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Constitucionalismo en Ecuador

PENSAMIENTO JURDICO CONTEMPORNEO n. 5

CORTE CONSTITUCIONAL PARA EL PERODO DE TRANSICIN

Constitucionalismo en Ecuador
Agustn Grijalva Jimnez

Quito - Ecuador
Grijalva Jimnez, Agustn
Constitucionalismo en Ecuador / Agustn Grijalva Jimnez. 1 reimp. Quito: Corte
Constitucional para el Perodo de Transicin, 2012. (Pensamiento jurdico
contempor- neo, 5)
294 p.; 15x21 cm + CD-ROM
ISBN: 978-9942-07-050-0
Derechos de autor: 036558
1. Derecho constitucional - Ecuador. 2. Historia del derecho. 3. Justicia constitucional.
4. Garantas constitucionales y derechos constitucionales. I. Ttulo. II. Serie.
CDD: 342.866 CDU: 342(866) LC: KHK2919.G7 2011 Cutter-Sanborn: G857
Catalogacin en la fuente: Biblioteca Luis Verdesoto Salgado. Corte Constitucional.

Corte Constitucional
para el Perodo de Transicin
Centro de Estudios y Difusin del Derecho
Constitucional (CEDEC)
Patricio Pazmio Freire
Presidente de la Corte Constitucional
para el Perodo de Transicin
Juan Montaa Pinto
Director Ejecutivo del CEDEC
Dunia Martnez Molina
Coordinadora de Publicaciones del CEDEC
Agustn Grijalva Jimnez
Autor
Miguel Romero Flores
Corrector de Estilo
Juan Francisco Salazar
Diseo de Portadas
Centro de Estudios y Difusin
del Derecho Constitucional
Av. 12 de Octubre N16-114
y Pasaje Nicols Jimnez, Edif. Nader, piso
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Imprenta: V&M Grficas
Quito, Ecuador, marzo
2012
Todos los derechos reservados. Esta obra no expresa ni compromete el criterio de los jueces de la Corte
Constitucional. Se autoriza su reproduccin siempre que se cite la fuente.
A mi hijo
David Francisco, luz de cada da.

7
ndice

Presentacin............................................................................................ 15
Patricio Pazmio Freire

Introduccin ........................................................................................... 19

CAPTULO 1
PANORAMA GENERAL

I. Panorama bsico de la nueva Constitucin.


Principales innovaciones en la
Constitucin ecuatoriana de 2008.................................................25
1. Rol del Estado en la economa .....................................................25
2. Derechos y garantas ....................................................................27
3. Plurinacionalidad ....................................................................... 30
4. Nuevas funciones: participacin y funcin electoral ...................33
5. Organizacin territorial ............................................................. 34
II. El fundamento constitucional de la nueva economa ...................37
1. La economa social ......................................................................37
2. La economa solidaria ..................................................................39
Primer principio: el ser humano como sujeto y fin ..................39
Segundo principio: el equilibrio en la relacin
sociedad-estado-mercado ................................................... 41
Tercer principio: la armona con la naturaleza .........................44
Cuarto principio: el sumak kawsay ...........................................45
Quinto principio: la economa social
y solidaria y plurinacionalidad ..............................................49
CAPTULO 2
DERECHOS

I. Derechos humanos y democracia:


complementariedades y tensiones ........................................................... 53
Introduccin .......................................................................................... 53
1. Las tensiones ............................................................................... 55
2. Las complementariedades............................................................ 58
3. Polticas pblicas y derechos humanos ........................................ 60
II. Rgimen constitucional de la biodiversidad, patrimonio natural
y ecosistemas frgiles; y recursos naturales ............................................ 69
Introduccin .......................................................................................... 69
1. Biodiversidadd, soberana, inters pblico y nacional ................. 71
2. Desarrollo y reas intangibles ...................................................... 76
3. Propiedad, ambiente y agua ........................................................ 85
4. Conclusiones .............................................................................. 89
5. Bibliografa .................................................................................. 90
III. El Estado plurinacional e intercultural en
la Constitucin ecuatoriana de 2008 ................................................ 93
1. Constitucionalismo plurinacional e intercultural ........................ 93
2. Plurinacionalidad e interculturalidad en Ecuador ....................... 98
2.1. La Constitucin de 1998 ............................................................ 98
2.2. Plurinacionalidad o interculturalidad? ..................................... 101
2.3. Avances y lmites en el fortalecimiento
de los derechos colectivos ...................................................... 103
2.4 La jurisdiccin indgena ............................................................ 107
IV. Problemas sociojurdicos de la familia
transnacional en Ecuador .................................................................. 111
1. Matrimonio, residencia y migracin ......................................... 112
2. Patria potestad y migracin ...................................................... 117
3. Familia, derechos sociales y migracin ..................................... 122

V. Voto de la mujer y extensin del sufragio ....................................125


1. Modernizacin Juliana y sufragio, 1925-1944 ...........................126
1.1. El voto de la mujer .....................................................................130
1.1.1. Antecedentes histricos .............................................................130
1.1.2. El liberalismo y el voto de la mujer ...........................................135
1.1.3. El establecimiento del voto femenino en 1929 ..........................139
1.1.4. El voto femenino en las constituciones
posteriores a la de 1929 ..........................................................144
1.2. Representacin de las minoras ..................................................146
1.3. La representacin funcional .......................................................150
1.3.1. La Constitucin de 1929 ......................................................... 150
1.3.2. La Constitucin de 1945 ......................................................... 153
1.3.3. La Constitucin de 1946 ......................................................... 153
1.3.4. La Constitucin de 1967 ......................................................... 154
2. La Gloriosa y la libertad electoral, 1944-1972 .........................154
2.1. La creacin de organismos electorales independientes ..............158
2.2. Las constituciones posteriores ...................................................160
2.3. El voto obligatorio .....................................................................162
3. Bibliografa ................................................................................166

CAPTULO 3
JUSTICIA CONSTITUCIONAL

I. Evolucin histrica del control


constitucional en Ecuador ...........................................................171
1. Soberana parlamentaria (1830-1945) .................................... 174
2. Surgimiento y desarrollo
del Tribunal Constitucional (1945-1996) ........................... 179
3. Desafos de institucionalizacin
(1995 hasta la actualidad) .......................................................186
3.1. Las reformas de 1995 y 1996
y la Constitucin de 1998 .................................................... 186
3.2. Los tipos de control constitucional
en la Constitucin de 2008 .................................................. 190
4. Bibliografa ................................................................................194

II. Independencia, acceso y eficiencia


de la justicia constitucional en Ecuador ........................................... 197
1. Independencia........................................................................... 198
1.1. Qu es independencia?............................................................. 198
1.2. Importancia poltica de la independencia
de la Corte Constitucional .................................................... 203
1.3. Independencia judicial y democracia ........................................ 206
2. Acceso ....................................................................................... 207
2.1. Acceso formal ............................................................................ 208
2.2. Acceso material y social ............................................................ 211
3. Eficiencia ................................................................................... 214
4. Bibliografa ................................................................................ 216
III. Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria
y Corte Constitucional .................................................................. 217
1. De la soberana parlamentaria al control constitucional ........... 217
2. La Corte como intrprete mximo de la Constitucin ............. 221
2.1. Cuntos intrpretes tiene la Constitucin? .............................. 221
2.2. La Corte Constitucional no es rgano consultivo .................... 224
3. Interpretacin constitucional y derechos ................................. 228
4. Interpretacin constitucional y justicia ordinaria ...................... 232
4.1. Las garantas jurisdiccionales y la jurisprudencia
vinculante de la Corte Constitucional .................................. 233
4.2. La accin extraordinaria de proteccin ..................................... 235
4.3. El debido proceso constitucional............................................... 237
IV. Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina
y evolucin en las constituciones de 1998 y de 2008 ...................... 239
1. El concepto de garanta ............................................................. 240
2. Tipologas doctrinarias .............................................................. 242
2.1. Garantas segn su alcance: primarias y secundarias ................. 242
2.2. Segn los sujetos que las prestan:
garantas institucionales y sociales ......................................... 242
2.2.1. Las garantas polticas ................................................................ 244
2.2.2. Garantas jurisdiccionales .......................................................... 246
3. Las garantas en la Constitucin ecuatoriana de 1998 .............. 246

4. Las garantas en la Constitucin de 2008 ............................... 251


5. Un primer balance de las garantas jurisdiccionales ..................255
5.1. La accin de proteccin .............................................................257
5.2. La accin extraordinaria de proteccin ......................................259
5.3. El hbeas corpus ........................................................................261
5.4. La accin de incumplimiento .....................................................262
5.5. Acceso a la informacin pblica ................................................263
5.6. Hbeas data ................................................................................263
6. Cambios en la cultura constitucional .........................................263
7. Bibliografa ................................................................................266
V. La accin extraordinaria de proteccin .........................................269
1. Antecedentes histricos y proceso constituyente .......................269
2. La Constitucin de 2008 ......................................................... 276
3. El debido proceso constitucional ...............................................278
4. Las relaciones entre casacin y control constitucional ..............279
5. La Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales
y Control Constitucional (LOGJCC) .................................. 280
5.1. Requisitos de la demanda...........................................................281
5.2. Admisibilidad.............................................................................283
6. Medidas cautelares .....................................................................286
7. Efectos sobre autos y sentencias ................................................287
8. Conclusiones ............................................................................ 288
9. Bibliografa ................................................................................288

Fuentes de los ensayos .......................................................................... 291


Presentacin

ecuerdo que una de las primeras cosas que me ensearon en la

R escuela, o por lo menos, una de las primeras cosas que me


interes cuando comenc mi educacin primaria fue sobre el
uso y fun-
cin del adjetivo. A m me dijeron, y a muchos de mi generacin, que
el adjetivo califica al sustantivo. En ese momento no entend bien lo
que eso significaba. Ms adelante, ya en la secundaria, comprend que
calificar era darle valor a algo, en este caso al sujeto y a la accin; y
ya nunca ms lo olvid.
Si alguien hoy me preguntara cules son los adjetivos que ilustran,
que permiten comprender este tiempo turbulento en que vivimos, yo
respon- dera, sin vacilacin: confusin y esperanza. Nos han dicho, y
yo creo fir- memente que transitamos por los caminos de la
transformacin; que esta- mos construyendo una nueva vida para
Ecuador. Y a muchos, esa situa- cin nos da fuerza para vivir y
esperanza para enfrentar el futuro. Yo por ejemplo creo que desde
hace algunos aos, los ecuatorianos estamos empeados en una
transformacin cultural: la revolucin pacfica de los derechos. Creo
tambin que para que esa transformacin llegue a buen puerto se
requiere de una serie de cambios institucionales ineludibles. Adems
estoy convencido, aunque con vacilaciones y errores, que hemos
caminado un buen trecho de esta ronda pedregosa por el cambio.
Tambin considero, y no quiero dejar de decirlo, que nos falta mucho
por construir y consolidar; y que por eso, a pesar de las diferencias
polticas que a veces nos amargan y nos separan, debemos estar hoy
ms alertas y

15
unidos que nunca en la construccin y consolidacin de aquello que
nos une, que no es otra cosa que ese nuevo pas que buscamos y
anhelamos todos.
Constitucionalismo en Ecuador, el libro de Agustn Grijalva, que
la Corte Constitucional, por intermedio de su Centro de Estudios y
Difusin del Derecho Constitucional (CEDEC), presenta hoy al
pblico, no habla precisamente de esa ilusin y de esa esperanza por
un Ecuador distinto, aquel dibujado por la Constitucin de 2008,
donde el Estado tenga como finalidad de su accionar y lmite ltimo la
eficacia de los dere- chos. Es un libro importante, no solo porque
condensa el pensamiento y las esperanzas de un jurista ecuatoriano
progresista, que vive y piensa en el Ecuador, sobre este proceso de
cambio cultural y jurdico, sino porque tambin refleja sus
limitaciones y contradicciones; y en medio de eso, nos da pistas, nos
alerta, sobre el camino a seguir, y sobre aquellos malos pasos que
deberamos evitar, de ser posible.
Agustn Grijalva presenta una visin panormica, pero no por ello
superficial, del constitucionalismo ecuatoriano y sus retos,
desarrollada en tres captulos. En el primero, el autor ofrece al lector
una visin general del modelo constitucional vigente con especial
inters y atencin en la lla- mada Constitucin econmica y en el
fundamento constitucional de la nueva economa.
En el segundo captulo, titulado Derechos, Grijalva estudia la
rela- cin derechos humanos y democracia y los retos del rgimen
constitucio- nal en algunos temas importantes, todava no resueltos, o
a su modo de ver no bien resueltos por los constituyentes de
Montecristi: la relacin del Estado y el modelo econmico con la
biodiversidad, los vacos de la regu- lacin constitucional y legal de la
familia, sorda a juicio del autor, a los cambios e incidencia de la
globalizacin y migracin; y al rol de la mujer en la vida poltica
ecuatoriana, en su opinin, todava subordinado a pesar de la
transversalizacin constitucional y legal del principio de igual- dad y
no discriminacin.
El captulo final, a mi juicio el ms importante, es un estudio
terico, pero tambin un examen crtico de uno de los elementos
bsicos del nuevo modelo constitucional ecuatoriano: la justicia
constitucional y sus princi- pales retos, la correcta comprensin y
alcance de la interpretacin consti- tucional; y la evolucin y nuevos
desafos de las garantas constitucionales.

16
Temas que son condicin sine qua non para la efectividad de la
Constitucin y que nos interpelan a todos, especialmente a aquellos
que como yo, tenemos la grave responsabilidad de estructurar y
conducir la justicia constitucional ecuatoriana en estos tiempos
turbulentos de la transicin.
Personalmente coincido en mucho de lo que desarrolla Grijalva en
este libro y comparto algunas de sus preocupaciones; en otros casos
veo en sus planteamientos algo de idealismo y de cierta falta de
comprensin del proceso histrico, poltico e institucional que
vivimos. El constitucio- nalismo pospositivista que defiende la
Constitucin, y que muchos de nosotros asumimos con entusiasmo,
nos ensea que el derecho, y el dere- cho constitucional en particular,
si es que quiere ser normativo y trans- formador, no puede alejarse de
las condiciones y los contextos en que se desarrolla. No es lo mismo el
constitucionalismo en Alemania, en Francia, en EE.UU., o ms cerca,
en Colombia que en nuestro pas y en nuestras condiciones, y eso a
veces padece olvidar Grijalva en sus pginas. An as, reconozco en el
libro de Agustn un intento serio y pondera-
do de poner al debate algunos elementos de ciertas teoras
trasnacionales
del derecho que circulan hoy da por la regin, con algunos asuntos
capi- tales para todos los ecuatorianos; y esta es la razn que explica
que su obra ha sido publicada por el Centro de Estudios y Difusin
del Derecho Constitucional bajo nuestra iniciativa.
Ahora corresponde al lector crtico realizar sus propias relaciones
de esta publicacin, justo homenaje al esfuerzo y constancia
acadmica del autor. Invito a estudiar y debatir Constitucionalismo en
Ecuador para seguir construyendo colectivamente una cultura y
prctica jurdica ms democrtica, ms constitucional.

Patricio Pazmio Freire


Presidente de la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin

17
Introduccin

o que Ricardo Guastini ha llamado el proceso de

L constitucionali- zacin,1 es decir, la irradiacin gradual de la


Constitucin sobre el derecho, las instituciones y la poltica, es
sin duda uno de los fen-
menos jurdico-polticos que marcan nuestra poca.
Este proceso, no obstante, no es lineal, no est exento de
profundas contradicciones e incluso retrocesos. La Constitucin para
abrirse camino y regir como norma jurdica suprema debe sobrepasar
los arraigados con- ceptos y mtodos legalistas del positivismo
clsico, la renuencia de la clase poltica, incluso de sectores
democrticos, a limitar sus decisiones mediante derechos y
procedimientos constitucionales. La constituciona- lizacin, por otra
parte, implica gestar una institucionalidad que asegure la eficacia de
tales derechos.
Los artculos compilados para esta publicacin, aunque escritos en
diversos tiempos, tiene en comn esta preocupacin por los trminos
del proceso de constitucionalizacin en Ecuador. Preocupacin que se ha
orien- tado a dos planos principales: el de los derechos y el de la
justicia consti- tucional.
Para introducir el estudio de estas dos grandes temticas, la obra
pre- senta primero un panorama bsico sobre las innovaciones de
la Constitucin de 2008, con algn nfasis en los cambios de tipo
econmi- co. Posteriormente, la seccin de derechos aborda sus
relaciones con la
1 Guastini, Ricardo. La constitucionalizacin del ordenamiento: el caso italiano. Estudios de
teo- ra constitucional. Mxico, D.F., UNAM-IIJ/Fontamara, 2001.

19
Introduccin

democracia, la evolucin histrica de los derechos polticos,


especialmen- te de la mujer, en Ecuador, los derechos culturales,
ambientales y nuevos desafos a derechos de los miembros de las
familias transnacionales.
La segunda seccin del libro expresa preocupaciones de orden
orgni- co referidas especialmente a la justicia constitucional y a la
justicia ordi- naria. En efecto, la constitucionalizacin de un sistema
jurdico y poltico no es posible sin jueces, cortes y garantas
adecuados. La efectividad de la Constitucin requiere un andamiaje
institucional ms all del aspecto normativo pero en estrecha relacin
con este. En particular, el fortaleci- miento de un Tribunal o Corte
Constitucional constituye un componen- te bsico de un sistema
constitucionalizado en cuanto tal Corte implica un rgano de cierre
que provee de un sistema de unificacin de jurispru- dencia. As
mismo, la Corte Constitucional colabora o debe colaborar
sustancialmente en encauzar dentro del marco constitucional la
actividad de legisladores, jueces y, en general, autoridades pblicas.
En estos artculos busco escapar de la mera exgesis de las normas
estu-
diadas. Se pretende tanto una crtica interna, proveniente de una
dogm- tica que no se limite a la descripcin de instituciones, sino
que examine su coherencia jurdica y valores; como busco tambin
una crtica externa, proveniente de la interrelacin de estas normas
con variables histricas, polticas y culturales.
El presente libro aparece en un momento de importantes desafos
para el constitucionalismo ecuatoriano, as que mi intencin y anhelo
con la presente publicacin es contribuir en algn grado en direccin
positiva en este proceso. En efecto, el constitucionalismo ecuatoriano
se mueve actualmente entre mltiples y hasta paradjicos desarrollos.
En todo caso algo positivo a destacar es su actual apertura a enfoques
y conceptos modernos, ms crticos e interdisciplinarios, respecto a
los cuales es nece- saria una recepcin adecuada, y cuya incidencia se
proyecta sobre el dere- cho ecuatoriano en general.
La adecuacin de esta recepcin depende en mi opinin de varias
con- diciones: 1) que los nuevos enfoques e instituciones sean
correctamente entendidos, estudiados y de ser del caso aplicados; 2)
que sea una recep- cin activa pero crtica, es decir, que no haya una
adopcin mecnica de ideas y experiencias de otras latitudes que no
responden a nuestra realidad, pero que por otro lado, como sucede en
los sistemas constitucionales ms

20
Introduccin

desarrollados, nos comuniquemos ms activamente con la circulacin


internacional de doctrina, de jurisprudencia e instituciones; 3) que
este proceso provea las bases para una cada vez mejor y ms original
produc- cin doctrinal, jurisprudencial y legislativa.
En definitiva, ninguna Constitucin ser nueva ni adquirir mayor
vida si no vamos renovando el constitucionalismo y la cultura jurdica
del pas. Pongo a consideracin de los lectores este libro con la
esperanza y la conviccin de que cada vez esta tendencia renovadora
ser ms fuerte, ms slida tcnica y argumentativamente, cada vez
ms comprometida en la defensa de los derechos y la democracia.
Debo destacar el decisivo apoyo financiero que para la produccin
de varios de estos ensayos he recibido tanto de la Universidad Andina
Simn Bolvar, como del Centro de Estudios Latinoamericanos de la
Universidad de Pittsburgh, en Estados Unidos.
No puedo finalizar sin agradecer sentidamente al Centro de
Estudios y Difusin del Derecho Constitucional (CEDEC), y en
particular a su director, Juan Montaa Pinto y a Dunia Martnez,
por su entusiasmo y generosidad al impulsar la publicacin de esta
obra.

Agustn Grijalva Jimnez, PhD

21
Captulo 1

Panorama general
Panorama bsico de la nueva
Constitucin. Principales
innovaciones en la Constitucin
de Ecuador de 2008

e analizan a continuacin cinco temas claves en la nueva

S Constitucin de Ecuador, apuntando en cada caso los avances,


retrocesos o vacos respecto a la Constitucin ecuatoriana
anterior,
codificada en 1998.
En Ecuador, como en otros pases de Amrica Latina, los partidos
tra- dicionales vienen sufriendo fuertes reveses electorales. La
eleccin de Rafael Correa como presidente de la Repblica, en enero
de 2007, expre- sa justamente esta crisis puesto que su campaa se
bas en la crtica a estos partidos, la oposicin a las polticas
neoliberales y la propuesta de convo- catoria a una consulta popular
para elegir a una Asamblea Constituyente. La consulta se realiz en
abril de 2007 y los resultados apoyaron la con- vocatoria a esta
Asamblea, la cual prepar el proyecto de Constitucin. El 28 de
septiembre de 2008 este proyecto fue aprobado con 64 por ciento de
los votos vlidos, convirtindose en la nueva Constitucin de
Ecuador, la cual contiene 444 artculos. Es una Constitucin que
recoge, en buena parte, instituciones y derechos de la Constitucin
codificada de 1998, pero al tiempo presenta un desarrollo ms
detallado y una serie de inno- vaciones importantes, parte de las
cuales se resean a continuacin.

1. Rol del Estado en la economa

La Constitucin de 2008 fortalece el rol del Estado en la economa, el


cual segn la Carta poltica debe orientarse a garantizar el ejercicio de
los

25
Agustn Grijalva Jimnez

derechos constitucionales. Para el efecto, se considera que el Estado debe


desarrollar una adecuada planificacin.
Mientras la Constitucin ecuatoriana anterior, codificada en 1998,
inclua en sus artculos 254 y 255 disposiciones mucho ms generales
sobre planificacin econmica y social, la actual Constitucin
especial- mente en sus artculos 275, 279 y 280 fortalece el sistema
nacional de pla- nificacin, destacando su carcter participativo y su
funcionamiento en distintos niveles de gobierno y territoriales; crea
adems un Consejo Nacional de Planificacin y dispone la
formulacin de un Plan Nacional de Desarrollo vinculado al
presupuesto del Estado. Este plan es obligato- rio para el sector
pblico e indicativo para los dems sectores.
En la Constitucin de 1998 se haca referencia a distintos tipos de
empresas, indicando que su propiedad y gestin poda ser privada,
pbli- ca, mixta, comunitarias o de autogestin. La Constitucin de
2008 con- sidera a cada una de estas como formas de organizacin
econmica (arts. 283 y 319), vinculadas a distintos tipos de sectores
financieros (art. 208) y tipos de propiedad (art. 321). Entre estas
formas de organizacin eco- nmica, la Constitucin da preeminencia
a la economa pblica y a la comunitaria, que la Constitucin de
2008 llama popular y solidaria.
En cuanto a la economa pblica, la Constitucin actual regula
ms detalladamente que la de 1998, la organizacin y control de las
empresas pblicas (art. 315). A este tipo de empresas corresponde la
gestin de sec- tores estratgicos como energa, telecomunicaciones,
recursos naturales no renovables, entre otros, as como la prestacin
de servicios pblicos (arts. 313 y 314). Solo excepcionalmente y
mediante ley estas prestacio- nes pueden delegarse a empresas mixtas,
comunitarias o privadas (art. 316).
Respecto a la economa popular y solidaria agrupa a sectores
coopera- tivistas, asociativos y comunitarios, se rige por su propia ley
(art. 284), sus productos tienen prioridad en las compras pblicas, y
en las polticas esta- tales tanto comerciales (art. 306) como
financieras (art. 311).
A pesar del fortalecimiento de la economa pblica y solidaria, la
Constitucin de 2008 no deja de reconocer la importancia del mercado
(arts. 283, 304 numeral 6, 336 numeral 2). No obstante, se prioriza el
desa- rrollo de la produccin nacional (arts. 304, 319 numeral 2) y de
los peque- os y medianos productores (art. 306) mediante polticas
de promocin a

26
Panorama bsico de la nueva Constitucin

las exportaciones y desincentivos especficos a las importaciones, as


como polticas de precios que protejan la competencia (art. 335).
Con relacin al sistema monetario, cambiario, crediticio y
financiero la nueva Constitucin establece un cambio respecto a la
Constitucin de 1998 al eliminar la autonoma del Banco Central, y
convertirlo en un rgano de instrumentos de las polticas que sobre
esta materia dicte el Ejecutivo. As mismo, las actividades financieras
pasan a ser consideradas un servicio de orden pblico, con miras a un
control y regulacin ms estricta.
En general las ideas de mayor igualdad y de redistribucin son
reite- radas a lo largo del texto constitucional de 2008, por ejemplo al
referirse a los objetivos del rgimen de desarrollo (art. 276, numeral
2), la sobera- na alimentaria (art. 281, numeral 4), la poltica fiscal
(art. 285) y tribu- taria (art. 300). Hay que destacar tambin el mayor
desarrollo de los dere- chos econmicos y sociales en comparacin al
texto de 1998.
En opinin de los crticos, estos mecanismos solo tienden a
distorsio- nar los mercados y generar ineficiencia econmica, con los
consiguientes costos sociales. En cambio, quienes apoyaron el proceso
constituyente ven en este intervencionismo estatal instrumentos
concretos para lograr que los mecanismos de mercado atiendan a
objetivos sociales y nacionales.
En realidad el Estado social no admite que la Constitucin en
general, y la Constitucin econmica en particular, prescinda de
orientaciones fundamentales para el sistema econmico con miras a
realizar la igualdad material y los derechos sociales. El proyecto de
Montecristi busca sin duda esta conexin, pero no por ello deja de
caer en imprecisiones tcni- cas y excesos reglamentaristas.

2. Derechos y garantas

La nueva Constitucin de Ecuador en general desarrolla el contenido


de muchos derechos establecidos en la Constitucin de 1998,
agregando adems otros nuevos. Adicionalmente vincula y relaciona
los derechos sociales a la nocin andina de sumak kawsay o buen
vivir, as como al modelo de desarrollo. Sin pretender ser exhaustivo,
se pueden enunciar algunas de las innovaciones importantes a este
respecto.

27
Agustn Grijalva Jimnez

Entre los derechos nuevos o de mayor desarrollo pueden


destacarse especialmente los derechos de las personas y grupos de
atencin priorita- ria (art. 35). All se incluyen los derechos de adultos
mayores, migrantes, embarazadas, menores de 18 aos, jvenes,
personas con discapacidad, personas con enfermedades catastrficas,
privadas de la libertad, y usua- rias y consumidoras. En estos casos, la
Constitucin desarrolla derechos que atienden a las diferencias y
especial condicin de los miembros de estos grupos.
Por otra parte la Constitucin, sin dejar de reconocer los derechos
civiles, desarrolla los derechos sociales y ambientales. As, por
ejemplo, puede citarse el derecho al agua (art. 12), a la alimentacin y
soberana alimentaria (art. 13), la universalizacin del derecho a la
seguridad social (art. 34), un desarrollo ms detallado del derecho a la
salud (art. 32). Se incluye adems, como una innovacin importante
los derechos de la naturaleza (art. 71). Tambin los derechos de
participacin y de los pue- blos indgenas adquieren un alcance
mayor, el cual se expone en las sec- ciones sobre economa y
plurinacionalidad.
Entre los cambios que han sido sealados como retrocesos
respecto a 1998, puede incluirse la definicin del matrimonio como
unin exclusi- vamente de un hombre como una mujer, una limitacin
que la Constitucin de 1998 no contena (arts. 68 y 69). Por otra
parte, si bien la nueva Constitucin establece mayores derechos para
el trabajo autno- mo e informal, ampla en cambio la posibilidad de
excepciones a la con- tratacin y negociacin colectiva (art. 326,
numeral 13).
La Constitucin de 2008 elimina las clasificaciones tradicionales
de derechos. Lo hace con el propsito de enfatizar el carcter
complementa- rio y la igual jerarqua de todos los derechos
constitucionales.1 As, por ejemplo, elimina la clsica divisin de
derechos civiles, polticos, y econ- micos, sociales y culturales. En
su lugar utiliza una divisin puramente temtica (derechos de
participacin, derechos de libertad, etc.). Incluso al referirse a los
derechos colectivos, la Constitucin de 2008 los denomina derechos
de las comunidades, pueblos y nacionalidades, para as desta- car que
tambin otros derechos pueden exigirse eventualmente de forma

1 Trujillo, Julio Csar y Ramiro vila Santamara. Los derechos en el proyecto de Constitucin.
Anlisis. Nueva Constitucin. Quito, Ildis, 2008, pp. 68-85.

28
Panorama bsico de la nueva Constitucin

colectiva. Segn el artculo 10 son titulares de estos derechos las


personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos; por
tanto, como lo indica el artculo 11, todos los derechos pueden
exigirse de forma indivi- dual o colectiva.
Esta universalizacin de la capacidad para reclamar derechos se
corro- bora tambin en una ampliacin y desarrollo de las garantas
constitucio- nales. Las garantas en sentido amplio son los medios de
los que disponen los ciudadanos para hacer efectivos sus derechos
constitucionales. La Constitucin de 2008 amplia y fortalece estas
garantas.
La Constitucin codificada en 1998 desarrollaba especialmente las
lla- madas garantas jurisdiccionales, es decir, una serie de acciones
jurdicas ante los jueces para reclamar ante la violacin de
derechos; entre estas acciones pueden mencionarse el amparo, el
hbeas corpus y el hbeas data. La Constitucin de 2008 mantiene
estas garantas, pero adems incor- pora otras tanto jurisdiccionales
como no jurisdiccionales. Entre las juris- diccionales se agregan a
nivel constitucional el acceso a la informacin pblica (art. 91) y la
accin de cumplimiento (art. 93); adems se crea el amparo o tutela
contra sentencias judiciales (arts. 94 y 437) prohibida en
la Constitucin de 1998.
Adems de estas garantas jurisdiccionales, la Constitucin de
2008 considera como garantas de los derechos la propia actividad
legislativa y en general de produccin de normas (art. 84), la
realizacin de polticas pblicas (art. 85) y la participacin ciudadana
(art. 85, inciso final).
Se ha observado que al establecer la Constitucin de 2008 un
amplio catlogo de derechos, especialmente de carcter social, y al
fortalecer las garantas para exigirlos, se est colocando sobre el
Estado una presin o demanda inmanejable en trminos
presupuestarios.
Efectivamente, la nueva Constitucin ecuatoriana posibilita el
inter- poner amparo a la cual la Carta llama accin de proteccin
, incluso contra polticas pblicas cuando estas violan derechos
constitucionales (art. 88). De esta forma se relativiza la divisin de
poder y se abre la posi- bilidad de judicializar las polticas pblicas si
estas no responden o violan los derechos de los ciudadanos.
Esta crtica es relativa por cuanto el hacer efectivos los derechos
socia- les es un objetivo definitorio del Estado social, aunque ello se
realice solo progresivamente, atendiendo as a la realidad
presupuestaria. En aquellos

29
Agustn Grijalva Jimnez

casos en que las actuaciones o polticas estatales atenten contra estos


dere- chos, es necesario que los ciudadanos cuenten con la posibilidad
de recla- marlos ante los jueces.

3. Plurinacionalidad2

El movimiento indgena ecuatoriano viene desarrollando desde los


aos ochenta una definicin de los pueblos indgenas como
nacionalidades y la consiguiente necesidad de un Estado
plurinacional, la cual implica un reconocimiento de la diversidad
cultural que se proyecta institucional y polticamente en la estructura
del Estado. Esta autodefinicin se recono- ci incluso en la
Constitucin de 1998, cuyo artculo 83 haca referencia a los pueblos
indgenas, que se autodefinen como nacionalidades de ra- ces
ancestrales.
La Constitucin ecuatoriana de 1998 defina ya al Estado
ecuatoriano como pluricultural y multitnico. Aunque esta frmula
podra verse como culturalista y esttica frente al nfasis ms poltico
y de interaccin cultural de la Constitucin de 2008 al declarar al
Estado plurinacional e intercultural, lo cierto es que la Constitucin
de 1998 estableca tambin un amplio catlogo de derechos colectivos
y diversas referencias a las cul- turas indgenas en materias como
idiomas, salud o educacin; derechos y referencias que la
Constitucin de 2008 aumenta y enriquece.
En cuanto al contenido de los derechos colectivos, las principales
innovaciones respecto a la Constitucin de 1998 tienen que ver
primero con la inclusin de nuevos derechos colectivos tales como el
derecho a no ser objeto de racismo ni discriminacin (art. 57,
numerales 2 y 3), a man- tener sus sistemas jurdicos propios3 (art. 57,
numeral 10), constituir y mantener sus propias organizaciones (art.
57, numeral 15), el derecho a ser consultados antes de la adopcin de
medidas legislativas que puedan afectarlos (art. 57, numeral 17), la
limitacin de actividades militares en sus territorios (art. 57, numeral
20), el derecho a que la diversidad cultural

2 Parte de esta seccin se basa en Grijalva, Agustn. El Estado plurinacional e intercultural


en la Constitucin ecuatoriana de 2008 publicado en el captulo 2 de este libro.
3 La Constitucin de 1998 ya lo mencionaba pero no expresamente en el catlogo de
derechos colectivos.

30
Panorama bsico de la nueva Constitucin

se refleje en la educacin pblica y en los medios de comunicacin, y


a tener sus propios medios (art. 57, numeral 21), y los derechos de los
pue- blos en aislamiento voluntario (art. 57, inciso final).
Por otra parte, algunos derechos colectivos ya establecidos en la
Constitucin de 1998 fueron ampliados y enriquecidos. As, por
ejemplo, el derecho a conservar las prcticas indgenas de manejo de
la biodiversi- dad que ya constaba en el artculo 84, numeral 6 de la
Constitucin de 1998 se complementa con la obligacin del Estado de
establecer y ejecu- tar programas de este tipo en coordinacin con las
comunidades (art. 57, numeral 8). As mismo, el derecho del artculo
84, numeral 14 en la Constitucin de 1998 a participar con
representantes en organismos ofi- ciales, se ampla al de participar en
el diseo de planes y polticas pblicas que les afecten (art. 57,
numeral 16). En otros casos, los derechos colec- tivos se desarrollan
fuera de su seccin especfica, cuando la Constitucin regula temas
de salud, educacin, patrimonio cultural, etc.
Respecto a la salud, los artculos 32, 57 numeral 12, y los artculos
358, 360, 362, 363 numeral 4 contienen elementos normativos ya no
solo de reconocimiento de las medicinas indgenas y ancestrales,
como en la Constitucin anterior4 de 1998, sino adems el mandato
constitucional de buscar su complementariedad con la medicina
occidental y de su inte- gracin en la red pblica integral de salud. El
artculo 362 es el que desa- rrolla ms extensamente este principio al
establecer: La atencin de salud como servicio pblico se prestar a
travs de las entidades estatales, priva- das, autnomas, comunitarias
y aquellas que ejerzan las medicinas ances- trales alternativas y
complementarias. En definitiva en esta materia se fortalece el
principio de interculturalidad.
Tambin en lo relativo a educacin se fortalece la
interculturalidad. Este principio ya constaba brevemente enunciado
en el artculo 66, inciso 2, de la Constitucin de 1998. Sin embargo,
el artculo 28 de la nueva Constitucin especifica el principio en
estos trminos: Es derecho de toda persona y comunidad
interactuar entre culturas y participar en una sociedad que aprende.
El Estado promover el dilogo intercultural en sus mltiples
dimensiones.
4 El artculo 44 de la Constitucin codificada en 1998 estableca que el Estado reconocer,
respe- tar y promover el desarrollo de las medicinas tradicional y alternativa, cuyo
ejercicio ser regu- lado por ley. La Constitucin de 2008, por cierto, elimina tal referencia
a la regulacin por ley.

31
Agustn Grijalva Jimnez

La Constitucin ecuatoriana de 2008 introduce ciertos cambios en


materia de justicia indgena respecto a la Constitucin de 1998. Los
cam- bios ms importantes tienen que ver con la participacin de las
mujeres en los sistemas jurisdiccionales indgenas, as como la
vinculacin de jurisdiccin y territorio (ambos en el art. 171). Como
se dijo, tambin es importante la disminucin de las limitaciones a la
jurisdiccin indgena, pues la Constitucin de 1998 inclua entre estas
a la Constitucin, los derechos humanos, la ley y el orden pblico,
mientras que la Constitucin de 2008 hace referencia solo a la
Constitucin y los dere- chos humanos. El artculo 189 aclara que los
jueces de paz no podrn pre- valecer sobre la justicia indgena.
Pese a estos y otros avances en estos derechos colectivos, el
derecho colectivo al autogobierno no fue reconocido en los trminos
explcitos propuestos por el proyecto de Constitucin de la Conaie.5
Por otro lado, las normas constitucionales de integracin de
circunscripciones territoria- les indgenas (art. 257) plantean diversas
interrogantes. Tampoco el plan- teamiento de reconocer al quichua y
el shuar como idiomas oficiales en trminos de igualdad con el
castellano fueron aceptados por la Constituyente.
En cuanto a la transformacin institucional, el proyecto de
Constitucin de la Conaie planteaba la integracin de un Legislativo o
Asamblea Plurinacional, en la cual los pueblos y nacionalidades
indgenas tuvieran sus propios representantes, siguiendo as los
modelos de las cons- tituciones de Bolivia, Colombia y Venezuela. La
Constitucin de 2008 no adopt este criterio manteniendo a este
respecto las nociones de repre- sentacin poltica de la Constitucin
de 1998.
Otro debate cuyo resultado fue percibido por varias organizaciones
indgenas como fallido hace relacin a los efectos del derecho de
consulta previa de los pueblos indgenas acerca de la explotacin de
recursos natu- rales en sus territorios. En todo caso, un anlisis
constitucional completo al respecto deber incluir tambin la
normativa internacional pertinente.

5 Este proyecto estableca en el artculo 34, numeral 2: Derecho al autogobierno en sus


territorios y tierras comunitarias e individuales y de posesin ancestral de conformidad a su
derecho consue- tudinario, as como a disponer de los medios para financiar sus funciones
autnomas.

32
Panorama bsico de la nueva Constitucin

4. Nuevas funciones: participacin y funcin electoral

A diferencia de la Constitucin codificada en 1998 que estableca la


clsica divisin en legislativo, ejecutivo y judicial, la Constitucin de
Montecristi establece cinco funciones, ya que a las funciones clsicas
agrega la de par- ticipacin ciudadana y la funcin electoral.
La Constitucin de 2008 fortalece la participacin de los
ciudadanos en general en la gestin pblica, pero especialmente en
cuanto a fiscaliza- cin y lucha contra la corrupcin.
En contraste, en la visin de los opositores al proceso
constituyente, los nuevos mecanismos de participacin o no aportan
mayor novedad o cons- tituyen en realidad mecanismos de control
del Estado sobre la sociedad.
La Constitucin de 1998 ya estableca una Comisin de Control
Cvico de la Corrupcin que receptaba denuncias contra presuntos
deli- tos para solicitar a las autoridades judiciales su juzgamiento y
sancin (art. 220). La Constitucin de 2008 transfiere estas funciones
y crea otras nue- vas a una nueva funcin del Estado, con igual
jerarqua que las funciones ejecutiva, legislativa, judicial y electoral,
denominada Funcin de Transparencia y Control Social (art. 204).
El principal organismo dentro de esta nueva funcin es el Consejo
Nacional de Participacin Ciudadana y Control Social (art. 207). Los
miembros de este Consejo son designados mediante concurso a
realizarse luego de un proceso de impugnacin de los candidatos,
bajo veedura ciu- dadana. Entre las funciones del Consejo se
destacan la lucha contra la corrupcin, promover la participacin de
los ciudadanos, y designar al Defensor del Pueblo, Defensora
Pblica, Fiscal General, Contralor General y miembros del Consejo
Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral (art. 208).
El artculo 100 de la nueva Constitucin establece adems la
posibili- dad de organizar otros muchos mecanismos de participacin
ciudadana, tales como audiencias pblicas, cabildos populares,
asambleas, consejos consultivos, observatorios y veeduras a efectos
de aprobar planes de desa- rrollo en las diversas instancias territoriales
e institucionales del Estado ecuatoriano. As mismo, se crean
consejos nacionales de igualdad, inte- grados por representantes de la
funcin ejecutiva y de la sociedad civil, cuya funcin es combatir la
discriminacin, marginacin y exclusin.

33
Agustn Grijalva Jimnez

En esa misma lnea, se fortalece lo que la nueva Constitucin


denomi- na democracia directa, mediante la ampliacin de la
revocatoria del man- dato a todas las autoridades pblicas (art. 105),
as como la ratificacin y mayor regulacin constitucional de la
iniciativa de la ciudadana para pre- sentar proyectos de ley (art. 103).
Respecto a la funcin electoral, la Constitucin de 1998 estableca
ya un Tribunal Supremo Electoral pero este no constitua una funcin
y reuna en un solo rgano las competencias de administracin y
organiza- cin electoral y la resolucin de litigios electorales. En
contraste, la nueva Constitucin considera a lo electoral como una de
las funciones del Estado, y divide a esta funcin en dos organismos
distintos, el Consejo Nacional Electoral, que se ocupa de la
organizacin de las elecciones, y el Tribunal Contencioso Electoral,
que es un rgano jurisdiccional para resolver litigios electorales.
En general la nueva Constitucin busca fortalecer la participacin,
pero los mecanismos y reglas para lograrlo no quedan del todo claros,
al menos a nivel del texto constitucional. Se trata de un complejo
sistema de concejos u otros organismos y actividades ciudadanas.
Varias de estas fun- ciones, especialmente en cuanto a designacin de
funcionarios han sido transferidas del Legislativo a la nueva funcin
de transparencia y control social, habr que esperar a su
implementacin para poder realizar una evaluacin ms concreta de
sus alcances.

5. Organizacin territorial

En Ecuador se han producido durante la ltima dcada interesantes


expe- riencias de gobiernos locales, especialmente en ciudades
pequeas y medianas. Estas experiencias de gobiernos locales en
cuanto a planifica- cin, participacin y desarrollo no se han
articulado, sin embargo, a pro- cesos de planificacin nacionales. La
Constitucin de 2008 pese a diversas deficiencias en cuanto a tcnica
legislativa en esta materia, abre oportuni- dades para avanzar en este
sentido.
El Ecuador en la nueva Constitucin se divide territorialmente en
regio- nes, provincias, cantones y parroquias rurales (art. 242). En
cada una de

34
Panorama bsico de la nueva Constitucin

estas unidades territoriales la Constitucin de 2008 establece distintas


for- mas de gobiernos autnomos descentralizados: los consejos
regionales, los consejos provinciales, los concejos municipales o en el
caso de algunas ciu- dades, consejos metropolitanos, y las juntas
parroquiales rurales (art. 238). Se permite la asociacin en
mancomunidades de un mismo tipo de entida- des territoriales.
Adicionalmente, existen regmenes territoriales especiales por razones
ambientales, etnico-culturales o demogrficas (art. 242).
La nueva Constitucin por un lado fortalece al Estado central pero,
por otro, robustece tambin a gobiernos locales y cantonales como son
las jun- tas parroquiales, y los municipios, abriendo adems la
posibilidad de para el caso ecuatoriano un nuevo nivel territorial
basado en gobiernos regionales integrados por la asociacin de
provincias colindantes (art. 244). El fortalecimiento del Estado
central se produce mediante el de sus competencias pues a aquellas
asignadas de forma exclusiva en el artculo 226 de la Constitucin
de 1998, que eran defensa, seguridad, relaciones internacionales y
polticas econmicas, aade otras como por ejemplo
planificacin, migracin o gestin de empresas pblicas (art. 261).
En la Constitucin de 1998, la descentralizacin se produca solo
una vez que una entidad seccional lo solicitaba luego de demostrar
que tena capacidad operativa para asumir nuevas competencias. La
nueva Constitucin, en cambio, define competencias exclusivas del
Estado cen- tral y de cada tipo de gobierno autnomo, si bien la Carta
incurre en algu- nas duplicaciones de competencias.
Una crtica a la nueva Constitucin ha sido la de que los gobiernos
regionales vienen a complicar la ya compleja organizacin territorial
esta- blecida en la Constitucin de 1998, que en la Carta de
Montecristi se man- tiene en sus trminos bsicos. Tambin es
necesario definir con ms clari- dad los alcances de las facultades
legislativas de los diversos tipos de gobier- nos autnomos,
especialmente considerando que el Ecuador se declara en el artculo 1
de la misma Constitucin como un Estado unitario.
As, por ejemplo, el artculo 425 de la nueva Constitucin establece
que las normas dictadas por gobiernos regionales tienen mayor
jerarqua que los decretos y reglamentos dictados por el Presidente de
la Repblica. En todo caso, la nueva carta atribuye a la Corte
Constitucional competencia para conocer conflictos de competencias
de este orden.

35
El fundamento constitucional
de la nueva economa*

l artculo 283 de la Constitucin declara que la economa

E ecuatoria- na es social y solidaria (ESS), y define algunos


principios y enuncia- dos que contribuyen a diferenciarla de
otros sistemas econmicos.
El sistema econmico es social y solidario; reconoce al ser humano como
sujeto y fin; propende a una relacin dinmica y equilibrada entre
sociedad, Estado y mercado, en armona con la naturaleza; y tiene por
objetivo garan- tizar la produccin y reproduccin de las condiciones
materiales e inmateria- les que posibiliten el buen vivir.

A continuacin se examinan cada uno de estos conceptos a fin de


dilu- cidar, desde la base constitucional, el alcance del sistema
econmico que establece la Constitucin.

1. La economa social

La economa social enfatiza la participacin democrtica de quienes


apor- tan con su trabajo en la gestin de los procesos productivos, y al
mismo tiempo la distribucin equitativa de sus frutos entre todos
ellos; propugna la primaca del trabajo sobre el capital y la provisin
de bienes y servicios de ptima calidad a los consumidores, mediante
un intercambio segn las reglas del precio justo y de respeto a la
diversidad tnica y cultural.

* Este artculo se elabor con la colaboracin del doctor Julio Csar Trujillo.

37
Agustn Grijalva Jimnez

En el caso ecuatoriano, puesto que el sistema econmico en su


con- junto es definido como de economa social o mixta, ello implica
que la participacin en la produccin debe llevarse a cabo no solo
mediante las formas cooperativas de organizacin productiva, sino
adems con la con- currencia de los sectores estatal y privado de la
economa.
La economa social puede ser vista como el desarrollo del tipo de
eco- noma requerida por un Estado social y democrtico que
proclama la Constitucin en el artculo 1, y que tiene como
fundamento el derecho y principio de igualdad material y formal para
cuya consecucin en el art- culo 11, numeral 2, de la misma
Constitucin se determina que: El Estado adoptar medidas de
accin afirmativa que promuevan la igualdad real a favor de los
titulares de derechos que se encuentren en situacin de desigualdad.
El principio de igualdad material o real, no obstante, como lo ha
advertido Garrorena, puede entrar en tensin e incluso en
contradiccin con el mercado y la propiedad capitalista, en tanto estos
tienden a la acu- mulacin indefinida a favor de los dueos del
capital, subordinando siempre a quienes proveen su conocimiento y
trabajo en el proceso pro- ductivo.1 Esta subordinacin del trabajo al
capital es la fuente de la cr- nica desigualdad material y mucho ms
si se organiza el mercado hacia el mismo fin. Por tanto, la
profundizacin del principio de igualdad mate- rial puede y lleva a la
regulacin del mercado y a la democratizacin tanto de la propiedad
como de las decisiones en pos de una economa efectiva- mente ms
igualitaria que corresponda a los fines del Estado social.
Otro pilar del Estado social est dado por los derechos
econmicos, sociales y culturales. En la Constitucin de Montecristi
se profundiza la tendencia creada en la Constitucin de 1998, de
otorgar a todos los dere- chos igual jerarqua. Pero la
plurinacionalidad y los derechos sociales, en particular, estn
vinculados estructuralmente al rgimen de desarrollo (art. 275,
numeral 3), a la economa social y solidaria (art. 283), al rgimen del
buen vivir (art. 340) y las polticas pblicas y servicios pblicos deben
ser- vir para garantizarlos (art. 85). En esta lnea, el fortalecimiento de
los dere- chos sociales corresponde al Estado social y a la economa
solidaria.
1 Garrorena, ngel. El Estado espaol como Estado social y democrtico de derecho. Madrid,
Editorial Tcnos, 1991.

38
El fundamento constitucional de la nueva economa

2. La economa solidaria

Las relaciones de intercambio utilitario que se producen en el


mercado no agotan toda la gama de relaciones econmicas posibles,
todas las cuales deben girar en torno a la cooperacin, la reciprocidad,
la redistribucin, etc. Desde el punto de vista de la ESS, la
introduccin progresiva de soli- daridad en los procesos econmicos,
incluyendo los de mercado, tiende a generar procesos de eficiencia
sistmica o social.
Inscrita en esta lnea, la Constitucin de Montecristi erige la
solidari- dad como un principio econmico que viene a redimensionar
conceptos cla- ves como son la productividad y la competitividad.
Productividad y com- petitividad que, segn el artculo 284, numeral
2, deben tener carcter sistmico, es decir, deben responder no solo a
expectativas y necesidades de la unidad de produccin en particular,
sino de toda la economa y la sociedad en su conjunto. En igual
sentido, el artculo 320, numeral 2, hace referencia adems de la
productividad sistmica, a la complementa- riedad de todos los
sectores, a la valoracin del trabajo y la eficiencia eco- nmica y
social.
La dimensin de solidaridad en la economa se expresa de
mltiples formas. As, por ejemplo, entre las responsabilidades de las
ecuatorianas y ecuatorianos se establece en el artculo 83, numeral 9,
el practicar la jus- ticia y la solidaridad en el ejercicio de sus derechos
y en el disfrute de bie- nes y servicios.

Primer principio: el ser humano como sujeto y fin


Tanto la Constitucin de Montecristi como el Plan Nacional de
Desarrollo plantean un modelo de desarrollo y una economa cuyo eje
y fin es la realizacin de las capacidades del ser humano. Este enfoque
guar- da correspondencia con el enfoque de derechos sobre el
desarrollo, para el cual garantizar los derechos humanos constituye el
objetivo,2 lmite y parmetro de evaluacin de las polticas pblicas,
las cuales son concebi- das en la Constitucin como un tipo de
garanta de los derechos; es

2 Artculo 275, numeral 2.

39
Agustn Grijalva Jimnez

decir, como medio concreto para su realizacin.3 El enfoque de


derechos impide un diseo institucional orientado exclusivamente al
crecimiento o la estabilidad macroeconmica, puesto que requiere
explicitar de manera concreta el modo cmo determinada poltica o
institucin pblica pro- yecta concretar ciertos derechos.
La Constitucin de 1998 (arts. 242 y 243) estableca que la
economa social de mercado deba responder a principios y objetivos
de solidaridad, sustentabilidad e igualdad de derechos. Por tanto, ms
que en la procla- macin de los derechos como objetivos de la
economa, lo que diferencia a la economa social y solidaria de la
economa social de mercado son los medios que se constitucionalizan
para efectivizarlos. En la Constitucin de 1998 el mercado, aunque
formalmente regulado por el Estado, es el pro- ceso central del
sistema econmico, como queda claro en el artculo 244, que
establece que dentro del sistema de economa social de mercado le
corresponde al Estado regular, planificar, promover actividades
econmi- cas e incluso emprenderlas por s mismo cuando lo requiera
el inters general. Este grado de intervencionismo estatal en el
mercado diferencia, a su vez, la economa social de mercado del
paradigma principal del libre mercado, propio del liberalismo
decimonnico y del neoliberalismo reciente.4
En contraste, en la economa social y solidaria que proclama la
Constitucin de 2008, el mercado pierde esa centralidad en el
sistema econmico para convertirse en un mecanismo ms, junto
con otras for- mas de intercambio justo y de organizacin
econmica de tipo comuni- tario, pblico, autnomo o mixto, segn
el artculo 319. No es el afn de lucro el mvil del sistema
econmico, sino la armona en las relaciones de los seres humanos
entre s, con la naturaleza y las futuras generaciones; a esos objetivos
deben tender todas las formas de organizacin econmica y as
garantizar los derechos constitucionalmente reconocidos y una cre-
ciente participacin, conforme los artculos 319 y 320.

3 Artculo 85.
4 Para una diferenciacin constitucional entre la economa social de mercado y economa
neolibe- ral, vase Grijalva, Agustn y Jos Vicente Troya. Elementos para un Derecho de la
Competencia en Ecuador. Revista Foro (Quito), 1, Corporacin Editora Nacional (2003).

40
El fundamento constitucional de la nueva economa

Segundo principio: el equilibrio en la relacin sociedad-estado-mercado

Una premisa de la ESS para que se d una relacin equilibrada entre


sociedad, mercado y Estado es la valoracin de la dimensin
econmica de experiencias sociales tales como el cooperativismo, el
trabajo autno- mo, las redes de productores y de comercio justo, las
empresas autoges- tionadas, entre otras. La ESS implica una
profundizacin de la democra- cia en el plano econmico. A diferencia
de las economas centradas en el mercado, la ESS valora y promueve
la participacin democrtica de las personas y los colectivos en los
procesos econmicos en que actan. En otras palabras, a las relaciones
del Estado con el mercado, la economa solidaria aade la sociedad
como el escenario en el que acta el mercado y a cuya paz debe
contribuir abrindose a la participacin equitativa de todos en la
produccin, distribucin y circulacin. A esta democratiza- cin de la
economa se refiere el artculo 320 de la Carta poltica que dis- pone
que: En las diversas formas de organizacin de los procesos de pro-
duccin se estimular una gestin participativa, transparente y
eficiente. En la bsqueda de esa relacin dinmica y equilibrada entre
sociedad, Estado y mercado se procura reinstaurar el sentido de lo
pblico en la ges- tin estatal mediante la planificacin participativa y
descentralizada que establecen los artculos 279 y 280. Adems le
corresponde al Estado (art.
277) regular las actividades econmicas, asumirlas directamente
cuando tienen un carcter estratgico (art. 313), y promover
especialmente aque- llas actividades econmicas que hagan efectivos
los derechos conforme al artculo 319.
En cuanto al mercado, la Constitucin lo reconoce y promueve, en
tanto guarde esa relacin dinmica y equilibrada con la sociedad y el
Estado. Es decir, dispone que sea funcional a los objetivos del Estado
constitucional, social y democrtico. De este modo, el artculo 284,
numeral 4, se refiere al fomento del intercambio justo y
complementario de bienes y servicios en mercados transparentes y
eficientes; el artculo 304, numeral 1, plantea el fortalecimiento de los
mercados internos; el artculo 304, numeral 6, busca evitar las
prcticas monoplicas y oligop- licas, especialmente en el sector
privado de la economa.

41
Agustn Grijalva Jimnez

En cuanto al Estado, la ESS no se limita a la proclamacin formal


de la regulacin del mercado, sino que adems fortalece tanto la
planificacin como el sector pblico de la economa. En esto se
diferencia radicalmente de la formulacin de la Economa Social de
Mercado de la Constitucin de 1998.
La Constitucin de Montecristi otorga gran importancia a la
planifi- cacin. Mientras la Constitucin de 1998 inclua (arts. 254 y
255) dispo- siciones generales sobre la planificacin econmica y
social, la Carta pol- tica vigente en sus artculos 275, 279 y 280
fortalece el Sistema Nacional de Planificacin, que parece deber
estar conformado por el Consejo Nacional de Planificacin y los
consejos de planificacin de los gobiernos autnomos
descentralizados; aunque se destaca la participacin de la ciu- dadana
en la conformacin del Consejo Nacional, hemos de entender que
igual participacin de la ciudadana se ha de garantizar en los conse-
jos de planificacin de los gobiernos autnomos, porque solo as se
puede lograr que el sistema y no solo uno de sus rganos sea
participativo, como dispone el artculo 279. Adems el trabajo de
todos estos rganos de planificacin debe ser tal que lo local est
articulado a lo nacional y viceversa.
La ejecucin del Plan se asegura mediante la vinculacin de lo
previsto con la asignacin de recursos en el Presupuesto General del
Estado, y es la Asamblea Nacional la responsable de que eso sea as,
y los rganos encargados de aprobar el presupuesto de los gobiernos
autnomos des- centralizados se encargarn de que los presupuestos
de estos gobiernos financien los planes de desarrollo local.
Tanto el Plan Nacional de Desarrollo como los planes locales son
obli- gatorios para el sector pblico e indicativo para los dems
sectores.
El Sistema de Planificacin y el Plan Nacional de Desarrollo
estable- cen los objetivos de la poltica econmica que son a la vez los
medios para el fin ltimo que es el establecimiento de un sistema
econmico social y soli- dario (arts. 283 y 284), avanzar hacia el mismo
fin persigue la poltica fis- cal (art. 285), igual que la monetaria,
cambiaria, crediticia y financiera (art. 302), la poltica comercial (art.
304) y de inversiones pblicas (art. 339), entre otros.
La planificacin adems de descentralizada y participativa (art.
279), debe coordinar las diversas formas de organizacin econmica,
de modo

42
El fundamento constitucional de la nueva economa

que todas se orienten al tipo de desarrollo que determina la Carta


poltica; debe promover o desincentivar diversas formas de
produccin, no de modo arbitrario sino conforme estas respondan
objetivamente a crear las condiciones para que todos gocen
efectivamente de los derechos consti- tucionales, el sumak kawsay, la
sostenibilidad y productividad sistmica, valoracin del trabajo y
eficiencia econmica y social (art. 319).
El Estado social y democrtico de derecho tiene varias funciones
ade- ms de las tradicionales de legislar, ejecutar y administrar
justicia. De estas nuevas funciones nos interesan ahora las
econmicas, y de estas se destaca la gestin de los sectores
estratgicos que estn constituidos por las telecomunicaciones,
recursos naturales no renovables, el transporte y la refinacin de
hidrocarburos, la biodiversidad y patrimonio gentico, el espectro
radioelctrico, el agua y, en general, lo que por su trascendencia, de
acuerdo con la ley, tenga decisiva influencia econmica, social,
poltica y ambiental (art. 313).
Para realizar las actividades que requiere la gestin de estos
sectores, lo mismo que para organizar y mantener en funcionamiento
los servicios pblicos, el Estado tiene facultades para constituir y
administrar empresas pblicas (art. 315); puede delegarlas a las
empresas mixtas en las que tenga mayora accionaria y, solo por
excepcin y mediante ley, a la empresa privada o a empresas de
economa solidaria y popular. La ley, adems de autorizar la
delegacin, deber fijar los plazos y lmites de ella (art. 316).
En definitiva, la ESS no es una economa centralmente planificada
o estatista, pues reconoce y apoya las formas de organizacin
econmica comunitaria gestadas en la sociedad, incluyendo la
autogestin de los tra- bajadores; mantiene el mercado aunque
fuertemente regulado, preserva la propiedad privada, garantiza la
libertad de empresa y en general el sector privado de la economa.
Incluso las empresas pblicas (art. 315) tienen autonoma financiera,
econmica, administrativa y de gestin, si bien se hallan bajo
supervisin de organismos tcnicos. El artculo 334 promueve el
acceso equitativo a factores de produccin, evitando su concentracin
o acaparamiento.

43
Agustn Grijalva Jimnez

Tercer principio: la armona con la naturaleza


La Constitucin de 2008 fortalece decididamente el principio de la
armona con la naturaleza. Los derechos de la naturaleza (arts. 71, 72,
73 y 74) expresan el principio de que el desarrollo y el sistema
econmico no pueden ser asumidos como procesos externos o
aislados de la natura- leza. A su vez, la naturaleza no puede ser
reducida a fuente de recursos naturales para ser extrados,
transformados y consumidos en el proceso productivo. Los procesos
econmicos se generan siempre en el marco de ecosistemas, hay por
tanto una relacin intrnseca y estructural entre eco- noma y
naturaleza. No se trata solo de preservar los recursos naturales o un
ambiente sano para las generaciones futuras sino, adems, de respetar
los ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos
naturales como realidades valiosas en s mismas, ms all de su
utilidad para los seres humanos (art. 271).
Cuando la Constitucin hace referencia a que al sistema
econmico solidario busca la armona con la naturaleza (arts. 283 y
275, numeral 3), este enunciado no puede entenderse sino en relacin
con una economa en la que la produccin y el consumo no se
convierten en procesos depre- datorios de la naturaleza, sino que
atienden a su existencia, mantenimien- to y regeneracin conforme al
artculo 71 de la Constitucin.
Tampoco podra entenderse tal equilibrio pues sera
inaplicable como limitacin absoluta de la actividad productiva. De
hecho, luego de que se consagran los derechos de la naturaleza (art.
71 y 72), se determina que las personas, comunidades, pueblos y
nacionalidades tendrn dere- cho a beneficiarse del ambiente y de las
riquezas naturales que les permi- tan el buen vivir. (art. 73)
La Constitucin de Montecristi reconoce tanto la dimensin
ambien- tal inherente a toda actividad econmica, como las
necesidades humanas de intercambiar bienes, energa e
informacin con el medioambiente, pero en trminos que permitan
la continuidad tanto de los seres humanos como de los ecosistemas
en que estos existen, con los que se relacionan, y de los que
finalmente tambin son parte. En este sentido el ideal de buen vivir
constituye un principio tico estructurante de la nueva economa. El
buen vivir supone formas de trabajo, comercio y consumo que
necesaria- mente consideren la dimensin ambiental atendiendo
tanto a los dere- chos de las personas como a los de la naturaleza.

44
El fundamento constitucional de la nueva economa

La Constitucin enfatiza en el fomento de la produccin y la


produc- tividad, especialmente nacional (art. 284, numeral 2),
actividad produc- tiva que no puede hacer abstraccin de la bsqueda
de una relacin equi- librada con la naturaleza. As, por ejemplo, se
refiere a que la poltica eco- nmica debe fomentar la incorporacin
del valor agregado con mxima eficiencia, dentro de los lmites
biofsicos de la naturaleza (art. 284, numeral 4). Adems,
establece como objetivo el mantener la estabilidad econmica,
entendida como el mximo nivel de produccin y empleo sostenibles
en el tiempo (art. 284, numeral 7), y se promueve el consu- mo
social y ambientalmente responsable (art. 284, numeral 9).
Se trata, entonces, de enmarcar la produccin y consumo en la
concep- cin del buen vivir, esto es, en una relacin armoniosa y
equilibrada con la naturaleza. La descripcin de este tipo de economa
y del modelo de desarrollo que integra se halla condensada en el
artculo 395, numeral 1:
El Estado garantizar un modelo sustentable de desarrollo,
ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural, que
conserve la biodiversi- dad y la capacidad de regeneracin natural de los
ecosistemas, y asegure la satisfaccin de las necesidades de las
generaciones presentes y futuras.

A fin de concretar este tipo de relacin entre sistema econmico y


naturaleza, la Constitucin establece (art. 14) el derecho humano a
vivir en un medioambiente sano generando as un vnculo entre
economa, derechos humanos y ecologa. En esta misma lnea, se
desarrolla un amplio captulo (arts. 395 al 415) relativo a la
biodiversidad y los recursos naturales, donde se formulan
lineamientos de polticas, principios e ins- tituciones constitucionales
que por todo lo dicho son relevantes para la poltica y el modelo
econmico.

Cuarto principio: el sumak kawsay

El buen vivir ha sido criticado por su amplitud, indefinicin y por ser


supuestamente extrao a la cultura de la mayora de la poblacin. Sin
embargo, la Constitucin provee elementos que perfilan una
definicin y su relacin con algunos valores actualmente
universalizados mediante los

45
Agustn Grijalva Jimnez

derechos humanos. As, se establece que: El buen vivir requerir que


las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen
efectivamente de sus derechos, y ejerzan responsabilidades en el
marco de la interculturali- dad, del respeto a sus diversidades, y de la
convivencia armnica con la naturaleza (art. 275, prr. 3). Aqu se
deja entender que el buen vivir es un valor, un fin u horizonte que
comprende el respeto a la diversidad, el ejercicio de los derechos y
responsabilidades constitucionales y otros, como el derecho a la paz
consigo mismo y con todo el entorno fsico y humano en el que se
desenvuelve la vida humana.
Tanto el rgimen de desarrollo como el sistema econmico
tienen como objetivo y condicin el buen vivir. En otras palabras, la
economa social y solidaria plantea una nueva relacin estructural
entre economa y derechos, entre los seres humanos entre s y de
estos con el universo. En esta nueva relacin, los derechos son
elementos constitutivos del buen vivir, y la economa es un medio
para efectivizar los derechos, de modo que estos han de ser
respetados en todas las fases de ella. Hinkelammert y Mora lo han
expresado en estos trminos:

El reconocimiento del ser humano como sujeto viviente, la corporalidad


del sujeto, sus necesidades y derechos, han de ser el punto de referencia
bsico, fundamental, para la evaluacin de cualquier racionalidad
econmica y de toda organizacin econmica institucionalizada. Y no
como es la norma dominante la eficiencia abstracta o cualquiera de sus
derivaciones5

Esta subordinacin de la economa a los derechos profundiza el


pro- ceso de desmercantilizacin de los derechos. Tal cual lo ha
planteado Ferrajoli, hay un mbito de la vida social, la de los
derechos constitucio- nales que deben sustraerse del mercado, pues de
otra forma se reducen a mercancas y no puede asegurarse su
efectividad y universalidad. Derechos como la salud o la educacin
son negados como tales cuando se los reduce a servicios al alcance
solo de quienes pueden pagarlos.6

5 Hinkelammert, Franz y Henry Mora Jimnez. Por una economa orientada hacia la
reproduc- cin de la vida. Iconos, 33 (Quito), enero 2009.
6 Ferrajoli, Luigi. La Democracia Constitucional. Desde otra mirada. Comp. Christian
Courtis. Buenos Aires, Eudeba, 2001.

46
El fundamento constitucional de la nueva economa

En trminos econmicos, esta concepcin puede expresarse del


modo siguiente:
Estas visiones de la economa social y solidaria comparten la visin de
privi- legiar los valores de uso respecto del valor de cambio, lo que
implica valorar los bienes y servicios por su contribucin a la
reproduccin de las comunida- des, y no por los mecanismos usuales del
mercado capitalista vinculados al bajo costo y al alto margen de
ganancia. Esto implica avanzar en la desmer- cantilizacin de los
principales bienes y servicios que garantizan la vida humana.7

Para la ESS igualmente no solo que los derechos no deben


subordinar- se al mercado, sino que el mercado y cualquier otro
mecanismo de inter- cambio debe organizarse en trminos que sean
compatibles con el respeto a la dignidad de la persona humana y
sirven al goce y ejercicio de los dere- chos de los participantes en el
intercambio y de todos los miembros de la comunidad y de esta como
tal. Como se dijo, la economa social y solida- ria reconoce como su
sujeto y fin, al ser humano, en cuanto individuo y a la comunidad en
tanto colectividad de seres humanos iguales y con un destino comn
que no pueden realizarlo aislados ni de los unos en perjui- cio de los
otros (art. 283).
El Estado de bienestar y su forma constitucionalizada, el Estado
social, haban proclamado formalmente los derechos y objetivos
sociales como propsitos de la economa, por ejemplo, los artculos
242 y 243 de la anterior Constitucin. No obstante, en esta
concepcin el mercado sigue siendo la clave del conjunto del sistema
econmico que funciona en torno a la empresa capitalista, mientras
que otras formas de organizacin eco- nmica de la sociedad como
las cooperativas, asociaciones, comunidades, trabajo domstico o
trabajo autnomo son marginales y el Estado es el poder que regula
las relaciones de los sujetos del sistema y actor subsidia- rio que acta
fundamentalmente frente a las fallas del mercado.
En la ESS, la empresa capitalista ha de perder centralidad en el
sistema econmico y se convierte en un agente ms que deber
convivir con la empresa comunitaria, asociativa cooperativa, mixta y
con la empresa
7 Quiroga, Natalia. Economa feminista, social y solidaria. Respuestas heterodoxas a la
crisis de reproduccin en Amrica Latina. Iconos, 33 (Quito), enero 2009.

47
Agustn Grijalva Jimnez

pblica que se constituir siempre que sea necesaria para emprender


en actividades que por su trascendencia y magnitud tengan decisiva
influen- cia econmica, social, poltica o ambiental y que, por lo
mismo, en manos de la empresa capitalista podran ser una amenaza
para la democracia poltica, econmica y social. Esta intervencin de
la empresa pblica no ha de implicar descuido ni abandono de los
sectores estratgicos y los ser- vicios pblicos que le son propios per
se.
Para asumir las actividades que por su trascendencia y magnitud
ten- gan decisiva influencia econmica, social, poltica o ambiental, el
Estado podr decretar la expropiacin de instalaciones, bienes y
medios de pro- duccin que estuvieran en manos de los otros sectores
de la economa, siempre previa valoracin justa, indemnizacin y
pago a sus anteriores propietarios.
El artculo 283 establece que el objetivo del sistema econmico es
el buen vivir, principio que como se ha dicho comprende los
derechos constitucionales en general (art. 275, numeral 3), y a los
derechos sociales en particular (arts. 12-34). El ejercicio de esos
derechos perfila, segn el prembulo de la Constitucin, una nueva
forma de convivencia ciuda- dana, en diversidad y armona con la
naturaleza. Estos derechos, a su vez, requieren para su materializacin
de una institucionalidad pblica mediante el rgimen del buen vivir
(arts. 340 al 415).
En consecuencia, el buen vivir no implica una igualacin en la
priva- cin de condiciones y medios para una vida adecuada o de
igualdad en la pobreza, como algunos dicen con el propsito de
desacreditar al nuevo rgimen econmico que propicia la
Constitucin de Montecristi. Por el contrario, la economa debe
garantizar la produccin y reproduccin de las condiciones
materiales e inmateriales que la hagan posible (art. 283). Se trata,
entonces, de una calidad y condiciones de vida que efectivamen- te
potencien el desarrollo del ser humano, en trminos sociales y
ambien- tales adecuados; el buen vivir consiste en crear
oportunidades y medios para que todas las personas accedan a esa
calidad de vida que incluye la vida digna (art. 66, numeral 2) y
adems la armona en las relaciones sociales y con la naturaleza.
Ese horizonte tico-econmico implica una crtica al consumismo,
a la instrumentalizacin del trabajo humano y a la depredacin de la
natura- leza. No excluye la iniciativa y la superacin individual, sino
que asegura

48
El fundamento constitucional de la nueva economa

que estas contribuyan al mejoramiento social. As, se garantizan los


dere- chos a la propiedad (art. 66, numeral 26), a la contratacin (art.
66, numeral 16) que cuando las partes del contrato no sean iguales ha
de intervenir el Estado para fijar los lmites que protejan la dignidad y
los derechos del ms dbil, la libertad de trabajo (art. 66, numeral
17), y a desarrollar actividades econmicas, en forma individual o
colectiva, con- forme a los principios de solidaridad, responsabilidad
social y ambiental (arts. 66, numeral 15 y 278, numeral 2).
El buen vivir no es una vida pobre, sino una vida rica en un
sentido ms profundo e integral, digna en lo material, trascendente en
lo social y espiritual, sensible a la diversidad cultural y a la
naturaleza. Le correspon- de al Estado crear las condiciones
adecuadas para su factibilidad, aunque la realizacin cabal de este
principio est tambin librada a la creatividad de la autonoma
individual.

Quinto principio: la economa social y solidaria y plurinacionalidad

El Estado plurinacional significa, entre otras cosas, que en su


territorio coexisten diversas culturas que el desarrollo no puede
desconocer ni des- truir, sino respetar y adoptar medidas que las
impulsen y enriquezcan, de aqu que la Constitucin coherentemente
dispone que el desarrollo ha de proteger y promover la diversidad
cultural y respetar sus espacios de reproduccin e intercambio;
recuperar, preservar y acrecentar la memoria social y el patrimonio
cultural (arts. 276, numeral 7).
De otra parte, una de las dimensiones del desarrollo es la
economa y en esta la produccin de bienes y servicios, lo mismo que
su consumo ocupan primersimo lugar y en ellos ha de manifestarse el
respeto a la plu- rinacionalidad cuando se trate de garantizar el
derecho a la alimentacin (art. 13), o de alcanzar la soberana
alimentaria (art. 281), de la misma manera que al fomentar o
promocionar la incorporacin de valor agrega- do a los productos
extrados o recogidos de la naturaleza o a los frutos del trabajo
humano (art. 284, numeral 4), mediante el aprovechamiento y
progreso de la diversidad de saberes, ciencia y tecnologa.
As mismo, el buen vivir es coexistir y comunicarse
permanentemente, en un plano de igualdad las diversas culturas que
supone la interculturalidad

49
Agustn Grijalva Jimnez

y el respeto a la diversidad previstas en el artculo 275, numeral 3. De


hecho, la nocin del buen vivir (sumak kawsay) como filosofa de
vida y concepto tico hunde sus races en las culturas de los pueblos
andinos.
Buena parte de la actividad econmica de los pueblos indgenas
est vinculada a la economa popular y solidaria, entendida como
sector. La Constitucin de Montecristi incluye normas relativas a la
propiedad comunitaria indgena (art. 57, numeral 4), el uso de
recursos naturales que se hallan en sus territorios (art. 57, numeral 5),
la participacin comunitaria en la gestin de la educacin (art. 348,
numeral 2) o la salud (art. 342), o en la gestin ambiental (art. 395,
numeral 3), donde los pue- blos indgenas evidencian prcticas
solidarias desarrolladas.

