UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAO
NCLEO DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO

ELGA LESSA DE ALMEIDA

A INSERO DE POLTICAS PBLICAS TNICAS PARA

TERREIROS DE CANDOMBL NA AGENDA BRASILEIRA:
OS ENTRECRUZAMENTOS ENTRE O GLOBAL E O LOCAL

Salvador
2011
 ELGA LESSA DE ALMEIDA

A INSERO DE POLTICAS PBLICAS TNICAS PARA

TERREIROS DE CANDOMBL NA AGENDA BRASILEIRA:
OS ENTRECRUZAMENTOS ENTRE O GLOBAL E O LOCAL

Dissertao apresentada ao Ncleo de Ps-Graduao em

Administrao, Escola de Administrao da Universidade
Federal da Bahia, como requisito parcial para obteno do
grau de Mestre.

Orientadora: Profa. Dra. Elsa Sousa Kraychete

Salvador
2011
 Escola de Administrao - UFBA

A448 Almeida, Elga Lessa de

A insero de polticas pblicas tnicas para terreiros de candombl na
agenda brasileira: os entrecruzamentos entre o global e o local / Elga Lessa
de Almeida. 2011.
107 f.

Orientador: Profa. Dra. Elsa Sousa Kraychete.

Dissertao (mestrado) Universidade Federal da Bahia, Escola de
Administrao, Salvador, 2011.

1. Identidade social. 2. Movimentos sociais. 3. Organizaes no

governamentais. 4. Negros Identidade racial Congressos. 5. Candombl.
6. Religio e poltica. 7. Brasil Polticas pblicas. 8. Caractersticas
nacionais brasileiras. I. Universidade Federal da Bahia. Escola de Administrao.
II. Ttulo.

CDD 306
 ELGA LESSA DE ALMEIDA

A INSERO DE POLTICAS PBLICAS TNICAS PARA TERREIROS

DE CANDOMBL NA AGENDA BRASILEIRA:
OS ENTRECRUZAMENTOS ENTRE O GLOBAL E O LOCAL

Dissertao apresentada como requisito para obteno do grau de Mestre em Administrao,

Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia.

Aprovada em 16 de maro de 2011.

Banca Examinadora

Elsa Sousa Kraychete________________________________________________________

Doutora em Administrao pela Universidade Federal da Bahia
Universidade Federal da Bahia

Ruthy Nadia Laniado_________________________________________________________

Doutora em Cincia Poltica pela University of Essex, Inglaterra
Universidade Federal da Bahia

Carlos Roberto Sanchez Milani_________________________________________________

Doutor em Estudos do Desenvolvimento pela cole des Hautes tudes em Sciences Sociales,
Frana
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro - UNIRIO
 A
minha me, Maria Carmen, pelo amor e proteo vigilante
e a meu pai, Manoel Junior, pelo legado da educao.
 AGRADECIMENTOS

A elaborao dessa dissertao produto de um processo que se iniciou h dois anos e que
contou com a colaborao de muitas pessoas e instituies as quais passo a agradecer:

a Andr Luis, agradeo a abertura de mundo, o movimento, o protagonismo e a coragem para

aceitar os desafios da vida;

a KONONIA Presena Ecumnica e Servio, pela possibilidade de me despir de preconceitos

e adentrar no universo desconhecido do candombl, conhecendo seus problemas, seus modos
de convivncia, seu olhar para o outro e para o mundo;

ao povo de candombl, em especial a Cordeiro, Seu Otvio, Lda, Dona Georgina, Me

Branca, Ekede Sinha, Pai Lo, Me Jaciara, Me Helenice, Me Marta, Jijio, Seu Emetrio,
Me Valdeci, Dona Itana, Rosielma, Seu Carlos Bomfim, e tantos outros que aqui no
foram citados, pelas conversas agradveis e despretensiosas que me permitiram entender o
que verdadeiramente o candombl e a grandeza do amor aos orixs;

as amigas Lucimar e Adriana, por me permitir acompanhar de alguma forma a vivncia

difcil, e ao mesmo tempo muito alegre, de um iniciado de candombl;

Essas pessoas contriburam para a formao do que entendo por candombl: respeito pelo
outro, acolhimento a todos que necessitam e, sobretudo, amor incondicional aos orixs, fonte
de alegria, esperana e referncia;

a Elsa Sousa Kraychete, minha orientadora, que aceitou o desafio da temtica. Agradeo pela
tranquilidade com que conduziu a pesquisa, por me dar o norte necessrio para perseguir um
caminho reflexivo, crtico e tico e, sobretudo, pela amizade nos momentos difceis;

aos professores Carlos Milani e Nelson de Oliveira, pelo rigor intelectual empregado nas suas
aulas, elegncia no trato com os alunos e abertura de mundo. So referncias para a formao
de um professor, exemplo do que fazer em uma sala de aula...
aos demais professores do Ncleo de Ps-Graduao em Administrao NPGA, que de
alguma forma contriburam para meu crescimento intelectual. Tambm agradecendo s
funcionrias do NPGA, Dacy e Analia, sempre diligentes;

aos colegas de turma de 2009, em especial Cristina, Juliana, Milena, Tnia e Rmulo, pela
crtica e vontade de mudana;

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES, pelo apoio

financeiro.

Agradeo sinceramente a todos.

O anti-semitismo me atinge em plena carne, eu me emociono, esta contestao
aterrorizante me debilita, negam-me a possibilidade de ser homem. No posso
deixar de ser solidrio com o destino reservado a meu irmo. Cada um dos meus
atos atinge o homem. Cada uma das minhas reticncias, cada uma das minhas
covardias revela o homem.
Franz Fanon
ALMEIDA, Elga Lessa de. A insero de polticas pblicas tnicas para terreiros de
candombl na agenda brasileira: os entrecruzamentos entre o global e o local. XX f.
2011. Dissertao (Mestrado em Administrao) Escola de Administrao, Universidade
Federal da Bahia, 2011.

RESUMO

O presente trabalho analisa a insero de polticas pblicas tnicas voltadas para terreiros de
candombl na agenda brasileira, analisando, particularmente, a influncia das organizaes
intergovernamentais e dos movimentos sociais nesse processo. Para perceber as mudanas
que se operaram na formulao de polticas relacionadas temtica, foi enfatizada a
importncia da realizao da Conferncia de Durban, em 2001, como grande marco
representativo para construo de um novo consenso no qual a ideia de uma humanidade
abstrata e universal cede espao para a defesa de direitos de uma sociedade multicultural. A
partir da realizao da referida Conferncia, foi possvel identificar mais claramente a
existncia de uma agenda tnica brasileira, da qual se desdobra a agenda para terreiros de
candombl e cuja aderncia se deu em grande parte pelo discurso propugnado pelo
movimento negro. Mesmo com a constatao da existncia da agenda tnica, a anlise das
aes empreendidas revelou a impossibilidade de seu enquadramento como polticas pblicas,
tendo em vista a ausncia de um propsito de maior relevncia ou a continuidade dessas
aes. Apesar de no classific-las como polticas pblicas, a dissertao finalizada com o
entendimento de que a formao da agenda tnica uma etapa de um ciclo da poltica pblica,
que para ter seu ciclo concludo necessita de uma maior participao dos terreiros na arena
poltica.

Palavras-chave: Agenda tnica. Reconhecimento. Conferncia de Durban. Movimentos

sociais. Organizaes intergovernamentais. Terreiros de candombl.
ALMEIDA, Elga Lessa de. A insero de polticas pblicas tnicas para terreiros de
candombl na agenda brasileira: os entrecruzamentos entre o global e o local. XX f.
2011. Dissertao (Mestrado em Administrao) Escola de Administrao, Universidade
Federal da Bahia, 2011.

ABSTRACT

This paper examines the inclusion of public policies aimed at ethnic Candombl at brazilian
agenda, examining particularly the influence of intergovernmental organizations and social
movements in this process. To understand the changes that have taken place in policy-related
issue, it was emphasized the importance of the Conference in Durban, in 2001, as
representative for the landmark building of a new consensus, which idea of an abstract
humanity and universal yields space for the advocacy of a multicultural society. From the day
of the conference, it was possible to identify more clearly the existence of an ethnic agenda in
Brazil, which unfolds for Candombl and who se adherence was in large part by the discourse
advocated by the black movement. Despite the existence of ethnic agenda, the analysis of the
actions undertaken revealed the impossibility of its being classified as public policies, in view
of the absence of a greater relevance or purpose of the continuity of these actions. Although
not classify them as public policy, the dissertation is completed with the understanding that
the formation of ethnic agenda is a step in a cycle of public policy, than to have completed its
cycle requires greater participation of terraces in the political arena.

Keywords : Agenda ethnic. Recognition. Durban. Social Movements. Intergovernmental

Organizations. Candombl.
 LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 Fatores que influenciam na formao da agenda tnica 17

QUADRO 2 As vertentes tericas das polticas sociais 31

QUADRO 3 O Plano de Ao da Conferncia de Durban 59

QUADRO 4 A evoluo do movimento negro no perodo de 1889-2000 70

QUADRO 5 Dados sobre as secretarias de reparao 83

 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACBANTU Associao Cultural de Preservao do Patrimnio Bantu

CEAO Centro de Estudos Afro-Orientais

ICERD Conveno Internacional para Eliminao de Todas as Formas de

Discriminao Racial

MNU Movimento Negro Unificado

OIT Organizao Internacional do Trabalho

ONU Organizao das Naes Unidas

PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

SEMUR Secretaria Municipal da Reparao

SEPPIR Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial

SEPROMI Secretaria de Promoo da Igualdade do Estado da Bahia

UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

 SUMRIO

1. INTRODUO 13
2. O DEBATE ENTRE AS TEORIAS DA REDISTRIBUIO E AS TEORIAS DO
RECONHECIMENTO 21
2.1. A CRISE DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL E O ATUAL ESTADO DAS
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS 22
2.2. O SURGIMENTO DAS TEORIAS DE RECONHECIMENTO: UM NOVO OLHAR
PARA O ENFRENTAMENTO DAS QUESTES SOCIAIS 27
2.2.1. O modelo de identidade de Charles Taylor 32
2.2.2. O modelo de status de Nancy Fraser 37
2.3. PRINCPIOS DA IGUALDADE, DIFERENA, LIBERDADE E SEGURANA:
EXISTE UMA HIERARQUIA ENTRE ELES? 40
2.4. RECONHECIMENTO SEM EQUIDADE? 42
3. AGENDA TNICA: UMA APOSTA NA DIFERENA 44
3.1. O DESENVOLVIMENTO DA AGENDA DA ESFERA INTERNACIONAL 44
3.1.1. A ONU e a Conferncia de Durban 49
3.2. A PARTICIPAO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NA DEFINIO DAS
QUESTES TNIC AS E NA SUA TRANSNACIONALIZAO 62
3.2.1. Terreiros de candombl: um exemplo de comunidade tnica brasileira 64
3.2.1.1. A colaborao do movimento negro 68
3.3. A importncia do Estado para a efetivao da agenda 72
4. POLTICAS PBLICAS TNICAS PARA TERREIROS DE CANDOMBL:
ELAS EXISTEM? 75
4.1. ANLISE DE TRS AES GOVERNAMENTAIS 82
4.1.1. A criao das secretarias de reparao 83
4.1.2. O projeto de mapeamento dos terreiros 88
4.1.3. O projeto de re forma dos terreiros 91
4.2. NO CICLO DA POLTICA PBLICA, A AGENDA S O COMEO... 93
5. CONSIDERAES FINAIS 95
REFERNCIAS 99
APNDICE 105
 13

1. INTRODUO

O estigma produz a revolta contra o estigma, que comea pela reivindicao

pblica do estigma, constitudo assim em emblema.
(Pierre Bourdieu)

Racismo. Intolerncia. Preconceito. Palavras to em voga na gramtica das

populaes vtimas e vitimizadas passaram a ressoar em diversos fruns de discusso no
cenrio nacional e internacional. A temtica do racismo e das intolerncias correlatas galga
cada vez mais espaos e com maior importncia, que para ser compreendida necessita da
anlise do contexto histrico, principalmente o que nos remete ao ltimo quartil do sculo XX
at os dias atuais. nesse perodo que os movimentos sociais conquistam espao e ampliam
as vozes dessas populaes, levando os Estados a perceberem a importncia do combate s
diversas formas de racismo e intolerncias correlatas.
A intensificao das trocas materiais e imateriais decorrente da globalizao ,
comumente, apontada como um fator impactante na chamada identidade cultural nacional. O
trnsito de pessoas e informaes acabou recrudescendo as animosidades existentes entre
diferentes culturas e, ao mesmo tempo, promovendo seu intercmbio (IANNI,1997; HALL,
2006; BAUMAN, 1999). a partir de conflitos como o dos Blcs e de Ruanda, momento em
que o racismo e as intolerncias atingem seu extremo, e do prprio fim do apartheid em 1990,
que uma reflexo menos normativa e mais estruturante do tema viabilizada. Assim, da
defesa dos direitos de uma humanidade universal e abstrata, desnudada de qualidades e
relaes especficas, passa-se, agora, defesa dos direitos de um indivduo/grupo cultural,
dando-se, portanto, uma conotao multicultural. Essa mudana pode ser vislumbrada, por
exemplo, a partir da realizao de uma srie de conferncias da Orga nizao das Naes
Unidas ao longo da dcada de 90, tendo seu pice na realizao da Conferncia de Durban
(ALVES, 2001; SILVA, 2008; PIERUCCI, 1999).
Nesse sentido, a emergncia de polticas pblicas tnicas revela uma mudana
conjuntural e terica significativa no tratamento da temtica. Tais mudanas parecem
caminhar lado a lado e ter repercusses mtuas, influenciando na forma como a teoria e a
prtica se entrecruzam, e refletindo na agenda tnica formulada por diversos atores. Na seara
terica, notadamente, a formulao do paradigma do reconhecimento que trar os
argumentos para a elaborao de polticas de cunho identitrio.
 14

