Estudios Econmicos

UNA VISIN GENERAL DE LA POLITICA COMERCIAL COLOMBIANA ENTRE 1950-2012*

*Este es el resumen del informe del Banco de la Repblica, denominado: Una visin general de la poltica comercial Colombiana entre
1950-2012. Borrador de Economa No. 817, ao 2014.

El presente artculo muestra un breve recuento de la poltica comercial adoptada por el gobierno
colombiano en los ltimos 62 aos, donde es importante mostrar las restricciones al comercio,
apertura econmica y medidas no arancelarias. La poltica comercial caracterstica durante el
perodo de 1950-2012, fue el proteccionismo; aunque su intensidad durante ese periodo no fue
constante.

La poltica comercial de Colombia tiene antecedentes en 1931; poca donde se suspendi el libre
comercio y exportacin del oro, se prohibi la importacin de numerosas mercancas, y en
noviembre de 1931 se estableci la Oficina de Control de Cambios y Exportaciones como
dependencia del Banco de la Repblica.

I. BASES DE LAS RESTRICCIONES AL COMERCIO 1950-1967

A. Primera Fase: 1950-1967

Para 1950 haban restricciones como: lista prohibida de importacin, impuestos ad-valorem,
impuestos especficos, licencias de importacin y exportacin, la venta de divisas al Banco de la
Repblica era obligatoria (con algunas excepciones), licencias de cambio para realizar pagos en el
exterior. Todas estas restricciones muestran la dificultad de los colombianos para comerciar en el
exterior y de los extranjeros para comerciar con Colombia.

Los nacionales necesitaban permisos para importar y exportar bienes y servicios y sus
transacciones en moneda extranjera estaban sujetas a gran cantidad de trmites, reglamentos e
impuestos.

Se hicieron modificaciones al sistema pero en esencia no cambiaron las restricciones. Cambios

como la publicacin de una lista de artculos que se podan importar por fuera de las cuotas
establecidas, aument la lista de artculos no esenciales que se podan importar con certificados
de cambio. Las tasas de cambio efectivas para las exportaciones de 1950 eran dos y pasaron a
cinco, y las tasas de cambio para importaciones pasaron de 13 a 11.

Para 1951, se reemplaz el permiso de importacin y exportacin, por una solicitud de importar y
exportar. Para finales de 1951, haba dos tasas de cambio efectivas para exportaciones y cuatro
tasas de cambio para importaciones.

Durante el perodo 1952-1953, las restricciones a las importaciones se redujeron; se permiti

importar productos de prohibida importacin provenientes de pases con los que Colombia tuviera
acuerdos comerciales. En julio de 1953, se autoriz el libre comercio del oro, y sus manufacturas
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se sacaron del sistema de comprobantes de exportacin; adems, se permiti la libre

negociabilidad de las divisas provenientes de las exportaciones de oro.

En 1954 se elimin la lista prohibida de importacin y se crearon 2 grupos: en el grupo II se

encontraban los productos de la lista de prohibida importacin y aquellos que se podan importar
bajo el rgimen de comprobantes de exportacin; y en el grupo I: todos los otros bienes. Sin
embargo, para este mismo ao, la poltica comercial y cambiaria se complic, se agregaron ms
instrumentos, se definieron ms categoras para el mismo instrumento y las restricciones
crecieron en cantidad e intensidad.

En febrero de 1955, el gobierno restringi las importaciones para hacer frente a los menores
ingresos de las divisas ocasionados por la cada del caf. Se presentaron dos avances en materia
cambiaria, el primero fue la eliminacin de la tasa de cambio diferencial para las exportaciones de
caf y el segundo, eliminaba el sistema de comprobantes de exportacin; adems, se creaba un
mercado libre de divisas, donde la oferta de divisas provena de los ingresos generados por las
exportaciones de bananos y exportaciones de servicios.

El sistema cambiario y la multiplicidad de tasas se mantuvieron hasta finales de 1955. Los

siguientes aos la poltica comercial sufri remezones por la reduccin de ingresos de divisas a
causa de la cada del precio del caf y por los malos manejos fiscales y cambiarios que
aumentaban los desequilibrios externos.

