Está en la página 1de 9

REGALAS MINERAS:

ANLISIS DE UN DISCUTIDO IMPUESTO

RESUMEN EJECUTIVO

La creacin de las Regalas Mineras son inconvenientes para el desarrollo minero


y del pas por que:

1. Crea un gravamen inconstitucional, por ser confiscatorio y con nombre


propio;
2. Crea una solapada tributacin discriminatoria contra un sector de la
economa, imponiendo una afectacin que no existe para otros sectores,
convirtiendo a la Minera Nacional en una actividad sujeta a tributacin
especial y discriminatoria;
3. Atenta contra la competitividad minera del pas, al imponer un gravamen
innecesario sobre dicha actividad, beneficiando a las naciones vecinas;
4. Reducir el ingreso que el Gobierno Nacional debe recibir por la tributacin
del Impuesto a la Renta de las empresas mineras, disminuyendo con ello su
capacidad de cumplir con su funcin social para el pago de la educacin,
salud y seguridad de la poblacin;
5. Asimismo, reducir en forma sustancial la participacin en las utilidades de
los trabajadores de las empresas mineras, confiscando parte importante de
su remuneracin anual;
6. Afectar la rentabilidad de las pensiones de los trabajadores afiliados al
Sistema Privado de Pensiones, al disminuir los dividendos por las
inversiones realizadas por las AFP;
7. La imposicin de regalas constituir un dramtico cambio de las reglas de
fomento a la inversin en minera;
8. La regala legal constituir una pesada carga econmica para aquellos
proyectos en los que el Estado, va Pro-Inversin estableci una regala
contractual;
9. El Dictamen aprobado por la Comisin de Energa y Minas del Congreso no
es una norma coherente, ni est debidamente articulada, por lo que slo
generar discordia y litigios, sin promover el desarrollo de la actividad
minera;
10. Eliminar la capacidad econmica de las empresas mineras de realizar
acciones vinculadas a sus programas de desarrollo social y de apoyo a las
comunidades aledaas.
Fundamentamos tal opinin en las siguientes consideraciones:

A. DEFINICIN DE REGALAS

Hay diversas definiciones de regalas. Segn el diccionario la regala es la


participacin en los ingresos o cantidad fija que se paga al propietario de un derecho a
cambio del permiso para ejercerlo.
La ms extendida es aquella que consiste en un gravamen que afecta
porcentualmente el valor bruto de los minerales extrados. Se trata, de un gravamen
ad valorem que se impone sobre la produccin y no sobre las utilidades. Es por ello
un gravamen ciego, que no toma en cuenta los mrgenes entre costos y precios
posibles de obtener en el mercado.

El concepto de regala surgi en pocas en que los sistemas tributarios y contables


eran rudimentarios y para los gobiernos era necesario conseguir ingresos a como
diera lugar, an cuando la minera no generara utilidades. La modernizacin de los
sistemas tributarios, con el establecimiento del impuesto a la renta, que grava las
utilidades, dej a la regala sin fundamento prctico.

B. QU SEALA NUESTRO ORDENAMIENTO JURDICO EN RELACIN A LA


COMPENSACIN POR LA EXPLOTACIN DE LOS RECURSOS NATURALES?

En el ordenamiento jurdico peruano se encuentra regulada la retribucin econmica


que debe aportarse al Estado en la Ley Orgnica para el Aprovechamiento
Sostenible de los Recursos Naturales.

En efecto, el artculo 20 de la Ley N 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento


Sostenible de los Recursos Naturales, dice:
Todo aprovechamiento de recursos naturales por parte de
particulares da lugar a una retribucin econmica que se
determina por criterios econmicos, sociales y ambientales.

La retribucin econmica a que se refiere el prrafo


precedente, incluye todo concepto que deba aportarse al
Estado por el recurso natural, ya sea como contraprestacin,
derecho de otorgamiento o derecho de vigencia del ttulo que
contiene el derecho, establecidos por las leyes especiales.

El canon por explotacin de recursos naturales y los tributos


se rigen por sus leyes especiales.

Vale decir, nuestro ordenamiento jurdico ya precis la forma en que el Estado


actualmente obtiene una retribucin econmica por los recursos naturales que se
explotan.