50
Captulo 2

Derechos
Derechos humanos y democracia:
complementariedades y tensiones1

Introduccin

emocracia2 y derechos humanos son dos dimensiones

D relaciona- das entre s de muy diversas formas. Pueden ser


vistas como complementarias, pero tambin como realidades
en fuerte ten-
sin y hasta contradiccin.
En cuanto realidades complementarias, puede plantearse, aunque
no sin discusin, que solo procesos democrticos de decisin pueden
legiti- mar polticamente estos derechos. Por tanto tales derechos, o al
menos su vigencia, surgiran de la deliberacin y el consenso de los
afectados e inte- resados.3 Pero a su vez, los derechos tambin pueden
ser vistos como con- diciones indispensables para el ejercicio
democrtico. As, libertades como las de pensamiento, expresin,
reunin o asociacin seran requisi- tos ineludibles no solo para que
pueda existir democracia, sino para que esta a su vez cree condiciones
de justicia social.4
1 Ponencia presentada en la Conferencia Latinoamericana sobre Derechos Humanos,
Democracia y Emancipacin, realizada en Quito del 21 al 23 de mayo de 2008.
2 La acepcin de democracia prevaleciente en este ensayo tiene relacin con mecanismos de
parti- cipacin ciudadana directa y deliberativa. Cuando no nos referimos a esta acepcin
calificamos a la democracia como representativa o electoral.
3 Esta es una idea fuerza en las concepciones de democracia deliberativa. Para una ilustracin
puede verse Habermas, Jrgen. Derechos Humanos y Soberana Popular. La democracia en
sus textos. Rafael del guila, Fernando Vallespin y otros. Madrid, Alianza Editorial, 1998.
4 En este sentido Amartya Sen ha destacado, por ejemplo, que los derechos polticos y liberales
bsi- cos tienen a ms de un valor intrnseco otro instrumental en cuanto mejoran las
posibilidades de los ciudadanos de expresar y defender sus demandas, incluyendo sus
necesidades econmicas, as como un papel constructivo en la conceptualizacin misma de
estas necesidades. Vase Sen, Amartya. La importancia de la democracia. Desarrollo y
libertad. Bogot, Editorial Planeta, 2001.

53
Agustn Grijalva Jimnez

En cuanto realidades en tensin, los derechos humanos pueden ser


vistos como lmites a la democracia, especialmente si esta ltima se
entiende como voluntad poltica de la mayora. Los derechos
humanos, al expresar valores fundamentales quedaran sustrados de
las esferas tanto del mercado como del poder, integrando una zona de
lo que no se discute.5 Los derechos humanos, en tal sentido erigiran,
frente a estas mayoras coyunturales, vallas en principio
infranqueables de defensa de las minoras y de los individuos frente a
la mayora. Estos derechos vienen a constituir lo que Ferrajoli ha
llamado una democracia sustancial, esto es un sistema en el cual los
principios formales de la democracia poltica sobre quin y cmo se
decide, es decir, el principio de soberana popular y la regla de
mayora, quedan subordinados a principios sustanciales expresados en
los derechos constitucionales, es decir, subordinados a lo que no es
lcito decidir y a lo que no es lcito no decidir.6
Son entonces los derechos y la democracia complementarios o
con- tradictorios? En este ensayo se plantea que la respuesta a este
interrogante depende en primer lugar de la forma como entendamos
derechos huma- nos y como entendamos democracia. As, por
ejemplo, se argumenta que las formas plebiscitarias y populistas de
democracia pueden efectivamente ser contrarias a los derechos
humanos. As mismo, las concepciones indi- vidualistas y
neoliberales sobre los derechos humanos, al no considerar a estos
como resultados de la interaccin social sino simples lmites natura-
les frente a la comunidad, son contrarias a la participacin y
deliberacin democrtica de los ciudadanos.
Sin embargo, derechos humanos y democracia operan de forma
com- plementaria cuando ambos se entienden como procesos sociales
cruzados por relaciones de poder que pueden y deben transformarse
continuamen- te en bsqueda de mayor igualdad. Bajo tal concepcin
estos derechos son a la vez condicin, cauce y resultado de la
participacin democrtica, puesto que mediante esta participacin los
ciudadanos definen, legiti- man, ejercen y exigen tales derechos.
Un rea clave en que se vuelve visible esta confluencia positiva
entre derechos humanos y democracia, y a la que aqu nos
aproximamos, es el

5 Ferrajoli, Luigi. La Democracia Constitucional. Desde otra mirada. Comp. Christian


Courtis. Buenos Aires, Eudeba, 2001.
6 Ferrajoli, Luigi. Derechos y garantas: la ley del ms dbil. Madrid, Editorial Trotta, 2001.

54
Derechos humanos y democracia: complementariedades y tensiones

de la participacin ciudadana y las polticas sociales. Actualmente


mlti- ples teoras y prcticas de desarrollo han adoptado como
componente estructural tanto el enfoque de derechos, especialmente
de derechos socia- les, como el de la participacin ciudadana. Sin
embargo, como veremos, no es cualquier enfoque de derechos ni
cualquier visin de la participa- cin las que pueden coexistir y
enriquecerse mutuamente. El plantea- miento central del artculo es el
de que una concepcin efectivamente democrtica de los derechos
humanos, la participacin y las polticas sociales destaca sus
complementariedades sobre sus tensiones.
En una primera parte, el ensayo sintetiza algunas de las
dificultades que desde la teora democrtica y el constitucionalismo
se han destacado en las relaciones entre derechos humanos y
democracia. Una segunda parte aborda las complementariedades, con
especial atencin al caso de la participacin y las polticas sociales,
as como de la movilizacin poltica y judicial. Finalmente, a modo
de estudio de caso, se formulan algunas observaciones sobre la
consulta y el consentimiento previo en el Ecuador.

1. Las tensiones
Tanto del lado de la teora democrtica como del constitucionalismo
se ha destacado que entre democracia y derechos humanos hay
tensiones e incluso oposiciones.7 Desde el constitucionalismo Luigi
Ferrajoli, por ejemplo, ha llegado a plantear que estos derechos
delimitan el campo de lo que no debe discutirse,8 un campo por tanto
sustrado a la deliberacin y voluntad expresadas por mayoras
polticas coyunturales. Para Ferrajoli, la democracia misma requerira
que los derechos humanos funcionen como sus lmites a efectos de
evitar que aquella degenere en lo que llama una democracia
plebiscitaria, una tirana de la mayora que terminara por erosionar
los derechos que sirven de base a la propia democracia.
A la democracia plebiscitaria Ferrajoli ha opuesto lo que ha
denomi- nado democracia constitucional, un sistema jurdico-poltico
en que la
7 Vase por ejemplo Gargarella, Roberto. Las amenazas del constitucionalismo:
constitucionalis- mo, derechos y democracia. Los derechos fundamentales. Marcelo Alegre
et al. Buenos Aires, Editores del Puerto, 2003. Tambin Gargarella, Roberto.
Constitucin y democracia. Derecho constitucional. Susana Albanese et al. Buenos Aires,
Editorial Universidad, 2004.
8 Ferrajoli, Luigi. La democracia constitucional. Desde otra mirada. Comp. Christian
Courtis. pp. 260-261.

55
Agustn Grijalva Jimnez

voluntad de la mayora se halla canalizada y limitada por derechos


huma- nos y por tanto universales, indisponibles e imprescriptibles,
establecidos en el derecho internacional y en una Constitucin
relativamente rgida, esto es, que no se puede reformar sino por un
procedimiento o mayora especial. Puesto que las leyes y las polticas
pblicas son o pueden ser expresiones de mayoras polticas, estas
leyes y polticas no pueden violar los derechos humanos y, por tanto,
tambin se hallan sometidas a la Constitucin. En este marco son
fundamentalmente los jueces, y en lti- ma instancia la Corte
Constitucional, los que imponiendo el derecho tanto al poder estatal
como al mercado deben resguardar esta supremaca de los derechos y
en general de la Constitucin. De esta forma, sostiene Ferrajoli, los
derechos estn o deben estar excluidos tanto de los avatares de la
poltica como del mercado.
Esta idea de excluir a los derechos de la discusin ciudadana no es
vista con buenos ojos por muchos demcratas. As, Roberto
Gargarella ha rei- terado sus dudas respecto a lo que l ve como mitos
del constitucionalis- mo, tales como la idea de que la Constitucin y
los derechos que ella con- sagra y representa sean realmente
expresin de un pacto primigenio, un consenso axiolgico
excepcional o un contrato que se convalida tcitamen- te a lo largo de
varias generaciones.9 Por el contrario, plantea Gargarella, las
constituciones histricamente han sido con frecuencia instrumentos
de imposicin, de exclusin y dominacin de ciertas minoras sobre las
mayo- ras.10 Siendo as, una verdadera democracia implica que las
nuevas gene- raciones y los ciudadanos en general puedan discutir,
definir y exigir cons- tantemente sus derechos, en una suerte de
constituyente permanente.
Desde esta crtica democrtica instituciones como una Corte
Constitucional o la rigidez de la Constitucin tienden a limitar
negativa- mente el activo influjo que los ciudadanos deben tener en
la definicin y exigencia de sus derechos. Desde esta visin una
Corte Constitucional y los jueces constituiran una elite desprovista
de legitimidad democrtica para reemplazar a los ciudadanos en la
toma de decisiones que les corres- ponde. En cuanto a la rigidez de
la Constitucin, ella implica una suerte
9 Gargarella, Roberto. Constitucionalismo vs. Democracia. Buenos Aires, 2005 (texto no
publicado, enviado por el autor).
10 Gargarella, Roberto. Las amenazas del constitucionalismo: constitucionalismo, derechos y democracia.

56
Derechos humanos y democracia: complementariedades y tensiones

de condena a las nuevas generaciones para que vivan conforme a lo


deci- dido por las anteriores, en ocasiones dcadas o siglos antes. Este
debate tiene consecuencias prcticas de orden social, poltico e
institucional.
En lo social y poltico, un nfasis absoluto sobre la supuesta
voluntad de la mayora y una relativizacin radical de los derechos de
minoras e individuos o de los derechos en general, podra generar el
riesgo plantea- do por Ferrajoli, esto es el surgimiento de una
democracia plebiscitaria. En efecto, no toda participacin es
democrtica puesto que esta puede reproducir las estructuras y
relaciones de dominacin que se pretenden cambiar, inhibiendo la
condicin de sujetos de quienes participan y con- virtindolos ms
bien en objetos de control social y poltico.
Nuria Cunill11 ha sumarizado y analizado mltiples casos, en
Amrica Latina y en otras partes del mundo, en que las expresiones
supuestamente mayoritarias o participativas han servido no para
transformar relaciones de poder y redistribuir recursos ms
igualitariamente, sino para legitimar el statu quo e incluso facilitar
reformas conservadoras. De hecho, durante los aos noventa las
reformas constitucionales que en Amrica Latina introducen
mecanismos de participacin directa como la iniciativa legis- lativa
popular, el referndum, el plebiscito y mltiples mecanismos de
democracia participativa, coinciden con los procesos de reduccin del
Estado y transferencia de sus recursos y competencias al sector
privado. Y es que en muchas ocasiones la participacin ciudadana ha
sido reducida a un mecanismo puramente funcional a las necesidades
de informacin y gestin de la burocracia o a las necesidades de
control corporatista de gobiernos populistas y autoritarios, e incluso
de dictaduras.12
11 Cunill Grau, Nuria. Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Caracas, Editorial
Nueva Sociedad, 1997. Sobre las reformas constitucionales en los noventa en Amrica
Latina, Cunill destaca que: las reformas recurrentes se orientan a la introduccin de las
figuras de la iniciativa popular en la formacin de las leyes y del referndum en el nivel
nacional, concebidos como dere- chos polticos de participacin ciudadana. La Constitucin
de Argentina, reformada en agosto de 1994, incluye ambas figuras como derechos, y as
tambin ocurre en las nuevas constituciones de Per (Septiembre de 1993), y de Colombia
(Octubre de 1991). Previamente haban sido incor- poradas en la Constitucin de Brasil,
promulgada en Octubre de 1988 (p. 83).
12 Un ejemplo muy claro de lo primero es el caso del gobierno de Fujimori, mientras que la
segunda situacin es ejemplificada bien por el gobierno de Pinochet. Ambos, en mayor o
menor medida, apelaron a la participacin de la sociedad civil como una justificacin de
procesos de privatizacin y desmantelamiento del Estado.

57
Agustn Grijalva Jimnez

El precisar en qu condiciones la participacin es realmente


democr- tica y conducente a la efectivizacin de derechos humanos
tiene especial importancia hoy en Amrica Latina. Varios de los
gobiernos que se pre- sentan como progresistas en la regin vienen
organizando consejos ciuda- danos de diversa ndole. Es necesario
estudiar crticamente estas experien- cias a efectos de determinar de
qu forma transforman o reproducen rela- ciones de poder y
redistribuyen recursos. Una condicin clave a tomar en cuenta es la
evaluacin de cmo estas formas de organizacin popular se
relacionan con el Estado y, especficamente, con el gobierno de turno.
Sin derechos habilitantes las experiencias participativas degeneran en
mecanis- mos de control poltico con efectos excluyentes y
autoritarios, es decir, con efectos contrarios a lo que implica el
fortalecimiento de la democracia.
En el aspecto institucional, la forma como se conciba la relacin
entre derechos y democracia puede ser decisiva para responder
preguntas como las siguientes: deben establecerse procedimientos
fciles para la reforma de la Constitucin y de los derechos? No es
esto lo ms democrtico? O es un riesgo para la propia democracia?
Deben o pueden los ciudadanos definir constantemente sus
derechos? Y si este referndum permanente es posible, los derechos
salen fortalecidos o debilitados?
Para responder preguntas como estas, es necesario en realidad
diluir primero una falsa dicotoma: la alternativa entre mantener
los derechos estticos o cambiarlos permanentemente. En la
prctica social los dere- chos se configuran mediante la
deliberacin que se ubica entre estas dos polaridades, puesto que
mantienen un contenido bsico o mnimo pero al mismo tiempo
son objeto de constante desarrollo y regulacin en sus significados,
alcances y formas de aplicacin, mediante la labor de legis- ladores,
jueces, gestores de polticas pblicas y por supuesto mltiples
fuerzas sociales y polticas. Es esta estructura dual de los derechos
en cuanto a ser punto de partida y horizonte lo que permite que ellos
encua- dren y al tiempo habiliten las dinmicas democrticas.

2. Las complementariedades

En realidad, entre derechos humanos y democracia hay ms comple-


mentariedades que contradicciones. Pero estas complementariedades se

58
Derechos humanos y democracia: complementariedades y tensiones

evidencian una vez que precisamos un sentido democrtico radical


tanto en la nocin de derechos como en la de democracia.
La primera y ms obvia relacin est dada por el hecho de que
la democracia, aun concebida limitadamente como procedimiento
de elec- cin de autoridades y polticas pblicas, no es posible sin el
ejercicio efec- tivo de los derechos polticos. El sufragio mismo es
un derecho humano y este se halla estructuralmente vinculado a otros
derechos como las liber- tades de reunin, asociacin, de opinin,
de informacin.
Aunque en teora el elector puede ser visto como un agente aislado
que racionalmente escoge entre diversos candidatos,13 en la prctica
pol- tica el proceso electoral implica mltiples procesos sociales de
intercam- bio de informacin, campaas, debates, movilizaciones y
tomas de posi- cin de los diversos grupos organizados de la
sociedad, todos estos son procesos sociales que implican el ejercicio
de derechos polticos. Por otro lado, la propia ampliacin del derecho
de sufragio y de otros derechos polticos ha sido con frecuencia
resultado de presiones democrticas por parte de sectores excluidos
como, por ejemplo, los no propietarios, las mujeres y grupos tnicos.
Por otra parte, los derechos deben cumplir tambin una suerte de
fun- cin endgena respecto a la participacin. Es decir, deberan
asegurar condiciones habilitantes de la deliberacin, condiciones por
las cuales no se reproduzcan discriminaciones de gnero, tnicas,
generacionales, eco- nmicas al interior de la comunidad participante;
y que por otro lado se reconozcan las diferencias relevantes para
lograr una deliberacin adecua- da y una igualdad real.14 Esta
habilitacin de condiciones deliberativas es necesaria puesto que las
diferencias y relaciones de poder asimtricas a nivel social tienden a
reproducirse al interior de estas comunidades. En sntesis, los
derechos polticos son claramente condiciones mnimas de la
democracia y, a la vez, son resultado de ella.
La oposicin absoluta de democracia y constitucionalismo, supone
que la discusin democrtica para ser tal debe ser librrima, no debe
sujetarse a presupuestos, condiciones ni lmites fijados por derechos
preestablecidos.
13 Schumpeter, Joseph Alois. Capitalism, socialism, and democracy. 2 ed. New York,
London, Harper & brothers, 1947.
14 Fung, Archon. Deliberation before the revolution: toward an ethics of deliberative democracy in
an unjust world. October 9, 2003.

59
Agustn Grijalva Jimnez

Subyace a esta concepcin la visin de democracia exclusivamente


como procedimiento, desembarazada de cualquier definicin
sustancial o valor permanente, puesto que todo estara sujeto a una
libre discusin. Sin embargo, como lo han admitido varios tericos
democrticos,15 la demo- cracia, sea electoral o participativa, se
levanta justamente sobre al menos un derecho como es el de
igualdad, entendida como el respeto efectivo a la autonoma y
derecho de toda persona a participar en la definicin de las normas
y polticas que inciden en su vida.16 Por tanto, como se expuso, los
derechos actan a la vez como condicin, lmite y resultado del pro-
ceso democrtico.
Otro ejemplo de los derechos humanos como antecedente y
resultado del proceso democrtico est dado por los procesos
constituyentes. Para integrar una constituyente realmente
democrtica es necesario respetar los derechos ciudadanos a elegir, a
ser elegido, a expresarse, a organizarse, etc. La Constituyente,
incluso si se declara de plenos poderes, no puede ni debe
convertirse en una fuente de violacin de los derechos humanos,
puesto que consiste justamente en un proceso poltico y social para
decla- rar y desarrollar tales derechos que, por cierto, son la parte
esencial de cual- quier Constitucin democrtica. Y al mismo
tiempo, las constituyentes mediante una nueva Constitucin
repositivizan estos derechos en el siste- ma jurdico y poltico
nacional, los perfilan y regulan en sus lneas bsicas. En definitiva,
este proceso democrtico funciona sobre la base de estos derechos;
uno de sus resultados claves es la expresin de estos derechos.

3. Polticas pblicas y derechos humanos

Otro campo en el cual es notoria la complementariedad entre


derechos humanos y democracia es el de las relaciones entre
participacin y polti- cas pblicas. Actualmente, tanto algunas teoras
sobre el desarrollo17

15 Gargarella, Roberto. Constitucionalismo vs. democracia. Buenos Aires, 2008 (texto no


publicado, enviado por el autor).
16 Held, David. Modelos de democracias. Madrid, Alianza Editorial, 1996. Especialmente el captulo 9.
17 Vase, por ejemplo, Hopenhayn, Martin. Desigualdades sociales y derechos humanos: hacia un
pacto de proteccin social. Santiago de Chile, Cepal, 2006.

60
Derechos humanos y democracia: complementariedades y tensiones

como las prcticas de varios organismos internacionales18 vienen


adoptan- do el enfoque de derechos humanos en la concepcin y
ejecucin de pol- ticas sociales. Este es un giro importante porque
implica un cuestiona- miento a la separacin entre polticas pblicas y
derechos humanos. Este nuevo enfoque genera una comunicacin
mutuamente enriquecedora de los mbitos de los hechos y de las
normas, proveyendo a las polticas de sentidos y parmetros
normativos, y otorgando a las normas una mayor capacidad de
incidencia sobre la realidad social.
En efecto, los derechos humanos y en especial los derechos
sociales pueden y deben ser criterios consistentes de diseo, ejecucin
y evalua- cin de las polticas pblicas, y en especial de las polticas
sociales. Vctor Abramovich19 ha planteado que si bien los derechos
humanos por s mis- mos no pueden definir un modelo de desarrollo,
ellos si pueden constituir marcos conceptuales para orientar las
polticas sociales y, en general, las polticas de desarrollo. Tambin
ha destacado que el enfoque de derechos concibe a los ciudadanos no
como beneficiarios de programas discrecio- nales de asistencia social,
sino como titulares con poder propio para exigir poltica y
judicialmente que se desarrollen polticas que no solo respeten sus
derechos mediante la omisin de ciertas conductas, sino que partici-
pen en el diseo de las medidas positivas a que est obligado el
Estado para efectivizar estos derechos.
Si los derechos humanos pueden ser marcos conceptuales de
polticas
pblicas, estos marcos conceptuales no son solo necesarios y tiles
para el Estado. Como lo muestran varias experiencias en Amrica
Latina, son las organizaciones y movimientos sociales los que
participan en la definicin misma de los derechos y los que pueden
exigir que tales polticas sirvan a los derechos.
Primer ejemplo: la seguridad y soberana alimentaria
En la experiencia relativamente reciente, demandas como las de
soberana alimentaria y derecho al agua por parte de los campesinos e
indgenas del continente, ciertamente proveen elementos para
enriquecer los derechos

18 Pueden mencionarse en este sentido a la Cepal y el PNUD, entre otros.


19 Abramovich, Vctor. Una aproximacin al enfoque de derecho en las estrategias y polticas
de desarrollo. Revista de la Cepal, 88 (abril 2006): 35-49.

61
Agustn Grijalva Jimnez

y polticas sobre alimentacin. Al respecto es ilustrativa la siguiente


informacin:
El concepto de soberana alimentaria es una ampliacin de los principios
de seguridad alimentaria que nace de los movimientos campesinos e
indgenas centroamericanos que cuestionan los programas de ayuda
alimentaria pro- movidos por la cooperacin bilateral y multilateral. De
acuerdo con este nuevo enfoque, el tema del hambre y la desnutricin ya
no pueden ser abor- dados desde una perspectiva asistencialista sino, ms
bien, desde la participa- cin activa de los diferentes tipos de actores
sociales e institucionales a travs de los siguientes componentes: la
valorizacin y desarrollo de las pequeas unidades de produccin
campesinas e indgenas, la generacin de empleo e ingresos, la
reorientacin de los programas de alimentacin escolar, la elabo- racin
y ejecucin de polticas pblicas, y el control social para el fortaleci-
miento de las capacidades locales y nacionales mediante la educacin y la
ges- tin de conocimientos.20
Como se aprecia en este caso, los campesinos e indgenas han
contri- buido a renovar el derecho a la alimentacin. En este proceso
han tomado como base, desarrollado y a su vez cuestionado el
concepto de seguridad alimentaria, por el cual se entiende el acceso
por todas las personas en todo momento a los alimentos necesarios
para una vida sana y activa.21 En el caso ecuatoriano han sido
organizaciones como la Conaie, la Fenocin y otras organizaciones
indgenas y campesinas las que han insis- tido en la nocin de
soberana alimentaria y en las limitaciones actuales de la regulacin
legal del derecho a la alimentacin establecida en la Ley de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, expedida en abril de 2006 y vigente hasta
el da de hoy. En el actual proceso constituyente las men- cionadas
organizaciones han tenido un papel clave en la introduccin del
concepto en las propuestas de textos constitucionales.
En efecto, cuando la participacin funciona como una real reconfi-
guracin de relaciones de poder puede ser el medio poltico adecuado
para asegurar esta conexin entre derechos y polticas. Es mediante la
participacin que los ciudadanos se convierten en titulares,
promotores

20 Ildis. Las izquierdas y la constituyente. Programa constitucional. Quito, 2007.


21 An, Mara Jos. El derecho a no padecer hambre y el derecho a la alimentacin adecuada,
dos caras de la misma moneda. Derechos sociales: instrucciones de uso. Comps. Vctor
Abramovich, M.
J. An y Christian Courtis. Mxico, D.F., Editorial Fontanamara, 2006.

62
Derechos humanos y democracia: complementariedades y tensiones

y defensores activos de sus derechos. Reconociendo la importancia de


la participacin ciudadana para el real ejercicio de los derechos
humanos, ciertos sectores de la doctrina constitucional hablan hoy de
garantas sociales de los derechos,22 puesto que estos derechos no se
garantizan solo mediante ciertos procedimientos judiciales como el
amparo o mediante normas parlamentarias como la rigidez de la
Constitucin, sino que es la participacin directa e indirecta de los
ciudadanos la que tambin resulta decisiva para efectivizarlos.
En tanto derecho en s mismo y como garanta de los dems
derechos humanos, la participacin realmente democrtica puede
ayudar a evitar que las polticas sociales degeneren en asistencialismo
o en una pluralidad de programas sociales temporales e inconexos.23
La expresin de las nece- sidades de los ciudadanos en forma de
derechos no es un mero cambio semntico, una simple traduccin,
sino que debera implicar la inscrip- cin de estas demandas
ciudadanas en una lgica especfica de redistribu- cin de recursos y
de poder en trminos reales de igualdad.24 As, por ejemplo, los
principios de universalidad e igualdad de los derechos socia- les son
estructuralmente contrarios a las prcticas clientelares, cuya discre-
cionalidad no solo que es incompatible, sino que constituye una
violacin misma a la igualdad en el derecho; el principio de
complementariedad de los derechos impone una visin integral de las
polticas sociales, como por ejemplo en el caso de la salud, que no
puede ser vista como aislada de derechos y polticas relativas al
trabajo, la educacin, la vivienda o el medioambiente. Mientras que
principios como los de progresividad y no regresividad constituyen
parmetros obligatorios de inversin y prioriza- cin en el gasto
pblico y en las polticas fiscales. Cuando las polticas son contrarias a
estos derechos y principios, la participacin y movilizacin ciudadana
pueden recurrir a toda la legitimidad simblica que los dere- chos y
sus principios proveen; pueden adems apelar a los procedimientos e
instituciones estatales diseados para actuar frente a su violacin,
inclu- yendo las acciones judiciales.

22 Pisarello, Gerardo. Los derechos sociales y sus garantas. Madrid, Editorial Trotta, 2007.
23 Bustelo, Eduardo S. La poltica social sin poltica. Ponencia presentada en el
Seminario Internacional de Polticas Sociales e Institucionalidad Pblica, organizado por la
Universidad Andina Simn Bolvar. Quito, 28-30 abril 2008.
24 Ibd.

63
Agustn Grijalva Jimnez

Esta complementariedad entre derechos sociales y polticas


pblicas canalizada mediante la participacin ciudadana no significa
que derechos y polticas sean idnticos, que se asimilen mutuamente
dando lugar a su indiferenciacin. Las polticas son los diversos
medios, estrategias y tcni- cas entre los cuales se puede escoger para
concretar los derechos. En otras palabras, los derechos son los fines de
las polticas, y por tanto los condi- cionan en esta importante medida
sin eliminar las diversas alternativas polticas para su consecucin.
A nivel constitucional los derechos tienden a formularse
predominan- temente como principios, es decir, como directrices
genricas y abstractas, lo cual provee un apreciable margen de
interpretacin que hace posible el ulterior desarrollo legislativo y
poltico de estos mismos derechos. Es en la legislacin y en las
polticas pblicas que estos derechos se concretan en reglas, es decir,
en normas especficas que detallan titulares, conductas y sanciones,
excluyendo aquellas regulaciones claramente contrarias a los fines y
valores que los derechos a nivel constitucional han establecido.

Segundo ejemplo: la consulta y el consentimiento previo

La discusin constituyente sobre consulta y consentimiento previo


cons- tituye un caso ilustrativo de la vinculacin entre participacin,
derechos sociales y polticas pblicas. La idea de que los pueblos
indgenas intere- sados y afectados por proyectos de desarrollo deben
ser consultados, pero que la decisin corresponde al gobierno y que
por tanto no es correcto hacer referencia al consentimiento previo de
estos pueblos revela que la participacin, como lo ha indicado
Cunill, puede ser consultiva o resolu- tiva. Mientras que la primera se
orienta a proveer de informacin, legiti- macin y eficiencia al
gobierno, la segunda busca efectivamente redistri- buir el poder
confiriendo a los potenciales afectados un poder de veto. La
transicin de la consulta al consentimiento es justamente uno de los
avan- ces que introducen las nuevas constituciones de Bolivia y
Venezuela, as como la Declaracin de la ONU sobre Pueblos
Indgenas respecto del Convenio 169 de la OIT. El texto pertinente de
la Declaracin establece lo siguiente:

64
Derechos humanos y democracia: complementariedades y tensiones

Artculo 32

1. Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y elaborar las


priorida- des y estrategias para el desarrollo o la utilizacin de sus tierras
o territorios y otros recursos.
2. Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los
pueblos indgenas interesados por conducto de sus propias instituciones
representati- vas a fin de obtener su consentimiento libre e informado
antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios
y otros recursos, par- ticularmente en relacin con el desarrollo, la
utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro
tipo.

El consentimiento, como poder de veto, propicia un proceso


deliberativo que la mera consulta sin efectos vinculantes no puede
generar. El poder de veto implica la suspensin del proyecto de
desarrollo y por tanto los involucrados e interesados, para superar
ese veto deben proveer informa- cin y razones en cantidad y calidad
adecuada. Esto es algo a lo que no se veran compelidos frente a una
consulta finalmente intrascendente.
Para que exista deliberacin al interior de las comunidades
afectadas este consentimiento, segn el artculo 32 de la
Declaracin de la ONU, debe ser previo, libre e informado. Es
decir, por una parte se deben res- petar los derechos humanos de
pensamiento, expresin, reunin, etc. que hagan posible el proceso
decisorio. Por otra parte, se debe proveer opor- tunamente la
informacin necesaria y adecuada para discutir y decidir. Este es,
por tanto, un proceso muy distinto a la manipulacin de la comu-
nidad, la cual desinformada, dividida o amenazada se ve
compelida a aceptar.
Sin condiciones adecuadas no puede haber deliberacin y, por
tanto, tampoco hay ni consulta ni consentimiento. Pero, como se
ha dicho, el consentimiento marca con mayor claridad las
consecuencias polticas de la participacin. Si las comunidades
afectadas no otorgan su consenti- miento, el proyecto se suspende,
pero esta decisin no es definitiva puesto que pueden existir otros
intereses e incluso derechos en juego. Es necesa- ria, entonces, una
decisin final que con todos los elementos de juicio evale si la
falta de consentimiento es justificada, si se estn violando dere- chos
humanos. Podra incluso suceder que se otorgue el consentimiento

65
Agustn Grijalva Jimnez

por parte de los afectados, pero que sus derechos, los de otros
ciudada- nos, o las condiciones de existencia de ecosistemas nicos,
se hallen efec- tivamente en riesgo y, por tanto, otros ciudadanos
pidan la revisin de la decisin.
Esta situacin muestra como participacin y judicializacin
pueden combinarse en la defensa de derechos. En este caso, la
decisin final debe- ra ser tomada por la Corte Constitucional luego
de un detenido examen jurdico y tcnico que determine si existen o
no daos o riesgos para los derechos humanos y la naturaleza. En este
proceso decisorio, la Corte no debe encerrarse en un anlisis
formalista y abstracto, sino que debe en rea- lidad abrir un nuevo foro
de deliberacin que conduzca a la decisin ms razonable en torno a
la proteccin de derechos.
En efecto, es necesario avanzar tambin en una profunda
reconceptua- lizacin de lo que son los derechos, los jueces, los
tribunales y los proce- dimientos judiciales. Hoy en da, estos
procesos tambin pueden ser vis- tos bajo el lente de la participacin
deliberativa, procesos en los cuales los afectados presentan ante los
jueces sus pruebas y argumentos, no solo para defender sus derechos
individuales sino valores y principios sociales cris- talizados
institucionalmente en la forma de derechos.
Significa esto ltimo que en casos como estos nos veremos
avocados a un gobierno de los jueces? Como hemos dicho, los jueces
en esta pers- pectiva son quienes inician nuevos procesos
deliberativos, tanto en el espacio formal del proceso judicial como en
el informal de la opinin pblica. Pero adems las limitaciones a esta
posibilidad estn diseadas en el propio sistema constitucional y
democrtico. As, por ejemplo, existe la posibilidad de un amplio
consenso poltico a nivel parlamentario que derive en una reforma a
la Constitucin y, por tanto, una virtual revoca- toria de una decisin
de la Corte Constitucional. Una medida que, por cierto, cualquier
tribunal de este tipo debe evitar decididamente a efectos de librarse de
una fuerte deslegitimacin.
Este ltimo aspecto plantea un asunto final, que quisiramos al
menos mencionar como hiptesis al terminar en este ensayo: la
necesidad de que la participacin se entienda articulada, aunque no
subordinada a la institucionalidad del Estado. Es el Estado el que
puede y debe crear condiciones y ambientes para el desarrollo
autnomo de la participacin, el que mediante normas e instituciones
propicie o inhiba la influencia de

66
Derechos humanos y democracia: complementariedades y tensiones

los ciudadanos en la defensa de sus propios derechos. Esta relacin


con el Estado es la que puede marcar la diferencia entre una
participacin bajo el enfoque derechos y una participacin
corporatista o clientelar. Estas alternativas en la Amrica Latina de
hoy en da ciertamente no se ubican solo en el plano de la teora
democrtica, sino en el de la historia misma.

67
Rgimen constitucional
de la biodiversidad, patrimonio
natural y ecosistemas frgiles;
y recursos naturales

Introduccin

a soberana en la Constitucin ecuatoriana est formulada en

Ltr- minos relativos, ello implica que esta potestad del Estado se halla
externamente limitada por el derecho internacional e internamente
limitada por la propia Constitucin, y en especial por los derechos
que ella establece. Adicionalmente hay que precisar que el titular de
la sobe- rana no es el gobierno sino el pueblo, el que ejerce la
soberana mediante un complejo de rganos pblicos con
competencias constitucionales especficas, as como mediante formas
de participacin ciudadana directa. Estos postulados tienen
consecuencias relevantes en materia ambiental, puesto que implica
que ningn gobierno puede violar los derechos inter- nacionales y
constitucionales ambientales aduciendo su ejercicio de sobe-
rana sobre los recursos naturales.
Las limitaciones constitucionales a la soberana se ejemplifican
clara- mente en el caso de la prohibicin de explotacin de recursos
naturales no renovables en zonas protegidas e intangibles. Aunque la
Constitucin autoriza excepcionalmente el desarrollo de actividades
extractivas en estas reas, tambin establece rigurosos estndares y
procedimientos que asegu- ren la validez constitucional formal y
material de una decisin de las auto- ridades pblicas en este sentido.
En todo caso, estos actos de autoridades pblicas, al igual que toda
norma, estn sujetos a control constitucional previo y posterior a su
adopcin.

69
Agustn Grijalva Jimnez

En el caso de zonas intangibles en que habitan pueblos en


aislamiento voluntario, la Constitucin realiza de forma directa una
ponderacin de derechos que proscribe definitivamente toda
actividad econmica, priori- zando as la sobrevivencia fsica y
cultural de estos pueblos. Otra ponde- racin de derechos,
directamente realizada por la Constitucin, es la rela- tiva al derecho
al agua, en tanto se prioriza expresamente la sustentabili- dad de los
ecosistemas y el consumo humano. Tambin, en el caso de la
propiedad privada y comunitaria, de reas biodiversas, la
Constitucin impone a la propiedad una funcin ambiental, en tal
sentido, la sujeta a un sistema institucional bajo su rectora.
En otras situaciones en que los derechos constitucionales
ambientales puedan entrar en conflicto con otros derechos
constitucionales es necesa- rio realizar un proceso de ponderacin sea
mediante ley o mediante la jurisprudencia constitucional. Para el
efecto, hay que tener en cuenta que la Constitucin ecuatoriana otorga
igual jerarqua y considera como com- plementarios a los derechos,
por lo que cualquier regulacin a un derecho debe ser realizado en
funcin del adecuado ejercicio de otro, y del mayor ejercicio posible
de todos los derechos. En todo caso, cualquier limitacin debe ser
razonable, proporcional y necesaria.
En general, el principio de efectividad de los derechos
constitucionales determina que la estructura institucional y los
procedimientos estableci- dos a nivel constitucional constituyan
necesariamente medios de realiza- cin de estos derechos, y en
ningn caso mecanismos para justificar su violacin. La aplicacin de
este criterio en materia ambiental es esencial para ir consolidando una
institucionalidad realmente funcional respecto de la proteccin
ambiental.
Ciertamente el desarrollo es un objetivo que la Constitucin
reconoce y alienta, pero lo concepta no solo como crecimiento
econmico, sino de forma integral y sustentable, exigiendo que la
actividad econmica sea un medio de realizacin de derechos, y no
solo asegure la disponibilidad de recursos naturales para generaciones
futuras, sino adems la conserva- cin, reproduccin y desarrollo de
la naturaleza como realidad valiosa en s misma, ms all de los
efectos inmediatos y directos del dao ambiental sobre los seres
humanos.
El presente documento desarrolla algunas ideas para discusin en
torno a tres secciones: 1) biodiversidad y soberana, inters pblico y

70
Rgimen constitucional de la biodiversidad

nacional; 2) desarrollo y reas intangibles; 3) propiedad, ambiente y


agua. En todos estos temas se analiza de qu forma los derechos
constitucionales ambientales limitan y se ven limitados por otros
principios y derechos constitucionales. El nivel del anlisis es el
propio del derecho constitucio- nal, cuya generalidad y abstraccin es
al mismo tiempo una ventaja y una limitacin, en cuanto permite
trazar criterios de interpretacin sistmica de leyes y otras normas
jurdicas en base a derechos constitucionales, pero con frecuencia sin
los niveles de especificidad y concrecin propios de las normas
infraconstitucionales.

1. Biodiversidad, soberana, inters pblico y nacional

La nocin de soberana requiere diversas precisiones antes de ser


relacio- nada adecuadamente con los derechos ambientales y de la
naturaleza. Estas precisiones se refieren a los siguientes aspectos: a)
su titular, b) su alcance, c) su actualidad.
a) El titular de la soberana es el Estado, y ms exactamente el
pueblo, entendido como comunidad poltica asentada en un
territorio. La soberana entonces no corresponde primordial ni
exclusivamente al Ejecutivo, sino a una entidad ms amplia y
compleja, del cual este es solo uno entre varios rganos pblicos.
En el caso ecuatoriano, la Constitucin de 2008 en su primer
artculo establece que la soberana radica en el pueblo, pero que la
ejerce mediante los rganos del poder pblico y las formas de
participacin directa establecidas en la misma Carta. En
consecuencia, el Presidente, la Asamblea o cualquier otro rgano
no es en realidad titular de la soberana, sino que todos los rganos
pblicos en su conjunto son medios a travs de los cuales esta es
ejercida.
Debe adems destacarse el vnculo explcito que la Constitucin
desa- rrolla entre soberana y participacin de los ciudadanos.
Estos no renuncian totalmente a la soberana al nombrar sus
representantes, primero porque segn este artculo el fundamento
de la autoridad es siempre y solamente la voluntad del pueblo;
segundo, porque los pro- pios ciudadanos tambin ejercen la
soberana mediante los mecanis- mos de participacin directa que
la Constitucin establece.

71
Agustn Grijalva Jimnez

b) Respecto a su alcance, debe destacarse que la soberana hoy en da


tiene un carcter relativo, tanto en su dimensin externa (respecto
a otros Estados) como en su dimensin interna (respecto a otros
poderes al interior de un Estado). La soberana de un Estado frente
a otros Estados y la comunidad internacional es un valor y poder
real pero limitado por el derecho internacional, y ms radicalmente
por el dere- cho internacional de los derechos humanos. Tambin
procesos como el desarrollo de una comunidad internacional y la
necesidad de paz entre los Estados,1 la interdependencia econmica
y en general la glo- balizacin, el desarrollo de la integracin
supranacional y de organiza- ciones transnacionales han venido a
relativizar la dimensin externa de la soberana. En cuanto a su
dimensin interna, los propios derechos constitucionales, la
descentralizacin, el federalismo, las autonomas y el
autogobierno de pueblos indgenas han venido tambin a
contribuir a esta relativizacin. La nocin de Estado nacional
vinculada estructu- ralmente a la nocin de soberana absoluta
como poder centralizado e ilimitado dentro de un territorio viene a
ser cuestionada frontalmente por la nocin de un Estado
plurinacional.2
Los problemas y derechos ambientales limitan tambin la nocin
absoluta de soberana. Los ms graves problemas ambientales de
hoy en da tienen carcter global, tal es el caso por ejemplo de la
ruptura de la capa de ozono, el calentamiento del planeta, la
acidificacin de los mares o la prdida de biodiversidad. Otros
problemas, aunque ubi- cados regionalmente, involucran a dos o
ms Estados, y tienen tam- bin consecuencias planetarias, como
sucede con el deterioro de la Amazonia. Puesto que estos
problemas son supranacionales, las solu- ciones, incluyendo la
normativa e institucionalidad para afrontarlos, tienen tambin una
dimensin supranacional, volviendo la actuacin aislada o
autrquica de un Estado simplemente insuficiente.

1 La Carta de las Naciones Unidas de 1945 contiene ya el principio de obligaciones


internacionales asumidas por Estados igualmente soberanos. Otros instrumentos tempranos
de derechos huma- nos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
(artculo 1, numerales 1 y 2), ratifican la soberana de los Estados, incluyendo su poder para
disponer de sus riquezas y recursos naturales sin perjuicio de sus obligaciones jurdicas
internacionales.
2 He analizado este efecto del Estado plurinacional para el caso ecuatoriano en este libro,
captulo 2, El Estado plurinacional e intercultural en la Constitucin ecuatoriana de 2008.

72
Rgimen constitucional de la biodiversidad

c) Sobre su actualidad, hay que decir que aunque relativizada, la


sobera- na sigue siendo una realidad y un concepto de gran
vigencia. Los esta- dos continan siendo sujetos claves de la
comunidad internacional, y bajo su poder se estructuran los
sistemas polticos y econmicos nacio- nales plasmados en las
constituciones. De hecho, en Amrica Latina asistimos a una
reactivacin de la soberana como una reaccin y rei- vindicacin
contra la condicionalidad de los organismos financieros
internacionales, la actuacin irregular de algunas transnacionales y
la injerencia de poderes extrarregionales. En el caso ecuatoriano,
la sobe- rana ha adquirido incluso expresiones ms especficas al
constitucio- nalizarse las nociones de soberana alimentaria (art.
281), energtica y en general econmica (art. 284, numeral 3),
incluso referida al endeu- damiento pblico (art. 290, numeral 2).
En materia ambiental, el artculo 3 del Convenio sobre la
Biodiversidad Biolgica establece que los estados tienen el derecho
sobe- rano de explotar sus propios recursos en aplicacin de su propia
poltica ambiental, pero el Convenio en s mismo contiene una serie
de medidas, parmetros y jurisdicciones a los cuales se someten los
Estados suscripto- res en una suerte de autolimitacin de su
soberana.
En definitiva, la nocin absoluta de soberana ha sido conceptual e
histricamente superada, puesto que, como sostiene Zagrebelsky,3
resulta simplemente incompatible con el Estado constitucional
moderno, puesto que la centralizacin, unicidad y supremaca de la
soberana absoluta no pueden coexistir con la diversidad,
participacin, internacionalizacin y derechos propios de un Estado
constitucional y democrtico, como lo concebimos hoy en da. A ellos
habra que aadir la fuerte interdependen- cia econmica de todos los
pases. Es, por tanto, esta nocin relativa de soberana la que hallamos
en la actual Constitucin de Ecuador.
La nocin relativa de soberana se caracteriza o debe
caracterizarse entonces no por su debilidad o precariedad, sino por
constituir un prin- cipio orientado necesariamente a la defensa de lo
pblico, del inters social y, al mismo tiempo, por la integracin de
cada Estado a la comu- nidad internacional y al derecho internacional,
con las limitaciones a la soberana que ello implica.

3 Zagrebelsky, Gustavo. El derecho dctil. Madrid, Editorial Trotta, 2005.

73
Agustn Grijalva Jimnez

En este marco, la soberana en su nueva dimensin contina


siendo un principio necesario y valioso mediante el cual los pases
en desarrollo pueden defender la gestin sustentable de los recursos
en sus territorios frente a los poderes transnacionales privados y
frente a la injerencia inde- bida de otros Estados. Se trata en
definitiva de una soberana constitucio- nalizada e
internacionalmente responsable. Este principio, como todo
principio constitucional bien entendido, no debe ser una mera
declara- cin retrica sino una directriz jurdica efectiva para la
legislacin y las polticas pblicas, y traducirse en prcticas tan
especficas como el carc- ter pblico de las evaluaciones de
impacto ambiental o de las consultas previas, a veces
indebidamente realizadas por empresas privadas, o la regulacin
estatal del agua, reas protegidas y zonas intangibles.
El artculo 400 de la Constitucin ecuatoriana establece que el
Estado
ejerce soberana sobre la biodiversidad, la cual se declara de inters
pbli- co. Puesto que la soberana se ejerce no solo mediante el
Ejecutivo,4 sino por medio de mltiples rganos del poder pblico y
de la participacin directa de los ciudadanos (art. 1), la Constitucin
establece que para la ratificacin o denuncia de tratados
internacionales que afecten la biodi- versidad del pas y en general
comprometan el patrimonio natural, se requerir la aprobacin previa
de la Asamblea Nacional (art. 419, nume- ral 8); en el caso de la
ratificacin se requiere adems un dictamen previo de efecto
vinculante de la Corte Constitucional, el cual debe revisar la
constitucionalidad del tratado (art. 438). A su vez, el artculo 403
incluye una prohibicin expresa de que el Estado ecuatoriano suscriba
convenios o acuerdos de cooperacin lesivos al manejo sustentable de
la biodiversi- dad. Pero no solo el Ejecutivo, la Asamblea, los
gobiernos locales y la Corte Constitucional son rganos pblicos de
ejercicio de la soberana sobre la biodiversidad. En el caso de
actividades estatales o privadas que puedan afectar al ambiente, la
Constitucin prev la consulta a las comu- nidades involucradas (art.
398), incluyendo disposiciones especficas para los pueblos indgenas
(art. 57, numerales 7 y 17).
4 En este sentido el artculo 147, numeral 17, de la Constitucin que establece que el
Presidente de la Repblica debe velar por el mantenimiento de la soberana no debe
entenderse como que excluye de esta responsabilidad a otros rganos pblicos.

74
Rgimen constitucional de la biodiversidad

Se plantea en todo caso la pregunta de si puede haber una


contradic- cin entre el derecho soberano de un Estado a explotar
sus recursos naturales y otros derechos constitucionales, tanto de las
personas como de la naturaleza. En efecto, el problema se plantea
cuando existe desacuerdo sobre la viabilidad o el impacto ambiental
de una actividad econmica o un proyecto de desarrollo. Si hay
quienes afirman que estos efectos violan los derechos constitucionales
y los derechos de la naturaleza, se plantea un problema de
constitucionalidad de los actos o normas de explotacin de estos
recursos.
Antes del anlisis es necesario precisar trminos, puesto que no
existe desde una perspectiva tcnico-constitucional un derecho
humano a explotar recursos naturales. Los derechos
constitucionales se ejercen frente o contra el Estado, como un lmite
a sus actos o como una exigen- cia de prestaciones pblicas
jurdicamente exigibles. En consecuencia, el Estado en cuanto tal es
sujeto obligado al cumplimiento de tales derechos y no titular de los
mismos. Se sigue que en general no existe propiamente un derecho a
explotar estos recursos frente a otros derechos potencial o realmente
afectados, sino un ejercicio soberano del uso y gestin de tales
recursos, una potestad pblica que sin embargo est claramente
limitada por la propia Constitucin y, en particular, por el derecho de
los seres humanos a un medioambiente sano, los derechos de la
naturaleza y por los principios constitucionales ambientales.
Lo que puede suceder es que la explotacin de recursos
naturales se plantee como un medio para ejercer o efectivizar ciertos
derechos tales como el derecho a una vida digna (art. 66, numeral 2), el
derecho al trabajo (art. 33), a la libertad de empresa y contratacin
(art. 66, numeral 16), al libre trnsito y eleccin de residencia (art.
66, numeral 14), a desarrollar acti- vidades econmicas (art. 66,
numeral 15) o el derecho a la propiedad (art. 66, numeral 26), etc. En
efecto, es fcil imaginar y encontrar situaciones en que estos
derechos deben ser regulados o limitados a efectos de prote- ger
tanto el derecho a vivir en un medioambiente sano (art. 66, numeral
27) como los derechos de la naturaleza (arts. 71 al 74). La propia
Constitucin al referirse a varios de ellos aclara que deben ejercerse
con responsabilidad ambiental.

75
Agustn Grijalva Jimnez

2. Desarrollo y reas intangibles

La Constitucin crea un rgimen de desarrollo (art. 275) en el cual se


integra un sistema econmico social y solidario orientado al ejercicio de
los derechos constitucionales (art. 283). Cmo resolver entonces
conflictos reales o aparentes entre, por un lado, el derecho a un
medioambiente sano, los derechos de la naturaleza y, por otro,
derechos constitucionales como los antes mencionados adems de
otros derechos sociales y econ- micos cuya realizacin es el objetivo
del desarrollo? Hay contradiccin entre derechos constitucionales
ambientales y desarrollo?
En cuanto a su concepcin econmica, la Constitucin ecuatoriana
no concibe el desarrollo como contradictorio, sino como
estructuralmen- te vinculado a un modelo sustentable. En la
Constitucin el crecimiento econmico, pese a su importancia no es
ms que una de las varias dimen- siones del desarrollo integral, pues
este se expresa en un rgimen complejo que incluye dimensiones
culturales, sociales y ambientales (art. 275), orientado a efectivizar el
buen vivir y los derechos constitucionales,5 entre los cuales hay que
incluir el derecho a vivir en un medioambiente sano (art. 276,
numeral 4), y los derechos de la naturaleza (arts. 71 al 74).
Ello no significa que el crecimiento econmico haya sido
proscrito (crecimiento cero) pues la propia Constitucin hace
referencia a incen- tivar la produccin nacional, la productividad y
competitividad sistmi- cas (art. 284, numeral 2), as como
promocionar la incorporacin de valor agregado con mxima
eficiencia, dentro de los lmites biofsicos de la naturaleza y el
respeto a la vida y a las culturas (284, numeral 4). Es decir, el
crecimiento econmico debe siempre realizarse en trminos sus-
tentables.
Se trata entonces de un sistema econmico subordinado a y en
fun- cin de la realizacin de los derechos de personas y
colectividades (desa- rrollo humano), los cuales son componentes
centrales del principio del buen vivir. Las diversas formas de
organizacin econmica (privada, pblica, comunitaria, etc.) deben
entonces orientarse a estos objetivos,
5 He desarrollado un anlisis algo ms detenido del modelo constitucional econmico en
Ecuador en el artculo escrito con Julio Csar Trujillo: El fundamento constitucional de la
nueva econo- ma, publicado en el captulo 1 de este libro.

76
Rgimen constitucional de la biodiversidad

propios del Estado social, y, en consecuencia, la viabilidad


constitucional de explotacin de recursos naturales puede ir,
conforme a los grados y tipos de impacto ambiental, desde el
aprovechamiento sustentable (art.
74) hasta la prohibicin absoluta de toda actividad econmica en
zonas intangibles habitadas por pueblos indgenas en aislamiento
voluntario (art. 57, numeral 21).
Con relacin a los potenciales conflictos entre derechos
constituciona- les, no es posible establecer jerarquas fijas y definitivas entre
los derechos cons- titucionales ambientales y otros derechos, tanto por
razones conceptuales como positivas.6
Las razones conceptuales hacen relacin a la naturaleza y
estructura de los derechos, los cuales adoptan la forma de principios,
es decir, normas jurdicas cuyas antinomias no se resuelven con la
invalidacin definitiva de una de ellas, sino con la ponderacin o
ajuste en el ejercicio de dere- chos en conflicto, de forma que uno de
ellos se subordina o limita frente a otro pero siempre en el marco de
circunstancias concretas o casos espe- cficos, salvo que haya sido el
propio legislador el que mediante ley haya regulado un derecho
mediante una ponderacin general, pero igualmente razonable,
necesaria y proporcional.
As, por ejemplo, en el caso de zonas intangibles, la facultad
estatal de explotar recursos naturales y el derecho a realizar
actividades econmicas (art. 66, numeral 15) debe, en principio, ceder
frente a los derechos ambientales y de la naturaleza, debido a la
imposibilidad objetiva de una no afectacin severa a los ecosistemas
o culturas all existentes. Estos estndares de proteccin ambiental
pueden ser menos excluyentes en otras reas de recursos naturales,
donde es posible desarrollar actividades econmicas con un menor
impacto ambiental utilizando tecnologas ade- cuadas. Hay entonces
criterios de proporcionalidad y razonabilidad a tener en cuenta por
legisladores, jueces y dems autoridades pblicas.
En cuanto a las razones positivas, la Constitucin en el artculo 11
establece que todos los principios y los derechos son inalienables,
irre- nunciables, indivisibles, interdependientes y de igual
jerarqua. En
6 Para una introduccin a la ponderacin de derechos constitucionales, vase Vila Casado,
Ivn. Nuevo derecho constitucional. Bogot, Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez, 2002. Una
visin ms compleja especialmente de la ponderacin y la ley se encuentra en Prieto
Sanchs, Luis. Justicia constitucional y derechos fundamentales. Madrid, Editorial Trotta,
2003.

77
Agustn Grijalva Jimnez

consecuencia, dado un conflicto entre derechos constitucionales solo


cabe sopesarlos para el caso concreto a efectos de determinar una
limita- cin razonable, proporcional y necesaria de uno de ellos frente
a otro u otros, conforme a los principios de la propia Constitucin.
Esta limita- cin no puede en ningn caso invalidar el derecho
limitado de forma definitiva y con efectos generales. As, por ejemplo,
la exclusin de activi- dades econmicas en zonas intangibles, no
invalida de forma general, en otras zonas, los derechos al trabajo, a la
actividad econmica, a la circula- cin, residencia, etc., sino que los
limita especficamente en la zona decla- rada intangible.
El derecho constitucional moderno se caracteriza justamente por
una hermenutica orientada a la concretizacin, es decir, a la
consideracin de los actores y contextos reales y especficos en los
cuales las normas se apli- can, a efectos de lograr la mayor
optimizacin posible de los derechos, incluso si algunos de ellos
registran tensiones o contradicciones entre s. De esta forma, no es lo
mismo, por ejemplo, la regulacin de la actividad econmica
orientada a la explotacin de recursos renovables que la de recursos
no renovables, o el desarrollo de esta actividad en zonas intangi- bles
de alta biodiversidad o en donde habitan pueblos indgenas, que en
otras reas que no albergan estos ecosistemas o en las cuales no
habitan estos pueblos. Tambin deber considerarse el grado y tipo de
relacin de estos pueblos con el resto de la sociedad ecuatoriana. En
este sentido, los estudios de impacto ambiental son de gran
importancia,7 aunque para ciertos tipos de reas y actividad econmica
la propia Constitucin ha formulado ya claras prioridades.
El artculo 407 establece como regla general la prohibicin de
activi- dades extractivas de recursos no renovables en reas
protegidas y zonas declaradas intangibles. Sin embargo, de forma
excepcional estos recursos pueden explotarse cuando el Presidente de
la Repblica solicita a la Asamblea Nacional una declaratoria de
inters nacional. La Asamblea, a su vez, podra convocar a consulta
popular. Mara Amparo Albn8 ha notado que esta excepcin a la
prohibicin de actividades extractivas no
7 Su utilidad puede extenderse incluso ulteriormente, una vez producido el dao, como
parmetro para liquidacin de sus costos y de viabilizar las reparaciones a que hubiere
lugar.
8 Albn, Maria Amparo. El tema ambiental en el nuevo Derecho Constitucional Ecuatoriano.
La Constitucin ciudadana. Comp. Diego Prez Ordoez. Quito, Santillana, 2009.

78
Rgimen constitucional de la biodiversidad

constaba en la Constitucin de 1998 sino solo a nivel legal, mientras


que en la actual Carta fundamental consta a nivel constitucional,
disminuyen- do as el nivel de proteccin. Ciertamente, la
Constitucin debe ahorrar excepciones pues se corre el riesgo de restar
efectividad a sus propias pres- cripciones. En todo caso, puesto que la
excepcin est positivizada con- viene dilucidar sus alcances
procedimentales y materiales.
En el derecho ecuatoriano la definicin de zona intangible se ha
reali- zado solo a nivel infralegal, ms precisamente mediante los
decretos pre- sidenciales 551 y 552 de 1999, sobre la base de los
cuales se las define como:
Espacios protegidos de excepcional importancia cultural y biolgica en
los cuales no puede realizarse ningn tipo de actividad extractiva debido
al valor que tienen para las generaciones presentes y futuras. Por lo tanto,
son zonas que no pueden ser destinadas a las actividades mineras, de
extraccin de madera, de colonizacin o cualquier otro tipo de actividad
que pueda poner en riesgo tanto a la diversidad cultural como a la
biolgica que en ellas se ha desarrollado.

Pero no solamente el concepto de zona intangible y de reas


protegi- das consta solo a nivel infraconstitucional, sino que la propia
creacin y delimitacin de estas reas se realiza mediante decretos
ejecutivos e inclu- so mediante acuerdos ministeriales. Ello deriva en
la prctica en la inefi- cacia y violacin de las normas
constitucionales, puesto que fcilmente mediante modificaciones
discrecionales a los lmites de las zonas prote- gidas puede ignorarse
los objetivos de preservacin ambiental y cultural al que apuntan las
normas constitucionales. Esta prctica implica tam- bin violaciones
formales a la Constitucin puesto que al afectar tales delimitaciones a
derechos constitucionales, opera necesariamente la reserva de ley
orgnica establecida en los artculos 132 y 133 de la Carta
fundamental.
Si en el rea protegida o zona intangible viven comunidades que
pue- den ser afectadas por el impacto ambiental, antes de la
peticin del Presidente debe realizarse la consulta previa que la
Constitucin ordena en el artculo 398. Esta disposicin incluye un
derecho general a consulta previa, informada y oportuna a todas las
comunidades potencialmente afectadas, y mal podra interpretarse
que tal derecho no existe en el caso

79
Agustn Grijalva Jimnez

de comunidades que viven en zonas para las cuales se han planteado


altos estndares de proteccin o en que estn en juego extraccin de
recursos no renovables.9 De existir oposicin mayoritaria de la
comunidad puede decidir, segn el artculo 398 de la Constitucin, la
instancia administra- tiva superior.
Hay, sin embargo, al menos dos problemas constitucionales
respecto a los efectos de la consulta. Primero, segn el artculo 32
numeral 2 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indgenas, suscrita por el Ecuador, la
consulta debera orientarse a obte- ner su consentimiento libre e
informado antes de suscribir cualquier pro- yecto que afecte a sus
tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el
desarrollo, la utilizacin, o la explotacin de recursos minerales,
hdricos o de otro tipo. De hecho, en el caso especfico de los pueblos
indgenas, el artculo constitucional 57, numeral 7, solo establece que
si no se obtuviere el consentimiento de la comunidad consultada, se
proceder conforme a la Constitucin y la ley.
Un segundo problema constitucional consiste en que la decisin de
la instancia administrativa superior a la que se refiere el artculo 398
de la Carta fundamental no puede ser superior ni contraria a la
Constitucin y a los derechos constitucionales y del derecho
internacional, por lo que quedan abiertas a los ciudadanos las
garantas y acciones constitucionales que les permitan cuestionar la
constitucionalidad de tal decisin.
En el caso de explotacin de recursos no renovables en reas
protegi- das y zonas intangibles no puede decidir cualquier autoridad
administra- tiva, puesto que la propia Constitucin faculta
exclusivamente al Presidente de la Repblica para iniciar un proceso
de excepcin bajo peti- cin a la Asamblea Nacional. En todo caso,
solo una vez realizada la con- sulta a las comunidades potencialmente
afectadas puede el Presidente proseguir con la peticin referida en el
artculo 407, ya que la facultad de realizar esta peticin no elimina el
derecho constitucional a la consulta de aquellas comunidades.
Hay que destacar que la solicitud del Presidente de la Repblica a
la Asamblea referida en el artculo 407 es una peticin
fundamentada. No nos referimos entonces a una competencia por la
que el Presidente por s

9 La nica excepcin, por razones lgicas, sera la de los pueblos en aislamiento voluntario
(art. 57, numeral 21).

80
Rgimen constitucional de la biodiversidad

mismo, de forma discrecional y autnoma, pueda decidir sobre el


inicio de actividades extractivas. Por otra parte, la fundamentacin
que la Constitucin requiere no puede ser la simple enunciacin de
razones, sino que debe ser una fundamentacin jurdica y tcnica
constitucional- mente admisible.
En efecto, la Asamblea Nacional, segn el artculo 407, deber
evaluar que la autorizacin de explotacin beneficiar al inters
nacional. Este inters es una nocin genrica, incluso vaga, pero
ciertamente el inters nacional en ningn caso puede conducir a la
violacin de derechos cons- titucionales. En otras palabras, una
excepcin incluso a nivel constitucio- nal, no puede ser entendida en
el sentido de autorizar la violacin de dere- chos. La inadmisibilidad
de tal violacin se consolida aun ms al constatar que la propia
Constitucin en el artculo 400 declara a la propia conserva- cin de la
biodiversidad y todos sus componentes como de inters pblico.
Expresado de otra forma: aunque el Presidente y la Asamblea segn la
propia Constitucin pueden impulsar actividades econmicas en zonas
protegidas e intangibles, para que estas decisiones sean constitucional-
mente vlidas deben seguir no solo los procedimientos respectivos, es
decir, no solo ser formalmente vlidas, sino que tales decisiones deben
ser materialmente compatibles con la Constitucin en el sentido de
que se fundamente objetivamente de qu forma tales actividades
apuntan a una mayor y mejor realizacin de derechos constitucionales,
lo cual constituye
el ncleo del inters pblico y nacional.
En este punto es pertinente recordar que justamente un aspecto
esen- cial de cualquier Estado constitucional moderno es el de
subordinacin no solo formal o procedimental de los actos y normas
de toda autoridad pblica a la Constitucin, sino su subordinacin
material, es decir, la con- formidad de todos estos actos y normas a los
derechos constitucionales, de los cuales deben ser su realizacin y
nunca medios de su violacin.10 As, por ejemplo, el Presidente de la
Repblica puede colegislar o declarar
10 Esta es, por ejemplo, la distincin que hace Ferrajoli entre un Estado regido por leyes
dictadas siguiendo el procedimiento constitucional (principio de legalidad formal) y un
Estado constitu- cional en que a ms de seguir estos procedimientos, se dictan leyes
compatibles materialmente con la Constitucin y los derechos, o se invalida a las que no lo
son (principio estricto de legali- dad). Para una aproximacin, vase Ferrajoli, Luigi. Derecho
y razn. Teora del garantismo penal. Madrid, Editorial Trotta, 2001, especialmente el
captulo final.

81
Agustn Grijalva Jimnez

Estados de excepcin, pero para ello no solo requiere seguir los


procedi- mientos constitucionales (validez formal), sino hacerlo en
conformidad con los derechos establecidos en la carta (validez
material).
En trminos de garantas esto significa que incluso producida la
decla- ratoria de inters nacional por parte de la Asamblea, este acto
o los actos administrativos del Presidente estn sujetos, como todo
acto de autoridad pblica, a control constitucional y, por tanto,
seran susceptibles de la accin de proteccin o la accin de
inconstitucionalidad, segn sea el caso y especialmente en cuanto se
produzcan violaciones a derechos constitu- cionales.
Esta situacin se ve verificada y fortalecida cuando se considera la
vigencia de tratados internacionales de derechos humanos y
ambientales ratificados por el Estado ecuatoriano, los cuales por
remisin de la Carta fundamental tienen rango constitucional. La
proteccin ambiental o cul- tural reconocida por el Estado
ecuatoriano mediante estos tratados no puede quedar sin efectos, sino
mediante la denuncia formal del tratado, lo cual reviste particulares
dificultades en materia de derechos humanos. Mientras el tratado est
vigente ni el Presidente ni la Asamblea pueden desconocerlo
mediante una declaratoria. Adicionalmente, conforme al principio
pacta sunt servanda establecido en la Convencin de Viena sobre los
tratados, Ecuador est obligado a cumplir los tratados que sus- cribe y
no puede invocar disposiciones de su derecho interno para justifi- car
su incumplimiento.
Una situacin de este tipo podra presentarse al querer justificar la
explotacin de recursos no renovables en reas intangibles. La
excepcin establecida en el artculo 407 es una disposicin del
derecho interno ecua- toriano, si bien de jerarqua constitucional, pero
no puede servir de justi- ficacin para incumplir obligaciones
internacionales contradas por el Estado ecuatoriano, tales como el
Convenio sobre la Biodiversidad Biolgica, la Declaracin de
Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indgenas y otros
instrumentos internacionales similares.
En todo caso, no es admisible el contraargumento de que la
Constitucin debe prevalecer sobre los tratados internacionales de
dere- cho humanos, como lo sugerira una lectura fragmentada de la
primera parte del artculo 424 que establece la supremaca de la
Constitucin. El contraargumento no es admisible porque es la propia
Constitucin la

82
Rgimen constitucional de la biodiversidad

que, en la segunda parte de este artculo, otorga a los tratados


internacio- nales de derechos humanos incluso mayor jerarqua que
la Constitucin cuando tales tratados establezcan derechos ms
favorables que esta. Aun ms el artculo 395, numeral 4, consigna el
principio in dubio pro natura por razn del cual en caso de duda de la
norma o interpretacin aplicable prevalece la ms favorable a la
proteccin de la naturaleza.
Finalmente, la decisin de explotar recursos no renovables en
zonas intangibles puede ser sometida a consulta popular. Hay que
precisar que esta facultad no es exclusiva de la Asamblea, como
podra sugerirlo una lectura aislada del artculo 407, sino que tambin
el Presidente de la Repblica y la ciudadana tiene esta facultad
constitucional, en cuanto sigan el procedimiento del artculo 104.
Debe notarse que aun en el caso de consulta popular existe un control
previo sobre la constitucionalidad de las preguntas, que debe
realizarlo, segn este mismo artculo, la Corte Constitucional.
Una situacin especfica pero relacionada es de la explotacin
de recursos no renovables que afecten a los pueblos indgenas y
eventual- mente a comunidades afroecuatorianas y montubias (art.
57, numerales 7, 8, 12, 17 y 21). Puesto que en estos casos se halla
adems en juego la diversidad sociocultural, la cual en un Estado
plurinacional e intercultural est constitucionalmente protegida, la
Carta fundamental establece varias disposiciones especficas. Entre
ellas debe destacarse el caso del artculo 57, numeral 21, que hace
referencia a los territorios de los pueblos en ais- lamiento voluntario;
la Constitucin establece que en ellos estar vedada todo tipo de
actividad extractiva. En consecuencia, en estos casos no procede la
excepcin por peticin presidencial prevista en el artculo 407 y
analizada anteriormente.11
En el caso de explotacin de recursos renovables, la Constitucin
auto- riza la explotacin econmica pero siempre en trminos
sustentables. As, por ejemplo, el artculo 406 establece que el Estado
regular la conservacin, manejo y uso sustentable, recuperacin y
limitaciones de dominio de los ecosistemas frgiles y amenazados.
Igualmente para zonas con regmenes
11 Para un anlisis y conclusin concurrente en el caso de pueblos en aislamiento voluntario
en la zona del ITT, vase Melo, Mario, Isabela Figueroa y Norman Wray. Estudio de los
Aspectos Jurdico-Constitucionales de la Propuesta ITT. Informe de consultora presentado
al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Quito, marzo 2009.

83
Agustn Grijalva Jimnez

territoriales especiales, como el caso de las Islas Galpagos y la


Amazonia, se asegura un acceso preferente de los residentes a los
recursos naturales y actividades ambientalmente sustentables (arts.
258 y 259).
Los derechos de la naturaleza merecen mencin aparte por su
nove- dad y complejidad. En otro trabajo12 hemos destacado que los
artculos 71, 72, 73 y 74 de la Constitucin, que establecen los
derechos de la naturaleza, expresan el principio constitucional de que
el desarrollo y el sistema econmico no pueden ser vistos como
procesos externos o aisla- dos de la naturaleza. Esta no puede ser
reducida a mera fuente de recursos naturales para ser extrados,
transformados y consumidos en el proceso econmico. Los procesos
econmicos se generan siempre en el marco de ecosistemas, hay por
tanto una relacin intrnseca y estructural entre eco- noma y
naturaleza. No se trata entonces solo de preservar recursos natu- rales
o un medioambiente sano para las generaciones futuras, sino ade-
ms, segn el artculo 271, de respetar los ciclos vitales, estructura,
fun- ciones y procesos evolutivos naturales.
La discusin terica en torno al fundamento y necesidad de los dere-
chos de la naturaleza puede ser indefinida,13 puesto que estos derechos
des- cansan sobre un esfuerzo de cambio de paradigma desde una
visin antro- pocntrica hacia otra biocntrica.14 En todo caso, al
hallarse positivizados por la Constitucin ecuatoriana tienen
necesariamente el efecto de elevar los estndares de proteccin
ambiental. En virtud de los derechos de la naturaleza el dao
ambiental, para ser tal, no requiere implicar una afecta- cin inmediata
y directa sobre los seres humanos.15 Es decir, no se requiere una
violacin patente del derecho humano a un medioambiente sano, sino
12 Trujillo, Julio Csar y Agustn Grijalva. El fundamento constitucional de la nueva
economa, publicado en el captulo 1 de este libro.
13 Para una aproximacin a este debate, vase Crespo, Ricardo. La naturaleza como sujeto de
dere- chos: smbolo o realidad jurdica?. CEDA. Temas de Anlisis (septiembre 2009).
Internet. www.ceda.org.ec.
14 Vase al respecto el texto clsico de Cullinan, Cormac. Wild law: a manifesto for earth
justice. United Kingdom, The Gaia Foundation, 2003.
15 Decimos afectacin directa e inmediata porque en el paradigma biocntrico, el dao
ambiental siempre supone una afectacin a los seres humanos, aunque fuere indirecta o
mediata, dada la concepcin de la especie humana, en el marco de este paradigma, como
integrada al ecosistema tierra. En consecuencia, en ltimo anlisis los derechos de la
naturaleza son tambin derechos humanos en cuanto apuntan a las condiciones naturales
necesarias para la sobrevivencia de la especie humana.

84
Rgimen constitucional de la biodiversidad

que la sola disrupcin daosa de los procesos naturales de los propios


eco- sistemas, aun sin afectar supuestamente a los seres humanos,
constituye una violacin a la Constitucin. Contrario a lo que se
afirma, esta nocin objetiva o institucional del dao ambiental no es
en realidad tan extraa al derecho como lo atestigua la existencia de
delitos ambientales en que se sancionan conductas destructivas del
ambiente aunque no se afecte directa e inmediatamente a poblacin
humana.16

3. Propiedad, ambiente y agua

La propiedad en la Constitucin ecuatoriana es al tiempo un derecho


constitucional y una institucin del rgimen de desarrollo. Como
derecho constitucional est incluida entre los derechos de libertad de
las personas, en el artculo 66, numeral 26, justamente antes de la
disposicin que esta- blece el derecho a vivir en un ambiente sano
(art. 66, numeral 27). A ms de la propiedad privada se reconocen
otras formas de propiedad, tales como la pblica, comunitaria,
cooperativa y mixta (art. 321). Por otra parte, la propiedad no solo es
un derecho constitucional sino tambin una institucin econmica,
componente objetivo del rgimen de desarrollo (art. 275), y por ello
se encuentra incluida en los artculos 321 al 324 en la seccin relativa
a este rgimen.17
Esta naturaleza dual de la propiedad, la de ser derecho subjetivo e
insti- tucin objetiva se proyecta tambin al mbito ambiental. A
diferencia de la Constitucin de 1998 que haca referencia solo a la
responsabilidad social de la propiedad, la actual Carta poltica establece
la funcin y responsabili- dad ambiental de la propiedad en todas sus
formas (arts. 66 numeral 26 y 321), lo cual puede derivar incluso a la
expropiacin y control de reas por parte de las municipalidades y por
razones de orden ambiental (art. 376).

16 Por ejemplo, el Cdigo Penal ecuatoriano a partir del artculo 437 claramente diferencia
tipos en que se afecta al ambiente, y otros en que esta afectacin del ambiente perjudica
adems a la salud humana, sancionando ambos, aunque con mayor rigor a las conductas que
afectando al ambiente tambin perjudican la salud de las personas.
17 Para un anlisis de la propiedad en la Constitucin de 2008, vase Egas, Pablo. La
Propiedad. La nueva Constitucin del Ecuador: Estado, derechos e instituciones. Eds. Santiago
Andrade, Agustn Grijalva y Claudia Storini. Quito, UASB/CEN, 2009.