Para octubre de 1956 se detuvo el registro de importaciones, es decir, casi todas las importaciones
se permitan automticamente. Este sistema rigi hasta inicios de 1957 donde el Banco de la
repblica a travs de la Oficina de Registros de Cambios controlaba las importaciones y pagos al
exterior. Esto demuestra que entre 1950-1957, con excepcin de los aos 1952-1953, el manejo
del comercio exterior se hizo ms complejo.

B. La Consolidacin Del Sistema: 1957-1967

A inicios de 1957 se reanud el registro de importaciones. Se crearon ttulos de divisas que

permitan que los exportadores los recibieran al reintegrar las divisas y pudieran negociarlos
libremente; sin embargo, su aplicacin era limitada. Este mismo ao un nuevo sistema enfatiz en
el uso de restricciones cuantitativas para restringir o liberar las importaciones, donde las
importaciones que estaban en lista previa libre o prohibida podan cambiar de lista dependiendo
de la coyuntura cambiaria que presentara el pas.

Este nuevo sistema establecido de manera temporal, permite crear la Superintendencia de

Importaciones en 1957. Y cuando adquiere carcter permanente debido a la constante escasez de
divisas, lleva al gobierno en 1964 a abolir la Superintendencia y reemplazarla por la de Comercio
Exterior.

En 1967 con la Ley 444 vinieron algunas reformas como la eliminacin del mercado libre de divisas
que permiti al Banco de Republica asumir el monopolio de compra y venta de divisas, y se
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prohibi a los colombianos tener cuentas en moneda extranjera y activos en el exterior (excepto
para la Federacin de cafeteros). Estas reformas condujeron una menor libertad econmica, sin
embargo, otros creen que la prosperidad de los aos siguientes fue gracias a estos cambios legales
y no al manejo prudente de polticas monetaria, cambiaria y fiscal.

Esto demuestra que entre 1958 y 1979, Colombia vivi bajo un rgimen de altas restricciones al
comercio, excluyendo unos meses de 1966 donde hubo un intento de liberacin mayor pero
insostenible.

II. LAS RESTRICCIONES, SU MANEJO Y SUS POSIBLES EFECTOS

A. Restricciones Cuantitativas

Durante este periodo, las restricciones cuantitativas fueron:

i) Presupuesto de importacin: La junta monetaria estableca el presupuesto de divisas para

asignacin de las licencias. El INCOMEX, siempre oper con un presupuesto de importaciones
mensual que el Banco de la Republica (hasta 1964) y la Junta Monetaria (desde 1964)
determinaban. La Junta Monetaria no publicaba el presupuesto autorizado.

ii) Cobertura: que se clasificaba en insignificante, baja, media y alta; donde el tipo de intensidad se
define como el porcentaje de productos del universo arancelario que se clasifican en las categoras
de previa y prohibida sin importar su distribucin entre las dos listas. Una cobertura insignificante
corresponde al 2% o menos de estos productos estn clasificados en una de las listas, una
cobertura baja donde el 2% a 15% estn en una de las dos listas. Una cobertura media
corresponde a ms del 15% a 40%, y una alta cobertura corresponde al 40% que estn en la
categora de previa o prohibida.

La intensidad de la cobertura cae estrepitosamente, en 1991-1999, es decir, una cobertura con

intensidad insignificante, como resultado de la apertura de 1991, que elimin la lista de prohibida
importacin y restringi severamente el tamao de la lista de licencia previa. (Cuadro 1.)

iii) Solicitudes de importacin que se dividen en dos: solicitudes para importar productos bajo el
rgimen de licencia previa y solicitudes para importar productos de la lista de libre importacin,
las primeras, pasaban a estudio de la junta de importaciones que denegaba la solicitud o la
aprobaba total o parcialmente. Las solicitudes para importar productos de la lista de libre
importacin, se aprobaban casi automticamente.

Estas tres restricciones cuantitativas, fueron los instrumentos de control ms importantes durante
el periodo de 1950-1990. Las intensas restricciones cuantitativas repercutieron en la asignacin de
recursos entre sectores y regiones, y en el nivel de bienestar econmico de los colombianos.
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Cuadro 1. Intensidad de cobertura de restricciones: 1950-1999(porcentaje de lista previa ms

prohibida)

B. Aranceles

Por otro lado, otro tipo de restricciones al comercio exterior es el arancel; aunque su importancia
estaba sujeta a las restricciones cuantitativas, dado que estas tenan mayor preponderancia en el
control del comercio.