Es ms la Constitucin Poltica del Estado establece en el prrafo segundo del artculo 77


que la participacin de los Gobiernos Regionales, Locales y otras entidades en la
explotacin de los recursos naturales se da mediante el canon, sobre la base de una
participacin adecuada del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado.
De otro lado, el artculo 9 de la Ley de Canon vigente, seala que el canon minero est
constituido por el 50% del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la
actividad minera, por el aprovechamiento de los recursos minerales, metlicos y no
metlicos.

En tal sentido, el Canon Minero es la va constitucional para redistribuir los recursos


generados por la actividad minera y ste se debe aplicar correctamente para que una parte
significativa de los beneficios generados por la minera, llegue a los gobiernos locales y
regionales.

C. DICTAMEN DE LA COMISIN DE ENERGA Y MINAS

En fecha reciente y sobre la base de ciertas iniciativas legislativas, la Comisin de Energa


y Minas aprob un Dictamen con el cual se pretende establecer una regalia del orden del
3% como un gravamen a la produccin minera.

Dicho Dictamen contiene no slo apreciaciones carentes de fundamento sino tambin


imprecisiones que son menester comentar:

1. En el dictamen se afirma que el Banco Mundial, a travs del Dr. Jos


1 2
Lpez Clix (4) , as como el Profesor James Otto (5) , proponen el
establecimiento de hasta el 3% de regalas sobre las ventas brutas de
las empresas del sector minero.

Tal afirmacin es inexacta por cuanto en los informes tanto del Dr. Jos Lpez Clix,
cuyas recomendaciones, son exactamente las mismas a las del propio Profesor James
Otto, sealan que en la eventualidad de la imposicin de regalas a la actividad minera,
en compensacin a tales regalas, debe eliminarse otros tributos como los aranceles a la
importacin de bienes de capital; la reduccin del porcentaje de la distribucin de
utilidades a los trabajadores de las empresas mineras y que tal contribucin constituya
crdito contra el Impuesto a la Renta; se restituya la depreciacin acelerada a las
construcciones y edificaciones; que se extienda por lo menos a cinco aos el arrastre de
las prdidas que obtuvieran las empresas mineras; y que se permita la deduccin de los
gastos sociales, contra el Impuesto a la Renta, entre otros.

Es decir que, en el hipottico caso de establecerse un sistema de regalas slo se


establezca en sustitucin de otros impuestos o mediante una disminucin significativa de
los dems tributos que afectan a la minera, ya que la presin tributaria de las empresas
mineras debe mantenerse en niveles competitivos.

Adems, en reciente visita del Profesor Otto a Lima (noviembre de 2003), recalc que la
imposicin de regalas no debe suponer una mayor presin tributaria sobre las
empresas, puesto que en ese caso la inversin se ir a otros pases que sean ms
competitivos. Tambin indic que, por el contrario, durante el ltimo ao ms bien diez
pases han mejorado sus esquemas de tributacin para atraer la inversion en el sector
minero. Adems seal que slo el Per y Ecuador en todo el mundo tienen la
obligacin de entregar un porcentaje de sus utilidades para los trabajadores; y que de
aplicarse una regala, para evitar una mayor presin tributaria, debe compensarse a
travs de la exoneracin de otros tributos como por ejemplo, arancel cero para las
importaciones. Tambin indic que en este caso, el Gobierno central sera el ms
perjudicado, ya que dejara de percibir de manera adelantada impuestos, por la
importaciones que se generan antes de la puesta en produccin minera, ya que desde la
fase de la exploracin de un proyecto se pagan aranceles; en cambio las regalas deben
pagarse desde que entre en produccin la mina.

Es decir que de aplicar el modelo sugerido por el Profesor Otto, las proyecciones de
ingresos fiscales a corto plazo, se reduciran y por tanto no justificara tal propuesta.
Finalmente, el Profesor Otto expres que para captar mayores fondos para el Gobierno
Central, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, debe promoverse el
desarrollo de nuevos proyectos mineros, que permitirn ampliar la base de
contribuyentes.

2. En el Dictamen se seala que ya existen antecedentes sobre las


contribuciones con carcter de regala que se aplican en nuestro pas y
aluden principalmente al rgimen de regalas petroleras.

Al parecer, existe una confusin al pretender equiparar el sistema de las regalas


petroleras, en el cual este tributo es fijado sobre la base de un porcentaje sobre la
Produccin Fiscalizada de Hidrocarburos y adems forma parte del contrato. Es decir,
que la base est dada por el valor del hidrocarburo producido combinado con la
rentabilidad del proyecto, de all que las regalas sea una cifra dinmica que puede ir
variando conforme se explota el yacimiento.

