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Julio Gamero Requena*

259
Comentarios al Decreto Legislativo
1086, Ley de Promocin de la Compe-
titividad, Formalizacin y Desarrollo de
la Micro y Pequea Empresa y del Ac-
ceso al Empleo Decente

Introduccin
Para los gremios de la micro empresa y para las diversas instituciones que constituyen el soporte real en el tra-
bajo de promocin de dicho sector, el debate generado alrededor de diversas iniciativas legislativas tendientes
a mejorar la Ley 28015 ha dejado una sensacin de frustracin al expedirse el Decreto Legislativo 1086.
Si bien se reconoce que el nfasis que puso la Ley 28015, en materia de formalizacin, constitua una accin
pertinente para el ordenamiento inicial del sector, en la actualidad resultaba un consenso la necesidad de
poner el acento en los mecanismos tendientes a fortalecer el crecimiento y la competitividad de dicho sector.
Esto, como es de suponer, supona un viraje de las polticas pblicas hacia unas de corte claramente sectorial,
con instrumentos especficos de cara al mercado- y con un presupuesto muy superior al que, tradicional-
mente, se le ha asignado a este sector.
Sin embargo, como se sealar en el siguiente documento, el Decreto Legislativo 1086 no alcanza a incor-
porar ningn mecanismo efectivamente promotor para el desarrollo competitivo de este sector. Salvo un
potencial cofinanciamiento de la seguridad social (salud y pensiones) para el conductor y los trabajadores, la
dacin de esta norma se convirti en el medio para extender el alcance del Rgimen Laboral Especial (RLE)
ms all del mbito de la microempresa (de 2 a 9 trabajadores). Por accin de dicho Decreto, a las empresas

* Ex viceministro de trabajo,
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de 10 hasta 100 trabajadores se les aplicar el referi-
do RLE. En la prctica, esto constituye una reforma
laboral1, ya que 4 de cada 5 asalariados privados
estar, ahora, bajo la cobertura de dicha normal y
slo un 20% (ENAHO, 2007) seguir adscrito al r-
gimen laboral comn.
1. Relevamiento de los aspectos
ms significativos del Decreto
Legislativo 1086
Si bien el mismo se ha presentado como muy favo-
rable para la microempresa, en la prctica su mbito
de referencia ms sustantivo es el sector de la, ahora,
llamada pequea empresa, la misma que sufriera una
alteracin en su concepto. Por obra de la referida
norma se extendi en su alcance de 49 (que era el
lmite fijado en la 28015) a 100 trabajadores.
1.1 Cambios en la definicin de pe-
quea empresa
- Antes: de 1 a 50 trabajadores y ventas anuales
hasta 850 UITs; ahora: de 1 a 100 trabajadores
y ventas anuales hasta 1700 UITs. Cada 2 aos
el MEF en base a las variaciones acumuladas del
260 PBI nominal actualizar el monto mximo de
1,700 UITs.
- Cabe precisar que los criterios para determinar
cuando estamos frente a una micro empresa no
han sido variados.
- Slo 1,700 empresas en el Per (Per Report,
2007) tienen ingresos superiores a USD 2 millo-
nes (aproximadamente 1,700 UIT).
Es la pequea empresa quien, por su insercin ms
dinmica en el mercado, tendr ms ventajas con las
siguientes disposiciones sealadas en dicho Decreto,
que:
- Reestablece la exoneracin del 70% a nivel na-
cional de los derechos de pago previstos en el
TUPA del MTPE.
- Reduce en 40% el impuesto a la renta (RER).
- Incorpora el mecanismo de la Depreciacin ace-
lerada en tres aos. Su vigencia ser de tres aos
a partir del 2009.
- Incorpora la nocin de Cesin de derechos de
acreedor a entidades financieras del Estado, en
las contrataciones pblicas.
- Permite que la microempresa acceda al Fondo de
Investigacin y Desarrollo para la Competitividad
1 Cabe sealar que en su ltima entrevista para el diario El Comercio, el anterior Ministro de Economa calific a dicha ley como la reforma laboral ms importante. Ver
al respecto http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/Html/2008-07-13/la-reforma-laboral-mas-importante.html
(FIDECOM), a travs de los fondos concursa-
bles.
- Seala que COFIDE crear y administrar un
Fondo para el financiamiento del descuento de
facturas (factoring).
Si bien en dicho Decreto se menciona, en el Artculo
36, la creacin de grupo de trabajo interinstitucional
para el monitoreo y la actualizacin del conocimien-
to sobre las mejores practicas en materia de poltica
para las MYPE, lo cual puede parecer una accin
relevante. Dicha funcin puede ser ejecutada en el
seno del CODEMYPE reforzando, as, la institucio-
nalidad vigente.
En materia laboral, se sealan los cambios ms im-
portantes, que se detallarn en el punto correspon-
diente.
1.2 Sobre el Rgimen Laboral Espe-
cial (RLE)
- La Ley 28015 estableca un RLE aplicable ex-
clusivamente a la Microempresa. El Decreto Le-
gislativo 1086 ampla el mencionado rgimen a
los trabajadores de la Pequea Empresa.
- La Ley 28015 estableca que el RLE tendra ca-
rcter temporal (5 aos). El Decreto Legislativo
precisa que este ser de carcter permanente.
- Slo para el caso de Microempresas, y con pre-
vio acuerdo del Consejo Nacional de Trabajo,
podr establecerse una remuneracin mensual
menor al salario mnimo.
- La indemnizacin por despido injustificado pasa
a 3 meses (como mximo) en la microempresa
(antes era 6 meses) y a 4 meses (como mximo)
para la pequea empresa (antes era 12 meses).
1.3 Otros cambios del Decreto Legis-
lativo 1086
- La incorporacin de modificaciones a los siste-
mas de ahorro previsional: Fondo de Pensiones
Sociales (FPS) e incorporacin de los bancos a la
captacin de fondos de pensiones. Este aspecto,
de concretarse, en la prctica supondra una re-
forma en el sistema de pensiones.
- En el caso del seguro mdico, se le estara adi-
cionando ms exigencias al SIS al incorporarse
a los conductores y trabajadores de la microem-
presa (junto con sus dependientes) en su mbito
de cobertura.
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2. Anlisis de la consistencia del MTPE, para el ao 2006 la remuneracin pro-