As polticas pblicas de reconhecimento de grupos tnicos/culturais - estes

entendidos como os grupos que compartilham comportamentos, crenas, valores e uma
origem comum - passaram, ao longo destas ltimas duas dcadas, por uma crescente
intensificao. Esse tratamento, que antes se restringia ideia redistributiva e,
consequentemente, direcionada para uma alocao mais justa de recursos e bens,
contraposto pela noo de reconhecimento, noo esta orientada para distintas perspectivas
culturais. Nesse sentido, a defesa dessas posies traz tona o debate da igualdade versus a
diferena, e, entre essas posies, aquelas que rejeitam essa anttese e propem um modelo
mais abrangente (FRASER, 2007; PIERUCCI, 1999).
Se para os tributrios da igualdade, as polticas pblicas de redistribuio devem
ser alinhadas s tradies de organizaes igualitrias, trabalhistas e socialistas, redistribuindo
a riqueza dos ricos para os pobres; os defensores da diferena, por sua vez, defendem que a
assimilao s normas da cultura dominante no mais o preo do respeito igualitrio
(FRASER, 2007). Desse modo, a ciso estabelecida terminou por gerar tentativas de articular
os dois plos a partir da noo de justia e capacidade participativa.
No plano nacional, entretanto, a temtica do reconhecimento enfrenta questes
que, vis--vis, representam um desafio esfera normativa, trazendo implicitamente um debate
que, a priori, de interesse internacional, mas que, no entanto, dimensionado internamente;
qual seja, o debate da soberania versus a autonomia e, da mesma forma, o debate sobre a
construo do que se entende por interesse nacional e a composio de sua sociedade.
A partir desse cenrio internacional e nacional uma nova arena poltica se
configura com a insero de atores diversificados. O Estado, enquanto protagonista mais
importante da regulao da vida em sociedade, passa a ser influenciado por outros atores, que,
ao propagar discursos de toda ordem, constroem conjuntamente um consenso sobre a
temtica. Nesse sentido, as organizaes internacionais e os movimentos sociais tm exercido
um papel demasiado importante, recolocando o tema na ordem das discusses, orientando e
pressionando os entes estatais a implementarem polticas pblicas voltadas para a questo.
Assim, para acompanhar essa tendncia de reconhecimento dos fragmentos de
uma sociedade globalizada, o Estado brasileiro introduz polticas pblicas de reconhecimento,
influenciado, em grande parte, pela agenda internacional propugnada pelas conferncias da
dcada de 1990 e pelos movimentos sociais, agora integrados em rede por uma solidariedade
transnacional. Consequentemente, as aes relacionadas s questes raciais e tnicas ganham
volume na estrutura governamental, trazendo em seu conjunto discusses calorosas sobre a
justeza das mesmas. Ressalte-se que, no que se refere reivindicao de uma poltica de
 15

reconhecimento, grupos como os quilombolas e terreiros de candombl, alm do movimento

negro de forma geral, apropriam-se desse discurso, politizando-o a partir de um discurso
partidrio mais do que teorizando.
Interessa-nos, na presente pesquisa, as aes voltadas para os terreiros de
candombl da Bahia, considerando que os mesmos representam, alm de uma expresso de
religiosidade, a manifestao genuna de uma das culturas formadoras da sociedade brasileira.
Surgidos a partir da reunio de escravos vindos de diversas regies da frica, principalmente
da costa ocidental, para reverenciar suas divindades ancestrais, os candombls incorporaram
uma srie de elementos que acabaram por diferenci-los dos cultos praticados em outros
lugares do mundo, associando-se, definitivamente, cultura brasileira.
Em que pese sua importncia para a formao da sociedade brasileira e, em
particular, para a identidade baiana, nos ltimos anos, os terreiros de candombl tm ganhado
evidncia, principalmente, pelos casos de intolerncia religiosa de que so vtimas.
emblemtico o caso de Me Gilda 1 , a partir do qual a questo do preconceito contra os
terreiros de candombl foi definitivamente inserida nos meios de comunicao e nas
instncias polticas 2 . A partir dessa insero e da mobilizao para aes pontuais de repdio,
outras reivindicaes puderam emergir, principalmente relacionadas manuteno de seus
territrios. No caso da Bahia, em particular, a imagem- fora de baianidade construda a partir
da cultura afrodescendente, especialmente da figura da yalorix e das comidas rituais,
contrastam com o crescimento urbano, que os expropriam dos espaos tradicionalmente
utilizados na realizao de seus cultos. Assim, o fenmeno que se apresenta o da sada dos
candombls dos grandes centros urbanos em direo s regies perifricas das cidades; e,
paralelamente, a luta pela permanncia em seu territrio por parte dos candombls que
decidem no se retirar do espao urbano. Considerando que as comunidades de candombl
foram, historicamente, alijadas de direitos e negligenciadas por dcadas, a elaborao de
polticas pblicas especficas demonstra a emergncia de uma nova pauta na agenda
brasileira, cuja origem se encontra, como supomos, na demanda crescente apresentada pelos
movimentos sociais e na agenda internacional propugnada pelas organizaes internacionais.

1
Consiste o caso na luta judicial da famlia da Yalorix Gildzia dos Santos e Santos para ver reparados os
danos causados pela publicao na Folha Universal, jornal da Igreja Universal do Reino de Deus, em
02/10/1999, da matria de capa Macumbeiros charlates lesam o bolso e a vida dos clientes, com a foto da
Yalorix na capa, sem a respectiva autorizao. Aps a publicao, o terreiro foi invadido por membros desta
igreja e, em razo da sua idade avanada e do agravamento de problemas de sade, Me Gilda veio a falecer de
infarto em 21/01/2000, data esta que passou a ser considerada o Dia Nacional de Combate a Intolerncia
Religiosa.
2
Ver ARAJO, 2009.
 16

Sendo a agenda para terreiros um desdobramento da agenda tnica, podem ser

destacadas algumas aes que tiveram repercusso entre os adeptos do candombl, como a
criao das secretarias de reparao, nos nveis federal, estadual e municipal, bem como a
execuo do projeto de reforma de terreiros, executado por uma associao civil em parceria
com o governo do Estado da Bahia, e o projeto de mapeamento dos terreiros, realizado pelo
Municp io e instncias acadmicas.
Nesse sentido, consideramos importante colocar os terreiros de candombl como
organizaes integrantes do sistema poltico. Observa-se que, em grande parte, os estudos que
tm por objeto os terreiros de candombl analisam-os sob o vis, preponderantemente,
antropolgico como Jlio Braga, Pierre Verger, Roger Bastide, Vivaldo da Costa Lima, etc -
desconsiderando a necessidade de sua insero poltica no mundo contemporneo. Aqui,
importa perceb- los dentro de um sistema poltico, em relao com outras esferas de poder,
seja estatal ou no estatal, seja local ou global, seja como colaboradores ou meros receptores
na poltica pblica concebida.
Ressalte-se que, em que pese a existncia de uma literatura 3 que trate da temtica
das polticas pblicas tnicas, esses estudos privilegiam questes relacionadas temtica
racial, em particular, s aes afirmativas. Dessa forma, nossa pesquisa entende a questo
racial como apenas uma dimenso relacionada etnicidade, cujo entendimento comp reende,
alm da noo de raa, a ideia de uma cultura, lngua e origens comuns. sob uma
perspectiva ampliada que buscaremos tratar a questo tnica e a incluso dos terreiros de
candombl nessa agenda; e, para tanto, o presente projeto pretende realizar um estudo
multidisciplinar, no qual sero privilegiadas as diversas dimenses que compem os
candombls, em especial, sua qualidade de sujeito detentor de deveres e direitos.
Assim, ao se considerar que os candombls ocupam um importante papel na
sociedade e, ainda, a introduo de uma agenda tnica brasileira e a consequente construo
de polticas pblicas voltadas para terreiros de candombl, pode-se verificar se as aes
concebidas colaboram para o aumento da capacidade participativa dessas comunidades, para a
diminuio da desigualdade e, de alguma forma, atendem suas demandas por reconhecimento,
preservao e desenvolvimento. Nesse sentido, tal tema reivindica uma anlise que abarque
trs tradies de pesquisa a filosofia poltica, a poltica mundial e a gesto pblica, vez que
o presente estudo busca um olhar crtico e ampliado sobre os processos de formao de
agenda em uma arena poltica cada vez mais diversa.

3
No Brasil, Abdias do Nascimento comumente apontado como o maior expoente da literatura que trata das
relaes raciais, suas lutas e polticas.
 17

nesse contexto de elaborao de polticas pblicas com vis tnico no Brasil, a

partir dos anos 2000, que se buscar desenvolver a pesquisa a partir da seguinte pergunta: De
que forma as agendas tnicas disseminadas pelos movimentos sociais e por organizaes
internacionais, no incio dos anos 2000, influenciaram na construo de polticas pblicas de
reconhecimento voltadas para comunidades de terreiros de candombl na Bahia?
Para responder ao questionamento, partir-se- de algumas premissas que nortearo
todo o trabalho, servindo de fundamentao para os argumentos utilizados, tanto na
formulao terica como na anlise emprica, seno vejamos:

a) considerando que a agenda tnica foi fortemente pautada pelas organizaes

internacionais, mas que, no entanto, a definio dos grupos a terem suas prerrogativas
reconhecidas realizada no plano interno dos Estados, em decorrncia, principalmente,
da influncia dos movimentos sociais, tem-se que a definio de uma agenda tnica
brasileira e a respectiva formulao de polticas pblicas produto dessa agenda
internacional e da articulao dos movimentos sociais na esfera nacional e local;
b) em razo da prpria natureza do ente da qual a poltica pblica emana, no se pode
desconsiderar a importncia dos governos na formulao de polticas pblicas, dada a
sua participao no sistema poltico de que resultam essas polticas (SOUZA, 2006).
Entretanto, na presente pesquisa, no se enfatizar o papel do Estado (ou os governos
que implementam e executam as polticas), mas sim sua atuao enquanto definidor das
polticas a partir de uma perspectiva de sua autonomia relativa ante a influncia de
outros atores;
c) a definio dos terreiros de candombl como um grupo sujeito s polticas de
reconhecimento, em que pese ser resultado da presso dos movimentos sociais no plano
nacional, tem sua importnc ia graduada de acordo com o local em que esto inseridos,
por no se tratarem de comunidades presentes em todo territrio nacional, mas em
regies especficas. Importante ressaltar que os terreiros de candombl da Bahia, por
serem tidos como terreiros- matriz, tm grande importncia na fomentao das redes de
terreiros em todo o pas; as polticas porventura realizadas no plano local baiano
ganham visibilidade nacional por meio dessa rede;
d) ademais, sendo o Estado brasileiro laico, a tendncia na formulao de polticas para
terreiros desconsiderar as suas diversas dimenses, principalmente a religiosa, que
compem e se articulam na sua estrutura.
 18

Considerando as premissas acima elencadas, objetivo central da presente

pesquisa compreender, a partir do debate terico das polticas de reconhecimento, o processo
de formao de uma agenda de polticas pblicas voltadas para terreiros de candombl e sua
evoluo, na Bahia, identificando as contribuies e interferncias dos movimentos sociais e
das organizaes internacionais na sua construo. So objetivos especficos do estudo: a)
compreender o nvel de participao das organizaes internacionais e dos movimentos
sociais na construo de uma agenda tnica no Brasil; b) identificar as polticas pb licas
tnicas, para terreiros de candombl, implementadas, na Bahia, desde 2000, nos nveis
federal, estadual e municipal; c) compreender o modo de ao poltica das representatividades
de terreiros de candombl, para a sensibilizao do Estado, e os mecanismos utilizados para
reivindicao e participao nessas polticas.
Para atingir tais objetivos, iniciaremos nosso caminho metodolgico a partir da
escolha de dois modelos de anlise de poltica pblica - o modelo do ciclo da poltica pblica
e o modelo sistmico, os quais se complementam e permitem a delimitao da fase da poltica
que interessa a esta pesquisa e, ao mesmo tempo, a compreenso dos elementos que compem
a poltica em questo. Ademais, esses dois modelos nos permitem extrair a perspectiva de
quem participa do processo de definio da agenda, apresentando o contexto em que est
inserido e o discurso por ele propagado.
Seguindo o modelo proposto por Kingdon (2003), ser possvel, por meio da
anlise de uma etapa do ciclo, perceber qual o atual estgio das polticas pblicas no Brasil.
Para tanto, duas categorias podero ser utilizadas quem participa, j mencionada acima, e os
processos de formao da agenda (problemas, policies e politics). Por outro lado,
complementando essa anlise, o modelo sistmico retrata as polticas pblicas como um
produto do sistema poltico, sendo que este implica um conjunto identificvel de instituies
e atividades na sociedade, que funcionam no sentido de transformar demandas em decises
oficiais, com o apoio indispensvel da sociedade(DYE, 2009, p.125). Assim, as foras
geradas no meio ambiente e que afetam o sistema poltico so consideradas inputs (entradas),
enquanto as alocaes oficia is de valores do sistema poltico, ou seja, a poltica pblica
propriamente, so os outputs (sadas) (DYE, 2009).

QUADRO 1 Fatores que influenciam na formao da agenda tnica

Quem participa Participantes visveis Presidente, congressistas, burocratas,
partidos.
Participantes ocultos Representantes de terreiros de
candombl, movimento negro e as
organizaes internacionais
 19

Problemas Efeitos da globalizao, fim do

Processos apartheid, limpezas tnicas dos
Blcs e Ruanda, Conferncia de
Durban
Proposio de Teoria das polticas de
Agenda tnica
polticas (policies) reconhecimento
Brasileira
Poltica (politics) Necessidade de colocao do Estado
brasileiro em uma situao
privilegiada no cenrio internacional,
mudanas polticas no plano interno
com a eleio de presidente de partido
de esquerda, maior dilogo com os
movimentos sociais e maior nmero
de parlamentares oriundos desses
movimentos
Fonte: elaborao da autora com base no modelo de Kingdon (2003)

Delimitados os modelos de anlise que sero utilizados na pesquisa, buscar-se-,

na presente pesquisa, compreender o contedo dos documentos produzidos, principalmente na
Conferncia de Durban e aps a sua realizao, a fim de tambm entender os processos que
esto alm dos documentos produzidos. Esse mtodo nos permitir verificar os procedimentos
de controle e delimitao dos discursos, principalmente, das organizaes
intergovernamentais e dos movimentos sociais no tocante formao da agenda brasileira de
polticas pblicas tnicas para terreiros de candombl, a partir do arcabouo terico formulado
sobre poltica de reconhecimento.
Importa, aqui, esclarecer que a existncia de uma agenda tnica internacional
grandemente atribuda Organizao das Naes Unidas e s instituies que compem o
sistema ONU, especialmente a UNESCO e a OIT, motivo o presente trabalho ater-se- a
anlise da documentao produzida por essa organizao, principalmente a partir da
Conferncia de Durban. Da mesma forma, em que pese a pesquisa em questo no tratar da
temtica racial especificamente, observa-se que, no que se refere influncia dos movimentos
sociais na formao da agenda tnica, os movimentos negros tm participao relevante na
imposio de uma pauta para terreiros de candombl. Assim, alm do movimento composto
pelos prprios terreiros, o discurso dos movimentos negros nesse processo ser privilegiado.
A partir da anlise da formao de uma agenda tnica brasileira, por meio das
organizaes internacionais e dos movimentos sociais, buscaremos exemplificar como essa
agenda traduzida em aes que nos permitam verificar a existncia de polticas pblicas
tnicas. Para tanto, escolheremos trs eventos exemplificativos que apontam para essa agenda
e permitem verificar as variveis que as afetam, nos nveis federal, estadual e municipal, quais
sejam: a) a criao das chamadas secretarias de reparao; b) a execuo do projeto de
 20

revitalizao dos territrios culturais de matrizes africanas; e c) o projeto de mapeamento dos

terreiros do Municpio de Salvador.
Assim, a presente pesquisa est desenvolvida em trs captulos. O primeiro
captulo voltado para a fundamentao terica advinda da filosofia poltica que tem
sustentado e muito colaborado para o entendimento do tema o paradigma do
reconhecimento. Tal paradigma tem sua anlise associada ao paradigma que lhe precede, o
paradigma da redistribuio, e aos princpios que orientam esses paradigmas, verificando-se
de que forma eles se articulam. No captulo segundo, contempla-se o contexto em que essa
temtica ressurge, principalmente a partir dos fatos observados no ltimo quartil do sculo
XX. Nessa anlise, teremos como marco de observao a Conferncia de Durban, que trar
importantes elementos sobre como se deu a construo dos consensos no seio da Organizao
das Naes Unidas e de que forma ela repercute para a construo de polticas pblicas
tnicas. O terceiro captulo, mais emprico, parte de algumas noes tericas sobre polticas
pblicas, com o objetivo de compreender se algumas aes que tm sido executadas para
terreiros de candombl podem ser assim denominadas, o que nos permitir perceber qual o
atual estgio no ciclo dessa poltica.
Finalmente, cabe expressar a vontade de que os terreiros de candombl passem a
ser objeto de anlise no s restrito antropologia, como um grupo cultural associado
unicamente a uma ideia de ancestralidade e distante da contemporaneidade. Desejamos com o
presente trabalho, alm de entender os processos j expostos acima, contribuir para retirar os
terreiros de candombl dos guetos em que foram colocados por sculos, e nos quais ainda
permanecem. Aqui, partimos do entendimento de que os terreiros so parte integrante da
sociedade brasileira, e no um grupo folclrico conhecido por seu exotismo, e, portanto,
portadores de direitos, deveres e capazes de reivindicar liberdade, igualdade e
reconhecimento.
 21

2. O DEBATE ENTRE AS TEORIAS DE REDISTRIBUIO E AS TEORIAS DE

RECONHECIMENTO

A uniformidade alimenta a conformidade e a outra face da conformidade a intolerncia.