85
Agustn Grijalva Jimnez

Anteriormente, en el apartado dos, destacamos justamente que los


derechos constitucionales se ajustan o limitan (regulan) mutuamente.
Este ajuste puede realizarlo la propia Constitucin o formularse va
legis- lativa o jurisprudencial. La funcin ambiental de la propiedad
es justa- mente un caso de mutuo condicionamiento creado por la
propia Constitucin entre dos derechos, el derecho de propiedad y el
derecho a un medioambiente sano, y en el caso ecuatoriano a este
ltimo deberan aadirse los derechos de la naturaleza.
Por otra parte, en el apartado uno de este trabajo destacamos el
carc- ter limitado pero activo de la soberana. Ahora podemos
subrayar la fun- cin limitante de la soberana en su dimensin
interna, en otras palabras, la forma como el Estado y especficamente
sus rganos pblicos regulan la propiedad a efectos de que cumpla su
funcin social y ambiental.
Es en este sentido que el artculo 406 hace referencia a que el
Estado regular la conservacin, manejo y uso sustentable,
recuperacin y limi- taciones de dominio de los ecosistemas frgiles y
amenazados. En efecto, es necesario distinguir, por un lado, el
derecho de dominio privado o colectivo sobre recursos naturales18
y, por otro, el ejercicio soberano que tiene el Estado sobre la
biodiversidad expresada o plasmada en esos bienes (art. 400), de lo
cual derivan justamente estas limitaciones legtimas al dominio.
En esa lnea la Constitucin de 2008 integra el concepto de
patrimonio natural (arts. 3 numeral 7, 404). Esta es una situacin en
algu- na medida comparable a la del patrimonio cultural tangible e
intangible del cual es titular el Estado independientemente del
dominio que sobre algunos bienes puedan ejercer los particulares,
dominio que se encuentra limitado y regulado en virtud de tal
patrimonio (arts. 379 y 380).
A efectos de regular y preservar la biodiversidad, la Constitucin
crea mediante el artculo 405 un Sistema Nacional de reas
Protegidas, en el cual se integran subsistemas comunitarios y
privados, en tanto el conjun- to del sistema se halla, segn este
artculo, bajo rectora y regulacin del Estado. Se ha observado que
existe una aparente contradiccin entre esta disposicin y la incluida
en el artculo 397, numeral 4, segn el cual: El
18 Se excluyen, por ser de propiedad exclusiva del Estado, segn los artculos 317 y 408, los
recursos naturales no renovables y los productos del subsuelo, yacimientos minerales e
hidrocarburos y otras substancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo.

86
Rgimen constitucional de la biodiversidad

manejo y administracin de las reas naturales protegidas estar a


cargo del Estado. Corresponde aclarar que el manejo y
administracin del Estado corresponde al subsistema estatal,
mientras la rectora y control se realiza respecto a los dems
subsistemas.19
Consecuentemente, en el caso de los propietarios particulares y
comu- nitarios de reas biodiversas, el Estado tiene la potestad y el
deber segn el artculo 405 de garantizar la conservacin de la
biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecolgicas puesto
que estas reas de pro- piedad privada integran el Sistema Nacional de
reas Protegidas, y la bio- diversidad y el patrimonio gentico
constituyen incluso sectores estrat- gicos (art. 313) y bienes de
inters pblico (art. 14, numeral 2) respecto de los cuales los
propietarios privados y comunitarios estn obligados a cumplir
regulaciones especficas de gestin ambiental por parte del Estado.
Esta facultad regulatoria del Estado solo puede ser la objetiva-
mente necesaria para la conservacin de la biodiversidad, puesto
que tal facultad se halla a su vez limitada por los derechos
constitucionales que conservan los propietarios privados y
comunitarios que la Constitucin tambin garantiza en tanto cumpla
su funcin ambiental (arts. 57, nume- ral 4, 66 numeral 26, y art.
321). En definitiva, de la nocin relativa de soberana, que es la que
la Constitucin adopta, deriva un ejercicio cons- titucionalmente
regulado de las potestades pblicas, cuya orientacin y
limitaciones se hallan bsicamente en los derechos constitucionales.
Un derecho constitucional novedoso es el derecho al agua, reconoci-
do en el artculo 12. Esta disposicin adems establece que el agua
cons- tituye patrimonio nacional estratgico de uso pblico. Cuando
el artculo 12 declara que el derecho humano al agua es fundamental
e irrenuncia- ble incurre en una caracterizacin innecesaria. El
concepto de derecho fundamental no encaja bien en la Constitucin
de 2008, puesto que hace relacin a los sistemas constitucionales en
que se diferencia entre derechos fundamentales y otros derechos
constitucionales como, por ejemplo, en las constituciones colombiana
y espaola. Esta diferencia- cin generalmente guarda relaciones con
el sistema de garantas

19 Melo, Mario, Isabela Figueroa y Norman Wray. Estudio de los aspectos jurdico
constituciona- les de la Propuesta ITT. Informe de consultora presentado al Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo. Quito, marzo 2009.

87
Agustn Grijalva Jimnez

constitucionales,20 puesto que con frecuencia se puede interponer


tutela o amparo solo contra la violacin de derechos
fundamentales.
En contraste, la Constitucin ecuatoriana de 2008 declara que
todos los derechos constitucionales son interdependientes y tienen
igual jerar- qua (art. 11, numeral 6), mientras el artculo 88 establece
que la accin de proteccin tiene por objeto la proteccin de todos los
derechos cons- titucionales, de los cuales debe exceptuarse solo
aquellos para los que la propia Constitucin crea garantas
especficas, como el hbeas corpus en el caso del derecho a la
libertad. En definitiva, en el caso ecuatoriano puede afirmarse que
esta categora es inaplicable al tener todos los dere- chos la misma
jerarqua.
En consecuencia, los posibles conflictos entre el derecho al agua y
otros derechos, incluyendo los derechos de la naturaleza, deben
resolverse sobre la base de los criterios de ponderacin mencionados
anteriormente, y que conviene en este punto sintetizar: 1) determinar
si la propia Constitucin incluye una ponderacin por la cual un
derecho est limi- tado por otro en funcin del mayor ejercicio
posible de los derechos; 2) establecer si el legislador ha realizado una
ponderacin general entre estos derechos mediante ley; 3) desarrollar
una jurisprudencia constitucional que elabore la ponderacin de
derechos para casos especficos y como pre- cedente de casos
similares. En todos los casos la ponderacin debe ser razonable,
proporcional y necesaria.
En el caso del derecho al agua hay que destacar que la
Constitucin realiza ya una suerte de ponderacin al establecer que la
sustentabilidad de los ecosistemas y el consumo humano tendrn
prioridad en el uso y aprovechamiento del agua (art. 411, numeral 2).
En este sentido, otros derechos, como por ejemplo el de desarrollar
actividades econmicas (art. 66, numeral 15), lo cual implica el uso
del agua para fines productivos, puede verse legtimamente limitado
frente a las arriba mencionadas prio- ridades, y de hecho el artculo
318, numeral 4, impone como requisito la autorizacin del Estado
para uso del agua con fines productivos.

20 En un artculo, en coautora con Mario Melo, examinamos las garantas constitucionales del
dere- cho al medioambiente bajo la Constitucin de 1998, lo cual puede ser til para una
comparacin con la actual Constitucin. Vase Grijalva, Agustn y Mario Melo.
Constitucin y responsabili- dad por dao ambiental. Revista Ruptura (Quito), 51, PUCE
(2007).

88
Rgimen constitucional de la biodiversidad

En el caso de conflictos entre el uso del agua para sustentabilidad


de los ecosistemas y el uso para consumo humano, habra que
determinar mltiples aspectos tales como el impacto ambiental y el
impacto social en el caso especfico, la existencia de tecnologas
sustentables, la posibilidad de fuentes de agua alternativas, etc. Solo
una evaluacin en este nivel especfico de acuerdo con indicadores
tcnicos y normas legales constitu- cionalmente adecuadas puede
proveer la ponderacin constitucional con- ducente a la mayor
efectivizacin de derechos.
Otro aspecto que puede destacarse del derecho al agua es su
inclusin entre los derechos del buen vivir (ambiente, educacin,
vivienda, salud). Estos derechos corresponden a lo que
doctrinariamente se conocen como Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales (DESC). Los DESC se caracterizan, aunque no de
forma exclusiva, por su relacin directa y estructural con las
polticas pblicas, y en el caso del agua ello se expresa en el artculo
314 que hace del Estado el responsable de la provisin de agua
potable y de riego.
Igual que en el caso de la explotacin de recursos no
renovables en zonas intangibles la gestin del agua debe responder
en todos los casos, independientemente de la composicin del
rgano de gestin, a los pro- cedimientos y a los parmetros
materiales que el derecho al agua y otros derechos constitucionales
implica.

4. Conclusiones

La Constitucin ecuatoriana de 2008 probablemente se halla entre las


constituciones que establecen mayores estndares de proteccin
ambien- tal a nivel comparado. En ella, la dimensin ambiental se
desarrolla trans- versalmente incluyndose en el contenido de otros
derechos y como una dimensin de mltiples procesos de la actividad
econmica, se incluyen principios como los de precaucin,
responsabilidad objetiva, consulta previa, el in dubio pro natura, etc.
Se protegen a pueblos en aislamiento voluntario en zonas intangibles
y se restringen actividades extractivas en zonas biodiversas. Se
establece el derecho al agua, y disposiciones relativas a la bisfera, la
ecologa urbana y energas alternativas. Se llega incluso a declarar los
derechos de la naturaleza.

89
Agustn Grijalva Jimnez

No obstante, la propia Constitucin establece algunos


procedimientos que podran llevar a desarrollar actividades
econmicas violatorias de estos derechos y principios, como son las
decisiones administrativas para explotar recursos no renovables en
zonas intangibles o contra la voluntad de comunidades afectadas.
Esta paradoja no puede resolverse aceptando que la Constitucin
autoriza excepcionalmente la violacin de derechos. Puesto que el fin
del Estado y el ncleo de la Constitucin son los derechos, las
decisiones administrativas deben ser formal y materialmente
compatibles con los mismos. Un postulado central del
constitucionalismo actual es el princi- pio de efectividad de los
derechos mediante el desarrollo de garantas de diverso orden. En
consecuencia, una Constitucin no puede ser interpre- tada en el
sentido de autorizar la violacin de derechos constitucionales, por ser
contrario a su propio sentido y funcin.

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91
El Estado plurinacional
e intercultural en la Constitucin
ecuatoriana de 2008

ste artculo analiza la proyeccin constitucional de los cambios

E introducidos en la Constitucin ecuatoriana de 2008, que


estable- ce un Estado plurinacional e intercultural, respecto a la
Constitucin de 1998, la cual estableca un Estado pluricultural y
mul- titnico. Aunque el anlisis aborda de forma general varias
temticas que estos principios constitucionales cruzan
transversalmente, el nfasis se ubica en los derechos colectivos y
especficamente en la administracin de justicia indgena. En su
primera parte, el artculo explora elementos con- ceptuales
constitutivos de un constitucionalismo plurinacional. En la segunda
parte, se refiere especficamente al caso ecuatoriano.

1. Constitucionalismo plurinacional e intercultural


La diversidad cultural es, sin duda, uno de los desafos centrales que
afron- ta el constitucionalismo actual. Ello se debe a los problemas
tericos y prcticos planteados por la coexistencia de grupos humanos
con diversas culturas en el territorio de un mismo Estado. Tal
coexistencia cuestiona ciertas versiones de conceptos centrales como
los de nacin, ciudadana o igualdad, conceptos que a su vez fueron
pensados en el marco de los pro- yectos de Estados nacionales,1 los
cuales han desconocido a los pueblos
1 El debate sobre estos temas ha aflorado aun en Europa, la cuna misma del concepto de Estado
nacional, incluso en pases como Alemania, donde la unidad y homogeneidad han marcado
el pensamiento poltico de un importante sector de constitucionalistas.

93
Agustn Grijalva Jimnez

indgenas sea ignorndolos o pretendiendo integrarlos en una cultura


nacional homognea.
La diversidad cultural no es solo un cuestionamiento externo al
siste- ma de derechos que una Constitucin establece, sino que se
asienta fuer- temente sobre varios de estos mismos derechos. As, por
ejemplo, incluso bajo algunas constituciones europeas que no
reconocen a las minoras derechos colectivos de identidad cultural, y
para las cuales todos los dere- chos constitucionales son individuales,
el derecho a la libertad religiosa de los inmigrantes y su contexto
comunitario ha llevado a plantearse este problema, como ha sucedido
por ejemplo en Alemania con el Tribunal Constitucional y su
jurisprudencia.2
Por otra parte, otros Estados, como por ejemplo Suiza, Blgica,
Canad, Bolivia o en un sentido ms limitado Espaa,3 reconocen su
plu- rinacionalidad. En efecto, la discusin sobre plurinacionalidad se
halla presente tambin en Asia y frica, evidenciando el fuerte
cuestionamien- to poltico y terico a la concepcin liberal de una
sola nacin como rea- lidad coincidente con un solo Estado, y
planteando frente a ella la coexis- tencia democrtica de varias
naciones o nacionalidades en el marco de un mismo Estado.4
Para el constitucionalismo latinoamericano la diversidad cultural
implica un desafo an mayor y de connotaciones propias. Bajo la
presin de los movimientos indgenas y en un esfuerzo de
legitimacin que pro- blematiza su indudable impronta neocolonial,
varios Estados latinoame- ricanos han constitucionalizado, bajo
frmulas variables, el derecho a la diversidad cultural y a la identidad.
Tal reconocimiento ha incluido expresiones culturales claves de los
pueblos indgenas, por ejemplo, sus idiomas, territorios y sistemas de
autoridad y normativos.
El Ecuador en particular es un caso interesante en el contexto
latino- americano, porque desde 1998 evidencia un desarrollo
importante del

2 Denninger, Erhard y Dieter Grimm. Derecho constitucional para la sociedad multicultural.


Madrid, Editorial Trotta, 2007.
3 La Constitucin espaola no reconoce el carcter plurinacional del Estado, pero en el
artculo 2 incluye una frmula cercana a esto al reconocer y garantizar el derecho a la
autonoma de las nacionalidades que integran Espaa.
4 Santos, Boaventura de Sousa. La reinvencin del Estado y el Estado plurinacional. Santa
Cruz (Bolivia), Cenda, 2007, pp. 17-18.

94
El Estado plurinacional e intercultural en la Constitucin ecuatoriana de 2008

reconocimiento de la diversidad cultural a nivel constitucional


formal. Este desarrollo, sin embargo, no se ha expresado de forma
proporcional en las polticas pblicas, la legislacin y la
jurisprudencia. La Constitucin de 1998 estableci un amplio
catlogo de derechos colecti- vos de los pueblos indgenas, pero no
lleg a dictarse casi ninguna norma- tiva legal al respecto, el
Tribunal Constitucional gener una magra juris- prudencia y la
mayora de instituciones pblicas actuaban como si tal normativa
constitucional no existiera.5
El constitucionalismo plurinacional es o debe ser un nuevo tipo de
constitucionalismo basado en relaciones interculturales igualitarias
que redefinan y reinterpreten los derechos constitucionales y
reestructuren la institucionalidad proveniente del Estado nacional. El
Estado plurinacio- nal no es o no debe reducirse a una Constitucin
que incluye un recono- cimiento puramente culturalista, a veces solo
formal, por parte de un Estado en realidad instrumentalizado para el
dominio de pueblos con cul- turas distintas, sino un sistema de foros
de deliberacin intercultural autnticamente democrtica.
Lo que James Tully ha llamado constitucionalismo moderno,6 es
decir, el constitucionalismo liberal clsico, basado en la igualdad
formal ante la ley, el Estado nacional centralizado y la ciudadana
culturalmente homo- gnea,7 ha sido cuestionado en mltiples
aspectos por el propio desarrollo histrico y conceptual del propio
constitucionalismo.
Un primer cuestionamiento al constitucionalismo moderno aflor
con el surgimiento del Estado social y sus implicaciones: los derechos
sociales y la concepcin material del principio de igualdad. El Estado
social implic el explcito reconocimiento de las diferencias con
miras a

5 Dos importantes excepciones a esta inefectividad de las normas constitucionales han sido
los programas interculturales en salud y educacin, aunque es discutible cuando haya
contribuido la Constitucin de 1998 a estos procesos.
6 Tully, James. Strange multipliciy. Constitutionalism in an age of diversity. Cambridge
University Press, 1997. Vase tambin Boaventura de Sousa Santos, op. cit.
7 Un anlisis jurdico interesante sobre la crisis actual de la ciudadana como homogeneidad
y su actual desarrollo como derecho a la diferencia puede hallarse en Salazar Bentez,
Octavio. El derecho a la identidad cultural como elemento esencial de una
ciudadana compleja. Constitucin y cultura: retos del derecho constitucional del siglo XXI.
Gerardo Ruiz-Rico y Nicols Prez. Valencia, Tirant lo Blanch, 2005.

95
Agustn Grijalva Jimnez

lograr una igualdad ms real, tambin la visualizacin de sujetos de


dere- cho distintos a los individuos, y de derechos distintos a los
individuales.8 Con el Estado social los grupos y los individuos
concretos comenzaron a exigir del Estado acciones positivas para
lograr una igualdad real, lo cual contrasta con los individuos
abstractos y el Estado limitado al dejar hacer y dejar pasar, propio del
constitucionalismo liberal clsico.
Un segundo cuestionamiento provino del federalismo, de las
formas descentralizadas de Estado y de la integracin entre Estados.
El federalis- mo significa la institucionalizacin de la coexistencia de
mltiples juris- dicciones, mltiples normativas, mltiples identidades
bajo un mismo Estado; en tal sentido constituye una limitacin a la
centralizacin y homogenizacin del poder estatal central. Esa misma
orientacin, de forma ms moderada, caracteriza a los procesos de
descentralizacin y autonmicos. Por otra parte, tambin la
integracin de los Estados y la consiguiente relativizacin de su
soberana nacional han tenido un efecto equivalente.
El Estado plurinacional e intercultural marca un paso ms en este
pro- ceso. Como el Estado social y el Estado federal, descentralizado
o integra- do, el Estado plurinacional e intercultural no implica
necesariamente la secesin, sino su transformacin estructural. El
constitucionalismo pluri- nacional no puede sino ser profundamente
intercultural, puesto que a l le corresponde constituirse en el mbito
de relacin igual y respetuosa de distintos pueblos y culturas a efectos
de mantener las diferencias legti- mas, eliminar o al menos disminuir
las ilegtimas y mantener la unidad como garanta de la diversidad.9
El desarrollo del Estado plurinacional e intercultural, sin embargo,
no ha carecido de tensiones, contradicciones, retrocesos y paradojas.
De hecho, una versin o fase del mismo, que se ha venido a
denominar
8 Abramovich, Vctor y Christian Courtis. Introduccin, la estructura de los derechos
sociales y el problema de su exigibilidad. Los derechos sociales como derechos exigibles.
Espaa, Editorial Trotta, 2002, pp. 15-47.
9 A este respecto son sugestivas las palabras de Alain Touraine quien identifica en la
democracia cultural esta nueva versin de igualdad como mbito que hace posible la
diferencia entre indi- viduos y entre pueblos. Es en el extremo opuesto de todo principio
universal que se debe bus- car un principio de igualdad, en la voluntad y en el esfuerzo de
cada uno por ser diferente a todos los dems, por crearse una vida particular. Touraine,
Alain. Igualdad y diversidad Las nuevas tareas de la democracia. Mxico, D.F., Fondo de
Cultura Econmica, 2000.

96
El Estado plurinacional e intercultural en la Constitucin ecuatoriana de 2008

Estado multicultural, se caracteriza por la integracin formal de


dimensio- nes tnicas y culturales en los textos constitucionales. Se
trata de un reco- nocimiento culturalista que abstrae a los pueblos y
nacionalidades indge- nas de sus concretas condiciones polticas y
econmicas. Esta abstraccin lleva al Estado multicultural a un
contrasentido puesto que niega o al menos subvalora las condiciones
mismas de existencia de los pueblos cuyas culturas buscan defender y
promover.10
Frente a estas limitaciones del multiculturalismo las propuestas de
interculturalidad y plurinacionalidad surgen como una crtica y una
reno- vacin. Este constitucionalismo no puede sino ser dialgico,
concretizan- te y garantista.
Dialgico, porque requiere de comunicacin y deliberacin
permanen- te para acercarse al entendimiento del otro, del diferente.
El nivel consti- tucional cuando atae a derechos de las
nacionalidades y pueblos indge- nas debe operar en trminos
interculturales. As, por ejemplo, los tribu- nales constitucionales, los
parlamentos, las instituciones pblicas, inclu- yendo las de defensa de
derechos humanos, deben convertirse en verda- deros foros
interculturales, fundamento y expresin institucional slidos de una
unidad real de un pas, y no de su unificacin basada en la opre- sin
y la discriminacin.
Concretizante, porque debe buscar soluciones especficas y al
tiempo consistentes para situaciones individuales y complejas; y a su
vez tales soluciones deben derivar en generalizables para situaciones
comparables. Para lograr este encuentro entre norma y realidad social
y cultural, la interpretacin constitucional debe en s misma ser
intercultural e inter- disciplinaria. El intrprete constitucional debe
recurrir a un dilogo que le permita entender el punto de vista de una
cultura distinta, para ello debe escuchar a los involucrados y auxiliarse
adems de los conceptos y la indagacin emprica de las ciencias
sociales, y en especial de la Antropologa Jurdica, en este sentido
tambin hay dilogo de saberes.
Un ejemplo de esta situacin es el del debido proceso, aunque esta
es una nocin jurdica, no puede entenderse de idntica forma en
cualquier cultura, un pueblo indgena puede tener un debido proceso
muy distinto
10 Para un anlisis de este tpico en las constituciones de los pases andinos, vase Irigoyen
Fajardo, Raquel. Vislumbrando un horizonte pluralista: rupturas y retos
epistemolgicos y polticos. Los desafos de la interculturalidad: identidad, poltica y
derecho. Milka Castro. Santiago, Universidad de Chile, 2004.

97
Agustn Grijalva Jimnez

al de la cultura hegemnica, e igual asegurar el derecho a la defensa y


la indagacin de la verdad. Otro ejemplo es el del derecho a la
igualdad entre hombres y mujeres, que debe entenderse siempre en
cada contexto cultural. Igual sucede con nociones como las de trato
cruel, inhumano y degradante, tal cual lo ha evidenciado la
jurisprudencia constitucional colombiana sobre la materia.
Garantista, porque estas soluciones que surgen de la deliberacin
en torno a problemas y soluciones concretas deben tener por marco la
com- presin y vigencia intercultural de los valores constitucionales
institucio- nalizados en los derechos humanos.
Los derechos constitucionales, en consecuencia, no pueden
entenderse sino como inherentemente complementarios y de igual
jerarqua. Derechos constitucionales como los de identidad individual
y libre desa- rrollo de la personalidad, religin, conciencia o
expresin adquieren una nueva dimensin puesto que incluso los
individuos no pueden ejercer tales derechos, sino con relacin al
derecho a la cultura propia, que opera como su condicin previa. A su
vez, este derecho a la cultura propia no puede absolutizarse hasta el
punto de desconocer los mnimos o ncleos esenciales
interculturalmente definidos de los dems derechos constitu- cionales.
En otras palabras, el derecho a la identidad y diferencia cultural debe
inscribirse en el marco de los derechos humanos conforme van sien-
do definidos por el Estado plurinacional.
Estas tres caractersticas aunque diferentes se complementan, se
requieren recprocamente entre ellas, pues no hay dilogo
intercultural en abstracto y sin los derechos que crean las condiciones
de igualdad y res- peto que todo dilogo, y ms an en un dilogo
intercultural.

2. Plurinacionalidad e interculturalidad en Ecuador

2.1. La Constitucin de 1998

La Constitucin ecuatoriana de 1998 defina ya al Estado ecuatoriano


como pluricultural y multitnico. Aunque esta frmula podra verse
como culturalista y esttica frente al nfasis ms poltico y de
interaccin cultural de la Constitucin de 2008 al declarar al Estado
plurinacional e

98
El Estado plurinacional e intercultural en la Constitucin ecuatoriana de 2008

intercultural, lo cierto es que la Constitucin de 1998 estableca


tambin un amplio catlogo de derechos colectivos y diversas
referencias a las cul- turas indgenas en materias como idiomas,
salud o educacin; derechos y referencias que la Constitucin de
2008 aumenta y enriquece.
A partir de la Constitucin de 1998 deban por tanto dictarse
diversas leyes, por ejemplo, que regulen el uso oficial de los idiomas
indgenas, la coordinacin de las jurisdicciones indgenas con la
estatal, la educacin y salud intercultural, la regulacin de las
jurisdicciones territoriales indge- nas. Sin embargo, estos desarrollos
fueron muy limitados. De inmediato surge una pregunta: por qu la
Constitucin de 1998 con sus importan- tes herramientas normativas
para el desarrollo de la diversidad cultural no signific este
correspondiente desarrollo institucional? La pregunta es til no solo
para evaluar la Constitucin de 1998, sino tambin para conside- rar
las perspectivas de la del 2008.
Ha sido en las reas de polticas pblicas en salud y educacin
donde pese a diversas limitaciones puede hallarse experiencias
interculturales interesantes, quiz ms bien circunscritas a ciertas
localidades, pero en todo caso concreciones de la orientacin que
estableca la Constitucin de 1998. Por otra parte, se han creado
rganos pblicos especializados para la salud y educacin
intercultural. Lo que resulta ms dudoso es que en tales experiencias
la normativa constitucional haya tenido un rol decisivo o siquiera
importante. Ms bien ha sido la propia fuerza y presin de cier- tas
organizaciones y la apertura de ciertas autoridades locales o estatales
lo que parece haber catalizado tales experiencias.
Tambin en cuanto al reconocimiento de la organizacin social y
pol- tica de los pueblos indgenas se pueden destacar avances
limitados. A raz de la Constitucin de 1998 se cre el Consejo de
Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (Codenpe),
institucin que pese a las falencias que pudieren anotarse, constituye
un espacio de instituciona- lidad pblica para los pueblos y
nacionalidades indgenas, con cierta auto- noma, una Secretara
Nacional de Salud Intercultural, un presupuesto propio, y
estructuracin relativamente estable en cuanto se halla regulado
mediante Ley Orgnica11 a partir del 2007.

11 Ley Orgnica de las Instituciones Pblicas de los Pueblos Indgenas. Registro oficial n.
175, de 21 septiembre 2007.

99
Agustn Grijalva Jimnez

La respuesta a la falta de desarrollo de los derechos colectivos


indge- nas es compleja e incluye variables polticas, sociales y
culturales. Aqu ensayamos solo una de las varias explicaciones, de
orden institucional. A la Constitucin de 1998 no precedi ni sigui el
desarrollo de un consti- tucionalismo plurinacional e intercultural, ni
un proceso de constitucio- nalizacin general y efectivo. Ni los
legisladores, ni el Ejecutivo, ni el Tribunal Constitucional y otras
instituciones pblicas de defensa de dere- chos humanos asumieron
efectivamente en su actividad los principios constitucionales de
diversidad cultural y tnica.
Un ejemplo de esta falta de desarrollo de la Constitucin es el caso
de la justicia indgena. Diez aos despus de dictada la Constitucin
de 1998 y pese a su expreso mandato respecto a dictar una ley de
coordina- cin de justicia estatal e indgena, no se concret esta ley ni
se gener casi ninguna jurisprudencia ni institucin que coadyuve a la
coordinacin de las jurisdicciones indgenas y la estatal. Por el
contrario, continu la cri- minalizacin de las actuaciones de las
autoridades indgenas, la manipu- lacin y sustitucin de la justicia
indgena por agentes extraos a ella como son las juntas campesinas,
los conflictos intraculturales con los derechos humanos y la
superposicin de jueces de paz sobre autoridades ancestrales. En
Colombia, con una Constitucin mucho menos completa que la del
Ecuador en cuanto a reconocimiento de la diversidad cultural y los
derechos colectivos, se ha avanzado comparativamente mucho ms en
materia de justicia indgena y derechos constitucionales.
Estas limitaciones muestran que sin duda el mayor riesgo para el
Estado plurinacional e intercultural es su reduccin, junto con otros
prin- cipios constitucionales, a lo nominal, a una suerte de retrica
constitucio- nal inoperante o meramente legitimadora frente a las
instituciones y la sociedad. Una Constitucin no es un texto cerrado,
fijo, esttico. Si algo nos han enseado la hermenutica en general, y
la hermenutica jurdica y constitucional en particular, es que la
interpretacin no es el hallazgo de algo preexistente sino un
verdadero proceso, resultado dinmico del di- logo entre intrprete,
norma y contexto. En el caso de una Constitucin este proceso debe
involucrar a actores sociales, polticos, institucionales y tcnico-
jurdicos.

100
El Estado plurinacional e intercultural en la Constitucin ecuatoriana de 2008

2.2. Plurinacionalidad o interculturalidad?

El movimiento indgena ecuatoriano viene desarrollando desde los


aos ochenta una definicin de los pueblos indgenas como
nacionalidades y la consiguiente necesidad de un Estado
plurinacional, la cual implica un reconocimiento de la diversidad
cultural que se proyecta institucional- mente y polticamente en la
estructura del Estado. Esta autodefinicin se reconoci incluso en la
Constitucin de 1998, cuyo artculo 83 haca referencia a los pueblos
indgenas, que se autodefinen como nacionalida- des de races
ancestrales.
En el ltimo proceso constituyente ecuatoriano, sin embargo, un
sec- tor de las organizaciones indgenas en la que se inclua la
Fenocin y la Feine cuestion la nocin de plurinacionalidad como
atentatoria a la uni- dad del pas, y la contrast con la de Estado
intercultural, la cual segn estas organizaciones sera un tipo de
Estado adecuadamente inclusivo, compatible con una concepcin
igualitaria de ciudadana. Segn este enfoque, mientras que la
plurinacionalidad enfatiza la autonoma y la diferencia, la
interculturalidad enfatiza las relaciones entre distintos y su encuentro
respetuoso y fructfero. La pregunta que surge inmediatamente es la
de si es posible tal encuentro sin condiciones polticas, instituciona-
les y jurdicas que lo hagan posible.12
La existencia de estas dos posiciones expresaron, antes que
diferencias conceptuales, distintas alianzas polticas de diferentes
organizaciones indgenas, as como diferencias en cuanto al nfasis
cultural o poltico de sus propuestas. Mientras que la propuesta de
plurinacionalidad se relacio- na ms fuertemente con el autogobierno,
la participacin de los pueblos indgenas en la explotacin de recursos
naturales, y su representacin y participacin poltica en las
instituciones estatales, la nocin de intercul- turalidad hace nfasis en
las relaciones socioculturales individuales y colectivas entre pueblos
indgenas, y especialmente de estos, con la socie- dad mestiza. Sin
embargo, ni la propuesta de interculturalidad negaba la dimensin de
sujetos polticos y econmicos de los pueblos indgenas, ni
12 Para mayor referencia sobre este debate, vase Simbaa, Floresmilo. La
plurinacionalidad en la nueva Constitucin. Anlisis Nueva Constitucin. AA.VV.
Quito, Ildis, 2008. Internet. www.ildis.org.ec.

101
Agustn Grijalva Jimnez

el planteamiento de plurinacionalidad desconoca el carcter esencial


que para las propias nacionalidades tiene desarrollar la interculturalidad.
Finalmente, prevaleci la idea de que ambas nociones antes que
con- tradictorias son complementarias, y por tanto, ambas nociones se
inclu- yeron en la Constitucin aprobada en Montecristi. En efecto, en
corres- pondencia con esta concepcin, el artculo 9 de la Declaracin
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas,
que el Ecuador suscribi y que segn los artculos 10 y 11 de la nueva
Constitucin tiene en Ecuador rango constitucional que dice lo
siguiente: Los pueblos y las personas indgenas tienen derecho a
pertenecer a una comunidad o nacin indgena, de conformidad con
las tradiciones y cos- tumbres de la comunidad o nacin de que se
trate. No puede resultar nin- guna discriminacin de ningn tipo
del ejercicio de este derecho. La misma Declaracin en el artculo
46 establece que ninguna de sus dispo- siciones se entender en el
sentido de que autoriza o fomenta accin alguna encaminada a
quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial
o la unidad poltica de Estados soberanos e indepen- dientes.
En definitiva, existe por definicin una abismal diferencia entre
plan- tear una reorganizacin del Estado de forma que exprese
institucional y polticamente la diversidad de los pueblos que lo
comprenden, y cual- quier tesis secesionista que tambin por
definicin plantea la divisin y no la reestructuracin del Estado. Es
no solo inexacto, sino injusto atri- buir a la mayor parte de los
movimientos indgenas tendencias secesionis- tas puesto que
justamente ellos han contribuido a la definicin de un nuevo y nico
estado intercultural y plurinacional. Boaventura de Sousa Santos ha
resumido esta tensin y complementariedad entre diferencia e
igualdad de la siguiente forma, por cierto coincidente con las
modernas teoras constitucionales sobre el principio constitucional de
igualdad:
Lo que es diverso no est desunido, lo que est unificado no es uniforme,
lo que es igual no tiene que ser idntico, lo que es diferente no tiene que
ser injusto. Tenemos el derecho a ser iguales cuando la diferencia nos
inferioriza, tenemos el derecho a ser diferentes, cuando la igualdad nos
descaracteriza13

13 Boaventura de Sousa Santos, op. cit., pp. 34-35.

102
El Estado plurinacional e intercultural en la Constitucin ecuatoriana de 2008

2.3. Avances y lmites en el fortalecimiento de los derechos colectivos

La nueva Constitucin ecuatoriana de 2008 en balance ampla y


fortalece los derechos colectivos indgenas incluidos en la
Constitucin de 1998. Un primer cambio consiste en la titularidad de
estos derechos. En la Constitucin de 1998 los titulares son solo los
pueblos indgenas, y los pue- blos negros o afroecuatorianos en lo que
les fuera aplicable. En el artculo 56 de la Constitucin de 2008 se
amplan estos derechos tambin a las comunidades y nacionalidades
indgenas, as como al pueblo afroecuatoriano y a los pueblos montubios.
En realidad, la Constitucin de 2008 elimina las clasificaciones
tradi- cionales de derechos. Lo hace con el propsito de enfatizar el
carcter complementario y la igual jerarqua de todos los derechos
constituciona- les.14 As, por ejemplo, elimina la clsica divisin de
derechos civiles, pol- ticos, y econmicos, sociales y culturales. En
su lugar utiliza una divisin puramente temtica (derechos de
participacin, derechos de libertad, etc.). Incluso al referirse a los
derechos colectivos, la Constitucin de 2008 los denomina derechos
de las comunidades, pueblos y nacionali- dades, para as destacar
que tambin otros derechos pueden exigirse eventualmente de
forma colectiva. Segn el artculo 10, son titulares de estos derechos
las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos; por
tanto, como lo indica el artculo 11, todos los derechos pueden
exigirse de forma individual o colectiva.
Esta ampliacin de la titularidad de los derechos implica que los
pue- blos y nacionalidades indgenas pueden eventualmente
demandar como tales no solo sus especficos derechos colectivos, sino
cualquier otro de los derechos establecidos en la Constitucin. As,
por ejemplo, una naciona- lidad indgena podra demandar contra
actos violatorios de los derechos sociales, a los cuales la Constitucin
denomina Derechos del buen vivir o sumak kawsay, o los derechos de
grupos de atencin prioritaria (nios, adultos mayores, mujeres
embarazadas, etc.). De esta forma se impide la prctica que vena
desarrollando el Tribunal Constitucional del Ecuador de rechazar las
demandas de los pueblos indgenas por violaciones de sus
14 Trujillo, Julio Csar y Ramiro vila Santamara. Anlisis Nueva Constitucin. Quito,
Ildis, 2008, pp. 70-71.

103
Agustn Grijalva Jimnez

derechos constitucionales bajo el argumento de que carecan de


legitima- cin activa (capacidad para comparecer en juicio).
Esta universalizacin de la capacidad para reclamar derechos se
corro- bora tambin en la regulacin de garantas jurisdiccionales de
la nueva Constitucin. Estas garantas son los medios procesales para
exigir a los jueces que aseguren de autoridades y particulares el
respeto a los derechos constitucionales. En el artculo 86 de la nueva
Constitucin se ratifica que cualquier persona, grupo de personas,
comunidad, pueblo o nacio- nalidad podr proponer las acciones
previstas en la Constitucin. Mediante estos principios
constitucionales se intenta pasar de una justicia constitucional
altamente formalista, en que el acceso estaba fuertemente restringido,
a una amplia posibilidad de actuacin por parte de todos los
ciudadanos.
En cuanto al contenido de los derechos colectivos, las principales
innovaciones respecto a la Constitucin de 1998 tienen que ver
primero con la inclusin de nuevos derechos colectivos, tales como el
derecho a no ser objeto de racismo ni discriminacin (arts. 57,
numeral 2, y 57, nume- ral 3), a mantener sus sistemas jurdicos
propios15 (art. 57, numeral 10), constituir y mantener sus propias
organizaciones (art. 57, numeral 15), el derecho a ser consultados
antes de la adopcin de medidas legislativas que puedan afectarlos
(art. 57, numeral 17), la limitacin de actividades mili- tares en sus
territorios (art. 57, numeral 20), el derecho a que la diversi- dad
cultural se refleje en la educacin pblica y en los medios de comu-
nicacin, y a tener sus propios medios (art. 57, numeral 21), y los
dere- chos de los pueblos en aislamiento voluntario (art. 57, inciso
final).
Por otra parte, algunos derechos colectivos ya establecidos en la
Constitucin de 1998 fueron ampliados y enriquecidos. As, por
ejemplo, el derecho a conservar las prcticas indgenas de manejo de
la biodiversi- dad que ya constaba en el artculo 84, numeral 6, de la
Constitucin de 1998 se complementa con la obligacin del Estado de
establecer y eje- cutar programas de este tipo en coordinacin con las
comunidades (art. 57, numeral 8). As mismo, el derecho del artculo
84, numeral 14, en la Constitucin de 1998 a participar con
representantes en organismos oficiales, se ampla al de participar en
el diseo de planes y polticas
15 La Constitucin de 1998 ya lo mencionaba, pero no expresamente en el catlogo de
derechos colectivos.

104
El Estado plurinacional e intercultural en la Constitucin ecuatoriana de 2008

pblicas que les afecten (art. 57, numeral 16). En otros casos, los
derechos colectivos se desarrollan fuera de su seccin
especfica, cuando la Constitucin regula temas de salud,
educacin, patrimonio cultural, etc. Respecto a la salud, los
artculos 32, 57 (numeral 12), 358, 360, 362 363, numeral 4,
contienen elementos normativos ya no solamente de
reconocimiento de las medicinas indgenas y ancestrales, como
en la Constitucin anterior16 de 1998, sino, adems, como mandato
constitu- cional de buscar su complementariedad con la medicina
occidental y de su integracin en la red pblica integral de salud. El
artculo 362 es el que desarrolla ms extensamente este principio al
establecer: La atencin de salud como servicio pblico se prestar a
travs de las entidades estatales, privadas, autnomas, comunitarias
y aquellas que ejerzan las medicinas ancestrales alternativas y
complementarias. En definitiva en esta materia
se fortalece el principio de interculturalidad.
Tambin en lo relativo a educacin se fortalece la
interculturalidad.17 Este principio ya constaba brevemente enunciado
en el artculo 66, inciso 2, de la Constitucin de 1998. Sin embargo,
el artculo 28 de la nueva Constitucin especifica el principio en estos
trminos: Es derecho de toda persona y comunidad interactuar entre
culturas y participar en una socie- dad que aprende. El Estado
promover el dilogo intercultural en sus ml- tiples dimensiones.
Tanto en salud como en educacin el desafo que se plantea es el
de la articulacin de los sistemas nacionales que la nueva
Constitucin estable- ce para estos nuevos derechos, con la gestin
autnoma que desplieguen las propias comunidades, pueblos y
nacionalidades.
Pese a estos y otros avances en estos derechos colectivos, el
derecho colectivo al autogobierno no fue reconocido en los trminos
explcitos pro- puestos por el proyecto de Constitucin de la Conaie.18
Por otro lado, las normas constitucionales de integracin de
circunscripciones territoriales
16 El artculo 44 de la Constitucin codificada en 1998 estableca que el Estado reconocer,
res- petar y promover el desarrollo de las medicinas tradicional y alternativa, cuyo
ejercicio ser regulado por ley. La Constitucin de 2008, por cierto, elimina tal
referencia a la regulacin por ley.
17 Para un anlisis del tema vase Vlez, Catalina. Educacin intercultural bilinge y
participacin Social. Quito, CARE Internacional, 2008.
18 Este proyecto estableca en el artculo 34, nmero 2: Derecho al autogobierno en sus
territo- rios y tierras comunitarias e individuales y de posesin ancestral de conformidad a
su derecho consuetudinario, as como a disponer de los medios para financiar sus
funciones autnomas.

105
Agustn Grijalva Jimnez

indgenas (art. 257) plantean diversas interrogantes. Tampoco el


plante- amiento de reconocer al quichua y el shuar como idiomas
oficiales en tr- minos de igualdad con el castellano fueron
aceptados por la Constituyente.
En cuanto a la transformacin institucional, el proyecto de
Constitucin de la Conaie planteaba la integracin de un Legislativo o
Asamblea Plurinacional, en la cual los pueblos y nacionalidades
indgenas tuvieran sus propios representantes, siguiendo as los
modelos de las cons- tituciones de Bolivia, Colombia y Venezuela. La
Constitucin de 2008 no adopt este criterio manteniendo a este
respecto las nociones de repre- sentacin poltica de la Constitucin
de 1998.
Otro debate cuyo resultado fue percibido por varias organizaciones
indgenas como fallido hace relacin a los efectos del derecho de
consulta previa de los pueblos indgenas respecto a explotacin de
recursos natu- rales en sus territorios. En todo caso, un anlisis
constitucional completo al respecto deber incluir tambin la
normativa internacional pertinente. La Constitucin de 2008, adems,
vincula la autoridad y el derecho indgena a los territorios de los
pueblos y nacionalidades (arts. 57, nume- ral 9, y 171). Este es un
asunto complejo puesto que excluira la compe- tencia de la
jurisdiccin indgena en razn de las personas,19 cuando en los hechos
estas autoridades resuelven muchos conflictos fuera de tales terri-
torios. En otras palabras se plantea el problema jurdico de si el
requisito de territorio es posible cumplirlo especialmente donde este
no est defi-
nido, reas en las cuales conviven indgenas y no indgenas.
Otro cambio que merece destacarse es el de la restriccin de las
limi- taciones en el ejercicio de los derechos colectivos. Mientras que
la Constitucin de 1998 tena restricciones mucho ms genricas y
amplias pues inclua entre tales lmites a la ley y el orden pblico,
adems de la propia Constitucin y los derechos humanos (art. 84), la
Constitucin de 2008 establece exclusivamente a estos dos ltimos
como lmites a tal ejer- cicio de los derechos colectivos (art. 57).
En todo caso, como se ha sugerido, y como demostr la
experiencia de la Constitucin de 1998, las limitaciones al desarrollo
de la plurina- cionalidad y la interculturalidad vienen ms de la
dinmica de fuerzas
19 Es decir cuando un juez asume competencia para juzgar algo no porque el acto sucedi en
determinado territorio, sino considerando las caractersticas personales de quien ejecut el
acto.

106
El Estado plurinacional e intercultural en la Constitucin ecuatoriana de 2008

polticas y econmicas que de particularidades de las normas


formalmen- te vigentes.

2.4 La jurisdiccin indgena

La Constitucin ecuatoriana de 2008 introduce ciertos cambios en


mate- ria de justicia indgena respecto a la Constitucin de 1998.20 Los
cambios ms importantes tienen que ver con la participacin de las
mujeres en los sistemas jurisdiccionales indgenas, as como la ya
mencionada vincula- cin de jurisdiccin y territorio (ambos en el art.
171). Como se dijo, tambin es importante la disminucin de las
limitaciones a la jurisdiccin indgena, pues la Constitucin de 1998
inclua entre estas a la Constitucin, los derechos humanos, la ley y el
orden pblico, mientras que la Constitucin de 2008 hace referencia
solo a la Constitucin y los derechos humanos. El artculo 189 aclara
que los jueces de paz no podrn prevalecer sobre la justicia indgena.
En realidad las referencias a la justicia indgena son ms
numerosas en la Constitucin de 2008, puesto que a diferencia de la
Constitucin de 1998 constan no solo en el captulo sobre funcin
judicial, sino que apa- recen tambin como un derecho colectivo. El
artculo 57, numeral 10, establece textualmente que se reconoce el
derecho colectivo a crear, desa- rrollar, aplicar y practicar su derecho
propio o consuetudinario, que no podr vulnerar derechos
constitucionales, en particular de las mujeres, nias, nios y
adolescentes. Es importante aclarar que esta referencia a los
derechos de las mujeres indgenas ya constaba en el artculo 211 del
proyecto de Constitucin de la Conaie,21 lo cual evidencia que tal
limita- cin fue asumida y propuesta por los propios indgenas.
20 Para un anlisis de la justicia indgena en la Constitucin ecuatoriana de 1998 en
comparacin con otras constituciones andinas, vase Irigoyen Fajardo, Raquel. El
reconocimiento constitucio- nal del derecho indgena en los pases andinos. El reto de la
Diversidad. Willem Assies et al. Mxico, El Colegio de Michoacn, 1999.
21 El artculo 211 del Proyecto de la Conaie establece: Las autoridades de los pueblos
indgenas ejercern funciones de justicia, aplicando normas y procedimientos propios para
la solucin de sus conflictos internos, de conformidad con su derecho propio, siempre que
respete la igualdad de gnero y no sean contrarios a la Constitucin y a los derechos
humanos reconocidos y garan- tizados en ella y en los instrumentos internacionales
vigentes.

107
Agustn Grijalva Jimnez

El artculo 171 de la nueva Constitucin aade algunas normas


ine- xistentes en 1998: El Estado garantizar que las decisiones de la
jurisdic- cin indgena sean respetadas por las instituciones y
autoridades pblicas. Dichas decisiones estarn sujetas al control de
constitucionalidad La obligatoriedad de las decisiones de
autoridades indgenas es una condi- cin esencial para que haya
verdadera jurisdiccin indgena e incluso para que esta no sea
criminalizada por las autoridades estatales y la opinin pblica.
Respecto al control constitucional sobre la jurisdiccin indgena, este
solo podra tener por funcin ubicar el ejercicio de esta jurisdiccin
en el marco de una comprensin intercultural de los derechos
constitu- cionales. Su funcin no es la de desvirtuar la autonoma y
diferencia cul- tural que la propia Constitucin reconoce y garantiza a
esta jurisdiccin. Para el efecto, la Corte Constitucional deber
asegurar en su funciona- miento institucional algunas formas de
anlisis o dilogo intercultural.
El problema ms complejo que plantea la nueva Constitucin en
materia de justicia indgena, como se anot, es el de vinculacin entre
jurisdiccin y territorio indgena. En el caso de las nacionalidades y
pue- blos amaznicos y ciertas poblaciones de la Costa estas normas
constitu- cionales pueden ser operativas. Sin embargo, la exigencia de
un territorio definido para ejercer jurisdiccin en el caso de la regin
interandina puede generar graves dificultades. Esta regin se
caracteriza por la convi- vencia de indgenas y mestizos tanto en
zonas rurales como en las ciuda- des. En otras palabras, no hay, sino
por excepcin, la continuidad y deli- mitacin territorial a que hace
referencia la norma constitucional.
La dificultad de delimitar los territorios indgenas, especialmente
en la regin interandina, qued ya evidenciada a partir de la anterior
Constitucin. La Constitucin codificada de 1998 estableci que
mediante ley podan crearse circunscripciones territoriales indgenas.
Sin embargo, y pese al intento por formular ciertos proyectos de ley,
no lleg a concretarse ninguna circunscripcin de este orden.
Actualmente, el art- culo 257 de la Constitucin de 2008 mantiene
tales circunscripciones, aadiendo que para integrarse es necesaria la
aprobacin de su conforma- cin por al menos dos terceras partes de
los votos vlidos en la respectiva circunscripcin. Si se consideran
votos vlidos los de los indgenas que residen en cierta rea, queda la
pregunta antropolgica de si la identidad o pertenencia a la
comunidad de quienes viven fuera de tal rea se diluye por haber
cambiado su residencia.

108
El Estado plurinacional e intercultural en la Constitucin ecuatoriana de 2008

Otro interrogante que la Constitucin de 1998 planteaba y que


Constitucin la del 2008 mantiene es el relativo a la exigencia de que
los conflictos sean internos a los pueblos, comunidades o
nacionalidades para que puedan ser resueltos por la jurisdiccin
indgena. El trmino conflicto interno es bastante general y no es claro
si se refiere por ejemplo a actos realizados dentro de un territorio
indgena, a conflictos solo entre indge- nas o a conflictos intertnicos
que afecten directamente a la comunidad. Esta indefinicin tiene
trascendencia prctica puesto que un gran nmero de conflictos tienen
lugar entre personas de la comunidad y otras perso- nas ajenas a ella,
como en los casos de abigeato y robo en general. Es nece- sario
entonces que la ley o la jurisprudencia constitucional diluciden estos
problemas procesales.
Hay que sealar tambin que al igual que la Constitucin de
1998, la
Carta del 2008 dispone en el artculo 171, inciso segundo, dictar una
ley que coordine la justicia indgena y la justicia estatal. Se trata
bsicamente de una ley procesal que distribuya competencias. Otras
constituciones latinoamericanas contienen similar disposicin en
cuanto a dictar tal ley, pero ni Ecuador ni estos pases la han dictado.
Al respecto hay que sealar que tal coordinacin, como se infiere de
lo antes expuesto, no depende solo de una ley sino que puede y debe
ser canalizada por la jurisprudencia constitucional, y en general por
una estructura institucional pblica inter- cultural.
En conclusin, la Constitucin de 2008 evidencia mltiples
limitacio- nes respecto a los proyectos de Constitucin de varias de
las organizacio- nes indgenas, mientras en materia de derechos
colectivos evidencia cier- tas innovaciones y desarrollos. Hasta qu
punto la nueva Constitucin puede marcar un trnsito del Estado
formalmente multicultural a un Estado efectivamente plurinacional e
intercultural? La respuesta, por supuesto, no se halla solo en la propia
Constitucin sino sobre todo en la forma como la sociedad
ecuatoriana, sus instituciones y las propias orga- nizaciones indgenas
den vida a esta Constitucin.

109
Problemas sociojurdicos
de la familia transnacional
en Ecuador1

ras las regulaciones jurdicas sobre la familia en Ecuador

T subyace un modelo de familia que supone la residencia de todos sus


miembros en un mismo lugar. A partir de este supuesto se regulan
legalmente relaciones como las de matrimonio, divorcio, patria
potestad o sociedad conyugal. En los hechos, miles de familias
ecuatorianas son familias transnacionales, es decir, tienen dos o ms
pases como lugares de residencia, puesto que padres e hijos, o
miembros de la pareja, se han dis- tanciado y viven separados por
fronteras internacionales aunque mantie- nen sus lazos familiares
mediante las tecnologas de comunicacin, reme-
sas, visitas y, en muchas ocasiones, un proyecto migratorio comn.
La desterritorializacion que caracteriza a las familias
transnacionales da lugar a situaciones diferenciadas o especficas con
relacin a la familia tra- dicional, tales como la maternidad
transnacional, tensiones intrafamilia- res como, por ejemplo,
conflictos de pareja, conflictos respecto al cuidado y crianza de los
hijos e incluso en las relaciones entre los familiares adultos que
permanecen en el pas de origen. El marco jurdico ecuatoriano, sin
embargo, parte del supuesto de una residencia comn y generalmente
resulta disfuncional para contribuir a la solucin de este tipo de
conflictos y, en ocasiones, incluso los agudiza.
1 Agradezco a la economista Clementina Gonzlez, experta en migraciones del Cespla de la
Universidad de Cuenca, y al padre Hernn Rodas y las esposas de migrantes de la Casa del
Migrante de Paute (Azuay), quienes contribuyeron mediante entrevistas realizadas en
septiembre del 2008 con informacin para este texto.

111
Agustn Grijalva Jimnez

El derecho ecuatoriano ha sido reformado en trminos muy


parciales con relacin a las nuevas demandas que implica ser un pas
de alta movi- lidad humana, tanto como pas de salida y como pas
receptor. As, por ejemplo, las reformas del ao 2006 a los artculos
440 literal A y 440 lite- ral B del Cdigo Penal, tipifican y sancionan
el trfico ilegal de migrantes (coyoterismo), incluyendo los casos de
menores de edad. Tambin el Cdigo de la Niez y la Adolescencia,
como se expone ms adelante, incluye cierta regulacin respecto a
patria potestad sobre menores de edad hijos de personas migrantes.
Pero en general, la legislacin ecuatoriana sobre migracin y
extranjera es incompleta o anacrnica.
La nueva Constitucin de Ecuador, aprobada mediante referndum
en septiembre de 2008, dedica una seccin especfica sobre movilidad
humana, reconoce explcitamente en el artculo 40, numeral 6, la
existen- cia de familias transnacionales y protege los derechos de sus
miembros. Esta norma se ratifica de forma ms genrica en el artculo
67, el cual reconoce diversos tipos de familia y en el artculo 69,
numeral 4, en que el Estado se obliga a prestar especial atencin a las
familias disgregadas por cualquier causa. Por tanto, la nueva
Constitucin ecuatoriana crea condiciones jurdicas propicias para
reformar la legislacin de forma que se profundice y desarrolle la
normativa y polticas pblicas adecuadas para contribuir a la solucin
de estos conflictos y proteger los derechos de los miembros de las
familias transnacionales, de all que en este anlisis se busque
combinar el diagnstico con la propuesta.
En el presente texto se analiza el desfase entre el modelo jurdico
de familia y la familia transnacional. Se evidencia cmo las actuales
institu- ciones jurdicas no responden a la realidad de la migracin,
generando as desproteccin jurdica de los derechos humanos de
varios miembros de estas familias, especialmente de los menores de
edad y las esposas de migrantes. Finalmente, se exponen algunos
elementos sobre los derechos econmicos y sociales de las familias de
migrantes.

112
Problemas sociojurdicos de la familia transnacional en Ecuador

1. Matrimonio, residencia y migracin

El hecho migratorio en su dimensin ms bsica es un proceso de


movi- lidad fsica, es decir, un cambio de residencia. Este cambio
puede tener importantes consecuencias sociales, culturales,
econmicas y tambin jurdicas, no solo para la persona migrante sino
para su familia. En este apartado exploramos algunos de los efectos
sociales y jurdicos. Se expo- nen primero los conceptos de residencia
y domicilio. Luego se analiza su importancia para el matrimonio y
para la relacin entre padres e hijos.
En el derecho civil ecuatoriano, la residencia se concibe como el
lugar en que una persona se establece habitualmente, es decir,
constituye el componente material del domicilio.2
El domicilio y la residencia como su componente material tienen
gran importancia para la determinacin de numerosos derechos y
obligaciones de las personas. A manera de ejemplo: Basta solo
sealar que materias tales como el matrimonio, el pago, la sucesin
por causa de muerte, la competencia procesal, la aplicacin de las
normas de Derecho internacio- nal privado, etc., se encuentran
determinadas en muchos aspectos por este atributo de la
personalidad.3
En general, la legislacin civil ecuatoriana no es clara respecto al
domi- cilio de quienes migran definitivamente o por largos perodos.
Por un lado, podra entenderse que el emigrante que fija su residencia
en otro pas por largos aos ha adquirido un nuevo domicilio all. Por
otro lado, la ley ecuatoriana determina que una persona conserva su
domicilio donde reside su familia y el asiento principal de sus
negocios.4
2 Jurdicamente, el domicilio tiene adems otro elemento de carcter subjetivo que consiste
en el nimo real o presuntivo de permanecer en el lugar de residencia. De all que el inciso
primero del artculo 45 del Cdigo Civil define el domicilio como la residencia,
acompaada, real o presun- tivamente, del nimo de permanecer en ella.
3 Parraguez Ruiz, Luis. Manual de Derecho Civil Ecuatoriano. Loja, Ediciones Universidad
Tcnica Particular de Loja, 1999.
4 Artculo 51 del Cdigo Civil: El domicilio civil no se muda por el hecho de residir el
individuo largo tiempo en otra parte, voluntaria o forzadamente, siempre que conserve su
familia y el asien- to principal de sus negocios en el domicilio anterior. As, confinado por
decreto a un paraje deter- minado, retendr el domicilio anterior, mientras conserve en l su
familia y el principal asiento de sus negocios. Ntese que una jurisprudencia creativa bien
podra atender la situacin de los migrantes mediante estas normas.

113
Agustn Grijalva Jimnez

Con anterioridad a 1989, el Cdigo Civil ecuatoriano al regular el


matrimonio estableca una nocin de residencia claramente patriarcal.
El artculo 135 del Cdigo institua: El marido tiene derecho para
obligar a la mujer a vivir con l, y a seguirle dondequiera que traslade
su residen- cia, salvo causa razonable y proporcionada, calificada por
el juez.
Las reformas de 1989 al Cdigo Civil respecto al matrimonio
marcan el inicio de un perodo de cambio parcial en el modelo
jurdico de familia nuclear y patriarcal prevaleciente en el derecho
ecuatoriano. Con relacin a la residencia la normativa hoy vigente
establece que la residencia ser fijada de comn acuerdo por ambos
cnyuges.5 Pese a la necesidad de este acuerdo, sigue suponindose
que ambos cnyuges siempre comparten una misma residencia
porque un fin del matrimonio conforme a su defi- nicin legal es la de
vivir juntos,6 de lo cual se ha derivado un deber de convivencia o
cohabitacin entre los cnyuges.7 El incumplimiento de este deber se
presenta a veces incluso ilegtimamente como abandono y, por tanto,
como causal de divorcio.8
Es claro que el hecho migratorio y la familia transnacional
cuestionan este modelo jurdico, puesto que en tales casos los
cnyuges permanecen aos separados, tienen residencias distintas y
ello no implica necesaria- mente la intencin de que un cnyuge
quiere abandonar al otro o haya tomado la decisin de separarse
definitivamente o divorciarse. Es decir, no estamos ante la situacin
en que uno de los cnyuges se separa del otro de forma unilateral,
injustificada y definitiva, rompiendo toda comunica- cin. Por el
contrario, los estudios empricos evidencian que con frecuen- cia el
proyecto migratorio involucra a toda la familia. El cnyuge que se
queda generalmente contribuye material y sicolgicamente al
proyecto de quien migra, recibe y administra remesas para la
manutencin y los pro- yectos de la familia, y mantiene constante
comunicacin con el cnyuge ausente, manteniendo la aspiracin de
la reunificacin familiar.
5 Artculo 135 del Cdigo Civil: Los cnyuges fijarn de comn acuerdo su residencia.
6 Vase artculo 81 del Cdigo Civil.
7 Luis Parraguez Ruiz, op. cit., p. 28.
8 Artculo 110, numeral 11, del Cdigo Civil.

114
Problemas sociojurdicos de la familia transnacional en Ecuador

Hay que destacar tambin que en la sociedad ecuatoriana, y con


ms fuerza en el rea rural, la familia es ampliada o extensa antes que
nuclear. Este hecho condiciona todo el proceso migratorio,
incluyendo la separa- cin de las parejas y de padres e hijos. As, por
ejemplo, el cuidado de los hijos menores por parte de los abuelos es
una prctica cultural muy difun- dida cuando la madre trabaja. En
consecuencia, algunos arreglos familia- res que surgen luego del viaje
de los padres tienen, no solo una dimensin de ruptura sino otra de
continuidad que ayuda a la ms fcil adaptacin de los menores. En
cierta medida, la familia ampliada difundida en el Ecuador facilita la
formacin de familias transnacionales.9
Sin embargo, hay casos en que el cnyuge que ha migrado con el
tiem- po forma una nueva pareja o familia en el pas de destino. En
tales casos los beneficios y derechos del cnyuge que permanece en
Ecuador pueden hallarse en riesgo. Las remesas pueden disminuir
significativamente o desaparecer, la comunicacin se empobrece o
extingue, con lo cual tam- bin se ven afectadas las relaciones del
padre o madre ausente con sus hijos. En casos extremos, el cnyuge
que ha migrado demanda subrepti- ciamente el divorcio.10
No obstante, la investigacin sobre migraciones ha identificado
tam- bin casos en los que la migracin se usa como una salida a la
crisis pree- xistente de la pareja o la familia.11 La situacin ms
frecuente es la de espo- sas que sufren maltrato sistemtico de sus
maridos y ven en la migracin una oportunidad para cambiar de vida.
Aunque la crisis de estas parejas responde a multiplicidad de factores,
entre ellos puede seguramente hallarse las deficiencias o ausencia de
polticas pblicas y marcos jurdico- normativos eficaces contra el
maltrato a mujeres e hijos, la dbil situacin de la efectivizacin de
sus derechos sociales, y en general la violacin de
9 Acosta, Alberto, Susana Lpez y David Villamar. La migracin en el Ecuador. Quito,
Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador, 2006, p. 186.
10 El abogado del cnyuge que ha migrado trata de mantener oculta la demanda de divorcio,
publi- cando las citaciones judiciales en diarios de baja circulacin, y en general
manipulando la situa- cin para que el cnyuge demandado ni siquiera conozca de la
demanda. (Entrevista a esposas de migrantes en Paute.)
11 Sorensen, Nina. La familia transnacional de latinoamericanos/as en Europa. Amrica
Latina migrante. Eds. Gioconda Herrera y Jacques Ramrez. Quito, Flacso-
Ecuador/Ministerio de Cultura, 2008.

115
Agustn Grijalva Jimnez

los derechos a la igualdad y la dignidad de todos los miembros de la


fami- lia. Paradjicamente, cuando estas mujeres migran a otros
pases y for- man nuevas parejas, algunas de ellas vuelven a ser
vctimas de maltrato, en ocasiones por parte de sus esposos
europeos.12
La situacin de los matrimonios y en general parejas en que uno
de sus miembros se ausenta largo tiempo del Ecuador puede adems
afectar la situacin de los hijos menores de edad. Puesto que los
imaginarios de paternidad y pareja parecen hallarse fuertemente
asociados en el caso ecuatoriano, el divorcio o la separacin
definitiva pueden derivar en un fuerte distanciamiento o incluso
rompimiento de la comunicacin entre padres e hijos.13
Con relacin a la situacin de las parejas que no han contrado
matri- monio en Ecuador, sino que se han vinculado mediante la
unin de hecho, la ley ecuatoriana establece un rgimen jurdico
equivalente al del matrimonio. En la prctica, sin embargo, estas
parejas pueden afrontar las mismas o incluso ms graves dificultades
que las mencionadas, en vista de los problemas probatorios que se
plantean en las relaciones jurdicas entre cnyuges y de estos con los
hijos.
Finalmente, en el aspecto institucional la creacin de nuevos
consula- dos y viceconsulados, as como el fortalecimiento de los
existentes consti- tuye un cambio til que puede contribuir a organizar
mejor las relaciones jurdico-sociales de miembros de parejas, as
como padres e hijos que se hallan en distintos pases. El Proyecto de
Ley para la Proteccin del Migrante justamente plantea un sistema de
consulados con mayores fun- ciones y flexibilidad, que provea
activamente mayor y mejor informacin y proteccin a los migrantes
y sus familias.

12 Los estados no controlan la migracin como tal pero si controlan las relaciones bajo las
cuales se desarrollan las relaciones transnacionales. En este control se incluye el ofrecer o
no proteccin a mujeres maltratadas en relaciones con esposos europeos. Varios pases no
ofrecen otra solucin a las mujeres migrantes maltratadas que la deportacin, si se
divorcian de un marido maltratador, antes de cumplir ciertos aos de matrimonio. Vase
Nina Sorensen, ibd., p. 273.
13 Serrano Flores, Alexandra. Armando rompecabezas: migracin, comunicacin y familia.
Migracin: mitos, propuestas y desafos. Coord. Richard Salazar. Quito, Esquel, 2007.

116
Problemas sociojurdicos de la familia transnacional en Ecuador

2. Patria potestad y migracin


La distinta residencia de padres e hijos trae tambin importantes
cambios en las relaciones sociales entre estos. Uno de estos cambios
tiene adems aspectos jurdicos, pues hace relacin a la patria
potestad14 que normal- mente ejercen los progenitores sobre sus hijos
menores de edad. En prin- cipio, el Cdigo Civil dispone que el hijo
menor de edad tenga el mismo domicilio de sus padres.15
En la prctica cuando solo uno de los padres ha migrado, el otro
gene- ralmente queda al cuidado de los hijos. Sin embargo, casi nunca
los padres realizan algn trmite legal antes del viaje para esclarecer
en que situacin quedan los hijos. En todo caso al haber falta o
inhabilidad de uno de los progenitores, el cuidado inmediato de los
hijos la asume el progenitor que permanece en Ecuador, pero el
progenitor ausente man- tiene tambin la patria potestad.16 Al
respecto, el artculo 114 del Cdigo de la Niez y Adolescencia
establece lo siguiente:
Art. 114.- Improcedencia de limitar, suspender o privar la patria potestad
por razones econmicas.- La circunstancia de carecer de suficientes
recursos eco- nmicos no es causal para limitar, suspender o privar al
padre o a la madre de la patria potestad. Tampoco se lo har cuando por
causa de migracin motivada por necesidades econmicas, el padre, la
madre o ambos deban dejar temporalmente al hijo o hija bajo el cuidado
de un pariente consangu- neo en toda la lnea recta o hasta el cuarto
grado de la lnea colateral. En este caso slo podr suspenderse la patria
potestad para efectos de confiar la tutela al pariente que recibi el
encargo.

En consecuencia, bajo la ley ecuatoriana la patria potestad del padre o


madre que vive fuera del Ecuador en principio simplemente se
mantiene
14 El artculo 283 del Cdigo Civil ecuatoriano define a la patria potestad como el conjunto de
dere- chos que tiene los padres sobre sus hijos no emancipados. De forma ms exacta y clara
el artculo 105 del Cdigo de la Niez y Adolescencia la define no solamente como el
conjunto de derechos sino tambin de obligaciones de los padres relativos a sus hijos e hijas
no emancipados, referentes al cuidado, educacin, desarrollo integral, defensa de derechos y
garantas de los hijos
15 Artculo 58 del Cdigo Civil de Ecuador: El que vive bajo patria potestad sigue el
domicilio de quien la ejerce, y el que se halla bajo tutela o curadura, el de su tutor o
curador.
16 La legislacin civil actual no contempla que la patria potestad pueda perderse por
prolongada ausencia de uno de los progenitores, como si suceda segn el artculo 321 del
Cdigo Civil, antes de las reformas de 1989.

117
Agustn Grijalva Jimnez

sin limitaciones, pero el juez, considerando las particularidades del


caso, podra suspenderla para otorgar la tutela de los menores a los
parientes jurdicamente autorizados y que de hecho quedan a su
cuidado.
Esta regulacin presenta algunos problemas. Primero, como
hemos dicho, las relaciones familiares entre padres migrantes e hijos
menores que permanecen en Ecuador generalmente no se suspenden o
terminan, sino que se transforman. Aunque padres e hijos ya no
conviven surgen relacio- nes basadas en las remesas y la
comunicacin, y la autoridad de los padres sigue en muchos casos
siendo relativamente reconocida. Cabe entonces suspender a los
padres la patria potestad? Segundo, y en sentido contrario, si el padre,
la madre o ambos dejan de cumplir con las obligaciones que conlleva
la patria potestad mientras estn ausentes, y en particular si dejan de
prestar alimentos, debe mantenerse la patria potestad?
El proyecto de Ley para la Proteccin de las Personas Migrantes
plan- tea al respecto que en caso de migracin de los padres el juez
podra even- tualmente suspender la patria potestad. En cierto sentido,
algo de esta lgica est ya contenida en el artculo 113 del Cdigo de
la Niez al dis- poner que la patria potestad se pierde por resolucin
judicial, por uno o ambos progenitores, cuando existe manifiesta falta
de inters en mantener con el hijo o hija las relaciones parentales
indispensables para su desarro- llo integral, por un tiempo superior a
seis meses.
La falta de cumplimiento de las obligaciones alimentarias de los
padres puede verificarse no solo despus, sino tambin antes del viaje
de uno o ambos cnyuges o miembros de la pareja. Para tal situacin
el antes men- cionado proyecto plantea una reforma al Cdigo de la
Niez y Adolescencia estableciendo la posibilidad de solicitar al juez
que ordene como medida temporal la prohibicin de salir del Ecuador
del progenitor que no cumple sus obligaciones de alimentos para con
sus hijos. Para este efecto, el proyecto propone la creacin de un
Registro Nacional de Obligaciones Alimentarias de las Personas
Migrantes Ecuatorianas.
Por otra parte, es indudable que quienes quedan al cuidado de los
menores tienen tambin derechos y obligaciones respecto a ellos. Por
un lado, son estos parientes los que reciben las remesas, las cuales
deberan17
17 Decimos deberan porque este no es siempre el caso. Con frecuencia el cuidado de los
menores comienza a ser visto por algunos familiares como una simple posibilidad de
recibir un ingreso extra mediante las remesas para su grupo familiar, descuidando incluso el
cuidado de estos nios y a veces hasta incurriendo en maltrato.

118
Problemas sociojurdicos de la familia transnacional en Ecuador

ser destinadas fundamentalmente a la educacin, salud y bienestar de


los nios y nias. Por otro lado, ellos requieren cierta autoridad para
educar y orientar a los menores en el da a da.
Puesto que el cuidado de los hijos en los hechos es compartido por
los padres que han migrado y quienes han asumido el cuidado de los
meno- res, otra posibilidad sera disear una suerte de patria potestad
comparti- da entre padres y tutores o cuidadores. Esta posibilidad la
podra decidir el juez atendiendo a las condiciones concretas de los
menores. En todo caso, lo que resulta urgente es una intensa labor de
trabajo social median- te la cual se realice un monitoreo de las
condiciones en las cuales se hallan los hijos de migrantes, a efectos de
asegurarles condiciones de crianza, educacin, salud y afecto
adecuados o, si tales condiciones son negativas, contar con
informacin para tomar las medidas legales adecuadas.
En efecto, los estudios sobre migraciones evidencian efectos
tenden- cialmente diversos segn quien sea el que queda al cuidado
de los hijos, madre o padre. Cuando permanece en el pas la madre, el
grupo familiar muestra mayor estabilidad, puesto que la mujer asume
adicionalmente varios de los roles paternos y se constituye en agente
cohesionador de la familia, aunque las decisiones econmicas ms
importantes las sigue tomando el hombre. Sin embargo, si quien
migra es la madre hay mayor propensin a cierta disgregacin del
grupo familiar, no es raro que el padre incursione en el alcoholismo o
inicie relaciones extramatrimoniales, al tiempo que descuida la
crianza de los hijos o simplemente entrega su cuidado a los abuelos u
otros parientes.
Este fenmeno es lo que viene denominndose maternidad
transnacio- nal, el cual aparece ligado a la feminizacin de la
migracin que caracte- riza los flujos migratorios de los ltimos aos
especialmente hacia Espaa y otros pases europeos. De este modo,
las diferencias de gnero marcan a su vez diferencias y
discriminaciones de orden laboral, cultural y jurdi- co para las
mujeres no solo por su nueva presencia en el lugar de destino,18 sino
tambin por su ausencia en el pas de origen. Si en el pas de destino
su trabajo como empleadas domsticas, cuidadoras o en la industria
del
18 Mestre i Mestre, Ruth M. Mujeres a travs de las polticas de inmigracin en la Unin
Europea y Espaa. Migracin, desplazamiento forzado y refugio. Ed. Programa Andino de
Derechos Humanos. Quito, Universidad Andina Simn Bolvar, 2005.

119
Agustn Grijalva Jimnez

sexo muchas veces no es reconocido, ni priorizado y se ubica en la


econo- ma sumergida sin posibilidades de regularizacin ni
unificacin familiar, en el pas de origen sus nuevos ingresos
econmicos permiten a las madres migrantes desempear el rol de
proveedor tradicionalmente reservado al padre. Esta situacin
transforma los roles en la familia y la pareja.
Por otra parte, cuando migran ambos progenitores los menores
que- dan al cuidado de abuelos, hermanos mayores, tos, otros
familiares o amigos. En esta situacin, aunque desde el punto de vista
jurdico-formal, la patria potestad pueden mantenerla los progenitores
ausentes, en los hechos las obligaciones y derechos en que esta
consiste la ejercen princi- palmente quienes cuidan a los menores.19
Como puede apreciarse, hay aqu un desfase entre la norma
jurdica y la realidad. En la vida real de la familia transnacional se
genera una suerte de patria potestad compartida, la cual no es
reconocida por el derecho ecuatoriano. En efecto, los derechos y
obligaciones en el cuidado de los hijos vienen a ser compartidos por
el o los progenitores que migran y el progenitor y las personas que se
quedan al cuidado de los nios.
Por un lado, el progenitor que migra asume mediante el envo de
remesas las responsabilidades econmicas del cuidado de los hijos.
Esta relacin econmica con frecuencia expresa simblicamente la
persistencia de vnculos afectivos entre padre o madre e hijos,20 la cual
se evidencia tambin mediante su comunicacin permanente por
medios electrnicos. Adems, este vnculo econmico significa
generalmente un poder de deci- sin del padre ausente respecto a
asuntos como la educacin de su hijo, sus condiciones de
alimentacin y salud, o su comportamiento general.
19 Carrillo, Mara Cristina. Impactos de la migracin en los/las jvenes hijos/as:
Ecuador. Migracin, desplazamiento forzado y refugio. Ed. Programa Andino de Derechos
Humanos. Quito, Universidad Andina Simn Bolvar, 2005.
20 [E]l dinero, culturalmente constituido como una forma de poder dentro de la familia, puede
lle- gar a inscribirse como el smbolo de la autoridad parental para los jvenes que reciben las
remesas de sus padres, el dinero incluso puede hacer de factor vinculante entre padres e hijos
o entre espo- so y esposa, permitiendo que los inmigrantes sigan ejerciendo cierta potestad
sobre sus hogares en una suerte de manejo a control remoto que se ejerce mediante el
incremento o decremento del flujo de efectivo, regalos y prebendas para los familiares,
dependiendo de que estos observen la lnea de criterio, valores ideologa del migrante,
cumpliendo con las demandas que este hace en funcin de lo que considera el ser un
buen hijo o una buena esposa. Vase Moncayo, Irina. Migracin y sistemas familiares.
Plan migracin, comunicacin y desarrollo. Cartillas sobre migra- cin, n. 23. Quito, octubre
2006, p. 5.