Los aranceles consistan en impuestos ad-valorem y especficos, en 1964 el gobierno aboli los
impuestos especficos del arancel. Entre 1950-1970 los aranceles se fijaban por ley, pero para 1971
hubo una reforma legal (Ley 6) que estableca que los aranceles se podan cambiar por decreto.
Otro avance en cuestin de arancel es que a partir de septiembre de 1971, las reformas
arancelarias se hacen sin trmite legislativo teniendo en cuenta que el gobierno debe seguir los
lineamientos de la Ley 6, esto permiti que los aranceles se pudieran modificar con mayor
frecuencia.

Durante el mayor tiempo de los 62 aos analizados de la poltica comercial, los aranceles fueron
altos y dispersos. El sistema arancelario buscaba proteger al sector industrial a expensas de los
otros sectores de la economa (agricultura y minera). Adicionalmente, la poltica arancelaria
buscaba favorecer la produccin de bienes de consumo y desincentivaba la produccin de bienes
intermedios y de capital.

Adicionalmente otro mecanismo de proteccin fue: el esquema de franja de precios, convenios de

absorcin y los precios de referencia.

La franja de precios, se estableci en 1993 para productos agrcolas denominados sensibles

como: trigo, maz, aceite de palma, leche, pollo, soya, azcar y arroz. Consiste en un esquema de
aranceles variables que se modifican segn la evolucin de los precios internacionales; adems de
proteger la produccin domstica, el esquema buscaba estabilizar los precios internos de estos
productos, puesto que sus cotizaciones internacionales se consideran altamente voltiles.

Los convenios de absorcin se establecieron en 1994 para algunos de los productos bajo el
rgimen de franjas de precios; con los convenios los usuarios se comprometan a adquirir las
materias primas agropecuarias de produccin domstica antes de importarlas. Para hacer cumplir
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los convenios se estableci un sistema de licencias previas administradas por el Ministerio de

Agricultura el cual deba certificar la absorcin para permitir que se importara las materias primas.

A su vez, se encuentran los precios de referencia en que se encontraban los productos no

cobijados por las franjas de precios y convenios de absorcin. Consiste en establecer un precio al
cual se deba liquidar el arancel del producto importado, si su precio de importacin era inferior al
precio de referencia.

Otros mecanismos utilizados tradicionalmente fueron las licencias previas y la lista de prohibida
importacin.

El comercio de importacin colombiano ha estado sujeto a numerosas intervenciones y el periodo

que se conoce como apertura no fue tan diferente del periodo de 1976-1978 donde se redujeron
los aranceles pero se mantuvieron las restricciones cuantitativas. Los mecanismos de proteccin
cobijaron sobre todo a productos agrcolas y agroindustriales

C. Avances y retrocesos: 1968-1990

Durante esta etapa se presentaron cambios institucionales. La Superintendencia de Comercio

Exterior creada en 1964, fue reemplazada en 1968 por el INCOMEX y a comienzos de los 90s por
el Ministerio de Comercio Exterior; El INCOMEX es un organismo descentralizado de carcter
nacional, su mxima autoridad era el Director que tena voz y voto en la Junta Monetaria, CONPES,
Consejo de Poltica Aduanera y Consejo Directivo de Comercio exterior.

Este periodo se caracteriz por aumentos y disminuciones en las restricciones; a finales de los 60s
aumentaron las tasas de aprobacin de solicitudes, en 1971 y 1972 disminuyeron las tasas de
aprobacin, y 1973 y 1974 aumentaron la aprobacin de solicitudes debido a la eliminacin de la
lista prohibida. No obstante, en 1976 y 1977 se revirtieron estos intentos de liberacin dado que
los gremios industriales se oponan a la liberacin comercial que propona la administracin de
Lpez Michelsen.

Ya al inicio de los 80s, la proteccin volvi a intensificarse dado que se present la crisis de la
deuda externa, en la que la mayora de los pases latinoamericanos estaban involucrados. Esto
afect el sector externo de Colombia, como el caso especfico de Venezuela en el que su moneda
estaba devaluada afectando el comercio fronterizo.

