Fundamentos

La Defensora del Pueblo es un organismo constitucional autnomo de

carcter nacional, componente de la estructura del Estado. Se
encuentra bajo la direccin del Defensor del Pueblo, cuyo perfil deber
caracterizarse por su independencia, y reconocidas cualidades
personales y morales GARCS PERALTA, Carolina. BREVES REFLEXIONES
SOBRE LA LEY ORGNICA DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO. En: La
Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios II. Serie Lecturas sobre temas
constitucionales No. 11. Comisin Andina de Juristas Konrad Adenauer Stiftung.
1ra. Edicin, Lima, 1995. Pg. 190. y que, conforme a lo dispuesto por el
artculo 161 de la Constitucin Poltica es elegido y removido por el
Congreso con el voto de los dos tercios del nmero legal de sus
miembros.

Su incorporacin como organismo autnomo en la estructura del Estado

peruano ha sido compleja. A este respecto, Enrique Chirinos Soto
seala que fue en principio, Javier Valle Riestra quien propuso en el
debate de la Carta de 1979 crear este organismo CHIRINOS SOTO,
Enrique. CONSTITUCIN DE 1993. Lectura y Comentario. Editor Antonella Chirinos
Montalbetti. 4ta. Edicin. Lima, 1997. Anota al respecto que con su ilustracin y su
elegancia, Valle Riestra propuso que en la Constitucin anterior (Carta de 1979)
introdujramos la figura escandinava del Ombudsman. Lo soaba como el gran paladn de
los derechos humanos frente al abuso del poder; como el personaje cervantino que
recorriera el pas enfrentndose a los molinos de viento... . Si bien la institucin del
Ombudsman no fue recogida por esta Carta Poltica como tal, s logr
incorporrsele funcionalmente, encomendndosele al Ministerio Pblico
la labor de actuar como defensor del Pueblo ante la administracin
pblica Ver el numeral 4) del artculo 250 de la Constitucin Poltica de 1979..
Obviamente que, las funciones naturales del Ministerio Pblico
absorvieron la atribucin defensorial que se le asign razn por la cual
era relevante delegar esta tarea en un ente autnomo BERNALES
BALLESTERO, Enrique. LA CONSTITUCIN DE 1993. Anlisis y Comentarios.
Instituto Constitucin y Sociedad. Segunda edicin, Lima, 1996. Pg. 616. Seala el autor
que entregar al Fiscal de la Nacin las atribuciones del Defensor del Pueblo creaba serias
dificultades de desdoblamiento de funciones que podan llegar a ser contradictorias entre
s, a pesar de ser ejercidas por el mismo funcionario. Por otra parte, las complejidades del
cargo de Fiscal de la Nacin iban a absorver como efectivamente sucedi a quien
asumiese ese alto cargo. .

La Defensora del Pueblo se incorpora plenamente como institucin

autnoma recin con la vigencia de la Constitucin de 1993, empero
an permanecen las dificultades para la eleccin del Defensor por
cuanto su eleccin depende de la aprobacin de los 2/3 del nmero
legal de sus miembros, lo que implica la existencia de un claro
consenso entre las fuerzas polticas para su eleccin A este respecto, el
segundo prrafo del artculo 161 de la Constitucin seala que el Defensor es elegido y
removido con el voto de los dos tercios su nmero legal. Si bien es cierto de que
importa que este alto funcionario requiera de un consenso miembros del
Congreso para su eleccin y dotarlo de legitimidad COMISIN ANDINA DE
JURISTAS CAJ. DEFENSORAS DEL PUEBLO EN LA REGIN ANDINA.
Experiencias comparadas.. 1ra. Edicin, Lima, 2001. Pg. 25. El requisito de la mayora
calificada para elegir al Defensor tiene como finalidad dotarlo del mayor grado de
legitimidad democrtica. Lo que se pretende es que el titular de la Defensora sea el
resultado del consenso y no de la oposicin de mayoras proclives a imponer su
voluntad., no menos cierto es que el grado de dificultad para conseguir el
voto favorable de un mnimo de 80 Congresistas en la prctica ha
permitido que el Congreso no pueda elegir al Defensor observando el
plazo que para este efecto seala la Ley No. 26520, Orgnica de la
Defensora del Pueblo, cuyo artculo 3 seala que la designacin del
Defensor se efectuar dentro de los sesenta das naturales anteriores a
la expiracin del mandato (...).

Es importante de que por razones del juego poltico la eleccin del

Defensor del Pueblo est revestida por un marcado consenso de las
fuerzas polticas, empero, la realidad nos demuestra que la supeditacin
de la eleccin a la votacin calificada de dos tercios y al consenso han
generado el entrampamiento de la eleccin del Defensor porque el
Congresista no est sujeto a mandato imperativo ni es responsable ante
autoridad ni rgano jurisdiccional alguno por la opiniones y votos que
emite en ejercicio de sus funciones; ergo, no est obligado a
consensuar en el plazo que prev la Ley No. 26520 para elegir al
Defensor.