120
Problemas sociojurdicos de la familia transnacional en Ecuador

Por otra parte, el progenitor que permanece en Ecuador o la persona


que asume el cuidado de los menores tienen una capacidad de
orientacin y decisin en la cotidianidad y desarrollo de los chicos.
En todo caso, se requieren reglas claras y funcionales sobre patria
potestad para proteger mejor los derechos de los hijos de migrantes.
La ausencia de normativa de este tipo o su ineficacia empeora la
situacin de los menores. Cuando al viaje sigue un proceso de
disolucin familiar, los menores comienzan a pasar al cuidado de
distintos parientes. En muchos casos quedan primero al cuidado de
los abuelos, para pasar luego a vivir con sus otros abuelos, hermanos,
tos, compadres, amigos, vecinos, etc. Esta inestabilidad en la
definicin de quienes quedan a su cuidado es del todo inconveniente
para su salud y desarrollo, llevando a la violacin de sus derechos
humanos, pues incluso se asocia a graves condiciones de maltrato
infantil.
La inestabilidad en el cuidado de los hijos de migrantes tiene
relacin con el control de las remesas. Lo que se halla en disputa en
muchos casos no es el cuidado de los nios y nias, sino la
posibilidad de, en funcin de la justificacin de tal cuidado, recibir el
ingreso extra de la remesa, la mayor parte de la cual es invertida en
necesidades propias y no de los menores. Tales disputas econmicas
fracturan gravemente a las familias de los migrantes al generar en
Ecuador conflictos entre sus parientes.
Pese a la necesidad de normas jurdicas que regulen el cuidado de
los menores, es necesaria tambin aplicarlas en el marco de una
apreciacin de las circunstancias concretas de cada familia,21 a partir
de lo cual el juez pueda determinar las mejores condiciones para el
menor. Por ejemplo, si la ley es excesivamente rgida y otorga la
patria potestad a los abuelos maternos sin considerar las condiciones
y cuidados que estos efectivamen- te puedan proveer al menor, ello
puede llevar eventualmente a perjudicar los derechos de este.

21 Entrevista a Clementina Gonzlez (Cuenca), 24 septiembre 2008.

121
Agustn Grijalva Jimnez

3. Familia, derechos sociales y migracin

La migracin no siempre deriva en un mejoramiento de las


condiciones econmicas de las familias. Cuando la migracin se
produce en condicio- nes de ilegalidad se genera desde el inicio un
vnculo con redes mafiosas de coyotes y prestamistas los cuales
realizan un verdadero asalto al patri- monio de la familia en Ecuador,
mediante deudas usurarias, hipotecas, extorsiones y estafas.22
As, por ejemplo, en las provincias de Caar y Azuay, al sur del
Ecuador, es comn que los coyotes-prestamistas a cambio de
financiar el viaje hagan firmar a quienes migran contratos de hipoteca
y especial- mente de compraventa de sus casas y terrenos. Al final, y
en contubernio con abogados, notarios, registradores, jueces y
policas, y recurriendo si es necesario a la amenaza y violencia, los
coyotes terminan apropindose de estos inmuebles, incluso cuando la
deuda inicial ha sido pagada en exceso.
Este asedio al patrimonio de la familia por parte de los traficantes
de personas da lugar a numerosas violaciones de derechos humanos.
Entre ellas pueden mencionarse violaciones a los derechos a la
vivienda, a la propiedad, al debido proceso. Estas situaciones
adquieren aun mayor dra- matismo cuando son afectados los hijos de
los migrantes, menores de edad que son expulsados de sus casas para
cubrir las deudas contradas por sus padres ausentes. En estos casos es
paradjico que las propias leyes y las instituciones pblicas sean
manipuladas para concretar verdaderos despo- jos al patrimonio de la
familia.
En contraste, los mayores ingresos que implican las remesas en
ocasio- nes conllevan el acceso de los familiares de los migrantes a
mejores con- diciones de vivienda, salud, educacin y otros derechos
sociales y econ- micos. La migracin tiene una alta incidencia en la
reduccin de la pobre- za.23 As, por ejemplo, en la provincia de
Azuay, se reportan mejoras en el acceso a servicios de salud, as
como el ingreso de hijos de migrantes a
22 Barahona, Elsa y Luna Sotomayor. Violacin de los derechos de las mujeres a la vivienda, la
pro- piedad, garantas judiciales, y otros relacionados como consecuencia de la
emigracin. Quito, CDES/Tribunal de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de
las Mujeres, 2005.
23 Para un estudio detallado, vase Acosta, Alberto, Susana Lpez y David Villamar. La
migracin en el Ecuador. Quito, Universidad Andina Simn Bolvar, 2006.

122
Problemas sociojurdicos de la familia transnacional en Ecuador

establecimientos privados de los que antes por su estrato


socioeconmico estaban excluidos.24 Estos establecimientos tienden a
ofrecer mejor cali- dad en la educacin. No obstante, por este medio,
se produce una suerte de subsidio al Estado por parte de las remesas
de migrantes, puesto que es al Estado ecuatoriano al que le
corresponde prestar estos servicios en calidad y cantidad suficiente
para hacer efectivos los derechos sociales que la Constitucin
establece.

24 Gonzlez, Clementina. Diagnstico del impacto de la migracin en la niez y adolescencia en el


can- tn Cuenca. Cuenca, Cespla/Universidad de Cuenca, 2007.

123
Voto de la mujer
y extensin del sufragio

urante el perodo comprendido entre 1929 y 1972 se

D destacan en materia electoral dos hitos fundamentales: las


innovaciones de 1929 y las de 1945-1946. En ambos casos
las constituciones
y leyes de elecciones correspondientes introducen importantes
cambios en el sistema representativo: en 1929, el voto facultativo de
la mujer alfa- beta, el primer ensayo de representacin de minoras y
la representacin funcional; en 1945, la creacin de tribunales
electorales independientes y el perfeccionamiento de la
representacin de las minoras; y en 1946, el voto masculino
obligatorio. Estas modificaciones al sistema de represen- tacin se
introducen a raz de procesos histricos cruciales: la Transformacin
Juliana y la Revolucin del 28 de mayo de 1944.
Merecen tambin mencionarse algunas novedades introducidas en
la Constitucin de 1967, especialmente el voto femenino obligatorio y
la institucionalizacin de los partidos polticos.
El requisito de saber leer y escribir ser, no obstante, la restriccin
fun- damental que subsistir durante toda esta etapa, marginando as a
grandes sectores de la poblacin.
En este artculo estudiaremos cada una de estas modificaciones
articu- lando los procesos normativos e histricos, e introduciendo el
anlisis de las actas parlamentarias respectivas. En vista de la
heterogeneidad de estas innovaciones electorales, se expone
primeramente un marco histrico global que servir luego de base
para anlisis ms particulares.

125
Agustn Grijalva Jimnez

1. Modernizacin Juliana y sufragio, 1925-1944

Durante la segunda dcada de este siglo, Ecuador haba regresado, de


hecho, a un rgimen poltico equivalente al del voto censitario de
inicios de la Repblica; desde 1912 a 1925, el poder estatal fue
monopolizado por minsculos sectores econmicos y polticos que
excluyeron a la gran mayora de la poblacin y se sucedieron en el
gobierno mediante el fraude desembozado; los graves problemas
econmicos, especialmente la cada de las exportaciones de cacao,
desencadenaron finalmente una drstica reaccin.
El 9 julio de 1925, el presidente liberal Gonzalo Crdova fue
depues- to por un movimiento de oficiales jvenes del Ejrcito. Se
daba inicio a la llamada Revolucin Juliana; desde entonces el pas
asisti a uno de los procesos ms importantes de modernizacin
estatal en los aspectos financiero, social, administrativo y poltico, lo
cual se expres en una abundante e innovadora legislacin.1 En el
plano constitucional, como lo ha sealado Hernn Salgado,2
significa la introduccin en el Ecuador del constitucionalismo social
de la primera posguerra, en el que se desarro- llan los derechos
econmicos y sociales y la intervencin del Estado para
efectivizarlos.
En el aspecto poltico, la Revolucin Juliana signific el
derrocamien- to de la plutocracia liberal que desde 1912 se vena
manteniendo en el poder mediante el fraude sistemtico y, finalmente,
basndose en una cruenta represin.3 Hay un virtual consenso entre
los historiadores en cuanto a que la transformacin de 1925 resulta de
la alianza de jvenes oficiales del ejrcito (el creado por el
liberalismo) con emergentes sectores medios y ciertos elementos
terratenientes de la Sierra. A raz de este pro- ceso de modernizacin
social y estatal, Isidro Ayora convoca a la

1 Solo de 1925 a 1929 se dictaron leyes relativas al Banco Central, caja central, emisin y
amorti- zacin; monedas, aduanas, bancos, hacienda, prenda agraria, impuesto a la renta,
timbres, impuesto a la propiedad rural, cheques, jubilacin, registros y alcabalas,
monopolio de la sal, estanco de alcoholes, entre otras. Ver Mensaje del Presidente Ayora a la
Constituyente de 1929. El Comercio (Quito), 10 octubre 1929: 5.
2 Salgado, Hernn. La Constitucin de 1929 del Estado y el Reordenamiento Jurdico.
Revista Ruptura (Quito), Asociacin Escuela de Derecho de la PUCE (1985): 44.
3 En 1922 se produce la masacre obrera del 15 de noviembre, y en 1923 las fuerzas del
gobierno realizan una matanza de indgenas en la hacienda Leito.

126
Voto de la mujer y extensin del sufragio

Constituyente de 1929, en la cual se producen las innovaciones


jurdico- electorales que vamos a estudiar.
La Constitucin de 1929, dictada a raz de esta transformacin,
busca un fortalecimiento del rol, legitimidad y representatividad del
Estado, y uno de los mecanismos a que se recurre para tal propsito
es la reforma electoral: voto femenino, representacin de minoras,
representacin fun- cional, primeros pasos para una funcin electoral
independiente; se pre- tende, en definitiva, la incorporacin a la vida
poltica de los sectores medios surgidos durante el liberalismo.
Los discursos parlamentarios de 1929 enfatizan la marginacin y
apa- ta poltica a que haba sido conducida la mayora de
ecuatorianos luego de dcadas de fraude. Igual que en 1861, ante una
nueva y profunda crisis poltica, hay un afn de aumentar la
participacin electoral mediante cier- ta ampliacin del sufragio; en
este contexto el dirigente conservador Crespo Toral no solo propone
en la Constituyente de 1929 el voto de las mujeres, sino incluso el de
los analfabetos.4 El Hble. Cordero Dvila, defendiendo tal propuesta
menciona a su vez la posibilidad del voto obli- gatorio, a base de
inquietudes que son expresadas tambin por otros legis- ladores:
Est en la conciencia nacional que las virtudes cvicas van desapareciendo
cada da ms de entre nosotros. La ciudadana es algo ya olvidado y casi
relegado en absoluto en nuestro pas. Se ha llegado al caso de tener que
meditar en si sera necesario crear una multa para el que no emita su voto
en las elecciones; esto nos da la medida del estado en que anda el
ejercicio de la ciudadana5

Evidentemente las garantas y ampliacin del sufragio en 1929 se


die- ron ms en el plano jurdico y como proyecto poltico que en la
prctica histrica, en la cual seguira prevaleciendo un alto
abstencionismo, la marginacin de amplios sectores y el fraude
electoral. Pero, como bien anota Ernesto Albn, hay una diferencia
fundamental con perodos ante- riores:

4 Asamblea Nacional de 1928-1929. Intervencin del H. Crespo Toral. Diario de debates, t.


II, p. 247.
5 Ibd.

127
Agustn Grijalva Jimnez

En estas primeras dcadas del siglo XX, los sectores interesados en la


vida poltica haban crecido (paralelamente con el crecimiento de la
poblacin urbana) y ya no resultaba tan fcil, para el grupo gobernante,
escamotear la voluntad popular utilizando para ello los subterfugios que
permitan las leyes y, ms todava, las prcticas electorales. 6

La libertad en la eleccin y posterior descalificacin de Neptal


Bonifaz en 1932 constituy el primer xito y fracaso de este esfuerzo;
en esta ocasin el desconocimiento parlamentario de los resultados
electora- les no fue recibido con apata y resignacin, sino que
desencaden una sangrienta guerra civil; la eleccin fraudulenta y
posterior derrocamiento del gobierno de Martnez Mera mostr que el
fraude electoral ya no poda campear a sus anchas; la primera eleccin
de Velasco Ibarra en 1933, cuya validez se ha reconocido
histricamente, volvi a mostrar que las eleccio- nes podan
funcionar, pero los conflictos polticos, agravados por el siste- ma
semiparlamentario de la Constitucin de 1929, llevaron a una nueva
ruptura de la constitucionalidad.
De 1935 a 1940 se sucedieron gobiernos de facto y
constitucionales de corta duracin (Pons, Pez, Enrquez, Borrero,
Mosquera, Arroyo del Ro, Crdova, Moreno), luego de lo cual se
reedita nuevamente el fraude en la eleccin de Arroyo del Ro, que
junto al Protocolo de Ro, son los princi- pales antecedentes polticos
de la Revolucin del 28 de Mayo de 1944.
Luego de las innovaciones electorales de 1929, en las primeras
eleccio- nes libres ganadas por Bonifaz en 1931 y Velasco Ibarra en
1933, segn Rafael Quintero,7 particip un sector reducido de la
poblacin; en 1931 de una poblacin total de 2 010 029 de
habitantes hubo 62 118 sufra-
gantes, y en 1933 de una poblacin de 2 109 787, votaron 64 664. Por
tanto, el cuerpo electoral segua siendo bastante restringido, lo cual
entre otros factores puede atribuirse a algunos de orden jurdico,
como el requi- sito de saber leer y escribir para votar y ser elegido,
cuando en el Ecuador de esos aos alrededor del 65 por ciento de la
poblacin era analfabeta, lo cual marginaba a la gran mayora de
campesinos, obreros, artesanos, habi- tantes pobres de las ciudades y
dentro de estos sectores especialmente a las

6 Albn, Ernesto. Evolucin del sistema Electoral Ecuatoriano. Elecciones, ideologas y


problemas polticos. Quito, Corporacin Editora Nacional, 1994, p. 55.
7 Quintero, Rafael. El mito del populismo en el Ecuador. Quito, Flacso, 1980, pp. 221-237.

128
Voto de la mujer y extensin del sufragio

mujeres, entre las cuales eran ms altas las tasas de analfabetismo, lo


que a su vez limit significativamente los efectos del voto femenino,
as, por ejemplo, en las elecciones de 1933 apenas un 12 por ciento de
los votan- tes fueron mujeres.
Por otra parte, el carcter facultativo del voto luego de dcadas de
fraude y la falta de una tradicin y cultura electoral generaba un alto
abs- tencionismo; segn Rafael Quintero, en 1931 de 372 861
ecuatorianos aptos legalmente para inscribirse solo lo hicieron el 41,6
por ciento y de estos solo votaron el 40 por ciento.
En cuanto a la representacin funcional los senadores por los
obreros, campesinos e indgenas fueron elegidos por asociaciones
controladas, en una u otra forma, por las elites polticas.8
Finalmente, puede sealarse tambin una serie de mecanismos
electo- rales de carcter tcnico o reglamentario establecidos en la
Ley de Elecciones de 1929, que han sido estudiados por Rafael
Quintero,9 y que segn este autor tuvieron un claro efecto restrictivo
sobre la extensin del electorado. Para Quintero se trata
bsicamente de dificultades a la ins- cripcin electoral debidas a la
hora, lugar y plazo para realizarla (artculos 7, 17 y 18 de la Ley de
Elecciones, 1929), costo monetario de la inscrip- cin;
establecimiento de una sola mesa electoral por parroquia urbana
para limitar la recepcin de esa votacin y privilegiar la de origen
rural; exigencia de inscripcin en la misma parroquia del domicilio
(artculo 3, LE, 1929) y creacin ad hoc de distritos electorales.
Estas limitaciones perjudicaban especialmente a sectores populares
urbanos y de migrantes. En resumen, de 1925 a 1944 la ampliacin
del cuerpo electoral estuvo limitada fundamentalmente a los
emergentes sectores medios que prota- gonizaron la Revolucin
Juliana. Las innovaciones normativas sobre el derecho de sufragio
tuvieron un efecto limitado en su eficacia y en su uni-
versalidad.
En su eficacia puesto que si bien en el perodo se producen las
primeras elecciones libres del siglo (en 1931 y 1933), por otra parte de
1925 a 1948,
8 Maiguashca, Juan. La cuestin regional en la historia ecuatoriana (1830-1972). Ensayos
genera- les I: espacio, poblacin, regin. Ed. Enrique Ayala Mora. Quito, Corporacin Editora
Nacional, 1990, p. 210.
9 Rafael Quintero, op. cit., pp. 229 ss.

129
Agustn Grijalva Jimnez

es decir en 23 aos se sucedieron 23 gobiernos, lo que configur uno


de los perodos de mayor inestabilidad poltica de la historia
ecuatoriana.
En cuanto a la universalidad del sufragio, tambin estuvo limitada
especialmente por su carcter facultativo y el requisito de
alfabetismo, lo que determin que el cuerpo electoral estuviera
compuesto fundamental- mente por empleados pblicos y privados,
artesanos, pequeos y media- nos comerciantes, empresarios y
medianos propietarios rurales,10 mientras los sectores populares
seguan drsticamente excluidos.

1.1. El voto de la mujer

1.1.1. Antecedentes histricos


En lo relativo a la mujer, como en otros aspectos, el derecho
republicano hered los valores e instituciones patriarcales11 del
derecho colonial. Para el derecho castellano la mujer, salvo contadas
excepciones, no tena plena capacidad legal; si era soltera, se hallaba
bajo la autoridad paterna o la tutela de su hermano mayor o pariente
masculino ms prximo; si era casada se someta a la potestad
marital. As, el derecho institucionalizaba la dominacin del hombre
respecto a la mujer, dominacin que apareca como legtima para una
mentalidad segn la cual las mujeres se hallaban incapacitadas por
naturaleza para ciertas funciones. En este contexto, como lo ha
sealado Capdequ,12 resultaba obvia la incapacidad femenina para el
desempeo de cargos pblicos, de all que el derecho castellano y el
republicano en su fase inicial prescindieron de regulaciones expresas
al respecto.
En este mismo sentido, otro antecedente normativo esencial lo
halla- mos en el Cdigo napolenico, base del primer Cdigo Civil
ecuatoriano,
10 Maiguashca, Juan y Liisa North. Orgenes y significado del velasquismo: lucha de clases y
par- ticipacin poltica en el Ecuador, 1920-1972. La cuestin regional y el poder. Ed.
Rafael Quintero. Quito, Corporacin Editora Nacional, 1991, p. 71.
11 Entendemos por patriarcal el orden social en el que el gnero femenino se halla
subordinado al masculino. El concepto de gnero proviene de la antropologa y hace
referencia a la construccin cultural, social y poltica en torno al sexo. Esta categora es
actualmente utilizada en las ciencias sociales para distinguir las diferencias biolgicas entre
hombre y mujer, de las desigualdades atri- buidas por la sociedad y la cultura.
12 Ots Capdequ, Jos Mara. El Estado Espaol en las Indias. Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1986, pp. 95 y 106.

130
Voto de la mujer y extensin del sufragio

vigente desde 1861. El Cdigo francs, siguiendo en esto al derecho


romano, establece la incapacidad legal de la mujer; en las discusiones
sobre el Cdigo de Napolen la comisin correspondiente informaba
en estos trminos: hemos resuelto [] seguir las huellas de Pothier y
cata- logar a las mujeres casadas junto con los menores de edad y los
dementes. Carecen de la capacidad de contratar sin la venia de sus
esposos.13
En el marco de esta continuidad de los valores del derecho
castellano y de la virtual reproduccin de la legislacin civil francesa,
el derecho pri- vado ecuatoriano estableci la subordinacin de la
mujer al hombre;14 pero ninguna Constitucin, exceptuando la de
1883, excluy expresa- mente a las mujeres de la ciudadana y del
voto, porque esta exclusin era tan obvia para la mentalidad y valores
de la poca que no haba necesidad de consagrarla jurdicamente.
En efecto, desde la Colonia la vida de la mujer se circunscribe al
hogar, la iglesia, el convento y el pequeo comercio; mientras que la
pol- tica es un espacio que se concibe asignado por la naturaleza a los
hombres. Cuando en 1861 se discuta la eliminacin del censo de
fortuna, un dipu- tado expresaba con elocuencia estos generalizados
valores decimonnicos:

La mucha universalidad no me gusta, y de que no seamos consecuentes


por- qu (sic) no declaramos tambin que los nios pueden sufragar,
puesto que por el mero hecho de nacer han adquirido ese derecho? Por
qu tambin no declaramos respecto de las mujeres que tienen dotes tan
apreciables en su imaginacin (sic) y en su corazn?15

Como vemos, para la mentalidad de la poca la posibilidad del


voto femenino resulta tan absurda como el otorgar el voto a los nios;
a las
13 Tigar, Michael E. y Madelaine R. Levy. El Derecho y el ascenso del capitalismo. Mxico, Siglo
XXI Editores, 1978, p. 233. Esta incapacidad relativa se mantendr en el derecho ecuatoriano
hasta 1970 en que se reforma el Cdigo Civil, lo cual nos revela la fuerza de los valores
patriarcales.
14 Es solamente en el Cdigo Civil de 1871 cuando se otorga a la madre la patria potestad
sobre sus hijos, en caso de falta del padre; se establece igualmente la presuncin de
autorizacin del marido para la mujer casada que ejerce pblicamente una profesin o
industria, y la capacidad para, a base de tal presuncin, comparecer en juicio por s misma.
En todo caso, la potestad marital queda, por va de la propia presuncin, ratificada e
inclume.
15 Intervencin de Mariano Cueva en la Convencin de 1861, vase Diario de debates, p. 170.
Se conserva la ortografa del original.

131
Agustn Grijalva Jimnez

mujeres se les reconocen dotes apreciables en su imaginacin y en su


cora- zn, pero el elector era ante todo alguien racional (de all el
requisito capa- citario) y para la ideologa patriarcal la racionalidad es
atributo masculino.
Por otra parte, los requisitos econmicos y culturales exigidos
durante la vigencia del sufragio censitario, e incluso luego de las
reformas de 1861 y 1883, marginaban a casi todas las mujeres, las
cuales se hallaban limita- das en cuanto a la propiedad y
administracin de bienes y soportaban los ndices ms altos de
analfabetismo, situacin que se intensificaba entre las mujeres de los
sectores populares.
Fue en la Constituyente de 1883 cuando Luis Felipe Borja plante
que deba aclararse expresamente en la Constitucin que era
ciudadano todo ecuatoriano varn que supiera leer y escribir. Ante
esta mocin se produjo un largo debate parlamentario, que plantea, a
nuestro parecer, uno de los casos ms interesantes sobre las relaciones
entre interpretacin jurdica e ideologa16 en la historia del Derecho
poltico ecuatoriano. Deca a la Asamblea de 1883, el diputado Luis
Felipe Borja:
Con vista del artculo 20 del Cdigo Civil, que es terminante se entiende
que la palabra ciudadano se refiere nicamente al sexo masculino? Las
pala- bras hombre, persona, nio, adulto y otras semejantes dice aquel
artculo, que en su sentido general, se aplican individuos de la especie
humana sin distincin de sexo, se entendern comprender ambos sexos
en las disposicio- nes de las leyes. Es, pues, evidente que habra duda
muy fundada respecto de si las mujeres pueden ejercer los derechos de
ciudadana y si un jurado elec- toral, por ejemplo, se viera en el caso de
resolver si los votos dados por muje- res son o no vlidos, tendra que
resolverlo afirmativamente, atenindose al sentido literal y obvio del
artculo, caso de que se suprima la palabra varn. Adems, se explica
porque las Constituciones anteriores al ao de 1861, no las consignaron
expresamente; pues, antes de la promulgacin del Cdigo Civil, no
exista regla ninguna decisiva en este caso. Ni se diga que el Cdigo

16 A este respecto, es sugerente el anlisis de Luis Alberto Warat en el sentido de que: No


puede haber significacin sin ideologa. Cuando se presenta un problema de oscuridad
significativa de una norma, en realidad se plantea un desajuste valorativo. La claridad de
las palabras de la ley surge exclusivamente de una coincidencia axiolgica; si esta no
existe, la norma aparece como oscura. La interpretacin de la ley es, en gran medida, un
fenmeno de atribucin ideolgica; Warat, Luis Alberto y Antonio Anselmo Martino.
Lenguaje y definicin jurdica. Buenos Aires, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales,
1973, p. 21.

132
Voto de la mujer y extensin del sufragio

Civil es inaplicable al asunto de que se trata, pues todos saben que aquel
Cdigo es ley general, ley comn, aplicable a materias especiales, a falta
de leyes tambin especiales que las determinen.17
Las rplicas y contrarrplicas que siguieron fueron
desconcertantes; varios diputados juzgaron del todo innecesario
establecer expresamente como requisito de ciudadana el hecho de ser
varn, puesto que afirma- ban que por el sentido comn y por la
costumbre era obvio que cuando la Constitucin se refera a los
ciudadanos se haca referencia exclusiva- mente a los hombres, que
as se haba entendido en todas las constitucio- nes ecuatorianas
anteriores, que las mujeres nunca haban siquiera preten- dido la
ciudadana y, por tanto, era intil y una afrenta para el sexo feme-
nino incluir en el artculo la palabra varn. Ante lo cual, Borja
argument que ninguna injuria se les hace [] pues no estn
llamadas por la natu- raleza, para la poltica sino para el hogar.
Estudiando las actas se aprecia el impacto que para esos aos
tenan en Ecuador los movimientos sufragistas y los correlativos
cambios en la doc- trina, legislacin y la participacin poltica de las
mujeres en Canad, Estados Unidos y Europa. Otros diputados, entre
los que destaca el Hble. Antonio Flores, exaltaron la participacin
femenina en la lucha contra Veintimilla y los inicios de su
incorporacin en la educacin y el trabajo. Notemos entonces cmo
las influencias exgenas y los cambios end- genos, jurdicos
(especialmente el nuevo Cdigo Civil) y extrajurdicos, generaron
nuevas posibilidades, y por tanto conflictos de interpretacin. Sobre
este punto hubo representantes que plantearon, refutando a Borja, que
no se deba aplicar normas de interpretacin de un Cdigo que regu-
laba los derechos civiles, a la Constitucin, cuerpo normativo superior
que regula derechos polticos. El debate al respecto nos revela,
adems, que para esa fase histrica era frecuente la aplicacin de
normas del dere-
cho civil al derecho electoral.18
17 Convencin Nacional de 1883. Sesin del 23 de noviembre de 1883. Diario de debates,
pp. 313, 314.
18 Esta situacin la ha destacado Ernesto Albn al estudiar la disposicin electoral por la cual el
casa- do menor de edad poda votar, en virtud de su emancipacin civil. Vase Albn,
Ernesto. Evolucin del Sistema Electoral Ecuatoriano. Elecciones, ideologas y problemas
polticos. Quito, 1994, p. 48. En las actas de 1883, efectivamente, hemos hallado debates al
respecto pues se aduca que no eran aplicables normas civiles a materias constitucionales y
que, en todo caso, pese a tal emancipacin, el casado menor de edad quedaba bajo tutela y,
por tanto, no se hallaba en capa- cidad de votar.

133
Agustn Grijalva Jimnez

En todo caso, en 1884 ningn diputado propuso el voto de la


mujer; es ms, algunos que no aceptaban la inclusin del trmino
varn, aclara- ron expresamente que tal negativa era simplemente un
asunto de tcnica jurdica y que de ninguna manera estaban
proponiendo conceder la ciu- dadana a las mujeres. Pero el debate
nos revela que el voto a la mujer, antes impensable, ahora apareca
como una clara posibilidad, de all que se exiga una expresa
ratificacin del poder patriarcal; muy ejemplificador en este sentido
son las palabras del diputado por Pichincha, Hble. Cevallos Salvador:
[] que, habiendo opinado en un sentido iba votar en otro; pues, si al
prin- cipio juzg innecesario conservar esa palabra, porque jams haban
pretendi- do las mujeres tener derechos de ciudadana, puede suceder
que, en lo suce- sivo, lo pretendan, apoyadas en la discusin que ha
tenido lugar en sta H. Asamblea. Los romanos aadi, no castigaban el
parricidio, por no abrir los ojos los hombres, hacindoles saber que se
poda cometer ese crimen; pues, de la misma manera nosotros no
debamos haber discutido sobre este punto, porque hay el peligro de que
las mujeres abran tambin los ojos, y crean que pueden ser ciudadanos. 19

Pero lo ms curioso en el razonamiento de Luis Felipe Borja,


arriba transcrito y base de la discusin, es que, efectivamente, 78 aos
despus se presentara exactamente la situacin jurdica que l
planteaba como hiptesis, cuando en 1922 Matilde Hidalgo de Procel
se present a votar y, ante la falta de exclusin jurdica expresa, debi
aceptarse su voto y desde entonces el de todas las mujeres
ecuatorianas que cumplieran los dems requisitos de ciudadana.
Una ltima observacin sobre la Constitucin de 1883: es singular
que sea justamente una de las constituciones que ms ampla las
garantas al ciudadano en el siglo XIX y que elimina los requisitos
econmicos para ser elegido, la que excluye expresamente a la mujer;
tal singularidad revela la fuerza de la secular discriminacin sexual y
su concrecin en el derecho.

19 Convencin Nacional de 1883. Sesin del 23 de noviembre. Diario de debates, p. 318.

134
Voto de la mujer y extensin del sufragio

1.1.2. El liberalismo y el voto de la mujer

Paradjicamente, es esta exclusin expresa de 1884 la que hace que


las constituciones liberales de 1897 y 1906 puedan interpretarse en un
sen- tido positivo respecto al voto de la mujer,20 pues segn estos
estatutos polticos son ciudadanos quienes renen los requisitos de
edad y educa- cin; ninguna de las dos constituciones se refieren al
sexo como restric- cin electoral.
Esta voluntad poltica de otorgar ciudadana a la mujer, aunque no
resulta expresamente definida, puede inferirse indirectamente de
varios hechos histricos: incluso antes de dictarse la Constitucin de
1897, Alfaro haba expedido el decreto supremo nmero 68, del 19 de
diciem- bre de 1895 por el cual se declaraba a las mujeres
jurdicamente habilita- das para el ejercicio de cargos pblicos.21 Esta
an confusa intencin cons- ta adems en las propias actas
parlamentarias, por ejemplo en la sesin del 26 de octubre de 1896,
cuando el diputado por El Oro, Gabriel Ullauri, presenta una mocin
por la cual se inclua, junto a requisitos de edad, la calidad de varn
para ser ciudadano, esta mocin es rechazada por la Convencin.
Igualmente, en sesin del 3 de junio de 1897 se expresaba:
Puesto a consideracin de la Cmara el Mensaje del Presidente Alfaro
sobre la situacin de la mujer, el seor Gonzalo S. Crdova, diputado por
Caar manifest que no se deba perder tiempo ocupndose de este
Mensaje y que deba contestarse al seor Presidente de la Repblica en el
sentido de que desde los primeros das en que se reuni la Convencin en
Guayaquil se ha hecho mucho por mejorar la condicin de la mujer al
extremo de habrsele concedido derechos de ciudadana, quedando por
tanto en aptitud de ejercer cualquier cargo pblico, inclusive el de
Ministro de Estado.22

20 Ya anteriormente Alfaro haba expedido el Decreto Supremo n. 68, del 19 de diciembre


de 1895, por medio del cual se declaraba a las mujeres jurdicamente habilitadas para el
ejercicio de cargos pblicos.
21 Lo cual se concret inmediatamente con el nombramiento de empleadas en los correos y el
esta- blecimiento de una escuela de telegrafa para seoritas. Vase Romo Leroux, Ketty.
Situacin jur- dica y social de la mujer en el Ecuador. Guayaquil, Departamento de
Publicaciones de la Universidad de Guayaquil, 1975, p. 86.
22 Convencin Nacional de 1896-1897. Sesin del 3 de junio de 1897. Diario de debates.

135
Agustn Grijalva Jimnez

En efecto, uno de los propsitos de la Revolucin liberal fue la


promo- cin de la mujer, cuyas principales expresiones jurdicas las
hallamos en la legislacin relativa a la creacin de Normales y
ampliacin de oportu- nidades educativas,23 as como en la Ley del
Matrimonio Civil de octubre de 1902, la Ley de Divorcio de 1910 y la
de Emancipacin Econmica de la Mujer Casada de 1911, por la cual
se crea la exclusin de bienes de la sociedad conyugal. En este marco
se mantuvo inicialmente el derecho electoral de la mujer, si bien en
trminos francamente ambiguos, lo cual se explica porque este
propsito de mejoramiento e incorporacin de la mujer, en cuyo
contexto se planteaba su derecho al voto, coexista con el temor de
que el sufragio femenino favoreciera abrumadoramente a los
conservadores. En esa ambigedad haba quienes entendan que el
voto femenino en ningn momento haba sido aprobado y se oponan
drsti- camente a l. El anlisis de Alejandro Mosquera, miembro de
la sociedad jurdico-literaria, publicado en 1903, ejemplifica este tipo
de opiniones, quiz mayoritarias:
[] conceder el voto la mujer sera concederlo indirectamente otra
parte de la sociedad, que en la actualidad generalmente se lo niega, al
clero. Es innegable el grande influjo que el sacerdote ejerce en la mujer,
y el voto de sta no sera sino el de aqul [] En nuestro concepto esta
es la razn ms poderosa para negar el voto las mujeres, porque,
desapareciendo en el los caracteres indispensables para poder
considerarlo como manifestacin de la libertad individual, dbese ms
bien negar su ejercicio.24

Este autor presenta adems otros argumentos generalizados contra


el voto de la mujer; se deca que los impuestos pesaban ms sobre los
hom- bres que sobre las mujeres, que solo los hombres estaban
obligados al ser- vicio militar; por tanto, siendo mayores sus
obligaciones con la sociedad, les corresponda solo a estos el derecho
de sufragio; finalmente se apelaba a los valores patriarcales ms
tradicionales. Mosquera planteaba que la
23 A inicios de la Revolucin se dicta la Ley de Instruccin Pblica por la cual se faculta a las
mujeres para optar por grados acadmicos.
24 Mosquera, Alejandro. Del Derecho de Sufragio. Revista de la Sociedad Jurdico Literaria
(Quito) 2, Imprenta de la Universidad Central (1903): 82.

136
Voto de la mujer y extensin del sufragio

mujer que por poltica desatiende sus sacrosantos deberes, pierde


todos sus encantos, todos sus atractivos, y degenera en un ser
despreciable.25
Una formulacin ms explcita a favor del voto de la mujer
comenz a concretarse solo en 1922, cuando Matilde Hidalgo de
Procel se acerc a inscribirse en los registros para elecciones
parlamentarias; ante la duda en torno a la posibilidad legal de que una
mujer vote, el Presidente del Concejo Municipal del cantn Machala
solicit, por intermedio del Ministro del Interior (quien tambin haba
opinado antes a favor del voto femenino), un pronunciamiento del
Consejo de Estado, organismo que el 9 de julio de 1924,
interpretando la Constitucin de 1906, entonces vigente, resolvi por
unanimidad que la mujer es ciudadano y puede ele- gir y ser elegida.
La interpretacin y resolucin del Consejo de Estado se
fundamenta principalmente en las consideraciones siguientes:
Es un principio de jurisprudencia universal que cuando el sentido
de la ley es claro, no se desatender su tenor literal, a pretexto de
consul- tar su espritu que las palabras de la Ley se entendern en
su sentido natural y obvio, segn el uso general de las mismas
palabras; que las palabras: hombre, persona, nio, adulto y otras
semejantes, que en su sentido general, se aplican a individuos de la
especie humana, sin dis- tincin de sexo, se entendern
comprender ambos sexos en las dispo- siciones de las leyes.
El artculo 13 de la Constitucin de 1906, entonces vigente, dice
que para ser ciudadano se requiere tener veintin aos de edad
y saber leer y escribir, y cuando el artculo 31 dice que para ser
elector se requiere ser ciudadano en ejercicio, etc.. Los vocablos
ciudadano y elector, aplicando las reglas anteriores, comprenden a
los individuos de ambos sexos.
Las restricciones para los derechos civiles y polticos deben
interpre- tarse en sentido estricto y riguroso. Como el Legislador
no ha creado una [] restriccin a causa del sexo, hemos de
concluir que el derecho de ciudadana activa no se le niega al sexo
femenino, siempre que los individuos de este sexo sepan leer y
escribir y tengan veintin aos.

25 Ibd.

137
Agustn Grijalva Jimnez

La resolucin incluye un recuento histrico sobre los requisitos de


ciuda- dana en las constituciones anteriores, y destaca que solo en la
de 1883 se dice que es ciudadano todo ecuatoriano varn que rena
los dems requi- sitos constitucionales, justamente para evitar que en el
vocablo ecuatoriano se comprenda a las mujeres.
De esta manera, los trminos ciudadano y elector que al menos
hasta la Constitucin de 1883 haban tenido el sentido natural, obvio
y genera- lizado de hombre, hasta el punto de que a nadie se le ocurri
siquiera la posibilidad del voto femenino, para 1924 haban cambiado
de significa- cin, pues comprendan al hombre y la mujer.
En este caso la interpretacin legal y el lenguaje jurdico variaron
incluso en el plano del sentido que se consideraba obvio, dado los
distin- tos contextos histricos y culturales en que se producen estas
interpreta- ciones. Notemos al respecto que el Consejo de Estado no
invoca las reglas de interpretacin del Cdigo Civil, como se haba
hecho en 1884, sino los principios universales del Derecho,
diferenciando as los mbitos civil y constitucional.
En todo caso, el mismo hecho de que haya sido necesaria la
consulta al Consejo de Estado y las discusiones parlamentarias que
ms adelante analizaremos, demuestran que los trminos normativos
en realidad no eran, de hecho, tan obvios, como los caracterizaban
estos principios uni- versales de interpretacin.
En efecto, esta nueva interpretacin normativa respecto al voto
feme- nino se genera en medio de una serie de innovadoras prcticas
sociales y cambios culturales respecto al rol de la mujer a principios
del siglo XX, en el Ecuador y otras partes del mundo: la extensin del
voto y los dere- chos de las mujeres en Europa y Estados Unidos,26 y
en Ecuador la parti- cipacin femenina en la Revolucin liberal, y su
incorporacin a la esfera pblica en el marco de la formacin de
normalistas y del desarrollo sindi- cal, as como la proclamacin de
los derechos econmicos, sociales y cul- turales, cuya expresin
inicial la hallamos en la Constitucin mexicana de 1917 y en la
Constitucin alemana de 1919.
26 En los Estados Unidos el Estado de Wyoming concede el voto a las mujeres en 1869; entre
1890 y 1914 el voto femenino se extiende a otros estados occidentales de la Unin y en
1920 a la tota- lidad del pas. En Nueva Zelanda se establece en 1892, en Australia del Sur
en 1894, en Noruega en 1907, en la Federacin Australiana en 1914, en Dinamarca en
1915, en Inglaterra en 1918, en Canad en 1920. Vase Linares Quintana, Segundo V.,
Tratado de la Ciencia del Derecho cons- titucional argentino y comparado, tomos I y VII.
Buenos Aires, Editorial Alfa, 1953.

138
Voto de la mujer y extensin del sufragio

Por otra parte, si bien esta nueva interpretacin jurdica se


produce en medio de cambios culturales e ideolgicos y de
complejos intereses pol- ticos, podemos ver cmo no se reduce a
un simple reflejo de estos, sino que el razonamiento jurdico
muestra una lgica y dinmica propias, aun- que no autrquicas.

1.1.3. El establecimiento del voto femenino en 1929

Es en la Asamblea Nacional de 1928-1929 cuando la mayora


parlamen- taria conservadora tiene la definida voluntad poltica de
incluir en la Constitucin, clara y expresamente, el voto de la mujer.
Evitando as todas las ambigedades y conflictos de interpretacin
que se haban pro- ducido en las constituciones de 1897 y 1906.
Las actas de la Asamblea Nacional muestran que se aclar de
forma explcita que La Constitucin vigente y el Proyecto [de
Constitucin] [] conceden los derechos polticos a la mujer [] la
Comisin, al pre- sentar el artculo en la forma que est, lo ha hecho
tomando en cuenta que en el trmino ecuatoriano estn incluidos
tanto el hombre como la mujer.27 Ya en medio del debate sobre la
redaccin del artculo, deca el Hble. Moncayo:
[] Voy a permitirme observar a la honorable Asamblea que si la idea
que se quiere expresar en el artculo, al decir que es ciudadano todo
ecuatoriano es la de incluir tambin a la mujer, va a quedar la disposicin
en los mismos trminos vagos y discutibles que tiene en la Constitucin
vigente [] Sera preferible abordar francamente el problema de los
derechos polticos que se quiere otorgar a la mujer.28

Para no dar nuevamente paso a duda alguna, el artculo 13 de la


Carta poltica de 1929 se formul en los trminos siguientes: Es
ciudadano todo ecuatoriano, hombre o mujer, mayor de veintin
aos, que sepa leer y escribir.
27 Asamblea Nacional de 1928-1929. Diario de debates, p. 212; intervencin del diputado por
Pichincha, doctor Manuel Mara Snchez; idntica aclaracin fue hecha en la misma
sesin, por otro miembro de la Comisin de Constitucin, el Hble. Crespo Toral.
28 Ibd.

139
Agustn Grijalva Jimnez

Rafael Quintero al estudiar el establecimiento del voto de la mujer


en 1929 constata que este no result, como en otros pases, de la
presin de un movimiento femenino de base;29 sino que dado el
predominio ideol- gico clerical y conservador entre el potencial
electorado femenino de la poca, la adopcin del voto de la mujer en
1929 respondi fundamental- mente a los intereses de la clase
terrateniente serrana y de su expresin poltica: el partido
conservador.
Quintero fundamenta esta afirmacin en que es la mayora
parlamen- taria conservadora la que propone y decide el voto
femenino en 1929, muestra adems que varios diputados
conservadores venan proponiendo desde principios de siglo el voto
de la mujer, el cual, por otra parte, se concentraba en la Sierra,30
espacio en que prevaleca el conservadurismo. Estos rditos
electorales para el partido conservador se habran incluso concretado
en la eleccin de Neptal Bonifaz y en la primera eleccin de Velasco
Ibarra. Contrariamente, los liberales, al constituir las mujeres un
electorado ms bien adverso, mostraron oposicin al voto femenino.
La voluntad poltica del partido conservador para establecer el
voto femenino fue expresada claramente por uno de sus mximos
dirigentes, Jacinto Jijn y Caamao, en el mismo ao en que este se
estableci:
[] Los actos del gobierno importan, por igual, a hombres y mujeres, y
tra- tndose, no de gobernar, sino nicamente de escoger los ms aptos, no
encontra- mos razn alguna para privar de este derecho a la mitad de la
poblacin; adu- cir supuesta inferioridad mental de la mujer, sera craso
error y anacronismo. Podra, quizs, decirse que no conviene perturbar la
tranquilidad femenina, introduciendo, en su vida destinada a la maternidad
y el hogar, las luchas pol- ticas; pero stas penetran en tan sagrado
recinto, quiranlo o no las leyes, haya o no voto femenino.31

Las palabras de Jijn y Caamao evidencian una percepcin de las


mujeres ms que como elegibles como potenciales electoras; se
aprecia

29 Quintero, Rafael. El mito del populismo en el Ecuador. Quito, Flacso, 1980, p. 241.
30 En 1932 haban 17 268 mujeres inscritas en la Sierra frente a 7 342 en la Costa; vase
Rafael Quintero, ibd., p. 244.
31 Jijn y Caamao, Jacinto. Poltica conservadora. Quito, Corporacin Editora
Nacional/Banco Central del Ecuador, s/a, p. 113. (Las cursivas son nuestras.)

140
Voto de la mujer y extensin del sufragio

tambin un cambio y continuidad de valores: la mujer es vista como


men- talmente igual al hombre, pero su vida est destinada a la
maternidad y al hogar; sin embargo la poltica afecta al hogar, de la
cual se deduce el dere- cho de la mujer al voto, aunque este debe ser
facultativo debido a que:
[] las elecciones no son todava el torneo pacfico y ordenado que
debera ser; y, en este sentido, es, quizs imprudente exponer la
delicadeza femenina a los azares de un tumulto; pero esto sera poderoso
argumento para no exi- girles que voten, mas no para privarlas del
derecho de hacerlo, cuando crean conveniente.32

Sin embargo, la adopcin del voto femenino en 1929 no se puede


explicar unilateralmente por el inters partidista conservador, puesto
que tal explicacin deja latentes varias interrogantes: Por qu las
tendencias conservadoras no implantaron el voto femenino en el siglo
XIX? Por qu las constituciones, leyes y resoluciones en gobiernos
liberales crean ante- cedentes y una interpretacin favorables al voto
de la mujer, que incluso permite algunas prcticas electorales
femeninas anteriores33 a 1929?
Cmo explicar que la Constituyente de 1945, de mayora liberal y
socia- lista, haya mantenido el voto femenino? A qu atribuir que las
asambleas de 1929 y 1946, de mayora conservadora, establecieron
solo el voto facultativo para la mujer y no el obligatorio?
Creemos que el inters partidista y clasista del partido conservador
en la introduccin del voto femenino en el derecho constitucional
ecuatoria- no es un factor explicativo esencial, pero no nico ni
excluyente. Para entender por qu esta Constitucin incluye el voto
femenino, a ms de la composicin poltica de la Asamblea que la
dict, es necesario considerar la situacin en que el pas se hallaba en
ese momento.
Los intereses coyunturales del partido conservador confluyen en
1929 con otros factores decisivos para el establecimiento del voto
femenino como son: (1) la promocin de la mujer durante el
liberalismo, incluso en trminos de antecedentes jurdicos favorables
al voto femenino, como
32 Ibd.
33 En 1924 se eligi a una mujer como miembro suplente de una municipalidad; en 1925 el
gobier- no juliano nombr a una mujer concejal de Guayaquil. Vase Quintero, Rafael. El
mito del popu- lismo en Ecuador. Quito, Flacso, 1980, p. 242.

141
Agustn Grijalva Jimnez

qued expuesto anteriormente; (2) la Revolucin juliana, y (3)


cambios culturales. Rafael Quintero ha destacado la confluencia de
algunos de estos factores para el establecimiento del voto femenino,
enfatizando excesivamente, en nuestra opinin, el peso de los
intereses conservadores.
En efecto, las constituciones y leyes de elecciones liberales, as
como las resoluciones favorables del Ministro del Interior y del
Consejo de Estado adoptadas al respecto en 1924, durante el gobierno
liberal de Tamayo, son mencionadas en las propias actas de la
Asamblea como ante- cedentes esenciales de la crucial innovacin de
1929.34
Respecto a la influencia de la Revolucin juliana, no es fortuito
que el voto femenino, establecido en los trminos de la Constitucin
de 1929, beneficiara no solo a los terratenientes y al Partido
Conservador sino ade- ms a las mujeres alfabetas mayores de
veintin aos, la mayora de las cuales formaban parte de los
emergentes sectores medios que haban apo- yado la transformacin
juliana. De hecho las primeras votantes y candi- datas fueron
justamente maestras y profesionales mujeres, educadas en el nuevo
espacio creado por la Revolucin liberal.
Hay que considerar que el voto femenino aument efectivamente
la dimensin del cuerpo electoral global y marc lo que sera la
reforma elec- toral de mayores consecuencias polticas despus de
1861, cuando se abrog el sufragio censitario en el Ecuador.35 Se
trata, como decamos anteriormente, de incorporar un nuevo
contingente de sufragantes, no solo para ganar las elecciones sino
para que estas y el sistema representa- tivo en su conjunto
funcionaran.

34 Curiosamente es el establecimiento del voto femenino durante el liberalismo el que aparece


resal- tado positivamente en la prensa de la poca, por ejemplo en las ediciones de El
Comercio del 11 de junio de 1924 y de El Telgrafo del 2 de julio del mismo ao. En 1928 y
1929 estos peridicos ni siquiera registraron la innovacin del voto femenino, segn
pudimos constatar en la revisin de la prensa de esos aos.
35 Rafael Quintero ha demostrado que el nmero de mujeres inscritas de 1930 a 1933, en
compa- racin al de hombres, fue mucho menor en trminos absolutos, pero aument ms
aceleradamen- te, en trminos relativos, de ao en ao; as entre 1931 y 1932 el aumento de
la inscripcin feme- nina fue de 67 por ciento y el incremento de la inscripcin masculina
del 30 por ciento. Pese a lo exiguo del nmero de electores respecto a la poblacin total,
sobre todo por el requisito de alfa- betismo, este tuvo un crecimiento sostenido: 12 055 en
1930, 14 707 en 1931, 24 610 en 1932 y 29 679 en 1933. La cita y datos corresponden a
Rafael Quintero. El mito del populismo en Ecuador. Quito, Flacso, 1980, p. 246.

142
Voto de la mujer y extensin del sufragio

El establecimiento del voto de la mujer en 1929 no es una novedad


aislada, sino que se inscribe dentro de una reforma electoral ms
amplia: representacin funcional, derechos de las minoras, esfuerzos
iniciales de organismos electorales autnomos. Ciertamente, tales
cambios responden tambin al proyecto e intereses conservadores,
partido de mayora en la Constituyente, pero paradjicamente en lo
relativo al voto femenino este fue posible solo gracias a la promocin
de la mujer impulsada por el libe- ralismo y la Revolucin juliana. El
postulado conservador del voto feme- nino halla condiciones
adecuadas en vista de que el liberalismo incorpor en mayor grado a
las mujeres en la vida pblica del pas, mientras que la Revolucin
juliana desplaz al sector poltico que no estaba interesado en la
reforma electoral.
En cuanto al tercer factor: el cambio cultural, los estudios
histricos sobre la mujer podran aportar en este campo interesantes
anlisis sobre los nuevos valores que surgieron a raz del liberalismo
respecto al rol de la mujer. Aunque estos cambios culturales an no
han sido estudiados, son evidentes, e indudablemente contribuyeron
a establecer el voto femenino. El propio Quintero admite la
importancia del factor cultural, aunque, contradictoriamente, no lo
desarrolla en su anlisis:
[] el enorme peso histrico que tiene nuestra atrasada
superestructura ideolgica (que ha transmitido una ideologa de
sumisin femenina glorifi- cadora de la no participacin poltica de la
mujer) ha sido indudablemente un factor restrictivo de su
participacin electoral.36

El examen de las actas nos muestra un cambio de mentalidad que


abar- ca a liberales y conservadores, aunque sus expectativas
partidarias respecto al electorado femenino hayan sido muy diversas.
En efecto, su principal resultado, la Constitucin de 1929, no solo
establece el voto femenino, sino que, en el marco de numerosas
garantas sociales y econmicas, expre- sa con gran claridad una nueva
percepcin cultural respecto a la mujer, percepcin an amalgamada
con prejuicios y valores patriarcales pero cier- tamente innovadora; un
artculo como el 168 de la Constitucin de 1929 hubiera sido
absolutamente impensable en el Ecuador del siglo XIX:

36 Ibd., p. 248.

143
Agustn Grijalva Jimnez

Artculo 168.- El Estado tiene obligacin de dispensar a la mujer


atencin preferente, tendiendo a su liberacin econmica. En
consecuencia, velar, de modo especial, por su educacin profesional
tcnica, capacitndola, entre otras posibilidades, para que pueda tomar
parte activa en la Administracin pblica.

1.1.4. El voto femenino en las constituciones posteriores a la de 1929

La Constitucin de 1945, en el artculo 15, mantiene en iguales


trminos el voto de la mujer introducido en 1929, salvo porque
reduce la edad necesaria de 21 a 18 aos: Todo ecuatoriano,
hombre o mujer, mayor de dieciocho aos, que sepa leer y escribir,
es ciudadano.
Esta ratificacin del voto femenino fue posible no solo porque ya
se haba establecido en 1929, sino adems porque objetivamente el
desarro- llo de la sociedad ecuatoriana haba continuado avanzando
en la incorpo- racin de la mujer a la educacin, el trabajo y la
poltica.
La Constitucin de 1946 es la que formula en trminos ms claros
el voto femenino; el artculo 17 dice: Todo ecuatoriano, hombre o
mujer, mayor de dieciocho aos, que sepa leer y escribir, es
ciudadano, y, en con- secuencia, por regla general, puede elegir y ser
elegido o nombrado fun- cionario pblico. Esta Carta poltica
introduce otra importante innova- cin en el segundo inciso del
artculo 22, en el que se establece que el voto sea obligatorio para el
varn y facultativo para la mujer.
Este voto femenino facultativo fue tambin objeto de un largo y
con- flictivo debate iniciado a raz de la mocin del entonces diputado
Camilo Ponce Enrquez, en el sentido de que constitua una
discriminacin que el voto femenino fuera facultativo y el masculino,
obligatorio; por lo cual, propuso que tambin el voto de la mujer
deba ser obligatorio.37
A la mocin se replic que a la mujer, por sus menores
condiciones educativas y biolgicas y sus obligaciones en el hogar no
deba exigrsele el emitir su voto, y menos an sancionarla si no
sufragaba. Adems, se deca, de esa manera se facilitaba que las
mujeres fueran maltratadas y
37 Asamblea Nacional Constituyente 1946-1947. Diario de debates. Intervencin del Hble.
Camilo Ponce Enrquez.

144
Voto de la mujer y extensin del sufragio

ultrajadas al concurrir a las juntas electorales. Otros diputados


cuestiona- ron la libertad electoral de las mujeres, cuya decisin, se
deca, se subor- dinara a la influencia de los clrigos, de sus padres,
maridos o patronos. Quienes defendan el voto obligatorio de la
mujer argumentaron que una vez establecida en la Constitucin la
ciudadana de la mujer alfabeta mayor de edad, la consecuencia
lgica e inmediata era que ejerciera el voto en idnticas condiciones
que el hombre. Adems la igualdad de dere- chos entre hombre y
mujer, se afirmaba, implicaba la igualdad de deberes
correlativos.
Son dos los aspectos que, a propsito de la Constituyente de 1946
y el voto de la mujer, queremos destacar: (1) la autonoma relativa
del dis- curso jurdico, y (2) la influencia en el proceso legislativo, en
interaccin con los intereses partidistas, de la variable cultural.
Respecto a lo primero, hallamos nuevamente en varios discursos
par- lamentarios el recurso a la historia constitucional del pas; un
claro ejem- plo es la intervencin del diputado conservador por
Bolvar, Hugo Carvajal, quien no escatima en utilizar como
argumentos las disposicio- nes de las propias constituciones liberales:
[] La Constitucin de 1906, al consignar las garantas nacionales, en su
artculo 18 dice: La Repblica no reconoce empleos hereditarios,
privilegios ni fueros personales. Y porque la Asamblea de 1946,
respetuosa como la que ms, para establecer el consorcio de los derechos
ciudadanos no ha querido hacer labor sectaria, ha reconocido las
instituciones liberales y ha reconocido los preceptos de la Constitucin
de 1945 y seguir reconociendo todos los derechos de los ecuatorianos.-
Continuando, el artculo 24 de la misma Constitucin de 1906, que todos
los gobiernos liberales y de izquierda han aceptado, determina: No se
reconoce fuero alguno para el juzgamiento de las infracciones comunes;
ni se pueden imponer obligaciones que hagan a unos ciudadanos de peor
o mejor condicin a los dems [] estoy porque el voto para la mujer
sea facultativo y se mantenga el precepto constitucional en la forma en
que los mismos juristas liberales lo han concebido.38

La segunda observacin se refiere al hecho de que, tal como lo


plantea Quintero, para 1929 la propuesta del voto femenino, en este
caso

38 Asamblea Nacional Constituyente 1946-1947. Diario de debates. Intervencin del Hble. Hugo
Carvajal, p. 719.

145
Agustn Grijalva Jimnez

obligatorio, surge de un sector de tendencia conservadora, mientras


libe- rales y socialistas se oponen a tal obligatoriedad. Pero lo que
deseamos destacar es que tambin hay representantes de tendencia
conservadora que se oponen a esta obligatoriedad, aduciendo
fundamentalmente dife- rencias biolgicas y sicolgicas entre
hombre y mujer. Tal situacin logra explicar por qu existiendo
mayora conservadora no se impuso el voto femenino obligatorio;
el factor cultural, arriba expuesto, volvi a influir decisivamente en
el proceso legislativo, alterando el juego netamente pol- tico-
electoral.
Dos dcadas ms tarde la situacin haba cambiado, el perodo
de estabilidad constitucional y el avance educativo y laboral de las
mujeres, el surgimiento de organizaciones femeninas, as como la
nueva correla- cin de fuerzas polticas determinaron el giro. La
Constitucin de 1967 en el artculo 70, inciso segundo, establece
una importante novedad res- pecto al voto de la mujer: lo declara
obligatorio, al igual que el del hom- bre. La respectiva disposicin
dice: El voto es deber y derecho de los ciu- dadanos: por lo tanto, es
obligatorio para el hombre y la mujer. Tal obli- gatoriedad se
establece tambin en los artculos 1 y 2 de la Ley de Elecciones de
1968. Sin embargo, el requisito de saber leer y escribir con- tinuara
pesando como un factor discriminatorio contra las mujeres, puesto
que entre ellas se hallaban los mayores ndices de analfabetismo.

1.2. Representacin de las minoras


En el siglo XIX en Ecuador, como en la gran mayora de pases del
mundo, prevaleci el sistema mayoritario; cada circunscripcin o
colegio electoral votaba por candidatos individualmente considerados
y no por lis- tas de los movimientos o partidos polticos que los
respaldaban;39 resultaba elegido quien obtuviera la mayora, relativa
en unos casos y absoluta en otros; en este ltimo caso, si ningn
candidato obtena mayora absoluta
39 En el siglo XIX no existen en Ecuador partidos polticos en el sentido moderno del trmino;
no hay organizaciones permanentes a escala nacional sino sociedades y clubes polticos que
pertene- cen a una misma tendencia y que, en los casos de mayor consolidacin, van
progresivamente fun- dindose. Recin en 1883 se produce un primer esfuerzo realmente
institucional de organizacin partidaria con la fundacin de la Sociedad Republicana. Vase
Ayala Mora, Enrique. Lucha pol- tica y origen de los partidos en Ecuador. Quito,
Corporacin Editora Nacional, 1988, p. 236.

146
Voto de la mujer y extensin del sufragio

en una primera vuelta, se realizaba una segunda vuelta con los


candidatos que haban obtenido ms altas mayoras relativas.
Sin embargo, los orgenes de la representacin de las minoras se
remontan al siglo XIX, cuando fue establecida en la Constitucin
norue- ga de 1814, defendida por algunos autores y practicada en
varias regiones de Europa. Incluso en Ecuador, el derecho de las
minoras fue proclama- do por el Partido Republicano (conservador)
en 1883 y por la Sociedad Liberal Republicana en 1889.40
Es la Constitucin de 1929 en el artculo 42 la que dispone por pri-
mera vez que en la eleccin de diputados, la Ley de Elecciones
aplique un procedimiento que haga efectiva, en la prctica, la
representacin de las minoras. Se pasaba as de un sistema
mayoritario a otro minoritario, con vistas, tericamente, a una
representacin parlamentaria ms equita- tiva de las diversas fuerzas
polticas, las cuales para entonces se haban reconstituido u
organizado; en 1923 se haba estructurado a nivel nacio- nal el
Partido Liberal Radical, en 1925 adoptaba una nueva conforma- cin
el Partido Conservador y en 1926 se haba fundado el Partido
Socialista.
Para dar cumplimiento a la disposicin constitucional de
efectivizar la representacin de las minoras, la Ley de Elecciones de
1929 establece el sistema de la lista incompleta o sufragio limitado,
en virtud del cual los sufragantes votaban por un nmero de
candidatos inferior al del nmero total de vacantes por llenar, con el
propsito de adjudicar las vacantes res- tantes a la primera minora,
con lo cual se exclua injustamente a las otras minoras. De esta
forma, como lo anota Tobar Donoso, la Ley de Elecciones fue infiel
al propsito de la Constitucin.
En todo caso, pese a estos defectos y al retraso respecto a otros
pases,41 esta fue la primera vez que se ensay un mtodo de
representacin de las minoras y de voto por listas. A qu se debi
tal innovacin?
En cuanto a las influencias externas hay que sealar que la
Constitucin de 1929 se dicta en un momento de auge de los sistemas
minoritarios en otros pases; la mayora de las constituciones
europeas posteriores a la Primera Guerra Mundial otorgan derechos a
las minoras;

40 Ibd., pp. 285 y 317.


41 Salgado, Hernn. La Constitucin de 1929 del Estado y el Reordenamiento Jurdico. Revista
Ruptura (Quito), 1985.

147
Agustn Grijalva Jimnez

en 1923 la Conferencia Interparlamentaria de Copenhague elabora


pro- yectos de declaraciones de derechos de las minoras y en 1925
acta en igual sentido el Institut de Droit International.42
Sin embargo, la asimilacin de estas influencias externas se explica
por la situacin interna del Ecuador en esta etapa. Como se expres
anterior- mente, la Constitucin de 1929 se genera a raz de la
Revolucin juliana, en un momento de aguda crisis de la legitimidad
y la representatividad poltica, de all que se haga cierto esfuerzo por
ampliar la participacin electoral e institucionalizar el sistema
representativo. En efecto, la Ley de Elecciones de 1929 es la primera
que menciona a los partidos polticos y adems les da funciones de
vigilancia mediante delegados en las juntas electorales, con el
derecho de hacer observaciones y reclamos respecto a las votaciones
y los escrutinios.43
Es fundamentalmente el partido conservador el que con mayor
deci- sin impulsa la representacin de las minoras, cuyos derechos
proclama en su Programa de 1925. Al respecto uno de sus lderes
histricos, Jacinto Jijn y Caamao, expresaba el mismo ao de
1929:
[] el conservatismo sabe muy bien que, encastillndose en el sistema
de las mayoras, aun lealmente practicado, dispondra, por muchos aos,
de poder omnmodo; pero a l renuncia, gustoso, en bien de la Patria, de
la paz y con- cordia entre los ecuatorianos. Conoce tambin que solo
sometiendo sus actos a la vigilancia de los contrarios mantendr en sus
filas, la moralidad, orden, unin y disciplina, que son hoy, su timbre de
orgullo. Y, al hacerlo, procede con plena conciencia de que sera a l, si
es que algn da, para felicidad de la Patria le tocara regir sus destinos, a
quien incumba implantar las trascen- dentales reformas; pues ninguna
ilusin abriga de que el liberalismo, cuya piedra angular es el
desconocimiento del sufragio, pueda realizarlas.44

42 Segundo Linares Quintana, op. cit., tomo I, pp. 66 y 70.


43 Incluso se concede a estos delegados una especie de inmunidad durante los das de
elecciones, as como, durante estos mismos das, para entrar y salir libremente de las crceles
a efectos de verificar arrestos ilegales, este ltimo derecho se otorga tambin a los
directores de los partidos polticos (art. 39 literal c, art. 41 numeral 11, art. 42 literal e, art.
133, Ley de Elecciones, 1929). Al res- pecto, Alfredo Vera dice: Muchas veces los
gobiernos de la oligarqua liberal se negaron a recibir los delegados, o los delincuentes que
manejaban las mesas hacan de ellos caso omiso y los atro- pellaban; pero algo se haba
ganado porque se creaba el antecedente del respeto al derecho de los partidos para
intervenir legalmente en la funcin electoral. Vera, Alfredo. Anhelo y pasin de la
democracia ecuatoriana. Quito, Casa de la Cultura Ecuatoriana, 1948, p. 69.
44 Jijn y Caamao, Jacinto. Poltica conservadora. Quito, Corporacin Editora
Nacional/Banco Central del Ecuador, s/a, p. 135.

148
Voto de la mujer y extensin del sufragio

Los mviles conservadores son entonces explcitos: acceder al


poder por elecciones y consolidarse mediante una estratgica
concesin a la opo- sicin liberal, mediante la representacin de
minoras. A este respecto tampoco parece eventual la adopcin de la
lista incompleta, por medio de la cual se abran posibilidades
electorales al liberalismo pero no al naciente socialismo.
La Constitucin de 1945 en el artculo 19 tambin garantiza la
repre- sentacin efectiva de las minoras; el artculo 112 de la Ley de
Elecciones de 1945 establece el mtodo del cociente electoral para
todas las eleccio- nes pluripersonales, sin embargo, el artculo 115
mantiene la frmula de la lista incompleta para la eleccin de
consejeros parroquiales. Como vemos, en 1945 la representacin de
las minoras se consolida y perfec- ciona, ms an si se considera el
fortalecimiento de los partidos polticos mediante su expreso
reconocimiento constitucional (arts. 58 siguientes, Constitucin
poltica, 1945).
La Constitucin de 1946 ampla la referencia a las minoras, en el
art- culo 21 establece que: se garantiza la representacin de las
minoras en las elecciones directas, cuando se trate de elegir ms de
dos personas en el mismo acto. La Ley determinar la forma en que
dicha representacin se har efectiva, y sealar, adems, los casos en
que se la haya de aplicar a las elecciones indirectas.
La Ley de Elecciones dictada en 1947, en el artculo 105, concreta
la disposicin constitucional de 1946 en trminos idnticos a los de la
Ley de Elecciones de 1945.
La Constitucin de 1967 dedica todo un captulo a los derechos
pol- ticos; el artculo 71 garantiza la representacin proporcional en
las elec- ciones pluripersonales, mientras el artculo 74 determina
que solamente los partidos polticos reconocidos por el Tribunal
Supremo Electoral podrn presentar listas para las elecciones
pluripersonales. De esta mane- ra, se trata de evitar la proliferacin
de listas presentadas por movimientos polticos meramente
electorales, fortaleciendo el rgimen de partidos, para que sea este el
que sirva de base a la representacin proporcional de las diversas
fuerzas polticas.
Por su parte, la Ley de Elecciones de 1968 en el artculo 70 y
siguientes aplica tambin el mtodo de cociente electoral para
efectivizar la represen- tacin proporcional, pero introduce una serie
de importantes precisiones

149
Agustn Grijalva Jimnez

respecto a las elecciones pluripersonales en que intervienen solo dos


can- didatos, y regula los casos en que quedan puestos por adjudicar,
una vez asignados los que corresponden en virtud del cociente
distribuidor. En definitiva, fortalece y perfecciona la representacin
de las minoras.

1.3. La representacin funcional

En el constitucionalismo ecuatoriano de este siglo la representacin


fun- cional ocupa un lugar importante, puesto que la establecieron las
consti- tuciones de 1929, 1945, 1946 y 1967, es decir, cuatro de las
siete consti- tuciones que han regido en el pas. Aunque basada en
una concepcin diversa a la representacin poltica, objeto del
presente estudio, su impor- tancia en nuestra historia constitucional y
el hecho de haber coexistido con la representacin poltica, exige por
lo menos una breve aproxima- cin a su origen y desarrollo en el
Ecuador.

1.3.1. La Constitucin de 1929

La Constitucin de 1929 y la Ley de Elecciones del mismo ao


introdu- cen por primera vez en el derecho constitucional ecuatoriano
la represen- tacin funcional; segn el artculo 33 de esta Carta
poltica el Senado se compone, a ms de los senadores provinciales,
de quince senadores de representacin funcional y un senador para la
tutela y defensa de la raza india.
Se reimplanta la eleccin indirecta de los senadores por provincia,
pues estos son designados por los consejos provinciales que la misma
Constitucin crea y que son de eleccin popular.
La eleccin de los quince senadores funcionales fue regulada en la
Ley de Elecciones de 1929 (arts. 81 al 93). Hernn Salgado45 ha
sintetizado los diversos procedimientos de eleccin a dos tipos
fundamentales: (1) la
45 Salgado, Hernn. La Constitucin de 1929 del Estado y el Reordenamiento Jurdico. Revista
Ruptura (Quito), 1985: 53.

150
Voto de la mujer y extensin del sufragio

realizada mediante voto de los delegados de instituciones o entidades


(eleccin indirecta), quienes se renen de la forma prevista por la ley
y designan al correspondiente senador; as se elige un senador por las
uni- versidades, otro por el profesorado secundario y especial, dos por
el pro- fesorado primario y normal, uno por el periodismo y las
academias y sociedades cientficas, uno por la institucin militar y,
con ciertas varian- tes, dos senadores por los obreros; (2) la eleccin,
bajo supervigilancia de los consejos provinciales, de senadores
realizada por los miembros de las asociaciones de agricultores,
comerciantes, industriales y campesinos. De esta forma se designan
dos senadores por la agricultura, uno por el comer- cio, otro por los
campesinos y otro por la industria.
Por qu se adopta en Ecuador de esta poca la representacin
funcio-
nal? A este respecto se seala: la influencia del contexto
internacional, del europeo particularmente donde, en el perodo
intermedio entre las dos guerras mundiales, se desarrollan diversas
doctrinas acerca de la repre- sentacin funcional.46
En efecto, al revisar las actas parlamentarias de 1929 se constata
cmo son varios los parlamentarios que citan reiteradamente a Duguit
y a Posada, tratadistas que preconizaban la adopcin del sistema
funcional; se constata tambin el impacto de nuevas prcticas
polticas en otros pases, especialmente en Espaa. En todo caso, la
adopcin, y sobre todo exten- sin, de la representacin funcional en
el Senado, fue objeto de un largo y en ocasiones intenso debate.
Hubo legisladores que propusieron el sis- tema funcional para la
totalidad del Senado, ante lo cual se produjeron enrgicas reacciones
contrarias, pese a lo cual el nuevo sistema se impuso mediante la
presencia de 15 senadores funcionales.
Se llega as a una nueva interrogante: Por qu cuajan en el
Ecuador de esa poca estas influencias exgenas favorables a la
representacin funcio- nal? En las actas se constata un afn de
innovacin y modernizacin del sistema poltico, y ms
especficamente: un proyecto poltico de incorpo- racin limitada de
sectores sociales medios al sistema representativo. Tal proyecto
corresponde al Partido Conservador, pero adems a raz de la cri- sis
de 1925, constituye una necesidad objetiva del pas y en tal sentido
goza de un relativo consenso. As, por ejemplo, sobre la
representacin

46 Ibd.

151
Agustn Grijalva Jimnez

funcional haca notar el diputado por Guayas, doctor Rigoberto Ortiz:


el sistema de representacin ya aceptado, es una aspiracin nacional;
todos los partidos polticos en sus programas lo aceptan para cambiar
el rgimen de representacin actual que es falso.47
En efecto, aunque en grados sumamente variables, para 1929 se
haba iniciado la organizacin de varios de los sectores sociales y
econmicos a los cuales se otorgaba representacin funcional: surgan
los primeros sin- dicatos, los universitarios se haban creado una
Federacin Nacional en 1919, los profesores crecan en presencia y
organizacin a partir del desa- rrollo de los institutos normales y la
educacin fiscal y laica, para los aos veinte de este siglo los
comerciantes ya haban fundado la Cmara de Comercio de Quito,
mientras el ejrcito haba sido a partir de 1925 el principal
protagonista de la actividad poltica.
Este propsito de organizacin e incorporacin de diversos
sectores sociales al sistema poltico se expresa con claridad en la Ley
de Elecciones de 1929, la cual dispone para efectos de la eleccin de
los correspondien- tes senadores funcionales que los agricultores de
cada cantn [] se organicen en Sociedad Agrcola que funcionar,
con carcter permanen- te (artculo 86, Ley de Elecciones 1929); en
cuanto a los comerciantes, estos [] formarn la Asociacin
Provincial de Comerciantes, que se organizar con carcter
permanente para la defensa de sus intereses (art- culo 87, Ley de
Elecciones, 1929); igualmente, la ley impona la organi- zacin
permanente a nivel provincial de los industriales (artculo 88, Ley de
Elecciones 1929) y a nivel parroquial de los campesinos (artculo 90,
Ley de Elecciones 1929). Por lo dems, se otorga igual derecho de
elegir su senador a los delegados de los gremios de obreros (artculo
89, Ley de Elecciones 1929) y de los oficiales de las unidades
militares (artculo 91, Ley de Elecciones 1929).
No se trata entonces de un mero experimento, sino que detrs de
esta innovacin subyace la voluntad poltica de que distintos sectores
de la sociedad civil se organicen y participen en la vida poltica;
inquietud explicable luego de la crisis a que haba conducido al pas
la dcada de rgimen autocrtico de la plutocracia liberal.
47 Asamblea Nacional de 1928-1929. Diario de debates. Intervencin del diputado Rigoberto Ruiz,
sesin del 22 diciembre 1928.

152
Voto de la mujer y extensin del sufragio

1.3.2. La Constitucin de 1945

En esta Constitucin no solo que se mantienen los representantes


funcio- nales, sino que adems se aumenta su nmero a 25 (art. 23,
numeral 2, Constitucin poltica, 1945). En el caso de los industriales,
comerciantes, campesinos y trabajadores se duplica el nmero de
representantes que se les haba asignado en 1929; se agregan adems
dos senadores por la edu- cacin particular.
A diferencia de lo establecido en 1929, la Ley de Elecciones de
1945 establece la eleccin indirecta de la mayora de los
representantes funcio- nales, pues encarga a delegados de las
asociaciones de comerciantes, agri- cultores, industriales y
campesinos la eleccin de sus respectivos diputa- dos funcionales, los
cuales segn la Ley de 1929 eran designados directa- mente por los
miembros de estas asociaciones.
Otra modificacin es la capacidad que se otorga a las comunas de
indios y a las asociaciones indgenas para mediante sus delegados
elegir su representante funcional (art. 161, Ley de Elecciones, 1945).
En 1929 el senador por los indgenas era designado por el Consejo de
Estado (art. 92, Ley de Elecciones, 1929). Igualmente se otorga
tambin a las clases de las unidades militares, y no solo a los oficiales
como en 1929, la facultad de participar en la eleccin de su
representante.
Por otra parte, a diferencia de lo establecido en 1929, la eleccin
de diputados funcionales se estableca ahora en el marco de un
Congreso unicameral y del voto obligatorio; para efecto de esto
ltimo la ley esta- blece sanciones a quienes no cumplieran con el
deber de sufragio.