Por tal motivo en el perodo 1982-1984 la administracin Betancur volvi a restringir el comercio
con la justificacin de que Colombia estaba atravesando una difcil situacin fiscal, financiera y
externa. No obstante, en los aos siguientes hasta 1986 las restricciones disminuyeron
principalmente por el acelerado ritmo de la devaluacin. A finales de los 80s se busc sustituir
controles cuantitativos por restricciones basadas en precios, que incentivara la liberalizacin del
sistema.
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Estos primeros avances de liberacin se debieron al establecimiento de un cronograma para

desmontar la mayor parte de las restricciones cuantitativas. No obstante, algunos bienes de
consumo tradicionalmente restringidos mantuvieron las cuotas. Otra de las medidas para la
liberacin, fue la reduccin de los aranceles que sera efectiva dentro de los cuatro aos
siguientes; este anuncio casi paraliz las importaciones, pues los empresarios decidieron reducir
sus importaciones esperando que se diera la efectiva reduccin de los aranceles; ante esta
situacin el gobierno tuvo que liberar el comercio exterior de forma significativa.

Ya para 1986 en un contexto de bonanza cafetera y dado que el precio del caf comenz a
aumentar, disminuyeron las restricciones y continuaron disminuyendo los siguientes periodos
presidenciales (Barco y Gaviria), llegando as a eliminar la lista prohibida y el 99% de productos del
universo arancelario quedaron en la lista libre de importacin.

III. APERTURA ECONMICA DE 1991 : REFORMA Y CONTRARREFORMA

La apertura econmica de 1991, buscaba reducir o eliminar restricciones y cuellos de botella en

sectores claves de la economa como el de puertos, el financiero, entre otros. Esta liberacin del
comercio permiti que se abriera la cuenta de capitales debido al flujo de recursos financieros.

La apertura coincidi con una apreciacin real del peso, lo que condujo a un aumento notorio de
las importaciones, estancamiento de las exportaciones y deterioro de la cuenta corriente de la
balanza de pagos.

A. Barreras Y Medidas No Arancelarias

Aparte de las medidas restrictivas mencionadas anteriormente, se presentaron tambin barreras y

medidas no arancelarias.

Las barreras no arancelarias (BNA), son medidas pblicas o privadas que causa que los bienes y
servicios comerciados a nivel internacional o los recursos destinados a la produccin de estos
bienes y servicios se asignen de una manera que reduzca el ingreso potencial del mundo.

Las medidas no arancelarias (MNA), son medidas de poltica distintas a los aranceles aduaneros
ordinarios, que potencialmente pueden tener un efecto sobre el comercio internacional de
bienes, cambiando las cantidades comerciadas o los precios, o ambos.

Siguiendo las recomendaciones de la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el

Desarrollo, UNCTAD, se utilizar el trmino de medidas no arancelarias en vez de barreras. Las
MNA, carecieron de importancia hasta comienzos de los 90s.

La UNTACD 2012, divide las MNA entre medidas de exportacin e importacin, las medidas de
importacin las clasifica en 15 categoras que corresponden a medidas tcnicas y no tcnicas. Las
medidas tcnicas se encuentran las sanitarias y fitosanitarias, las barreras tcnicas al comercio y la
inspeccin pre-embarque y otras formalidades. En las medidas no tcnicas se encuentran, los
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controles de precios, las licencias, las cuotas, las prohibiciones y otras medidas de control de
cantidad. Grfico 1.

Grfico 1. Medidas no arancelarias segn la clasificacin UNCTAD de 2012

Fuente: UNCTAD (2012 P. 3)

Los organismos que imponen alguna restriccin no arancelaria son: Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos (INVIMA), Direccin de Impuestos y Aduanas e Impuestos Nacionales
(DIAN), Ministerio de Agricultura, Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).

B. La contrarreforma en la agricultura y en el sector manufacturero.

Algunos sectores no estaban conforme a la apertura por lo que requeran mayor proteccin
mediante algunas herramientas como la franja de precios, convenios de absorcin y precios de
referencia.