(Zygmun Bauman)

Lado a lado s mudanas conjunturais que permitiram o surgimento de uma nova

perspectiva sobre a temtica do racismo, consideraes tericas, realizadas principalmente no
seio da filosofia poltica, tm sustentado essa viso e colaborado para o entendimento do
tema. Mas ser que essa mudana de perspectiva implicou, necessariamente, em uma
mudana ou apenas se prestou a inserir um novo recorte temtico ao paradigma j existente?
A dcada de 90 parece ser um marco importante para entendermos a afirmao
conceitual do paradigma do reconhecimento em relao ao da redistribuio. Nesse sentido,
alguns fatores so apontados como decisivos nesse processo, como a crise do Estado de Bem-
Estar, o fim da Unio Sovitica, a fragilizao do poder estatal pela globalizao econmica,
o avano do liberalismo, o crescimento dos movimentos identitrios e o aumento da
sensibilizao moral, por meio da experincia do desrespeito social e cultural (HONNETH,
2007; NEVES, 2005). Ainda, aponta Neves (2005), as discusses sobre reconhecimento e
multiculturalismo, que passaram a ocupar o espao terico deixado vago pela crise do
pensamento marxista.
O paradigma do reconhecimento , inicialmente, contraposto ao paradigma que
lhe precede - o da redistribuio, este calcado no imperativo de remover qualquer forma de
desigualdade social ou econmica que no pudesse ser justificada com base em fundamentos
racionais, estando, portanto, ligado a uma viso de justia que visava alcanar a igualdade
social por meio da redistribuio dos bens materiais, para a existncia dos seres humanos
enquanto sujeitos livres. Importante ressaltar que a noo de justia social , em grande parte,
teorizada pelos estudiosos da redistribuio, tendo em John Rawls sua influncia recente mais
marcante entre os liberais. A suposta passagem de um paradigma a outro traz consigo a noo
de que as condies de uma sociedade justa passariam a ser definidas como o reconhecimento
da dignidade pessoal de todos os indivduos, traze ndo a este crculo terico a ideia de
dignidade, respeito, identidade e cultura (FRASER, 2007; HONNETH, 2007). Nesse sentido,
a partir do paradigma do reconhecimento, travado um frtil debate terico que ora se
 22

aproxima das polticas de redistribuio, ora se ope a esta, tendo por principais expoentes
Charles Taylo r, Axel Honneth e Nancy Fraser.
Subjacente a esse debate, encontra-se a afirmao de princpios que passam a no
mais figurar no mesmo patamar, conforme o argumento utilizado pelas teorias. Assim,
princpios como o da liberdade e da igualdade se contrapem, refletindo posies polticas
defendidas por liberais e comunitaristas no que se refere relao dos Estados e seus
governados. De outra forma, princpios trazidos a partir da anlise das relaes entre Estados,
como o princpio da segurana, parecem permear a anlise do tema.
Antes de adentrarmos na anlise da formao da agenda tnica propriamente, cabe
neste captulo trazer algumas consideraes tericas sobre os paradigmas que afetam
diretamente a construo das polticas pblicas tnicas. Dessa forma, buscaremos elucidar a
questo acima proposta por meio dos fatores que levaram ao suposto declnio das polticas de
redistribuio e das colaboraes trazidas, principalmente, por Charles Taylor e Nancy Fraser
na formulao de uma teoria do reconhecimento.

2.1. A CRISE DO ESTADO DE BEM-ESTAR E O ATUAL ESTADO DAS POLTICAS

DISTRIBUTIVAS

Um importante ponto de partida para entendermos a mudana de paradigma o

que se convencionou chamar de crise do Estado de Bem- Estar. Antes, cabe aqui fazer um
percurso resumido do desenvolvimento do Welfare State desde a II Guerra Mundial e suas
intercorrncias, que culminam com a chamada crise.
Tendo por aes precursoras os programas implementados pelo governo de
Bismark na Alemanha e pelos governos suecos em 1920, posteriormente aprimorados pelo
Plano Beverigde na Inglaterra, o Estado do Bem-Estar Social representava um compromisso
de classe, no qual os que no possuam meios de produo concordavam com a instituio da
propriedade privada do capital e os que os possuam concordam com as instituies polticas
que possibilitam a outros grupos o acesso distribuio de renda (HABERMAS, 1987;
PRZEWORSKI, 1988). Assim, ao mesmo tempo em que as reivindicaes dos sindicatos de
trabalhadores comeavam a ser respondidas, encontrava-se uma alternativa para dificultar o
avano dos partidos comunistas em plena Europa central.
A teoria keynesiana fornece grande parte das ideias-chave que formaro o
programa dos social-democratas a ideia de pleno emprego e de igualdade. A meta de pleno
 23

emprego coloca no centro da teoria econmica a administrao da demanda e a criao de

uma economia mista, de forte interveno e regulao estatal (GIDDENS, 2005;
HABERMAS, 1987; PRZEWORSKI, 1988). A ideia de igualdade, por sua ve z, pode ser
representada pela malha de servios sociais que constituram o Estado de Bem-Estar Social.
Nesse sentido, estratgias de nivelamento deveriam ser adotadas para alcanar essa igualdade,
como a tributao e outras medidas redistributivas.
Identifica Fiori (1997) quatro pilastras sobre as quais se tornou vivel o sucesso
dos Welfare contemporneos, quais sejam: a) os fatores materiais/econmicos que se
manifestaram por meio da generalizao do paradigma fordista, da existncia de um consenso
suprapartidrio em torno dos valores do crescimento e do pleno emprego, de um consenso
paralelo em torno das polticas keynesianas e da manuteno de um ritmo acelerado de
crescimento econmico constante, que permitiu ganhos fiscais crescentes, os quais foram
alocados por coalizes polticas socialmente orientadas; b) ambiente econmico global criado
pelos acordos de Bretton Woods, que abria espao para uma conciliao entre o
desenvolvimento do Welfare e a estabilidade econmica internacional; c) cenrio de
solidariedade nacional e supranacional no ps-guerra; e d) avano das democracias partidrias
e de massa, permitindo que a concorrncia eleitoral aumentasse o peso e importncia da
reivindicao dos trabalhadores.
Assim, observou-se um contexto favorvel ao desenvolvimento do Welfare State
at a dcada de 70, quando dois fenmenos passaram a caracterizar parte do mundo
capitalista: o aumento gradual na taxa de inflao e o declnio tambm gradual na taxa de
crescimento (PRZEWORSKI, 1988, p.30). A partir desses fenmenos, desafios at ento
superados pelas polticas keynesianas emergiram de forma a abalar as bases dos governos
social-democratas. Alm dos fatores relacionados crise econmica mundial, principalmente
a partir da crise do petrleo em 1973, fatores intrnsecos ao prprio regime de bem-estar
demonstravam que algumas mudanas seriam necessrias para acompanhar as transformaes
pelas quais passava a sociedade. De uma estrutura familiar centrada no provedor masculino,
que permitia uma clara definio na poltica do pleno emprego, passa-se ao ingresso
generalizado de mulheres na fora de trabalho, com mudanas de comportamento, de
expectativas sexuais e na relao casa e trabalho (GIDDENS, 2005). Nesse sentido, pode se
observar, sobretudo na Europa, uma nova tendncia demogrfica que aliava a baixa fertilidade
ao envelhecimento da populao, gerando novas e diversificadas demandas que necessitavam
do Estado maior capacidade de interveno.
 24

Ao analisar trs elementos para entender a crise desse Estado-providncia - o

impasse financeiro, a diminuio da eficcia econmica e social e as mutaes culturais em
curso -, Rosanvallon (1997) parte de questionamento recorrente sobre os limites do
desenvolvimento do Estado-providncia, defendendo que falar de crise falar das relaes
que se operam entre sociedade e Estado e, por consequncia, da necessidade de reformulao
do contrato social.
Segundo Rosanvallon (1997), inoperante tratar a crise do Estado-providncia em
termos de limites, tendo em vista que as demandas para suprimento das necessidades e da
segurana se modificam e evoluem no decorrer do tempo, confundindo-se com a prpria
dinmica social. O programa do Estado-providncia seria, assim, naturalmente ilimitado. O
problema, para o autor, estaria na dinmica igualitria e na definio das finalidades desse
programa. A partir da, traz o referido autor o seguinte questionamento: a igualdade um
valor que ainda tem futuro? Segundo Rosanvallon (1997), a igualdade enquanto valor
funcionou de forma positiva, mesmo porque tinha concepes diferenciadas no domnio
econmico e social, bem como no domnio civil e poltico. Neste ltimo, funcionaria por meio
da determinao de normas idnticas para todos, enquanto naquele a igualdade expressar-se- ia
na reduo das desigualdades. A diferena de concepes, entretanto, criaria uma fissura,
aponta o autor, que teria como causas: a) a tentao de retorno ao Estado-protetor, cuja
questo central a segurana; b) a diferena entre o crescimento rarefeito da produo e o
prosseguimento do ritmo externo de despesas pblicas; c) o aumento do nmero de
contribuintes implicado no sistema do Estado-providncia, trazendo consigo o sentimento de
injustia e desejo da diferena; e d) a fragmentao da sociedade propicia outras estruturas de
negociao social e, portanto, outros meios de proteo social.
Aqui, lembra Rosanvallon (1997) dos limites da solidariedade automtica, uma
espcie de solidariedade isolada das relaes sociais que a estruturam. Entende o autor que
essa solidariedade, produzida pelo Estado-providncia como agente central da redistribuio,
s pode ser exercida se a moral social que traduz repousar em um mnimo de visibilidade
social. Dessa forma, a crise do Estado-providncia corresponderia aos limites de uma
expresso da solidariedade social, que estaria sendo alimentada pela perda de autonomia e
isolamento crescente dos indivduos, para quem o Estado o principal recurso. Ainda,
entende que a crise do Estado-providncia teria origem na decomposio ou, mais
exatamente, no deslocamento do tecido social de modo mecnico e involuntrio, gerado pelo
seu desenvolvimento.
 25

A partir dos problemas identificados como causa da crise do Estado-providncia,

analisa Rosanvallon (1997) os roteiros propostos pelos social-estadistas e pelos liberais. Se,
por um lado, o roteiro social-estadista defende a estatizao, da qual decorreriam descontos
obrigatrios crescentes e o desenvolvimento de uma economia subterrnea, e por outro lado, o
roteiro liberal defende a privatizao, representando uma regresso social, em um contexto de
pouco crescimento econmico, ambos os roteiros parecem inaceitveis para o autor. Para
Rosanvallon, uma terceira via seria a redefinio das fronteiras e relaes entre o Estado e a
sociedade, passando por uma nova articulao entre a socializao, a descentralizao e a
autonomizao da qual resultaria a reduo da demanda do Estado, o reencaixe da
solidariedade na sociedade e a produo de uma maior visibilidade social. Segundo o autor

[...] a crise do Estado-providncia , nessa medida, o sinal de um dficit de

identidade cultural de nossa sociedade. Esta muda, retrada, nada pode dizer de si e
no pensa no seu futuro. Desbloquear o Estado-providncia , portanto, tambm
reanimar espaos pblicos e democrticos nos quais a sociedade possa trabalhar, de
forma lcida, essas questes essenciais (ROSANVALLON, 1997, p.96).