aspecto promocional de di-
cha norma2
Como parte del conjunto de decretos legislativos
(DL) expedidos, supuestamente, para ir adecuando
la institucionalidad del pas a los retos que supone
la puesta en vigencia del TLC con EEUU, apareci
el Decreto Legislativo 1086. Este decreto, al decir
de sus autores, es el instrumento sustantivo para la
formalizacin de la microempresa y el acceso pro-
gresivo a derechos laborales de los trabajadores de
dicho sector.
Sin embargo, una serie de informacin estadstica
parece dar cuenta de que un importante nmero de
empresas, que por efectos de dicha norma aparecen
aptas para ser incluidas en el RLE, no requeriran de
medidas especficas promocinales que impliquen un
trato normativo diferenciado:
- Los niveles de trabajo no registrado trabaja-
dores sin contrato alguno- son extremadamen-
te alarmantes slo en empresas con menos de
10 trabajadores, pero las empresas con ms de
10 trabajadores presentan niveles similares y
menores de trabajo no registrado3. Ello indica
que si bien parecera necesario adoptar medidas
especiales para fomentar el registro en planillas
en las empresas en las que el problema es grave
(empresas de 1 a 9 trabajadores), ests medidas
no resultaran necesarias en empresas de 10 a
99 trabajadores, cuyos problemas de trabajo re-
gistrado son cuantitativamente menores a las de
la MYPE y similares a los de la mediana y gran
empresa4.
- Cosa muy similar ocurrira con la proteccin so-
cial. El nivel de afiliacin en las empresas de 1 a
9 trabajadores es de 9,8% a un seguro de salud
y 12,0 % a un rgimen de pensiones, en tan-
to que en las empresas de 10 a 49 trabajadores
superan el 32% y en las empresas de 50 a ms
trabajadores supera el 68%. La informacin
oficial disponible indicara que la extensin del
RLE resultara excesiva en comparacin con el
problema que se pretende afrontar.
- Los niveles salariales promedio en las unidades
empresariales de 10 o ms trabajadores superan
el monto de la RMV. Segn datos del propio
medio de los asalariados en las empresas de 10 a
50 trabajadores era de S/. 756 y el porcentaje de
trabajadores asalariados con ingresos menores
a la RMV ascenda al 40.5%. Resulta evidente
que los promedios remunerativos de los trabaja-
dores asalariados en las empresas con ms de 50
trabajadores son mayores. Las diferencias con
los ingresos de los trabajadores de las empresas
que cuentan con 1 a 9 trabajadores son elocuen-
tes pues aqu el promedio salarial es de S/. 459
y el porcentaje de trabajadores asalariados con
ingresos menores a la RMV es de 64,9%.
- Hasta antes del estallido de la crisis econmica
internacional, el crecimiento del empleo formal
en empresas con ms de 10 trabajadores mos-
traba tasas bastante importantes tales que ab-
sorban la oferta de trabajo regular y por ello
el nmero de trabajadores en la microempresa
no slo no creci sino que empez a disminuir
(INEI, diversos IEM 2008). Si bien, coyuntu-
ralmente, esta situacin se estara revirtiendo,
el comportamiento descrito podra indicar lo
innecesario de la fijacin de medidas promocio-
nales especficas que suponen segmentacin del
mercado laboral.
261
Adicionalmente, cabe agregar que la implemen-
tacin del nuevo RLE de carcter excepcional
podra abarcar a ms de 1300,00 trabajadores, lo
que implica que en trminos reales 4 de cada 5 tra-
bajadores podrn verse alcanzados por las normas
de excepcin. Adems, segn Per Report (2007)
solo 1,700 empresas en el Per estaran excluidas
del rgimen especial y excepcional debido a que tie-
nen ingresos superiores a USD 2 millones (monto
aproximado de 1,700 UIT). Lo anotado parece in-
dicar que la Ley de la MYPE, Decreto Legislativo
1086, constituye en los hechos una reforma de la
legislacin laboral para la gran mayora de trabaja-
dores y empresas y no una norma de excepcin con
carcter promocional.
Como remarca E. Balbn, Bajo una perspectiva
jurdica, los datos anotados podran tener incidencia
en la aplicacin del test de igualdad ya, que indica-
ran que, al menos, el rgimen promocional no resul-
tara necesario, ni proporcionado para todos o parte
de los trabajadores de la pequea empresa.