La franja de precios se estableci en 1993 para productos agrcolas denominados sensibles

como: trigo, maz, aceite de palma, leche, pollo, soya, azcar y arroz. Consiste en un esquema de
aranceles variables que se modifican segn la evolucin de los precios internacionales.
Adicionalmente de proteger la produccin domstica, el esquema buscaba estabilizar los precios
internos de estos productos, puesto que sus cotizaciones internacionales se consideran altamente
voltiles.

Los convenios de absorcin se establecieron en 1994 para algunos de los productos bajo el
rgimen de franjas de precios, con los convenios los usuarios se comprometan a adquirir las
materias primas agropecuarias de produccin domstica antes de importarlas. Para hacer cumplir
los convenios se estableci un sistema de licencias previas administradas por el Ministerio de
Agricultura el cual deba certificar la absorcin para permitir que se importara las materias primas.

A su vez, se encuentran los precios de referencia que se encontraban los productos no cobijados
por las franjas de precios y convenios de absorcin. Consiste en establecer un precio al cual se
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deba liquidar el arancel del producto importado, si su precio de importacin era inferior al precio
de referencia.

Si estas herramientas mencionadas anteriormente no cumplan con el objetivo de brindarle

proteccin a estos sectores entonces acudiran a otras herramientas como salvaguardias y
derechos anti-dumping, principalmente a productos provenientes de China.

C. Cunta proteccin y cuntas rentas generan las MNA?

A comienzos del S XXI, Colombia presentaba una proteccin relativamente alta, donde esta
proteccin estaba principalmente enfocada por las barreras no arancelarias (BNA); un ejemplo de
esto es que para el periodo de 2003 y 2012, del total del universo arancelario un 70% corresponda
a las MNA.

A pesar de la gran diversidad de tratados de libre comercio que tiene Colombia, la poltica
comercial no ha sufrido grandes cambios y es evidente que el proteccionismo contina; las rentas
generadas por este proteccionismo se concentran en todos aquellos actores que se encuentran en
el proceso de importacin (importadores, personas que conceden los permisos, personas que
tramitan el proceso de importacin).

Por otro lado, mientras que los importadores ganan con las MNA, los exportadores se perjudican
dado que un impuesto a la importacin equivale a un impuesto a la exportacin. Esto sucede
cuando se importan materias primas o bienes intermedios, que son utilizados en un proceso de
produccin en Colombia y al exportar el bien final, ya que les resultara ms costoso.

IV. POLITICA COMERCIAL A COMIENZOS DEL SIGLO XXI

Los mecanismos de proteccin que cubran a algunas industrias todava permanecan.

Adicionalmente, el arancel continuaba y haba subido en sectores como el agropecuario y bienes
textiles, cermica y calzado.

Esta poltica comercial proteccionista estuvo acompaada con una poltica de confianza
inversionista direccionada principalmente a los sectores productivos.

A. Proteccin a grupos especficos-proteccin puntual

La poltica comercial no cambi sustancialmente, los mecanismos de proteccin a las industrias y

sectores especficos seguan vigentes y el promedio del arancel no haba cambiado; sin embargo,
el arancel subi para sectores agropecuarios sensibles y para los bienes de consumo (textiles,
calzado, cermica, y alimentos procesados).

Durante el periodo 2002-2010, se acentu la poltica de otorgar beneficios especiales a grupos

especficos, donde se elev la proteccin arancelaria para algunos de los sectores beneficiados
anteriormente, dado que los sectores productores se sentan poco preparados para enfrentar esa
competencia; los aranceles que se aumentaron fueron de productos como: el arroz, la leche y sus
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derivados. Adicionalmente, se estaban negociando acuerdos comerciales lo que implic

reemplazar la proteccin de la franja de precios por un arancel fijo.

Durante la administracin Uribe, se busc proteger a sectores afectados por la revaluacin,

competencia externa o acuerdos comerciales. Adicionalmente, acobij con subsidios tributarios a
las exportaciones de otros sectores (calzados, alimentos, muebles, joyas, productos plsticos,
entre otros).

Dado que en el 2004 hubo una revaluacin del peso, los sectores como flores, calzado, banano y
textil-confeccin se vieron afectados y para el ao 2009, el CERT se combin con el otorgamiento
de crditos subsidiados a esos sectores.