Assim, conclui o autor que a alternativa no estaria entre a manuteno nostlgica

do modelo keynesiano e o neoliberalismo puro, mas sim, entre um modelo pseudoliberal
rgido e o que ele chama de ps-social-democracia, que consiste na reduo do papel do
modelo keynesiano e sua combinao com os modos de regulao autogestionria (nova
concepo das formas do poltico) e intro-social (nova configurao das formas do social).
Nesse cenrio de contestao ao programa welferista, importa apresentar a anlise
realizada por Amartya Sen (2001) sobre a igualdade, que traz uma nova perspectiva aos
defensores das polticas redistrib utivas sob forte influncia liberal. Defende Sen (2001) a tese
de que dois fatores so essenciais para anlise da ideia de igualdade: a) a heterogeneidade dos
seres humanos; e b) a multiplicidade de variveis em cujos termos a igualdade pode ser
julgada. Para o autor, os seres humanos diferem uns dos outros pelas suas caractersticas
externas (ex: renda, riqueza, ambiente social, etc) e caractersticas pessoais (ex: idade, sexo,
aptides fsicas e mentais), sendo estas importantes para avaliar a desigualdade, tendo em
vista que a igualdade em um espao tenderia a andar com a desigualdade em outro espao.
Assim, a anlise da igualdade deveria ser precedida pela resposta a uma questo anterior:
igualdade de qu? Nesse sentido, a igualdade no unificadora, devendo ser definida a partir
de um espao em particular. Esse espao, tambm chamado por Sen (2001) de varivel focal,
definiria a igualdade a partir da qual as desigualdades nos outros espaos seriam justificadas.
 26

A anlise a partir de uma varivel focal permitiria incluir elementos que compem a
diversidade humana, alm dos recursos econmicos.
A partir do espao em que a igualdade seria definida, outros elementos so
apresentados pelo autor para a avaliao do estado de bem-estar de um indivduo. Segundo a
teoria seniana, o bem-estar de uma pessoa pode ser concebido em termos de qualidade (a
bem-dade [well- ness], por assim dizer) do estado da pessoa [the persons being]. Viver
pode ser visto como consistindo num conjunto de funcionamentos inter-relacionados, que
compreendem estados e aes (2001, p.79). Desenvolvendo tal ideia, entende o autor que a
capacidade para realizar funcionamentos considerados valiosos refletiria a liberdade da pessoa
em escolher dentre vidas possveis. Essa capacidade ainda estaria subdividida em capacidade
para realizar sua condio de agente que consistiria na realizao de objetivos e valores
conectados ou no ao seu prprio bem-estar e capacidade para realizar bem-estar. Importa
aqui destacar o quo fundamental para a teoria seniana a liberdade, considerando que ela
mesma pode contribuir para o bem-estar, pois, segundo o autor, escolher e decidir podem ser
partes valiosas do viver bem.
A teoria de Sen (2001), enquanto modelo de anlise, parece trazer contribuies
importantes para a concepo de polticas sociais; entretanto, deve-se perguntar se a igualdade
um valor que pode ser fracionado em diversas variveis. Um indivduo pode ser considerado
igual a partir de uma perspectiva econmica sem, no entanto, usufruir dos direitos que lhe
deveriam ser concedidos? Da mesma forma, um indivduo considerado livre em razo da
garantia de suas liberdades, mas que no consiga a sua manuteno mnima pode ser
considerado igual a seus pares?
Considerando teorias como a de Amartya Sen, que recolocam a igualdade no
centro de anlise, mesmo que a partir de concepo liberal, e que o momento de estagnao
econmica foi abrandado ao final do sculo XX, o discurso de crise do Estado de Bem- Estar
Social deve ser percebido com reservas. Mesmo com a diminuio do seu espectro de atuao
promovido pelos governos neoliberais, o programa social-democrata continua a existir, em
maior ou menor grau, em grande parte dos pases democratas-capitalistas. Tal fato pode ser
constatado pela continuidade dos servios de seguridade social e, alm disso, pela luta por
manuteno de direitos sociais conquistados.
certo que tal programa j no se expande progressivamente em atendimento s
demandas de uma sociedade em transformao. Ao contrrio, algumas medidas so propostas
no sentido de reduzir conquistas da classe trabalhadora. Exemplo disso foi a aprovao do
projeto de lei apresentado pelo presidente francs Nicolas Sarkosy que aumenta, por dois
 27

anos, a idade para a aposentadoria, sob a alega o de necessidade de conter o aumento do

dficit do sistema de previdncia, reduo esta j operada pela maioria dos pases da Europa
central.
Entretanto, o caso brasileiro exemplificativo de como algumas polticas sociais
ainda so ampliadas em prol da persecuo da igualdade. A implementao de programas de
transferncia de renda como o Bolsa-Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada BPC
apontada como importante vetor de reduo de desigualdades, no s em razo da renda
propriamente, mas, tambm, das condicionalidades que so impostas para a concesso.
Questo que se coloca acerca dessas polticas de transferncia de renda sobre sua
sustentabilidade a longo prazo, dado o seu carter no contributivo, o que reivindica estudos
mais apurados.
Como a agenda tnica de que tratamos no presente trabalho guarda estreita relao
com o paradigma do reconhecimento, passemos anlise do mesmo, ora para contrapor, ora
para complementar o paradigma j existente.

2.2. O SURGIMENTO DAS TEORIAS DE RECONHECIMENTO: UM NOVO OLHAR

PARA O ENFRENTAMENTO DAS QUESTES SOCIAIS

A emergncia do paradigma do reconhecimento, no final da dcada de 70, nos

remete a alguns estudos sobre as origens da noo de reconhecimento e de diferena, que
fornecero os fundamentos para o desenvolvimento de uma nova perspectiva de poltica.
Comumente apontada, no seio da filosofia poltica, a contribuio da teoria
hegeliana como responsvel por trazer uma nova forma de conceber as relaes sociais, no
mais como uma luta por autoconservao. Diferentemente de Hobbes e Maquiavel, que
entendiam o ser humano como egocntrico e em permanente concorrncia de interesses,
Hegel defendia que a luta dos sujeitos resulta da necessidade de reconhecimento recproco de
sua identidade para o estabelecimento prtico e poltico de instituies garantidoras da
liberdade (HEGEL apud HONNETH, 2009). Assim, considera errnea a concepo da
natureza humana a partir de atos de indivduos isolados; uma comunidade s pode ser pensada
como uma concatenao de sujeitos individuais isolados, ao invs de uma unidade tica de
todos (HEGEL apud HONNETH, 2009). justamente no espao coletivo, nas relaes
sociais, que o reconhecimento se operaria para definir as dimenses da individualidade
humana.
 28

Lembra Forst (2010) o cerne da ideia de reconhecimento em Hegel

A autocompreenso qualitativa de um sujeito desenvolve-se por meio do

reconhecimento (e a afirmao) por parte de outros sujeitos, que, por sua vez,
pressupe reconhecer esses sujeitos como iguais. Toda subjetividade
constitutivamente relacionada com a intersubjetividade recproca bem como a
nveis diferentes de relaes do eu com outros (FORST, 2010, p.327).

Na sua anlise sobre a luta por reconhecimento em Hegel, Honneth (2009)

apresenta a estrutura hegeliana de reconhecimento recproco, bastante representativa da teoria
apresentada na Fenomenologia do Esprito. Consiste essa estrutura no entendimento de que
na
[...] medida em que se sabe reconhecido por um outro sujeito em algumas
capacidades e propriedades e nisso est reconciliado com ele, um sujeito sempre vir
a conhecer, ao mesmo tempo, as partes de sua identidade inconfundvel e, desse
modo, tambm estar contraposto ao outro novamente com um particular
(HONNETH, 2009, p.47).

Fica clara, aqui, a correspondncia com seu sistema dialtico, no qual a

progresso decorre da soluo de contradies anteriores, resultando na dinmica tese-
anttese-sntese. Nesse sentido, a partir das relaes sociais, o sujeito individual solucionaria
suas cont radies, por meio do processo de reconhecimento recproco, do qual resultaria sua
identidade individual.
Tal noo de reconhecimento permitir o desenvolvimento de teorias que iro
justificar a adoo de polticas identitrias, principalmente nas reas cultural e de gnero,
como veremos a seguir com os modelos de Charles Taylor e Nancy Fraser. Dentro dessas
teorias, desponta a expresso multiculturalismo como a panacia na qual se fiariam os
movimentos anti-eurocntricos ou contra- hegemnicos, cuja anlise se centra no conceito de
cultura. Segundo Santos (2003, p.27), a ideia de cultura comumente associada ao saber
institucionalizado no Ocidente, sendo baseada em critrios de valor, esttico, morais e
cognitivos que, definindo-se a si prprios como universais, elidem a diferena cultural ou a
especificidade histrica dos objetos que classificam. Dessa forma, a cultura teria se tornado
um conceito estratgico para a definio de identidades e de alteridades no mundo
contemporneo, um recurso para a afirmao da diferena e da exigncia do seu
reconhecimento e um campo de lutas e contradies (SPIVAK, 1999 apud SANTOS, 2003,
p.28). Uma verso emancipatria de multiculturalismo basear-se- ia no reconhecimento da
diferena e do direito diferena e da coexistncia ou construo de uma vida comum alm
de diferena de vrios tipos (SANTOS, 2003, p.33). Assim, poder-se- ia falar em cinco teses
 29

sobre multiculturalismo e suas escalas de luta contra a dominao: 1) diferentes coletivos

humanos produzem formas diversas de ver e dividir o mundo, estando em curso uma
reavaliao das relaes entre essas diferentes concepes do mundo e as suas repercusses
no direito e na justia; 2) diferentes formas de opresso ou de dominao geram formas de
resistncia, de mobilizao, de subjetividade e de identidade coletivas distintas, que invocam
noes de justia diferentes; 3) a incompletude das culturas e das concepes da dignidade
humana, do direito e da justia exige o desenvolvimento de formas de dilogo que promovam
a ampliao dos crculos de reciprocidade; 4) as polticas emancipatrias e a inveno de
novas cidadanias tencionam-se entre a igualdade e a diferena, entre a exigncia de
reconhecimento e o imperativo da redistribuio; e 5) o sucesso das lutas emanc ipatrias
depende das alianas que seus protagonistas so capazes de forjar (SANTOS, 2003).
No sem razo, algumas crticas so realizadas aos movimentos contra-
hegemnicos que encabeam a bandeira do multiculturalismo. Segundo Badie (2000, p.150-
151), o discurso identitrio seria anti-soberanista, porque diluiria a soberania e a substituiria
pelo princpio da autonomia dos povos, do qual resultaria o perigo de regresso da alteridade
que pode ir at diabolizao do outro, o mesmo pr-determinismo que enuncia direitos como
uma axiomtica e locais de memria como pontos fixos indiscutveis. Nesse mesmo sentido,
sintetiza Santos (2003, p.29) a crtica de que o muticulturalismo promoveria a desunio e a
diviso, fragmentando a sociedade e ameaando a coeso e a unidade de objetivos da nao.
Assim, em que pese a grande adeso ideolgica, o multiculturalismo ainda est longe de ser
unanimidade nos meios acadmicos.
Como apresentado acima, a defesa da diferena comumente associada aos
movimentos contra- hegemnicos e, por consequncia, aos partidrios da esquerda; entretanto,
contrapondo tal entendimento, Pierucci (1999) apresenta a instigante ideia de que, antes de ser
um pensamento da esquerda, a afirmao da diferena tem sua origem na direita. Comparando
a mentalidade tpica da classe mdia paulista de direita (ativistas eleitorais do final da dcada
de 80) com o retrato de um conservador ingls da segunda metade dos anos 40, o autor
encontra grandes similitudes principalmente, uma idntica obsesso de afirmar e sublinhar
as diferenas entre grupos humanos dotados de especificidades irredutveis (PIERUCCI,
1999, p.17). Ressalta o autor que o pensamento da direita no se restringe sua relao com a
poltica, mas se constitui e se difunde no campo metapoltico das relaes sociais cotidianas,
dos modos e estilos de vida e da luta cultural. Assim, parte o autor da ideia de que a certeza
que os seres humanos no so iguais porque no nascem iguais e, portanto, no podem ser
tratados como iguais, quem a primeiro a professou e apregoou nos tempos modernos foi a
 30

direita (PIERUCCI, 1999, p.18), e essas diferenas explicariam as desigualdades de fato e,

portanto, reclamariam a desigualdade de direito.
Antes de entrar nas ciladas da diferena, como titula sua obra, Pierucci (1999) traz
o debate sobre as ciladas da igualdade, utilizando-se de Hannah Arendt e Edmund Burke, para
mostrar como tratar o homem como universal, desnudado de qualidades e relaes especficas
pode ser um risco. Para Burke (??? apud PIERUCCI, 1999, p.23), o Homem universal uma
abstrao, cujos direitos descompromete o homem em relao sua comunidade de origem,
qual deve sua diferena histrica, arranca- lhe as razes, das quais depende sua vida pessoal,
que social e civil.
Uma vez apresentado esse primeiro debate, adentra Pierucci (1999) na primeira
das caractersticas da direita conservadora - o racismo -, que antes de ser apresentado como
rejeio da diferena, o como afirmao da diferena. O racismo como rejeio da diferena
obscureceria sua relao com a certeza das diferenas; para o autor, existiriam dois
movimentos envolvidos no racismo: a rejeio da diferena vem depois da afirmao
enftica da diferena (PIERUCCI, 1999, p.27). a partir da constatao da diferena que se
toma uma posio racista propriamente, excludente e destrutiva da diferena selecionada

[...] entre a afirmao da diferena (constatada ou inventada) e sua rejeio (que

onde o racismo se consuma), medeia uma srie de procedimentos discursivos
tendentes a aumentar a distncias entre os signos, a exacerbar a diferena, a fazer
funcionar a diferena, radicalizando-a no ato mesmo de enraiz-la no dado biolgico
(racismo clssico) ou no dado cultural dito irredutvel(neo-racismo)(PIERUCCI,
1999, p.27-28).

Nesse debate, ressalta Pierucci (1999) que nova esquerda dos movimentos
sociais, que adere bandeira do direito diferena, no pode haver escolha entre a igualdade
e a diferena, o que torna a tarefa mais difcil. Ao contrrio da direita, que repudia a igualdade
como pressuposto, a esquerda defende a ideia de que os seres humanos so diferentes, mas
iguais, desconsiderando que afirmar a diferena pressuporia afirmar uma diferena de valor:

[...] nos quadros culturais de qualquer sociedade humana, sejam sociedades

tradicionais holsticas, sejam em sociedades modernas individualistas, no existe
diferena cultural que se interprete ao mesmo tempo como diferena de valor,
portanto, como hierarquia, explcita ou implcita (DUMONT ??? apud PIERUCCI,
1999, p.32-33).