1.3.3. La Constitucin de 1946

Disminuye, en el marco de un Congreso bicameral, el nmero de


repre- sentantes funcionales a 12 senadores (art. 42, Constitucin
poltica, 1946). Con respecto a la Constitucin de 1945, disminuye
ostensible- mente los representantes de la educacin pblica y los
trabajadores y suprime al representante de las organizaciones de
indios.
La eleccin de los senadores funcionales segn la Ley de
Elecciones de 1947 es indirecta (arts. 129 y siguientes, Ley de
Elecciones, 1947).

153
Agustn Grijalva Jimnez

1.3.4. La Constitucin de 1967

Establece 15 senadores funcionales, dando preeminencia a los


trabajado- res (4 representantes) e incluyendo un nuevo senador por la
Polica Civil Nacional (art. 119, Constitucin poltica, 1967). La
eleccin indirecta de estos senadores se halla detalladamente regulada
para cada caso en la Ley de Elecciones de 1968.

2. La Gloriosa y la libertad electoral, 1944-1972

En 1940, luego de una etapa de aguda inestabilidad poltica, Arroyo


del Ro accede al poder mediante el fraude electoral. Este origen
ilegtimo del gobierno arroyista intensifica la oposicin al rgimen,
el cual respondi con medidas represivas; posteriormente, la prdida
de la mitad del territo- rio nacional a consecuencia del Protocolo de
Ro convirti en insostenible la situacin del gobierno; en 1944 la
proclamacin de un nuevo candidato oficial, Miguel Angel
Albornoz, y la consiguiente preparacin de un nuevo fraude, as como
la prohibicin de ingreso al pas del candidato de oposi- cin
(Velasco Ibarra), generaron finalmente una intensa crisis poltica que
desemboc en los acontecimientos del 28 de mayo de 1944.
El movimiento poltico de 1944, conocido histricamente como La
Gloriosa, fue una movilizacin nacional contra el gobierno arroyista; a
ella confluyeron todos los partidos polticos (conservador, socialista,
comunis- ta, Vanguardia Revolucionaria Socialista, Frente
Democrtico, e incluso un sector disidente del liberalismo), los cuales
constituyeron un frente poltico nacional denominado Alianza
Democrtica Ecuatoriana, ADE. En la movilizacin de mayo
participaron adems estudiantes, trabajadores, militares, mujeres y
pobladores marginales de las ciudades; una de las prin- cipales
reivindicaciones que se plantearon fue la libertad electoral.
Al igual que en 1929, la reforma electoral de 1945 implic un
conjun- to articulado de innovaciones dirigidas a garantizar y ampliar
el sufragio. En 1944 surge un acuerdo de diversos partidos y
tendencias polticas en torno a la necesidad histrica de eliminar el
fraude, crear organismos elec- torales independientes, perfeccionar la
representacin de las minoras mediante el mtodo del cociente
electoral, mantener el voto facultativo de

154
Voto de la mujer y extensin del sufragio

la mujer alfabeta, reducir la edad para la ciudadana de 21 a 18 aos,


incrementar el nmero de representantes funcionales e impulsar el
desa- rrollo de los partidos polticos.
La Revolucin de Mayo signific un transitorio consenso no
solo en torno al derrocamiento de Arroyo y la designacin de Velasco
Ibarra, sino adems respecto a la libertad de sufragio y los
instrumentos jurdicos para alcanzarla. Se trata de un nuevo
esfuerzo de reconstitucin del sistema representativo luego de
aos de fraude.
Por lo dems, resulta comprensible que fuera del inters de
diversas tendencias polticas el efectivo funcionamiento del sistema
electoral, mecanismo fundamental para el desarrollo y acceso al poder
de los pro- pios partidos.
Las actas de la Constituyente nos revelan que en este afn de
garanti- zar y ampliar el sufragio se lleg a proponer y discutir
extensamente el voto obligatorio y la concesin del sufragio al clero,
a los militares (pro- puesta de socialistas y comunistas), a los
analfabetos (para la eleccin de consejos parroquiales), a los
ciudadanos espaoles y de pases andinos que residan en el pas. Este
afn de lograr un consenso para estructurar un sis- tema de
representacin poltica y su vnculo con la Revolucin de Mayo lo
dejan en claro los propios protagonistas; el diputado Manuel Elicio
Flor, destacado dirigente conservador, expresaba, a nombre de su
Partido:

Cul es el medio esencial, lo sustancial, para que la Repblica pueda


salir del caos en que estamos? El nico medio es el respeto a la libertad
electoral. La misma Revolucin de Mayo se hizo para que se respete la
libertad electoral. Si no se hubiera sentido la necesidad, los Partidos
Polticos del pas no se hubieran unificado, no nos hubiramos sublevado
en masa y por eso el pri- mer postulado de la Revolucin de Mayo, es la
libertad de sufragio para que sea una de las conquistas y nunca
desaparezca de la nacin ecuatoriana.48

Sobre el mismo tpico un diputado de signo poltico contrario


expre- saba a nombre de su sector:
El Partido Comunista [] cree que es necesario suprimir los vicios que
ms han enturbiado el ejercicio del sufragio, poner algunos remedios
provisionales,

48 Diario de Debates de la Constituyente de 1944, sesin del 6 de septiembre de 1944, t. 2, p.


494.

155
Agustn Grijalva Jimnez

para que el sufragio universal sea lo ms puro, democrtico, y libre, y


exprese de la mejor manera posible, la voluntad y los intereses de las
mayoras del pas [] Es indudable que el movimiento del 28 de Mayo
fue una revolucin que trataba de reconstruir al pas en todos sus
aspectos, siendo tambin un movi- miento por el sufragio libre.49

Pero los conflictos polticos fueron ganando espacio sobre aquel


frgil y transitorio consenso, el cual se fue diluyendo en el progresivo
enfrenta- miento entre la Constituyente y el Ejecutivo. El presidente
Velasco Ibarra se opuso radicalmente a las atribuciones de control
que la nueva Constitucin otorgaba al Congreso y al nuevo Tribunal
de Garantas Constitucionales sobre el Ejecutivo; tambin se mostr
contrario al carc- ter unicameral del Congreso y a las facultades de la
Contralora General de la Nacin.
Finalmente, en marzo de 1946 Velasco declar la dictadura. En
agosto del mismo ao se reuni una nueva Asamblea Constituyente
en cuyas elecciones no participaron los partidos de izquierda lo cual
facilit el pre- dominio conservador en dicha Asamblea. Lo que nos
interesa destacar es el desfase entre el discurso poltico y normativo,
por un lado, y la prctica poltica, por otro.
La Revolucin de Mayo se haba hecho, entre otros objetivos, para
luchar por la libertad de sufragio, pero a los dos aos, al disolver la
Asamblea, Velasco desconoce los resultados del sufragio; se convoca
a unas elecciones en las que la izquierda se automargina bajo el
impacto de la dictadura. Luego, paradjicamente, la Constituyente
conservadora de 1946 expresa continuidad en el esfuerzo por mejorar
el sistema electoral, pues la Constitucin de 1946 mantiene y
desarrolla los nuevos organis- mos electorales que haban sido
creados por la Constituyente izquierdista de 1945.
Pese a los conflictos polticos, la libertad electoral sigue siendo
perci- bida como una necesidad nacional, incluso en 1947, luego de
que el orden constitucional ya haba sido roto. Alfredo Vera, de
tendencia izquierdista, en una obra clsica de la literatura poltica
ecuatoriana, escri- ba interpretando la Revolucin de Mayo:
49 Ibd., p. 460.

156
Voto de la mujer y extensin del sufragio

El Ecuador volvi a la libertad poltica reconquistada en un grandioso


movi- miento patritico de unidad nacional, con la sangre heroica de sus
hijos. Afianzar esa libertad electoral, completando el estatuto
constitucional con un sistema electoral que permita que todos los
ecuatorianos y sus partidos pol- ticos, en noble, civilizada y democrtica
lid, puedan aspirar a la intervencin en los organismos del Estado y a
participar en la solucin de las angustiosas dificultades que nos ahogan,
despus de tantos aos de opresin y de falsa, es una de las tareas
ineludibles de la hora presente.50

La Constituyente de 1946, de mayora conservadora, establece el


voto masculino obligatorio. Aunque tras esta reforma se descubren,
como veremos, evidentes intereses partidarios, esta medida ampliar
el electora- do, lo cual tendr importantes efectos polticos; dicha
ampliacin se con- solida en 1968 con el voto femenino obligatorio.
Todas estas innovaciones normativas contribuyeron a la
estabilidad constitucional del perodo 1948-1960, la cual a su vez
cre el contexto en que esta legislacin alcanz mayor eficacia. Los
cambios en el derecho electoral junto a complejos procesos
demogrficos, econmicos y polti- cos generaron la expansin de la
poblacin votante entre 1948 y 1968:

El porcentaje de votantes que participaron en las elecciones se triplic


en 1948 (9,66 %) en comparacin con 1933 (3,1 %). Entre 1948 y 1960
el por- centaje de los votantes nuevamente se duplic. Despus
descendi algo en 1968, aparentemente debido a que se introdujo leyes
ms estrictas en el regis- tro de votantes, para prevenir duplicaciones
del voto, particularmente en las provincias de la Costa donde era
comn este tipo de prcticas.51

Varias investigaciones en las ciencias sociales,52 sobre todo


relativas al velasquismo, han analizado las diversas variables que
produjeron esta
50 Vera, Alfredo. Anhelo y pasin de la democracia ecuatoriana. Quito, Casa de la Cultura
Ecuatoriana, 1948.
51 Maiguashca, Juan y Liisa North. Orgenes y significado del velasquismo: lucha de clases y
par- ticipacin poltica en el Ecuador, 1920-1972. La cuestin regional y el poder. Ed.
Rafael Quintero. Quito, Corporacin Editora Nacional, 1991, p. 132.
52 Me refiero a los trabajos ya citados de Rafael Quintero, Juan Maiguashca, Liisa North, y a la
obra
El proceso de dominacin poltica en el Ecuador, de Agustn Cueva.

157
Agustn Grijalva Jimnez

expansin electoral. Sin embargo, los cambios normativos no han


sido suficientemente valorados, especialmente la constitucin de
organismos electorales independientes, la representacin proporcional
y en particular el voto obligatorio.
En cuanto a la composicin del electorado, este continu
integrado fundamentalmente por sectores medios los cuales
constituan la gran mayora del electorado en 1952 y
aproximadamente la mitad en los aos 1960.53 Es decir que hay
una progresiva pero lenta incorporacin de parte de los sectores
populares, fundamentalmente campesinos, indgenas y obreros.
Nuevamente, junto a otros factores, hallamos uno de carcter
jurdico que fue decisivo en la limitacin de la extensin del
sufragio en este perodo: el requisito de saber leer y escribir. A
continuacin amplia- remos los cambios normativos de este
perodo.

2.1. La creacin de organismos electorales independientes

Como ya indicbamos, una de las principales reivindicaciones de La


Gloriosa fue la libertad electoral, lo cual explica que este movimiento
pol- tico sea el antecedente histrico inmediato de la creacin, por
primera vez en el Ecuador, de tribunales electorales totalmente
independientes, orien- tados a asegurar la pureza del sufragio.
En el siglo XIX ya se haba realizado uno que otro esfuerzo
legislativo por asegurar una mayor independencia de las juntas
electorales, como por ejemplo en la Ley de 1851 que estableca la
designacin de sus integrantes por sorteo; en otras leyes aument la
presencia en tales organismos de los municipios y poderes locales y
se disminuy la injerencia del gobierno central. En igual sentido, la
Ley de Elecciones de 1929 otorgaba una importante participacin en
las juntas electorales a los entonces recin creados consejos
provinciales. Tambin en los aos treinta hubo esfuerzos de creacin
de organismos electorales ms autnomos:54 el Decreto
53 Orgenes y significado del velasquismo: lucha de clases y participacin poltica en el
Ecuador, 1920-1972. La cuestin regional y el poder. Ed. Rafael Quintero. Quito,
Corporacin Editora Nacional, 1991, p. 143.
54 Tobar Donoso, Julio. El Sufragio en el Ecuador. Revista Ruptura (Quito) 1, Asociacin
Escuela de Derecho (1949): 16.

158
Voto de la mujer y extensin del sufragio

Supremo de Elecciones expedido el 4 de mayo de 1937 crea un


Consejo Electoral Nacional, compuesto por el Ministro Fiscal de la
Corte Suprema, que lo presida, y cuatro vocales, designados por el
Ministro de Gobierno y los Concejos de Quito, Guayaquil y Cuenca,
respectivamen- te; este organismo se mantuvo con otra composicin
en el Decreto Supremo del 25 de abril de 1938; posteriormente tales
funciones fueron atribuidas al Consejo de Estado.
En todo caso, una de las principales deficiencias en la
normatividad electoral anterior a 1945 haba sido mantener la
intervencin de funcio- narios del Ejecutivo, generalmente tenientes y
jefes polticos, en la inte- gracin de las juntas electorales
parroquiales y provinciales. En cuanto a los representantes de los
municipios, frecuentemente el gobierno de turno controlaba las
elecciones de estos gobiernos seccionales, para as ejercer dominio
sobre las juntas electorales en que estos participaban mediante
delegados.
Es en 1945 cuando se elimina la presencia directa del Ejecutivo
en los organismos electorales, a efectos de garantizar la pureza del
sufragio. Adems, por primera vez se crea un organismo
independiente con juris- diccin nacional (el Tribunal Superior
Electoral) para dirigir en todo el pas el proceso electoral.
La Constitucin de 1945 en el artculo 21 introduce una
innovacin fundamental en materia electoral: la creacin de un
Tribunal Superior Electoral y de sus organismos auxiliares a nivel
provincial, cantonal y parroquial; el objetivo principal del nuevo
organismo era dirigir el pro- ceso electoral y garantizar su pureza.
Este Tribunal se integraba con un Ministro de la Corte Suprema,
un miembro del Tribunal de Garantas designado por este, dos
ciudadanos elegidos por el Congreso y tres representantes de las
tendencias polticas de derecha, centro e izquierda, uno por cada
tendencia.
El artculo 22 de esta Constitucin estableca entre las atribuciones
y deberes del nuevo tribunal: la reglamentacin, vigilancia y
organizacin de los actos electorales; el conocimiento de quejas por
incorrecciones y fraudes y la facultad de ordenar los respectivos
enjuiciamientos; la reali- zacin de escrutinios y la capacidad para
dictar rdenes a la Fuerza Pblica para garantizar la libertad y pureza
de sufragio.

159
Agustn Grijalva Jimnez

La Ley de Elecciones de 1945 dedica todo su ttulo II a los


organismos electorales; a ms del Tribunal Superior Electoral
establece tribunales electorales a nivel provincial, cantonal e incluso
parroquial, aparte de jun- tas parroquiales de inscripcin y juntas para
recibir los votos por cada trescientos inscritos en el Registro Electoral
Parroquial. El artculo 10 de la ley establece expresamente como
condicin para integrar los tribunales no ser empleado de libre
nombramiento y remocin del Ejecutivo. Estos tribunales y juntas
son organizados por el Tribunal Superior Electoral y en su integracin
se incluye a un miembro del Consejo Provincial (en el caso del
Tribunal Electoral Provincial) y del Concejo Municipal (en el caso
del Tribunal Electoral Cantonal).
Estos organismos asumen el control de todo el proceso electoral,
incluso el juzgamiento de infracciones electorales (art. 8, literal c,
Ley de Elecciones, 1945) sin perjuicio de la competencia de los
jueces comunes cuando conozcan atentados contra el derecho de
sufragio (art. 6, Ley de Elecciones, 1945).

2.2. Las constituciones posteriores

La Constitucin de 1946 dedica toda la seccin II del ttulo IV a los


tri- bunales electorales. El artculo 23 crea el Tribunal Supremo
Electoral, con una composicin distinta a la del establecido en 1945;
dicho Tribunal se integra con tres vocales designados por el
Congreso, dos por el Presidente de la Repblica, dos por la Corte
Suprema; es decir, se suprimen los representantes de las tendencias
polticas y del Tribunal de Garantas (que esta Constitucin elimina).
Por su parte la Ley de Elecciones de 1947 suprime los tribunales
electorales cantonales y parro- quiales creados en 1945, tambin
precisa y fortalece las facultades juris- diccionales de los tribunales
electorales al disponer que solo ellos cono- cern de los reclamos que
se interpongan respecto a cuestiones que les estn atribuidas por la
Constitucin y esta Ley (art. 8, Ley de Elecciones, 1947).
Refirindose al significativo hecho de que esta Constitucin man-
tenga y desarrolle una institucin generada anteriormente en una
Asamblea de signo poltico contrario, ha escrito Alfredo Pareja
Diezcanseco, desde su perspectiva liberal:

160
Voto de la mujer y extensin del sufragio

[] ha de reconocerse que esta Carta poltica afirma la vida democrtica


al crear de manera autnoma el Tribunal Supremo Electoral. La
Asamblea Constituyente de 1946, que fue de mayora conservadora,
sigui en esto el ejemplo de la Asamblea izquierdista de 1945, cuya
Constitucin es la primera en instituir el Tribunal Electoral, aunque
todava sin la plena autonoma de poder y funciones que claramente se
expresa en 1946.55

La Constitucin de 1967 dedica todo el ttulo VI al sufragio y sus


rga- nos; entre los cuales a ms de los establecidos en 1946 (Tribunal
Supremo y tribunales provinciales, juntas electorales) incluye a la
Direccin General de Registro Civil, Identificacin y Cedulacin,
para el otorga- miento de cdulas y elaboracin de los registros
correspondientes (art. 107, Constitucin poltica, 1967). Esta
Constitucin mantiene la misma forma de integracin del Tribunal
Supremo Electoral, establecida en la Carta de 1946. En la Ley de
Elecciones se dice que se procurar que en los organismos electorales
estn representadas todas las tendencias polti- cas (art. 134, inciso 4,
Ley de Elecciones, 1968). En la propia Constitucin se regula la
integracin de los tribunales provinciales y las juntas parroquiales; si
bien desde el punto de vista de la tcnica legislativa esto parece
equivocado, en cuanto son asuntos que corresponde regular a la Ley
de Elecciones, constituye tambin una muestra de la importancia
creciente que se lleg a dar a los organismos electorales para
garantizar la libertad del sufragio.
Como ya indicamos, luego de los cambios al sistema
representativo introducidos en las constituciones y leyes de
elecciones de 1945 y 1946 el porcentaje de votantes que
participaron en las elecciones se triplic en 1948 (9,66 %) en
comparacin con 1933 (3,1 %). Entre 1948 y 1960 el porcentaje de
los votantes nuevamente se duplic.56 Adems, entre 1948 y 1960, se
experimentaron tanto estabilidad poltica como continuidad en el
rgimen constitucional.
55 Pareja Diezcanseco, Alfredo. Ecuador: la Repblica de 1830 a nuestros das. Quito,
Editorial Universitaria, 1979, p. 405. De hecho la creacin de juntas electorales
independientes haba sido uno de los puntos principales del Programa de la Asamblea
Conservadora de 1925.
56 Maiguashca, Juan y Liisa North. Orgenes y significado del Velasquismo: lucha de clases y
par- ticipacin poltica en el Ecuador, 1920-1972. La cuestin regional y el poder. Ed.
Rafael Quintero. Quito, Corporacin Editora Nacional, 1991, p. 132.

161
Agustn Grijalva Jimnez

Sera del todo reduccionista atribuir este crecimiento del


electorado solo a cambios jurdicos, pero estos sin duda contribuyeron,
especialmente la creacin de tribunales electorales que daban mayor
seriedad al proceso electoral, la representacin proporcional de las
minoras y especialmente el voto obligatorio. A su vez, la estabilidad
poltica, originada fundamen- talmente en el auge bananero, cre
condiciones favorables al desarrollo de las elecciones y a la accin de
los organismos electorales.

2.3. El voto obligatorio

El voto masculino obligatorio fue adoptado por primera vez en la


Constitucin de 1946, cuyo artculo 22, inciso segundo, lo establece
como un deber jurdico para el varn, en tanto lo mantiene como
facul- tativo para la mujer, diferenciacin que se estudi en el
apartado sobre el voto femenino.
En igual sentido, la Ley de Elecciones de 1947 luego de declarar,
en su primer artculo, que el sufragio es un derecho poltico y un deber
cvico establece en el artculo 202 severas sanciones a quienes
estando obligados a inscribirse y votar, no lo hicieren sin causa justa.
Estas sanciones consis- tan en destitucin, en el caso de los
empleados pblicos, o multa e inha- bilidad para el desempeo de
funciones pblicas; las sanciones de desti- tucin e inhabilidad eran
acumulativas; la ley remite a las normas regla- mentarias la forma y
trmite de las sanciones y menciona adems las cau- sas en que se
justifica el no haber votado.
Por tanto, mientras las leyes de elecciones de 1929 y 1945 se
limitan a declarar al sufragio como deber cvico, la ley de 1947 lo
convierte en un deber jurdico para los hombres, cuyo
incumplimiento es severamente sancionado. En efecto, en todas las
constituciones y leyes electorales ante- riores el voto fue facultativo,
en tanto se lo conceba ms como un dere- cho que como un
deber.57
Por qu se introduce el voto masculino obligatorio en 1946?
Cules fueron los efectos de este cambio normativo? Al revisar las
actas parla- mentarias de constituyentes anteriores se descubre que la
obligatoriedad
57 Con excepcin de las leyes de elecciones de 1830 y 1835, como lo expusimos al estudiar el
perodo 1812-1861.

162
Voto de la mujer y extensin del sufragio

del voto fue propuesta y discutida en algunas ocasiones. As, por


ejemplo, en la Constituyente de 1944 el artculo 36 del proyecto de la
Comisin de Constitucin estableca que el voto es obligatorio para
todos los ciu- dadanos en capacidad de sufragar, es decir no solo para
el hombre, como sera aprobado en 1946, sino tambin para la mujer.
Los argumentos en contra del voto obligatorio afirmaban que tal
obli- gatoriedad atentaba contra la libertad del ciudadano, se deca
tambin que especialmente en la poblacin campesina no existan
las adecuadas condiciones educativas y culturales para concretar
tal exigencia y, por tanto, para sancionar su incumplimiento; que
el voto constitua ms un deber cvico que jurdico, entonces lo que
deba hacerse era educar y con- cienciar a la ciudadana.
Recordemos adems que para la poca era fre- cuente que un
partido de oposicin ordenase no votar a sus afiliados o adeptos
ante la realizacin de un fraude electoral inminente; situacin que,
se afirmaba, haca inconveniente el voto obligatorio.
Por otro lado, quienes defendan el voto obligatorio aseveraban
que el sufragio constituye la base de las instituciones democrticas,
una obliga- cin moral y poltica que el ciudadano tiene de aportar al
bien comn; en tanto la posibilidad de abstencin haba generado en
el pas una huelga cvica, apata e indiferencia colectiva que el voto
obligatorio poda contra- rrestar; los ciudadanos, se afirmaba, no solo
tienen derechos, sino que estos suponen deberes. En cuanto a las
dificultades del voto de los cam- pesinos estos se iran superando en
la prctica y mediante regulaciones legales y reglamentarias
adecuadas. Se planteaba tambin que era el abs- tencionismo el que
histricamente haba facilitado el fraude electoral, dando paso a
gobiernos impopulares y, de hecho, dictatoriales.
Tras estos argumentos, sin embargo, se movan definidos intereses
poltico-partidarios. Es fundamentalmente el Partido Conservador el
que propugna el voto obligatorio, incluso en su Programa de 1925, y
llega a establecerlo (para los hombres) en 1946 en que tuvo mayora
parlamen- taria. En tanto, la izquierda se opone. Esta posicin poltica
resulta expli- cable. Recordemos que en 1944 los sectores de
izquierda tuvieron un sig- nificativo avance electoral, mientras la
votacin conservadora haba decli- nado; el voto obligatorio poda
darle un giro a tal situacin. En efecto, incluso hasta 1950 el 71,5 por
ciento de los ecuatorianos habitaban en el sector rural; a su vez, del
total nacional de la poblacin, el 58 por ciento

163
Agustn Grijalva Jimnez

se concentraba en la Sierra, regin en la cual el 59,9 por ciento viva


en el campo; por tanto, la mayora de la poblacin se localizaba
justamente en la zona de mayor influencia ideolgica del Partido
Conservador. Era lgico calcular que el voto obligatorio podra
beneficiar a los conservado- res; incluso considerando que haba una
gran mayora de analfabetos, existan tambin semianalfabetos y
analfabetos a quienes se haba ensea- do a dibujar sus nombres y se
poda obligarlos a votar en determinado sentido. Por el contrario,
liberales, socialistas y comunistas recelaban de este potencial
crecimiento electoral conservador, lo cual les llev a opo- nerse a la
obligatoriedad del voto.
Efectivamente en 1948, dos aos luego de establecido el voto
obliga- torio, los conservadores estuvieron a punto de acceder al
poder, pues su candidato presidencial Manuel Elicio Flor perdi ante
Galo Plaza apenas por 3 000 votos. Sin embargo, durante el perodo
obtuvieron votaciones ms altas que ningn otro partido, tanto en las
elecciones parlamentarias como en las municipales y provinciales.58
No obstante, la realidad demogrfica y poltica que llev a los
conser- vadores a establecer y beneficiarse del voto obligatorio no
permaneci esttica; en los siguientes aos las migraciones campo-
ciudad, el creci- miento poblacional de la Costa sobre la Sierra, el
populismo, las propias divisiones del Partido Conservador y la
transformacin de la clase terra- teniente en burguesa agraria, entre
otros factores, determinaron su pro- gresiva declinacin electoral.59
En una perspectiva ms amplia, el sentido y las implicaciones del
voto obligatorio fueron mucho ms all del simple clculo de
potenciales votos a favor de uno u otro partido. La obligatoriedad
del voto contribuy a aumentar los niveles de participacin poltica
ciudadana y legitimidad del Estado. En efecto, entre 1948 y 1960 el
porcentaje de votantes se duplic y se afianz la estabilidad poltica y
la vigencia del rgimen constitucional. Los anlisis histricos
muestran que tal estabilidad se bas fundamen- talmente en el auge
bananero de esos aos y en la nueva alianza entre bur- guesa,
terratenientes y otros sectores, as como en complejos cambios
58 Ayala Mora, Enrique. Los partidos polticos en Ecuador: sntesis histrica. Quito, Ediciones
La Tierra, 1989.
59 Ibd. (En 1951 se fracciona el conservadurismo y se funda el Movimiento Social Cristiano.
En 1956 surge otro grupo de derecha: ARNE.)

164
Voto de la mujer y extensin del sufragio

demogrficos y sociales. Sin embargo, no se ha incluido y valorado


sufi- cientemente entre todos estos factores al voto obligatorio y otras
innova- ciones de la normatividad electoral, especialmente la
representacin de las minoras y la creacin de organismos electorales
independientes.
En efecto, la misma investigacin histrica ha demostrado
estadstica- mente que en la primera mitad de este siglo se produjo un
alto abstencio- nismo y que luego de las reformas electorales,
especialmente del voto obli- gatorio, tal abstencionismo disminuy
significativamente. Segn Rafael Quintero60 en 1933 un 74 por ciento
de inscritos no votaron, en 1948 tal porcentaje se redujo al 37 por
ciento; de all que este autor determine, por ejemplo, para 1940 un
coeficiente de participacin electoral de 3,3 por ciento que en 1948
subi al 9,5 por ciento. Aunque estos ndices bajaron y subieron en
aos posteriores, no volveran nunca a registrar ndices de
abstencionismo tan bajos como los de los aos treinta.
La estabilidad poltica vigente entre 1948 y 1960 se perdi durante
los aos sesenta e inicios de los setenta. La debacle econmica y la
polariza- cin de las fuerzas polticas generaron la ruptura del
rgimen de derecho; los conflictos y alianzas entre burguesa
mercantil e industrial, terrate- nientes, sectores medios, militares y
sectores populares generaron una dinmica poltica que desbord al
sistema representativo, el cual solo en 1968 con la realizacin de
nuevas elecciones presidenciales se reactiv temporalmente.
Las causas de esta crisis econmica y poltica fueron
fundamentalmen- te econmicas: cada de las exportaciones de
banano y caf, por consi- guiente dficit de la balanza de pagos,
inflacin y devaluacin. La crisis econmica gener movilizaciones y
protestas, clima en medio del cual en 1960 Velasco es elegido por
tercera ocasin; en noviembre de 1961 al agudizarse la crisis es
derrocado y asume el poder el vicepresidente Arosemena, el cual a
su vez es depuesto en julio de 1963 por una Junta

60 Quintero, Rafael. Restricciones del rgimen electoral a la participacin de los sectores


populares: el caso del Ecuador (1930-1978). Revista del IDIS (Cuenca) 5, Universidad de
Cuenca (1978): 107 y 109. En realidad, como ya lo expusimos, el voto femenino obligatorio
haba sido propuesto ya en 1946 especialmente por sectores de tendencia socialcristiana y
discutida en el seno de la Asamblea de ese ao, sin embargo en esa ocasin los
representantes conservadores de mentalidad ms tradicional se haban negado a aprobarla;
20 aos despus la progresiva incorporacin social de la mujer, el avance de sus
organizaciones, y los cambios culturales y polticos crearon condi- ciones favorables para
que se establezca el voto femenino obligatorio.

165
Agustn Grijalva Jimnez

Militar presidida por Ramn Castro Jijn; esta dictadura llega a su


fin el 29 de marzo de 1966 en que un cnclave de notables elige
Presidente Interino a Clemente Yerovi, quien convoca a la
Asamblea Constituyente de 1967 en la que se expide una nueva
Carta poltica.
La Constitucin de 1967 en el artculo 70, inciso segundo,
establece el voto obligatorio de la mujer; igualmente la Ley de
Elecciones de 1968 establece en el artculo uno que el sufragio es
derecho, deber y funcin de los ciudadanos ecuatorianos, y en el
artculo dos caracteriza al voto como acto personal y obligatorio
para los ciudadanos, hombres y mujeres.

3. Bibliografa

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167
Captulo 3

Justicia constitucional
Evolucin histrica
del control constitucional
en Ecuador1

n Ecuador el control constitucional de la ley y de otras normas

E jurdicas ha pasado por tres etapas histricas:2 1) soberana parla-


mentaria (1830-1945); 2) surgimiento y desarrollo del Tribunal
Constitucional (1945-1996); 3) desafos de institucionalizacin (1996
hasta el presente). Mientras que en los dos primeros perodos
prevalece el control poltico de constitucionalidad, en el tercer
perodo hay primeros
brotes de control jurdico.
El control jurdico lo ejercen obligatoriamente los jueces basados
en normas que dan carcter jurdico tanto a valores fundamentales
como a sanciones y procedimientos especficos; jueces que estn
obligados en sus fallos a argumentar y fundamentar jurdicamente su
sentencia. Por tanto, se requiere de estos jueces la mayor
independencia posible.
El control poltico, en cambio, lo realizan voluntariamente rganos
pol- ticos, como el Congreso, basados en criterios principalmente de
oportuni- dad, conveniencia y necesidad de los actos y polticas de
gobierno; el ejem- plo clsico es el juicio poltico por parte del
Congreso contra el Presidente de la Repblica u otros altos
funcionarios. A diferencia del control jurdico quienes ejercen control
poltico tienen definidas posiciones poltico-parti- darias que pueden
influir de forma directa y legtima en sus decisiones.
1 El presente ensayo fue desarrollado con apoyo del Fondo de Investigaciones de la
Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador. Agradezco muy especialmente a
Johanna Romero que con eficiente prolijidad y agudas observaciones colabor en la
revisin del contenido y forma de este texto.
2 Los perodos presentados aqu se basan parcialmente en los sugeridos por Salgado,
Hernn.
Manual de Justicia Constitucional. Quito, Corporacin Editora Nacional, 2004, p. 31.

171
Agustn Grijalva Jimnez

Como veremos, el problema central del control constitucional en


Ecuador es que ambos tipos de control el jurdico y el poltico no
se han diferenciado suficientemente ni en trminos institucionales ni
tam- poco en la cultura poltica del pas. El control jurdico, pese a
importantes reformas, ha funcionado muchas veces bajo la lgica del
control poltico. Aunque hay diferencias fundamentales entre ambos
tipos de control,3 esta diferenciacin no puede derivar en una
separacin total entre poltica y derecho. Ni el control jurdico se
halla absolutamente aislado de la pol- tica en sentido amplio,4 ni el
control poltico puede sustraerse totalmente
del derecho.
Por una parte, el control jurdico tiene una dimensin poltica
espec- fica, en cuanto el juez constitucional juzga sobre temas
polticos basado en normas jurdicas, y al tomar una decisin esta
tiene efectos polticos. Adems, en su labor especfica como jurista,
el juez constitucional desa- rrolla una compleja labor de
interpretacin en la cual pueden jugar un importante rol sus
valores y preferencias, puesto que interpretar no es encontrar un
nico sentido preexistente en las normas jurdicas, sino par- ticipar
activamente en la construccin de tales sentidos.5
Por otro lado, el control poltico est tambin regulado por el
derecho, as por ejemplo, el juicio poltico implica competencias y
procedimientos formalmente establecidos desde el punto de vista
jurdico aunque no todos los criterios, ni las sanciones, ni los
resultados estn siempre y nece- sariamente regulados jurdicamente.
En definitiva, la separacin entre control jurdico y control
poltico, as como la separacin entre derecho y poltica, es relativa
pero existente. Ambos tipos de control se diferencian o deben
diferenciarse, debiendo
3 Aragn, Manuel. Constitucin y control del poder. Bogot, Universidad Externado de
Colombia, 1999, pp. 70-71. Vase tambin Salgado, Hernn. Teora y prctica del control
poltico. Temas de Derecho Constitucional. AA.VV. Quito, Universidad San Francisco de
Quito, 2003.
4 Con excesiva frecuencia se reduce la poltica a la actividad de los partidos polticos y de la
clase poltica, olvidando que esta es una de varias formas de poltica, la cual es mucho ms
amplia, pues incluye diversas actividades relativas a relaciones de poder en mltiples
mbitos.
5 La bibliografa sobre interpretacin constitucional es muy amplia, pero un libro muy
sugerente y polmico dado su cuestionamiento al paradigma positivista es el de Zagrebelsky,
Gustavo. El dere- cho dctil. Madrid, Editorial Trotta, 2005. Los captulos 6 y 7 enfatizan el
tema de la interpreta- cin jurdica. Para una visin global puede consultarse Prez Royo,
Javier. Curso de Derecho Constitucional. Madrid, Marcial Pons, 2000, pp. 131-151.

172
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

adems desarrollar sus propias lgicas y mbitos pero no por ello ser
aje- nos a la compleja interaccin entre poltica y derecho.
A efectos de examinar en trminos ms sistemticos la evolucin
his- trica del control constitucional en Ecuador, es til desagregar
el control constitucional jurdico en las diversas modalidades en
que el mismo puede operar. De esta manera, examinamos de forma
diferenciada la evo- lucin de cada tipo de control en cada una de
las etapas histricas men- cionadas anteriormente.
El control jurdico de constitucionalidad puede desarrollarse en
diver- sas modalidades,6 de all que la teora constitucional haya
desarrollado la siguiente tipologa, progresivamente adoptada en las
ciencias polticas:
a) Control a priori: opera antes de la promulgacin formal de una
norma jurdica. A manera de ejemplo podemos mencionar el
control que se ejerce sobre tratados internacionales, antes de que
estos sean aproba- dos por un Estado. De esta forma se evita que
los mismos sean con- trarios a la Constitucin de ese Estado. Otro
ejemplo de control a priori es aquel por el cual el Presidente de la
Repblica objeta un pro- yecto de ley de la Asamblea Nacional
por considerarlo inconstitucio- nal, debiendo entonces
corresponder la decisin sobre la procedencia de tal objecin a la
Corte Constitucional.
b) Control a posteriori: se desarrolla luego de la promulgacin de una
norma jurdica, es decir cuando esta ya est formalmente en
vigencia. Este tipo de control, a su vez, puede ser concreto o
abstracto.
c) Control concreto: se lo ejerce al aplicar una norma jurdica a un
caso especfico, como por ejemplo cuando un juez al resolver un
proceso ordinario inaplica una ley por considerarla
inconstitucional, o cuando la suspende y remite la cuestin de su
inconstitucionalidad en consulta al Tribunal o Corte
Constitucional.
d) Control abstracto: se produce cuando se juzga la constitucionalidad
de la norma con independencia de cualquier aplicacin de la
misma a un
6 Para una discusin ms amplia de esta tipologa desde el punto de vista poltico en
Amrica Latina, puede examinarse: Navia, Patricio y Julio Ros Figueroa. The
Constitutional Adjudication of Latin America. Comparative Political Studies, 38, 2005, pp.
189 a 217. Para una perspectiva jurdica, Pedro Sags, Nstor. Justicia Constitucional y
control de la ley en Amrica Latina. La Justicia Constitucional en la actualidad. Coord.
Luis Lpez Guerra. Quito, Corporacin Editora Nacional, 2002.

173
Agustn Grijalva Jimnez

caso concreto,7 como con frecuencia lo hacen los tribunales constitu-


cionales al conocer una demanda de inconstitucionalidad.
e) Control concentrado: cuando el rgano de control es uno solo,
general- mente un Tribunal o Corte Constitucional o la Corte
Suprema.
f) Control difuso: cuando el control se halla disperso entre varios
rganos. Este sistema es originario de los Estados Unidos donde
los jueces en general ejercen control constitucional.
En Ecuador, como en la mayora de pases de Amrica Latina, se
ha producido una combinacin de estos distintos tipos de control. As,
por ejemplo, la actual Constitucin establece control a priori sobre
ciertos tra- tados, y una combinacin de control a posteriori tanto
concreto como abstracto, respecto de la ley y otras normas jurdicas.
A continuacin se desarrolla la caracterizacin de cada una de las
eta- pas de la evolucin del control constitucional en Ecuador,
organizando la exposicin segn la situacin de los tipos de control
en cada etapa.

1. Soberana parlamentaria (1830 -1945)

Esta etapa se caracteriza por la dispersin del control constitucional


entre el Congreso, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de
Justicia. En todo caso es el Congreso el que mantiene el rol de
intrprete final de la Constitucin. Aunque todos los textos
constitucionales incluyen alguna declaracin formal ms o menos
explcita de supremaca constitu- cional, los medios institucionales
y procesales contenidos en ellos resultan insuficientes e inadecuados
para efectivizar esta supremaca.
A pesar del reconocimiento explcito de la supremaca
constitucional, durante este perodo prevaleci sin cuestionamientos
el principio de sobe- rana parlamentaria. Conforme a este principio,
corresponda al Congreso Nacional como supuesto depositario de
la soberana popular inter- pretar de forma final y obligatoria la
Constitucin. En consecuencia, las
7 El contraste abstracto entre normas constitucionales e infraconstitucionales no excluye la
formu- lacin por parte del juez constitucional de hiptesis o la consideracin de situaciones
fcticas que le permitan evaluar la eventual violacin de derechos constitucionales. Vase
Blasco Soto, Mara del Carmen. La sentencia en la cuestin de constitucionalidad.
Barcelona, Bosch, 1995.

174
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

constituciones del perodo establecieron que la inconstitucionalidad


de las leyes y de otras normas, conocida por el Consejo de Estado o
la Corte Suprema, solo poda ser decidida de forma definitiva, con
efecto erga omnes, por el Congreso. Esta atribucin del Congreso, por
tanto, volva meramente suspensiva las decisiones sobre
inconstitucionalidad del Consejo de Estado y de la Corte Suprema.
Control a priori: las primeras funciones de control constitucional
de la Corte Suprema ecuatoriana corresponden a esta modalidad. Las
constitu- ciones de 1869, 1878, y 1929 establecen el control a priori
de la Corte Suprema sobre proyectos de ley. Especficamente, cuando
el Presidente de la Repblica objetaba por inconstitucional un
proyecto de ley remitido por ambas cmaras legislativas, la Corte
Suprema decida sobre su consti- tucionalidad. Este es el tipo de
control que, al menos en cuanto a sus efec- tos jurdicos, alcanza
mayor desarrollo durante este perodo, incluso si consideramos el
largo parntesis en que este tipo de control fue elimina- do, esto es
entre 1878 y 1929.8
La Constitucin de 1929 en el artculo 67 extendi estas facultades
de
control previo de la Corte Suprema a los proyectos de ley o de
decreto objetados por inconstitucionales sea por el Ejecutivo o por el
Consejo de Estado, pero que el Congreso consideraba
constitucionales. En este caso la decisin final sobre su
constitucionalidad era de la Corte Suprema. Por otra parte, en la
Constitucin de 1929 el Consejo de Estado tambin era partcipe del
control a priori, puesto que el Presidente deba obligatoria- mente or
al Consejo antes de decidir sobre la sancin de la ley (art. 119,
numeral 1). Si el Consejo consideraba el proyecto de ley como
inconsti- tucional, el Presidente estaba obligado a objetarlo, luego de
lo cual se ini- ciaba el mecanismo ante el Congreso y la Corte
Suprema descrito ante- riormente (art. 67). En definitiva, en 1929
exista un control a priori anterior y posterior a la objecin
presidencial, radicado el primero en el Consejo de Estado y el
segundo en la Corte Suprema.
Control a posteriori abstracto: durante todo el siglo XIX solo la
Constitucin de 1851 se refiere en trminos generales a un
mecanismo
8 Salgado, Hernn. Manual de justicia constitucional. Quito, Corporacin Editora Nacional,
2004, p. 38.

175
Agustn Grijalva Jimnez

especfico de control constitucional a posteriori, distinto al control


que ejerca el propio Congreso.9 Esta Constitucin en el artculo 82
atribuye al Consejo de Estado la facultad de 1.- Velar sobre la
observancia de la Constitucin y de las leyes, dirigiendo al Ejecutivo,
bajo su responsabili- dad, en caso de omisin, las reclamaciones
correspondientes hasta por segunda vez; y dar cuenta a la Asamblea
Nacional en su prxima reu- nin. Ntese que la expresin
dirigiendo al Ejecutivo, bajo su respon- sabilidad revela que este
control se concibi exclusivamente respecto al Ejecutivo, no respecto
al Congreso, pues justamente este deba conocer y resolver tales
reclamaciones si el Ejecutivo no las observaba.10 La disposi- cin es,
pues, consistente con el principio de soberana parlamentaria en
materia de interpretacin constitucional que esa misma Constitucin
estableca en el artculo 136 y por el cual solo la Asamblea Nacional
poda interpretar la Constitucin o resolver cualquier duda sobre el
alcance de sus disposiciones. Por otra parte, tal control opera
exclusivamente respec- to a leyes, no se hace mencin de otro tipo de
normas jurdicas.
Ninguna otra Constitucin en el siglo XIX contiene una
disposicin similar. Solo a vuelta de siglo, en 1906, la Constitucin
de ese ao vuelve a incluir una disposicin de este tipo sobre control
a posteriori en el art- culo 98, numeral 1. A diferencia de la
Constitucin de 1851, en 1906 se otorga al Consejo de Estado la
atribucin para excitar al cumplimiento de la Constitucin no solo al
Ejecutivo, sino tambin a los tribunales de justicia y a las dems
autoridades. Adicionalmente, el Consejo debe proteger las
garantas constitucionales.
Conviene recordar en este punto que el Consejo de Estado en el
Ecuador del siglo XIX fue fundamentalmente un rgano consultivo y
asesor del Presidente de la Repblica.11 Sin embargo, algunas constitu-
ciones de la primera mitad del siglo XX ampliaron sus funciones
juris- diccionales. As, la Constitucin liberal de 1906 fortaleci las
atribucio- nes constitucionales del Consejo al encargarle la proteccin
de derechos

9 Ordez, Hugo. El Tribunal Constitucional Ecuatoriano. Quito, Pudeleco, 2006.


10 Hernn Salgado, op. cit., pp. 34-35.
11 Luis Fernando Torres, por ejemplo, llega a esta conclusin a partir del examen de actas del
Consejo de Estado durante las dos primeras dcadas del siglo XX. Vase Torres, Luis
Fernando. Legitimidad de la justicia constitucional. Quito, Librera Jurdica Cevallos, 2003,
pp. 92-93.

176
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

fundamentales. No obstante, su poder estaba limitado a la simple


excita- tiva a aquellos rganos que violaren estos derechos. Una
debilidad de competencias que se proyectar ms all de este perodo
en el constitu- cionalismo ecuatoriano.
Es la Constitucin de 1929 la que fortalece las facultades de
control constitucional del Consejo de Estado al darle a este la
potestad no solo de velar por la observancia de la Constitucin y de
las leyes (art. 117, nume- ral 1), sino adems la atribucin de declarar
nulos por inconstitucionales decretos y reglamentos (art. 117, numeral
2).12 Resultan destacables en esta Constitucin dos aspectos: 1) el
efecto jurdico de la declaratoria del Consejo en cuanto a decretos y
reglamentos, pues la posibilidad de decla- rar la nulidad, de los
mismos representa un avance respecto a las meras excitaciones u
observaciones que el Consejo poda formular segn la mayora de
constituciones anteriores; 2) la amplia legitimacin activa, esto es la
existencia de accin popular para demandar la inconstituciona- lidad
de estas normas jurdicas expedidas por el Presidente.
Control a posteriori concreto: es en este tipo de control donde con
mayor crudeza se evidencian los efectos que la idea de soberana
parla- mentaria sostiene frente al control constitucional en el Ecuador.
Si bien desde la Constitucin de 1830 ya se indic que todo
funcionario pblico debe fidelidad ante todo a la Constitucin (art.
69), frmula reiterada de una u otra forma en todas las cartas
posteriores, sin embargo, las consti- tuciones del perodo no
atribuyeron explcitamente a la Corte Suprema o a otros jueces la
facultad de inaplicar normas inconstitucionales. Es cierto que, como
anota Borja y Borja,13 el Congreso ejerca solo control abstrac- to14 y
otras autoridades tericamente hubieran podido ejercer control con-
creto, pues varias constituciones establecen que ciertas normas
inferiores
12 Salgado, Hernn. El control de constitucionalidad en la Carta poltica del Ecuador. Una
mira- da a los tribunales constitucionales. AA.VV. Lima, Comisin Andina de Juristas,
1995, p. 170; Hugo Ordoez, El Tribunal Constitucional Ecuatoriano, p. 46.
13 Borja y Borja, Ramiro. Derecho Constitucional Ecuatoriano, t. II. Quito, 1979, p. 335. Vase
tam- bin Torres, Luis Fernando. El control de la constitucionalidad en el Ecuador. Quito,
Edipuce, 1987, p. 123.
14 Es decir, interpretaba la Constitucin y las leyes, pero solo de modo generalmente
obligatorio, no para casos concretos.

177
Agustn Grijalva Jimnez

contrarias a la Constitucin no deban aplicarse,15 de lo cual poda


infe- rirse la competencia para inaplicar estas normas. Sin embargo, esta
es en todo caso una interpretacin desde nuestra actual cultura
constitucional, pues en este perodo tal atribucin no estaba
expresamente establecida, de tal forma que no fue asumida ni regulada
y, lo que es ms importante, pare- ce haber sido ejercida muy
espordicamente. Todo ello hace difcil sostener que en el perodo hubo
un desarrollo significativo del control concreto.
De hecho, basada en esta la falta de atribuciones
constitucionales expresas y desarrollando una argumentacin
exactamente inversa a la de Marbury vs. Madison,16 la Corte
Suprema en Ecuador declar en varias ocasiones que no poda dejar de
aplicar una ley, aunque fuere inconstitucio- nal, puesto que la
Constitucin no le autorizaba para ello, y mal poda inva- dir el mbito
propio del legislador o desconocer su voluntad. Esta nega- tiva a
inaplicar normas inconstitucionales prevaleci incluso cuando esta-
ban en juego derechos constitucionales; as, por ejemplo, en 1887
la Corte Suprema aplic una ley que condenaba al acusado a la
pena de muerte en un delito de sedicin, lo cual estaba
expresamente prohibido por la Constitucin de 1884.17 Aunque
durante ciertos perodos como el que va de 1906 a 1925 la
Corte Suprema emiti algunos fallos inte- resantes en materia de
control constitucional,18 pero sin embargo el balan- ce en general es
negativo pues la gran mayora de fallos resuelve situacio- nes de
inconstitucionalidad formal sin mayor trascendencia.19
La ms clara expresin de limitacin a los jueces y de una fuerte sobe-
rana parlamentaria en cuanto a control constitucional concreto en
este perodo se evidencia en la Constitucin de 1929, que en el
artculo 162 estableca que ninguna autoridad poda negarse a
cumplir o aplicar las
15 Por ejemplo, una disposicin incluida en todas las constituciones desde la de 1878 hasta la
de 1929 estableci que no deban ejecutarse las ordenanzas, acuerdos o resoluciones
municipales si eran contrarias a la Constitucin, y que de surgir una controversia entre la
municipalidad y el gobierno, decidira la Corte Suprema. Por otra parte la Constitucin de
1897, artculo 133, intro- dujo una norma expresa respecto a la supremaca de la
Constitucin por sobre cualquier otra norma jurdica, la cual se ha mantenido en todas las
constituciones posteriores.
16 Agradezco a Julio Csar Trujillo esta observacin.
17 Luis Fernando Torres, Legitimidad de la justicia constitucional, p.
96. 18 Ibd, pp. 98-104.
19 Barragn Romero, Gil. El control de constitucionalidad. Temas de Derecho
Constitucional. AA.VV. Quito, Ediciones Legales, 2003, p. 82.

178
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

leyes, invocando que son inconstitucionales. Contradictoriamente,


el mismo artculo seala que la obligacin primordial de toda
autoridad, sea del orden que fuere, es ajustar sus actos a la
Constitucin.

2. Surgimiento y desarrollo del Tribunal Constitucional (1945-1996)

Esta etapa se inicia con la creacin del Tribunal de Garantas


Constitucionales (TGC) en 1945 y registra un desarrollo imbuido de
avances y retrocesos en el avance del control constitucional,
incluyendo incluso por varios aos la eliminacin del Tribunal de
Garantas Constitucionales en 1946. En este perodo se mantiene
tanto la disper- sin del control que caracteriza a la etapa anterior
como la nocin de soberana parlamentaria, la cual solo hacia el final
de esta etapa, en 1992, comienza a cuestionarse explcitamente. En
todo caso, la creacin del Tribunal y su control por parte del
Congreso identifica a esta etapa.
La creacin del TGC en 1945 se explica por el contexto poltico
de la poca. La revolucin del 28 de mayo de 1944 denominada
La Gloriosa es el antecedente fundamental y directo de la
Constituyente de 1945, que dio origen al primer Tribunal
Constitucional en el pas. La Constitucin de 1945 fue una reaccin
institucional a las experiencias y amenazas de autoritarismo tanto
nacional como internacional de esos aos. En el plano nacional se
haba experimentado el fraude electoral, autoritarismo y corrupcin
en el gobierno liberal de Arroyo del Ro luego de un perodo de
extrema inestabilidad poltica.20 La prdida territorial legitimada
por este gobierno en el Protocolo de Ro fue el detonante que
unific y moviliz a la oposicin a nivel nacional. En el plano
internacio- nal, el desarrollo del fascismo y el nazismo en Europa
forj en todo el mundo alianzas de fuerzas polticas dispares e
incluso contrarias para opo- nerse a estas formas de autoritarismo.
En el caso ecuatoriano, Alianza Democrtica Ecuatoriana
ADE expresa tambin este fenmeno.
En lo doctrinario, la Constitucin ecuatoriana de 1945 acusa la
influencia directa de la Constitucin espaola de 1932. Aspectos
como la
20 De 1931 a 1944 hay un promedio de un gobierno por ao. Para un recuento vase Bossano,
Guillermo. Evolucin del Derecho Constitucional Ecuatoriano. Quito, Editorial
Universitaria, 1985, p. 169.

179
Agustn Grijalva Jimnez

ampliacin de derechos individuales y sociales, el Congreso


unicameral y la existencia de un Tribunal de Garantas
Constitucionales son influencia directa de la Constitucin de la
Repblica espaola sobre los sectores de izquierda que prevalecieron
en la Constituyente ecuatoriana de 1945. No obstante, a diferencia de
la Constitucin ecuatoriana, la Constitucin espaola estableca ms
claramente la competencia del Tribunal para conocer el recurso de
inconstitucionalidad de las leyes (art 121, literal a, Constitucin
espaola) e incluso introduca el recurso de amparo de garantas
individuales, cuando hubiere sido ineficaz la reclamacin ante otras
autoridades (art. 121, literal b, Constitucin espaola).
Otra influencia doctrinaria sobre la Constitucin de 1945 proviene
de
la Constitucin ecuatoriana de 1929. Aunque no se aprecia una
influen- cia directa en materia de control constitucional, esta si es
evidente en materia de derechos sociales. La Constitucin de 1945
profundiza el pro- ceso de ampliacin de derechos sociales,
econmicos y culturales iniciado en Ecuador en la Constitucin de
1929. En esa lnea, la Constitucin de 1945 (art. 160, numeral 1)
establece como primera atribucin del Tribunal: Velar por el
cumplimiento de la Constitucin y las leyes, en especial de las
garantas constitucionales.
Acorde con el contexto histrico arriba descrito, la Constitucin
ecua- toriana de 1945 busc un proceso de institucionalizacin del
sistema elec- toral,21 as como de regulacin y limitacin del poder del
Ejecutivo22 mediante mecanismos como la descentralizacin, la
profesionalizacin de la burocracia y el propio control constitucional.
Sobre esto ltimo, los documentos de la poca muestran que el
Tribunal de Garantas Constitucionales fue concebido por la
Constituyente de 1944, y especfi- camente por los sectores de
izquierda predominantes en la Asamblea, como una institucin
poltica antes que jurisdiccional, un rgano sustitu- tivo del Consejo
de Estado y orientado principalmente al control del

21 En esta Constitucin se crea el Tribunal Superior Electoral. Vase Grijalva, Agustn.


Elecciones y representacin poltica. Quito, Corporacin Editora Nacional, 1998, p. 113.
22 Se eleva a nivel constitucional la existencia de instituciones como la Contralora General
de la Nacin, la Procuradura del Estado y la Superintendencia de Bancos.

180
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

Ejecutivo 23 y no del Congreso.24 Por esta misma razn, tanto el


presidente Velasco Ibarra como ciertos sectores conservadores se
opusieron vehe- mentemente a la creacin del Tribunal de
Garantas, pues fue percibido como una fuente de limitaciones
excesivas a los poderes del Presidente.25 Este fuerte desacuerdo
poltico respecto a la creacin y atribuciones del Tribunal de
Garantas marcar su desarrollo institucional por dca- das. En
efecto, apenas un ao despus, en marzo de 1946, el recin creado
Tribunal desapareci al declararse la dictadura de Velasco Ibarra,
siendo pocos meses despus en la Constitucin de 1946
sustituido por el Consejo de Estado. De esta forma, el Tribunal no
pudo beneficiarse para efectos de su consolidacin de la dcada
de estabilidad institucio- nal que el pas vivi de 1948 a 1960. De
hecho, luego de su efmera exis- tencia en los aos cuarenta tuvieron
que pasar 22 aos para que el Tribunal de Garantas reaparezca,
aunque debilitado, en la Constitucin de 1968.26 En esta ocasin, el
Tribunal existi formalmente por unos tres
aos, hasta junio de 1970 en que Velasco Ibarra se declar dictador.

23 Vera, Alfredo. Anhelo y pasin de la democracia ecuatoriana. Guayaquil, Editorial Casa de


la Cultura, 1948, pp. 83-84.
24 El artculo 165 de la Constitucin de 1945 mantuvo la disposicin de que solo el Congreso
poda declarar una norma jurdica como inconstitucional e interpretar la Constitucin de
modo gene- ralmente obligatorio.
25 Al da siguiente de dictada la Constitucin de 1945, Velasco Ibarra expresaba: El Tribunal
de Garantas Constitucionales har imposible el funcionamiento del Poder Ejecutivo. Le
niega al eje- cutivo toda facultad propia. Lo paraliza, lo mata [] Toda la desconfianza
sobre el ejecutivo. La infalibilidad para el TGC [] El TGC es un superejecutivo, un
superestado [] plural, prcti- camente irresponsable [] El TGC con tres representates
de los partidos polticos, un represen- tante de los trabajadores elegido por la
Confederacin de Trabajadores, un abogado designado por las facultades de
Jurisprudencia, resulta una corporacin especial, sin genuino carcter esta- dual ni
poltico. Mensaje de Velasco Ibarra, 6 febrero 1945, en El 28 de Mayo. Balance de una
revolucin popular. Quito, Talleres Grficos Nacionales, 1946, citado por Vega, Silvia. La
Gloriosa. Quito, Editorial El Conejo, 1987, p. 121. Vase tambin Sosa-Buchholz,
Ximena. Velasquismo: The Most Significant Movement in Modern Ecuadorian
History, M.A, Dissertation, University of New Mexico, 1990, pp. 126-127.
26 No obstante, una tarea valiosa sera la investigacin histrica sobre el control constitucional
ejer- cido por el Consejo de Estado en el perodo 1948-1960. Ernesto Lpez ha observado
que la com- posicin del Consejo de Estado (11 miembros, incluyendo altos funcionarios, a
los que se suma- ban los ministros de Estado) seguramente volva muy difcil que sesione y
ejerza un eficiente con- trol constitucional. Vase Lpez, Ernesto. Evolucin del control
constitucional en Ecuador. Derecho constitucional para fortalecer la democracia
ecuatoriana. Quito, Fundacin Konrad- Adenauer, 1999, p. 50.

181
Agustn Grijalva Jimnez

De esta forma cuando, luego de la dictadura militar, la Constitucin


de 1978 volvi a crear el Tribunal de Garantas Constitucionales no
existan sino efmeros antecedentes de esta institucin, aunque el
control consti- tucional lo haba desarrollado formalmente la Corte
Suprema y el Consejo de Estado durante la mayor parte de este
perodo. Esta ausencia de experiencia con el Tribunal, contribuy
seguramente a que la Constitucin de 1978 reprodujera los errores del
Tribunal de Garantas de los aos cuarenta y sesenta: composicin
poltica, perodos muy cor- tos, competencias dbiles y subordinacin
al Congreso. Sin embargo, las reformas constitucionales de 1983 y
1992 introdujeron algunos cambios, muchos de ellos positivos tal
como se resean a continuacin al examinar los tipos de control
durante este perodo.
Control a priori: la Constitucin de 1945 transfiri las facultades
de control a priori, establecidas en la Constitucin de 1929, 27 de la
Corte Suprema al recin creado Tribunal de Garantas
Constitucionales. De esta forma, cuando el Presidente y el
Congreso disentan en cuanto a la inconstitucionalidad de
proyectos de leyes o decretos, y el primero los haba objetado por
tal razn, la decisin final corresponda al Tribunal (art. 41). Este
control volvi a la Corte Suprema con la supresin del Tribunal de
Garantas en la Constitucin de 1946 (art. 67). Posteriormente,
aunque la Constitucin de 1967 restableci el Tribunal, estas
facultades se mantuvieron en la Corte Suprema. La Constitucin de
1978, por su parte, elimin el control a priori puesto que su texto
hace referencia a objeciones del Presidente en general, no
especficamente por inconstitucionalidad (arts. 68 y 69). Fue solo
con las reformas constitu- cionales de 1996 que el Tribunal
Constitucional volvi a tener atribucio- nes para resolver
objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, como se
expone ms adelante.
Ntese entonces, en este perodo, la discontinuidad en esta forma de
control que el Tribunal reasumi medio siglo luego de que fue creado.
Al igual que en el control a posteriori se produce una reiterada
indefinicin del rgano de control, pues estas funciones de control
pasan del TGC a la Corte Suprema, para luego ser eliminadas en la
Constitucin de 1978, y restablecidas 18 aos despus, en las
reformas de 1996.

27 Hernn Salgado, op. cit., p. 40.

182
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

Control a posteriori concreto: con la creacin del Tribunal de


Garantas Constitucionales en 1945 se adopt una suerte de sistema
mixto sui generis con elementos de control difuso y de control
concentrado. Segn el artculo 160-4 el Tribunal de Garantas poda
suspender leyes inconstitucionales hasta que el Congreso dictamine
definitivamente sobre ellas,28 pero el Tribunal de Garantas, a su vez,
poda actuar solo a peticin de un juez o tribunal de lti- ma instancia. Si
el Tribunal de Garantas no resolva en veinte das el juez o tribunal que
hizo la peticin deba aplicar la ley vigente. Como se ve, este no es
propiamente un control abstracto sino ms bien concreto en cuanto tiene
carcter incidental dentro de un proceso judicial. No es tampoco
plenamen- te difuso en cuanto limita la facultad de peticin a jueces y
tribunales de lti- ma instancia, mientras la suspensin misma de la
norma corresponde al Tribunal y la decisin definitiva al Congreso. En
otras palabras, en este sis- tema el juez no inaplicaba propiamente la
norma sino que suspenda su apli- cacin hasta que el Tribunal de
Garantas decida. El sistema tiene en todo caso elementos de control
concentrado abstracto en cuanto los efectos de la suspensin de la norma
una vez decidida temporalmente por el Tribunal y luego
definitivamente por el Congreso; son erga omnes.
La Constitucin de 1946 no incluye normativa respecto al control
a posteriori concreto, salvo las referencias generales de otras
constituciones a la supremaca de la Constitucin y la facultad
exclusiva del Congreso para ejercer control constitucional (art. 189).
Posteriormente, la Constitucin de 1967 (artculo 206) transfiri este
poder de inaplicar preceptos legales inconstitucionales a la Corte
Suprema en los casos par- ticulares que conociera. Esta declaratoria
tena exclusivamente efecto inter partes, y no se indicaba
expresamente qu procedimiento deba llevar ade- lante la Corte
Suprema para que se decidiera sobre la constitucionalidad del
precepto con efecto erga omnes.
La Constitucin de 1978 (art. 138) mantuvo la atribucin de
inaplica- bilidad en las salas de la Corte Suprema precisando que el
pleno de este organismo poda luego suspender el precepto hasta que
el Congreso decida definitivamente. Las reformas de 1983
otorgaron al TGC la facultad de conocer estos casos de
inaplicabilidad remitidos por la Corte Suprema,
28 En la Constitucin espaola de 1931, artculos 100 y 121, literal a, se estableci que el
Tribunal suspenda el procedimiento judicial hasta que el Tribunal de Garantas resuelva
sobre la incons- titucionalidad.

183
Agustn Grijalva Jimnez

suspender tales preceptos y someterlos al conocimiento del Congreso


(art. 138). En 1992 una nueva reforma constitucional determin que
una sala constitucional de la Corte Suprema resolvera en ltima y
definitiva ins- tancia los informes sobre inaplicabilidad que podan
presentar otras salas de la Corte u otros tribunales de ltima instancia.
Control a posteriori abstracto: en cuanto al control de
constitucionali- dad de la ley, como hemos dicho al examinar el
control concreto, la Constitucin de 1945 crea un sistema mixto
por el cual el TGC nica- mente poda llegar a la suspensin de una
ley basado en la peticin de un juez o tribunal de ltima instancia
que se ve en el dilema de aplicar esta ley a un caso concreto. No
obstante, solo el Congreso poda decidir sobre esta
inconstitucionalidad de forma definitiva. Pese a que el Tribunal sola-
mente poda suspender la ley, la innovacin en 1945 radica en incluir
a la ley como objeto de control constitucional puesto que el
Consejo de Estado en la Constitucin de 1929 no tena estas
atribuciones, pues, con- trolaba efectivamente solo normas
inferiores a la ley (art. 117, numeral 2).
Aunque parezca paradjico, la Constitucin de 1945 debilita
respecto a la Constitucin de 1929 el control constitucional de
normas inferiores a la ley. En la Constitucin de 1929 el Consejo de
Estado poda declarar, por accin popular, la nulidad de los Decretos
o Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo, en contravencin a la
Constitucin y a las leyes de la Repblica (art. 117, numeral 2) (las
cursivas son nuestras). En contraste, en 1945 el Tribunal de Garantas
solamente poda formular observaciones acerca de esta
inconstitucionalidad a la autoridad que haya expedido la norma, y
en caso de no ser aceptadas, publicarlas y someterlas a decisin del
Congreso (art. 160, numeral 2). De la declaratoria de nulidad a la for-
mulacin de observaciones hay claramente un debilitamiento de
compe- tencias en esta materia. Ntese que en ambos casos
nulidad y observa- ciones el objeto de control no era la ley, sino
fundamentalmente nor- mas inferiores a la ley expedidas por el
poder ejecutivo.
La Constitucin de 1946 mantiene las atribuciones otorgadas al
TGC en 1945, pero en manos del Consejo de Estado. Sin embargo,
despoja a este del control constitucional de la ley, y, en franca
reiteracin del prin- cipio de soberana parlamentaria, establece en el
artculo 189, prrafo tres, que slo al Congreso le corresponde
declarar si una ley o Decreto Legislativo son o no
inconstitucionales.

184
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

Otra diferencia importante radica en que segn el artculo 146,


numeral 2, las observaciones del Consejo de Estado no alcanzan los
fallos emitidos por los organismos de la funcin judicial, una
exclusin que no consta ni en la Constitucin de 1945, ni en la de
1967. Por otra parte, la Constitucin de 1946 en el artculo 76
introduce el control constitucio- nal formal, pues, asigna a la Corte
Suprema la atribucin de suspender una ley por incumplir con las
formalidades del proceso de formacin de la ley. No obstante,
paradjicamente, la Corte deba poner el asunto en conoci- miento del
propio Congreso, el que tena la decisin final. En todo caso este es
un antecedente importante de las atribuciones de control consti-
tucional establecidas luego en la Constitucin de 1967.
En esta etapa es justamente la Constitucin de 1967, artculo 205,
numeral 4, la que marca un hito respecto a este tipo de control al
estable- cer por primera vez en el Ecuador que la Corte Suprema
poda y deba suspender total o parcialmente, en cualquier
tiempo, de oficio o a peticin de parte los efectos de una ley,
ordenanza o decreto que fuere inconstitucional por la forma o por
el fondo. Tal medida era luego sometida a decisin del Congreso.
Es decir, se trata claramente de control constitucional abstracto y a
posteriori. Esta frmula es mucho ms precisa que la de
constituciones anteriores en cuanto se refiere exclusivamente a
inconstitucionalidad y no a ilegalidad. Recordemos adems que es
esta Constitucin (arts. 213 y siguientes) la que crea los tribunales
contencio- sos administrativos y fiscales, lo cual ayuda justamente a
comenzar a dife- renciar el control de la ley del de la Constitucin.
La Constitucin de 1978 prcticamente no introduce novedades
res- pecto a lo establecido en 1967, pero al ser reformada en 1983
transfiere de la Corte Suprema al Tribunal de Garantas
Constitucionales la facultad de suspender los efectos de preceptos
inconstitucionales por el fondo y por la forma, para que el Congreso
decida luego definitivamente (art. 141, numeral 4). Una segunda
reforma, en 1992, otorg tales funciones a una nueva sala
constitucional de la Corte Suprema, mientras que las decisiones del
Tribunal era una suerte de primera instancia. La reforma debilit al
TGC y lo enfrent con la Corte. No obstante, un aporte clave de esta
reforma fue la de establecer que la resolucin de la sala ser definitiva
y de efectos generales (art. 146, numeral 1, Constitucin de 1998
codifica- da en 1993); este es un precedente importante de la reforma
de 1996.

185
Agustn Grijalva Jimnez

3. Desafos de institucionalizacin (1995 hasta la actualidad)

3.1. Las reformas de 1995 y 1996 y la Constitucin de 1998

Esta etapa se inicia con las reformas constitucionales de 1995 y 1996


que declaran al Tribunal Constitucional como instancia final de
decisin en materia de control constitucional y priva de este rol al
Congreso. Tal competencia es ratificada por la Constitucin de 1998.
Estas reformas al control constitucional son las ms importantes
desde el retorno a la democracia en 1978; incluyen, a ms del
fortalecimiento del Tribunal Constitucional, el establecimiento del
amparo, el hbeas data y el Defensor del Pueblo. Innovaciones todas
estas que la Constituyente de 1998 simplemente ratifica.
Este perodo se caracteriza por un mayor desarrollo y estabilidad
del carcter jurisdiccional del Tribunal Constitucional, especialmente
en cuan- to a sus atribuciones y composicin. En contraste a las
constantes reformas constitucionales y legales que modificaron las
atribuciones y composicin del organismo en los perodos anteriores,
en esta etapa tales atribuciones se mantienen y desarrollan. Sin
embargo, persiste la politizacin partidaria del organismo debido
especialmente a la forma de nombramiento, dura- cin del perodo y
mecanismos de remocin de sus integrantes.
Al igual que en 1945, cuando se cre el Tribunal de Garantas
Constitucionales, los aos de estas reformas, 1995 y 1996, estn
marcados por un grave conflicto internacional, gran turbulencia social
y cierto con- senso poltico.29 Si bien ya en 1994 el gobierno de Duran
Balln inicia esfuerzos de reforma constitucional, apuntalados luego
mediante una con- sulta popular, la coyuntura en que estas reformas se
aprobaron se extiende hasta 1996 y su estudio permite entender mejor
su origen y desarrollo.
El gobierno de Sixto Durn Balln (1992-1996) inici sus
primeros esfuerzos de reforma constitucional en 1994, una vez que
su limitado bloque de diputados qued an ms reducido luego de
las elecciones legislativas de mayo de 1994. Confrontado el
Ejecutivo con un Congreso
29 Centro Andino de Accin Popular. El conflicto socio-poltico: febrero-mayo 1995.
Revista Ecuador Debate (Quito): 21-27.

186
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

dominado por la oposicin, y en el afn de impulsar su programa de


pri- vatizacin econmica y reforma poltica, opt por convocar a
consulta popular para el 28 de agosto de ese ao.
Una de las preguntas de la consulta versaba sobre autorizar al
presi- dente de la Repblica para remitir al Congreso Nacional un
proyecto de reformas constitucionales para que las discuta y apruebe
en 100 das. Paralelamente, el gobierno haba conformado una
comisin de notables para elaborar un proyecto de reformas
constitucionales,30 comisin que recogi adems los resultados de la
consulta. Es el proyecto de esta comi- sin el que incluy las
reformas sobre control constitucional que aqu nos interesan, las
cuales fueron luego discutidas por el Congreso conforme se decidi
en la consulta popular.
Entre enero y abril de 1995 se producen graves enfrentamientos
arma- dos con el Per, lo cual genera una gran brecha fiscal que el
gobierno trata de cubrir recurriendo a medidas de ajuste con altos
costos sociales, entre ellas el aumento de precios e impuestos para
cubrir el dficit. Estas pol- ticas, a su vez, propician fuertes protestas
especialmente de trabajadores del sector pblico y sectores urbano-
marginales. Frente a todo ello, en medio de la movilizacin social y la
crisis de los partidos polticos, el Congreso adopta una actitud
inusualmente conciliadora frente al Ejecutivo,31 lo cual facilita las
reformas que estamos estudiando.
Las reformas constitucionales de 1995-1996 no se limitan a
fortalecer el control y las garantas constitucionales, sino que tienen un
alcance mucho mayor que incluye normas sobre derechos laborales de
empleados pblicos, seguridad social, descentralizacin y regulacin
econmica. Los cambios relativos a control y garantas constitucionales,
no obstante, no pueden expli- carse solo como una actualizacin
necesaria32 para la poca, sino que se ins- criben en un proceso poltico
ms amplio como se plantear ms adelante.
30 En 1994 el gobierno de Duran Balln integra una comisin de 14 juristas para preparar un
ante- proyecto de reformas a la Constitucin hasta octubre de ese ao; esta propuesta es
adems enri- quecida mediante una consulta popular. En 1995 el Congreso inicia la
reforma basada en la pro- puesta presentada para ello, y finaliza sus debates en enero de
1996. Vase Hernn Salgado, Manual de Justicia Constitucional, pp. 48-49.
31 Pese a lo cual en octubre de 1995 se desarrolla un juicio poltico contra el vicepresidente
Alberto Dahik.
32 La necesidad de actualizacin para la poca es la tesis de Milton Alava. Vase Alava,
Milton.
Cuarenta aos de constitucionalismo. Quito, Editorial Voluntad, 2000, p. 545.