Vale decir, que nos encontramos frente a una situacin en la que el monto de la regala
es acordada con PeruPetro y por tanto depender del acuerdo entre las partes
(determinado por la canasta de precios de hidrocarburos que sern aplicados) y de la
rentabilidad del yacimiento (que se va determinando a lo largo de su explotacin).

Asimismo, la diferencia entre la cotizacin internacional de los hidrocarburos y los costos


de su extraccin, mas conocida como spread o margen operativo permiten por lo general
aplicar estas prcticas a esta actividad econmica. Pero igual depende del porcentaje de
regalas que se establezca, el tamao del yacimiento de hidrocarburos que se trate y
sobre todo la calidad del hidrocarburo que se encuentre, para que el spread incorpore el
porcentaje de la regala en sus costos y no perjudique la rentabilidad de los proyectos en
este sector.

Por otro lado, no se debe olvidar que, un yacimiento de hidrocarburos tiene un


componente de sus lquidos ms uniforme, con lo cual el inversionista tiene una ayor
precisin para determinar si ser rentable o no el proyecto hidrocarburfero, y por tanto
su retorno de la inversin ser el ms adecuado.

A todo lo antes mencionado se debe agregar que a nivel de poltica de gobierno, se


ha revisado la estructura de regalas de hidrocarburos vigente desde 1994 ya que
estas resultaban sumamente elevadas y no permitan atraer y promover mayores
inversiones en este sector. A la fecha, tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo,
han dictado normas que han modificado las metodologas de clculo de las regalas,
reduciendo significativamente los porcentajes en este sector y buscando favorecer
una mayor inversin en los campos marginales.

De otro lado, se debe tener en consideracin que a diferencia de la actividad


petrolera, en el caso de un yacimiento minero, por un lado el spread, es decir la
diferencia entre la cotizacin internacional de los metales y los costos de su
extraccin no es tan elevada como en el petrleo para permitir la introduccin de
una regala o impuesto bruto; y tambin que las leyes o calidad del contenido
valioso de las sustancias minerales en el terreno son diversas, es decir, un rea
determinada no tiene las mismas caractersticas o leyes que permiten una
produccin homognea.
Es por ello que en la prctica minera se determinan calidades de mineral segn el
contenido o ley del mineral, que es el mnimo de contenido de material valioso que
garantiza que luego de extraerlo se obtenga una rentabilidad. Lo que est por
debajo de dicho contenido queda como mineral marginal.

3. Se indica tambin que ya se viene aplicando regalas mineras. Por


ejemplo, el Proyecto Toromocho se ha convenido en una regala anual
de 0.51% sobre las ventas y al Proyecto Alto Chicama una regala anual
del 2.51% de las ventas.

A diferencia de la iniciativa legislativa, este tipo de regalas son tambin regalas


contractuales, producto de una licitacin internacional por la privatizacin de
concesiones mineras del Estado, que hacen diferir el pago de precio, en lugar de
efectuar el pago al contado, como se hizo en el proceso de privatizacin en aos
anteriores.

La regala contractual compensa al vendedor del derecho minero, por las


inversiones realizadas anteriormente para poner en valor este patrimonio,
inversiones que han hecho que el mismo pueda ser objeto de una transaccin
comercial y va dicha regala, se recupera la inversin realizada.

Por otro lado, se dice que la empresa BHP Billiton Tintaya ha adoptado el sistema
de regalas, lo cual no es exacto. Mediante el Convenio suscrito entre BHP Billiton
Tintaya y la Provincia de Espinar, la empresa se ha comprometido a efectuar un
desembolso anual del 3% de sus utilidades siempre y cuando la empresa opere al
100% de su capacidad o hasta un milln quinientos mil dlares durante los
prximos cinco aos, para apoyar el programa de responsabilidad social de la
provincia antes mencionada. Aqu no estamos frente a una regala, se trata de una
donacin o contribucin voluntaria de una empresa.

Al respecto debemos indicar que la mayora de las empresas mineras como parte
de sus polticas corporativas cuentan con Programas de Desarrollo Social y apoyan
a las comunidades aledaas a su centro de operacin, as como a los Gobiernos
Locales y Regionales.

4. La parte resolutiva del Dictamen aprobado contiene imprecisiones, que


deben aclararse:

El artculo 2 define a la regala como la contraprestacin


econmica que los concesionarios mineros retribuyen al Estado por
la explotacin de recursos minerales.