Este entrampamiento, acarrea notable peligro a la institucionalidad

democrtica, pues al no existir un Defensor elegido, con estabilidad en
el cargo, con seguridad jurdica y las dems prerrogativas que le otorga
la Constitucin y la leyes, el gran perjudicado es el Pueblo, que, en
cierta medida queda en estado de indefensin.

Es en este sentido que la presente iniciativa propone modificar el

artculo 161 de la Constitucin Poltica del Estado, para que el
Defensor del Pueblo sea elegido con el voto favorable de la mitad ms
uno del Congreso, slo en el caso de que el Congreso no logre elegirlo
con el procedimiento tradicional dentro del plazo previsto en la Ley
No. 26520, Orgnica de la Defensora del Pueblo.

Sobre este particular, cabe destacar que la Defensora del Pueblo,

desde fines del ao 2000 en que renunci el Dr. Jorge Santisteban de
Noriega al cargo de Defensor del Pueblo (elegido por el Congreso el 10
de abril de 1996), no cuenta con un Defensor titular, sino con uno ad
interim. Cabe destacar que la figura del Defensor interino es de carcter
temporal. El artculo 8 de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo
seala que el Defensor del Pueblo designar, entre los Adjuntos, al que
lo representar en los aspectos administrativos, en los casos de
impedimento temporal o cese cuando sea imposible que contine en el
cargo hasta que lo asuma el sucesor. El artculo 9 del Reglamento de
Organizacin y Funciones de la Defensora del Pueblo aprobado por
Resolucin Defensorial No. 39 99 DP, desarrolla esta norma al
precisar que el Primer Adjunto representa al Defensor del Pueblo en
aspectos administrativos; en casos de ausencia e impedimento temporal
o cese, en los trminos que establece la Ley Orgnica de la Defensora
del Pueblo. Si consideramos que el Defensor fue elegido el 10 de abril
del 2006, debi

Esta prolongada eleccin del nuevo Defensor pone en evidencia la gran

dificultad de encontrar un consenso de dos tercios del nmero legal de
Congresistas para su eleccin y el grave riesgo que ello implica de
desconfigurar el modelo poltico peruano dentro del cual la Defensora
juega un papel importante.

Tambin, se ha incumplido con el plazo establecido en el artculo 3 de

la Ley Orgnica de la Defensora para la eleccin del Defensor, por
cuanto el periodo defensorial de Santisteban de Noriega se extingua el
10 de abril del 2001, fecha hasta la cual, si consideramos un plazo
razonable debi concluir tambin el mandato del Defensor interino
AVENDAO VALDEZ, Jorge. EL ARTE DE CONCERTAR. En: Diario El
Comercio, del jueves 4 de enero de 1996. El destacado jurista precisa que singular
situacin ha ocurrido tambin en Espaa: En algunos lugares se considera tan importante
llegar a un acuerdo, que mientras no se haya alcanzado no se nombra nuevo Defensor.
Sucedi en Espaa. Durante la mayor parte del ao 1994 los espaoles no alcanzaron en
el Parlamento consenso para elegir al nuevo Defensor, ya terminado el mandato de lvaro
Gil Robles, segundo Defensor del Pueblo. Pero no se quedaron sin que alguien
representara al pueblo en sus reclamos, pues se encarg la tarea a una funcionaria, la
doctora Margarita Retuerto. All tienen el mismo sistema que nosotros, que somos
adoptantes de su modelo de defensora. .