Nesse sentido, defender o direito diferena e, seguidamente, uma ao prtica

seria uma tarefa bastante custosa para a esquerda.
 31

Aqui, cumpre destacar que esse embate da igualdade versus diferena tem sido
objeto de anlise jurdica por tribunais em todo o mundo. Muitos tericos do tema
desenvolvem suas anlises a partir dos argumentos apresentados nos tribunais, a exemplo de
Ronald Dworkin (2002). Apresentando os argumentos de duas aes processadas em cortes
norte-americanas uma, interposta por Sweatt e outra, por DeFunis Dworkin (2002)
defende a tese de que a discriminao compensatria estar justificada se se servir a uma
poltica adequada, que respeite o direito de todos os membros da comunidade de serem
tratados como iguais. No primeiro caso, o estudante negro Sweatt tenta ingressar na
universidade e recusado em razo de uma lei estadual que determina que somente brancos
podem frequentar a universidade; entretanto, aps evocar a dcima quarta emenda da
Constituio dos Estados Unidos, segundo a qual todos tem direito a igual proteo legal,
Sweatt tem seus direitos reconhecidos pelas cortes norte-americanas. Diferentemente, o
estudante judeu DeFunis evoca a dcima quarta emenda para reivindicar seu direito vaga na
universidade, tendo em vista que suas notas foram superiores s notas de alunos cotistas, mas,
no tem seu pleito atendido pelas cortes.
Assim, uma questo se levanta: como possvel uma mesma norma justificar
decises to dspares? Para Dworkin (2002), o direito de um indivduo ser tratado como igual
(ou diferente) significa que sua perda potencial pode ser compensada pelo ganho da
comunidade como um todo, reconhecendo uma distino entre a igualdade como poltica e a
igualdade como direito. Nesse sentido, o autor nos fornece a ideia de que os argumentos para
a defesa da igualdade estariam no plano normativo, ao contrrio dos argumentos da defesa da
diferena, que estariam na arena poltica. Tal tese revela a ainda frgil posio dos partidrios
da diferena: a) se as questes das polticas de reconhecimento so levadas ao mbito
normativo, sua resoluo depende de um esforo hermenutico dos seus julgadores para
construir argumentos que no esto na esfera jurdica, mas, principalmente, da cincia
poltica; e b) se os debates da poltica de reconhecimento esto afeitos arena poltica, sua
evoluo depende das alianas que forjarem os seus defensores.
De uma ou outra forma, o caminho j trilhado pelas polticas de reconhecimento
traz o debate da igualdade versus diferena ordem do dia. Na luta por reconhecimento dois
modelos o modelo de identidade de Charles Taylor e o modelo de status de Nancy Fraser
tm sido instrumentos valiosos a seus defensores.
 32

QUADRO 2 As vertentes tericas das polticas sociais

Polticas de redistribuio

Polticas sociais
Modelo de identidade

Polticas de reconhecimento
Modelo de status

Fonte: elaborao prpria

2.2.1. O modelo de identidade de Charles Taylor

O atual debate sobre reconhecimento tem seu ponto de partida em Charles Taylor
e seus primeiros artigos j no final da dcada de 1970. Examina Taylor (1994) as facetas do
que vai chamar de identidade moderna, ao apontar duas mudanas que fizeram emergir uma
preocupao com a identidade e reconhecimento: o colapso das hierarquias sociais baseadas
na honra e a noo moderna de dignidade. A passagem da noo de honra, termo usado no
antigo regime relacionado s desigualdades ou preferncias, para a noo de dignidade,
constitui-se em um marco para a formulao da sua teoria de reconhecimento. Para Taylor
(1994), a noo moderna de dignidade parte da premissa bsica de que todos a compartilham,
tendo um carter universalista, igualitrio e compatvel com uma sociedade democrtica.
Nesse sentido, a democracia teria introduzido uma poltica de reconhecimento igual, que tem
assumido vrias formas ao longo dos anos, e voltou agora na forma de exigncias para a
igualdade de culturas e de gnero.
Entretanto, para Taylor (1994), a partir do final do sculo XVIII que emerge a
compreenso de uma identidade individualizada, esta entendida como a identidade particular
prpria pessoa - myself, encontrada nela mesma. O desenvolvimento dessa identidade
partiria de uma noo moral do que certo ou errado, para, posteriormente, ser deslocada pela
noo de autenticidade, que ocorreria quando, em contato com os seus sentimentos, o acento
moral assumiria um significado crucial e independente. A noo de autenticidade refora a
ideia de que cada pessoa deve ter sua prpria medida e encontrar seu prprio caminho como
ser humano.
 33

Para compreender a estreita ligao entre a identidade e reconhecimento, segundo

Taylor (1994), um fator essencial da condio humana deveria ser considerado - o seu carter
dialgico. Esse recurso crucial da vida humana nos tornaria agentes humanos completos,
capazes de entender a ns mesmos e, portanto, capazes de definir nossa identidade.

We define our identity always in dialogue with, sometimes in struggle against, the
things our significant others want to see in us. Even after we outgrow some these
others our parents, for instance and they disappear from our lives, the
conversation with them continues within us as long as we live (TAYLOR, 1994,
p.32-33).

Ao discutir sobre as duas dimenses que definem a identidade a autenticidade e

o carter dialgico -, a teoria tayloriana coloca em uma posio central a noo de self. O
desenvolvimento da noo de self definida como as pessoas com profundidade e
complexidade necessrias para ter ou estar empenhadas na descoberta de uma identidade e,
consequentemente, da distino entre desejos de primeira e segunda ordem torna-se
fundamental. Segundo Taylor (2007), o que diferencia um desejo de primeira e de segunda
ordem a capacidade de avali- los, de considerar alguns desejveis e outros indesejveis;
nesse sentido, classifica as avaliaes dos desejos de segunda ordem em fracas (interesse nos
resultados) e fortes (interesse na qualidade da motivao; vinculadas ao valor qualitativo do
desejo), para distinguir os desejos em termos de valor.
A partir dessas categorizaes, Taylor (2007) considera existir um avaliador forte
capaz de articular uma hierarquia de desejos, porque detentor de uma linguagem de oposies
avaliativas, ou seja, capaz de avaliar o contraste existente entre os desejos; e seria justamente
essa capacidade do avaliador forte que permitiria, alm de articular nossas preferncias,
articular a qualidade de vida e o tipo de pessoa que queremos ser. Assim, associa a essa ideia
a noo de identidade, cuja definio estaria nas nossas avaliaes fundamentais:

Portanto, nossa identidade definida por certas avaliaes que so inseparveis de

nossa condio de agentes. Sem elas deixaramos de ser ns mesmos, e isso no
significa que seramos apenas diferentes, no sentido de ter outras propriedades o
que, na verdade, ocorreria aps uma mudana, ainda que pequena -, e sim que
anularamos a possibilidade de sermos agentes que avaliam; significa que nossa
e xistncia como pessoas e, conseqentemente, nossa capacidade de aderir a certas
avaliaes seriam impossveis fora de um horizonte formado por essas avaliaes
essenciais; enfim, que nossa condio de pessoa estaria integralmente corrompida
(TAYLOR, 2007, p. 29).

Minha identidade definida pelos compromissos e identificaes que

proporcionam a estrutura ou o horizonte em cujo mbito posso tentar determinar
 34

caso a caso o que bom, ou valioso, ou o que se deveria fazer ou aquilo que
endosso ou a que me oponho. Em outros termos, trata-se do horizonte dentro do
qual sou capaz de tomar uma posio (TAYLOR, 1997, p.44).

Importante crtica realiza o autor quanto tendncia utilitarista de nossa

civilizao de abandonar a linguagem de oposies qualitativas, induzindo-se a redefinir
questes sobre as quais se refletem segundo um modelo no-qualitativo. Para Taylor (1997), a
prpria tradio cientfico- filosfica inspirada na liberdade e na individualidade tem
conspirado para produzir uma identidade que parece ser a negao da referncia que cercam
indivduos de sua comunidade definitria, das redes de interlocuo em que estamos
inseridos. Dessa forma, Taylor (1999 apud MATTOS, 2007) avana no campo filosfico ao
afirmar que a moralidade moderna est baseada em uma hierarquia moral inarticulada, pr-
reflexiva e opaca, sendo seu objetivo, portanto, mostrar quais so os acordos intersubjetivos
e pr-reflexivos que constituram a identidade moderna, o self moderno, e servem como
critrio classificador do valor diferencial das pessoas no mundo moderno.
Assim, a partir do conceito de identidade e sua relao como reconhecimento,
Taylor (1994; 2007) fundamenta seu trabalho na ideia de que o reconhecimento social o
vnculo mais bsico entre os indivduos, entendendo que o no reconhecimento ou o falso
reconhecimento pode ser uma forma de opresso, que aprisiona em um modo de ser reduzido,
distorcido e falso. Nesse sentido, o reconhecimento no seria apenas uma cortesia, mas uma
necessidade humana vital.
Na teoria tayloriana, o entendimento da formao da identidade e do self como um
contnuo dilogo e luta com outros considerado um nvel do discurso por reconhecimento, o
nvel da esfera ntima. O outro nvel, o da esfera pblica, tem ganhado um papel cada vez
maior. Acompanhando a mudana da honra para a dignidade teriam surgido polticas de
carter universal que enfatizavam a igual dignidade de todos os cidados, principalmente
quanto a seus direitos civis e na esfera econmica. Entretanto, por outro lado, o
desenvolvimento da moderna noo de identidade, tambm, teria alavancado o surgimento
das polticas da diferena, que, diferentemente das polticas por igual dignidade, reivindica o
reconhecimento de uma identidade nica do indivduo ou grupo, ou seja, sua distino de
todos os outros. Alis, justamente essa distino que formaria a base para o tratamento
diferencial.

In the case of the politics of difference, we might also say that a universal potential
is at its basis, namely, the potential for forming and defining ones own identity, as
an individual, and also as a culture. This potentiality must be respected equally in
 35

everyone. But at least in the intercultural context, a stronger demand has recently
arisen: that one accord equal respect to actually evolved cultures (TAYLOR, 1994,
p.42)

Taylor (1994) aponta a existncia de um conflito entre as duas formas de poltica.

Se, por um lado, os defensores da poltica de igual dignidade requerem um tratamento no-
diferencial4 , por outro, a poltica da diferena requer a promoo do reconhecimento
particular. Tal conflito revelar-se- ia preocupante medida que as sociedades esto cada vez
mais multiculturais e, ao mesmo tempo, mais porosas. Essa porosidade significaria que as
sociedades estariam mais abertas imigrao e mais pessoas viveriam a dispora. Segundo
Taylor (1994), isto nos levaria questo do multiculturalismo, a qual est relacionada
imposio de algumas culturas sobre outras e ao consequente sentimento de superioridade por
parte da cultura que impe. Para Taylor, deve haver algo no meio do caminho que
proporcione uma melhor convivncia com outras culturas, tanto em escala mundial como
dentro de cada sociedade.
Muitos autores enveredaram por analisar e desenvolver a obra de Charles Taylor,
sendo um deles o professor Axel Honneth. Grande aproximao h entre os trabalhos desses
autores, j que ambos esto centrados na ideia de que o reconhecimento uma questo de boa
vida e que a qualidade moral das relaes sociais no podem ser mensuradas, exclusivamente,
em termos de uma distribuio equitativa de bens materiais. Parte Honneth (2007) da ideia de
que a justia est, essencialmente, conectada concepo de que maneira os indivduos se
reconhecem reciprocamente. Nesse sentido, a luta por reconhecimento conteria a ideia de que
o progresso tico ocorre ao longo de uma srie de etapas, com padres de reconhecimento
cada vez mais exigentes, que so mediados por lutas intersubjetivas, nas quais os sujeitos
tentam ganhar a aceitao para reivindicaes a respeito de sua prpria identidade. Utiliza-se
Honneth (2007) de trs padres de reconhecimento amor, ordem legal e solidariedade
(estima social) a fim de fornecer as condies formais para a interao, dentro das quais os
seres humanos poderiam ter certeza da sua integridade e de sua dignidade. Em um mundo
social em que se encontram presentes esses trs tipos de reconhecimento, os sujeitos poderiam
relacionar-se entre si nas formas positivas da autoconfiana, auto-respeito e auto-estima.
Diverge de Taylor, entretanto, quanto incluso de demandas redistributivas no conceito de
reconhecimento. Para Honneth (2007), uma periodizao enganosa dos movimentos sociais

4
corrente a utilizao pelo autor das expresses difference-blindness ou difference-blind para expressar a
ideia da no percepo das diferenas, aqui, traduzidas como no-diferencial.
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tem levado a reduzir a luta por reconhecimento apenas ao aspecto cultural de forma que as
outras dimenses da luta permaneam ignoradas; e, nesse sentido, as lutas por redistribuio
seriam, tambm, uma das dimenses, j que as regras que organizam a distribuio de bens
materiais derivariam do grau de estima social desfrutado pelos grupos sociais, de acordo com
as hierarquias institucionalizadas de valor ou uma ordem normativa.
Em que pese o respeito despertado pela obra de Taylor, muitas crticas tambm
foram direcionadas ao seu trabalho. Uma delas refere-se dificuldade de se definir uma
identidade nica em um mundo globalizado. Devido ao impacto cultural trazido pela
globalizao, hoje, a definio de uma identidade nica dificultada por diversas referncias
que perpassam a vida de um indivduo, que pode ser negro, mulher, judeu, brasileiro,
homossexual, etc. Nesse sentido, Sansone pondera que

[...]as fronteiras e os marcadores tnicos no so imutveis no tempo e no espao e,

em algumas circunstncias, a despeito de muitas provas de discriminao racial, as
pessoas preferem mobilizar outras identidades sociais que lhes parecem mais
compensadoras. Se a identidade tnica no entendida como essencial, preciso
conceb-la como um processo, afetado pela histria e pelas circunstncias
contemporneas e tanto pela dinmica local quanto pela global. [...] Ela , portanto,
uma histria sem fim (SANSONE, 2007, p.12).

Outra crtica a Taylor realiza Habermas quando da sua anlise sobre a luta por
reconhecimento. Para Habermas (2007), a teoria tayloriana desconsidera as implicaes do
sentido jurdico da formulao de uma poltica de reconhecimento. Assim, considera que no
seria necessrio um modelo de poltica para corrigir o vis individualista do sistema de
direitos, tendo em vista que uma teoria dos direitos entendida de maneira correta vem exigir
exatamente a poltica de reconhecimento que preserva a integridade do indivduo, at nos
contextos vitais que conformam sua identidade (HABERMAS, 2007, p.243).
As crticas levantadas teoria formulada por Taylor no tiveram o condo de
desnaturar a sua importncia no seio da filosofia poltica, mas servem para apontar a
necessidade de seu aperfeioamento. Nesse sentido, apresentaremos, a seguir, um modelo
que, a partir de Taylor, busca extrapolar a dimenso cultural e incluir outras dimenses, para,
ao final, formular uma teoria de justia.
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2.2.2 O modelo de status de Nancy Fraser

A partir da dcada de 90, a professora norte-americana Nancy Fraser lanou uma

srie de artigos nos quais debatia algumas questes relacionadas ao reconhecimento. Esses
artigos resultaram na formulao de um modelo, cujos fundamentos divergiam em muitos
aspectos ao modelo elaborado por Taylor.
Fraser (2010) traz a ideia de que a nova gama de reivindicaes pelo
reconhecimento trouxe consigo problemas de duas ordens. Primeiramente, entende que o
movimento da redistribuio ao reconhecimento est ocorrendo em um momento de
agravamento da desigualdade econmica decorrente da globalizao, sendo as questes de
reconhecimento teis menos para suplementar, complicar e enriquecer conflitos de
redistribuio do que para marginalizar, ofuscar e desloc- los (FRASER, 2010, p.115).
Nesse sentido, o modelo de identidade trataria o no-reconhecimento como um dano cultural
independente, um discurso descomprometido, e no como significaes e normas
institucionalizadas fundadas em suportes scio-estruturais. Considerar que a desigualdade
econmica uma expresso de hierarquia cultural e que sua correo pode ser feita por meio
da poltica de reconhecimento, para Fraser (2010), deslocar lutas pela justia econmica.
Esse seria um problema de deslocamento.
Outro problema apontado por Fraser a reificao de identidade. O efeito de
impor uma poltica de identidade seria o de impor uma identidade de grupo singular e
drasticamente simplificada que nega a complexidade das vidas dos indivduos, a
multiplicidade de suas identificaes e as intersees de suas vrias aflies (FRASER,
2007, p.107). Segundo Fraser (2007; 2010), o modelo de reconhecimento pela identidade de
grupo seria profundamente defeituoso porque: a) conforma o indivduo a uma cultura de
grupo; b) nega a heterogeneidade interna dentro do grupo; c) fornece uma viso da cultura
como definida, separada e no- interativa; e d) obscurece as disputas internas dos grupos por
autoridade, para representao dos demais.
A partir dessas ordens de problemas, Nancy Fraser vai propor um novo modelo de
reconhecimento, cujo fundamento est na ideia de que a anttese entre redistribuio e
reconhecimento falsa. Prope-se a realizar a tarefa de elaborar um conceito amplo de
justia que consiga acomodar tanto as reivindicaes defensveis de igualdade social quanto
as reivindicaes defensveis de reconhecimento da diferena(2007, p.103). Esse novo
modelo, chamado de modelo de status, considera que o que exige reconhecimento a
condio dos membros do grupo como parceiros integrais na interao social e no a
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identidade especfica do grupo. Dessa forma, o no reconhecimento no significaria a

depreciao e deformao da identidade, mas sim, a subordinao social institucionalizada no
sentido de privao de participao como igual na vida social e, assim, uma sria violao de
justia (FRASER, 2007; 2010).
Resume a autora o seu entendimento acerca do reconhecimento:

[...] Entender o reconhecimento como uma questo de status significa examinar os

padres institucionalizados de valorao cultural em funo de seus efeitos sobre a
posio relativa dos atores sociais. Se e quando tais padres constituem os atores
como parceiros, capazes de participar como iguais, com os outros membros, na
vida social, a ns podemos falar de reconhecimento recproco e igualdade de
status. Quando, ao contrrio, os padres institucionalizados de valorao cultural
constituem alguns atores como inferiores, excludos, completamente os outros ou
simplesmente invisveis, ou seja, como menos do que parceiros integrais na
interao social, ento ns podemos falar de no reconhecimento e subordinao
de status (FRASER, 2007, p.108).