2 Parte sustantiva de esta parte del documento tiene como referencia un documento ad hoc, elaborado por el Dr. Edgardo Balbn.
3 Segn cifras preliminares del MTPE para el ao 2006, en las empresas de 1 a 5 trabajadores los sin contrato representan el 94,7% en las empresas 5 a 9 trabajado-
res el 87,8% y en las empresas de 10 a 19 trabajadores el 75,7%. En cambio, en empresas de 20 a 49 trabajadores solo representan el 46,5% y en empresas con ms
50 trabajadores el 21,9%. Slo el nmero de trabajadores sin contrato en las empresas de 1 a 9 trabajadores llega a casi 2 millones, en tanto que en las empresas de
10 a ms trabajadores (incluida la mediana y gran empresa) supera los 900 mil. Obsrvese adems que el nmero de trabajadores sin contrato en las empresas de
50 a ms trabajadores es incluso mayor que el nmero de trabajadores en la misma situacin en las empresas de 20 a 49 trabajadores, aunque menor que el nmero
de trabajadores sin contrato en empresas de 10 a 19 trabajadores (Cifras preliminares PEEL- MTPE- 2006).
4 Seala el TC que el trabajo no declarado es un grave problema que con la instauracin de algunos de estos regmenes especiales, especialmente se ha pretendido
superar (fundamento 57 de la STC recada en el expediente 007-2006PI/TC).
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3. Los cambios en el Rgimen La-
boral Especial
La ley bajo anlisis tiene detrs suyo un diagnsti-
co inadecuado de la realidad de la microempresa,
simple y anclado en una deformacin legalista de un
tema que, por esencia, es de ndole econmico em-
presarial y que la experiencia de las polticas de pro-
mocin de otros pases de la regin lo incorporan.
As, para dicho DL, la no formalizacin de dichas
unidades empresariales obedece, esencialmente, a un
asunto de elevados costos laborales y, por ello, la
propuesta de poltica no es otra que la que ya existe
desde la poca de la 28015 (2002).
En ese sentido, el DL 1086 lejos de innovar en ma-
teria de promocin de la microempresa no hace sino
continuar por la senda de la ley precedente. Es por
ello que lo ms contraproducente, en trminos de
mejoramiento de la distribucin del ingreso y de la
promocin de la generacin de empleo adecuado, ha
sido la profundizacin del rgimen laboral especial
(RLE) que consagr la 280155.
Esta situacin resulta explicada por 2 vas:
- La primera de ellas se deriva del levantamiento
de la condicin de transitoriedad por 5 aos- a
262
Cuadro 1
Puestos de trabajo que se incorporan al RLE, por efecto del DL 1086
los adscritos a dicho RLE. El DL 1086 establece
una condicin de carcter permanente al mis-
mo. Dicha modificacin lo nico que genera es
una perpetuacin de la segmentacin del mer-
cado de trabajo, que no se resuelve por la va
normativa6.
- La segunda de ellas se vincula con la extensin
del RLE a los trabajadores de la pequea empre-
sa, que por efectos de dicho DL ahora incorpora
a las empresas de hasta 100 trabajadores, cuan-
do hasta hace poco slo comprenda hasta las
de 50. Por efectos de dicha modificatoria, como
se ha sealado en el punto anterior, poco ms
de 1,3 millones de puestos de trabajo acabarn
degradndose en sus condiciones laborales (Ver
el Cuadro 1).
El RLE, en la prctica, al acabar incluyendo al 80%
de los asalariados privados se convertir en el rgi-
men general de trabajo: es la concrecin de la re-
forma laboral iniciada en la primera mitad de los
noventa. Lamentablemente, la continuidad de las
polticas no tiene en esta profundizacin de la refe-
rida norma su mejor ejemplo de sostenibilidad de las
polticas pblicas.

Trabajadores del sector privado (ocupacin principal)

Tipo de desempeo en la Trabajador Entre 2 y 9 Entre 10 y 49 Entre 50 y 100 Ms de 100

Total
ocupacin primaria independiente trabajadores trabajadores trabajadores trabajadores
Empleador o patrono - 787.796 52.962 2.378 993 844.128
Trabajador independiente 2.777.029 2.464.1.01 5.806 119 - 5.247.055
Empleado - 698.139 476.833 200.948 528.085 1.904.005
Obrero - 1.491.694 531.013 154.531 384.276 2.561.514
Trabajador Familiar no Re - 2.209.590 33.019 - - 2.242.609
Trabajador del hogar 413.626 112.848 - - - 526.474
Otro - 52.904 791 - - 53.695
Total 3.190.655 7.817.072 1.100.424 357.975 913.354 13.379.481
1.363.324

Fuente: ENAHO 2007

Es un hecho concreto que el DL 1086 slo incluye
un aspecto a favor de los trabajadores de la micro-
empresa: el cofinanciamiento del seguro mdico y
del aporte previsional. Pero este asunto, que se ha
remarcado desde la esfera oficial, puede an sufrir
un serio retroceso en la reglamentacin de la norma.
Aparentemente el MEF entiende que es optativo el
acceso a la cobertura social sealada. Si esto fuera
as, los 800 millones de soles que seala el gobierno
costara este subsidio se quedara slo en el papel.
Varios meses despus de la publicacin del regla-
mento correspondiente, an no se reglamenta ni el

5 El RLE incorpor un doble estndar de derechos laborales. As, para los trabajadores de la microempresa entendida de 2 a 9 trabajadores para la ley 28015- el costo
salarial anual se estableci a un 72% del correspondiente a los trabajadores del rgimen general debido a la supresin de las 2 gratificaciones, la CTS y la reduccin
de vacaciones a 15 das.
6 Diversos estudios sealan la presencia de segmentacin en nuestro mercado laboral (Gamero, 1997, Espino, 2001). La teora existente sobre el tema, distingue al
mercado laboral en dos segmentos: uno principal, central y otro perifrico, secundario. Dicho enfoque pone el nfasis en las caractersticas de las empresas. En
el sector secundario (informal), a diferencia del sector principal (formal), las empresas son de pequea escala, con presencia de mano de obra no calificada y que
operan con tecnologas menos modernas (Espino, 2001).
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acceso al SIS ni la operacin del llamado Fondo de
Pensiones Sociales (FPS). Este ltimo, particularmen-
te, en la prctica supone una reforma al actual sis-
tema privado de pensiones, ya que incorpora a los
bancos como posibles depositarios de dichos fondos,
que tienen una configuracin y trato similar al de las
CIC de las AFP.
Conviene recordar, por lo dems, que este beneficio
slo se activar si el empleo se formaliza, es decir si
al trabajador de la MYPE se le incorpora en el RLE
y se le empieza a pagar al menos el salario mnimo
correspondiente. De acuerdo con el Cuadro 2, hacia
el 2006, slo cerca de un tercio de los asalariados de
las mypes estara recibiendo dicho salario.