Todo esto, que a la postre, desfavorece los esfuerzos que se vienen

realizando para la consolidacin del Estado de Derecho, hace
comprensible nuestra propuesta de reforma del artculo 161 de la
Constitucin, la cual si bien persiste en que la eleccin del Defensor
sea con la aprobacin de los dos tercios del nmero legal de
Congresistas incluye una salida para el entrampamiento que esta
frmula puede acarrear cuando no se logra el consenso, evitando que
por ello, no pueda elegirse al Defensor dentro de los plazos de ley
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op. Cit. Pg. 619. Narra el autor la gran
dificultad para la eleccin del Defensor del Pueblo, precisando lo siguiente: En los
ltimos meses del ao 1995 el pas observ la dificultad objetiva de conseguir
efectivamente los dos tercios de los votos. El Congreso se vio imposibilitado de designar
Defensor del Pueblo por este aparente impedimento. En realidad, la exigencia
constitucional es correcta, pues el Defensor del Pueblo debe necesariamente provenir del
consenso poltico, por las caractersticas de su misin, la independencia que exige el cargo
y por el ineludible requisito de su probada solvencia moral. Diversas propuestas de la
mayora oficialista en el Congreso fueron rechazadas por la minora, por su pblica
identificacin con el gobierno. A su vez, las propuestas de la minora no fueron aceptadas
por la mayora, segn se explic, por la identificacin opositora de los postulantes,
argumento por lo dems totalmente subjetivo. Este entrampamiento no permiti pues, que
el pas cuente con un Defensor del Pueblo en esa fecha.
Posteriormente, ya en febrero de 1996, se public una lista de 39 aspirantes a Defensor del
Pueblo. Hecha la propuesta al Pleno del Congreso, ste acord la designacin de Jorge
Vicente Santisteban como Defensor del Pueblo, el 10 de abril de 1996. As, luego de una
evidente demora, el requisito de consenso exigido por la Constitucin fue finalmente
acatado por la representacin nacional. . Esta salida consiste en que en el caso
de no lograrse el consenso para que los dos tercios de miembros del
Congreso voten a favor de un postulante al cargo de Defensor, vencido
el plazo de dos meses que prev la Ley Orgnica para que el Congreso
lo elija, el Defensor deber ser elegido con el voto favorable de la mitad
ms uno del nmero legal de Congresistas. Se trata de reducir la
votacin calificada de dos tercios a la mitad ms uno del nmero legal
de Congresistas, en razn de que la eleccin del Defensor es tan
importante como el consenso para efectuarla.

En el Derecho Constitucional Comparado, se observa que la eleccin

del Defensor requiere de un alto nivel de consenso entre las fuerzas
polticas. En el mbito de la Regin Andina, Colombia refleja una clara
excepcin, porque la eleccin de su Defensor no requiere de los dos
tercios ni de mayora calificada del nmero legal de Congresistas:
ELECCIN DEL DEFENSOR EN LA REGIN ANDINA
BOLIVIA Organo que elige: Congreso Nacional
Procedimiento: La Comisin Mixta de Constitucin, Justicia y Polica Judicial
del Congreso Nacional, recibe y califica las propuestas para candidatos al cargo
de Defensor del Pueblo, en concurso pblico, antecedentes y mritos, donde se
garantice la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres. Las
organizaciones de la sociedad civil pueden proponer o impugnar nombres a la
Comisin. La Comisin Mixta califica las propuestas por simple mayora de
votos. La nmina y el informe correspondiente son elevados al Congreso para la
eleccin de Defensor del Pueblo. El Congreso Nacional elegir al Defensor del
Pueblo con voto favorable de dos tercios de los miembros presentes del Congreso
Nacional. En caso de no alcanzarse la votacin requerida en la primera eleccin,
deber repetirse el procedimiento en un plazo de quince das, y as sucesivamente
cuantas veces sea necesario. (Constitucin Poltica de 1967 reformada en 1994,
Art. 128. II; Ley Orgnica del Defensor del Pueblo Art. 7)
COLOMBIA Organo que elige: Cmara de Representantes
Procedimiento: El Presidente de la Repblica presenta una terna. La Cmara de
Representantes elige. (Constitucin Poltica de 1991, Art. 178)
ECUADOR Organo que elige: Congreso Nacional
Procedimiento: El Congreso elige con el voto favorable de las dos terceras partes
de sus miembros, luego de haber escuchado a las organizaciones de derechos
humanos legalmente reconocidas. (Constitucin Poltica de 1998, Art. 96)
VENEZUELA Organo que elige: Asamblea Nacional
Procedimiento: El Consejo Moral Republicano convoca un Comit de
Evaluacin de Postulaciones integrado por representantes de diversos sectores de
la sociedad. Mediante proceso pblico se elige una terna que es sometida a
eleccin de la Asamblea Nacional con el voto favorable de dos terceras partes de
sus integrantes. Si no hay acuerdo en la Asamblea Nacional, el Poder Electoral
someter la terna a consulta popular. En caso de no haber sido convocado el
Comit de Evaluacin de Postulaciones del Poder Ciudadano, la Asamblea
Nacional proceder, dentro del plazo que determine la ley, a la designacin del
titular o la titular de la Defensora del Pueblo. Constitucin Poltica de 1999,
Artculo 279)

FUENTE: COMISIN ANDINA DE JURISTAS CAJ. En: Defensoras del Pueblo en la

Regin Andina. Experiencias comparadas. Pg. 24 25.

Sin embargo, el grado de consenso exigido en otras latitudes, es

variable. Buen ejemplo de ello es la eleccin del Defensor del Pueblo de
la Comunidad Foral de Navarra, la cual requiere de los tres quintos de
Congresistas, fraccin que aplicada a nuestra realidad se concreta en el
voto de 72 Congresistas Ver Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del
Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra..