Como se observa, a noo de paridade de participao essencial ao modelo

desenvolvido por Fraser. Nesse sentido, apresenta duas condies para que a paridade de
participao seja possvel: a) a distribuio de recursos materiais deve se dar de modo que
assegure a independncia e voz dos participantes (condio objetiva); e b) os padres
institucionalizados de valorao cultural devem expressar igual respeito a todos os
participantes e assegurar igual oportunidade para alcanar estima social (condio
intersubjetiva). Segundo Fraser (2007), esse modelo liberaria a fora normativa das
reivindicaes por reconhecimento da dependncia direta a um especfico e substantivo
horizonte de valor, ampliando a concepo de justia pela norma da paridade participativa e
incluindo tanto a redistribuio quanto o reconhecimento sem reduzir um ao outro.
Assim, uma poltica de reconhecimento deveria objetivar a desinstitucionalizao
de padres de valor cultural que impediriam a paridade de participao, substituindo-os por
padres que a favoream. Da mesma forma, uma poltica por redistribuio tambm seria
necessria. Para a autora:

[...] estabelecendo a paridade de participao como um padro normativo, o modelo

de status submete reivindicaes por reconhecimento a processos democrticos de
justificativa pblica, evitando desta maneira, o monlogo autoritrio das polticas de
autenticidade, valorizando desta maneira a interao transcultural, como oposta ao
separatismo e obstculos de grupo. Longe de encorajar o comunitarismo repressivo,
ento, o modelo de status antagoniza-se com ele (FRASER, 2010, p.127).

Posteriormente, em seu artigo Reenquadrando a justia em um mundo

globalizado, Nancy Fraser (2009) acrescenta s condies objetiva e intersubjetiva, agora
 39

denominadas de dimenso econmica e cultural, a dimenso poltica. Considerando que o

enquadramento do Estado moderno como unidade apropriada para as disputas acerca de
justia se sustentou at meados da dcada de 70, pondera Nancy Fraser (2009) que esse
enquadramento deixou de ser evidente com os efeitos da globalizao. Para a autora, o Estado
territorial moderno j no seria a unidade apropriada para tratar as condies de justia, assim
como os cidados no seriam os sujeitos a serem tomados como referncia. Dessa forma,
observar-se- ia a a desestabilizao da prvia estrutura de formulao de demandas polticas
e, portanto, a mudana do modo pelo qual discutimos a justia social (FRASER, 2009, p.14).
Conforme Fraser (2009), ainda que fosse uma questo de redistribuio ou de
reconhecimento, as disputas que antes focalizavam sobre o que era devido aos membros da
comunidade (dentro do Estado territorial) como uma questo de justia, passam a se
transformar em disputas acerca de quem deve ser contado como um membro e qual a
comunidade relevante. Assim, a partir de problemas de enquadramento, Fraser (2009) passa a
propor uma teoria tridimensional de justia, na qual incorpora a dimenso poltica da
representao ao lado da dimenso econmica da redistribuio e da dimenso cultural do
reconhecimento.
Entende por dimenso poltica os elementos que dizem respeito natureza da
jurisdio do Estado e das regras de deciso pelas qua is ele estrutura as disputas sociais,
fornecendo o palco em que as lutas por distribuio e reconhecimento so conduzidas
(FRASER, 2009). Nesse sentido, ao estabelecer o critrio de pertencimento, a dimenso
poltica designa quem est includo ou excludo das outras dimenses. Da mesma forma, ao
estabelecer as regras de deciso, a dimenso poltica estipula os procedimentos de
apresentao e resoluo de disputas na dimenso econmica e cultural.
Assim, a partir de questes de pertencimento e procedimento, para Fraser (2009),
a dimenso poltica refere-se, prioritariamente, questo da representao.
Consequentemente, uma falsa representao ocorreria quando as fronteiras polticas e/ou as
regras decisrias funcionam de modo a negar a algumas pessoas, erroneamente, a
possibilidade de participar como um par, com os demais, na interao social inclusive, mas
no apenas, nas arenas polticas (FRASER, 2009, p.21). Aqueles desprovidos de
possibilidade de formular reivindicaes tornar-se- iam no-sujeitos em relao justia.
Mas Fraser vai alm. Ao questionar como possvel integrar as lutas contra a m
distribuio, o falso reconhecimento e a falsa representao, a autora vai propor um modelo
de enquadramento ps-Westfaliano. Tal modelo buscaria, alm de contestar a falsa
representao poltica-comum (quando as regras de deciso poltica negam a alguns dos
 40

includos a chance de participar plenamente como pares) e o mau enquadramento (quando as

fronteiras da comunidade so estabelecidas de uma forma que exclui de algumas pessoas
todas as chances de participarem dos debates autorizados sobre a justia), democratizar o
processo de estabelecimento do enquadramento. Para tanto, sugere Fraser (2009) que seria
necessria a mudana, no apenas das fronteiras do quem da justia, mas tambm de seu
modo de constituio, da forma pela qual elas so desenhadas.
Uma forma promissora de estabelecer tal democratizao do enquadramento seria
por meio do princpio de todos os afetados, o qual estabelece que todos os afetados por uma
dada estrutura social ou instituio tm o status moral de sujeitos da justia com relao a ela
(FRASER, 2009). Assim, o que transformaria um coletivo de pessoas em sujeitos de justia
de uma mesma categoria no seria a proximidade geogrfica, mas sua coimbricao em um
enquadramento estrutural ou institucional comum que estabeleceria as regras fundantes que
governam sua interao social, moldando, dessa forma, as possibilidades de vida segundo
padres de vantagem e desvantagem.
Diferente de Taylor, Nancy Fraser vai propor, no s a teorizao da ideia de
reconhecimento, mas para alm disso, prope uma teoria de justia. Essa teoria, apesar de
partir da ideia do reconhecimento, contm no s elementos subjetivos, mas tambm
elementos objetivos que permitem uma melhor confrontao emprica acerca das polticas que
so elaboradas em seu nome. Por essa razo, a tendncia da presente pesquisa aderir ao
modelo de reconhecimento pelo status, para verificar como tem se dado a construo de
polticas pblicas tnicas na agenda brasileira.

2.3. PRINCPIOS DA IGUALDADE, DIFERENA, LIBERDADE E SEGURANA:

EXISTE UMA HIERARQUIA ENTRE ELES?

Questo subjacente ao surgimento do paradigma do reconhecimento refere-se

gama de princpios que valoram a vida em sociedade. Antes mesmo do debate entre a
igualdade e a diferena, outras questes j acompanhavam o surgimento das polticas sociais e
faziam emergir a seguinte interrogante: existe uma hierarquia entre princpios?
Acompanhando o paradigma da redistribuio, pode ser apontado o surgimento de
um primeiro debate que vai repercutir na sua aplicao poltica. De um lado, os defensores da
igualdade, que a colocam como fim ltimo a ser atingindo pelas polticas redistributivas, e, de
outro lado, os liberais, que tratam a liberdade como o valor mais importante. A ideia da
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necessidade de interveno do Estado para assegurar um grau mnimo de igualdade na

sociedade contrape-se ideia de que os indivduos devem ser livres para perseguir seus
prprios ganhos econmicos e, por consequncia, uma posio na sociedade. O argumento
utilizado pelos liberais de que a interveno estatal limita a possibilidade dos indivduos
atingirem suas expectativas quanto ao resultado da relao entre quantidade trabalhada e
ganho aferido. Nesse sentido, a liberdade definiria e estruturaria o mercado, sendo condio
da convergncia entre a eficcia e a justia (ROSANVALLON, 1997, p.68). Assim, no livre
jogo do mercado as desigualdades estariam legitimadas em razo do diferente uso que os
indivduos escolhem fazer de sua liberdade, sendo justo, portanto, que uns tenham mais que
outros. Para corrigir as desigualdades indesejadas, aquelas presentes desde a origem, seria
necessrio dotar o indivduo de igualdade de oportunidades para que dela decorressem
desigualdades que beneficiassem a todos.
Para autores como Amartya Sen (2001), esse debate entre a igualdade e a
liberdade completamente falho porque refletiria um erro de categoria. Entendendo que a
anlise da igualdade demanda um referencial, a teoria seniana considera que a liberdade est
entre os possveis campos de aplicao da igualdade e esta, por sua vez, est entre os
possveis padres de distribuio da liberdade (SEN, 2001, p.54). Entretanto, prevalece o
entendimento de que esses princpios podem entrar em conflito, tendo em vista que
representam formas diferentes de valorar a vida em sociedade se a partir de um vnculo
social ou a partir de uma perspectiva individualista (GIDDENS, 2005).
O outro debate advindo do paradigma do reconhecimento, qual seja o debate da
igualdade versus diferena, j exposto acima, tem recebido considervel ateno nas ltimas
dcadas, dado o desenvolvimento dos movimentos multiculturais. Importa destacar que, com
exceo de John Rawls, a diferena enquanto princpio tem recebido pouca ateno dos
pesquisadores da cincia poltica. Entende Rawls como o princpio da diferena a satisfao
de duas condies: 1) condies de igualdade equitativa de oportunidades; e 2) maior
benefcio possvel para os membros menos privilegiados da sociedade. Entretanto, tal
construo liberal parece confundir ou mesmo reduzir a diferena igualdade, conforme visto
acima, no se destacando das outras construes tericas sobre a igualdade. Assim, a
diferena, aqui, considerada como um valor pela qual as especificidades histricas e
culturais dos grupos humanos devem ser afirmadas e, nesse sentido, ela se contrape ideia
de igualdade universalizante e abstrata.
Ao redor dessas discusses, uma tendncia hobbesiana por segurana parece
pairar por todos os outros princpios, como forma de garantir a prpria sobrevivncia dos
 42

indivduos. O discurso da segurana comumente tem sido utilizado para assegurar a

inviolabilidade dos princpios democrticos, como a garant ia da liberdade e, mais
recentemente, a prpria necessidade de reconhecimento da diferena, como poder ser
constatada na documentao oficial da Conferncia de Durban, a ser analisada no captulo
seguinte. Entretanto, em ltima anlise, diante de uma situao de perigo, esse princpio
tende a ser colocado em um patamar acima de todos os outros.
A prevalncia de um princpio sobre outro representa a importncia de
determinado valor em dado contexto histrico e em dada sociedade. Em tempos de
globalizao, os diversos tipos de reivindicaes demandam respostas diversificadas, tanto na
esfera econmica como social e poltica. Responder a questes sobre o que vale mais - ser
igual ou ser diferente, ou ser livre ou estar seguro requer a anlise de onde e de quem
responde. O princpio de maior valorao na sociedade estar em um patamar acima dos
outros e, dessa forma, orientar o arcabouo normativo e a implementao de polticas
pblicas.
Se o valor considerado mais importante em uma sociedade for a liberdade,
observar-se- um Estado menos interventor, cujos indivduos estaro livres para realizar seus
anseios dentro do mercado. Se a igualdade for mais valorosa, o Estado buscar intervir para
garantir a paridade de seus cidados. O Estado tambm ser interventor se a diferena for um
valor importante, tendo em vista que o reconhecimento demandaria polticas especialmente
voltadas para esse fim. Por outro lado, considerar a segurana o princpio de maior valor na
sociedade significa atingir o maior grau de interveno estatal porque, em nome da segurana,
todos os outros princpios so limitados. Observa-se, assim, que um princpio, ao mesmo
tempo em que produto do desenvolvimento histrico de uma sociedade, tambm orienta a
relao do prprio Estado com os seus governados e entre os Estados em uma ordem
internacional.