Cuadro 2
Promedio de ingresos de los asalariados privados por tamao de empresa (2006)

263

Notas tcnicas:
- 1/ Incluye a los empleadores.
- 2/ Incluye a empleados y obreros
- 3/ Se obtuvo dividiendo la PEA ocupada entre el punto medio de cada intervalo de tamao.
- 4/ MTPE. Oficina de Estadstica e Informtica. Hoja de Resumen de Planilla 2006
- 5/ (En nuevos soles) Incluye a empleadores.
- 6/ Slo incluye a los empleados y obreros.
Fuente: INEI ENAHO Continua. IV Trimestre 2006. Resultados preliminares

Mientras que en la MYPE una mayora de traba-
jadores no recibe el salario mnimo, en la pequea
empresa la realidad es muy distinta. Dos tercios de
trabajadores de dicho segmento s son pagados con
al menos el salario mnimo, es decir una mayora.
Ms an, en el segmento de 10 a 49 trabajadores,
ya haba en el 2002- un 60% de los trabajadores en
condiciones de formalidad, tal como se puede apre-
ciar en el Cuadro 3.
Si esto es as, como lo seala la evidencia emprica,
en razn de qu argumentacin se les degrada sus
condiciones laborales al incorporarlos al RLE- a
quienes se encuentran en el segmento de empresas de
hasta 100 trabajadores?
La nica explicacin ira por el lado de pretender
hacer competitiva a parte del sector empresarial
a travs del recorte de derechos laborales. Siendo as
la apuesta de la actual poltica gubernamental, no
cabra duda de que estara optando por la forma me-
nos moderna de promover la competitividad.
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Cuadro 3
Per: PEA ocupada en MYPE segn grado de formalidad 2002

(En valores absolutos y porcentajes)

MICROEMPRESA PEQUEA EMPRESA MYPE

(de 2 a 9 trabajadores) (de10 a 49 trabajadores) (de 2 a 49 trabajadores)
ABSOLUTO % ABSOLUTO % ABSOLUTO %
(millones) (millones) (millones)
FORMAL 0.5 7.9% 0.5 60% 1.0 13.8%
INFORMAL 5.8 92.1% 0.3 40% 6.2 86.2 %
TOTAL 6.3 100 .0 % 0.8 100% 7.2 100.0%

Fuente: Lvano de Rossi, 2005, en base a: ENAHO-INEI 2002, informacin procesada por el MTPE, PEEL

Se sabe, por el contrario, que la apuesta inteligente va por el lado opuesto: se trata de incentivar el aumento
de la productividad y la innovacin, para lo cual la capacitacin del trabajador y la asistencia tcnica a la
micro y pequea empresa son las herramientas bsicas. Pero como esto le significara al Estado peruano
mucho ms de los 15 millones de soles que le dedic en el 2006 (ver el Cuadro 4), prefiere concentrar los
incentivos en el recorte de los derechos laborales.

Cuadro 4
Presupuesto asignado para promocin de las mypes, miles de soles (2006)

Nro Institucin/Programa SECTOR Servicios Ao Presupuesto

Constitucin de Empresas, Capacitacin,
1 MiEmpresa MTPE 2,006 3,000
Bonos de Capacitacin y AT

PROFECE Mujeres Empren- Capacitacin Asistencia Tcnica y articula-

2 MTPE 2,006 250
dedoras cin de la oferta laboral femenina.
264 PROMPYME Centro de
Compras Estatales y articulacin comer-
3 Promocin de la Pequea y MTPE 2,006 5,603
cial con empresas privadas
Micro Empresa
Prompex Comisin para la Ferias y misiones internacionales, aseso-
4 MINCETUR 2,006 5,992
Promocin de Exportaciones ra, capacitacin Asistencia Tcnica

Capacitacin Asistencia Tcnica e Inno-

RED CITES Red de Centros
5 PRODUCE vacin Tecnolgica en: Calzado, Madera, 2,006 n.d
de Innovacin Tecnolgica
Confecciones, vitivincola

Total 14,845

Fuente: MTPE

La incorporacin de regmenes laborales especiales como incentivos para dinamizar un sector como el de
la microempresa tiene un enfoque meramente normativo. El problema real es un asunto de productividad y
de generacin de suficiente excedente econmico, que se vincula no slo con el bajo nivel de capital fsico de
dichas unidades productivas sino, particularmente, por la presencia de capital humano de baja calificacin
absoluta. Apenas 7,7% de la fuerza laboral que participa de sus actividades cuenta con estudios superiores
a la secundaria. La pervivencia de mano de obra con baja calificacin en este sector, al final ser la principal
restriccin al mejoramiento de su productividad.