En el 2006, el gobierno Uribe libera a Colombia del AEC (Arancel Externo Comn Andino), dado
que Colombia era el nico que lo cumpla, y se permiti que cada pas de la Comunidad Andina
pudiera definir su arancel de manera unilateral.

B. Acuerdos comerciales y estructura arancelaria

El gobierno Uribe utiliz aranceles y subsidios directos para mejorar la situacin de sectores
especficos. Se empezaron a negociar acuerdos comerciales con diferentes pases, con Estados
Unidos en 2004, con pases del MERCOSUR, con el Tringulo Norte de Centroamrica, con la EFTA,
profundiz tratado con Chile y Renegoci tratado con Mxico.

Ya con la llegada del presidente Santos, 2010-2014, se realizaron cambios a la poltica comercial,
llevndose a cabo una reforma arancelaria en 2010. En esta reforma se estableci una reduccin
de los aranceles en cinco puntos porcentuales en casi todos los productos excepto los vehculos y
mayora de productos agropecuarios y agroindustriales; y se adopta un arancel por grados de
elaboracin, en cuatro niveles 5%, 10%, 15%, 20%; el 20% de arancel corresponde a bienes de
consumo o bienes finales. El 10% y 15% corresponde a los insumos y un 5% para bienes de capital.
Adicionalmente, un 35% para los carros. (Respetando el convenio automotor andino). Entre las
importaciones libres de arancel se encuentran: papel peridico, libros, medicamentos esenciales.

No obstante, a pesar de la disminucin arancelaria, el promedio arancelario de Colombia supera el

de otras economas como Chile y Per.

VI. CONCLUSIONES
Como se evidenci anteriormente, durante 62 aos la poltica comercial sufri grandes
vaivenes pero siempre mantuvo su carcter proteccionista justificado en el resguardo de
la industria nacional y el incentivo a la industrializacin.

Otra de las problemticas es la dependencia de los ingresos de divisas por las

exportaciones del caf. Como este producto presentaba volatilidad en los precios
internacionales, generaba crisis cambiarias.
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La apertura de 1991 fue el mayor intento por liberar el comercio, sin embargo, los
opositores a esta apertura incidieron en que el sistema retornara al anterior esquema,
slo que ms restrictivo y disperso.

Desde mediados de los 90s, se observa un crecimiento en medidas, reglamentaciones,

resoluciones de las normas tcnicas y medidas sanitarias con el objetivo de proteger a los
consumidores; Sin embargo, estas reglamentaciones le brindaron poder a organismos y
funcionarios para que fueran utilizadas como un mecanismo de proteccin.

En general puede afirmarse que el rgimen de comercio exterior del pas es menos libre
hoy en da que en 1991. La diferencia radica en los organismos e instituciones que
administran y rigen ese rgimen; antes slo controlaba el INCOMEX, ahora el control es
disperso dado que hay una diversidad de organismos y funcionarios que tienen injerencia
en el comercio exterior.

Durante estos 62 aos no se ha presentado un cambio sustancial en poltica comercial,

como consecuencia es evidente que no se estimulen, ni desarrollen nuevos sectores, y
slo se promuevan sectores incapaces de competir en el mercado internacional.

GLOSARIO

CUOTAS: cantidad mxima de importacin.

CERT: Certificado de Reembolso Tributario, se implement en 1983 en reemplazo del El CAT (Certificado de Abono
Tributario, se implement en 1967), el Banco de la Repblica entregaba al exportador un certificado por un monto
equivalente al 15% del valor del reintegro de divisas provenientes de exportaciones.

INGRESO POTENCIAL: Nivel mximo de ingreso que se alcanza cuando se asignan los recursos de forma eficiente

MECANISMOS ANTI-DUMPING: Medidas utilizadas para proteger la economa nacional de la competencia desleal
extranjera (cobrar precios por debajo de sus costos de produccin).

REVALUACIN: Cuando la moneda local se encarece frente a otras monedas extranjeras, esto afecta a los exportadores
porque van a recibir menos pesos por la misma cantidad de mercanca que exportan.

SALVAGUARDIAS: Restringir las importaciones de manera temporal para proteger sectores especficos de la economa
nacional.