2.4. RECONHECIMENTO DA DIFERENA SEM EQUIDADE?

Uma anlise apriorstica da suposta passagem do paradigma da redistribuio para

o paradigma do reconhecimento pode fazer crer que a ideia de igualdade ou da diferena se
sustenta a partir do referencial que considerado. No caso da igualdade, o referencial seria
econmico e, de outra forma, na diferena, o referencial seria cultural. Entretanto, a questo
parece ser muito mais complexa. Que o paradigma da redistribuio j no era capaz de,
 43

isoladamente, atender s demandas de um mundo globalizado sabido; entretanto, cabe

refletir se o paradigma do reconhecimento colabora realmente para a formulao de justia
mais inclusiva, que resulte uma boa vida para todos, ou, ao contrrio, se a ideia da diferena
serve para fragmentar a sociedade, criando cismas permanentes.
A formulao de uma teoria poltica que no acompanhe a dinmica das relaes
sociais parece estar fadada a no conseguir criar estratgias para suprir as demandas oriundas
dessa dinmica. Assim como as mudanas operadas na sociedade de trabalho no foram
acompanhadas com a rapidez necessria pela criao de novas formas de solidariedade, as
transformaes em uma sociedade cada vez mais multicultural necessitam de uma anlise
acurada para que no hajam retrocessos nos processos de concesso de direitos.
Uma anlise acurada significa apreender toda a disputa que travada na arena
poltica. Aqui, nesse ponto, tendemos a discordar de uma teoria baseada no self, um elemento
subjetivo, entendendo o reconhecimento como uma questo de alteridade. A teoria do
reconhecimento, ao colocar seu centro de anlise na ideia de self, retira a possibilidade do
exame de quem reconhece. O outro que no s enxerga a partir de suas prprias referncias. E
isso tem importantes implicaes em uma sociedade internacionalizada, como veremos no
captulo seguinte.
A partir disso, o desafio est em reconhecer a diferena na igualdade. Resguardar
a distribuio de bens materiais entre os indivduos parece ser, ainda, uma etapa anterior,
porque a prpria sobrevivncia do ser humano (universalizado). E a etapa seguinte, o
reconhecimento da diferena de indivduos ou grupos especficos em razo da sua
vulnerabilidade social, seria uma evoluo importante para um ideal de sociedade justa. Nesse
sentido, o reconhecimento da diferena no seria apenas um recorte temtico de uma teoria
redistributiva, mas parte integrante de uma poltica maior, que para atingir seus propsitos
necessitaria ser precedida da mnima distribuio de recursos materiais. Caso contrrio, as
polticas implementadas em nome de uma, com os objetivos de outra, podem gerar conflitos
para os quais a sociedade contempornea ainda no est preparada para enfrentar.
 44

3. AGENDA TNICA: UMA APOSTA NA DIFERENA

Na trama das relaes sociais, tanto se criam e recriam as diversidades e as

identidades como as desigualdades. A fbrica da sociedade, em nveis micro,
macro e meta, produz todo o tempo a modificao e a reiterao, a integrao e
a fragmentao, a complementaridade e a antinomia ou a harmonia e a
contradio (Octavio Ianni).

O amadurecimento da teoria do reconhecimento parece estar imbricado com as

mudanas conjunturais que ocorreram ao longo da segunda metade do sculo XX. Essas
mudanas apontaram para a emergncia de algumas temticas, a exemplo do racismo,
principalmente, no cenrio internacional do final da dcada de 80.
A anlise dessa conjuntura nos permite indicar, alm do surgimento da prpria
agenda tnica, a importncia de alguns atores no desenvolvimento da temtica. Um desses
atores, a Organizao das Naes Unidas, recoloca o tema na agenda internacional
consensuando as diretrizes que orientaro a poltica em cada Estado. Por outro lado, so os
movimentos sociais que, no plano local, pressionam e indicam quais grupos sero
beneficiados pela poltica.
Perpassando a definio tanto da agenda internacional como da interna, observa-
se que o Estado ocupa um papel central, seja porque ele prprio participa da definio da
agenda internacional como membro da organizao, seja porque o Estado o tomador de
decises no plano interno. Assim, em que pese ser orientada pela agenda internacional, no
mbito interno que a poltica definida, a partir de uma intensa negociao entre os
movimentos sociais e o Estado.
A partir dessa perspectiva de quem participa do processo de definio da agenda,
no presente captulo, buscaremos apresentar o cenrio em que surge a agenda tnica e a
retrica utilizada pelos atores envolvidos.

3.1. O DESENVOLVIMENTO DA AGENDA NA ESFERA INTERNACIONAL

A globalizao , comumente, apontada como o grande vetor de transformaes

do final do sculo XX; o grande mal e a panacia para o qual se voltam grande parte dos
estudos da contemporaneidade. Para os que defendem a globalizao como pice do processo
 45

de expanso e internacionalizao do modo de produo capitalista, o desenvolvimento de

novas tecnologias de informao permitiu a comunicao entre as tecnologias j existentes e
simultaneidade das aes em todo globo (IANNI, 1997; SANTOS, 2005).
A ampliao das redes de trocas materiais e imateriais propiciada pelo uso das
novas tecnologias acaba resultando em um mundo mais interdependente (ROSENAU, 2000).
Nesse sentido, assim como os fluxos de mercadorias e de finanas foram aumentados,
tambm foram aumentados os fluxos de pessoas, demonstrando uma emergente necessidade
de apreenso do mundo, ou o que Santos (2005) chama de cognoscibilidade do Planeta.
Alm da ampliao das redes de trocas, muitas outras consequncias so
apontadas como decorrncia da globalizao. No plano da poltica mundial, Keohane e Nye
(2001) apresentam as caractersticas do que chamam de interdependncia complexa: a) outros
atores diferentes do Estado participam da poltica mundial; b) no existe uma clara hierarquia
de temtica; e c) a fora no um instrumento efetivo de poltica. Tal entendimento pode ser
resumido pela ideia de que interdependncia significa mtua dependncia e diz respeito, na
poltica mundial, a situaes caracterizadas pelos efeitos recprocos entre naes ou entre
atores em diferentes naes. Esses efeitos, com freqncia, resultam de transaes
internacionais: fluxos de dinheiro, mercadorias, pessoas e mensagens atravs das fronteiras
(IANNI, 1997).
Da mesma forma, Rosenau (2000) destaca o deslocamento dos centros de
autoridade como fator importante para a construo de uma nova ordem global, cujas
dinmicas so apresentadas: exigncias e maior coerncia de subgrupos tnicos e de outra
natureza; globalizao das economias; adventos de movimentos sociais; reduo das
distncias pela tecnologia e pelo florescimento de vnculos globais de interdependncia
(ROSENAU, 2000, p.14). Aqui, quanto aos efeitos da globalizao na esfera poltica, cabe
questionar qual o papel do Estado no mundo globalizado. possvel falar-se no fim dos
Estados ou de suas fronteiras dada a fora dos agentes globais, ou essa seria apenas uma
fico, pois o prprio Estado que imporia as limitaes globalizao? Essa uma
discusso que ser retomada a seguir.
Assim, o debate sobre as perspectivas da ordem global e da governana em um
mundo cada vez mais interdependente torna-se obrigatria. No se pode mais pensar em
aes tomadas individualmente sem perceber a influncia que a mesma pode exercer sobre o
bem-estar dos outros membros do sistema. Assim, em um mundo interdependente, os
objetivos dos atores devem ser ajustados e as aes alheias devem ser reguladas, considerando
 46

que a conduta dos membros de um sistema interdependente provoca efeitos colaterais

recprocos que estes no podem ignorar (YOUNG, 2000).
Nesse processo de expanso do capitalismo, no qual um novo processo
civilizatrio estaria em curso, as condies de integrao e fragmentao das relaes sociais
foram multiplicadas (IANNI, 1997). Isso significou, por um lado, a tentativa de
uniformizao/padronizao de procedimentos, culturas, espaos, etc, e, por outro, o
acirramento de conflitos e o crescimento das desigualdades em todo mundo, em decorrncia
da apropriao desigual das novas tecnologias e de seus fluxos. So essas desigualdades que
fizeram da globalizao um fenmeno por muitos demonizado. Como resume Ianni (1997,
p.30), a mesma fbrica das diversidades fabrica desigualdades.
Importante ressaltar que essa interdependncia no se resume esfera econmica
e poltica, mas, tambm, tem impacto na forma como o ser humano percebe seu semelhante e
a natureza que est a sua volta. Nesse sentido, a globalizao teria um carter
multidimensional e histrico porque impacta em uma pluralidade de processos sociais, como a
diviso do trabalho, a alocao de direitos, a distribuio de riquezas e renda, mas, tambm,
em processos de assimilao cultural, formao de identidades, definies e distribuio de
conhecimento, constituio de valores e instituio de normas, construo e recepo de
formas simblicas. Esses processos sociais relacionar-se-iam com a conscincia da
abrangncia mundial entre os atores sociais, da qua l resultaria uma ao social dispersa ou
coletiva, de harmonia ou de conflito (THERBORN, 2001). Converge para esse entendimento
Ianni (1997):

[...] As mais diversas manifestaes da questo social, nos mais diferentes pases e
continentes, adquirem outros significados, podendo alimentar novos movimentos
sociais e suscitar interpretaes desconhecidas. [...] Toda essa movimentao
envolve problemas culturais, religiosos, lingsticos e raciais, simultaneamente
sociais, econmicos e polticos. Emergem xenofobias, etnocentrismos, racismos,
fundamentalismos, radicalismos, violncias.
A mesma mundializao da questo social induz uns e outros a perceberem as
dimenses propriamente globais da sua existncia, das suas possibilidades de
conscincia. Juntamente com o que local, nacional e regional, revela -se o que
mundial. Os indivduos, grupos, classes, movimentos sociais, partidos polticos e
corrente de opinio pblica so desafiados a descobrir as dimenses globais dos seus
modos de ser, agir, pensar, sentir, imaginar. Todos so levados a perceber algo alm
do horizonte visvel, a captar configuraes e movimentos da mquina do mundo
(IANNI, 1997, p.21-22).

A partir do entendimento de que a globalizao um fenmeno que impacta nos

mais diversos vetores dos processos sociais, o estudo desse impacto na chamada identidade
 47

cultural nacional torna-se particularmente interessante no que se refere formao de uma

agenda tnica. Comumente, a intensificao das migraes transnacionais apontada como
um elemento importante para a afirmao e recriao de novas identidades, tendo por origem
questes de diversas ordens, como crises de regimes polticos, nova diviso internacional do
trabalho e o desenvolvimento de determinados centros urbanos em detrimento de outras
regies (IANNI, 1997; HALL, 2006). Da mesma forma, o desenvolvimento tecnolgico
permitiu um maior intercmbio de culturas, seja pelo aumento do uso dos meios de
transportes que propiciou o fluxo turstico em todo mundo, seja pelo uso das tecnologias de
informao que acaba por aproximar as diversas culturas.
A respeito do impacto da acelerao dos fluxos e laos entre as naes nas
identidades culturais, enumera Hall (2006, p.69) trs possveis consequncias, quais sejam: a)
as identidades nacionais esto se desintegrando, como resultado do crescimento da
homogeneizao cultural e do ps-moderno global; b) as identidades nacionais e outras
identidades locais ou particularistas esto sendo reforadas pela resistncia globalizao;
c) as identidades nacionais esto em declnio, mas novas identidades hbridas esto tomando
seu lugar. Nessa mesma direo, aponta Bauman (1999) que as tendncias neotribais e
fundamentalistas so fruto to legtimo da globalizao quanto a hibridizao da alta
cultura, assim chamada a cultura globalizada e, portanto, emancipada das restries locais.
Em que pese a desintegrao das identidades nacionais ser apontada como uma
consequncia da globalizao, esta parece-nos ser uma consequncia difcil de ser sustentada.
Vrios so os exemplos que nos leva m a crer que a busca por marcadores identitrios locais
predominante, determinando, principalmente, a formulao de polticas migratrias e de
acesso a direitos. Observa-se, nesse sentido, a poltica de restrio entrada de migrantes em
territrio europeu a partir da celebrao do Pacto Europeu sobre a Imigrao e o Asilo, em
2008, quando prevaleceu a viso francesa, utilitria e securitria da migrao, baseada em trs
ideias centrais: luta contra a imigrao clandestina, organizao de uma imigrao laboral
flexvel e conjuntural e uma parceria com os pases de origem (DAUMAS, 2009). Esse pacto,
basicamente, limitaria, de forma considervel, o acesso ao territrio europeu de estrangeiros
indesejveis, desconsideraria os imigrantes irregulares e aceitaria imigrantes a partir de sua
utilidade laboral, fazendo de qualquer estrangeiro um migrante clandestino potencial.
Por outro lado, refora a negao da noo de desintegrao das identidades
nacionais o exemplo boliviano, que bastante emblemtico quanto necessidade de
refundao da ideia do que nacional. O embate interno operado pelos movimentos indgenas
das regies mais pobres (regio do Altiplano) contra as regies mais prsperas e mais
 48

modernas (regio da Medialuna) traz para a arena poltica a questo da refundao do Estado
nacional a partir da afirmao da identidade indgena. Nesse sentido, considerando que cerca
de 80% da populao de origem indgena (aymars, quchuas, guarans, etc), o discurso
identitrio indgena, obrigatoriamente, aparece quando se fala de identidade nacional e, por
conseqncia, de interesse nacional, em uma plataforma poltica que pretende romper com o
status quo. Dessa forma, ao contrrio do entendimento de que o discurso propagado pelos
movimentos indgenas promoveria a diluio da soberania boliviana, muitos dos processos
que se desenvolve ram naquele territrio tm por propsito a retomada dessa soberania; ora
por meio da construo do que nacional ou interesse nacional; ora por meio da
nacionalizao dos seus recursos, retirando-os da esfera de influncia das empresas
transnacionais.
Assim, considerando os impactos da globalizao para as identidades nacionais,
observa-se uma tendncia reafirmao dessas identidades, traduzida pelo estranhamento
cultura do outro, e mesmo a luta por celebrao de novos pactos de reconhecimento das
culturas nacionais. Entretanto, tais tendncias convivem, inevitavelmente, com culturas
hbridas, relacionadas, principalmente, com formas de consumo que se operam no mundo
globalizado.
Alm da globalizao, observa-se que outros fatores contribuem para a construo
de uma agenda tnica no mbito internacional. Somado a esse contexto de mudanas, o fim do
apartheid na frica do Sul, em 1990, viabilizou o tratamento do racismo e da discriminao
racial de forma estrutural pela comunidade internacional. O regime do apartheid adotado
pela frica do Sul, que tinha como pilares ideolgicos a ideia de que a raa branca era
superior e que o tratamento inferior a raas inferiores era perfeitamente adequado, devendo
esse tratamento ser reforado por estrutura jurdica bastante clara, foi objeto das discusses
das Conferncias Mundiais Contra o Racismo de 1978 e 1983, ambas em Genebra, na Sua.
A resistncia dos negros sul-africanos foi duramente oprimida pelo governo sul-africano,
sendo simblicos os massacres de Sharpeville, em 21 de maro de 1960, e Soweto, em 16 de
junho de 1976, dos quais resultou uma violenta fase de represso que teve incio na dcada de
1960 e perdurou at a dcada de 1980. Nesse momento, a comunidade internacional,
representada pela Organizao das Naes Unidas, alm de condenar as prticas racistas sul-
africanas, passou a pressionar os Estados e as empresas a cortarem relaes com o go verno
sul-africano. Diante de sua insustentabilidade em razo da reprovao da comunidade
internacional e da propagao interna da violncia que se intensificou, o fim desse regime
 49

permitiu o desenvolvimento de debates a partir de um vis no apenas normativo, mas, social

e estrutural (SILVA, 2008).
Da mesma forma, as limpezas tnicas ocorridas nos Blcs, entre 1992 e 1995,
e em Ruanda, em 1994, recolocaram a temtica na agenda internacional de forma mais
incisiva. A ideia evocada nas convenes anteriores de que situaes extremas de
discriminao racial e tnica poderiam colocar em risco a paz e a segurana internacionais
deixou de ser mera evocao especulativa para ser a realidade de muitos pases, extrapolando
as fronteiras nacionais e causando assombro por todo mundo. No caso dos Blcs, com a
dissoluo da Unio Sovitica, as tenses tnicas contidas nas ex-repblicas socialistas
eclodiram de forma violenta, resultando no assassinato massivo de milhares de bsnios e
croatas pelos srvios, que objetivavam a construo de um Estado etnicamente homogneo.
De forma semelhante, em Ruanda, o genocdio de cerca de 800.000 a 100.000 tutsis por
milicianos hutus demonstrou o quanto a questo da discriminao ainda necessitava de
ateno internacional (BADIE, 1999; SILVA, 2008).
Os fatos que marcaram a conjuntura internacional, principalmente do ltimo
quartil do sculo XX, parecem demonstrar o recrudescimento da ideia de identidade coletiva
humana, para dar lugar afirmao de identidades cada vez mais partic ularistas e locais,
resultando na exarcebao de muitos conflitos tnicos. Por essa razo, a Organizao das
Naes Unidas se viu constrangida, ainda na dcada de 1990, a convocar os Estados- membros
para a realizao da III Conferncia Mundial de Combate ao Racismo, Discriminao Racial,
Xenofobia e Intolerncia Correlata, tambm conhecida como Conferncia de Durban, cuja
realizao, em 2001, acaba se tornando um marco referencial para as polticas de
reconhecimento, principalmente para os pases em desenvo lvimento.