Cuadro 5
CUADRO COMPARATIVO DE REGIMENES LABORALES
REFERENCIA GENERAL
Empleadores y trabajadores
MBITO no comprendidos en otros
regmenes laborales
REMUNERACIN S/. 550
ASIGNACIN FAMILIAR 10% de la RMV por hijos.
PARTICIPACIN EN LAS Aplicable a empresas con
UTILIDADES ms de 20 trabajadores.
Equivalente a 1 remunera-
cin mensual por cada ao.
CTS No tiene tope. Fracciones
se pagan en dozavos y
treintavos
1 remuneracin mensual
GRATIFICACIONES
(RM) en julio y diciembre
1 1/2 remuneracin mensual
DESPIDO ARBITRARIO O por ao Tope 12 remune-
INJUSTIFICADO raciones Fracciones en
dozavos y treintavos
SOBRETASA NOCTURNA RMV + 35%
VACACIONES 30 das
Para trabajadores con 04
SEGURO DE VIDA
aos de servicios
ESSALUD. Afiliacin obliga-
SEGURO EN SALUD toria. Aporte 9% a cargo del
empleador
SEGURO COMPLEMENTARIO
Porcentaje adicional varia-
DE TRABAJO DE RIESGO
ble segn actividad.
(SCTR)
Afiliacin obligatoria al SPP
o SNP. Aporte del 13%
PENSIONES
en promedio, a cargo del
trabajador
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MICROEMPRESA PEQUEA EMPRESA
Conductor y trabajador que labora en la Conductor y trabajador que
microempresa, adems de microempresas labora en las pequeas
del sector agrario (Ley 27360) y trabajadores empresas. Excluidos: bares
de juntas de propietarios. Excluidos: bares, discotecas, juegos de azar y
discotecas, juegos de azar y rubros afines rubros afines
S/. 550 CNTPE puede aprobar remuneracin
S/. 550
menor
No No
Aplicable a las pequeas
No empresas con ms de 20
trabajadores.
Equivale a 15 remuneracio-
nes diarias por cada ao.
No Tope de 90 remuneraciones
diarias. Fracciones en
dozavos y treintavos
1/2 remuneracin mensual
No
(RM) en julio y diciembre
20 remuneraciones diarias
10 remuneraciones diarias por ao, con
por ao, con un mximo de
un mximo de 90 remuneraciones diarias.
120 remuneraciones diarias.
Fracciones en dozavos
Fracciones en dozavos. 265
No se aplica si es habitual No se aplica si es habitual
15 das 15 das
No S
SIS: Conductor y trabajador son afiliados
al componente semi -subsidiado. Listado
Conductor y trabajador son
priorizado de intervenciones sanitarias. Em-
asegurados regulares de
pleador aporta la mitad y el Estado un monto
ESSALUD
igual. ESSALUD: Acceden como asegurados
regulares sin subsidio estatal.
SIS: No previsto ESSALUD: Si Si aplica el SCTR
Conductor y trabajador son afiliados al siste-
ma de pensiones sociales. No comprende a Conductor y trabajador se
los sujetos a otros regmenes previsionales. afilian al SPP o SNP. La
Aporte de trabajador: hasta un mximo del afiliacin del trabajador es
4% de la RMV. Aporte Estado: monto igual. obligatoria.
Sistema de Cuenta individual del afiliado.
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Cuadro 6
Costos laborales de los regmenes de trabajo

Fuente: Ley 28015, D Legislativo 1086

Elaboracin. Propia

4. Una comparacin con las po-
lticas de promocin de la mi-
266 cro-empresa de pases de la
regin7
Respecto de las polticas que se vienen aplicando en
la regin, en la orientacin de la promocin de la mi-
croempresa, las acciones emprendidas por el Estado
peruano tienen las siguientes caractersticas:
a. En general guarda muchas semejanzas, parti-
cularmente en las polticas concentradas en la
demanda y en la oferta laboral (Ver la Tabla
correspondiente8), aunque presentan omisio-
nes importantes que, en todo caso, evidencian
la ausencia de polticas sectoriales o polticas
especficas que, usualmente, tienen visibilidad
presupuestaria.
b. Entre las omisiones de las polticas vinculadas
con la oferta laboral aparece la ausencia de un
crdito tributario contra la generacin de em-
pleo para PEA de ms de un ao en situacin
de desempleo. En el Per, a mediados de los
ochenta se implement el CERTEM (certificado
de reintegro tributario contra la generacin de
empleo permanente), que no tuvo mucho xito.
Un esquema similar para la promocin de em-
pleo adecuado en la microempresa resulta muy
complejo debido a la exigua suma de presupues-
to para dicho sector, lo que ha redundado en
la inexistencia por defecto- de un seguimiento
ad hoc a los resultados e impactos de polticas
sectoriales9.
c. En el caso de las polticas vinculadas con la de-
manda laboral, las omisiones, en el campo de los
servicios financieros, se vinculan con la ausencia
de Fondos de garanta10 que respalden el acceso
al crdito de las microempresas y con la disposi-
cin de capitales de riesgo para el inicio de nue-
vos negocios. La ausencia de un sistema de inno-
vacin nacional aparecera como una carencia de
parte de las polticas locales y que se vincula con
el nfasis que en otros pases se estara dando
a la incorporacin de polticas econmicas que
privilegien la generacin de mayor valor agrega-
do en la economa como el medio principal para
la demanda de mayor trabajo formal.
En el caso de un sistema de compras estatales, que
aparece como poltica en otros pases, cabe recordar
que en el Per fue una poltica que se sigui a
comienzos de los noventa y que tuvo xitos en ese
momento, en trminos de favorecer la asociatividad,
las articulaciones entre microempresas y, por esa
va, se observ mejoras en la productividad de
dichas unidades econmicas.