187
Agustn Grijalva Jimnez

Control a priori: en este perodo este tipo de control se fortalece en


la Constitucin de 1998 debido a la novedosa inclusin de ciertos
instru- mentos internacionales como normas objeto de control por
parte del Tribunal Constitucional. Decimos ciertos instrumentos
internacionales porque este control opera solo sobre los tratados y
convenios internacio- nales que requieren aprobacin legislativa y
que son los enunciados en el artculo 161 de la Constitucin poltica.
Adicionalmente, la legitimacin activa corresponde exclusivamente al
Presidente de la Repblica, confor- me al artculo 277. Estas dos
limitaciones objeto y legitimacin acti- va en cuanto al control a
priori de instrumentos internacionales ha generado diversas crticas
que se resumen en la grave posibilidad de que el Presidente apruebe
instrumentos internacionales inconstitucionales evadiendo tanto el
control poltico del Congreso como el control jurdico del Tribunal
Constitucional.33 En efecto, puede decirse que la reforma de 1998
introduce un control jurdico parcial de algunos instrumentos inter-
nacionales pero debilita el control poltico puesto que anteriormente
todos ellos deban ser aprobados por el Congreso.
Control a posteriori abstracto: las reformas constitucionales de
1995 y 1996 introducen en este perodo un cambio fundamental al
establecer que la declaratoria de inconstitucionalidad del Tribunal
causa ejecutoria y no es susceptible de recurso alguno (art. 176 de la
Constitucin codifi- cada en 1997 y art. 278 de la de 1998).34
El carcter definitivo de las decisiones del Tribunal en este tipo de
control es un importante avance considerando lo que venimos
advirtien- do de la evolucin histrica de sus atribuciones. En su fase
inicial en los aos cuarenta y setenta del siglo XX, el Tribunal apenas
puede formular observaciones a las que ms adelante se trata de dar
fuerza coercitiva mediante la figura del desacato, luego en los ochenta
se le atribuye la
33 Vase, por ejemplo, Hernn Salgado, op. cit., p. 64; Oyarte Martinez, Rafael. Curso de
Derecho Constitucional, t. II: La Funcin Legislativa. Quito, Fondo Editorial Andrade y
Asociados, 2005. Sobre la relacin entre tratados y Constitucin en Ecuador, vase Larrea
Holgun, Juan. Supremaca de la Constitucin y tratados internacionales. Foro Revista de
Derecho (Quito) 1, Corporacin Editora Nacional (2003): 239.
34 Tambin el artculo 14 de la Ley de Control Constitucional estableca que de las
resoluciones del Tribunal Constitucional no cabe recurso alguno.

188
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

facultad de suspender preceptos inconstitucionales, en todos los casos


siempre hasta que el Congreso o la Sala Constitucional en 1992
deci- da definitivamente.
En otras palabras, en Ecuador se ha negado reiteradamente al
Tribunal el rol de intrprete final de la Constitucin. An en la
Constitucin de 1998 se mantuvo cierta incoherencia e imprecisin
con- ceptual en el artculo 276, numeral 1, cuando dispone que el
efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad es el de suspender
total o parcial- mente los efectos de preceptos inconstitucionales. En
esa misma lnea, el artculo 284 hace referencia a interpretacin
legislativa obligatoria de la Constitucin por parte del Congreso. En
todo caso, como bien han indi- cado varios autores,35 la declaratoria de
inconstitucionalidad de la ley por el Tribunal Constitucional no puede
tener jurdicamente el efecto de sus- pender los efectos de estas normas,
sino de declarar la invalidez de las mis- mas, pues en este ltimo caso
quedan expulsadas del sistema jurdico de forma definitiva.
Control a posteriori concreto: las reformas de 1996 extendieron la
atri- bucin de inaplicar leyes inconstitucionales de la Corte
Suprema a todos los tribunales de ltima instancia,36 volviendo en
parte al sistema de 1945. Pero es la Constitucin de 1998 en los
artculos 273 y 274 la que ampli tal facultad y obligacin a todos los
jueces. La declaracin de inaplicabili- dad, no obstante, tena efectos
solo para la causa en que se pronuncien, debiendo el juez respectivo
presentar un informe sobre la declaratoria de inconstitucionalidad al
Tribunal Constitucional para que este resuelva con carcter
general y obligatorio. Adicionalmente, la Constitucin de 1998
haca referencia con ms precisin tcnica a la inaplicacin de pre-
ceptos jurdicos y no exclusivamente de preceptos legales como en las
refor- mas de 1996. En definitiva, se evoluciona de un sistema que
radicaba este tipo de control primero en la Corte Suprema, y luego
en todos los

35 Vase, por ejemplo, Zavala Egas, Jorge. Derecho Constitucional, t. 1. Guayaquil, Edino, 1999,
p.
192. Tambin, vila, Luis. Efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad en el Ecuador. Quito,
Corporacin de Estudios y Publicaciones, 2004, p. 51.
36 Andrade, Santiago. La Constitucin poltica y la administracin de justicia. La estructura
cons- titucional del Estado ecuatoriano. Eds. Santiago Andrade, Julio Csar Trujillo y Roberto
Viciano. Quito, Corporacin Editora Nacional, 2004.

189
Agustn Grijalva Jimnez

tribunales de ltima instancia a otro que lo extiende a todos los


jueces pero articulado a la decisin final del Tribunal
Constitucional. Esta, sin duda, es una transformacin lenta pero
positiva en comparacin a la situacin durante el perodo anterior.
Pese a la existencia formal de este tipo de control, los jueces
espe- cialmente de primer nivel y de Corte Superior lo ejercen muy
escasa- mente. Ello sin duda se debe a la falta de cultura
constitucional de la que an adolecen los jueces ecuatorianos, la cual a
su vez es resultado del poco desarrollo de la jurisprudencia
constitucional y de la falta de independen- cia respecto a jueces
superiores.37

3.2. Los tipos de control constitucional en la Constitucin de 2008

Control a priori: El artculo 438 de la Constitucin de Montecristi


man- tiene el control previo de tratados internacionales y objeciones
presiden- ciales por inconstitucionalidad establecido en la
Constitucin de 1998. Sin embargo, en la Constitucin de 2008
este tipo de control por parte de la Corte Constitucional se fortalece
significativamente, amplindolo a diversos mbitos. As, a
diferencia de la Constitucin de 1998, se contem- pla el control
previo de la constitucionalidad de las preguntas propuestas para
consultas populares de carcter nacional o a nivel de los gobiernos
autnomos descentralizados (art. 104, inciso final), as como la
califica- cin por parte de la Corte Constitucional del
procedimiento pertinente para la reforma constitucional (art. 443).
Tambin se requiere del dictamen previo de admisibilidad por
parte de la Corte Constitucional para que la Asamblea Nacional
pueda proce- der al enjuiciamiento poltico del Presidente de la
Repblica por las causales del artculo 129, as como para su
destitucin por arrogarse fun- ciones que no le corresponden segn
el artculo 130. Correlativamente, corresponde tambin a la Corte
verificar la constitucionalidad del decre- to presidencial de
disolucin de la Asamblea Nacional por parte del Presidente de la
Repblica cuando, en cambio, este considere que la
37 Alava Ormaza, Milton. Necesitamos una nueva Constitucin? Quito, Editorial Voluntad,
2003, pp. 291-292.

190
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

Asamblea se ha arrogado funciones que no le competen


constitucional- mente (art. 148).
Finalmente, el artculo 145 establece las causales por las cuales
el Presidente cesa en sus funciones. Entre ellas, la establecida en el
numeral cinco se refiere al abandono del cargo. Corresponde, en
estos casos, a la Corte Constitucional comprobar tal abandono antes
de que la Asamblea Nacional lo declare con los votos de las dos
terceras partes de sus inte- grantes.
Como puede apreciarse, estas innovaciones apuntan a someter a
con- trol constitucional, tanto las reformas constitucionales como
algunas decisiones polticas cruciales en los conflictos entre
Legislativo y Ejecutivo. Esta canalizacin constitucional de los
conflictos polticos es positiva en tanto en cuanto la Corte
Constitucional active, efectivamente, un control jurdico
independiente. Se requiere, en consecuencia, una efectiva sujecin de
los actores polticos Asamblea y Ejecutivo a tal control.
Otro cambio en la Constitucin de 2008 tiene que ver con el
control previo sobre cierta normativa de los gobiernos regionales
creados por esta Constitucin. Corresponde a la Corte Constitucional
revisar la constitu- cionalidad de los proyectos de estatutos de
autonoma regional presenta- dos por los gobiernos provinciales que
deseen constituir una regin, as como de las reformas a estos
estatutos una vez aprobados (arts. 245, inciso 3, y 246). Estas
funciones, por cierto, no son extraas a las cortes consti- tucionales
en estados federales o autonmicos como lo ejemplifican los
correspondientes casos de Alemania y Espaa.
Control a posteriori abstracto: en esta materia, el cambio esencial
intro- ducido por la Constitucin de 2008 est dado por la ampliacin
de la legitimacin activa establecida en el artculo 439. Mientras que
el artculo 277 de la Constitucin de 1998 lo limitaba al Presidente, el
Congreso, la Corte Suprema, los gobiernos seccionales, mil
ciudadanos o cualquier persona con informe favorable del Defensor
del Pueblo, la Constitucin de 2008 adopta el sistema de accin
popular, de forma que la accin puede ser propuesta por cualquier
ciudadano o ciudadana individual o colectivamente de forma
directa, es decir, sin necesidad del informe positivo del Defensor
del Pueblo o con mil firmas de respaldo. Este es el sistema ms
abierto de acceso a la justicia constitucional en esta materia, adoptado,
por ejemplo, tambin en Colombia. Siendo el ms democrtico,

191
Agustn Grijalva Jimnez

exigir de la Corte Constitucional desarrollar adecuadas estructuras


insti- tucionales que permitan calificar, con criterio y agilidad, la
admisibilidad de tales acciones.
Otro cambio o precisin de importancia est dado por los efectos
jur- dicos de las declaratorias de inconstitucionalidad de actos
normativos. Mientras que los artculos 276, numeral 1, y 278 de la
Constitucin de 1998 establecan que se suspenden totalmente o
parcialmente los efectos de las normas declaradas
inconstitucionales por el Tribunal Constitucional, el artculo
436, numeral 2, de la Constitucin de 2008 establece que la
declaratoria de inconstitucionalidad tendr como efecto la invalidez
del acto normativo impugnado. La definicin adoptada por la nueva
Constitucin es tcnicamente mucho ms adecuada puesto que el
control de constitucionalidad no busca ninguna suspensin de nor-
mas, sino su expulsin del orden jurdico una vez verificada su
incom- patibilidad con la Constitucin.38
Una novedad introducida por la Constitucin de 2008 en cuanto a
control abstracto es el principio de conexidad. Conforme al numeral 3
del artculo 436, la nueva Constitucin establece que la Corte
Constitucional podr declarar, de oficio, la inconstitucionalidad de
normas conexas en los casos sometidos a su conocimiento. Esta
atribucin permitir a la Corte no permanecer impasible e impotente
cuando detecte normas jur- dicas inconstitucionales relacionadas
directamente con normas jurdicas de las cuales se ha demandado su
inconstitucionalidad. La actuacin de oficio por un Tribunal
Constitucional, como se sabe, es excepcional, pero en este caso la
excepcin es razonable puesto que si los jueces ordinarios pueden
suspender o inaplicar una norma jurdica en una causa, con mayor
razn la Corte Constitucional debe estar facultada para realizar tal
control, pero con efectos definitivos dado su carcter de rgano de
cie- rre.39 En vista de la excepcionalidad de la actuacin de oficio, y a
efectos
38 Para comentarios doctrinales sobre esta incoherencia en la Constitucin de 1998, vase
Zavala Egas, Jorge. Derecho Constitucional, t. 1. Guayaquil, Edino, 1999, p. 192; tambin
vila, Luis. Efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad en el Ecuador. Quito,
Corporacin de Estudios y Publicaciones, 2004, p. 51.
39 El derecho comparado muestra el sentido lgico de esta atribucin, as por ejemplo el
artculo 78 del Cdigo Procesal Constitucional del Per establece una facultad similar
cuando establece: La sentencia que declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma
impugnada declarar igual- mente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexin
o consecuencia.

192
Evolucin histrica del control constitucional en Ecuador

de preservar la naturaleza jurisdiccional de la Corte, el ejercicio de


esta competencia en mi criterio debe limitarse estrictamente a la
conexi- dad en los procesos por demandas de inconstitucionalidad.
Finalmente, la adopcin de la inconstitucionalidad por omisin
es un importante cambio establecido por la Constitucin de 2008 en
los meca- nismos de control abstracto, si bien la forma tan amplia
como se establece en la Carta fundamental permitira que la
inconstitucionalidad por omi- sin opere tambin contra las
omisiones normativas de actos de autoridad pblica violatorias de
derechos.
La Constitucin de Montecristi establece en el artculo 436,
numeral 10, la facultad de la Corte Constitucional para controlar
las inconstitu- cionalidades por omisin. Aqu, el principio base
radica en que la Constitucin se puede violar no solo por lo que se
hace, sino por lo que se deja de hacer. Esto sucede cuando es la
propia Constitucin la que incluye un mandato especfico a
cumplirse en un plazo determinado, como por ejemplo la
obligacin de dictar determinada ley en un ao. Si el legislador
omite hacerlo viola la Constitucin. En tal situacin, la Corte,
segn la nueva Constitucin, podra dictar una normativa provi-
sional.
Tambin en el caso de que la norma jurdica exista pero evidencie
gra- ves deficiencias constitucionales como por ejemplo la omisin de
una palabra o frase que la vuelva inconstitucional, la doctrina
considera que hay omisin relativa, y podra iniciarse este tipo de
proceso constitucional. La inconstitucionalidad por omisin ha sido
reconocida y regulada va normativa o jurisprudencial en varios
pases, tales como Brasil, Costa Rica, Portugal, Venezuela, Colombia,
Espaa, Italia y Alemania.40
Control a posteriori concreto: el artculo 428 de la Constitucin de
2008 otorga a la Corte la facultad de decidir sobre la
constitucionalidad de normas a las que los jueces consideren
inconstitucionales en el curso de un proceso, debiendo en este
caso suspender tal proceso hasta que la Corte Constitucional
resuelva de forma general. En contraste, segn el artculo 274 de la
Constitucin de 1998, el juez inaplicaba la norma
40 Sobre el tema, puede verse Castro Patio, Ivn. Inconstitucionalidad por omisin.
Jornadas Internacionales de Derecho Constitucional. Quito, Tribunal Constitucional, 2006. As
como tam- bin Parra, Diego Andrs. El control de constitucionalidad de las omisiones
legislativas. Revista Foro (Quito) 4, Universidad Andina Simn Bolvar (2005).

193
Agustn Grijalva Jimnez

inconstitucional y fallaba en la causa con independencia del criterio


que ulteriormente emitiera, sobre el asunto, el Tribunal
Constitucional. Se ha dicho que esta reforma elimin el control
difuso. Sin embargo, esta eli- minacin no es tan clara puesto que los
artculos 424, 425 y 426 de la Constitucin, as como el artculo 142
de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional podran ser interpretados en el sentido de que los jueces
cuando no tienen dudas sobre la inconstituciona- lidad de una norma,
tienen la facultad de inaplicarla. En consecuencia, la suspensin y
ulterior consulta a la Corte operara nicamente en caso de duda por
parte del juez. En todo caso esta ambigedad resulta de las defi-
ciencias en tcnica legislativa tanto de la Constitucin como de la ley,
por lo cual se requiere de una adecuada interpretacin al respecto de
la Corte Constitucional.

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196
Independencia, acceso
y eficiencia de la justicia
constitucional en Ecuador

n este artculo se examina la independencia, acceso y eficacia

E de la justicia constitucional, especialmente del Tribunal o Corte


Constitucional,1 como condicin para la efectividad de la
Constitucin. En el desarrollo del anlisis se revisan crticamente,
aun- que en forma bsica, las nociones de independencia judicial,
derechos
constitucionales y democracia deliberativa.
En los estudios sobre polticas y reformas judiciales es frecuente
hallar anlisis en torno a tres variables: independencia, acceso y
eficacia. La inde- pendencia se refiere principalmente2 a la relacin de
la rama judicial con el Ejecutivo y el Legislativo, aunque tambin los
grupos de poder poltico y econmico pueden ejercer presiones
indebidas sobre los jueces. El acceso evala la posibilidad real de los
ciudadanos en cuanto a recurrir a los jue- ces para proteger sus
derechos. La eficacia alude a la capacidad operativa de estos jueces, se
refleja en indicadores cualitativos como la calidad de los fallos e
indicadores cuantitativos como el volumen de causas o los tiem- pos
para procesarlas.

1 Usamos aqu indistintamente los trminos Tribunal o Corte Constitucional para referirnos
al mximo rgano de interpretacin y control constitucional en un sistema jurdico.
2 Decimos principalmente porque existe tambin un concepto de independencia interna a la
fun- cin judicial que describe la relacin entre jueces de distintos niveles. Basados en esta
nocin, los jueces ordinarios, por ejemplo, no pueden y no deben estar sometidos a
presiones inadecuadas de jueces de cortes superiores o supremas.

197
Agustn Grijalva Jimnez

Estas variables, aunque empleadas principalmente en los estudios


de la jurisdiccin ordinaria y la reforma judicial, son tambin tiles
para enten- der otra rea especfica del sector justicia: la justicia
constitucional.

1. Independencia

Respecto a la independencia hay tres aspectos problemticos que aqu


abordamos: 1) Qu se puede entender por independencia de una
Corte Constitucional? 2) La importancia poltica de esta
independencia. 3) La compatibilidad de esta independencia con la
democracia.

1.1. Qu es independencia?

La nocin de independencia judicial es siempre discutible, siempre


proble- mtica, pues cualquier concepto de independencia est ligado
a la forma como veamos las relaciones entre derecho y poltica.
Planteando el pro- blema con bastante simplificacin las divergencias
podran plantearse as: quienes creen que derecho y poltica pueden
aislarse totalmente uno de otro vern la independencia judicial como
una condicin de autarqua o asepsia social y poltica de los jueces;
quienes pueden y deben juzgar estric- tamente acorde a las normas
jurdicas.
Subyace aqu la visin del juez como actor pasivo, mero aplicador
de la ley. Esta es la concepcin del positivismo jurdico clsico, que es
la que prevalece en la cultura jurdica ecuatoriana. Tal visin es
insostenible por mltiples razones, entre ellas: supondra no una
divisin de poderes, sino un aislamiento entre funciones del Estado,
donde estas no interactan en absoluto; implicara una suerte de
irresponsabilidad social y poltica por la cual el juez supuestamente
puede aislarse de su contexto para decidir sobre la base de un nico y
exclusivo sentido puramente jurdico de la norma. Esta visin sobre el
juez se opone no solo al de la moderna hermenutica jurdica, sino
tambin a la creciente literatura e investigacin emprica proveniente
de los estudios contemporneos de polticas judiciales.
Quienes creemos que derecho y poltica son dos esferas
diferenciadas y especficas, relativamente autnomas, pero
estructuralmente relacionadas,

198
Independencia, acceso y eficiencia de la justicia constitucional en Ecuador

atenderemos a los trminos de esta relacin antes que plantear la


ausencia de la misma. Desde esta perspectiva la independencia
judicial se basa en la autonoma, no en la autarqua, y el juez para ser
independiente requiere ejercer un poder poltico propio hacia los
otros poderes con los que inte- racta, poder que se concreta en la
posibilidad real de imponer en un litigio su interpretacin jurdica de
la Constitucin o la ley.
Desde una concepcin crtica que relacione derecho y poltica,
la independencia judicial de una Corte Constitucional puede ser
mejor entendida como: (1) el surgimiento o presencia de un tipo
diferenciado de actor poltico: la Corte Constitucional, actor que
(2) tiene un poder propio o autnomo que le permite reducir tanto
las injerencias indebidas como los costos polticos en sus procesos
decisorios. Frente a la nocin de independencia judicial (nocin
negativa) que destaca la ausencia de injerencias indebidas sean
polticas, mediante corrupcin u otro tipo de presiones, la
concepcin crtica busca integrar esta nocin negativa a otra positiva
que destaca tambin el poder propio y especfico del juez cons-
titucional.
En esta perspectiva la independencia no es dicotmica, es decir,
no se plantea que la Corte es totalmente independiente o no lo es en
absoluto, sino que la independencia se plantea como un fenmeno
gradual, de mayor o menor intensidad. Por tanto, una Corte
Constitucional es ms independiente cuando puede establecer su
interpretacin jurdica de la Constitucin, incluso contra la posicin
de otras funciones del Estado, y con una baja probabilidad de
drsticas retaliaciones polticas por parte del Congreso, el
Presidente o los partidos polticos.
Podra parecer ms que extrao que se plantee que el juez
constitucio- nal deba erigirse como un actor poltico cuando el drama
del Ecuador es justamente la politizacin de la justicia. Sin embargo,
cuando se dice que el juez es un actor poltico, el trmino poltico se
refiere a la posibilidad del juez de ser actor por s mismo, es decir, de
actuar con relativa libertad en su proceso interpretativo del derecho,
justamente sin injerencias o a pesar de las injerencias indebidas de los
partidos polticos u otras fuerzas sociales.
En efecto, si algo revela hoy la hermenutica jurdica moderna es
que los jueces, y ms an los constitucionales, son actores polticos.
Pero son o deben ser polticos en un sentido sumamente especfico y
diverso al que

199
Agustn Grijalva Jimnez

lo son los partidos polticos, los movimientos sociales o los grupos de


pre- sin. Son polticos, primero porque ejercen poder estatal y
aplican nor- mativa jurdica, especialmente la Constitucin, las cuales
son expresiones de procesos polticos. Segundo, porque muchas
decisiones de los jueces constitucionales suelen tener gran impacto
poltico.3 Y tercero, porque este poder se basa en la posibilidad de
seleccionar entre varias interpreta- ciones jurdicamente admisibles en
base a un mismo texto legal. Esta dis- crecionalidad no
arbitrariedad en la interpretacin es la labor espe- cfica del juez y
constituye el ncleo de su independencia.4 Esta indepen- dencia
entendida como autonoma poltica, sin embargo, no se justifica por y
para s misma. El juez constitucional en su labor hermenutica tiene
mandatos definidos, entre los cuales destaca la decidida proteccin de
derechos constitucionales.
En ese sentido, el juez constitucional afirma su propio poder
poltico mediante un rol activo y creativo, pero ciertamente
profesional, en la interpretacin constitucional, y en particular en la
defensa de derechos constitucionales. Al juez constitucional le resulta
imposible, para cumplir su funcin, mantenerse en el plano de mera
aplicacin silogstica de la norma, puesto que estas normas, y en
particular los derechos, son siempre amplios, abiertos a la definicin
de sus contenidos. El juez constitucional debe entonces esforzarse por
hallar las interpretaciones que mejor sirvan a la mejor defensa de los
derechos constitucionales.
Esta definicin de la Corte Constitucional como actor poltico
es imperativo reiterarlo y advertirlo, no desmerece sino que
fundamenta su carcter de rgano jurisdiccional. Una Corte
Constitucional requiere ser polticamente independiente para
construir sus anlisis jurdicos y soste- ner sus decisiones no
arbitrariamente o por indebidas presiones sino basa- das en el
derecho y, fundamentalmente, en la Constitucin. La Corte antes y
ms que ningn otro rgano pblico est y debe estar posibilitada
3 Aqu puede mencionarse la posicin de Garca de Enterra, quien reconoce que las
decisiones del juez constitucional tienen impacto poltico, pero al tiempo plantea que debe
decidirse exclusiva- mente y estrictamente en base a criterios jurdicos. Como venimos
sosteniendo, esto no solo no es posible sino que no sera responsable. Vase Garca de
Enterra, Eduardo. La Constitucin como Norma y el Tribunal Constitucional. Madrid,
Civitas, 1985, pp. 39 a 61 y 95 a 114.
4 Vase De Trazegnies, Fernando. El rol poltico del abogado litigante. Los Abogados y
la Democracia en Amrica Latina. AA.VV. Quito, ILSA, 1986; tambin vase Taruffo,
Michele. Jueces y poltica: de la subordinacin a la dialctica. Revista Isonoma, 22 (abril
2005).

200
Independencia, acceso y eficiencia de la justicia constitucional en Ecuador

y a su vez limitada por las posibilidades interpretativas que abre el


propio texto constitucional, por los derechos constitucionales, por la
lgica y el lenguaje jurdico, por la cultura constitucional de los
ciudadanos, por su propia jurisprudencia y un maduro sentido de
prudencia poltica.
En consecuencia, los lmites al juez constitucional surgen en un
senti- do objetivo de las propias posibilidades jurdicas, lgicas y
lingsticas de la interpretacin constitucional, los cuales no son
infinitos; y segundo, en un sentido subjetivo de una autorrestriccin
del Tribunal o Corte Constitucional que decide basada en este rango
limitado de posibilidades hermenuticas. Se trata entonces
fundamentalmente de una libertad pol- tica para proteger y dilucidar
los derechos constitucionales en el derecho y desde el derecho, pero
sin aislarlo artificiosamente de sus complejas e intensas relaciones
con la sociedad, la poltica y la cultura.
En Ecuador la clase poltica histricamente ha impedido que los
jue- ces, y en particular el Tribunal Constitucional, se constituyan en
nuevos actores polticos, realmente independientes, en el sentido que
venimos planteando. Demasiadas interpretaciones del Tribunal
Constitucional en casos sujetos a alta presin poltica se
caracterizaron por su extrema defe- rencia al Congreso, su
inconsistencia normativa y lgica, su debilidad argumentativa, su
brevedad o formalismo. De hecho los medios de comu- nicacin, al
comentar las llamadas resoluciones5 del Tribunal Constitucional,
atendan ms a la correlacin o distribucin de fuerzas partidarias
al interior del Tribunal y a las presiones provenientes del
Congreso que al problema jurdico, la normativa aplicable, la
jurispru- dencia preexistente o al derecho en cuestin.
En efecto, el Tribunal Constitucional oper ms como un espacio
integrado por representantes o delegados de los partidos polticos y de
instancias corporativas, que como una institucin profesional y
autno- ma con poderes, polticas, estrategias y decisiones propias; es
decir, como un actor poltico independiente de carcter judicial. En
este sentido, puede plantearse la hiptesis de que en Ecuador lo que
se produjo fue una politizacin de la justicia constitucional, mas no
una judicializacin de la poltica, puesto que esto ltimo implica
jueces constitucionales indepen- dientes y relativo acatamiento del
control jurdico que estos ejerzan sobre ciertas decisiones o procesos
polticos.

5 Tcnicamente en realidad son sentencias.

201
Agustn Grijalva Jimnez

En otros trminos, lo que tenamos en el pas era una suerte de


instru- mentalizacin o manipulacin del derecho y la justicia
constitucional, a efectos de legitimar lo que en realidad son
decisiones poltico-partidarias. Por supuesto, hay sentencias del
Tribunal en las cuales no habiendo pre- sin poltica o corrupcin, se
desarrollaron anlisis jurdicos, algunos de ellos incluso muy
interesantes; probablemente estos casos constituyen un buen nmero
de los que resolvi el Tribunal. Pero desde el punto de vista poltico y
cualitativo, muchos casos cruciales en que el Tribunal debi cumplir
una funcin clave para la superacin de conflictos o crisis polti- cas o
definicin de derechos, fueron sometidos a tremendas presiones que
han distorsionado el proceso decisorio.
Por qu la clase poltica ha impedido el surgimiento del Tribunal
Constitucional como un actor poltico y jurisdiccional efectivamente
independiente? Una hiptesis plausible era la ausencia en Ecuador de
un acuerdo o pacto poltico para dar lugar a un Estado de derecho
realmente regido por una Constitucin y a sus correspondientes
rganos de control jurdico. Es claro que estos rganos vendran a
regular y limitar la activi- dad poltica partidaria para ajustarla a los
cnones constitucionales. En lugar de ello, cada partido o sector
poltico ha pugnado por controlar a estos rganos para que legitimen
sus intereses en los casos de alta relevan- cia poltica.
Una clara evidencia de este tipo de relacin se halla en la que
histri- camente ha mantenido el Tribunal Constitucional y el
Congreso. El cua- dro siguiente pone en evidencia la crnica
intervencin del Congreso en el Tribunal a efectos de presionar a
este para que resuelva en el sentido que la coalicin legislativa
dominante ha pretendido imponer.

202
Independencia, acceso y eficiencia de la justicia constitucional en Ecuador

Acciones de intervencin poltica sobre el


Tribunal Constitucional (TC) en Ecuador
1997-2007
AO ANTECEDENTES TIPO DE ACCIN
1997 Destitucin del Presidente de la Repblica, Abdal Destitucin del TC.
Bucaram (6 de febrero).

1999 TC juzga constitucionalidad de Ley para las Reformas Congreso destituye al TC


de las Finanzas Pblicas
2001 Inconstitucionalidad de aumento del Impuesto al Valor Presidente Gustavo Noboa
Agregado. plantea reemplazo del TC por
sala constitucional en la Corte
Suprema.

2004 Reorganizacin de la Corte Suprema y del Tribunal Congreso destituye al TC


Supremo Electoral por parte del Congreso (24 nov). (noviembre-diciembre).
Congreso designa nuevos vocales
(25 de noviembre).
2005 Congreso nombra nuevo TC Nueva mayora legislativa deja sin
efectos nueva designacin de TC.
TC queda inactivo por meses.
2007 TC restituye a 50 diputados destituidos por el Tribunal Destitucin del TC (24 de abril).
Supremo Electoral.

Elaboracin: Agustn Grijalva Jimnez y Luis vila.


Fuente: vila Santamara, Ramiro. Justicia Constitucional y Derechos Humanos. Revista Foro
(Quito) 4, Corporacin Editora Nacional (2005).

1.2. Importancia poltica de la independencia


de la Corte Constitucional

La independencia de la justicia constitucional es indispensable para la


efi- cacia de la Constitucin. Sin jueces constitucionales que bajo
criterios jurdico-polticos resguarden la supremaca de la
Constitucin, esta queda debilitada en su eficacia jurdica y limitada a
una declaracin de propsi- tos polticos.6

6 A su vez, como se expuso, sin voluntad poltica por constituir tribunales realmente
independien- tes y profesionales, al menos parte de la justicia constitucional funciona
como mera racionaliza- cin jurdica de decisiones polticas.

203
Agustn Grijalva Jimnez

Ms especficamente, sin un Tribunal o Corte Constitucional inde-


pendiente, la actividad de los legisladores y administradores no se ve
real- mente sometida a los procedimientos, valores y derechos que la
Constitucin establece. Son los jueces, y en particular el Tribunal o
Corte Constitucional, quienes deben controlar la compatibilidad con
la Constitucin, tanto de la legislacin como de la actividad de la
adminis- tracin pblica. Sin tal control, en los hechos el legislador
tiende a legislar sin Constitucin, y el Ejecutivo a actuar al margen de
esta.
Por otra parte, la debilidad del Tribunal Constitucional propicia
la inestabilidad poltica, puesto que no permite una adecuada
mediacin en los conflictos entre el Presidente y el Congreso. As,
por ejemplo, si estas funciones del Estado no estn de acuerdo en
cuanto a la constitucionali- dad de una ley como en el caso de la
objecin presidencial a un proyecto de ley por inconstitucional, el
Tribunal es el espacio institucional en el cual este desacuerdo debe
y puede resolverse. Si el desacuerdo proviene de un sector de la
sociedad civil, este tambin puede demandar la inconsti-
tucionalidad de esta ley, incluso cuando ya est vigente y antes de ser
apli- cada a un caso concreto.
En definitiva, cuando ciertos conflictos o desacuerdos no han
podido procesarse polticamente porque no han generando la
deliberacin y el consiguiente nivel de acuerdo subyacente a la
ley, un Tribunal Constitucional puede constituir una suerte de
segunda arena en que esta discusin puede volver a tener lugar en
trminos diversos. Estos trminos son los del derecho constitucional
y el derecho internacional de los dere- chos humanos.
Esta segunda discusin puede originarse no solo por el contenido
de la ley, sino por la falta de democracia en su aprobacin. En efecto,
corres- ponde tambin a la justicia constitucional verificar que se
hayan cumpli- do los procedimientos constitucionales para la
aprobacin de la ley. Procedimientos que por lo general estn
diseados para asegurar la inte- raccin razonable de opiniones y
argumentos, y que adems regulan la toma democrtica de
decisiones.
Por ejemplo, si el Congreso y el Ejecutivo aprueban una ley que la
minora parlamentaria y ciertos sectores u organizaciones sociales
consi- deran contraria a determinados derechos constitucionales,
quienes disien- ten pueden demandar su inconstitucionalidad sea por
su contenido o por

204
Independencia, acceso y eficiencia de la justicia constitucional en Ecuador

el procedimiento de su aprobacin, y el Tribunal provee el foro para


rei- niciar la discusin. Esta nueva discusin puede derivar en la
nulidad o en una reinterpretacin de la ley (control constitucional
abstracto). Pero incluso si esta ley llega a aplicarse a un caso
concreto, un juez puede dejar de aplicarla (control constitucional
concreto) y tambin reiniciar la discu- sin en el Tribunal
Constitucional, al consultar a este sobre la constitu- cionalidad de
tal ley.
En este proceso, el Tribunal contribuye tambin a esclarecer el
alcance de los derechos humanos afectados. Puesto que tales derechos
adoptan en la Constitucin la forma de principios muy generales; la
dilucidacin de los contenidos y regulacin de tales derechos se hace
por dos vas: la legis- lativa y la jurisprudencial.
En la primera va, el Congreso y el Ejecutivo desarrollan y regulan
los derechos constitucionales mediante su actividad legislativa. En la
segun- da, los jueces perfeccionan, precisan, concretan, reinterpretan
y controlan esta legislacin para que se enmarque en los valores y
derechos que la Constitucin establece.
A estas dos vas se debera agregar el control ciudadano o social
direc- to. Este control se activa fundamentalmente mediante una
activa partici- pacin poltica, ms all de o mejor en coordinacin
con las instan- cias poltico-representativas, y en defensa de los
derechos fundamentales y la supremaca constitucional. En efecto,
como destacaremos ms ade- lante al estudiar el acceso social a la
justicia constitucional, la cultura constitucional de los ciudadanos es
fundamental para la operacin de un sistema constitucional.7
En consecuencia, en un sistema constitucional, legislacin y
control constitucional son dos procesos alternativos y a la vez
complementarios. La clase poltica en Ecuador ha incluido
formalmente algunos elementos de este diseo institucional en las
constituciones, pero ha excluido otros intencionalmente tanto por la
falta de acuerdo poltico como por la intencin de evitar la
disminucin efectiva de su poder, mediante el desa- rrollo de formas
independientes de control jurdico.
7 Considrese, por ejemplo, al respecto las teoras de Peter Haberle, para quien la Constitucin
ms que un texto es un permanente proceso cultural, histrico y poltico en el cual
participan todos los ciudadanos en una comunidad abierta y pluralista de intrpretes.

205
Agustn Grijalva Jimnez

1.3. Independencia judicial y democracia


En la teora poltica y en la doctrina constitucional siempre se destaca
la tensin entre constitucionalismo y democracia.8 Los jueces
constituciona- les, pese a no haber sido elegidos directamente por los
ciudadanos, pue- den y deben con frecuencia juzgar la
constitucionalidad de decisiones o normas de autoridades e
instituciones popularmente electas. De esta forma, las leyes
promulgadas por el Congreso Nacional, los decretos del Presidente de
la Repblica o las normas expedidas por los gobiernos loca- les
pueden declararse jurdicamente invlidos y, por tanto, quedar mate-
rialmente insubsistentes. Surge entonces la pregunta: cmo es posible
que un juez o un pequeo grupo de jueces (Tribunal Constitucional)
anulen lo decidido por representantes elegidos por millones de
ciudada- nos? Esto es lo que se ha denominado la dificultad
contramayoritaria, la cual viciara estructuralmente la legitimidad de
la justicia constitucional. Los constitucionalistas por su lado han
esgrimido mltiples argumen- tos en defensa del control
constitucional.9 Han planteado que una Constitucin no solo expresa, o
debe expresar, acuerdos o intereses mayo- ritarios, sino que implica
tambin procedimientos y lmites para esta voluntad mayoritaria. El
ejemplo ms claro de estos lmites est dado por los derechos
fundamentales, especialmente los derechos de los individuos y de las
minoras, los cuales se erigen como valla infranqueable para esta
voluntad mayoritaria, dando lugar a una democracia que incluye a las
minoras junto a las mayoras en lugar de enfrentarlas, una democracia
ms basada en el consenso y la inclusin que en el nmero.10 Por otra
parte, la propia voluntad mayoritaria, expresada supuestamente en la
mayora legislativa, mal podra viabilizarse sin procedimientos
adecuados,
y los principales de estos debe regularlos la Constitucin.11
8 Una referencia clsica a esta dificultad es el debate sobre la legitimidad del Tribunal
Constitucional entre Carl Schmitt y Hans Kelsen. Para una visin general, vase Garca de
Enterra, Eduardo. La Constitucin como Norma y el Tribunal Constitucional. 1985. Para una
refe- rencia contempornea del problema contramayoritario, vase Gargarella, Roberto. Las
amenazas del constitucionalismo: constitucionalismo, derechos y democracia. Los derechos
fundamentales. Marcelo Alegre et al. Buenos Aires, Editores del Puerto, 2003. Una moderna
defensa del consti- tucionalismo se encuentra en Ferrajoli, Luigi. La democracia
constitucional. Desde otra mirada. Comp. Christian Courtis. Buenos Aires, Eudeba, 2001.
9 Luigi Ferrajoli, op. cit.
10 Lijphart, Arend. Patterns of Democracy. New Haven, Yale University Press, 1999.
11 Bernal Pulido, Carlos. El derecho de los derechos. Bogot, Universidad Externado de Colombia,
2005.

206
Independencia, acceso y eficiencia de la justicia constitucional en Ecuador

El debate entre demcratas y constitucionalistas no ha sido


zanjado en la teora, pero en la prctica las nuevas democracias que
emergieron alre- dedor del mundo en los ochenta y noventa del siglo
veinte establecieron tribunales constitucionales o poderes de control
constitucional en sus cor- tes supremas.12 Por tanto, la expansin
democrtica ha sido durante las ltimas dcadas histricamente
paralela a la de la justicia constitucional.13 Pese a sus fuertes tensiones
constitucionalismo y democracia han mostra- do tambin una faceta
complementaria.
Esta relativa complementariedad, por supuesto, no elimina las
dudas sobre la mayor o menor democracia que el propio sistema de
control constitucional puede articular en su dinmica interna y en su
relacin con la sociedad civil. Ms concretamente, no todos los jueces
y tribunales constitucionales son idnticos. Los hay, para ejemplificar
antpodas, acti- vistas y pasivos, independientes y subordinados al
Legislativo o al presi- dente, rigurosos en la tcnica de su
jurisprudencia o bastante bsicos a este respecto, activos defensores
de derechos o dbiles en tal funcin. Surge entonces la pregunta:
Qu tipo de Tribunal Constitucional es el que puede complementarse
mejor con la democracia?
Como se ha dicho, se requiere un Tribunal independiente, que
cum- pla su funcin poltica definida. Pero se requiere adems un
Tribunal comunicado con la sociedad, con los ciudadanos que
reclaman por sus derechos constitucionales. Esta comunicacin
implica condiciones insti- tucionales muy especficas, algunas de las
cuales estn definidas por el nivel del acceso ciudadano a la justicia
constitucional.

2. Acceso

El acceso a un Tribunal Constitucional tiene una dimensin formal


defi- nida por los procedimientos jurdicos que permiten poner en
marcha la capacidad decisoria del Tribunal. Sin embargo, hay
adems una dimen- sin material o social del acceso, la cual est
dada por la poltica judicial que el Tribunal desarrolle en su relacin
con la ciudadana.
12 Ginsburg, Tom. Judicial review in new democracies Constitutional courts in asian cases.
Cambridge, Cambridge University Press, 2003.
13 Arend Lijphart, op. cit.

207
Agustn Grijalva Jimnez

Incluso con una misma normativa regulando el acceso formal


puede haber distintos grados de apertura o acceso social. Un Tribunal
Constitucional puede estar atento, en mayor o menor grado, a la
opinin pblica; puede considerar con mayor o con menor fuerza la
informacin de actores afectados e interesados, o los informes de
expertos, dando lugar a un verdadero proceso deliberativo como se
expone ms abajo; puede incluso iniciar o no va legislativa o
jurisprudencial un proceso de reforma
o reinterpretacin a su normatividad interna que le permita ampliar o
res- tringir incluso las vas de acceso formal.
Por tanto, el acceso formal o jurdico y el acceso material o
socialmen- te considerado se hallan estructuralmente relacionados. En
lo que sigue, se examina la dimensin formal y material del acceso en
el caso del Tribunal Constitucional ecuatoriano.
2.1. Acceso formal. Se relaciona con la disponibilidad de lo que en el
derecho constitucional se denominan garantas, esto es con la
existencia de instituciones y procedimientos jurdicos que permitan
resguardar la supremaca constitucional y especialmente el respeto a
los derechos cons- titucionales. Las garantas son tan importantes
como los derechos puesto que sin aquellas estos, pese a su vigencia
formal, quedan en meras expec- tativas sin posibilidades de ejecucin
coercitiva ante los tribunales.14 Por tanto, si las acciones y garantas no
operan adecuadamente de poco sirve una amplia y desarrollada gama
de derechos constitucionales.
En Ecuador, la Constitucin de 1998 ya estableca la supremaca
constitucional e inclua amplias tablas de derechos. Paradjicamente,
las leyes, otras normas infralegales y el formalismo predominante en
la cul- tura jurdica nacional, regularon las acciones y garantas de
forma tal que en alguna medida se favoreca luego su indebida
restriccin.15
El ejemplo ms claro era el del amparo. Respecto a esta garanta
se planteaba insistentemente que haba un constante abuso. Se deca
que se recurra indebidamente al amparo cuando este no era el medio
jurdica- mente adecuado para reclamar determinados asuntos ante los
jueces. Haba un grado de verdad en esta afirmacin, puesto que el
amparo con

14 Pea, Manuel. La garanta en el Estado constitucional de derecho. Valladolid, Editorial Trotta, 1997.
15 Estas restricciones, pese a su inconstitucionalidad, se hallan incluso reguladas en la
Resolucin de la Corte Suprema sobre el Amparo y la Ley de Control Constitucional.

208
Independencia, acceso y eficiencia de la justicia constitucional en Ecuador

frecuencia era utilizado como una argucia jurdica dilatoria de


procesos judiciales en los que no estaban en juego derechos
constitucionales. No obstante, por otro lado, con tanta o ms
frecuencia los jueces negaban amparos cuando en verdad estaban siendo
violados derechos constitucionales. Estas negativas con penosa frecuencia
se fundamentaban en formalismos secundarios que hacan tabla rasa
del principio de que no se sacrifique la justicia por formalidades
(principio pro actione).
En la Constitucin de 2008 los derechos y garantas se amplan y
for- talecen. Se busca una desformalizacin de las garantas y, entre
ellas, de la accin de proteccin la cual tiene como antecedente el
amparo. Sin embargo, la Ley Orgnica de Garantas
Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC)
inconstitucionalmente vuelve residual la accin de proteccin,16
pues la Constitucin la concibe como una garan- ta directa y
eficaz.17 Basndose en la LOGJCC, muchos jueces niegan acciones
de proteccin dejando desprotegidos derechos constitucionales, en
tanto progresivamente se va revelando que en la prctica de la
accin de proteccin se vienen manteniendo muchas de las
distorsiones y falen- cias que caracterizaron al amparo18 bajo la
Constitucin de 1998.
Una razn para esta restriccin del amparo y actualmente de
la
accin de proteccin radica en la cultura formalista y paleopositivista
que predomina entre muchos jueces y abogados en el Ecuador. La
Constitucin se interpreta del mismo modo que cualquier ley, impo-
nindole una hermenutica administrativista o civilista, sin considerar
que existe toda una subdisciplina que considera las particularidades
de la interpretacin constitucional, la cual ha desarrollado tcnicas y
crite- rios propios los cuales se complementan con los mtodos de
interpreta- cin jurdica general.19 En Ecuador los derechos
constitucionales tienden
16 Artculo 42, numeral 4 de la LOGJCC.
17 Artculo 88 de la Constitucin del Ecuador.
18 Para un estudio de esta continuidad entre amparo y accin de proteccin puede revisarse
los artculos de mi autora en los Informes de Derechos Humanos del Programa Andino de
Derechos Humanos de la Universidad Andina de los aos 2009 y 2010. Internet.
http://repositorio.uasb.edu.ec/.
19 Por supuesto, hay un amplio e intenso debate terico sobre la mayor o menor intensidad en
las diferencias entre mtodos de interpretacin constitucional y mtodos jurdicos generales
de inter- pretacin. Para un acercamiento al debate, puede revisarse Carbonell, Miguel, ed.
El canon neo- constitucional. Bogot, Universidad Externado, 2010; tambin publicado en
Espaa por Editorial Trotta en el mismo ao.

209
Agustn Grijalva Jimnez

a ser entendidos exclusivamente como derechos individuales y


subjeti- vos. Por tanto, la exigencia de su respeto correspondera
exclusivamente al directamente afectado. Cuando alguien exige la
proteccin de un derecho colectivo o difuso, el sistema con frecuencia
no admite el recla- mo basado en criterios formalistas que tienden a
viabilizar y priorizar acciones individuales sobre derechos civiles.
No obtante, los derechos constitucionales son hoy concebidos no
sim- plemente como derechos subjetivos de personas individuales,
sino adems como verdaderas instituciones pblicas,20 y sus titulares
van ms all de los individuos afectados, incluyendo a los ciudadanos
en general y a los colec- tivos que estos forman. As, por ejemplo, un
derecho como el de libertad de opinin e informacin no interesa
solamente a aquel que en un con- flicto especfico est siendo
afectado, sino a la sociedad democrtica en su conjunto, puesto que el
proceso deliberativo, la formacin de consensos y la participacin
poltica misma dependen de este derecho. Por supuesto, lo mismo
puede decirse de derechos como el de asociacin, de reunin o el
sufragio.
Por otro lado, hay una amplia gama de nuevos derechos
constitucio- nales cuyos titulares no son individuos sino
comunidades, pueblos o colectivos.21 Un ejemplo claro est dado por
los pueblos indgenas, los cuales son titulares, en tanto pueblos, de
derechos tales como la gestin de sus sistemas educativos, la
preservacin de sus idiomas, de sus conoci- mientos tradicionales, la
posesin de sus tierras ancestrales, el ejercicio de su administracin
de justicia, etc. Otro ejemplo est dado por el derecho ambiental,
donde son comunidades enteras, y no solo individuos, las que pueden
ser afectadas por fenmenos como la contaminacin.
Otros ejemplos de restriccin del acceso formal a la justicia
constitu- cional en Ecuador, bajo la Constitucin de 1998, radicaban
en la prohi- bicin de interponer amparo contra decisiones judiciales,
contra actos de
20 Para una visin general respecto de las diversas teoras sobre la naturaleza de los derechos
funda- mentales, vase Prez Luo, Antonio. Derechos Humanos, Estado de Derecho y
Constitucin. Madrid, Editorial Tecnos, 1999, especialmente el captulo 7. Otra buena
visin panormica la provee Landa, Csar. Estudios sobre Derecho Procesal Constitucional.
Mxico, Editorial Porra, 2006.
21 Este es uno de los cambios estructurales en el paso del modelo de Estado Liberal al
modelo de Estado social. Vase al respecto Abramovich, Vctor y Christian Courtis. Los
Derechos Sociales como Derechos Exigibles. Madrid, Editorial Trotta, 2004, pp. 47 a 64.

210
Independencia, acceso y eficiencia de la justicia constitucional en Ecuador

gobierno, y contra la aplicacin de normas que implique la violacin


de derechos constitucionales. Varias de estas restricciones fueron
eliminadas con la Constitucin de 2008, aunque la Ley Orgnica de
Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional ha mantenido o
creado incons- titucionalmente nuevas restricciones, como por
ejemplo la de exceptuar del objeto de la accin de proteccin a las
decisiones del Consejo Nacional Electoral y del Tribunal Contencioso
Electoral.22
As mismo, otra garanta fundamental, la de hbeas corpus, se
hallaba en la Constitucin de 1998 limitadamente definida, pues no
inclua ml- tiples formas posibles de privacin de la libertad, sino
que se limitaba a la que puedan ocasionar los establecimientos
carcelarios. Esta limitacin fue superada por la Constitucin de
Montecristi, la cual expandi, conforme a la jurisprudencia
interamericana, el objeto del hbeas corpus a otras for- mas de
privacin de la libertad, producidas incluso por particulares.23

2.2. Acceso material o social. Tiene relacin con el proceso de


democracia deliberativa que se genere en y alrededor del Tribunal
Constitucional. Como sabemos, la democracia deliberativa se concibe
como un proceso comunicacional en que los ciudadanos exponen y
transforman sus preferen- cias a partir de la discusin en trminos de
igual participacin y respeto.24
En efecto, tanto en algunas corrientes de la teora poltica
contempo- rnea, marcadas especialmente por el pensamiento de
Jrgen Habermas, como en la prctica judicial de algunos tribunales
constitucionales, halla- mos dinmicas propias de la democracia
deliberativa. Esto sucede o debe- ra suceder, por ejemplo, en la
llamada accin abstracta de inconstitucio- nalidad cuando existe una
amplia legitimacin activa, es decir, un amplio acceso formal para
demandar la inconstitucionalidad de una norma (legi- timacin
popular), este es el caso del artculo 439 de la Constitucin de
2008, mediante la cual cualquier ciudadano o ciudadana individual
o colectivamente puede solicitar al Tribunal Constitucional que
considere la constitucionalidad de una ley u otra norma jurdica.

22 Artculo 42, numeral 7 de la LOGJCC.


23 El artculo 89, primer prrafo, de la Constitucin de 2008 hace referencia a la orden de
autoridad pblica o de cualquier persona que haya privado a otro de su libertad de forma
ilegal, arbitraria o ilegtima.
24 La referencia bsica a este respecto es la obra Facticidad y validez de Jrgen Habermas.

211
Agustn Grijalva Jimnez

En este proceso constitucional pueden participar otros


interesados o afectados, adems de expertos, tcnicos o
profesionales, presentando sus argumentos, sus datos, sus
valoraciones. Por supuesto, la discusin tende- r a expresarse
principalmente en los trminos y en la lgica del derecho
constitucional, pero ello no impide que el debate se extienda
informal- mente a otros espacios de la opinin pblica, a los cuales
los magistrados del Tribunal o Corte Constitucional tambin
deberan atender y de hecho atienden en los medios de
comunicacin.
Esta visin del proceso constitucional como un proceso
deliberativo ha llevado a Robert Alexy a sostener que los jueces
constitucionales ejer- cen, lo que l llama, una representacin
argumentativa.25 Mientras que el Congreso surge de una
representacin basada fundamentalmente en elecciones, el Tribunal
Constitucional centra su legitimidad en la correc- cin de sus
argumentos, en la solidez de su interpretacin y su discurso jurdico.
En otros trminos, la legitimidad de una Corte Constitucional
depende fuertemente de la capacidad de argumentar su interpretacin
de la Constitucin y apelar mediante tal interpretacin a las opciones
y valo- res de los ciudadanos. De hecho, esta necesidad de
legitimacin mediante el discurso es una limitacin ms a las
posibilidades tcnicamente admi- sibles de interpretacin
constitucional, una valla ms que impide que la discrecionalidad del
intrprete derive en arbitrariedad.
Ahora bien, para que exista deliberacin constitucional no es
suficien- te la disponibilidad y capacidad de jueces y magistrados
constitucionales. Son los ciudadanos en general los que deben
apropiarse de la Constitucin, conocer y exigir polticamente y
jurdicamente sus dere- chos constitucionales, incluyendo los
derechos sociales y colectivos. Son los ciudadanos los que deben
demandar y argumentar contra las leyes u otras normas
inconstitucionales, y desplegar este debate en los diversos espacios de
la opinin pblica. En este marco, la Corte Constitucional es el
espacio ms institucionalizado del debate, pero no un espacio
exclusivo ni excluyente de otros. Dicho con otras palabras, una Corte
Constitucional en una democracia con ciudadanos realmente
imbuidos de una cultura constitucional no puede continuar
concibindose como
25 Alexy, Robert. Teora del discurso y derechos constitucionales. Mxico, Distribuciones
Fontamara, 2005.

212
Independencia, acceso y eficiencia de la justicia constitucional en Ecuador

una lite de jueces de espaldas a estos ciudadanos. Hoy una Corte


Constitucional debe ser un foro democrtico donde las razones se
expre- sen, se escuchen, se consideren.26
Pero adems, la Corte Constitucional no solo debe constituir ella
misma un espacio de deliberacin racional y razonable, sino que debe
ase- gurar que otros espacios institucionales como, por ejemplo, el
proceso legislativo y los procesos judiciales ordinarios incluyan este
proceso deli- berativo.27
Han sido Habermas28 y Ely quienes han liderado conceptualmente
la valoracin de una Corte Constitucional en funcin de su rol
protectivo del proceso democrtico en cuanto procedimiento. En
efecto, si los dere- chos constitucionales para ser legtimos son
siempre definidos mediante discusiones que requieren procesos
democrticos, se vuelve indispensable que alguna institucin
resguarde estos procedimientos. En trminos ms especficos, este es
el rol que cumple una Corte Constitucional al contro- lar la
constitucionalidad del proceso de formacin de la ley. En efecto, el
propio debate parlamentario puede ser sometido a escrutinio
constitucio- nal estrictamente en relacin al debido proceso
legislativo, en cuanto a las condiciones de igualdad y libertad del
debate y la votacin, a efectos de determinar tal constitucionalidad.
Este es otro ejemplo de cmo la justi- cia constitucional y la
democracia pueden y deben complementarse.
En el caso de los procesos judiciales, la Corte Constitucional
preserva la deliberacin mediante la proteccin al derecho al debido
proceso cons- titucional.29 En efecto, el debido proceso puede ser
concebido como la institucin constitucional que asegura a quien
se halla ante un juez la posibilidad de defenderse, de presentar sus
pruebas y argumentos y cono- cer y controvertir los de la otra parte,
para que estos sean sopesados por el juzgador antes de dictar una
sentencia. En definitiva, el proceso judicial es tambin un proceso
comunicativo en que los principios integradores del

26 Un problema complejo y crucial a este respecto es el de control constitucional y diversidad


cultural.
27 Bernal Pulido, Carlos. El derecho de los derechos. Bogot, 2005, especialmente el captulo 11.
28 Habermas, Jrgen. Facticidad y validez, captulo sobre TC. Para una sntesis, vase Meja
Quintana, scar. Tribunal Constitucional, desobediencia civil y democracia
deliberativa. El paradigma discursivo-procedimental frente al dilema liberal-
republicano. Republicanismo Contemporneo. Comp. Hernndez, Andrs. Bogot, Siglo
del Hombre Editores, 2002.
29 Carlos Bernal Pulido, op. cit., especialmente el captulo 11.

213
Agustn Grijalva Jimnez

debido proceso preservan estrictamente las condiciones de expresin,


igualdad y libertad de los interlocutores.

3. Eficiencia

La eficiencia en justicia constitucional tiene relacin con la


efectividad en la proteccin de derechos constitucionales, y en
general con la efectiva preservacin de la supremaca de la
Constitucin sobre otras normas jur- dicas. Ambos procesos tienen
dimensiones tanto cualitativas (como la calidad y cumplimiento de
los fallos), como cuantitativas (como el nme- ro de acciones de
proteccin o acciones de inconstitucionalidad tramita- dos). Por
supuesto, la eficiencia est relacionada tanto con la independen- cia
como con el acceso.
A mayor independencia uno podra esperar, al menos
tendencialmen- te, una administracin ms profesional y gil de los
procesos constitucio- nales. En este sentido, la independencia podra
ser vista como una condi- cin o requisito estructural para que los
jueces constitucionales efectiva- mente protejan derechos y preserven
la Constitucin. Por otra parte, la independencia de los jueces
constitucionales se vuelve inoperativa si sus fallos no son acatados;
no se trata entonces solamente de que estos pue- dan decidir con
libertad, sino de que estas decisiones sean acatadas. En sintona con
este objetivo, el artculo 86, numeral 4 de la actual Constitucin
establece la destitucin de las autoridades pblicas que no acaten los
fallos de los jueces constitucionales.
Por otra parte, a mayor acceso pueden producirse dos efectos, mutua-
mente opuestos, sobre la eficiencia: a) mayor proteccin de derechos,
b) congestin de causas. Los efectos son opuestos en cuanto una
creciente saturacin de causas puede incidir negativamente sobre la
eficiencia hasta el punto de reducir la efectividad en la proteccin de
derechos, especial- mente mediante un deterioro progresivo de la
calidad de los fallos.
Esto ltimo era justamente un problema central de la eficiencia
de la justicia constitucional en Ecuador. El ejemplo ms claro era
nuevamente el amparo bajo la Constitucin de 1998. El sistema de
entonces permita que todos los amparos respecto de los cuales una de
las partes apelaban pudieran llegar al Tribunal Constitucional. Tal
sistema ofreca aparentemente un

214
Independencia, acceso y eficiencia de la justicia constitucional en Ecuador

amplio acceso que permitiera eficiencia en la proteccin de derechos.


Sin embargo, en la prctica, un acceso tan amplio terminaba
atentando con- tra la efectiva proteccin de derechos. La razn para
esto radicaba en que el constante flujo de amparos y la reiteracin del
mismo tipo de causas hacia el Tribunal impedan que este se
concentre en los casos ms com- plejos e importantes en trminos
jurisprudenciales, o que dicte jurispru- dencia obligatoria sobre casos
reiterados. Al tener numerosos amparos los magistrados, asesores y
personal del Tribunal no estaban en condiciones de aumentar
sustancialmente, aunque lo quisieren, la calidad tcnica de los fallos.
Esto a su vez coadyuvaba para que esta jurisprudencia tenga un
impacto bajo o nulo sobre casos similares resueltos por otros jueces.
Por otra parte, la eficiencia no debe ser reducida a un alto volumen
de resolucin de causas en un perodo dado. Aunque debe atenderse a
la dimensin cuantitativa, de forma que no se produzca represamiento
de causas, y por esta va desproteccin de derechos, es fundamental
que estas decisiones se hallen debidamente motivadas, sean tramitadas
con respeto del debido proceso y determinen las reparaciones
pertinentes.
Bajo estas consideraciones se incluy en la Constitucin de 2008
la competencia del Tribunal o Corte Constitucional para seleccionar
los casos de amparo, actual accin de proteccin, a resolver, tal cual
sucede en otros pases como Colombia y Estados Unidos. De esta
forma, aunque todos los amparos pueden ser revisados mediante una
comisin de admi- siones de la Corte Constitucional, esta selecciona
para decisin solamente aquellos casos paradigmticos respecto a los
cuales puede establecer juris- prudencia constitucional obligatoria
para casos similares. Un comple- mento esencial de esta propuesta
fue la transferencia de la segunda instan- cia de los amparos o
acciones de proteccin del Tribunal o Corte Constitucional a las
cortes provinciales.
La imposibilidad de eliminar cierto grado de discrecionalidad por
parte de la Corte Constitucional en la seleccin de los casos
solamente puede ser compensada con un alto grado de
profesionalismo, prudencia y un agudo sentido de trascendencia
constitucional de los casos reiterados o cruciales que deben ser objeto
de un detenido examen para convertirse en base de nueva
jurisprudencia constitucional obligatoria.

215
Agustn Grijalva Jimnez

4. Bibliografa
Abramovich, Vctor y Christian Courtis. Los derechos sociales como
derechos exigibles. Madrid, Editorial Trotta, 2004.
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Meja Quintana, scar. Tribunal Constitucional, desobediencia civil
y democracia deliberativa. El paradigma discursivo-procedimental
frente al dilema liberal-republicano. Republicanismo contemporneo.
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Revista Isonoma, 22 (abril 2005).

216
Interpretacin constitucional,
jurisdiccin ordinaria
y Corte Constitucional

ste artculo se aproxima a algunas de las funciones de

E
interpreta- cin jurdica que corresponde a la Corte Constitucional. La
inter- pretacin de la Constitucin no es una tarea exclusiva de la
Corte Constitucional. Es un proceso ineludible de todas las
autoridades y de todos los ciudadanos. Interpreta la Constitucin. El
ciudadano para defender sus derechos, el juez para protegerlos, el
legislador para regular- los y las autoridades para omitir o realizar
ciertas conductas. No obstante, la interpretacin de la Corte
Constitucional tiene ciertas peculiaridades cuyo contorno conviene
dilucidar a efectos de que la Corte preserve su carcter jurisdiccional
y colabore as con el ejercicio constitucional de
competencias de los diversos rganos y funciones.

1. De la soberana parlamentaria al control constitucional

Durante la mayor parte de la historia republicana del Ecuador, el


Legislativo fue concebido como el intrprete final de la Constitucin.1
Hasta las reformas constitucionales de 1992 era el propio Congreso
Nacional el que decida de forma definitiva sobre la
inconstitucionalidad
1 Ya la Constitucin de 1835, en el artculo 110, estableca que Solo el Congreso podr
resolver las dudas que ocurran sobre la inteligencia de alguno, o algunos artculos de esta
Constitucin. Una idea que con otras palabras ser reiterada por todas las constituciones
ecuatorianas hasta 1998.

217
Agustn Grijalva Jimnez

de las leyes que dictaba.2 Tal sistema implicaba que la actividad


legislativa del Congreso no estaba sujeta a un autntico control
abstracto de consti- tucionalidad. El dato va ms all de la curiosidad
histrica, pues revela un fuerte arraigo de la nocin de soberana
parlamentaria en la cultura jur- dica y poltica ecuatoriana.
La nocin del legislador soberano comenz a diluirse, como se ha
dicho, solo con las reformas constitucionales de 1992 y 1995, en las
cua- les se otorg a rganos jurisdiccionales la facultad de decidir en
ltima instancia sobre acciones de inconstitucionalidad. Este fue un
cambio que la codificacin de la Constitucin de 1998 recogi, pero
manteniendo al mismo tiempo, de forma contradictoria, la condicin
del legislador como nico intrprete final de la Constitucin.
La Constitucin de 2008 concluye este proceso evolutivo en el
dere- cho constitucional ecuatoriano. A diferencia de todas las
constituciones anteriores que de una u otra forma otorgaron al
Congreso la facultad de interpretar la Constitucin de forma general y
obligatoria, el artculo 429 de la Constitucin vigente, en lnea con el
constitucionalismo actual, atri- buye esa funcin a la Corte
Constitucional.
En efecto, la Codificacin de 1998 de la Constitucin estableca
en el artculo 284 que en caso de duda sobre el alcance de las normas
con- tenidas en esta Constitucin, el Congreso Nacional podr
interpretarlas de un modo generalmente obligatorio.3 Esta
disposicin adoleca de dos graves falencias: 1) anacronismo, y 2)
contradiccin con las funciones del Tribunal Constitucional.
En cuanto a lo primero, el anacronismo radica en la idea de que el
legislador es el nico o el principal intrprete de la Constitucin, lo
que equivale a decir que es soberano, pues tal concepcin ha sido
claramente
2 Mediante las reformas constitucionales de 1992 se atribuy a una sala constitucional de la
Corte Suprema la competencia para decidir en ltima instancia sobre la constitucionalidad
de leyes u otras normas jurdicas suspendidas por el Tribunal de Garantas
Constitucionales. Posteriormente, las reformas constitucionales de 1995 y 1996
transfirieron esta atribucin al Tribunal Constitucional, lo cual fue recogido por la
Constitucin de 1998.
3 Adicionalmente, y para aumentar la confusin, el artculo 3, literal e, de la Ley Orgnica
de la Procuradura General del Estado da tambin a este organismo la facultad de absolver
consultas sobre interpretacin constitucional, disponiendo que los dictmenes de esta
institucin sobre la materia consultada sean obligatorios para la administracin pblica.

218
Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria y Corte Constitucional

superada en el derecho constitucional moderno.4 La soberana del


legisla- dor en realidad se trasunta a la idea de soberana de la ley,
esto es en el predominio de la ley incluso frente a la Constitucin.
Hoy se piensa que los legisladores representan al pueblo pero deben
hacerlo en el marco que el propio pueblo en tanto constituyente le
ha establecido mediante una Carta fundamental. El legislador,
como cualquier autoridad pblica, est sometido a la Constitucin,
por tanto, es necesario un rgano jurisdiccio- nal que determine
jurdicamente cundo las leyes dictadas por el Congreso y el
Ejecutivo no se ajustan formal o materialmente a la Carta
fundamental; este rgano en la inmensa mayora de sistemas
jurdicos es la Corte Constitucional o la institucin que cumpla estas
funciones, gene- ralmente la Corte Suprema.
Respecto a lo segundo, esto es la contradiccin entre el principio
de soberana del legislador y las funciones del Tribunal
Constitucional, la Constitucin de 1998, al tiempo de hacer del
Congreso el intrprete final de la Constitucin, estableca en el
artculo 278 que las declaratorias de inconstitucionalidad de la ley por
parte del Tribunal Constitucional no tendran efecto retroactivo ni
seran objeto de recurso alguno, es decir, seran definitivos. No
obstante, para llegar a tales declaratorias el Tribunal Constitucional
necesariamente deba interpretar la Constitucin tambin de forma
general y obligatoria, con lo cual se produca una clara y abierta
contradiccin con las facultades interpretativas del Congreso.
La Constitucin de 2008 supera este anacronismo y contradiccin
cuando en el artculo 429 establece de forma inequvoca que la
Corte Constitucional es el mximo rgano de control, interpretacin
constitu- cional y de administracin de justicia en esta materia. Al
mismo tiempo se elimina esta atribucin de las competencias propias
de la funcin legis- lativa. Paradjicamente, frente a este claro avance
el artculo 427 para prio- rizar la voluntad ya no del legislador pero
s del constituyente enfatiza

4 Cualquier texto moderno de derecho constitucional argumenta en este sentido, pero para
una ubicacin del debate al respecto es ilustrativo el clsico texto de Eduardo Garca de
Enterra. La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid, Civitas, 1985.
Para una explica- cin de esta transformacin en el caso europeo, vase Zagrebelsky,
Gustavo. El derecho dctil. Madrid, Editorial Trotta, 2005. Respecto a Latinoamrica
vase Nogueira, Humberto. La juris- diccin constitucional y los tribunales constitucionales de
Sudamrica en la alborada del siglo XXI. Mxico, Editorial Porra, 2004.

219
Agustn Grijalva Jimnez

entre los mtodos para interpretar la Constitucin y el mtodo


exegtico, al disponer:

Las normas constitucionales se interpretarn por el tenor literal que ms


se ajuste a la Constitucin en su integralidad. En caso de duda, se
interpretarn en el sentido que ms favorezca a la plena vigencia de los
derechos y que mejor respete la voluntad del constituyente, y de acuerdo
con los principios generales de la interpretacin constitucional.

Esta norma ciertamente no corresponde al desarrollo actual de la


her- menutica constitucional y al carcter fuertemente garantista de
la Carta en su conjunto. Se consagra aqu un predominio de la
siempre limitada interpretacin literal y luego del mtodo subjetivo
de interpretacin, por el cual es necesario indagar la supuesta
voluntad del constituyente. Con este nfasis y en contradiccin con la
mencin que hace el artculo del principio pro homine, se relega
relativamente los mtodos objetivos de interpretacin, por los cuales
las normas constitucionales deben entender- se adaptndose a las
realidades sociales y culturales en las que se aplican. En todo caso,
este artculo deber interpretarse en relacin con otras numerosas
normas de la Constitucin relativas a su interpretacin. Una vez
eliminada la idea de soberana legislativa es indispensable precisar
ahora en qu sentido la Corte Constitucional es el mximo rgano de
interpretacin constitucional. Es la Corte el nico intrprete? Es
esta facultad de la supuesta voluntad del constituyente? Con este
nfasis y en contradiccin con la mencin que hace el artculo del
principio pro homi- ne, se relega relativamente los mtodos objetivos
de interpretacin, por los cuales las normas constitucionales deben
entenderse adaptndose a las realidades sociales y culturales en las
que se aplican. En todo caso, este artculo deber interpretarse con
relacin a otras numerosas normas de la Constitucin relativas a su
interpretacin.
Una vez eliminada la idea de soberana legislativa es indispensable
precisar ahora en qu sentido la Corte Constitucional es el mximo
rga- no de interpretacin constitucional. Es la Corte el nico
intrprete? Es esta facultad de interpretacin una funcin consultiva
o jurisdiccional?
Cules son, a su vez, sus lmites constitucionales? Cules sus efectos

220
Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria y Corte Constitucional

jurdicos? Cmo se relaciona tal interpretacin con los derechos


consti- tucionales y con la justicia ordinaria? La temtica no tiene un
inters puramente acadmico, pues sin un adecuado entendimiento y
ejercicio de esta facultad interpretativa por parte de la Corte
Constitucional, se puede producir una grave distorsin de su
naturaleza jurisdiccional, que es, por cierto, lo que la Constitucin de
2008 trata de fortalecer.

2. La Corte como intrprete mximo de la Constitucin

Respecto a esta facultad, totalmente comn, como se ha dicho, en el


dere- cho constitucional comparado en el pas persisten graves e
incluso bsicos malentendidos que es preciso aclarar. Esta confusin
tiene que ver con la idea de que la Corte es no solo el mximo, sino
el nico intrprete de la Constitucin y de que en tal virtud pueda
absolver consultas. No obstan- te, como se analiza ms adelante, que
la Corte Constitucional sea el mxi- mo intrprete jurdico de la
Constitucin no quiere decir que sea el nico intrprete ni que
pueda ejercer en cualquier momento y de cualquier forma su
funcin interpretativa.

2.1. Cuntos intrpretes tiene la Constitucin?

La Corte no es el nico intrprete de la Constitucin, porque la


propia Constitucin lo establece, y por una elemental necesidad
lgica y poltica. Cuando los artculos 429 y 436 de la Constitucin
de 2008 califican a la Corte como el mximo intrprete de la
Constitucin, no puede sino enten- derse que es mximo con
relacin a otros intrpretes. 5 Ningn rgano puede ser mximo en
relacin con nada o nadie. De hecho, la Constitucin hace
referencia a otros intrpretes, as por citar al menos dos

5 El artculo 429 dice: La Corte Constitucional es el mximo rgano de control,


interpretacin constitucional y de administracin de justicia en esta materia Entre tanto,
el artculo 436 esta- blece: La Corte Constitucional ejercer, adems de las que le confiera
la ley, las siguientes atri- buciones: 1. Ser la mxima instancia de interpretacin de la
Constitucin, de los tratados inter- nacionales de derechos humanos ratificados por el
Estado ecuatoriano, a travs de sus dictmenes y sentencias. Sus decisiones tendrn carcter
vinculante.

221
Agustn Grijalva Jimnez

ejemplos: el artculo 11, numeral 5, al consagrar el principio de


efectivi- dad establece que en materia de derechos y garantas
constitucionales, las servidoras y servidores pblicos, administrativos o
judiciales, debern apli- car la norma y la interpretacin que ms
favorezcan su efectiva vigencia. Tambin el artculo 426 se refiere a
la aplicacin directa de la Constitucin por parte de todas las
personas, autoridades e instituciones, incluyendo las juezas y jueces.
Cmo puede aplicarse directamente la Constitucin sin dilucidar su
sentido, es decir, sin interpretarla?
Lo que la Constitucin de 2008 crea mediante la Corte
Constitucional es un intrprete jurdico mximo, no un nico
intrprete. La creacin imposible por cierto6 de un intrprete
nico significara la muerte de la Constitucin, puesto que ella
constituye un marco axio- lgico permanente y dinmico para
infinidad de actos y normas por parte de mltiples operadores
jurdicos, y de los ciudadanos mismos.
Cmo podran los ciudadanos exigir sus derechos constitucionales
sin definir un sentido de las normas constitucionales? Cmo podran
los legisladores cumplir o abstenerse de violar la Constitucin si no la
inter- pretan? Y cmo podran los jueces suspender o inaplicar una
ley que consideren inconstitucionalismo atribuyendo un sentido a las
normas constitucionales?
La Constitucin de Montecristi, en particular, democratiza la inter-
pretacin jurdica de la Constitucin al transferir del Tribunal o Corte
Constitucional a las cortes provinciales el juzgamiento de apelaciones
de la gran mayora de garantas jurisdiccionales,7 as como al
transferir de los

6 No hay aqu espacio para siquiera aproximarse al extenso y complejo tema de la


interpretacin jurdica y de la interpretacin constitucional en particular. En todo caso, es
imperativo anotar que las corrientes modernas de hermenutica jurdica plantean que la
interpretacin es un proceso ineludible para cualquiera que se acerca a una norma jurdica,
que este proceso est profundamen- te influido tanto por el intrprete como por el contexto
en que se interpreta. Por tanto, la idea de un intrprete nico o absolutamente objetivo se
vuelve insostenible. La bibliografa sobre este tema es enorme, pero una introduccin
sinttica la provee Ivn Vila Casado en Nuevo Derecho constitucional (Bogot, Ediciones
Jurdicas Gustavo Ibez, 2002), especialmente el captulo nueve. Una buena compilacin
se encuentra en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, coord. Interpretacin constitucional.
Mxico, Editorial Porra, 2005.
7 La Corte Constitucional solo conoce directamente la accin por incumplimiento y la
accin extraordinaria de proteccin, el juzgamiento en primera y segunda instancia de
todas las dems garantas (accin de proteccin o amparo, hbeas corpus, hbeas data y
acceso a la informacin pblica) pasa a los jueces ordinarios.