Ya se ha sealado que la Constitucin Poltica del Estado establece que la


participacin de los gobiernos regionales, locales y otras entidades en la
explotacin de los recursos naturales se da mediante el canon y que la
retribucin econmica por el aprovechamiento de recursos naturales por
parte de los particulares ya se encuentra establecida y regulada mediante la
Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales. Es decir, que a travs de esta norma ya fue determinada la
contraprestacin econmica que los concesionarios mineros retribuyen al
Estado por la explotacin de los recursos naturales e integrada por varias
aportaciones. Adems, debe tenerse en cuenta que el proyecto de ley
pretende modificar una norma de una jerarqua normativa superior, como la
es Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales.

El artculo 3 indica que la regala ser del 3% sobre el valor de la


produccin expresado en su valor de facturacin.

Este artculo es poco claro, suponemos que se refieren al valor de


facturacin. No obstante, se contrapone a lo sealado en la segunda
disposicin transitoria del Dictamen, cuando faculta a los Ministerios de
Economa y Finanzas y al de Energa y Minas evaluar el monto de porcentaje
de regala aplicable, en base a una escala variable de hasta el 3%.

La Primera Disposicin Transitoria seala que la ley es de


aplicacin a las nuevas concesiones mineras, a la produccin
incremental que modifica sus condiciones contractuales y a todas
las empresas que concluyan sus contratos de estabilidad tributaria

Se estn incorporando conceptos aplicables a los hidrocarburos que no son


vlidos para la actividad minera. As pues, suponemos que cuando se
refieren a la produccin incremental que modifica sus condiciones
contractuales se refiere al incremento de produccin de la concesin minera.

Pero ello sera un absurdo, ya que lejos que se premie el incremento de la


produccin de las empresas mineras, se castigara con la imposicin de
regalas. Es decir, que las empresas en actual operacin, deben mantener el
mismo ritmo de produccin de aprobarse esta ley, con la finalidad que esta
regala no afecte sus costos de produccin, privndose al Gobierno Central,
Gobiernos Locales y Regionales de incrementar su canon, impuestos,
compras locales y aumento de la mano de obra, etc
D. ARGUMENTOS EN CONTRA DE LAS REGALAS

A todo lo anteriormente sealado, la Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa se


encuentra en franca oposicin a la iniciativa legislativa planteada que pretenden imponer
regalas mineras, por las siguientes razones y fundamentos:

1. La aplicacin de regalas es inconstitucional, por ser discriminatoria y podra devenir en


confiscatoria. Al pretenderse imponer un gravamen que afecta porcentualmente el valor
bruto, real o presunto, de los minerales extrados, viene a constituirse en un impuesto ad
valorem que se impone sobre la produccin y no sobre las utilidades, impuesto ciego,
que al no tomar en cuenta los mrgenes entre costos y precios posibles de obtener en el
mercado, se convierte en confiscatorio.

2. Las regalas deteriorarn la competitividad del sector minero peruano, con lo cual se
estara promoviendo que las nuevas inversiones se dirijan a otros pases cuyos esquemas
tributarios sean ms atractivos, como por ejemplo Chile, etc. No es suficiente para nuestro
pas el contar con una geologa atractiva, ya que otras naciones tambin la tienen y
compiten con nosotros para atraer inversiones mineras a sus territorios. Para desarrollar
nuevos proyectos en el mundo existe un monto limitado de fondos de inversin, que
naturalmente acudirn a los pases que ofrezcan mayores ventajas en conjunto.

3. La aplicacin de regalas significara un cambio en las reglas de juego que influira


negativamente en la percepcin del inversionista y deteriora el riesgo pas, pero sin mayor
efecto de recaudacin real, debido a la crtica situacin de algunas empresas y por la
estabilidad jurdica de otras.

4. Los principales pases mineros en el mundo, con los que competimos por inversiones,
no cuentan con regalas y aquellos que las tienen no han logrado desarrollar su industria
minera.

5. La comparacin entre diferentes legislaciones no puede ser tomada a la ligera, ya que


para apelar al ejemplo de otros pases, es necesario realizer una comparacin global
entre los sistemas tributarios completos de cada pas. As por ejemplo, Argentina
contempla una regala facultativa para cada provincia y con un tope del 3%, pero a la vez
garantiza la estabilidad del rgimen tributario normal hasta por 30 aos. Por su lado,
Bolivia tiene diversas regalas, pero su monto se acredita contra el Impuesto a la Renta,
de modo que el titular de la actividad minera paga nicamente la cantidad que resulte ms
alta. Asimismo, no cuentan con cargos por Participacin de Utilidades de 8% para los
trabajadores, y el Estado provee de la infraestructura vial, elctrica, hospitalaria, de
seguridad y escolar en los lugares en que operan.