7 A partir de comparaciones con las polticas de promocin de la microempresa de: Chile, Argentina, Uruguay, Colombia
8 En color negro, aparecen las polticas/ programas que se vienen implementando en el pas a semejanza de las polticas de los pases de la regin. En color rojo
aparecen las polticas que no se vienen siguiendo y en color plomo, aquellas que iran en la lnea de las orientaciones regionales.
9 En realidad, en el Estado peruano, an no hay consenso sobre la necesidad de implementar polticas sectoriales. Hay una renuencia ideolgica a su diseo.
10 Aunque el DL 1086 habla de este tema y el reciente Programa de Estmulo Econmico, tambin. Sin embargo, su implementacin sera viable en el sector de la
pequea empresa mejor constituida.

Recientemente, como parte del Plan de Estmulo
Econmico (de respuesta a la crisis desatada en
el segundo semestre del 2008) se est ponien-
do en marcha un tmido programa de compras
estatales por un monto de S/ 150 millones. El
asunto es que se estara asumiendo como una
accin puntual, de respuesta a la crisis, pero no
como parte de una poltica sostenida de promo-
cin a la MYPE.
d. Donde ms diferencias se aprecia, entre el con-
solidado regional y las polticas locales, es en
el campo de la concepcin, diseo e implemen-
tacin de las polticas econmicas, reconocien-
do que las experiencias revisadas comparten la
necesidad de mantener el equilibrio macroeco-
nmico como una condicin necesaria para el
crecimiento sostenido.
En los otros pases, hay un sea-
lamiento muy explcito hacia la
En el caso de las
necesidad de adoptar polticas polticas vincula-
sectoriales con una orienta- das con la demanda
cin muy clara a favor de
la microempresa, en la laboral, las omisiones, en
promocin de sus esla- el campo de los servicios finan-
bonamientos y con una
apuesta por la innova- cieros, se vinculan con la ausen-
cin lo cual supone la im- cia de Fondos de garanta
plementacin deliberada de
acciones a favor de la produc- que respalden el acceso
tividad de ese segmento empre- al crdito de las mi-
sarial.
croempresas....
En el caso del Per, un avance en esa
orientacin es la adopcin por consenso
de los lineamientos de poltica para un aumento
de la productividad, generados en el seno de una
comisin tripartita de Productividad por encargo
del pleno del Consejo Nacional de Trabajo11. Pero
que, a la fecha, no son asumidos como tales.
e. En el caso de las polticas vinculadas con el mar-
co regulatorio, todas las experiencias ponen el
acento en la necesidad de una mayor fiscaliza-
cin de parte de la autoridad laboral. Incluso,
hay algunos pases que sealan la necesidad de
colocar a la inspeccin del trabajo como poltica
de Estado (caso argentino, por ejemplo).
Asimismo, reconociendo las restricciones eco-
nmicas de parte de un segmento empresarial,
la microempresa ms especficamente, otras
experiencias sealan la inclusin de polticas
de tolerancia permisividad, progresividad,
regmenes especiales transitorios- pero sin que
esto suponga una abdicacin en los derechos
fundamentales del trabajo. La denominada
11 Ver documento al respecto en www.mintra.gob.pe en el acpite correspondiente al Consejo Nacional del Trabajo.
foro jurdico
progresividad en los derechos laborales la es-
calera ascendente- planteamiento formulado
en el 2007 por el MTPE, podra encontrar ah
un referente regional. Igualmente, el rgimen
laboral especial puesto en la ley 28015 podra
estar catalogado en dicha orientacin pero, en
absoluto lo regulado por el DL 1086 (2008),
ya que en este ltimo el rgimen laboral tran-
sitorio -pensado en 5 aos- se ha definido de
carcter permanente. Esto no hace sino pro-
fundizar la segmentacin del mercado laboral
y consagrara una condicin de trabajadores de
segunda.
Junto con la necesidad de un mayor enforcement
de la autoridad de trabajo -lo que supone un re-
forzamiento en la funcin inspectiva del MTPE:
mayor pliego presupuestario, incremento en el
nmero de inspectores con ms atri-
buciones; cambios normativos para
que las sanciones cumplan su fin
disuasivo; revalorizacin del
cumplimiento de las normas,
etc.- la realidad de la econo-
ma de la microempresa,
mayormente informal, y
de la concentracin ma-
yoritaria de los empleos
informales en dicho sector
267
obligan a buscar polticas in-
clusivas, de cobertura social y
pensionaria que no supongan ne-
cesariamente la condicin laboral
para el acceso a ellas.
El DL 1086, incorpora el criterio de cofinancia-
miento estatal para la cobertura del seguro de
salud y de pensiones (FPS). Sin embargo, a seis
meses de su promulgacin, an no se expiden
los reglamentos correspondientes. Ello coloca
en una situacin de limbo a las microempre-
sas y trabajadores de las microempresas.
En el caso de las economas escandinavas, por
ejemplo, la condicin de ciudadano/a es la que
permite el acceso a los sistemas de seguridad so-
cial y de pensiones, a diferencia de las socieda-
des de Europa central, que median dicho acceso
a la contratacin en la planilla y de las socieda-
des anglosajonas, que dejan en la solucin indi-
vidual el acceso a dichas coberturas.
Al respecto el BID, ha acuado un nuevo con-
cepto, el del universalismo bsico, que va en la
direccin de recuperar cierta condicin ciudada-
na para el acceso a seguros de salud y pensiones
sin que ello signifique alterar el equilibrio ma-
croeconmico fundamental.
 foro jurdico

Tabla 1
Polticas regionales implementadas para la promocin de la microempresa Comparacin con el Per

Polticas concen-
Resumen de las experiencias regionales En el Per
tradas en:

Polticas para mejorar la capacitacin de la fuerza laboral:

Polticas para mejorar la capacitacin de la fuerza laboral:
i) Modernizar y actualizar la oferta pblica y privada de
i) APROLAB
capacitacin y en entrenamiento de recursos humanos
ii) PROJOVEN
ii) Formacin tcnica para el trabajo
iii) Direccin de Empleo
Oferta Laboral iii) Programas de reinsercin laboral
iv) MIEMPRESA
iv) Fortalecimiento de sistemas de capacitacin formal para
asalariados y mypes Crdito tributario a la empresa que contrate mano de obra
desempleada en el ltimo ao. Se podra focalizar en la
Crdito tributario a la empresa que contrate mano de obra
microempresa y vincularla con estrategia de formalizain?
desempleada en el ltimo ao

Polticas vinculadas a servicios financieros

Polticas vinculadas a servicios financieros
i) Poner a disposicin fondos de capital de riesgo para
i) Poner a disposicin fondos de capital de riesgo para mypes
pymes
ii) Generar esquemas de Fondos de Garanta para minimizar
ii) Generar esquemas de Fondos de Garanta para
riesgo financiero (mypes)
minimizar riesgo financiero (mypes)
iii) Fortalecer acceso a crdito formal
iii) EDPYMES, CAJAS MUNICIPALES, RURALES
Polticas vinculadas con servicios de desarrollo empresarial
Polticas vinculadas con servicios de desarrollo empresa-
i) Fortalecimiento de capacidades empresariales rial
ii) Atencin en cadenas productivas, redes, apoyo a clusters
i) MIEMPRESA
mypes
ii) MIEMPRESA, CITTES
iii) Promover programas de expansin de mercados (para
iii) MIEMPRESA, PROMPEX
mypes)
Demanda Laboral iv) CITTES
iv) Facilitar el acceso a la tecnologa
Polticas vinculadas a la disminucin de costos de tran-
Polticas vinculadas a la disminucin de costos de transaccin
saccin
i) Ampliacin a pymes informales de las subvenciones estata-
i) Ampliacin a pymes de las subvenciones estatales
les (con cargo a formalizarse)
(con cargo a formalizarse)
268 ii) Sistema de Innovacin Nacional
ii) Sistema de Innovacin Nacional
iii) Impulsar los programas de compras nacionales/ estatales
iii) Impulsar los programas de compras nacionales/
iv) Mejorar la coordinacin entre el Gobierno Central y las
estatales
municipalidades
iv) Mejorar la coordinacin entre el Gobierno Central y las
v) Simplificacin de trmites y menores costos, para abrir y
municipalidades
cerrar empresas
v) TRAMIFACIL
vi) Sistema tributario ms amigable con las pymes
vi) RUS, MONOTRIBUTO
vii) Sistemas de intermediacin laboral: Bolsas de empleo
vii) Red Pblica de Empleo, DNEFP

Mantenimiento de estabilidad macroeconmica

Mantenimiento de estabilidad macroeconmica
Poltica econmica promotora de la competitividad (pro-
Poltica econmica promotora de la competitividad (productivi-
ductividad y pro mype)
dad y pro mype)
i) Crecimiento econmico con base en la competitividad
i) Crecimiento econmico con base en la competitividad de
de los sectores
Poltica econ- los sectores
ii) Poltica diferenciada, a favor de las mypes, para facilitar
mica ii) Poltica diferenciada, a favor de las mypes, para facilitar la
la generacin de redes o cadenas productivas
generacin de redes o cadenas productivas
iii) Incentivos a la innovacin y a la adaptacin tecnol-
iii) Incentivos a la innovacin y a la adaptacin tecnolgica
gica para promover la creacin de trabajos de mayor
para promover la creacin de trabajos de mayor calidad
calidad
iv) Crecimiento impulsado por la innovacin
iv) Crecimiento impulsado por la innovacin
Tipo de cambio competitivo
Tipo de cambio competitivo

Enforcement
i) La inspeccin del trabajo como poltica de Estado
ii) Fiscalizacin ms estricta del cdigo tributario y regulacio-
nes: planilla electrnica
iii) Tolerancia pero con aplicacin de piso de derechos funda-
mentales del trabajo
Marco Regulatorio
Rediseo de mecanismos de incentivo a la formalizacin
laboral de la microempresa
i) Avanzar hacia sistemas de proteccin que no descansen
en la situacin laboral de los beneficiarios
ii) Nuevas formas de titularizacin
iii) Reconocimiento de contratos orales, etc.
Enforcement
i) La inspeccin del trabajo como poltica de Estado
ii) Fiscalizacin ms estricta del cdigo tributario y
regulaciones: planilla electrnica
iii) Tolerancia pero con aplicacin de piso de derechos
fundamentales del trabajo
Rediseo de mecanismos de incentivo a la formalizacin
laboral de la microempresa
i) Avanzar hacia sistemas de proteccin que no
descansen en la situacin laboral de los beneficiarios.
Si se concreta el acceso al cofinanciamiento del SIS
y al FPS, se estara avanzando en una orientacin
progresiva.
ii) DL 1086, que consagra como permanente un rgimen
laboral con derechos degradados para trabajadores
de una microempresa que se ha hecho extensiva a
100 trabajadores
iii) Reconocimiento de contratos orales, etc.