Creemos que la presente iniciativa es una alternativa para evitar las

dilaciones en la eleccin del Defensor del Pueblo, las cuales si bien
requieren del consenso poltico, tambin de la debida celeridad para
evitar que los beneficiarios queden en estado de indefensin.

Efecto de la Vigencia de la Norma sobre la Legislacin

Nacional
La presente iniciativa legislativa modifica la frmula jurdica del artculo
161 de la Constitucin Poltica, a efectos de implementar una
alternativa a la eleccin del Defensor del Pueblo, evitando que el difcil
consenso que este acto requiere, no perjudique la institucionalidad
democrtica del pas. Esta modificacin, trae como lgica consecuencia,
la futura adecuacin de la Ley No. 26520, Orgnica de la Defensora del
Pueblo, a fin de desarrollar los supuestos de hechos constitucionales
que se incorporan para la eleccin del Defensor.

Analisis Costo Beneficio

La presente ley no irroga gasto alguno al erario nacional, porque no
tiene costo econmico, pero s un costo beneficio poltico e institucional.
Con esta modificacin se facilitara la eleccin del Defensor del Pueblo,
en el caso que el Congreso no pudiera elegir al Defensor con la
aprobacin de los dos tercios de sus miembros, conforme al plazo
previsto en el artculo 3 de la Ley No. 26520, reducindose el esfuerzo
Congresal en esta eleccin, tiempo que debe ser orientado al debate de
otros temas de igual o mayor relevancia nacional.
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Formula Legal
Texto del Proyecto
La Congresista de la Repblica que suscribe, CELINA PALOMINO
SULCA integrante del GRUPO PARLAMENTARIO DE PER
POSIBLE, en ejercicio del derecho de iniciativa de reforma
constitucional que le confiere el tercer prrafo del artculo 206 de la
Constitucin Poltica y en observancia de lo dispuesto por el artculo 75
del Texto nico Ordenado del Reglamento del Congreso, presenta el
siguiente:
PROYECTO DE LEY DE
REFORMA DE LA CONSTITUCIN
CONSIDERANDO:

Que, el artculo 161 de la Constitucin Poltica del Estado establece

que el Defensor del Pueblo es elegido y removido por el Congreso con
el voto de los dos tercios de su nmero legal;
Que, esta disposicin constitucional no prev un plazo para que el
Congreso de la Repblica elija al Defensor del Pueblo, razn por la cual
desde finales del ao 2000 a la fecha, este rgano del Estado no cuenta
con un Defensor que ejerza las funciones en calidad de titular del cargo;

Que, este vaco constitucional afecta la adecuada defensa de los

derechos fundamentales y constitucionales de la persona fin supremo
de la sociedad y del Estado as como el diseo de polticas
defensoriales en el mediano y largo plazo en esta materia y en la
supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin
estatal y la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana;

Que, ante ello es imprescindible que se modifique el artculo 161 de la

Constitucin en el sentido de precisar un plazo para que el Congreso de
la Repblica elija al Defensor del Pueblo, vencido el cual se proceda a
la eleccin de este funcionario con el voto favorable de la mitad ms
uno del nmero legal de Congresistas; y

Que, por estas consideraciones, la Congresista que suscribe propone al

Pleno del Congreso de la Repblica, el siguiente:
PROYECTO DE LEY

El Congreso de la Repblica ha dado

La Ley siguiente:
LEY QUE MODIFICA EL ARTCULO 161 DE LA
CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO

Artculo nico.-

Modifcase el artculo 161 de la Constitucin Poltica del Estado, el cual

quedar redactado con el siguiente texto:

Artculo 161.- La Defensora del Pueblo es autnoma. Los rganos

pblicos estn obligados a colaborar con la Defensora del Pueblo
cuando sta lo quiere. Su estructura, en el mbito nacional, se
establece por ley orgnica.

El Defensor del Pueblo es elegido por el Congreso de la Repblica con

el voto de los dos tercios de sus miembros. Dicha eleccin se realiza
durante los 60 (sesenta) naturales previos al vencimiento del
periodo del Defensor en ejercicio.
De no haberse concluido la eleccin en el plazo establecido por
falta de consenso entre los grupos parlamentarios, el Congreso
elige al Defensor con el voto de la mitad ms uno del nmero legal
de sus miembros.

El Defensor del Pueblo slo puede ser removido por el Congreso por
falta grave prevista en la ley. Su cargo dura 5 (cinco) aos y puede
ser reelecto por un perodo adicional. Goza de la misma inmunidad y
de las mismas prerrogativas de los congresistas, no est sujeto a
mandato imperativo y tiene las mismas incompatibilidades que los
vocales supremos.

Para ser elegido Defensor del Pueblo se requiere haber cumplido treinta
y cinco aos de edad y ser abogado.

Comunquese, etc.
Lima, 19 de setiembre del 2003