222
Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria y Corte Constitucional

alcaldes a los jueces la competencia para resolver en primera


instancia las peticiones de hbeas corpus. Por otra parte, establece
accin popular para presentar demandas de inconstitucionalidad.
En base a este carcter democrtico de la interpretacin de la
Constitucin, Peter Haberle ha planteado la necesidad de una
sociedad abierta de los intrpretes de la Constitucin, en los procesos
de interpre- tacin constitucional estn incluidos potencialmente
todos los rganos del Estado, todos los poderes Pblicos, todos los
ciudadanos y los grupos. No hay un numerus clausus de intrpretes de
la Constitucin.8 Esta con- cepcin, por cierto, corresponde a la de
una sociedad democrtica en que mayoras y minoras se sujetan a los
derechos y procedimientos constitu- cionalmente establecidos, pero
permanentemente debatidos en su alcance por todos los ciudadanos.
Una condicin, por cierto, indispensable para que en cualquier pas
aflore una cultura constitucional.
En este marco, por supuesto no todas las interpretaciones tienen el
mismo valor jurdico o efecto prctico. La interpretacin de los
jueces, y en particular la de la Corte Constitucional, tiene efectos
jurdicos espec- ficos segn los procesos de que se trate. El legislador
puede y debe inter- pretar la Constitucin, tal como lo hace el juez, el
funcionario pblico y el ciudadano. Es ms, la interpretacin del
legislador, que es predominan- temente poltica, es clave en cuanto de
ella depender que, en principio, las leyes se ajusten efectivamente a
la Constitucin. Lo que la Constitucin de 2008 establece no es que el
Legislativo no pueda interpre- tar la Constitucin, sino que no pueda
dictar una interpretacin jurdica final de la Constitucin, pues esta es
una actividad jurisdiccional que corresponde a la Corte
Constitucional.
La atribucin de tal funcin a la Corte es indispensable para que el
legislador acte en el marco de la Constitucin, pues si el propio
legisla- dor fuera el intrprete jurdico final, sera juez y parte, podra
dictar leyes y decidir al mismo tiempo mediante la interpretacin
jurdicamente obli- gatoria de la Constitucin si esas leyes son o no
constitucionales. En otras palabras, sera un legislador no sometido a
la Constitucin. Por esta razn, la frmula de la Constitucin de 2008
es normal en muchas
8 Haberle, Peter. El Estado Constitucional. Lima, Pontificia Universidad Catlica del Per,
2003, p. 150.

223
Agustn Grijalva Jimnez

constituciones, y corrige adecuadamente el anacronismo 9 e


inexactitud del artculo 284 de la Constitucin de 1998 que
estableca que el legisla- dor era quien poda interpretar de forma
general y obligatoria la Constitucin.
Un problema adicional, planteado por el numeral uno del artculo
436 de la Constitucin, radica en que esta norma define a la Corte
Constitucional como la mxima instancia de interpretacin de los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado
ecuatoriano. La norma es problemtica porque muchos de estos
mismos tratados estable- cen rganos consultivos o jurisdiccionales
de carcter internacional a los cuales atribuyen tal facultad
interpretativa. As, por ejemplo, el artculo 62, prrafos 1 y 3 de la
Convencin Americana de Derechos Humanos, hace de la Corte
Interamericana el mximo intrprete de la convencin.10 Ser la Corte
Constitucional la que eventualmente deber, entonces, pre- cisar el
alcance de esta parte del artculo 436.

2.2. La Corte Constitucional no es rgano consultivo

El hecho de que la Corte Constitucional sea el intrprete jurdico final


de la Constitucin no significa que sea un rgano consultivo. La
Corte no puede interpretar la Constitucin en cualquier momento y de
cualquier forma, como equivocadamente lo han requerido la
Comisin Legislativa y el Consejo Nacional Electoral del Tribunal
Constitucional en funciones de Corte Constitucional, durante los
primeros das de vigencia de la Constitucin de 2008.
La interpretacin de la Constitucin no es una atribucin
especfica, diferenciada y aislada de la Corte Constitucional,
como sugerira una
9 Decimos anacronismo porque la idea del legislador como mximo intrprete constitucional
est directamente vinculada a las nociones jurdicas y polticas predominantes en Europa en
los siglos XIX y primera mitad del XX, relativas a que el legislador es soberano en tanto
representante de la voluntad popular: idea que an muchos juristas y polticos sostienen en
Ecuador.
10 As, el artculo 62, numeral 3, de la Convencin Americana establece: La Corte tiene
competen- cia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretacin y aplicacin de las
disposiciones de esta Convencin que le sea sometido, siempre que los Estados Partes en el
caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaracin especial, como
se indica en los incisos ante- riores, ora por convencin especial.

224
Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria y Corte Constitucional

limitada interpretacin literal del artculo 436, numeral 1.


Examinemos el asunto con algn detenimiento:
Primero, el artculo 436, numeral 1, dispone expresamente que la
Corte desarrolle su tarea interpretativa exclusivamente mediante sus
dic- tmenes y sentencias, estas a su vez se expiden estrictamente en el
marco de las competencias que la Constitucin otorga a la Corte, que
constan predominantemente en los artculos 436 a 438, y entre las
cuales ningu- na se refiere a absolver consultas sobre la
interpretacin de la Constitucin.
En segundo lugar, la interpretacin de la Constitucin es una labor
permanente de la Corte en el desempeo de todas sus competencias,
como bien lo define el artculo 429 cuando la describe como el
mximo rgano de control e interpretacin constitucional. No es que
la Corte tiene, por un lado, una supuesta labor de interpretar la
Constitucin, y por el otro, otras competencias o funciones.11 Por el
contrario, todas estas otras funciones son posibles solo interpretando
la Constitucin.12 As, por ejemplo, simplemente no es posible
controlar la inconstitucionalidad de la ley si la Corte no interpreta la
Constitucin, es decir, si no se le otorga un determinado sentido a la
Constitucin frente a la ley e incluso a la ley frente a la Constitucin.
En tercer lugar, la Corte Constitucional es un rgano
jurisdiccional, por tanto acta solo en el marco de procesos
constitucionales previamente establecidos y a peticin de parte, y solo
muy excepcionalmente y por expresa autorizacin constitucional, de
forma automtica.13 Las nicas consultas que la Corte puede absolver
se producen en el curso de un pro- ceso judicial y son las establecidas
en el artculo 428 de la Constitucin. Esta norma establece que
cuando un juez considere inconstitucional una norma jurdica,
suspenda el proceso y ponga el asunto en conocimiento de la Corte
Constitucional para que esta resuelva con efectos generales.

11 De hecho, el artculo 436, numeral 1, es solo una repeticin innecesaria de parte del artculo
429. Adicionalmente, la idea de que la Corte Constitucional absuelva consultas fue
explcitamente incluida en varios proyectos de Constitucin pero eliminada en el texto de
Montecristi.
12 Aunque no hay aqu espacio para desarrollarlo, puede al menos dejarse aqu sentado que la
idea de que hay normas jurdicas que no se interpretan por tener sentido evidente ha sido
totalmente superada por la hermenutica moderna.
13 Estos son los casos, por ejemplo, de dictmenes previos de constitucionalidad establecidos
en el artculo 438.

225
Agustn Grijalva Jimnez

Todas las dems funciones la Corte las realiza en el marco de procesos


cons- titucionales que la propia Carta poltica establece y que derivan
en senten- cias o dictmenes. La actuacin de la Corte a peticin de
parte, en cam- bio, tiene como objetivo asegurar la imparcialidad
propia de cualquier rgano jurisdiccional, y es por tanto un
componente estructural de su independencia.
En el caso de la Corte Constitucional, la supuesta facultad de
absolver consultas previas ataca incluso las competencias
autnticamente jurisdic- cionales de la Corte, pues si esta se
pronuncia en determinado sentido sobre una norma o un acto, mal
podra hacerlo posteriormente en forma distinta cuando se demande
ante ella la inconstitucionalidad de tal norma o acto. En otras
palabras, las funciones consultivas, que le son impropias e
inconstitucionales, inhiben sus funciones jurisdiccionales, que le
son propias y atribuidas por la Constitucin. 14 O para formularlo
como pre- gunta: Qu va a responder o decidir la Corte ante una
demanda de inconstitucionalidad respecto a un problema
normativo sobre el cual se ha pronunciado previamente en
consulta?
Si se busca el pronunciamiento de la Corte Constitucional lo
jurdico es acudir a los procesos constitucionales especficos diseados
para el efecto. Estos son procesos constitucionales que aseguran el
debido proceso, por tanto incluyen los tipos de procedimientos,
comparecencias, argumentos, responsabilidades y decisiones
adecuadas. En cambio, si la propia Corte viola el debido proceso en el
desempeo de sus competencias solo le espe- ra una deslegitimacin
acelerada como rgano jurisdiccional.
Por otra parte, se plantea el problema del valor jurdico de estas
deci- siones adoptadas como resultado de consultas. Puesto que la
Constitucin no establece el proceso constitucional correspondiente,
el valor jurdico de las respuestas a tales consultas queda en
entredicho.
Finalmente, est el problema del tipo de actividad hermenutica
que supone una consulta sobre el sentido de normas constitucionales.
Las cor- tes constitucionales son garantes fundamentalmente de tres
asuntos: 1) la

14 Bajo este mismo razonamiento de que quien juzga no puede opinar primero mediante una
con- sulta, el Tribunal Andino de Justicia ha desechado la posibilidad de absolver
consultas que han llegado a ese rgano jurisdiccional. En el caso de la Comisin
Interamericana, la cual emite opi- niones consultivas, hay que anotar que tal funcin est
separada de la del rgano jurisdiccional correspondiente, la Corte Interamericana.

226
Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria y Corte Constitucional

supremaca de la Constitucin; 2) el respeto a los derechos


constituciona- les;15 y 3) la divisin de poderes. En el primer caso, la
Corte interpreta la Constitucin pero siempre confrontndola con la
ley u otras normas jur- dicas, a efectos de invalidarlas o
interpretarlas conforme a la Constitucin. En el segundo caso, la
Corte interpreta la Constitucin para delimitar y concretar el
contenido de los derechos constitucionales como lmites y fines de la
ley u otras normas jurdicas. En el tercer caso, la Corte autolimita su
actividad interpretativa a efectos de no invadir o sustituir funciones
constituyentes y no reemplazar totalmente las funcio- nes legislativas,
adems de esclarecer las competencias constitucionales de cada
rgano o funcin pblica, o gobierno territorial.
En ninguno de estos casos una Corte Constitucional procede a una
interpretacin puramente abstracta de la Constitucin, sin referencia a
norma infraconstitucional o acto alguno de autoridad pblica, como
podra suceder con una consulta o en una interpretacin puramente
aca- dmica sobre el sentido de una norma constitucional. Hacerlo
sera grave, pues la Corte fcilmente podra en tal caso invadir las
competencias del legislador o del constituyente. Es entonces urgente
corregir esta deforma- cin de las funciones de la Corte hacia tareas
consultivas, puesto que el principal cambio que genera la
Constitucin de 2008 es el fortalecimien- to del mximo rgano de
control constitucional como un rgano juris- diccional.
Por otra parte, si la Corte Constitucional debe interpretar la
Constitucin exclusivamente en el marco de sus competencias
constitu- cionales, hay que destacar entre estas competencias la
establecida en el artculo 436, numeral 6, que le atribuye el expedir
sentencias que cons- tituyan jurisprudencia vinculante respecto de las
acciones de proteccin, cumplimiento, hbeas corpus, hbeas data,
acceso a la informacin pbli- ca y dems procesos
constitucionales Esta norma implica que la Corte debe convertirse
fundamentalmente en un intrprete jurdico final de los derechos
constitucionales, como se analiza a continuacin.

15 Vase Zagrebelsky, Gustavo. Derecho procesal constitucional y otros ensayos de justicia


constitucio- nal? Mxico, Fundap, 2004.

227
Agustn Grijalva Jimnez

3. Interpretacin constitucional y derechos

En un Estado constitucional las leyes, o al menos buena parte de su


con- tenido, deben desarrollar los derechos constitucionales. Este
desarrollo puede consistir en la concrecin o la regulacin de tales
derechos, pero nunca en su violacin. En otras palabras, las leyes
desarrollan los dere- chos, y estos a su vez limitan a aquellas. Esta
relacin entre ley, Constitucin y derechos se produce solo cuando la
Constitucin tiene realmente fuerza normativa, y cuando este carcter
normativo est asegu- rado por el control jurdico16 que realiza la
Corte Constitucional.
En Ecuador la fuerza normativa de la Constitucin es cuestionable.
La Constitucin ha tenido vigencia formal desde inicios de la
Repblica pero eficacia precaria hasta el presente. La nocin de
soberana del legislador, en particular, se expresa en Ecuador en una
actividad legislativa que con frecuencia viola los derechos y
procedimientos constitucionales. Cuando los rganos jurisdiccionales
de control constitucional, y en particular el Tribunal Constitucional,
han dado visos de actuacin independiente en la limitacin potencial
o real a la tarea del legislador, han sido removidos por el propio
Legislativo violando todos los procedimientos.17
Estas violaciones a la Constitucin terminan deslegitimando a
muchas leyes, y por supuesto a los propios legisladores que las
dictaron y a los jue- ces que las aplican. No puede esperarse otro
destino para normas que sur- gen de la violacin de procedimientos
legislativos preestablecidos o que abiertamente violan los derechos
constitucionales.

16 Hay tambin un control poltico de constitucionalidad, que a diferencia del control jurdico
tiene parmetros ms subjetivos, acta por propia iniciativa y no a peticin de parte, y es
ejercido por rganos polticos. El caso paradigmtico es el juicio poltico por violaciones a
la Constitucin. Para una diferenciacin conceptual, vase Aragn, Manuel. La
interpretacin de la Constitucin y el carcter objetivado del control constitucional.
Interpretacin constitucional. Coord. Eduardo Ferrer Mac-Gregor. Mxico, Editorial Porra,
2005, especialmente las secciones 2 y 3 del artcu- lo. Vase tambin Aragn Reyes,
Manuel. Constitucin y control del poder. Bogot, Universidad Externado, 1999.
17 Para una revisin histrica de la dependencia poltica del Tribunal Constitucional respecto
al Congreso y al corporatismo en el Ecuador pueden verse mis artculos: Grijalva, Agustn.
Constitucionalidad, Institucionalidad y Derecho en el Ecuador. Ecuador Debate.
Derecho, Reforma Poltica y Estado (Quito), 71, CAAP (2007). As como Grijalva, Agustn.
Constitucin sin constitucionalismo: urgencia de un Tribunal Constitucional
Independiente? Foro. Revista de Derecho (Quito) 7, Universidad Andina Simn
Bolvar/Corporacin Editora Nacional (2007).

228
Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria y Corte Constitucional

Aunque hay mltiples factores polticos y sociales que dan lugar a


la cultura de inconstitucionalidad que predomina en el pas, es
necesario ubicar qu aportes pueden generarse desde el mundo del
derecho para superar esta situacin. El desarrollo de una
jurisprudencia constitucional que contribuya a la definicin de los
derechos es sin duda uno de estos aportes.
La Corte Constitucional puede y debe, basada en la interpretacin
jurdica de la propia Constitucin y al respeto a la libertad de
configura- cin legislativa, marcar constantemente los parmetros
normativos que el legislador debe observar para que sus leyes no
violen los derechos consti- tucionales, y por el contrario los
concreten, desarrollen y regulen, confor- me lo establecen el artculo
11, numeral 8,18 y 11, numeral 1 de la Constitucin.19
Este tipo de jurisprudencia constitucional es ms bien escasa en el
Ecuador. Las resoluciones del Tribunal Constitucional casi no
abordan la delicada tarea analtica de precisar o concretar
jurdicamente los conteni- dos esenciales de los derechos que la
Constitucin establece, es decir, los lmites y parmetros que marcan
la libertad de configuracin del legisla- dor. Tampoco se halla en esa
jurisprudencia el uso de mtodos modernos de interpretacin
constitucional, tales como la ponderacin o los tests de razonabilidad
y proporcionalidad, orientados a evaluar la constitucionali- dad de las
regulaciones a los derechos constitucionales creadas mediante ley por
el legislador y el Ejecutivo.
En consecuencia, una tarea urgente y central de la nueva Corte
Constitucional consiste en contribuir al desarrollo jurisprudencial del
contenido de los derechos constitucionales. Aunque los contenidos
esen- ciales de los derechos pueden hallarse en la propia Constitucin
y en el derecho internacional de los derechos humanos, as aunque
estos sean
18 Este artculo establece: El contenido de los derechos se desarrollar de manera progresiva
median- te las normas, la jurisprudencia y las polticas pblicas. El Estado generar y
garantizar las con- diciones necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio.
19 Este artculo establece que: Ninguna norma jurdica podr restringir el contenido de los
dere- chos ni de las garantas constitucionales. Obviamente una interpretacin literal del
artculo lo volvera inefectivo, pues el legislador justamente tiene por funcin regular,
limitar, o condicionar el ejercicio de estos derechos, como lo reconoce el artculo 11,
numeral 3, inciso segundo de la misma Constitucin, lo que no puede el legislador es
restringir o invadir es el contenido esencial de estos derechos.

229
Agustn Grijalva Jimnez

demasiado generales y abstractos frente a la complejidad y diversidad


de la legislacin y de los casos concretos a que se aplica.
La nocin de contenido esencial o contenido constitucional de los
derechos es compleja; solamente aproximarse a ella requerira al
menos un artculo aparte.20
No obstante, puede al menos anotarse que tal contenido hace
relacin a aquellos elementos constitutivos de un derecho que lo
hacen jurdica- mente existente y reconocible, de forma que sin dicho
contenido el dere- cho perdera entidad o se transformara en otro
derecho.21 As, por ejem- plo, en el contenido esencial del derecho a la
huelga es claro que se halla la suspensin temporal del trabajo,
aunque existan muchos otros conte- nidos no esenciales de este
derecho, como pueden ser mltiples procedi- mientos. Una ley
laboral, entonces, no podra prohibir la suspensin de trabajo pues
violara el contenido esencial del derecho constitucional a la huelga,
esa ley no obstante s podra cambiar los procedimientos legales de
declaracin de la huelga.
El proceso por el cual se define el contenido esencial de un
derecho, as como su naturaleza esttica o dinmica, es objeto de
debate en la doc- trina y la jurisprudencia. Aqu no profundizamos
en el asunto, pues solo buscamos destacar la importancia del
concepto y la necesidad de que la Corte Constitucional haga
respetar este contenido y a su vez lo respete para as efectivizar la
supremaca de la Constitucin y concretar los dere- chos que
establece. As, por ejemplo, cuando las reformas al Cdigo de
Procedimiento Penal introdujeron la detencin en firme, estas
normas legales violaron aspectos esenciales del derecho
constitucional al debido proceso tales como son la presuncin de
inocencia, el plazo razonable y, por otra parte, el propio derecho a
la libertad.

20 Para una introduccin a la nocin de contenido esencial y limitacin de los derechos puede
verse: Nogueira Alcal, Humberto. Aspectos de una teora de los derechos fundamentales:
la delimita- cin, regulacin, garantas y limitaciones de los derechos fundamentales.
Revista electrnica Ius et Praxis (Talca), 11.2 (2005). Internet. www.scielo.cl/iusetp.htm. Un
anlisis ms complejo se halla en Prieto Sanchs, Luis. Justicia constitucional y derechos
fundamentales. Madrid, Editorial Trotta, 2003, especialmente el captulo quinto.
21 La referencia clsica a este respecto es la sentencia STC 11-81 del Tribunal Constitucional
Espaol, publicada en Lpez Guerra, Luis. Las Sentencias Bsicas del Tribunal
Constitucional. Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1998.

230
Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria y Corte Constitucional

En todo caso, es la Corte Constitucional la que estudiando la


aplica- cin concreta de la ley u otras normas jurdicas, es decir,
especialmente mediante la seleccin de las sentencias de garantas
jurisdiccionales, debe esclarecer y relacionar ms especficamente los
contenidos constituciona- les de estos derechos. Este es el sentido del
artculo 436, numeral 6, de la Constitucin de 2008, que establece
como una funcin esencial de la Corte expedir jurisprudencia
obligatoria en materia de garantas.22 El desarrollo jurisprudencial de
los derechos tiene, justamente, como ventaja su nivel de concrecin
respecto a la dimensin comparativamente ms abstracta y general en
que opera el legislador. En trminos hermenuticos, como se sabe,
incluso las dificultades y posibilidades de interpretacin de las
normas pueden mostrar nuevas facetas al confrontarse con los hechos
y contextos de conflictos especficos.
En el caso ecuatoriano, en particular, en las resoluciones del
Tribunal Constitucional predomina una suerte de anacronismo
jurisprudencial y doctrinario que ha impedido una adecuada tarea de
definicin y, por tanto, defensa de los derechos constitucionales. Con
frecuencia los dere- chos constitucionales son confundidos con los
derechos patrimoniales,23 los problemas de legalidad con los de
constitucionalidad, mientras que los aspectos procesales son
totalmente priorizados sobre los sustanciales. As, por ejemplo, la
teora del acto ilegtimo, de clara raigambre administrati- va, fue
sobreutilizada para regular la admisibilidad del amparo, desaten-
diendo en cambio muchas veces el aspecto central de toda garanta,
como es la violacin de un derecho constitucional.24
Por otra parte, la nueva Corte Constitucional debe respetar los
con- tenidos esenciales de los derechos determinados por el
constituyente en la Carta fundamental. La Corte no es un rgano
constituyente sino un
22 El artculo 436, numeral 6, dice textualmente: La Corte Constitucional ejercer, adems de
las que le confiera la ley, las siguientes atribuciones: [] 6. Expedir sentencias que
constituyan juris- prudencia vinculante respecto de las acciones de proteccin,
cumplimiento, hbeas corpus, hbe- as data, acceso a la informacin pblica y dems
procesos constitucionales, as como los casos seleccionados por la Corte para su revisin.
23 Para una diferenciacin conceptual vase Ferrajoli, Luigi. Derechos y garantas: la ley del ms
dbil. Madrid, Editorial Trotta, 2006, especialmente el captulo 2.
24 Por supuesto, no se pretende afirmar que el derecho administrativo, como cualquier rama
del derecho, no debe articularse al constitucional, pero en el Ecuador ms bien se ha
producido una superposicin de aquel sobre este.

231
Agustn Grijalva Jimnez

rgano constituido, y como tal no puede ni debe sustituir en sus


funcio- nes al constituyente.25 Por el contrario, su rol central est en
proteger estos contenidos esenciales frente al legislador,
especficamente cuando este en su tarea configuradora de los
derechos rebasa los lmites fijados por tales contenidos, as como
frente al Ejecutivo que puede violarlos mediante actos de poder
pblico y mediante su potestad reglamentaria.
Sin embargo, esto no significa suscribir la tesis de Kelsen de la
Corte Constitucional como legislador negativo. En el derecho
constitucional moderno la Corte Constitucional tiene un rol ms
amplio y complejo que la pura funcin de eliminar normas
inconstitucionales. A modo de ilus- tracin, podemos citar la
modulacin de sentencias y la inconstituciona- lidad por omisin.
Mediante la modulacin de sus sentencias, la Corte regula los efectos
de sus decisiones y, por tanto, puede incluso mantener vigente e
intacto el texto dictado por el legislador, pero precisar la nica
interpretacin constitucional de ese texto y por tanto, excluir sus
inter- pretaciones inconstitucionales (sentencias interpretativas).26 Al
otro extre- mo, y en un ejercicio que le exige rigor tcnico y
prudencia poltica, la Corte puede excepcionalmente y en casos
extremos dictar normas jurdi- cas provisionales cuando el legislador
violando expresos mandatos consti- tucionales no ha legislado en una
materia especfica en el plazo que la Constitucin le manda, creando
incluso una situacin violatoria de dere- chos; as lo establece en el
caso ecuatoriano el artculo 436, numeral 10.

4. Interpretacin constitucional y justicia ordinaria

Las relaciones entre justicia ordinaria y Corte Constitucional han sido


transformadas por la Constitucin de Montecristi. El cambio se
origina en la nueva atribucin de la Corte Constitucional para dictar
jurispruden- cia obligatoria sobre garantas jurisdiccionales, as como
en la creacin del

25 Nogueira Alcal, Humberto. Aspectos de una teora de los derechos fundamentales: la


delimita- cin, regulacin, garantas y limitaciones de los derechos fundamentales. Revista
Ius ed Praxis (Talca), 11. 002 (2005): 15-64.
26 Un aproximacin a la modulacin de sentencias en Nogueira Alcal, Humberto.
Consideraciones sobre las sentencias de los tribunales constitucionales y sus efectos en
Amrica del Sur. Revista Ius et Praxis (Talca), 10. 1 (2004). Internet. www.scielo.cl/iusetp.htm.

232
Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria y Corte Constitucional

amparo contra decisiones judiciales o accin de proteccin. Ambas


son instituciones relativamente nuevas en el derecho ecuatoriano, y
se hallan estrechamente vinculadas a las facultades interpretativas
de la Corte Constitucional que venimos analizando.

4.1. Las garantas jurisdiccionales y la jurisprudencia vinculante de la


Corte Constitucional

En la nueva Constitucin la mayor parte de las competencias para


decidir sobre garantas constitucionales jurisdiccionales,27 incluyendo
la apela- cin, corresponde a los jueces ordinarios. En esta materia, la
Corte Constitucional tiene como principal rol, como hemos dicho, el
desarrollo de jurisprudencia obligatoria y el conocimiento exclusivo
de la accin extraordinaria de proteccin y de la accin de
cumplimiento. En conse- cuencia, es claro que en balance la nueva
Constitucin fortalece las fun- ciones de justicia constitucional en
manos de la justicia ordinaria.
La Constitucin de Montecristi modifica la importancia de la juris-
prudencia constitucional en las fuentes del derecho ecuatoriano. As
como las reformas de los aos noventa del siglo XXI transformaron a
la Corte Suprema de una Corte de instancia en bsicamente una Corte
de casacin, es decir, una Corte orientada a precisar y unificar la
interpreta- cin de la ley. La Constitucin de 2008 desarrolla un
proceso similar pero en cuanto a la interpretacin de la Constitucin.
La Carta de 2008 elimi- na la competencia del Tribunal o Corte
Constitucional para conocer las apelaciones de procesos de garantas
(amparo o accin de proteccin, hbeas corpus, hbeas data, etc.) y
hace de la Corte Constitucional fun- damentalmente una Corte para
generar jurisprudencia obligatoria.
El artculo 436, numeral 6 de la Constitucin faculta expresamente
a la Corte Constitucional para expedir jurisprudencia vinculante
respecto a los procesos de garantas jurisdiccionales y otros procesos
constituciona- les. Este es un cambio indito en materia constitucional
en el Ecuador, si bien existen antecedentes importantes en materia de
control de legalidad,
27 Es decir, accin de proteccin o amparo, hbeas corpus, hbeas data y acceso a la
informacin pblica.

233
Agustn Grijalva Jimnez

como son los fallos de triple reiteracin de la Corte Suprema.28 Para


desa- rrollar esta jurisprudencia, el artculo 86, numeral, 5 dispone
que todas las sentencias ejecutoriadas sobre garantas sean remitidas
a la Corte Constitucional.
En el derecho ecuatoriano la jurisprudencia constitucional ha
tenido un rol ms bien casustico y subsidiario. La sentencia
constitucional ha sido vista como una decisin con efectos inter
partes que atiende exclusi- vamente derechos subjetivos, y no como
una fuente de derecho que escla- rece el sentido y alcance de
instituciones jurdicas objetivas y generales.29 Ante cientos de casos
similares o idnticos, como por ejemplo los ampa- ros interpuestos
por policas y militares por sanciones disciplinarias, los jueces y el
Tribunal Constitucional han decidido en cada caso, generando fallos
contradictorios o se han limitado a repetir mecnicamente reglas
como las del acto ilegtimo, sin desarrollar mayor congruencia con la
parte resolutiva de la sentencia.
Bajo la nueva Constitucin, la Corte Constitucional deber
seleccio- nar estos casos reiterados, fallos contradictorios y aquellos de
especial tras- cendencia constitucional para en base a ellos dictar
precedentes que ten- drn carcter obligatorio. Es en la
argumentacin de estos precedentes, vale decir en el marco de
estos procesos constitucionales, que la Corte deber desplegar su
calidad de intrprete jurdico final de la Constitucin. Este importante
cambio en cuanto al rol de la jurisprudencia consti- tucional exige
una mayor y mejor comunicacin entre Corte Constitucional y la
justicia ordinaria. La Corte requiere de los jueces para que su
jurisprudencia sea trascendente, y los jueces requieren de la Corte
para unificar fallos contradictorios, y contar con estudiados
criterios en casos reiterados o difciles. Se requiere entonces una
mutua colaboracin entre Corte Constitucional y jueces para avanzar
en la constitucionaliza- cin de la cultura jurdica, y especficamente
de la cultura judicial ecua-
toriana.
De hecho, la justicia ordinaria es y deber ser tambin garante
de la Constitucin, pues como plantea la doctrina ella integra las
garantas
28 Sobre este tema vase vila, Luis. Jurisprudencia obligatoria: fallos de triple reiteracin de la
Corte Suprema de Justicia. Quito, Corporacin de Estudios y Publicaciones, 2006.
29 Sobre el precedente constitucional, vase Bernal Pulido, Carlos. El derecho de los derechos.
Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2005, especialmente el captulo V.

234
Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria y Corte Constitucional

jurisdiccionales ordinarias,30 y debe por tanto inscribir su actuacin en


el marco de los derechos constitucionales y de la interpretacin que
de estos haga la Corte Constitucional. Las leyes son los materiales
primarios del trabajo del juez ordinario, y estas normas son o deberan
ser en buena parte desarrollos jurdicos de los valores y derechos
constitucionales. Esto es tan claro, que cuando el juez encuentra una
norma legal contraria a la Constitucin en numerosos sistemas
jurdicos, se le pide o suspender su aplicacin o inaplicarla.
El juez ordinario, en definitiva, requiere siempre de la
Constitucin para aplicar la ley en funcin de los derechos
constitucionales de personas y colectivos. Sin este parmetro
constitucional, el juez puede derivar en un agente legitimador de
violacin de estos derechos, aun actuando en el marco del
principio de legalidad formal, es decir, de leyes formalmente
vigentes. Solo el parmetro constitucional permite al juez interpretar y
apli- car la ley en el marco de los derechos constitucionales, es decir,
de lo que Ferrajoli ha llamado el principio estricto de legalidad,31 en
otras palabras, aplicar leyes tanto formalmente vigentes como
constitucionalmente vlidas. Se plantea entonces naturalmente el
problema de cmo debe actuar el juez cuando existen mltiples
interpretaciones, incluso contradictorias, sobre el contenido y
alcance de los derechos constitucionales. Debe el juez imponer su
propio criterio? El de la Corte Nacional? El de la Corte
Constitucional? Cmo se unifican estas dispares interpretaciones?
Como veremos, esta realidad vuelve una necesidad el amparo contra
decisiones judiciales o accin extraordinaria de proteccin, pues
mediante esta la Corte Constitucional, como mximo interprete
jurdico de la Constitucin, puede volver efectivamente
obligatoria su jurisprudencia
en materia de garantas.

4.2. La accin extraordinaria de proteccin


La Constitucin de 2008 en sus artculos 94 y 437 crea un amparo
contra decisiones judiciales o accin extraordinaria de proteccin.
Esta

30 Pisarello, Gerardo. Los derechos sociales y sus garantas. Madrid, Editorial Trotta, 2007,
especial- mente el captulo seis.
31 Ferrajoli, Luigi. Derechos y garantas: la ley del ms dbil. Madrid, Editorial Trotta, 2001, pp. 20-
22.

235
Agustn Grijalva Jimnez

institucin fue quizs una de las que gener mayores crticas


durante la Constituyente, pues se la acus de atentar contra la cosa
juzgada, la segu- ridad jurdica, la celeridad e independencia
judicial. Aunque hemos ana- lizado estas crticas en otros
ensayos,32 es importante aclarar que esta accin por su propia
naturaleza es estrictamente subsidiaria y no consti- tuye una nueva
instancia.
El artculo 94 de la Constitucin establece que esta accin procede
cuando mediante sentencias o autos definitivos se han violado
derechos constitucionales. El artculo 437 agrega las resoluciones con
fuerza de sen- tencia, y menciona en especial el derecho al debido
proceso entre los dere- chos protegidos, sin excluir los dems
derechos.
La subsidiariedad de la accin debe reflejarse en una estricta
regula- cin legal y jurisprudencial de su admisibilidad. Esta debera
incluir entre otros requisitos: trminos perentorios para su
interposicin, incidencia directa del auto o resolucin judicial
cuestionada sobre el sentido de la sentencia, alegacin oportuna de la
violacin constitucional en el curso del proceso, e imputabilidad
directa de la violacin constitucional a la actuacin u omisin del juez
u rgano judicial.33 Tales condiciones han sido establecidas en otras
legislaciones y han mejorado ostensiblemente el funcionamiento de la
institucin.
En cuanto a los efectos de la accin, lo que hace o debe hacer la
Corte Constitucional al conocer esta accin es exclusivamente
verificar si el juez ordinario ha violado el debido proceso u otro
derecho constitucional, y si hallare tal violacin deber declarar la
nulidad a partir de la actuacin procesal violatoria, y devolver al juez
respectivo el proceso para que acte en el marco constitucional. La
Corte no entra a conocer hechos del pro- ceso sin relacin con el
problema constitucional, ni dicta sentencia en lugar del juez que
conoce la causa.
Pero, cundo se violan derechos constitucionales? La respuesta a
esta pregunta no siempre es fcil. Como se dijo, una respuesta
proviene de
32 Hemos desarrollado una respuesta a estas crticas en dos artculos de nuestra autora: La
Corte Constitucional y el fortalecimiento de las garantas. Quito, Ildis, 2008; as
como en Perspectivas y desafos de la Corte Constitucional. Desafos constitucionales: la
Constitucin del 2008 en perspectiva. Eds. Ramiro vila, Agustn Grijalva y Rubn
Martnez. Quito, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008.
33 Vase, por ejemplo, la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional de Espaa, especialmente
las reformas de 2007 relativas al amparo, que introducen algunos de estos criterios.

236
Interpretacin constitucional, jurisdiccin ordinaria y Corte Constitucional

cmo la Corte va definiendo permanentemente el contenido esencial


de estos derechos. En tal caso, cmo puede la Corte Constitucional
asegurar que la jurisprudencia en la que define estos contenidos, y en
la que ade- ms unifica interpretaciones dispares sobre estos
derechos, sea efectiva- mente aplicada por los jueces ordinarios?
El amparo contra decisiones judiciales busca sin duda ser una
respues- ta a este problema, puesto que en realidad la Corte lo
conceder no solo contra decisiones judiciales que violen los
derechos constitucionales, sino tambin contra decisiones judiciales
que violen la interpretacin que de tales derechos haga la propia
Corte, asegurando as su carcter de intr- prete jurdico final de la
Constitucin, segn el artculo 429 de esta.
As, la facultad de la Corte para dictar jurisprudencia vinculante en
materia de garantas (art. 436, numeral 6), y la accin extraordinaria
con- tra sentencias, autos y resoluciones violatorias de derechos
constituciona- les (arts. 94 y 437), siendo dos competencias
diferenciables son en reali- dad complementarias, en el sentido de que
la accin extraordinaria es el mecanismo procesal que termina
asegurando la obligatoriedad de la juris- prudencia de la Corte. Por
supuesto, ambas funciones son concreciones de la condicin y
facultad de la Corte como intrprete jurdico final de la Constitucin.
La importancia de la unificacin de fallos respecto a interpretacin
de derechos constitucionales es algo que prcticamente ha quedado
antes argumentado. Como se ha dicho, los derechos constitucionales
son el ine- ludible marco de actuacin legtima de la justicia ordinaria
y de su rol de garante de la Constitucin, pero no es posible
desarrollar en la prctica este marco si no existe algn sistema de
unificacin de fallos en la inter- pretacin de estos derechos.34

4.3. El debido proceso constitucional

El artculo 437 de la Constitucin vigente enfatiza, sin excluir otros


derechos, la violacin del debido proceso constitucional como parte
del
34 Sobre este tema en el caso colombiano, donde ha existido un prolongado debate, vase
Botero, Catalina, Mauricio Garca y otros. Tutela contra sentencias: documentos para
el debate. Bogot, DeJusticia, 2006, Internet. http://dejusticia.org/.

237
Agustn Grijalva Jimnez

objeto de la accin extraordinaria de proteccin. El nfasis no es


fortui- to,35 puesto que en el derecho comparado justamente este es el
derecho sobre el cual los tribunales constitucionales resuelven con
frecuencia al conocer amparos contra decisiones judiciales.
En efecto, el debido proceso constitucional es uno de los
derechos constitucionales que evidencia con mayor claridad su
naturaleza de marco de la justicia ordinaria.36 El debido proceso es
por s mismo un derecho, pero a su vez es tambin una garanta de
todos los dems derechos cons- titucionales y legales. Principios
constitucionales integradores del debido proceso, tales como los
principios de legalidad, el derecho de defensa, al juez natural, a
actuar pruebas o de contradiccin tienen no solo un valor propio o
autnomo, sino adems un valor instrumental con relacin a todos
los dems derechos. En otras palabras, estos otros derechos, consti-
tucionales y legales, solo pueden ser adecuadamente ejercidos y
defendi- dos en el marco del debido proceso. En consecuencia,
para que un pro- ceso judicial sea constitucionalmente vlido, el
juez ordinario y las partes procesales deben conducirlo en el marco
del debido proceso.
Para el derecho procesal moderno los procedimientos deben ser siem-
pre funcionales respecto a la proteccin del derecho sustancial, y en
par- ticular de los derechos constitucionales y de la justicia misma
como valor constitucional. Esta constitucionalizacin, mediante el
debido proceso de los procesos judiciales puede ser especialmente
positiva en una cultura jurdica predominantemente ritualista y
formalista como la ecuatoriana, en que la justicia con frecuencia se
sacrifica a las formalidades. Una nueva visin del proceso judicial
como una efectivizacin del derecho a la justi- cia y a los derechos,
puede entonces contribuir al desarrollo y fortaleci- miento de la
propia justicia ordinaria.37

35 El artculo 114 del proyecto de Constitucin del Conesup que introdujo en el debate
constitu- yente el amparo contra decisiones judiciales lo limitaba a la violacin al
debido proceso.
36 Bernal Pulido, Carlos. El derecho de los derechos, especialmente el captulo undcimo.
Vase tambin Gozani, Osvaldo. El debido proceso. Santa Fe, Rubinzal-Culzoni Editores,
2004, espe- cialmente el captulo 1.
37 Por supuesto, hay muchos otros factores necesarios en este cambio, tales como el
desarrollo de normativa, instituciones y polticas eficientes de administracin judicial.

238
Las garantas constitucionales
en Ecuador: doctrina y evolucin
en las constituciones
de 1998 y de 2008

l presente artculo plantea que las garantas de los derechos

E consti- tucionales en Ecuador han sido histricamente objeto


de sistem- ticas e ilegtimas restricciones, las cuales tienen
que ver al menos
con dos fenmenos. Primero, lo que podra denominarse una
reduccin de la nocin de garanta a la esfera jurisdiccional. Es decir la
adopcin de una nocin mnima de garanta, que desconoce la
funcin garantista de normas y procedimientos constitucionales y
de autoridades pblicas dis- tintas a los jueces. En segundo lugar, la
formalizacin y restriccin de las garantas jurisdiccionales, pese a su
reconocimiento constitucional. As, en un primer momento de
reformas constitucionales o procesos constituyen- tes las garantas
constitucionales jurisdiccionales (especialmente el ampa- ro,
actualmente la accin de proteccin) se han establecido o
ampliado. En un segundo momento, en que la legislacin, la
jurisprudencia, y en general la cultura jurdica formalista y legalista
las han regulado, han ten- dido a restringirlas
inconstitucionalmente.
La restriccin tanto de la nocin de garanta constitucional en
general, como de las garantas jurisdiccionales en particular, ha tenido
graves efec- tos conceptuales y prcticos, puesto que ello ha incidido
directamente sobre las posibilidades procesales, polticas y sociales
en la proteccin de derechos constitucionales. En consecuencia, fue
necesario en Ecuador un giro hacia una ampliacin de la nocin de
garanta que identificara los ml- tiples medios que aseguran derechos
humanos en un Estado constitucional moderno. Por otra parte, fue
necesario un proceso de desformalizacin de

239
Agustn Grijalva Jimnez

las garantas jurisdiccionales, particularmente del amparo o actual


accin de proteccin, que permitiera su adecuado funcionamiento
como medio protector de derechos.
Hay numerosas tipologas de garantas dependiendo incluso en
parte de la nocin de garanta que fundamente la tipologa. En este
ensayo uti- lizaremos fundamentalmente 1 la desarrollada por
Gerardo Pisarello que sintetiza y enriquece las propuestas que al
respecto han sido desarrolladas por Ferrajoli, Abramovich, Courtis y
Aon. Se ha seleccionado esta clasi- ficacin considerando que es
una propuesta clara y bastante completa de tipos y definiciones de
garantas. Por otra parte, esta tipologa es til para entender el
sistema de garantas de la Constitucin de 2008.
El captulo tiene tres partes. En la primera, se presenta una
introduc- cin al concepto de garanta y una sntesis de los conceptos
esenciales de los distintos tipos de garantas de los derechos
constitucionales en la doc- trina. La segunda parte hace un anlisis
general de la restriccin en el Ecuador del concepto de garanta de los
derechos constitucionales a, exclusivamente, las garantas
jurisdiccionales especializadas en materia constitucional (amparo,
hbeas corpus y hbeas data). La tercera parte presenta un cuadro
bsico del sistema de garantas establecido en la Constitucin de
Montecristi y su desarrollo en la actual Ley Orgnica de Garantas
Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC).

1. El concepto de garanta

En el derecho civil, observa Ferrajoli,2 el concepto de garanta hace


rela- cin a tcnicas normativas diseadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones y la tutela de los correspondientes
derechos patrimoniales. Este es el caso, por ejemplo, de la prenda y la
hipoteca que mediante un bien mueble en el primer caso, e inmueble
en el segundo, aseguran el cumplimiento de una obligacin. Este
concepto de garanta experimenta

1 Haremos, sin embargo, referencia a otras clasificaciones que incluyen nociones semejantes
o agregan elementos que se consideran relevantes. Vase Pisarello, Gerardo. Los derechos
sociales y sus garantas. Madrid, Editorial Trotta, 2007, especialmente el captulo seis.
2 Ferrajoli, Luigi. Garantas constitucionales. Revista Argentina de Derechos Constitucionales

(Buenos Aires), 1.2


(2000).
240
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

una primera extensin o transformacin en el derecho penal, al aludir


a los diversos principios del debido proceso del encausado y la tutela
de sus derechos a la vida, integridad y libertad frente al poder punitivo
del Estado.
No obstante, la ms reciente transformacin del concepto de
garanta proviene de la teora general del derecho, el derecho
constitucional y el derecho internacional de los derechos humanos. En
estas reas la nocin de garanta ha venido vinculndose a la
proteccin de derechos consti- tucionales3 o derechos humanos. En
este plano, las garantas constituyen, en palabras de Peces-Barba,4 un
conjunto coherente de mecanismos de defensa de los derechos
constitucionales. Este conjunto es a la vez amplio y complejo pues
incluye principios, normas, tcnicas, procedimientos e instituciones
tanto sociales como estatales predispuestos para la defensa de estos
derechos.5
Esta amplitud es apreciable en las heterogneas tipologas de
garantas desarrolladas por la doctrina, tipologas de todas formas
parcialmente coincidentes en numerosos conceptos, aunque difieran
en su terminolo- ga.6 Pese a esta dificultad de sistematizacin terica,
el concepto de garanta persiste como esencial en vista de su vnculo
estructural con los derechos constitucionales. Hay quienes llegan a
afirmar que sin garantas

3 En este trabajo usamos el trmino derechos constitucionales para referirnos a los derechos
humanos que las constituciones ecuatorianas han reconocido. Para la mayora de estas
constituciones todos los derechos incluidos en la Constitucin tienen el mismo rango y,
por tanto, gozan de igual proteccin. Prescindimos, en cambio, del trmino derecho
fundamental el cual implica en varias constituciones, como las de Espaa y Colombia, al
menos dos tipos de derechos consti- tucionales, jerrquicamente diferenciados por la
posibilidad de exigir su proteccin mediante amparo o tutela.
4 Peces-Barba, Gregorio. Curso de derechos fundamentales. Madrid, Universidad Carlos III,
1999; vase el captulo diez.
5 Pisarello, Gerardo. Los derechos sociales y sus garantas. Madrid, Editorial Trotta, 2007,
especial- mente el captulo seis.
6 Un primer esfuerzo de clasificacin de las garantas de derecho pblico en polticas,
jurdicas y sociales fue realizada por Jellinek. Vase al respecto Ferreyra, Ral Gustavo. El
significado de las garantas de la Constitucin y su nexo con las tareas del Congreso.
Revista Argentina de Derecho Constitucional (Buenos Aires), 2.I (2000): 72-73. En nuestro
medio ha tenido alguna difusin la clasificacin de Prez Luo en garantas normativas,
jurisdiccionales e instituciona- les. Vase Prez Luo, Antonio. Los derechos
fundamentales. Madrid, Editorial Tecnos, 1986, especialmente el captulo II. Nuevas
tipologas han sido desarrolladas a partir de los trabajos de Luigi Ferrajoli. Justamente en
el presente trabajo recurrimos sobre todo a la tipologa elaborada sobre esta base por
Gerardo Pisarello.

241
Agustn Grijalva Jimnez

prcticamente no hay derechos, puesto que estaran ausentes los


mecanis- mos de exigibilidad de una conducta u omisin que tales
derechos impli- can. Sin llegar a tal extremo, Ferrajoli ha sostenido
que toda falta de garanta de un derecho implica no la inexistencia del
derecho, sino una laguna jurdica que debe ser obligatoriamente
colmada; as, por ejemplo, la falta de desarrollo de las garantas de los
derechos sociales o de los dere- chos humanos reconocidos a escala
internacional, no implican que estos derechos prcticamente no
existen, sino que la falta de garantas es un vaco normativo a ser
solucionado.7

2. Tipologas doctrinarias

2.1. Garantas segn su alcance: primarias y secundarias


Es justamente Ferrajoli quien ha propuesto la clasificacin de
garantas de los derechos constitucionales en garantas primarias y
secundarias.8 Esta clasificacin tiene como presupuesto la nocin de
garanta como obliga- cin dirigida a asegurar la efectividad de un
derecho constitucional. Las garantas primarias o sustanciales se
refieren a obligaciones o prohibiciones correspondientes a estos
derechos. Mediante estas garantas tanto los poderes pblicos como
los particulares estn obligados a realizar ciertas prestaciones y omitir
ciertas conductas lesivas a efectos de que la protec- cin de los
derechos sea efectiva. En contraste, las garantas secundarias
consisten en obligaciones especficamente de los rganos que deben
san- cionar o anular actos violatorios de derechos constitucionales, es
decir actos contrarios a las garantas primarias, cuyo prototipo son los
jueces. As, por ejemplo, mientras la rigidez constitucional o la
reserva de ley, como se ver ms adelante, son garantas primarias en
tanto obligan al Legislativo, instituciones como la accin de
inconstitucionalidad o la accin de proteccin son garantas
secundarias que se activan solo una vez que las garantas primarias han
sido inefectivas o violadas.
7 Ferrajoli, Luigi. Derechos y garantas: la ley del ms dbil. Madrid, Editorial Trotta, 2001,
pp. 61-62. Tambin, del mismo autor, Garantismo: una discusin sobre derecho y
democracia. Madrid, Editorial Trotta, 2006, pp. 78-81.
8 Ferrajoli, Luigi. Garantas constitucionales. Revista Argentina de Derechos Constitucionales

(Buenos Aires), 1.2


(2000).
242
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

Esta clasificacin, aunque bastante amplia y abstracta, tiene la


virtud de destacar el hecho de que las garantas de los derechos no
obligan sola- mente a los jueces, sino adems, e incluso en un primer
momento, al Legislativo y al Ejecutivo que estn compelidos por tales
garantas prima- rias a ejecutar u omitir ciertas conductas a efectos de
respetar o proteger los derechos constitucionales. Especial relevancia,
por razones histricas y polticas, tiene la idea de que el legislador est
tambin obligado por garan- tas primarias de los derechos como la
rigidez de la Constitucin, la reserva de ley y el respeto al contenido
esencial de estos derechos. Estas razones hist- ricas y polticas tienen que
ver con la nocin de soberana del legislador por la cual el legislador
actuaba sin restricciones o restricciones puramente formales, y su
contraposicin con la de Estado constitucional en que la legislacin
est sujeta formal y materialmente a los derechos y garantas que la
Constitucin establece.
En definitiva, si los derechos constitucionales valen ante todos los
poderes pblicos, las garantas no pueden ser sino un sistema
complejo de tcnicas que igualmente obligan a todos los rganos
pblicos e incluso a los particulares. Es ms, en ciertos derechos,
como los derechos sociales, las garantas primarias tienen prioridad
sobre las jurisdiccionales, en pala- bras de Pisarello:
Una percepcin de este tipo contribuira, ante todo, a escapar a la
tentacin de reducir la cuestin de la exigibilidad de los derechos sociales
a su justiciabili- dad. De lo que se tratara, por el contrario, es de sealar
la existencia de ml- tiples rganos e instituciones que pueden y deben
intervenir en su proteccin, con prioridad incluso sobre aquellos de tipo
jurisdiccional: desde los rganos legislativos y administrativos hasta las
diversas variantes de rganos externos de control, como las defensoras del
pueblo o los tribunales de cuentas.9

2.2. Segn los sujetos que las prestan: garantas institucionales y


sociales
Las garantas institucionales corresponden a las diversas
instituciones o poderes pblicos, en contraste las garantas sociales
son ejercidas por los

9 Pisarello, Gerardo. Los derechos sociales y sus garantas. Madrid, Editorial Trotta, 2007,
especial- mente el captulo seis.

243
Agustn Grijalva Jimnez

propios titulares de los derechos ya sea mediante participacin directa


o indirecta. Algunos ejemplos de participacin ciudadana directa en la
defi- nicin y ejercicio de los derechos constitucionales son las
iniciativas ciu- dadanas de reforma constitucional y legal, los
referendos, el control ciu- dadano del gasto pblico, mecanismos de
autotutela como la huelga, y en general los diversos mecanismos de
democracia participativa. El ejemplo clsico de participacin
indirecta est dado, en cambio, por la interven- cin ciudadana en
elecciones de representantes que son los que luego regulan los
derechos constitucionales.
Entre las garantas institucionales, la divisin ms importante es la
de garantas polticas y garantas jurisdiccionales. Mientras las garantas
polti- cas consisten en garantas primarias en cabeza de rganos de
tipo legisla- tivo y ejecutivo, las garantas jurisdiccionales estn
encargadas a los jueces e incluyen sanciones o reparaciones. Hay sin
embargo, un tercer gnero de garantas semijurisdiccionales o
semipolticas consistentes en rganos de control independientes del
Legislativo o del Ejecutivo, que tramitan denuncias o ejercen
acciones para defender derechos constitucionales, pero no tienen
poder de sancin; el ejemplo clsico es el del Defensor del Pueblo.
A continuacin entre las diversas garantas institucionales
atendemos a las denominadas garantas polticas, para luego
aproximarnos a las garantas jurisdiccionales.

2.2.1. Las garantas polticas


Su funcin consiste en evitar la modificacin arbitraria de los
derechos constitucionales y velar por la integridad de su sentido y
funcin. Estas garantas especifican el contenido, obligaciones y
sujetos de los derechos a efectos de protegerlos frente al poder del
Estado. Son garantas que, como se ha dicho, tienen una naturaleza
institucional y se hallan encomendadas a los rganos estatales de tipo
legislativo y ejecutivo. Este tipo de garantas es denominada por Prez
Luo10 como garantas normativas, que es la

10 Prez Luo, Antonio. Los derechos fundamentales. Madrid, Editorial Tecnos, 1986, pp. 65
a 104.

244
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

denominacin adoptada por la Constitucin de Montecristi, y a ella


tam- bin hace referencia Peces-Barba con su nocin de garantas de
regulacin.11 Los ejemplos ms claros de garantas normativas o
polticas como se mencion anteriormente son: la rigidez
constitucional, la reserva de ley y
la nocin de contenido esencial de los derechos.
La rigidez constitucional: predomina en la doctrina constitucional
la idea de que la rigidez de la Constitucin es una condicin
necesaria de su supremaca sobre la ley y otras normas. La razn, se
dice, radica en que si la reforma de la Constitucin es tan fcil como
la de la ley,12 los legisla- dores simplemente podran reformar la
Constitucin para que se ajuste a las leyes que deseen dictar. En este
evento, la Constitucin y sobre todo los derechos que consagra no
podran funcionar realmente como marco limitante de la
legislacin.
Este anlisis puede, no obstante, ser objeto de crtica. As, por
ejem- plo, Prieto Sanchs13 ha cuestionado la identificacin de rigidez
con supre- maca, aduciendo que estas son analticamente
susceptibles de diferencia- cin y funcionamiento independiente. Es
decir, la Constitucin mantie- ne su supremaca
independientemente de la mayor o menor rigidez que la propia
Constitucin establezca para su reforma. La flexibilidad es nece-
saria para asegurar el proceso democrtico, y es solo la expresin de
este en la Constitucin el que le otorga legitimidad.
En todo caso, en Ecuador se ha entendido la rigidez
constitucional como un dispositivo necesario para lograr mayor
estabilidad del texto constitucional. Con tal objetivo se han incluido
en la Constitucin requi- sitos y procedimientos que implican
consensos polticos ms amplios que legitimen polticamente dicha
reforma.
Reserva de ley. La exigencia de que la regulacin de los derechos
consti- tucionales se haga mediante ley, e incluso mediante leyes
superiores a otras leyes y que requieren una votacin especial,
constituye otro mecanismo para proteger derechos constitucionales.

11 Peces-Barba, Gregorio. Curso de derechos fundamentales. Madrid, Universidad Carlos III,


1999. Vase el captulo diez.
12 Por ejemplo, si requiere iguales mayoras legislativas, y en general igual procedimiento
para dic- tar o reformar leyes.
13 Vase Prieto Sanchs, Luis. Justicia constitucional y derechos humanos. Madrid, Editorial
Trotta, 2003, captulo 3.

245
Agustn Grijalva Jimnez

2.2.2. Garantas jurisdiccionales

Constituyen un segundo tipo de garantas institucionales; por su


natura- leza son necesariamente garantas secundarias. Estn siempre
confiadas a tribunales o jueces independientes de los rganos
polticos, tribunales o jueces que pueden recibir denuncias de
vulneraciones a los derechos y que cuentan con capacidad de sancin.
Las garantas jurisdiccionales pueden ser ordinarias, cuando se
refieren a la justicia ordinaria, o constitucionales cuando consisten en
tcnicas normativas especializadas de la justicia cons- titucional.

3. Las garantas en la Constitucin ecuatoriana de 1998

Tanto la complejidad como la amplitud del concepto de garanta de


los derechos constitucionales contrastan con el carcter extremamente
acota- do que se ha tendido a darle en el derecho constitucional
ecuatoriano. En nuestro pas se ha entendido como garantas
constitucionales exclusiva- mente a las llamadas garantas
jurisdiccionales especiales o constitucionales, esto es aquellas que suelen
encomendarse a tribunales superiores o espe- cficamente
constitucionales y su objetivo, bsicamente, es establecer
mecanismos de control y reparacin en aquellos casos en los que las
garantas jurisdiccionales ordinarias han resultado insuficientes o en
los que la vulneracin de los derechos puede atribuirse a actuaciones
u omi- siones del legislador.14 Ms especficamente, se han
concebido como garantas exclusivamente al amparo, al hbeas
corpus, al hbeas data y la Defensora del Pueblo.
La inclusin de la Defensora del Pueblo entre las garantas
constitu- cionales en la Carta de 1998 es una primera y clara
demostracin de la insuficiencia de una concepcin puramente
jurisdiccional y especializada de las garantas. En efecto, la Defensora
es una garanta puesto que coadyu- va a la defensa de derechos
constitucionales pero no es un procedimiento

14 Pisarello, Gerardo. Los derechos sociales y sus garantas. Madrid, Editorial Trotta, 2007,
especial- mente el captulo seis. Habra que matizar este concepto para el caso ecuatoriano en
que garantas, como el amparo, son procesos constitucionales autnomos no residuales ni
subsidiarios.

246
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

jurisdiccional, sino una suerte de rgano de control externo que


otorga visibilidad pblica a las violaciones de derechos
constitucionales, y even- tualmente inicia acciones constitucionales,
pero no juzga por s misma, ni tiene poder propio de sancin ni de
reparacin. Pisarello ha clasificado a la Defensora de Pueblo, junto
con las comisiones anticorrupcin y los tribunales de cuentas, entre
las garantas que l denomina garantas semi- jurisdiccionales.15
Por otra parte, la Constitucin de 1998 hace tambin referencia en
el artculo 24 a las garantas bsicas del debido proceso. El mismo
artculo indica que estas garantas pueden ser de tipo constitucional,
legal, inter- nacional o incluso establecerse va jurisprudencia. Es
decir, que son los propios jueces los que pueden eventualmente
disear y crear garantas para proteger ciertos derechos en el
proceso.16
Tambin el artculo 18 de la misma Constitucin, en trminos
amplios, hace referencia a las garantas establecidas en instrumentos
inter- nacionales vigentes. Por tanto, a ms del amparo, hbeas corpus
y hbeas data reconocidos en la Constitucin existen conforme a este
artculo otras acciones e instituciones de nivel internacional que
cumplen la funcin de garantas y tienen tambin vigencia o
competencia en el Ecuador.
En el plano doctrinario nacional se ha reconocido de forma sucinta
y aislada la existencia de diversas garantas, ms all de las
jurisdiccionales de tipo constitucional como el amparo, hbeas corpus
y hbeas data. As, por ejemplo, Jorge Zavala17 citando a Morello
expone que solo la nocin estrictsima de garanta se limita a los
medios procesales existentes para la proteccin de derechos, pero
existen nociones estrictas, amplias y amplsimas de garantas las
cuales incluyen principios, medios polticos y,

15 Ibd., p. 120. Para otros autores, como Gregorio Peces-Barba, la Defensora es parte de las
llama- das garantas de control y fiscalizacin, consistentes en instrumentos y rganos que
supervisan la incidencia de la actuacin de los entes administrativos sobre los derechos
constitucionales como por ejemplo la interpelacin parlamentaria y el juicio poltico. Prez
Luo, en cambio, la concep- ta como una garanta institucional especfica, orientada a la
investigacin y denuncia de viola- cin de estos derechos. En todas estas clasificaciones lo
que queda claro es una distincin cualita- tiva importante de la Defensora respecto a las
garantas jurisdiccionales como el amparo, el hbeas corpus y el hbeas data.
16 Agradezco a Julio Csar Trujillo esta observacin.
17 Zavala Egas, Jorge. Derecho Constitucional, t. 2. Quito, Edino, 2002, p. 157.

247
Agustn Grijalva Jimnez

en general, otros mecanismos que tambin garantizan derechos. Pero


ha sido especialmente Julio Csar Trujillo quien ha precisado que las
garan- tas jurisdiccionales son solo aquellas que forman parte del
derecho pro- cesal constitucional, pero existen otras de tipo normativo
e institucional, as como las garantas especficas del derecho
internacional y el asilo.18
En todo caso, la acotada nocin de garanta constitucional que
preva- leca en Ecuador antes de la Constitucin de 2008 presentaba
la grave desventaja de sustraer a otros poderes pblicos y sociales sus
facultades, deberes y responsabilidades en la defensa de los derechos
constitucionales. En efecto, las garantas jurisdiccionales especiales
son incluso garantas secundarias, es decir, garantas que se activan
solo para sancionar o reparar violaciones a garantas primarias. En
palabras de Ferrajoli, las garantas secundarias son obligaciones a
cargo de los rganos judiciales encargados de aplicar las sanciones o
de declarar la anulacin, ya se trate en el primer caso de actos ilcitos
o en el segundo de actos invlidos que violan los derechos subjetivos
y con ello, lo relativo a las garantas primarias.19 Las garantas
primarias o sustanciales consisten en obligaciones (de prestacin) o
prohibiciones (de lesin) a los que los poderes pblicos o los
particula- res estn jurdicamente obligados a efectos de proteger los
derechos cons- titucionales. As, por ejemplo, el hbeas corpus es una
garanta secundaria que procede solo una vez que la garanta primaria
u obligacin del Estado de no detener a nadie ni ilegal ni
arbitrariamente no se ha cumplido. Ambas garantas, la primaria y la
secundaria protegen el derecho a la libertad. A su vez, es necesario
distinguir ambas garantas del derecho mismo a la libertad.
En el caso ecuatoriano se asuma que solo existan garantas secundarias
de tipo jurisdiccional especial o constitucional, es decir, que un
derecho como el de la libertad estaba garantizado exclusivamente por
los jueces constitucionales mediante el hbeas corpus.20 En realidad la
primera
18 Trujillo, Julio Csar. Teora del Estado en el Ecuador. Quito, Corporacin Editora
Nacional, 2006, pp. 247-248, pp. 282-287. Una nocin amplia de garanta puede hallarse
tambin en Inredh. Garantas constitucionales Manual tcnico. Quito, Inredh, 2006, pp.
26-30.
19 Ferrajoli, Luigi. Garantas constitucionales. Revista Argentina de Derechos Constitucionales
(Buenos Aires), 1.2 (2000).
20 En la Constitucin de 1998 esta funcin de juez constitucional con relacin al hbeas
corpus la desempea primariamente el alcalde.

248
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

garanta o garanta primaria corresponde al Ejecutivo que, como


titular de la fuerza pblica, est obligado a seguir ciertos
procedimientos y a omitir otros en toda detencin. Por su parte, los
jueces comunes, en par- ticular los jueces penales, tambin deben
respetar el derecho a la libertad siguiendo todas las normas del debido
proceso. Adicionalmente, el Legislativo no puede regular estas
materias sino por ley (reserva de ley), y no puede reformar las normas
constitucionales sobre el derecho a la liber- tad y otros derechos
constitucionales, sino en base al procedimiento de reforma
constitucional (rigidez constitucional); estas seran garantas nor-
mativas del derecho a la libertad. Como se aprecia en este ejemplo,
son mltiples funciones y poderes pblicos los que mediante
especficos debe- res jurdicos garantizan la libertad, y no solo las
autoridades que conceden el hbeas corpus.
Las diferencias entre una nocin amplia de garanta y otra
restringida no son inocuas ni puramente conceptuales. As, por
ejemplo, principios tan importantes como los de rigidez
constitucional, reserva de ley, divi- sin de poderes, contenido
esencial o legalidad han sido considerados constitutivos de las
llamadas garantas polticas o normativas, esto es garan- tas primarias
encomendadas a rganos de tipo legislativo y ejecutivo. Debe
entonces quedar claro que el legislador tambin est obligado a
garantizar derechos constitucionales cuando la Constitucin le manda
regularlos solo por ley o sin atentar contra su contenido esencial. Solo
cuando el legislador incumple, procede recurrir a una garanta
secundaria y jurisdiccional como lo es la accin de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Pero adems, como ha notado Gerardo Pisarello, las garantas
jurisdic- cionales no agotan el universo de las garantas secundarias.
En otros tr- minos, hay tambin garantas secundarias legislativas y
administrativas, esto es sanciones y reparaciones adoptadas por
rganos legislativos, como en el caso del juicio poltico, o por
rganos administrativos, como en las actividades de inspeccin o
supervisin por ejemplo de orden tributario, sanitario o educativo.
Las sanciones y reparaciones decididas por estos rganos no
judiciales, sin duda, cumplen tambin una funcin crucial en la
proteccin de derechos constitucionales.
Adicionalmente, una nocin reduccionista de garanta no clarifica
suficientemente el rol garantista que deben cumplir los jueces
ordinarios.

249
Agustn Grijalva Jimnez

En efecto, como se expuso, la doctrina realiza una distincin al


interior mismo de las garantas jurisdiccionales, diferenciando las
garantas juris- diccionales especiales como el amparo o el hbeas
corpus, y las garantas jurisdiccionales ordinarias, entendiendo por
tales las confiadas a tribuna- les ordinarios con capacidad para
prevenir, controlar o sancionar vulne- raciones de derechos. Es decir,
que la justicia ordinaria est obligada a preservar los derechos
constitucionales, y en algunos sistemas es cuando ello no ocurre que
entran a actuar las garantas jurisdiccionales de tipo constitucional.
De hecho, en la Constitucin de 1998 el juez ordinario tena la
facul- tad de inaplicar, en el curso de un proceso judicial bajo su
conocimiento, una norma que consideraba inconstitucional. Si la
norma violaba un derecho inconstitucional y el juez la inaplicaba era
claro que el juez estaba defendiendo tal derecho, es decir, est
garantizndolo. Esta actividad, por tanto, es tambin parte de las
garantas jurisdiccionales ordinarias de los derechos constitucionales.
Las garantas jurisdiccionales no solo que incluyen tanto a la
jurisdic- cin ordinaria como a la constitucional, sino que adems
funcionan a escala infraestatal y supraestatal. As, por ejemplo, en los
estados federales pueden operar a niveles locales cuando un estado
miembro de la federa- cin cuenta con sus propios tribunales
estaduales. Adems, pueden ope- rar y de hecho operan en el caso
ecuatoriano a nivel supraestatal cuando la violacin de derechos
constitucionales es conocida por tribunales internacionales, como en
el caso del sistema interamericano de derechos humanos.
Por otra parte, no solo son los rganos estatales los que deben
actuar para garantizar un derecho, los ciudadanos ya sea mediante
el sistema representativo o mediante su participacin poltica
directa inciden y deben incidir constantemente en el
reconocimiento, definicin y regula- cin de derechos. Solo desde
una visin puramente normativista, que Ferrajoli ha llamado falacia
garantista, puede concebirse que las garantas consisten solo en
tcnicas normativas por s mismas suficientes para pro- teger
derechos. En un Estado democrtico, son los ciudadanos los que
proponen, definen y demandan por la efectivizacin de sus
derechos. Estos mecanismos de participacin poltica, tales como el
voto, la consul- ta popular, o la iniciativa legislativa popular configuran
las garantas socia- les de los derechos.

250
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

La reduccin de las garantas de los derechos, exclusivamente a


las de tipo jurisdiccional constitucional, tiene adems incidencia
sobre la forma como estas ltimas se conciben. Bajo una nocin tan
reducida, amparo, hbeas corpus y hbeas data tendan a verse como
medios procesales ni- cos antes que integrados a un sistema
complejo de defensa de derechos.
Como se indic anteriormente, en Ecuador una primera reduccin
de las garantas consisti en limitarlas a las de tipo jurisdiccional
constitucio- nal. Una segunda reduccin se produjo con relacin al
alcance y funcio- namiento de una de ellas: el amparo. A
continuacin se desarrolla un estudio crtico sobre estas restricciones
a esta accin constitucional en Ecuador, la garanta jurisdiccional
especial de ms amplio espectro, en cuanto el amparo protege el
mayor nmero de derechos constitucionales.

4. Las garantas en la Constitucin de 2008

La Constitucin de 2008 fortalece las garantas constitucionales. Esta


consolidacin est dada tanto por la ampliacin del tipo de garantas,
como por el desarrollo de las garantas jurisdiccionales incluidas en la
Constitucin de 1998.
Las nuevas garantas, segn la Constitucin de Montecristi, son las
de carcter normativo, las polticas pblicas y las garantas polticas o
de par- ticipacin ciudadana. El principio central que gua su
inclusin es el de que existen mltiples mecanismos, a ms de las
garantas jurisdiccionales, que obligan a las instituciones y
autoridades estatales a respetar y desarro- llar los derechos humanos.
As, por ejemplo, las garantas normativas (art.
85) establecen la obligacin de los legisladores de regular los
derechos fundamentales exclusivamente mediante ley (reserva de
ley), y la de no atentar contra el ncleo de tales derechos (art. 11,
numeral 4). Por otra parte, las polticas pblicas (art. 86) son
concebidas tambin como medios o garantas de los derechos
fundamentales. Finalmente, las garan- tas polticas destacan la
participacin ciudadana como un mecanismo de exigibilidad de estos
derechos.
Esta ampliacin de la nocin de garanta constitucional subraya el
hecho de que son todas las funciones del Estado, todas las autoridades

251
Agustn Grijalva Jimnez

pblicas y en ocasiones los particulares, y no solo los jueces, los


obligados a respetar y hacer respetar los derechos fundamentales que
establece la Constitucin. Constituye por tanto una visin del poder
estatal a su vez limitado por y al servicio de estos derechos.
En relacin con las garantas jurisdiccionales tambin hay
importantes avances respecto al texto de 1998. La Constitucin de
2008 en unos casos desformaliza estas garantas, en otros las
constitucionaliza o ampla su objeto, as como las posibilidades de
quienes pueden ejercerlas. Por ejem- plo, en los casos de la accin de
proteccin y del hbeas corpus hay una desformalizacin y una
ampliacin tanto de la legitimacin activa como del objeto de cada
garanta. En el caso del hbeas data hay una amplia- cin, o al menos
una descripcin ms detallada del objeto de la garanta, mientras que
la accin de acceso a la informacin pblica se constitucio- naliza,
pues antes haba sido establecida y regulada solo al nivel de la ley.
La mayora de garantas, especialmente jurisdiccionales, ya
constaban en la Constitucin de 1998, pero fueron objeto
especialmente en el caso del amparo de una serie de restricciones
formalistas que desnatu- ralizaron su funcin de acciones sencillas,
giles, sumarias y eficaces para la proteccin de derechos.
A fin de ir superando este problema la Constitucin desarrolla una
sec- cin comn de principios de las garantas normativas, a partir del
artculo 86, as como una serie de principios de aplicacin de los
derechos a partir del artculo 11, todo lo cual sirve de contencin
normativa a las tendencias formalistas y restrictivas de la cultura
jurdica tradicional, dominante en el pas. Por supuesto, ello no
significa que estas acciones no deban ser regu- ladas mediante la
Constitucin y la ley, pero esta regulacin no debe ser tal que resulte
en una restriccin indebida de la funcin principal de estas garantas:
la efectiva proteccin de los derechos constitucionales.
Los principios comunes a las garantas del artculo 86 hacen
relacin a quienes pueden ejercerlas, la competencia de los jueces
que conocen estas acciones, los procedimientos pertinentes
incluyendo medidas caute- lares, audiencia, pruebas, sentencia y
apelacin, as como la ejecucin de las sentencias, las sanciones por
su incumplimiento y su eventual revisin por parte de la Corte
Constitucional. En este marco se ha dado especial

252
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

atencin a la reparacin integral que tiene que dar lugar una


sentencia derivada de una accin constitucional cuando se ha
violado un derecho establecido en la Carta fundamental.
Otro cambio crucial viene dado por el carcter obligatorio de la
juris- prudencia de la Corte Constitucional en materia de garantas
(art. 436, numeral 6). Es ineficiente que una Corte decida cientos de
veces lo mismo en casos similares (por ejemplo, los casos de amparo
por parte de policas y militares a quienes se ha dado de baja). Es
necesario seleccionar casos tipo y casos difciles para que las
sentencias de la Corte Constitucional, dictadas en tales casos, sirvan
de jurisprudencia constitucional obligatoria para los dems jueces
que resuelven garantas y unifiquen la interpretacin de derechos
fundamentales en todo el sistema judicial.
Realicemos un breve examen de cada una de las principales
garantas jurisdiccionales, tal como se establecen a nivel
constitucional:
El amparo o accin de proteccin: en general, se trata de superar
las inconstitucionales restricciones al amparo que haban sido
introducidas los ltimos aos mediante resoluciones de la Corte
Suprema, as como mediante reglamentos y jurisprudencia del
propio Tribunal Constitucional.21
Se establecen dos tipos de amparos: (1) la accin ordinaria de
protec- cin, y (2) la accin extraordinaria de proteccin.
Respecto a la accin ordinaria, que es la accin de amparo que
esta- blece la Constitucin de 1998, se ampla su objeto a
situaciones en que el agraviado se halla en estado de subordinacin,
indefensin o discrimi- nacin, as como a casos en que la
violacin del derecho resulta de una inadecuada prestacin de los
servicios pblicos. Se ratifica que el amparo procede contra
cualquier autoridad pblica, exceptuando los jueces con- tra cuyas
decisiones procede la accin extraordinaria de proteccin. Todos
estos cambios buscan que la accin de proteccin proteja efecti-
vamente los derechos de los ciudadanos o sus colectivos contra
cualquier acto de violacin de sus derechos, sean actos de autoridad
pblica o deci- siones judiciales.
21 La nueva Constitucin cambia el nombre del amparo al de accin de proteccin, pero
en cuanto a su contenido se trata de la misma garanta constitucional, aunque pueden
establecerse algunas diferencias importantes.