5. Conclusiones Preliminares
- No queda duda de que el D Legislativo 1086
ha sido una ley para una pequea empresa
redimensionada (para incorporar hasta 100 tra-
bajadores). Tanto el RLE, como el factoring y el
eventual acceso a fondos de innovacin resultan
productos ms accesibles para dicho segmento.
La micro-empresa requiere fortalecer el capital
humano con el que cuenta, tanto a nivel del con-
ductor como de los trabajadores.
- Ha abierto la posibilidad de incorporacin del
sistema bancario a la administracin del deno-
minado Fondo de Pensiones Sociales (FPS). Esto
supone una reforma del sistema previsional.
- Por efectos de este Decreto, ahora, 4 de cada
5 asalariados privados estn bajo la cobertura
del RLE. Prcticamente ha devenido en la nueva
Ley General de Trabajo.
- Se ha abierto la posibilidad de que el Estado in-
grese al cofinanciamiento de las coberturas so-
ciales para los trabajadores de la microempresa.
No queda claro si el gobierno est entendiendo
que esto puede suponer una modificacin a la
conceptualizacin de las polticas sociales an
vigentes.
- La rectora del MTPE en trminos de ordena-
miento de polticas de empleo, incluyendo la
microempresa, ha quedado seriamente mellada.
Sin embargo, queda an la pregunta de cmo
reforzar la institucionalidad existente.
- Sin embargo, dado que dicha ley no privilegia
el desarrollo competitivo de la microempresa
se destaca la ausencia de fondos explcitos para
mejorar la competividad de la microempresa
(recursos a aplicarse con los impuestos pagados,
140 millones, p.e.). En ese sentido est dejan-
do de lado la necesidad de polticas especficas,
necesarias, para la superacin del problema de
fondo de este sector: su debilidad de generar su-
ficiente excedente econmico.
- Para el caso de las microempresas urbanas, que
tienen una dbil insercin en los mercados, el
Estado tiene que facilitar determinados pro-
cesos que no estn en la agenda de la mano
invisible. En el sector urbano a diferencia del
mbito ms rural, las polticas pblicas tendran
un mayor impacto en el corto plazo, dependien-
do de los recursos disponibles y de la estrategia
a seguir. Conviene recordar que incluyendo el
gasto corriente, tal como se muestra en el Cua-
dro 4, apenas aparece 14,8 millones de soles en
el presupuesto de la Nacin para la promocin
de la MYPE, cifra que no guarda corresponden-
foro jurdico
cia con la importancia de este segmento empre-
sarial en tanto generador de empleo y, por ende,
de medio sustantivo para la superacin de la
pobreza, en cualquier estrategia seria.
Es por ello que cualquier poltica de promo-
cin efectiva de la MYPE tiene que disponer de
recursos necesarios para facilitar los diversos
servicios de desarrollo empresarial, necesarios
para elevar la productividad de dicho sector y
para acceder a mejores mercados. La MYPE tie-
ne que hacerse de un espacio en el presupuesto
de la Repblica. Los operadores de las polti-
cas pblicas debieran entender, como lo sea-
la explcitamente P. Drucker, que las ventajas
competitivas se crean y, por ello, la necesidad de
generarle ese entorno competitivo a este sector.
En general, las polticas que se vienen siguiendo
en el Per guardan muchas semejanzas con las
implementadas en otros pases de la regin, par-
ticularmente en las polticas concentradas en la
demanda y en la oferta laboral aunque presentan
2 omisiones importantes: a) la ausencia de polti-
cas sectoriales o polticas especficas que, usual-
mente, tienen visibilidad presupuestaria y b) el
empleo de un rgimen laboral que discrimina a
unos trabajadores de otros como un mecanismo
de promocin de la microempresa. En ello, en 269
el pas a diferencia de otros, estara primando
una visin espuria de la competitividad.
Bibliografa
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Ayuda memoria, Anlisis de las implicancias
laborales del Decreto Legislativo N 1086, que
aprueba la Ley de Promocin de la Competitividad,
Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea
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Reunin de Trabajo 8 de julio, 2008.
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Diario El Peruano, 28 de junio.
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gamerO requena, Julio. La reforma laboral y
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bol33.pdf. 1998.
lvanO de rOssi, Cecilia. Elaboracin de esta-
dsticas de la micro y pequea empresa. http://www.
mypeperu.gob.pe/investigacion/Estudio.pdf. 2005.
 foro jurdico

Anexos
1. Coberturas sociales y RLE

Fuente: Del Aguila, Enrique, Consultora sobre el Rgimen Laboral Especial, DNMYPE, 2006

2. Salarios promedio y RLE

Nivel de remuneraciones
270 Variables Total Igual a la
Menor a la RMV Mayor a la RMV
RMV

Regin
Ancash 100.0 0.0 40.0 60.0
Arequipa 100.0 7.7 84.6 7.7
Ica 100.0 0.0 50.0 50.0
La Libertad 100.0 10.0 40.0 50.0
Lima 100.0 0.0 55.6 44.4
Moquegua 100.0 0.0 80.0 20.0
Microempresas segn nmero de trabajadores
De 2 a 4 trabajadores 100.0 5.0 62.5 32.5
De 5 a 9 trabajadores 100.0 0.0 57.1 42.9
De 10 trabajadores 100.0 0.0 0.0 100.0
Ventas brutas anuales 2005 en UIT
0 a 13 UIT 100.0 6.3 62.5 31.3
13 UIT a 75 UIT 100.0 2.6 56.4 41.0
75 UIT a 150 UIT 100.0 0.0 75.0 25.0
Actividad Econmica
Comercio 100.0 5.9 67.6 26.5
Manufactura 100.0 0.0 64.3 35.7
Servicios 100.0 0.0 46.4 53.6

Fuente: Del Aguila, Enrique, Consultora sobre el Rgimen Laboral Especial, DNMYPE, 2006