6. Segn el Metals Economics Group, (ao 2001), el 56% de la inversin en exploracin


minera en Latino Amrica fue destinado slo a tres pases Chile, Mxico y Per, los
cuales no imponen regalas. De esta participacin el Per capt el 22%.
7. La aplicacin de una regala implicara restar reservas mineras al pas. En una muestra
efectuada por nuestra institucin dependiendo del tipo de yacimiento mineral y el Sistema
de operacin de la mina, vale decir, a tajo abierto o subterrnea, por efecto de esta
pretendida medida impositiva, la prdida de reservas varan entre 4% a 27%.

8. La reduccin del volumen de reservas, obliga a minimizar el tamao de los proyectos y


su inversin, con lo cual no slo se restan oportunidades de empleo y compras locales,
sino en general se pierde la posibilidad de mayores ingresos para el pas y las Regiones.

9. La rentabilidad (Tasas de Retorno) de la Inversin por efecto de las regalas, se ver


reducida, con lo cual diversos proyectos sern descartados. Segn el estudio del Profesor
James Otto, Position of the Peruvian Taxation System as Compared to Mining Taxation
Systems in Other Nations, demuestra que la Tasa Interna de Retorno para invertir en un
proyecto cuprfero en el Per es del orden del 11.7%, la cual de por s es bastante baja si
tomamos en cuenta por ejemplo, que en Chile es de 15%, Argentina de 13.9%, Zimbabwe
de 13.5%, etc. En cambio de aplicar una regala significar que dicha Tasa de Retorno
sea de tan slo de 10.3%, cuando la tasa mnima esperada por un inversionista es de
cuando menos 11.5%.

10. La imposicin de regalas tendr un impacto inmediato en el valor de las acciones


mineras, y por ende al Sistema Privado de Pensiones que afilia a ms de tres millones
de ciudadanos, que por este efecto podran verse afectados.

11. Por efecto de las regalas, la participacin en las utilidades de los trabajadores de las
empresas mineras se ver reducida, calculndose entre un 20% a 30% el porcentaje que
de menos que podran percibir
CONCLUCIN

El Canon Minero, es la participacin de la que gozan los Gobiernos Locales y Regionales


sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin de recursos
minerales, metlicos y no metlicos.

El Canon Hidroenergtico, es la participacin de la que gozan los Gobiernos Regionales y


Locales sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la utilizacin del recurso
hdrico en la generacin de energa elctrica.

El Canon Gasfero, es la participacin que perciben las circunscripciones donde est


ubicado geogrficamente el recurso natural sobre los ingresos que percibe el Estado en la
explotacin de gas natural y condensados.

El Canon Pesquero, es la participacin de la que gozan las circunscripciones sobre los


ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin de los recursos
hidrobiolgicos provenientes de las empresas dedicadas a la extraccin comercial de
pesca de mayor escala de recursos naturales hidrobiolgicos de aguas martimas y
continentales, lacustres y fluviales, y de aquellas empresas que adems de extraer estos
recursos se encarguen de su procesamiento.

La Regala Minera es una contraprestacin econmica establecida por ley, mediante la


cul los titulares (tambin cesionarios) de concesiones mineras estn obligados a pagar
mensualmente al Estado por la explotacin de los recursos minerales metlicos y no
metlicos.

En la actualidad, a la actividad minera se aplica el pago de la regala minera, debido a que


se fundamenta que la explotacin de los recursos minerales lleva implcito en su valor una
renta ricardiana que entrega el recurso al producto final. De esa manera, en junio de
2004, se aprueba la Ley N 28258, Ley de la regalas mineras, que permiti tener un
primer marco legal que impona el concepto de regala minera. Desde entonces en
adelante, la regala minera es definida como una contraprestacin econmica que se
paga al Estado por la explotacin de los recursos minerales. La regala minera se
determinaba sobre el valor del concentrado o su equivalente, siendo ste los ingresos
totales generados por la venta de un producto obtenido al final de cualquiera de los
procesos de preparacin mecnica, metalurgia, refinacin, industriales y manufactura de
una empresa integrada