253
Agustn Grijalva Jimnez

Respecto a la accin extraordinaria de proteccin, en total


contraste con la Constitucin de 1998, se crea esta suerte de amparo
contra deci- siones judiciales, eliminando as la exclusin que del
control constitucio- nal especializado haca respecto a estas
decisiones de autoridad pblica la Constitucin anterior. Los artculos
94 y 437 de la Constitucin estable- cen disposiciones respecto al
objeto de la garanta y otros requisitos que estudiamos en el captulo
relativo a esta institucin que aparece en este libro.
El hbeas corpus: en relacin con esta accin el cambio
fundamental respecto a la Constitucin de 1998 est dado tambin por
la ampliacin de su objeto. La Constitucin de 2008 acorde con la
jurisprudencia interamericana de derechos humanos ampla el
hbeas corpus de aque- llas situaciones de detencin arbitraria por
parte de autoridades pblicas, a toda forma arbitraria de privacin de
la libertad. En efecto, esta priva- cin arbitraria puede ser tambin
causada por un particular como, por ejemplo, en el caso de enfermos
internados en hospitales, pblicos o pri- vados, a quienes los
directivos de esos establecimientos arbitrariamente les privan de su
libertad u otras situaciones anlogas. Esta ampliacin del objeto de la
accin destaca adems que el hbeas corpus protege la vida e
integridad fsica de quienes estn privados de su libertad;
establecindose al efecto un detallado procedimiento que incluye el
inicio de acciones penales a quienes ejecutan actos de tortura, trato
cruel, inhumano o degradante. Al constitucionalizar el hbeas corpus
judicial la propuesta permite interponer la accin incluso si la
privacin arbitraria de la liber- tad ha sido dispuesta en el curso de un
proceso penal.
El hbeas data: se completa y perfecciona el procedimiento de la
accin de hbeas data establecido de forma ms general en la
Constitucin de 1998. De esta forma se busca una proteccin ms
efec- tiva. Para este efecto, se incluye como objeto del hbeas data los
datos genticos y los archivos de datos personales; se aclara que la
accin puede interponerse sin importar si la informacin se halla en
forma electrnica o manual. El titular tiene derecho a conocer la
finalidad, propsito, ori- gen y destino de su informacin personal. Si
los datos son sensibles, el titular podr pedir que se adopten medidas
de seguridad adecuadas.
El acceso a la informacin pblica: puesto que el derecho a la
informa- cin se prev como un derecho constitucional, su
garanta se incluye

254
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

directamente en la Constitucin de 2008. Ese derecho constaba en la


Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
(Lotaip), bajo la denominacin de recurso de acceso a la informacin
pblica. La constitucionalizacin de ese derecho tiene la ventaja de
integrar esta accin al sistema general de garantas constitucionales,
sujetndola a sus principios procesales generales y protegindola de
tendencias restrictivas de tipo legal, reglamentario y jurisprudencial.
Accin de incumplimiento: a fin de asegurar el cumplimiento de
las normas jurdicas y de las sentencias se establece esta nueva accin
presente en otros ordenamientos jurdicos. Esta figura es una
respuesta al hecho de que con frecuencia las decisiones judiciales no
son acatadas por autorida- des, funcionarios administrativos o
particulares. Para el efecto se precisan los requisitos que debe cumplir
un mandato legal o judicial para ser obje- to de la accin.

5. Un primer balance de las garantas jurisdiccionales

La expedicin de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y


Control Constitucional (LOGJCC) en el ao 2009 constituy un hito
fundamen- tal para la justicia constitucional en Ecuador. La anterior
Ley Orgnica de Control Constitucional fue expedida en 1997 y
regul la justicia consti- tucional en el perodo de vigencia de la
Constitucin de 1998. Una situa- cin evidentemente anmala puesto
que al ser aquella ley anterior a la Constitucin no se ajustaba
claramente a la Carta fundamental.
Esta situacin ha sido corregida, al menos en lo formal, con la
expe- dicin de la LOGJCC. En realidad, la nueva ley resultaba
indispensable puesto que, como se expuso anteriormente, la
Constitucin de 2008 incluye nuevas instituciones como, por ejemplo,
la accin extraordinaria de proteccin (amparo contra decisiones
judiciales), la accin de incum- plimiento, la inconstitucionalidad por
omisin, y la creacin de una nueva institucin, la Corte
Constitucional, con nueva integracin y algu- nas competencias
novedosas.
En el presente balance se destacan algunos aspectos claves de la
nueva ley, especialmente los relacionados al fortalecimiento o
debilitamiento de las garantas constitucionales. La LOGJCC, como
se demostrar, expresa

255
Agustn Grijalva Jimnez

en su articulado dos concepciones jurdicas antagnicas. Una de corte


garantista, acorde con la Constitucin, que busca desarrollar las
garantas e instituciones constitucionales. Otra, restrictiva de las
garantas, anclada en el formalismo y legalismo, que se expresa en
disposiciones de la misma ley de dudosa constitucionalidad.
En efecto, aunque se trata de una misma ley, es posible identificar
a lo largo de estas disposiciones algunas que claramente apuntan en el
sentido garantista o en el restrictivo. A su vez, una comparacin de
estos aspectos con la Ley de Control Constitucional vigente antes del
2008, permite tambin evaluar avances y retrocesos en materia de
justicia constitucional. La Constitucin de 2008 busca fortalecer las
garantas mediante pro- cesos constitucionales no formalistas que
constituyan efectivos mecanis- mos de proteccin de derechos
constitucionales. Esta finalidad, como ya destacamos, es evidente de
la lectura del artculo 86, numeral 2, que esta- blece como normas de
procedimiento la sencillez, rapidez, eficacia, la naturaleza oral de
estos procesos, la posibilidad de interponerlos cualquier da y hora, sin
necesidad de formalidades ni de patrocinio de un abogado, la
informalidad en las notificaciones, y en general la inaplicabilidad de
normas procesales que tiendan a retardar su gil despacho.
El fortalecimiento y desformalizacin de las garantas se aprecia
tam- bin en el numeral tres del mismo artculo constitucional, que
permite interponer pruebas en cualquier momento del proceso, el
sentido integral de la reparacin y las sanciones a quienes incumplan
las sentencias cons- titucionales.
La LOGJCC es un texto normativo cuyo enfoque general se
inscribe en estas modernas tendencias del constitucionalismo pero no
deja de incluir normas aisladas contrarias a su orientacin general.
Esta ley intro- duce modernos conceptos constitucionales y actuales
mtodos de interpre- tacin22 que bien pueden contribuir a una
importante renovacin de la cultura constitucional en el pas.
Paradjicamente, pese a la clara direccin

22 Vanse, como ilustracin, los artculos 2 al 5 de la LOGJCC que contienen en su mayora


moder- nos principios e instituciones del derecho constitucional contemporneo; no
obstante, marcando un agudo contraste el artculo 3, literal 7, prioriza la interpretacin
literal al modo como lo hizo el Cdigo Civil en el siglo XIX. Para una visin panormica
de estas nuevas instituciones vase Escudero, Jhoel. El cambio de cultura jurdica en la
interpretacin constitucional. Nuevas ins- tituciones del derecho constitucional ecuatoriano.
AA.VV. Quito, Inredh, 2009.

256
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

garantista de la Constitucin, la LOGJCC introduce tambin una


serie de restricciones puntuales que apuntan en una direccin
contraria, res- tringiendo inconstitucionalmente en la prctica el
ejercicio de algunas garantas.
A continuacin se evalan sintticamente algunas de las
principales garantas reguladas por la LOGJCC, para finalizar con una
breve refle- xin sobre la cultura constitucional en Ecuador.

5.1. La accin de proteccin

El problema central respecto a la forma como la LOGJCC regula esta


garanta es su residualizacin. Una garanta es residual cuando la
accin ante los jueces solo puede ejercerse al no existir otras acciones
legales alter- nativas. En la Constitucin de 1998 el amparo o actual
accin de protec- cin era autnomo, es decir, poda ejercerse con
independencia de que para un caso existieran posibilidades procesales
alternativas.
La Constitucin de 2008 mantiene ese carcter autnomo de la
accin de proteccin, pues no incluye ninguna restriccin o requisito
respecto a acciones legales alternativas, y por el contrario, segn el
artculo 88 se busca una proteccin directa y eficaz de los derechos
constitucionales.
Cuando la Constitucin dice en este artculo que la accin de
protec- cin proveer un amparo directo debe entenderse que al
existir viola- cin o riesgo de violacin de un derecho constitucional
no puede inter- ponerse ni exigirse ninguna accin procesal adicional
entre tal derecho constitucional y la accin de proteccin. El nexo
entre garanta y derecho es inmediato justamente para ser eficaz,
aunque tal eficacia no se agote en la inmediatez de la accin. En
efecto, la gravedad y dao que implica la violacin real o potencial de
un derecho constitucional implica que la garanta opere de manera
efectiva con urgencia, por ello la Constitucin desformaliza
radicalmente las garantas, para que la justicia proteja inme-
diatamente el derecho, sin sacrificarlo a formalidades.
Sin embargo, la LOGJCC en contraposicin a la Constitucin,
incluye en el artculo 40, numeral 3, como requisito para presentar
una accin de proteccin el que no exista otro mecanismo de defensa
judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado. En la
prctica, esta

257
Agustn Grijalva Jimnez

disposicin est sirviendo de argumento a jueces y cortes provinciales


para negar sistemticamente acciones de proteccin. De esta forma,
para- djicamente, bajo una Constitucin ms garantista que la de
1998, como lo es la del 2008, los jueces ordinarios han disminuido en
la prctica los estndares de proteccin de derechos constitucionales
de los ciudadanos.
Cmo explicar esta paradoja?
No existen estudios empricos que nos permitan explicar el
fenmeno pero pueden formularse hiptesis plausibles. Una de ellas
es que muchos jueces utilizan ampliamente la restriccin de la
LOGJCC para disminuir su carga de trabajo, desembarazndose de
las acciones de proteccin. Ciertamente hay juzgados con un excesivo
nmero de causas, pero este no es un problema de la accin de
proteccin sino de una deficiente administracin judicial por parte del
Consejo de la Judicatura. Otra posi- ble explicacin, no
necesariamente excluyente de la primera, se refiere a la cultura
constitucional formalista y legalista prevaleciente en Ecuador, para la
cual los derechos constitucionales son fcilmente sacrificados a
formalidades secundarias, y a veces las formalidades sustanciales,
cuya funcin es proteger derechos, son inobservadas.
Esta situacin se agrava por el hecho de que la Constitucin de
2008 y la LOGJCC atribuyen ya no al Tribunal o Corte
Constitucional, sino a las cortes provinciales la competencia para
conocer apelaciones de las acciones de proteccin. Esta reforma tena
originalmente como objetivo acercar a los ciudadanos y a los jueces
constitucionales pues segn estu- dios estadsticos del perodo 1997-
2004, la apelacin de amparos estaba concentrada en Quito y
Guayaquil, es decir, los ciudadanos de otras pro- vincias apelaban las
decisiones de amparo mucho menos que los de aque- llas ciudades
posiblemente debido a costos y dificultades de acceso.23
23 [D]e las 22 provincias, el 80 % de los casos pertenecen a Pichincha, Guayas, Manab, El
Oro, Loja y Azuay; mientras que las restantes 16 provincias llegan al 20 % de los casos
apelados ante el Tribunal Constitucional, pese a que estas provincias representan ms del 35
% de la poblacin segn datos oficiales del INEC. Es tambin llamativo que Pichincha por
si sola concentre casi el 40 % del total de apelaciones, cuando segn el censo del 2001
representaba solo el 19,62 % de la poblacin nacional. En definitiva, hay un relativo
centralismo, o al menos una parcial margi- nacin de varios provincias en el procesamiento
de apelacin de los amparos, seguramente por sus mayores dificultades de acceso al
organismo en la ciudad de Quito. Vase Grijalva, Agustn y Alex Valle. Diagnstico sobre
la Ley Orgnica de Control Constitucional. Quito, Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, 2008.

258
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

En la prctica, como se observ anteriormente, muchas cortes


provin- ciales estn negando apelaciones de acciones de proteccin
de amparos en base a las restricciones establecidas
inconstitucionalmente en la LOGJCC. En otros casos, la cultura
legalista y formalista prevaleciente coadyuva a esta desproteccin
de derechos. Adicionalmente, la Corte Constitucional de transicin
no ha iniciado an los procesos de seleccin de acciones de
proteccin que pudieran llevar a su revisin y a sentar
jurisprudencia obligatoria que oriente el anlisis de estos jueces.

5.2. La accin extraordinaria de proteccin

Esta accin, como se dijo, constituye un verdadero amparo contra


deci- siones judiciales, es decir, una garanta constitucional contra
sentencias, autos y resoluciones violatorias del debido proceso y otros
derechos cons- titucionales. La posibilidad de reclamar por estas
violaciones estaba expre- samente prohibida por el artculo 276 de la
Constitucin de 1998; en cambio, la Constitucin de 2008 en sus
artculos 94 y 437 incluye expl- citamente esta posibilidad.
Actualmente la accin extraordinaria de proteccin va alcanzando
algn desarrollo tanto por la expedicin de la LOGJCC, como por el
tr- mite de este tipo de causas ante la Corte Constitucional para el
Perodo de Transicin.
En el plano normativo, la LOGJCC evidencia tambin dos
tendencias contrapuestas: una garantista y otra restrictiva.24 La
tendencia garantista busca regular la accin sin restringirla, de forma
que siendo los jueces ordinarios los garantes primarios de la
Constitucin, la Corte Constitucional acte subsidiariamente cuando
los jueces ordinarios mediante sus decisiones han violado derechos
constitucionales. Este enfo- que se evidencia en una parte de los
requisitos de la demanda y de las con- diciones de admisibilidad de la
accin, establecidos en los artculos 61 y 62, requisitos que son
jurdicamente razonables, y corresponden a lo que
24 Para un estudio ms detallado de esta garanta puede verse Grijalva, Agustn. La accin
extraor- dinaria de proteccin publicado en el siguiente artculo.

259
Agustn Grijalva Jimnez

se encuentra comnmente en el Derecho y la Jurisprudencia


constitucio- nal comparados. Se trata en general de requisitos
orientados a evitar que la accin se convierta en una nueva instancia,
tales como plazos para accionar el requisito de haber agotado otros
recursos, y la identificacin clara del derecho constitucional violado.
En cuanto a la tendencia restrictiva esta se evidencia en otros
artculos de la LOGJCC que apuntan no a una regulacin legal
necesaria para per- mitir a los ciudadanos ejercer adecuadamente la
accin, sino a una restric- cin de este ejercicio que viene incluso a
ser inconstitucional. El ejemplo ms claro es el del numeral 8 del
artculo 62 que requiere que se trate de un asunto de relevancia y
trascendencia nacional. En esa misma lnea restrictiva se ubica el
numeral 7 que excluye de la accin de proteccin, las decisiones
del Tribunal Contencioso Electoral, una exclusin que la
Constitucin no hace en ningn lado. Es igualmente restrictiva la
prohi- bicin de interponer medidas cautelares contenida en el
artculo 27, ter- cer prrafo, de la LOGJCC, puesto que estas
medidas han sido estableci- das por la propia Constitucin y
pueden ser indispensables cuando el dao grave e inminente que
implica la violacin de un derecho constitu- cional proviene de una
decisin judicial.
Pero no solo a nivel normativo, sino tambin en la prctica los
resul-
tados de la accin extraordinaria de proteccin han sido desiguales e
incluso contradictorios. En algunos casos conocidos por la Corte
Constitucional, esta accin ha cumplido adecuadamente su funcin de
resguardar los derechos constitucionales contra decisiones judiciales
arbi- trarias.25 En otros casos, no obstante, la violacin del derecho
constitucio- nal no ha sido claramente identificada, de forma que la
actuacin de la Corte ha sido criticada como injerencia indebida en la
justicia ordinaria.
Tambin por parte de algunos abogados hay incomprensin o mal
uso de la institucin, pues se pretende recurrir a ella no como la
revisin cons- titucional y extraordinaria de aspectos especficos del
proceso judicial, sino como una nueva instancia o una tcnica
dilatoria. Por otra parte, algunos jueces incluso en la Corte
Nacional, en lugar de cuidar ms el
25 Para el estudio de varios de estos casos, vase Estrella, Carmen. La accin extraordinaria de
pro- teccin. Tesis de maestra en Derecho Constitucional. Quito, Universidad
Andina Simn Bolvar, 2010.

260
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

debido proceso constitucional, se niegan a resolver las causas o lo


hacen con criterios aun ms formalistas, creyendo de esta manera
defenderse contra la accin extraordinaria.
En definitiva, es necesario adoptar las correcciones adecuadas para
que esta accin contribuya a una mayor constitucionalizacin de la
justicia ordinaria, evitando que sea tergiversada al convertirla en una
oportunidad para retardar o manipular los procesos judiciales.

5.3. El hbeas corpus

La principal reforma que trae la Constitucin de 2008 en cuanto a


hbeas corpus consiste en que este ya no se presenta ante los alcaldes,
sino ante los jueces ordinarios, y su apelacin no se interpone ante la
Corte Constitucional sino ante las cortes provinciales, en un esfuerzo
por acer- car la justicia constitucional a los ciudadanos. Tambin aqu
haba bue- nos motivos para la reforma, pues algunos alcaldes no
prestaban mayor atencin a esta funcin permitiendo que muchas
detenciones ilegales se prolongarn mucho ms all de los plazos
constitucionales. En cuanto a las apelaciones ante el antiguo Tribunal
Constitucional, al igual que en el caso del amparo, estas se
dificultaban por distancias, tiempos y costos cuando quienes apelaban
viven en provincias.26
Otra innovacin importante viene dada por la ampliacin del objeto
del hbeas corpus. La Constitucin acorde con la jurisprudencia
interame- ricana de derechos humanos ampla el hbeas corpus de
aquellas situa- ciones de detencin arbitraria por parte de autoridades
pblicas, a toda forma arbitraria de privacin de libertad, como por
ejemplo la causada por un particular en el caso de hospitales pblicos
o privados. Se destaca ade- ms que el hbeas corpus protege la vida e
integridad fsica de quienes estn

26 Guayas, Manab y Pichincha representan un 84 % del total de apelaciones de hbeas


corpus a nivel nacional, mientras que el resto de provincias (19) tan slo llegan a un 16 %.
Estas diferencias se explican por desigualdad en el acceso al Tribunal y no solamente en la
poblacin, as por ejem- plo, Pichincha en el 2001 tena alrededor del 20 % de la poblacin
nacional, pero como podemos observar un 68 % de las apelaciones de hbeas corpus
provenan de esta provincia. Si siete de cada diez apelaciones vienen solo de esta provincia,
es claro que la segunda instancia de esta garanta no funcionaba adecuadamente. Grijalva,
Agustn y Alex Valle. Diagnstico sobre la Ley Orgnica de Control Constitucional. Quito,
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008.

261
Agustn Grijalva Jimnez

privados de su libertad. Son necesarios estudios empricos que nos


revelen si este cambio en la normativa ha tenido efectos positivos en
la forma de decidir de los jueces al conocer peticiones de hbeas
corpus.
De todos modos, la reforma ha tenido tambin sus tropiezos. Las
razo- nes nuevamente tienen que ver con la inadecuada
administracin judicial, que no coadyuva a una distribucin
equilibrada de causas entre los jueces, lo cual lleva a que algunos
soporten cargas procesales excesivas, a las cuales se suman ahora las
garantas. Por otro lado, est la mencionada mentali- dad
predominantemente formalista y legalista de muchos de estos jueces,
que no terminan de asumirse a s mismos como garantes de la
Constitucin.

5.4. La accin de incumplimiento


Esta es una institucin nueva en la justicia constitucional ecuatoriana;
la forma excesivamente amplia en que consta en la Carta fundamental
y en la LOGJCC ha trado y traer confusin, puesto que puede
ejercerse con- tra el incumplimiento de cualquier norma jurdica. El
problema de tal amplitud en el diseo normativo es que puede generar
una yuxtaposicin con otras instituciones jurdicas como, por
ejemplo, la inconstitucionali- dad por omisin y la accin
extraordinaria de proteccin.
En todo caso, la incorporacin constitucional de la accin de
incum- plimiento responde al espritu garantista que marc a la
Constituyente de Montecristi; expresa el nfasis y la preocupacin no
solo por fortalecer y ampliar los derechos constitucionales, sino
adems por desarrollar los medios jurdicos de exigencia de los
mismos.
Este tipo de procesos son ms bien escasos pero plantearon
problemas jurdicos importantes, tales como el alcance de la accin,
su relacin con el principio de conexidad, entre otros.27 En todo caso,
puesto que Constitucin y LOGJCC establecen esta garanta en
trminos tan amplios, la Corte Constitucional deber perfilar de mejor
forma la insti- tucin mediante su jurisprudencia, de forma que sin
caer en restricciones inconstitucionales cumpla su funcin de
coadyuvar al respeto de los dere- chos constitucionales.

27 Un caso ilustrativo a este respecto es la sentencia de accin de incumplimiento n. 002-09-SAN-CC.

262
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

5.5. Acceso a la informacin pblica

Tambin en esta materia la principal novedad deriva de la


constituciona- lizacin que de esta accin realiza la Carta
fundamental del 2008, puesto que esta accin fue creada antes de la
Constitucin de 2008, mediante la Ley Orgnica de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica. El destacar el nivel constitucional
de la accin y su regulacin en la LOGJCC es ciertamente positivo en
cuanto consolida el derecho a ser informados e integra esta garanta al
conjunto de las establecidas en la Constitucin, sujetndola a sus
principios procesales. No obstante, es necesario que esta
consolidacin normativa se traduzca en una mayor efectividad de las
normas en cuanto a su aplicacin prctica. En realidad, lo normal
debera ser que las autoridades e instituciones pblicas entre- guen la
informacin pblica, y la excepcin el tener que recurrir a esta accin
constitucional para recabarla.

5.6. Hbeas data

La Constitucin de 2008, como se expuso, complet y perfeccion el


procedimiento establecido para esta garanta en la Constitucin de
1998. Para este efecto, se incluye como objeto del hbeas data los
datos genti- cos y los archivos de datos personales; se aclara que la
accin puede inter- ponerse sin importar si la informacin se halla en
forma electrnica o manual. El titular tiene derecho a conocer la
finalidad, propsito, origen y destino de su informacin personal. Si
los datos son sensibles, el titular podr pedir que se adopten medidas
de seguridad adecuadas. Tambin en esta materia se requiere
investigacin emprica sobre la aplicacin de la garanta y su
evolucin de un ao a otro.

6. Cambios en la cultura constitucional

En Ecuador en el mbito de la justicia constitucional se viene


produ- ciendo una mayor difusin y discusin de nuevos
conceptos, mtodos de interpretacin, y estilos de argumentacin
jurdica. La recepcin de

263
Agustn Grijalva Jimnez

tendencias neoconstitucionalistas y garantistas en la Carta


fundamental, su aprobacin mediante referndum, as como parte de
la nueva legisla- cin y varios fallos de la Corte Constitucional
constituyen importantes impulsos a este proceso.
El debate sobre las nuevas instituciones no ha sido sistemtico ni
nece- sariamente informado. El parcial aislamiento de la cultura
jurdica ecua- toriana respecto al desarrollo reciente de la teora
jurdica a nivel interna- cional ha dado lugar a equvocos, estereotipos
y generalizaciones. No obs- tante, algunos esfuerzos de difusin como
los de la Serie Justicia y Derechos Humanos, publicada por el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y Cultos,28 han permitido
una aproximacin ms documentada y crtica a ciertas nociones.
En cuanto a cultura de derechos y cultura constitucional el pas
eviden- cia an graves deficiencias y afronta grandes desafos. Muchos
jueces y cor- tes continan sacrificando la justicia y los derechos a
formalismos o inob- servando los principios constitucionales del
debido proceso, continan imponiendo la ley a la Constitucin, y el
reglamento a la ley. Los medios de comunicacin no siempre hacen
de la Constitucin el marco en el que deben discutirse los proyectos
de ley que cursan en la Asamblea Nacional. Tampoco en las
organizaciones polticas y en los lderes polticos de las diversas
tendencias se percibe un compromiso serio y firme de respeto a la
Constitucin y a los rganos jurisdiccionales que deben resguardarla.
Dentro de este proceso otra institucin que debe profundizar su rol
es la Defensora del Pueblo. Es necesario que la Defensora
investigue siste- mticamente la situacin de derechos especficos en
el pas. Esta labor investigativa y su difusin en la opinin pblica
debe ser una gua funda- mental en el diseo de polticas pblicas,
jurisprudencia constitucional y reformas normativas orientadas a
aumentar los estndares de proteccin de derechos.
28 Esta serie editorial incluye algo ms de quince volmenes sobre diversas temticas
constitucionales y de derechos humanos; predomina el enfoque crtico y no dejan de incluirse
trabajos interdisciplina- rios. Su distribucin gratuita ha facilitado el acceso a la obra de
estudiantes y docentes universitarios. Esta es sin duda la serie editorial ms importante en
materia constitucional publicada en Ecuador desde la edicin de la Serie Fortalecimiento de
la Justicia Constitucional en Ecuador (12 tomos) que se public entre 2003 y 2005.

264
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin

Pese a todas estas graves limitaciones hay un lento pero sostenido


avance en la formacin de una cultura constitucional. Instituciones
donde los derechos constitucionales eran abiertamente inobservados
estn considerndolos en mayor grado. Tal es el caso de la Polica, las
Fuerzas Armadas, las crceles o ciertos establecimientos de
educacin. En las facultades de derecho, el derecho constitucional y
los derechos humanos ocupan hoy un lugar mucho ms importante,
pues incluso van desarro- llndose estudios de posgrado en la materia.
Los derechos constituciona- les concitan hoy ms inters en la
capacitacin de instituciones pblicas y privadas. Incluso, la
planificacin pblica, como es el caso del Plan Nacional para el Buen
Vivir va asumiendo un enfoque de derechos.
El sistema de garantas y la justicia constitucional en general est
mar- cada por fuertes paradojas en materia de justicia constitucional.
Por un lado, la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional contina el desarrollo de las garantas establecidas en
la Constitucin de 2008; por otra parte, esta misma ley introduce
disposi- ciones aisladas pero fuertemente restrictivas de derechos y
garantas, estas restricciones combinadas con la cultura formalista y
legalista de la mayora de jueces debilita significativamente la
proteccin de derechos constitu- cionales en el pas. Pese a ello, la
cultura constitucional ecuatoriana, sea en las universidades, en ciertos
fallos de jueces y de la Corte Constitucional, en el conocimiento y
valores de los ciudadanos, en la produccin doctri- naria y en el
debate en la opinin pblica, no deja de desarrollarse lenta- mente.
Un desarrollo ciertamente con profundas contradicciones y hasta
retrocesos, pero que se produce o debe producirse pese a ello.
Finalmente, para que el avance de la cultura constitucional se
vuelva ms slido y coherente es necesario impulsar la independencia
de la jus- ticia constitucional, desarrollar programas nacionales de
capacitacin constitucional para jueces y otros operadores jurdicos,
generar una juris- prudencia constitucional que efectivamente oriente
el rol de garantes de los jueces ordinarios, asumir en fin la
Constitucin en la cultura jurdica y poltica ecuatoriana.

265
Agustn Grijalva Jimnez

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267
La accin extraordinaria
de proteccin*

1. Antecedentes histricos y proceso constituyente

n Ecuador la Constitucin de 1998 en el artculo 95 estableca

E que no eran susceptibles de accin de amparo1 las decisiones


judiciales adoptadas en un proceso. En el mismo sentido, el
artculo 276 de
la misma Constitucin estableca que las providencias de la funcin
judi- cial no eran susceptibles de control por parte del Tribunal
Constitucional. Esta prohibicin fue recogida tanto por la resolucin
de la Corte Suprema2 del 2001 reformada en el 2002, como por la
jurispru- dencia del Tribunal Constitucional. A dicha prohibicin el
Tribunal Constitucional le dio incluso una interpretacin ms bien
amplia al con- siderar que un acto como la coactiva tiene naturaleza
jurisdiccional, y por tanto no era susceptible de amparo.3 Cul fue la
lgica de una prescrip- cin de este tipo?

* Este texto se basa parcialmente en la investigacin Tribunal Constitucional,


Garantas y Derechos, financiado por el Fondo de Investigaciones de la Universidad
Andina Simn Bolvar.
1 En este artculo se utiliza de manera indistinta la denominacin amparo o accin
extraordinaria de proteccin.
2 Esta resolucin agrega al texto constitucional lo siguiente: Art. 2.- Particularmente la
accin de amparo no procede y se la rechazar de plano cuando se la interponga respecto de
c) Las deci- siones judiciales adoptadas en un proceso, inclusive las emitidas por rganos de la
administracin que actualmente ejercen funciones jurisdiccionales y que deban incorporarse a la
Funcin Judicial en virtud del precepto constitucional de la unidad jurisdiccional (Las cursivas
son nuestras).
3 Vase Oyarte, Rafael. La accin de amparo constitucional. Quito, Andrade y Asociados,
2006, p. 140.

269
Agustn Grijalva Jimnez

Considerando la realidad ecuatoriana, mediante esta restriccin al


amparo, actualmente denominado accin de proteccin, se pretendi
pre- servar la independencia de los jueces ordinarios durante los
procesos judi- ciales, evitando injerencias de la justicia constitucional
que compliquen las causas, prolongndolas en el tiempo o incluso
sometindolas a la politiza- cin que ha caracterizado al Tribunal
Constitucional. Se planteaba que un amparo contra sentencias u otras
decisiones judiciales prcticamente sig- nificara una tercera instancia
que transformara al amparo de accin en recurso, y que el principio
de jerarqua en la funcin judicial, y especial- mente la supremaca de
la Corte Suprema se veran afectados, puesto que jueces de menor
jerarqua mediante la concesin de amparo podran cues- tionar las
decisiones de jueces de nivel jerrquico superior. A estas crticas se
sumaban otras respecto a los riesgos que el amparo entraara para la
cosa juzgada y la seguridad jurdica en general. Todas estas crticas,
como veremos, aunque razonables son relativas y conducen no a la
prohibicin del amparo contra decisiones judiciales, sino a su estricta
regulacin.
Desde el punto de vista doctrinario y del derecho comparado la
prohi-
bicin absoluta de amparo contra sentencias u otros autos judiciales
con- llevaba graves problemas. En un Estado regido por una
Constitucin son todas las autoridades pblicas las sometidas a ella, y
los jueces son no solo los primeros obligados por sus prescripciones
sino, adems, quienes act- an como sus garantes. La Constitucin es
la fuente primaria de validez jurdica y de legitimidad de las normas
que el juez aplica y de su propia actividad.
Constituye entonces un profundo error concebir al juez o al
tribunal de la justicia ordinaria como opuesto o separado al de la
justicia constitu- cional, desvinculado de la Constitucin,4 como
alguien que aplica mec- nicamente normas aisladas del sistema
jurdico, sistema cuyo fundamento y unidad reside en la Constitucin.
En un Estado Constitucional, justicia ordinaria y justicia
constitucional son complementarias y guardan perma- nente
comunicacin.
4 Por esta razn me he opuesto sistemticamente a la propuesta de crear jueces
constitucionales especializados de instancia para conocer amparos, hbeas corpus y hbeas
data. Esta propuesta, aunque bien intencionada, parte del supuesto de que es posible y
conveniente separar totalmen- te la justicia constitucional y la justicia ordinaria.

270
La accin extraordinaria de proteccin

Aunque algunas competencias son privativas de cada una,5 otras


compe- tencias, como por ejemplo el conocimiento de la accin de
amparo o pro- teccin, son necesariamente complementarias, hasta el
punto que los jueces ordinarios deben actuar en ocasiones como jueces
constitucionales, mien- tras que los tribunales constitucionales bregan
por influir con su jurispru- dencia sobre la interpretacin constitucional
de la justicia ordinaria.
Justamente por esta vinculacin estructural, los jueces ordinarios
estn obligados a inaplicar o a suspender la aplicacin de normas
jurdicas que consideran inconstitucionales, y a interpretar y aplicar la
ley en el sentido que resulte conforme con la Constitucin. Es tambin
en funcin de esta dimensin constitucional que el juez ordinario
conoce, mediante la accin de amparo, conflictos en que uno o varios
de los derechos en juego son de rango constitucional, y debe entonces
proteger estos derechos.6 Por tanto, al concebir al juez ordinario como
sujeto a la Constitucin y a su vez garante de la misma resulta
perfectamente lgica la existencia de amparo contra decisiones
judiciales o accin extraordinaria de protec- cin. Es natural que los
actos del juez en un proceso judicial, como todo acto de autoridad
pblica, estn sujetos al control constitucional de un rgano superior
que asegure el respeto de derechos constitucionales, y en particular
del debido proceso. Esta revisin, por cierto, puede recaer, como en
Ecuador, directamente sobre la Corte Constitucional, o en pri- mer
lugar, como en otros sistemas, sobre jueces superiores dentro la jus-
ticia ordinaria, como la Corte Suprema. En todo caso la decisin final
corresponde al mximo contralor en la materia: la Corte
Constitucional. De hecho, conforme a una nocin amplia de garanta
constitucional, los jueces de la justicia ordinaria integran las
denominadas garantas juris- diccionales ordinarias de la
Constitucin. Cuando estas garantas no ope- ran adecuadamente es
indispensable que se activen las garantas jurisdic- cionales especiales
o constitucionales como la accin extraordinaria de proteccin. De
esta forma, la justicia ordinaria y la constitucional deben coordinar y
complementarse entre ellas a efectos de asegurar los derechos
y la supremaca de la Constitucin.
5 Como son la accin de inconstitucionalidad en el caso de la justicia constitucional, o el
cono- cimiento de problemas meramente legales en el caso de la justicia ordinaria.
6 Pea, Antonio Manuel. La Garanta en el Estado Constitucional de Derecho. Madrid,
Editorial Trotta, 1997, pp. 227-262. Bajo esta lgica el juez ordinario tambin puede y debe
conocer otras acciones constitucionales como el hbeas corpus, hbeas data y accin a la
informacin pblica.

271
Agustn Grijalva Jimnez

Son entonces primeramente los propios jueces de la justicia


ordinaria los que deben enmarcar sus actuaciones en la Constitucin,
pero si esto no sucede, si una decisin judicial viola un derecho
constitucional, o si las interpretaciones constitucionales de los jueces
ordinarios son divergentes entre s, cmo se preservan estos
derechos o se unifican estas interpreta- ciones? Los problemas
centrales que trata de resolver la accin extraordi- naria de proteccin
tienen que ver justamente con la necesidad objetiva de hacer una
unificacin de jurisprudencia basada en la interpretacin de la Corte
Constitucional,7 as como atender al riesgo cierto de violacin de estos
derechos mediante estas decisiones judiciales, especialmente del
derecho al debido proceso.
En sntesis, la necesidad de ejercer control constitucional sobre
deci- siones judiciales proviene de la propia naturaleza de la actividad
judicial.8 El juez est sometido antes y primero a la Constitucin que a
la ley, pues esta misma deriva su legitimidad solo de aquella. Para
cumplir su funcin, el juez debe interpretar la ley conforme a la
Constitucin y la jurispru- dencia constitucional,9 y eventualmente
incluso suspender la aplicacin de la ley que considere
inconstitucional, pero puede suceder que no haga ni lo uno ni lo otro,
o que lo haga inadecuadamente, y entonces viole derechos
constitucionales mediante sus decisiones judiciales. En conse-
cuencia, es necesario que los ciudadanos cuenten con una accin por
la cual otro juez pueda revisar la correccin constitucional de lo
actuado. En ausencia de esta accin nos veramos avocados a la grave
situacin de que la Constitucin se viola mediante un proceso judicial,
lo cual deslegitima a la propia justicia ordinaria.
La dificultad que estos problemas implican es tan o ms grave que
cualquiera de los que eventualmente pueden surgir de la accin
extraor- dinaria de proteccin contra sentencias u otras decisiones
judiciales, pues consiste en poner en entredicho la supremaca y
fuerza normativa de la
7 Garca Villegas, Mauricio. Justicia constitucional y accin de tutela. Bogot, Universidad de
los Andes, 1996.
8 Para una ampliacin sobre este tema puede consultarse Pea Freire, Antonio Manuel. La
Garanta en el Estado Constitucional de Derecho. Madrid, Editorial Trotta, 1997,
especialmente el captulo octavo. Vase tambin Ferrajoli, Luigi. Pasado y futuro del
Estado de Derecho. Estado de Derecho: concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica
Latina. Coords. Miguel Carbonell y otros. Mxico, Siglo XXI Editores, 2002, pp. 187-204.
9 Adems, conforme a los tratados, convenios e instrumentos internacionales sobre derechos
humanos vigentes en el Ecuador segn la Constitucin ecuatoriana de 1998.

272
La accin extraordinaria de proteccin

Constitucin misma. La violacin del derecho constitucional al


debido proceso y sus principios, en particular, representa una
situacin en extre- mo grave, puesto que representa una violacin
constitucional doble.10 El efecto de la violacin del derecho al debido
proceso no siempre se agota en s mismo. El debido proceso como
derecho tiene dos dimensiones. Una dimensin autnoma como
derecho en s mismo, y una dimensin como garanta de todos los
dems derechos constitucionales.
La solucin frecuente a estos graves problemas en muchos pases
con- siste en permitir el amparo contra decisiones judiciales, si bien
bajo una estricta regulacin.11 Tal es el caso de sistemas como los de
Espaa, Alemania, Colombia o Bolivia, por citar algunos; la
prohibicin absoluta que consagraba el Ecuador es ms bien
excepcional.12 As, en el caso del Per la Constitucin en el artculo
200, inciso tercero, prohbe el amparo contra resoluciones judiciales
emanadas de un proceso regular. La regu- laridad consiste en la
observacin de los elementos esenciales del debido proceso; por
tanto, el amparo procede cuando se han producido violacio- nes a este
que la Constitucin garantiza. Una solucin similar ha sido adoptada
por la Corte Constitucional de Colombia, la cual ha definido en su
jurisprudencia como vas de hecho a las decisiones judiciales viola-
torias del debido proceso y en general de los derechos
fundamentales.13 Igualmente en los casos de Bolivia14 y Chile15 se
admite el amparo contra decisiones judiciales cuando no existen otros
recursos procesales que via- bilicen la proteccin de derechos
constitucionales. Por su parte, la
10 Bernal Pulido, Carlos. El derecho de los derechos. Bogot, Universidad Externado de
Colombia, 2005, pp 337-338.
11 Garca Villegas, Mauricio y Rodrigo Uprimny Yepes. La reforma a la tutela: ajuste o
desmonte?
Revista de Derecho Pblico (Bogot) 15, Ediciones Uniandes (diciembre 2002): 245-286.
12 De los pases de la regin, Ecuador es el nico que contiene una restriccin absoluta a la
posibi- lidad de iniciar un proceso de amparo contra una resolucin judicial. Vase
Comisin Andina de Juristas. Los procesos de amparo y hbeas corpus: un anlisis
comparado. Lima, 2000.
13 Para una ampliacin del caso colombiano y una comparacin con el de Ecuador, vase
Escobar, Claudia. Prcticas constitucionales y discrecionalidad judicial. Revista Foro
(Quito) 6, Corporacin Editora Nacional (II semestre 2006).
14 Vase Rivera, Jos Antonio. El amparo constitucional contra sentencias judiciales con
autoridad de cosa juzgada. Una perspectiva del tema en Bolivia. Anuario
Iberoamericano de Justicia Constitucional, 6, 2002.
15 Aunque en el caso chileno las restricciones a su admisin son sumamente estrictas. Vase
Vlez, Diego Palomo. Violaciones de derechos fundamentales por los tribunales de justicia:
recurso de proteccin y de amparo espaol. Un anlisis comparado. Revista Ius et Praxis, 9.
2, 2003.

273
Agustn Grijalva Jimnez

Constitucin venezolana en el artculo 4 permite el amparo contra


deci- siones judiciales adoptadas por tribunales que actuando fuera
de su com- petencia han violado derechos fundamentales. En
conclusin, si observa- mos el derecho comparado a nivel
latinoamericano constatamos que en general el amparo contra
decisiones judiciales es aceptado; si bien en varios pases hay
estrictas regulaciones para evitar que derive en una nueva instancia o
en general en un factor atentatorio contra la independencia y, en
general, el funcionamiento adecuado de la justicia ordinaria.
En efecto, los riesgos de indebida injerencia en el proceso judicial
y de su dilacin temporal pueden solucionarse mediante una adecuada
regula- cin legal y reglamentaria, y una prudente autolimitacin de
la Corte Constitucional. Por ejemplo, mediante el establecimiento de
requisitos y plazos para interponer en estos casos la accin de
amparo. En cuanto a la seguridad jurdica, el amparo contra
decisiones es o debera ser un mecanismo para preservarla, antes
que un medio de su violacin, pues resguarda los derechos
constitucionales de los ciudadanos y la legitimidad constitucional de
las decisiones judiciales. Respecto a los riesgos de inje- rencia
poltica, estos derivan no del amparo en s mismo sino de la poli-
tizacin partidista del Tribunal Constitucional ecuatoriano o de la
mani- pulacin poltica de los jueces de instancia. En realidad
cualquier accin o recurso, y no solo el amparo, est sujeto a
deformacin bajo estas inde- bidas injerencias poltico-partidistas. Por
tanto, una vez superados o limi- tados estos problemas mediante el
fortalecimiento de la independencia judicial se superaran en buen
grado tambin estas dificultades para el amparo.
Por eso, la mayora de proyectos de Constitucin durante la fase
cons-
tituyente incluyeron la posibilidad de interponer amparo contra
decisio- nes judiciales. La propuesta fue mal recibida por la
entonces Corte Suprema, que vio tal posibilidad como un
cuestionamiento de su poder y su jerarqua. Esta actitud no es
compatible con un Estado constitucio- nal, en el cual un tribunal de
casacin como la Corte Suprema es efecti- vamente el rgano de
cierre del sistema jurisdiccional en materia de lega- lidad, pero a su
vez debe someterse al mximo rgano de interpretacin
constitucional, como lo es la Corte o Tribunal Constitucional. En
este sentido el proyecto del Conesup en el artculo 114 estableca al
respecto:

274
La accin extraordinaria de proteccin

1. Cuando exista violacin de las garantas del debido proceso, la parte


afec- tada podr interponer, para ante la Corte Constitucional, el
recurso extra- ordinario de amparo en contra de sentencias firmes
dictadas por cualquier juez, corte o tribunal de la justicia ordinaria
respecto de las cuales no quepa ningn recurso judicial.
2. Esta accin extraordinaria de amparo es improcedente cuando el
agravia- do dej consentir la resolucin que dice afectarlo.
3. Si la accin extraordinaria de amparo fuere presentada para
obstaculizar la justicia o retardar la sustanciacin de la causa, el juez
constitucional deber rechazar el recurso y, si es el caso, sancionar al
infractor de confor- midad con la ley.
Como puede apreciarse, el proyecto del Conesup plante ya una
serie de requisitos para la procedencia del amparo contra decisiones
judiciales, tales como su restriccin a violaciones al derecho
constitucional al debido proceso, su procedencia solo respecto a
sentencias firmes, que no sean susceptibles de ningn otro recurso
procesal, ni haya evidencia de que el agraviado haya consentido en la
decisin. Estas regulaciones apuntan jus- tamente a evitar un uso
desorbitado del amparo contra decisiones judicia- les que pudiera
significar una injerencia indebida o superposicin ms que
coordinacin de la justicia constitucional respecto a la ordinaria. En
caso de que la accin proceda, el efecto sera la nulidad del proceso,
segn lo establece el artculo 194 del proyecto, al determinar las
atribuciones de la Corte Constitucional:
7. Conocer el recurso extraordinario de amparo contra autos o sentencias
judiciales finales y definitivas exclusivamente en lo relativo a las
violacio- nes de las garantas constitucionales del debido proceso. De
proceder el recurso se declarar la nulidad que corresponda y se
devolver a la Funcin Judicial para los efectos de ley.

Hay que notar que en esta disposicin el proyecto hace referencia


no solo a sentencias judiciales, sino adems a autos finales o
definitivos. Esta ampliacin es justificable puesto que en el curso del
proceso, antes de la sentencia, el juez puede tomar decisiones
cruciales que violan el debido proceso y necesariamente distorsionan
el resultado final expresado en la sentencia.

275
Agustn Grijalva Jimnez

2. La Constitucin de 2008

La Constitucin de 2008 en los artculos 94 y 437 crea un amparo


contra decisiones judiciales o accin extraordinaria de proteccin.
Esta institu- cin fue quizs una de las que gener mayores crticas
durante la Constituyente, pues se la acus de atentar contra la cosa
juzgada, la segu- ridad jurdica, la celeridad e independencia judicial.
Aunque he analizado estas crticas en otros ensayos,16 es importante
aclarar que esta accin por su propia naturaleza es estrictamente
subsidiaria y no constituye una nueva instancia.
El artculo 94 de la Constitucin establece que esta accin procede
cuando mediante sentencias o autos definitivos se han violado
derechos constitucionales. El artculo 437 agrega las resoluciones con
fuerza de sen- tencia, y hace mencin especial del derecho al debido
proceso entre los derechos protegidos, sin excluir los dems derechos.
La subsidiariedad de la accin debe reflejarse en una estricta
regula- cin legal y jurisprudencial de su admisibilidad. Esta debe
incluir, como de hecho en parte incluye la nueva Ley de Garantas
Jurisdiccionales y Control Constitucional, entre otros requisitos:
trminos perentorios para su interposicin, incidencia directa del auto
o resolucin judicial cuestio- nada sobre el sentido de la sentencia,
alegacin oportuna de la violacin constitucional en el curso del
proceso, e imputabilidad directa de la vio- lacin constitucional a la
actuacin u omisin del juez u rgano judicial.17 Tales condiciones
han sido establecidas en otras legislaciones y han mejo- rado
ostensiblemente el funcionamiento de la institucin.
En cuanto a los efectos de la accin, lo que hace o debe hacer la
Corte Constitucional al conocerla es exclusivamente verificar si el
juez ordinario ha violado el debido proceso u otro derecho
constitucional, y si hallare tal violacin deber declarar la nulidad a
partir de la actuacin procesal vio- latoria, y devolver al juez el
respectivo proceso para que acte en el marco
16 He desarrollado una respuesta a estas crticas en mis artculos: La Corte Constitucional y el
for- talecimiento de las garantas (Quito, Ildis, 2008), as como Perspectivas y desafos de
la Corte Constitucional, en R. vila, A. Grijalva y R. Martnez (eds.), Desafos
constitucionales: la Constitucin del 2008 en perspectiva (Quito, Ministerio de Justicia,
2008).
17 Vase por ejemplo la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional de Espaa y,
especialmente, las reformas del 2007 relativas a amparo, que introducen algunos de estos
criterios.

276
La accin extraordinaria de proteccin

constitucional. La Corte no entra a conocer hechos del proceso sin


rela- cin con el problema constitucional, ni dicta sentencia en lugar
del juez que conoce la causa.
Pero, cundo se violan derechos constitucionales? La respuesta a
esta pregunta no siempre es fcil. Como se dijo, una respuesta
proviene de cmo la Corte va definiendo permanentemente el
contenido esencial de estos derechos. En tal caso, cmo puede la
Corte Constitucional asegurar que la jurisprudencia en la que define
estos contenidos, y en la que ade- ms unifica interpretaciones
dispares sobre estos derechos, sea efectiva- mente aplicada por los
jueces ordinarios?
El amparo contra decisiones judiciales o accin extraordinaria de
pro- teccin busca sin duda ser una respuesta a este problema, puesto
que en realidad la Corte lo conceder no solo contra decisiones
judiciales que violen los derechos constitucionales, sino tambin
contra decisiones judi- ciales que violen la interpretacin que de tales
derechos haga la propia Corte, asegurando as su carcter de
intrprete jurdico final de la Constitucin, segn el artculo 429 de la
Constitucin.
De esta manera, la facultad de la Corte para dictar jurisprudencia
vin- culante en materia de garantas (art. 436, numeral 6), y la accin
extraor- dinaria contra sentencias, autos y resoluciones violatorias de
derechos constitucionales (arts. 94 y 437), siendo dos competencias
diferenciables son en realidad complementarias, en el sentido de que
la accin extraor- dinaria es el mecanismo procesal que termina
asegurando la obligatorie- dad de la jurisprudencia de la Corte. Por
supuesto, ambas funciones son concreciones de la condicin y
facultad de la Corte como intrprete jur- dico final de la
Constitucin.
La importancia de la unificacin de fallos respecto a interpretacin
de derechos constitucionales es algo que prcticamente ha quedado
antes argumentado. Como se ha dicho, los derechos constitucionales
son el ine- ludible marco de actuacin legtima de la justicia ordinaria
y de su rol de garante de la Constitucin, pero no es posible
desarrollar en la prctica este marco si no existe algn sistema de
unificacin de fallos en la inter- pretacin de estos derechos.18
18 Sobre este tema en el caso colombiano, donde ha existido un prolongado debate, vase
Botero, Catalina, Mauricio Garca y otros. Tutela contra sentencias: documentos para el
debate. Bogot, De Justicia, 2006. Internet: http://dejusticia.org.

277
Agustn Grijalva Jimnez

3. El debido proceso constitucional


El artculo 437 de la Constitucin vigente enfatiza, sin excluir otros
dere- chos, la violacin del debido proceso constitucional como parte
del obje- to de la accin extraordinaria de proteccin. El nfasis no es
fortuito19 puesto que en el derecho comparado justamente el debido
proceso es el derecho sobre el cual los tribunales constitucionales
resuelven con fre- cuencia al conocer amparos contra decisiones
judiciales.
En efecto, el debido proceso constitucional es uno de los
derechos constitucionales que evidencia con mayor claridad su
naturaleza de marco de la justicia ordinaria.20 El debido proceso es
por s mismo un derecho, pero a su vez es tambin una garanta de
todos los dems derechos cons- titucionales y legales. Principios
constitucionales integradores del debido proceso, tales como los
principios de legalidad, el derecho de defensa, al juez natural, a
actuar pruebas o de contradiccin tienen no solo un valor propio o
autnomo, sino adems un valor instrumental con relacin a todos
los dems derechos. En otras palabras, estos otros derechos, consti-
tucionales y legales, solo pueden ser adecuadamente ejercidos y
defendi- dos en el marco del debido proceso. En consecuencia,
para que un pro- ceso judicial sea constitucionalmente vlido, el
juez ordinario y las partes procesales deben conducirlo en el marco
del debido proceso.
Para el derecho procesal moderno los procedimientos deben ser
siem- pre funcionales respecto de la proteccin del derecho
sustancial, y en par- ticular de los derechos constitucionales y de la
justicia misma como valor constitucional. Esta constitucionalizacin
de los procesos judiciales, mediante el debido proceso, puede ser
especialmente positiva en una cul- tura jurdica predominantemente
ritualista y formalista como la ecuato- riana, en que la justicia con
frecuencia se sacrifica por las formalidades. Una nueva visin del
proceso judicial como una efectivizacin del dere- cho a la justicia y a
los derechos, puede entonces contribuir al desarrollo y
fortalecimiento de la propia justicia ordinaria.21
19 El artculo 114 del proyecto de Constitucin del Conesup que introdujo en el debate
constitu- yente el amparo contra decisiones judiciales lo limitaba a la violacin al
debido proceso.
20 Bernal Pulido, Carlos. El derecho de los derechos. Bogot, Universidad Externado de
Colombia, 2005, especialmente el captulo undcimo. Vase tambin Gozani, Osvaldo. El
debido proceso. Santa Fe-Argentina, Rubinzal-Culzoni Editores, 2004, especialmente el
captulo 1.
21 Por supuesto hay muchos otros factores necesarios en este cambio, tales como el desarrollo
de normativa, instituciones y polticas eficientes de administracin judicial.

278
La accin extraordinaria de proteccin

4. Las relaciones entre casacin y control constitucional


Entre estas dos instituciones hay sin duda similitudes, diferencias y
rela- ciones. El examen de las mismas permite aclarar la forma como
la Corte de Casacin en Ecuador, la actual Corte Nacional de
Justicia y la Corte Constitucional deben coordinar sus respectivas
competencias.
Respecto a las similitudes, como ha indicado Rosario Serra
Cristbal, destacan inmediatamente el carcter interpretativo y de
unificacin de jurisprudencia tanto de la casacin como del
control constitucional. La casacin apunta a la adecuada
interpretacin de la ley, mientras que el control constitucional se
concentra en la interpretacin de la Constitucin.
Esta diferenciacin, sin embargo, no excluye cierta yuxtaposicin
de competencias, la cual se produce cuando ambas Corte de
Casacin y Corte Constitucional interpretan de forma distinta y
desde su propia perspectiva constitucional las mismas normas legales.
Esta yuxtaposicin puede derivar en diferencias, tensiones e incluso
conflictos, pero existen una serie de principios, regulaciones y
polticas que posibilitan la reduc- cin de tales tensiones con miras a
la coordinacin o, al menos, comuni- cacin entre ambas
jurisdicciones.
Un primer principio de coordinacin es el llamado principio de
sub- sidiariedad, mediante el cual la Corte Constitucional se abstiene
de cono- cer mediante accin extraordinaria de proteccin la
violacin de derechos constitucionales en cualquier proceso judicial
que se halle an en curso, es decir, respecto del cual existen
pendientes recursos u acciones procesa- les propias de la justicia
ordinaria. A este principio subyace la concepcin de que los jueces
ordinarios son los garantes primarios de la Constitucin, mientras que
el Tribunal Constitucional constituye un garante extraordi- nario o
secundario. Es necesario entonces para accionar ante la Corte
Constitucional, que primero se agoten todas las posibilidades
procesales que provee la propia justicia ordinaria para proteger los
derechos consti- tucionales.
La Constitucin de 2008 incluye el principio de subsidiariedad en
los
artculos 94 y 438 cuando califica a la accin de proteccin o amparo
como extraordinario,22 y exige como requisito para su presentacin
que
22 As mismo el artculo 88, que regula la accin ordinaria de proteccin, excluye
explcitamente los actos u omisiones de autoridades judiciales.

279
Agustn Grijalva Jimnez

las sentencias, autos y resoluciones sean firmes o ejecutoriados. El


artculo 94 indica expresamente:
[...] el recurso proceder cuando se hayan agotado los recursos ordinarios
y extraordinarios dentro del trmino legal, a menos que la falta de
interposi- cin de estos recursos no fuera atribuible a la negligencia de la
persona titular del derecho constitucional vulnerado.

El requisito del carcter final o definitivo de estas decisiones


judiciales busca entonces el agotamiento de las posibilidades
procesales de defensa de los derechos constitucionales del accionante
en el seno de la propia jus- ticia ordinaria que, como se ha dicho, es el
garante ordinario de los dere- chos constitucionales.

5. La Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control


Constitucional (LOGJCC)

Esta ley regula en nuestro derecho la accin extraordinaria de


proteccin. En principio es positivo que, a diferencia de lo sucedido
con la Constitucin de 1998, el constituyente haya previsto
disposiciones y plazos para que se dicte una nueva ley de justicia
constitucional que regule ade- cuadamente los procesos
constitucionales conforme a la Constitucin vigente.23
Especficamente, en cuanto a la accin extraordinaria de protec- cin
esta normativa resultaba indispensable dada la novedad de esta
garanta en nuestro sistema.
Los artculos 61 y 62 de la LOGJCC regulan los requisitos de la
demanda y la admisibilidad de la accin. En general puede apreciarse
que estas condiciones tienden a una regulacin estricta que evite el
abuso de la accin extraordinaria deformndola hasta convertirla en
una nueva ins- tancia. El artculo 64 llega incluso a establecer
procedimientos sanciona- torios contra los abogados que
interpusieren la accin sin fundamento alguno.
23 Recordemos que la anterior Ley Orgnica de Control Constitucional fue dictada en 1997,
es decir, antes de la Constitucin de 1998 cuyos procesos constitucionales, sin embargo,
regul durante diez aos.

280
La accin extraordinaria de proteccin

5.1. Requisitos de la demanda


En cuanto a estos requisitos, establecidos en el artculo 61, tenemos:
a) Establecer la calidad en que comparece la persona accionante. Esta
cali- dad segn el artculo 59 de la misma ley no puede ser sino: 1)
la de haber sido efectivamente parte en un proceso judicial; 2) la
de haber tenido que ser, sin haberlo sido efectivamente, parte en
un proceso judicial. Ntese que en este segundo caso se da la
posibilidad de accionar a terceros que han sido indebidamente
afectados por/y excluidos de un proceso judicial en el cual por su
inters o derechos tenan legitimidad procesal. En todo caso el
tercero excluido debe ser titular de un derecho constitucional
violado, pues este es en todos los casos el objeto de la accin
segn el artculo 58. Tambin se admite en el artculo 59 que
comparezca, a nombre de estas personas, un procurador judicial.
b) Constancia de que la sentencia o auto est ejecutoriada. Este
requisito proviene en realidad del artculo 437, numeral 1 de la
propia Constitucin. El requisito tiene pleno sentido pues si hay un
recurso legal pendiente contra la sentencia o auto, o si el trmino
previsto para interponerlo no ha vencido, mal podra presentarse
la accin extraordinaria pues la violacin del derecho
constitucional se consu- ma solo mediante sentencia o auto
ejecutoriado. As, por ejemplo, si una de las partes ha pedido
aclaracin o ampliacin de la sentencia, esta no es firme, y el juez
puede aun precisarla o completarla, con lo cual la violacin
constitucional puede eventualmente subsanarse. En general este
requisito se vincula con la subsidiariedad propia de esta accin,
comentada en el siguiente literal.
c) Demostracin de haber agotado los recursos ordinarios y extraordinarios,
salvo que sean ineficaces o inadecuados o que la falta de interposicin de
estos recursos no fuera atribuible a la negligencia del titular del derecho
constitucional vulnerado. Este literal establece radicalmente la
subsidia- riedad de la accin, pues son los propios jueces y
tribunales, como hemos dicho, los garantes ordinarios del debido
proceso y otros dere- chos constitucionales. As, por ejemplo, bien
puede el accionante mediante la casacin ante la Corte Nacional,
hallar una interpretacin de la ley conforme a la Constitucin.

281
Agustn Grijalva Jimnez

Solo una vez que el titular del derecho violado ha agotado todas
las posibilidades procesales ante estos jueces, puede la violacin
del dere- cho llegar a conocimiento de la Corte Constitucional, que
es un rga- no jurisdiccional especializado. Que los recursos sean
eficaces y ade- cuados implica que estos tengan la capacidad de
evitar o resarcir la vio- lacin del derecho constitucional. As, por
ejemplo, mediante la casa- cin se puede corregir la interpretacin
de la ley para que sea confor- me a la Constitucin y los derechos
que consagra. Mediante la nuli- dad se puede dejar sin efecto
jurdico la decisin judicial o el proceso violatorio del derecho
constitucional.
d) Sealamiento de la judicatura, sala o tribunal del que emana la decisin
violatoria del derecho constitucional. Este requisito confirma que
la accin extraordinaria de proteccin procede solo contra
decisiones de autoridad judicial. Hay, sin embargo, algunas
situaciones que ameri- tan cierta discusin. Por ejemplo, debera
tambin proceder la accin en el caso de medidas cautelares,
puesto que estas son tambin deci- siones judiciales y en la justicia
ordinaria se vinculan al proceso tratan- do de asegurar la eficacia
de la sentencia.
El artculo 65 de la ley incluye tambin la accin extraordinaria de
proteccin contra decisiones de las autoridades indgenas, lo cual
es adecuado considerando que acorde al artculo 171 de la
Constitucin tales decisiones resultan tambin de funciones
jurisdiccionales consti- tucionalmente reconocidas, pero que se
hallan tambin bajo control constitucional. Hay que precisar, sin
embargo, que la accin extraor- dinaria de proteccin no debe
convertirse en un medio institucionali- zado de violacin de la
autonoma que la propia Constitucin recono- ce la justicia
indgena.
En el caso de las decisiones arbitrales habr que distinguir si la
decisin fue tomada por un rbitro arbitrador o un rbitro en
derecho. La accin procedera solo contra el segundo, puesto que el
primero es solo un amigable componedor que falla basado en su
prudencia y equidad, mientras el rbitro en derecho falla con
sujecin a la ley, y la aplicacin de la ley, si viola derechos, est
sujeta a control constitucional.
En cuanto a las decisiones en procesos coactivos, puesto que estos
no son decisiones judiciales sino actos administrativos, no
procedera contra ellos la accin extraordinaria de proteccin.

282
La accin extraordinaria de proteccin

e) Identificacin precisa del derecho violado en la decisin judicial.


Cabe aqu destacar que se trata de la violacin de un derecho
constitucional y no de cualquier derecho. No es suficiente la mera
enunciacin de uno o varios derechos constitucionales, sino la
explicacin clara de cmo este o estos fueron violados en el caso
concreto, tal como lo acla- ra el primer requisito de admisibilidad
contenido en el artculo 162 de la LOGJCC.
f) Si la violacin ocurri durante el proceso, la indicacin del momento que
se aleg la violacin ante la jueza o juez que conoce la causa. Este
requi- sito implica que es necesario alegar la violacin del derecho
constitu- cional oportunamente y formalmente ante el propio juez
de la causa. El momento ms oportuno sera el inmediato posterior
a la decisin judicial cuestionada. No cabra por tanto alegar la
violacin del dere- cho recin al momento de interponer la accin
extraordinaria de pro- teccin. En otras palabras, la ley exige no
solo del juez sino del accio- nante que haya estado atento al
respeto a los derechos constitucionales durante el proceso. Tal
exigencia es razonable pues puede dar tambin al juez la
posibilidad de corregir la decisin violatoria cuando oportu-
namente se le reclama, mientras evita que el accionante convierta
a la accin de proteccin en mera estrategia dilatoria de las
decisiones judiciales.

5.2. Admisibilidad

El artculo 62 de la LOGJCC establece que la Sala de Admisin de la


Corte Constitucional debe decidir sobre la admisibilidad de la accin
en un plazo de diez das contados a partir de la recepcin del
expediente completo. Para el efecto, la Corte verificar lo siguiente:
1. Que exista un argumento claro sobre el derecho violado y la relacin direc-
ta e inmediata, por accin u omisin de la autoridad judicial, con inde-
pendencia de los hechos que dieron lugar al proceso. El argumento
claro que la ley requiere implica, como antes dijimos, que no es
suficiente la identificacin del derecho del artculo 61, numeral 4,
sino adems una explicacin clara del contenido constitucional del
derecho o derechos

283
Agustn Grijalva Jimnez

violados y de la forma cmo la accin u omisin del juez lo viol.


No se trata por tanto de argumentar o analizar principalmente los
aspectos fcticos del proceso. En otras palabras, es necesario
desarrollar una interpretacin y argumentacin propiamente
constitucional y no meramente legal. La simple afirmacin de la
violacin de un derecho constitucional es claramente
insuficiente, pues no constituye por s sola un argumento
constitucional.
2. Que el recurrente justifique argumentadamente la relevancia constitucio-
nal del problema jurdico y de la pretensin. En otras palabras, no
es suficiente que la decisin del juez o tribunal afecte derechos
subjetivos del accionante sino que, adems, tal violacin debe
tener una trascen- dencia constitucional objetiva, es decir, debe ser
relevante para defen- der los derechos constitucionales en cuanto
instituciones objetivas y generales del sistema jurdico. As, por
ejemplo, el derecho a la defensa como componente constitutivo del
debido proceso, no interesa solo a una parte en un proceso
especfico, sino que constituye una institu- cin objetiva, general y
esencial para la realizacin de la justicia en todos los procesos
judiciales.
3. Que el fundamento de la accin no se agote solamente en la consideracin
de lo injusto o equivocado de la sentencia. Aunque la justicia debe ser
el objetivo del proceso, es necesario fundamentar la accin en el
derecho positivo a efectos de que el juez puede tener elementos
normativos suficientes para dar legitimidad a su decisin ms all
de lo meramente razonable o equitativo.
4. Que el fundamento de la accin no se sustente en la falta de aplicacin o
errnea aplicacin de la ley. Este criterio de admisibilidad diferencia
la accin extraordinaria de proteccin del recurso de casacin.
Como sabemos, este ltimo se refiere a la inadecuada aplicacin o
interpre- tacin de la ley. En contraste, el ncleo de la accin de
proteccin es la violacin de un derecho constitucional.
5. Que el fundamento de la accin no se refiera a la apreciacin de la prueba
por parte de la jueza o juez. La accin extraordinaria se
circunscribe estrictamente a la violacin de un derecho
constitucional. Si el proble- ma tiene que ver con la mera
apreciacin judicial de la prueba, es decir, con la conviccin a la
que el juez llega actuando dentro de las reglas de valoracin que
la ley le impone, ello tiene relacin con las

284
La accin extraordinaria de proteccin

competencias propias de los jueces, por tanto, no procede la


accin. Es solo cuando el juez viola estas reglas legales y
constitucionales de valoracin la prueba, por ejemplo,
sentenciando sobre la base de una prueba nula, en que la justicia
constitucional debe actuar.
6. Que la accin se haya presentado dentro del trmino establecido en el art-
culo 60 de esta ley. El artculo 60 establece un plazo de 20 das
conta- dos desde la notificacin de la decisin judicial para quien
fue parte y desde que tuvo conocimiento para quien debi serla.
Esta exigencia preserva la seguridad jurdica y la cosa juzgada,
puesto que sin un plazo las decisiones judiciales podran ser
cuestionadas en cualquier momento, despojndolas de autoridad y
al final de eficacia.
7. Que la decisin no se plantee contra decisiones del Tribunal Contencioso
Electoral durante procesos electorales. Esta restriccin a la
admisibilidad resulta constitucionalmente cuestionable puesto que
la Constitucin no establece en ningn lugar dicha excepcin. El
hecho de que la fase de procesos electorales constituye un perodo
especial en que hay pre- cautelar tambin el proceso democrtico,
mal puede justificar el excluir a la justicia electoral del control
constitucional. La realizacin de elecciones es una situacin que
debe tomarse en cuenta para el con- trol constitucional de la
justicia electoral, pero no para excluir a esta de aquel. Una medida
ms razonable hubiera sido dar preferencia mediante plazos ms
cortos a las decisiones de la Corte Constitucional en esta materia
durante procesos electorales.
8. Que el admitir una accin extraordinaria de proteccin permita solventar
una violacin grave de derechos, establecer precedentes judiciales, corregir
la inobservancia de precedentes establecidos por la Corte Constitucional y
sentenciar sobre asuntos de relevancia y trascendencia nacional. La
prime- ra parte de esta condicin de admisibilidad es
innecesariamente reite- rativa, puesto que la alusin a los derechos
se incluy ya en el numeral 2 del artculo 62, mientras que lo
relativo a los precedentes est impl- cito en la relevancia
constitucional mencionada en el numeral 2. Adems la exigencia
de establecer precedentes no puede ser lgica- mente absoluta,
puesto que cuando se produce un caso nuevo este no
tiene precedentes, y si siempre se exigiera precedentes nunca
habra un caso nuevo.

285
Agustn Grijalva Jimnez

La parte final del numeral ocho por el cual se requiere que el asunto
sea de relevancia y trascendencia nacional es francamente
desproporcionado. Esta condicin es tan vaga y amplia que puede
permitir a la Corte Constitucional convertir su discrecionalidad en
arbitrariedad y recha- zar acciones extraordinarias de proteccin
que a su juicio no tengan tal importancia nacional.

6. Medidas cautelares

Segn el artculo 27, tercer prrafo de la LOGJCC, no proceden medidas


cautelares cuando se interpone la accin extraordinaria de proteccin.
Esta norma entendida de forma absoluta es inconstitucional. El
artculo 87 de la Constitucin establece que se podrn ordenar
medidas cautela- res conjunta o independientemente de las
acciones constitucionales de proteccin de derechos, con el objeto
de evitar o hacer evitar la violacin o amenaza de violacin de un
derecho. Esta norma est incorporada en las disposiciones comunes
a todas las garantas constitucionales incluidas a partir del artculo
85 de la Constitucin. La Constitucin no incluye aqu ninguna
exclusin de la accin de proteccin, como si la ha hecho el
legislador.
Las medidas cautelares son medidas urgentes y provisionales
orienta- das a evitar o cesar el dao resultante de la violacin de un
derecho cons- titucional. Justamente porque este dao puede provenir
de la aplicacin de una decisin judicial, la Constitucin de 2008
introduce la accin extraordinaria de proteccin. El dao producido
por una decisin judicial puede tambin ser inminente y grave como
lo requiere el artculo 27, pri- mer prrafo, de la LOGJCC para la
concesin de medidas cautelares. No obstante, este mismo artculo en
el tercer prrafo excluye las medidas cau- telares cuando se trate de
ejecucin de rdenes judiciales o cuando se interpongan en la
accin extraordinaria de proteccin de derechos.
Si la Constitucin establece la accin extraordinaria de proteccin
y las medidas cautelares para evitar o cesar el dao por la violacin de
dere- chos constitucionales mediante decisiones judiciales, qu
sentido tiene prohibir en la ley estas medidas cautelares, como
inconstitucionalmente lo hace el artculo 27 de la LOGJCC? Esta
exclusin resulta lgica cuando

286
La accin extraordinaria de proteccin

la decisin judicial se halla no solo ejecutoriada, sino ejecutada y


por tanto sus efectos se han consumado. Solo en esta situacin las
medidas cautelares se vuelven inaplicables pues el dao se ha
producido y no cabe ya evitarlo o suspenderlo, que es lo que hacen
las medidas cautelares, sino exclusivamente repararlo mediante la
accin extraordinaria de proteccin. Por supuesto, las medidas
cautelares aplicadas a decisiones judiciales requeriran una
regulacin legal ad hoc, tales como plazos ms cortos y perentorios,
puesto que tales medidas operan sobre fases procesales que no pueden
quedar indefinidamente suspendidas. Pero esta regulacin ad hoc es
distinta de la exclusin generalizada que de tales medidas hace el
artculo
27 de la LOGJCC.

7. Efectos sobre autos y sentencias

El artculo 62 de la LOGJCC establece que la admisin de la accin


extraordinaria de proteccin no suspende los efectos del auto o
sentencia objeto de la accin. Esta norma es claramente contraria a los
artculos 94 y 437 de la Constitucin en los que se establece que la
accin procede jus- tamente contra sentencias, autos y resoluciones
violatorias de derechos constitucionales, es decir, contra los actos
mismos y, por supuesto, contra sus efectos dainos sobre los
derechos. As, por poner un ejemplo, si mediante una orden judicial
violatoria del debido proceso constitucional se ordena la demolicin
de un inmueble, la interposicin de la accin extraordinaria de
proteccin no suspendera los efectos, tampoco podra interponerse
ninguna medida cautelar, segn el artculo 27 de la LOGJCC. El
inmueble igual sera demolido, cumpliendo la orden judi- cial y lo
nico que podra esperarse supuestamente, si la Corte Constitucional
concede la accin extraordinaria es, segn el artculo 63 de la misma
LOGJCC, la reparacin integral. Hay entonces una contra- diccin
estructural entre la no suspensin de los efectos y la propia defi-
nicin constitucional y naturaleza jurdica de la accin extraordinaria
de proteccin.
Por otra parte, no quedan claros en la LOGJCC los efectos de la
sen- tencia de la accin extraordinaria de proteccin. El artculo 63
determina

287
Agustn Grijalva Jimnez

que si se declara la violacin, la Corte ordenar la reparacin integral


al afectado, y el artculo 18 de la LOGJCC define lo que debe
entenderse por reparacin integral. Sin embargo, a ms de la
reparacin la ley debera tambin aclarar que las actuaciones
procesales realizadas a partir de la vio- lacin del derecho
constitucional son nulas, por tanto carecen de efecto jurdico.
Entonces, la Corte Constitucional debera devolver el respectivo
expediente al juez correspondiente ordenndole corregir estas
actuaciones sobre la base del marco de la Constitucin.

8. Conclusiones

Hemos defendido anteriormente la posibilidad de que el amparo


contra decisiones judiciales o accin extraordinaria de proteccin
contribuya a una mayor proteccin de derechos constitucionales,
como lo atestigua su aplicacin en el derecho comparado y lo justifica
la propia lgica de un Estado constitucional.
No obstante, tambin hemos insistido en que el adecuado
funciona- miento de esta garanta requiere de una estricta y
adecuada regulacin legal y de una Corte Constitucional
profesional e independiente. La LOGJCC contiene sin duda
algunos criterios y elementos acertados en este sentido, pero al
mismo tiempo introduce otros que a su vez restrin- gen
inconstitucionalmente la garanta, restndole eficacia.
Crear nuevas instituciones constitucionales, como la accin
extraordi- naria de proteccin, para restarles radicalmente eficacia
mediante la ley solo introduce incoherencia y confusin en el sistema
jurdico. Aun ms grave, un proceso as apunta no al desarrollo de la
Constitucin sino a persistir en su violacin sistemtica y por tanto en
la desconstitucionali- zacin y la violacin de derechos
constitucionales que predomina en el pas. Es entonces urgente
desarrollar la jurisprudencia constitucional que corrija e interprete la
normativa legal en direccin al horizonte trazado por la Constitucin.

288
La accin extraordinaria de proteccin

9. Bibliografa
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Universidad Externado de Colombia, 2005.
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El artculo sobre Derechos humanos y democracia consta en el
libro Derechos humanos y democracia (Universidad Andina Simn
Bolvar/Abya-Yala, 2009). El ensayo sobre Rgimen constitucional
de la biodiversidad fue publicado en el libro Desafos del Derecho
Ambiental Ecuatoriano frente a la Constitucin vigente (CEDA, 2010).
El ensayo sobre Estado plurinacional e intercultural fue
publicado en la Revista Ecuador Debate, 75, del 2008.
El artculo sobre Familia transnacional apareci en la obra de
Nicole Prez y Alex Valle, eds. Los derechos en la movilidad humana: del
control a la proteccin (Quito, Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, 2009).
El escrito sobre Voto de la mujer y extensin del sufragio
constituye un captulo revisado de mi obra Elecciones y
representacin poltica (Premio Jos Meja Lequerica), Corporacin
Editora, 1998.
El texto sobre Evolucin histrica del control constitucional
en Ecuador es indito y fue financiado por el Fondo de
Investigaciones de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede
Ecuador, al igual que el rela- tivo al Control Constitucional en
Ecuador y Colombia.
El ensayo sobre Independencia, acceso y eficiencia de la
Justicia Constitucional fue publicado en Un cambio ineludible:
la Corte Constitucional (Quito: Tribunal Constitucional, 2008) y
fue actualiza- do y editado para esta publicacin.
El captulo sobre Interpretacin constitucional, jurisdiccin
ordinaria y Corte Constitucional apareci en el libro editado
por Santiago Andrade, Agustn Grijalva y Claudia Storini. La Nueva
Constitucin del Ecuador (Primera mencin del Premio Jos Mara
Velasco Ibarra), CEN/UASB, 2009.
Las garantas constitucionales en Ecuador: doctrina y evolucin en
las constituciones 1998 y de 2008 se actualiz y edit para esta
publicacin.

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Finalmente, el ensayo sobre Accin extraordinaria de
proteccin apareci en Teora y Prctica de la Justicia
Constitucional, editado por Claudia Escobar (Quito, Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, 2010).

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