3.1.1. A ONU e a Conferncia de Durban

A origem da Organizao das Naes Unidas, em 1945, nos remete experincia

extrema de discriminao da Segunda Guerra Mundial, da qual foram vtimas,
principalmente, milhes de judeus, e que implicou, decisivamente, em uma nova valorao da
noo de humanidade. Nesse sentido, a sua criao refletia a necessidade dos Estados de
administrar e solucionar problemas comuns, que sozinhos no tinham a capacidade de faz- lo,
impedindo, dessa forma, que novas tragdias humanitrias decorrentes de guerras viessem a
ocorrer (BEDIN, 2001).
 50

Como se pode observar na Carta das Naes, a preocupao com a segurana

permeia a organizao e o respeito aos direitos humanos intenciona garantir a harmonia entre
as naes:

Os propsitos das Naes Unidas so:

1. Manter a paz e a segurana internacionais e, para esse fim: tomar, coletivamente,
medidas efetivas para evitar ameaas paz e reprimir os atos de agresso ou outra
qualquer ruptura da paz e chegar, por meios pacficos e de conformidade com os
princpios da justia e do direito internacional, a um ajuste ou soluo das
controvrsias ou situaes que possam levar a uma perturbao da paz;
2. Desenvolver relaes amistosas entre as naes, baseadas no respeito ao princpio
de igualdade de direitos e de autodeterminao dos povos, e tomar outras medidas
apropriadas ao fortalecimento da paz universal;
3. Conseguir uma cooperao internacional para resolver os problemas
internacionais de carter econmico, social, cultural ou humanitrio, e para
promover e estimular o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais
para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio; e
4. Ser um centro destinado a harmonizar a ao das naes para a consecuo desses
objetivos comuns (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1945).

Em que pese a reprovao de qualquer distino de raa, sexo, lngua ou religio

na sua carta fundante, somente com o desenvolvimento do sistema de proteo dos direitos
humanos que o tema ir obter alguma repercusso na arena internacional. Primeiramente, com
a Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 1948, quando h uma ampliao dos
elementos no discriminatrios a serem tutelados raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio
poltica ou de outra natureza, origem nacional ou social, propriedade, nascimento ou outra
condio. Dezessete anos depois, em 1965, com a Conveno Internacional para a Eliminao
de todas as Formas de Discriminao Racial (ICERD), foi prevista a criao do comit de
monitoramento. Em 1966, foram aprovados o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos
e o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (ALVES, 2002; SILVA,
2008).
Concomitantemente criao desse sistema de proteo dos direitos humanos, j
no final da dcada de 1940, a ONU comunicava Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO) seu interesse no desenvolvimento de programas
educacionais, visando preveno da discriminao por meio da realizao de estudos
cientficos que desconstrussem a ideia de superioridade racial e sensibilizasse o governo
para a adoo de medidas legais favorveis ao negro e ao mulato e demonstrar que negros e
brancos podem conviver democraticamente(FERNANDES, 1989, p. 7). No Brasil, tais
estudos ajudaram a reforar a teoria de democracia racial e resultaram nas seguintes obras:
 51

Raa e classe no Brasil rural, de Charles Wagley (1952); As elites de cor numa cidade
brasileira, de Thales de Azevedo (1953); O negro no Rio de Janeiro, de Costa Pinto
(1953); Brancos e negros em So Paulo, de Roger Bastide e Florestan Fernandes (1955); e
Religio e relaes raciais, de Ren Ribeiro (1956).
Entretanto, em que pese os esforos, a evoluo desse sistema padeceu lentamente
at a possibilidade de estabelecimento de normas de direito positivo que resguardassem, na
prtica, esses direitos. Influram para tal fato tanto a fragmentao ocasionada pela Guerra
Fria, quando muitas das questes eram tratadas a partir de negociaes bilaterais, quanto a
concepo de soberania e a defesa do princpio da no- ingerncia pelos Estados, que no
admitiam nenhum tipo de incurso dentro de seus domnios. Em sua anlise, Silva traz outros
elementos:

[...] nos primeiros quinze anos, as iniciativas gerais da ONU nesse campo foram de
natureza sobretudo retrica, uma vez que seus rgos pioneiros e os Estados-
membros dispunham simplesmente da Carta e, a partir de 1948, da declarao
Universal dos Direitos Humanos como referncias para atuar. Some -se ainda o fato
de que, entre 1945 e 1959, a ONU era composta basicamente por pases ocidentais,
alguns dos quais adotavam polticas racistas em seus territrios ou continuavam a
agir como potncias coloniais. Por isso mesmo, muitos desses governos mantinham
reservas em relao ao tratamento multilateral de temas vinculados ao racismo e
discriminao racial (SILVA, 2008, p.40).

A partir da dcada de 1960, a estrutura da ONU dinamizada pela entrada de

novos pases africanos que passaram a exercer presso para que a organizao assumisse um
papel ativo na luta contra o apartheid e a favor da descolonizao. Nesse sentido, alm da
aprovao de novas resolues pela Assembleia Geral e pelo Conselho de Segurana, so
convocadas a I e II Conferncias Mundiais contra o Racismo e a Discriminao Racial,
respectivamente, em 1978 e 1983. Quanto a realizao da I Conferncia, questes polmicas,
como o entendimento do sionismo como um forma de racismo e a defesa do isolamento da
frica do Sul, levaram a alguns pases no participarem da Conferncia (Estados Unidos e
Israel), a se retirar da mesma (nove pases da Europa Ocidental, Austrlia, Canad e Nova
Zelndia), ou a no aderirem ao documento final (pases nrdicos), o que provocou o
completo esvaziamento da Conferncia. A II Conferncia, da mesma forma, ainda afetada
pelas questes que nortearam a primeira Conferncia, entretanto, uma negociao cuidadosa
realizada para retirar do objetivo central do evento a situao do Oriente Mdio e centrar-se
na questo do apartheid, evitando, assim, o fracasso anterior (ALVES, 2002; SILVA, 2008).
 52

Mesmo com o fim do apartheid em 1990, novos surtos de discriminao,

xenofobia e outras formas de intolerncia continuavam a acontecer em todo mundo, como
agresses a imigrantes na Europa, crescimento de movimentos neonazistas e partidos polticos
de extrema direita e recrudescimento de conflitos etno-religiosos. Assim, o contexto
justificava a convocao da III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao
Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata a ser realizada simbolicamente em Durban,
frica do Sul, em 2001.
Interessante anlise faz Messari (2003) sobre a autuao das Naes Unidas ao
longo das ltimas dcadas. Segundo o autor, do fim da Guerra Fria parecia resultar o fim da
paralisia da ONU, considerando a tendncia de queda do uso do direito de veto tanto pelos
EUA como pela Rssia. No entanto, observou-se uma revitalizao da ONU no fim da dcada
de 1980 e incio de 1990, vide o aumento do nmero de resolues e participaes em
operaes de manuteno de paz. Porm, tal revitalizao teve vida curta, sendo as tragdias
humanitrias dos Blcs e de Ruanda bastante representativas dos limites que se operavam no
seio da organizao.
A convocao da Conferncia de Durban insere-se no contexto de fragmentao
dos direitos humanos em temticas especficas, as quais originaram uma srie de conferncias
ao longo da dcada de 1990, o que levou Lindgren Alves (2001) a chamar de a dcada das
conferncias. Segundo o autor, essas conferncias serviram para legitimar a presena de
temas globais na agenda internacional e para abordar os mltiplos fatores dos respectivos
temas em suas interconexes, inserindo o local no nacional e este no internacional; exigiu,
portanto, um tratamento coletivo e colaborao universal nessas questes.
Nesse sentido, foram realizadas as Conferncias do Rio (sobre meio ambiente),
Viena (sobre direitos humanos), Cairo (sobre populao e desenvolvimento), Copenhague
(sobre desenvolvimento social), Beijing (sobre a mulher), Istambul (sobre assentamentos
humanos) e Kyoto (sobre o clima), todas contando com a participao considervel dos
movimentos sociais. Destaca-se a Conferncia de Viena 5 , em 1993, como elo entre as demais
conferncias a partir do momento em que re-significa o que se entendia por direitos humanos
at ento. O evento permitiu a construo de um consenso antropocntrico de direitos
humanos ao invs do etnocntrico ditado pelo Ocidente (ALVES, 2001).

5
A Conferncia Mundial de Direitos Humanos, realizada em Viena, de 14 a 25 de junho de 1993, considerada,
em temos numricos, a maior concentrao sobre o tema de direitos humanos, congregando 171 delegaes
oficiais, 2.000 organizaes no-governamentais no Frum de ONGs, sendo algumas delas observadoras na
prpria conferncia. Entretanto, a sua importncia atribuda ao xito alcanado na obteno de consenso
universal, pela primeira vez, para o reconhecimento do direito ao desenvolvimento como um direito universal,
inalienvel e parte integrante dos direitos humanos fundamentais (ALVES, 2003, p.29).
 53

Embora realizada j na dcada seguinte, a III Conferncia convocada ainda na

dcada de 1990 em meio a conflitos de toda sorte, sendo considerada um marco referencial
para o combate s formas contemporneas de discriminao. Da Conferncia de Durban
resultou a Declarao e Pla no de Ao, ambos organizados em torno: a) das origens, causas,
formas e manifestaes de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata;
b) vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata; c) medidas de
preveno, educao e proteo; d) estabelecimento de recursos e medidas eficazes de
reparao, ressarcimento, indenizao e outras medidas em nveis nacional, regional e
internacional; e e) estratgias para alcanar a igualdade plena e efetiva, abrangendo a
cooperao internacional e o fortalecimento das Naes Unidas e de outros mecanismos
internacionais (CONFERNCIA MUNDIAL DE COMBATE AO RACISMO,
DISCRIMINAO RACIAL, XENOFOBIA E INTOLERNCIA CORRELATA, III, 2001).
Ressalte-se que o documento oficial foi aprovado sem voto em plenrio pelos Estados
presentes e, posteriormente, teve seu relatrio final aprovado pela Assembleia Geral por meio
da Resoluo A/56/266, de 27/03/2002, quando obteve 134 votos a favor (dentre eles, o voto
brasileiro), 02 votos contra (dos Estados Unidos e Israel) e 02 abstenes (da Austrlia e
Canad) (SILVA, 2008).
Tal votao demonstra que a construo de um consenso em torno do documento
oficial um processo tortuoso, que requer flexibilidade dos representantes dos Estados. Nesse
sentido, importa considerar que as organizaes intergovernamentais (no caso em particular,
as Naes Unidas) refletem a lgica de disputa de poder entre os Estados; a definio do texto
oficial da Conferncia representa essa disputa e o consenso obtido ao longo das discusses
entre os Estados. O discurso propugnado pela Conferncia cercado por controles e
limitaes de toda natureza; o que dito pode segregar o que no dito, mantendo a ordem
vigente ou limitando a produo de novos discursos. Da mesma forma, as relaes
multilaterais travadas entre os pases influenciam fortemente na obteno de consensos na
esfera internacional. Por sua vez, os consensos obtidos segregam os dissensos ao longo de
toda a conferncia, o que requer, para sua identificao, contextualizao minuciosa da
conjuntura e histria da temtica.
Observa-se que a Declarao reproduz o discurso da Organizao das Naes
Unidas sujeito que propaga a retrica da conferncia, na medida em que contm o iderio
realista 6 das relaes internacionais em seu texto. Pilares da viso realista do que venha a ser

6
A teoria realista das relaes internacionais se fundamentada em trs vises bsicas do ideal de poltica
mundial: a) os Estados so os atores predominantes na poltica mundial; b) a fora um instrumento efetivo de
 54

o tipo ideal de poltica mundial os Estados enquanto atores dominantes na poltica mundial
e a segurana como objetivo central dos Estados (KEOHANE; NYE, 2001) -, aparecem do
discurso propugnado. Em que pese reconhecer, timidamente, a necessidade de cooperao
com outras organizaes para a erradicao do racismo, o papel dos Estados na consecuo
dos objetivos propostos no documento oficial ainda preponderante. Contraditoriame nte,
observa-se que, nas conferncias realizadas ao longo da dcada de 90 e no incio da dcada
seguinte, a presena de organizaes no-governamentais nas discusses temticas
experimentou um aumento sem precedentes na histria da Organizao das Naes Unidas.
Segundo Tavares (1999), tradicionalmente,

[...] a contribuio das organizaes no-governamentais na rea de direitos

humanos divide-se em duas vertentes, no mbito das Naes Unidas: a)
fortalecimento de informaes sobre violaes de tais direitos, em diversas partes do
mundo; e b) presso para a elaborao de normas e sua ratificao pelos Estados-
membros (TAVARES, 1999, p.68).

No caso da Conferncia de Durban, a tnica da participao dessas organizaes

no poderia ser diferente. Alm da presena de algumas ONGs em delegaes oficiais 7 , a

poltica, que deve ser usada para garantir a sobrevivncia do Estado; c) existe uma hierarquia de temticas nas
polticas mundiais que dividem high politics - polticas de segurana militar - e low politics - demais
polticas econmicas e sociais (KEOHANE; NYE, 2001).
7
No caso brasileiro, a delegao contava com a seguinte formao: CHEFE: Ministro JOS GREGORI,
Ministro de Estado da Justia; Delegados: Embaixador GILBERTO VERGNE SABOIA, Secretrio de Estado
dos Direitos Humanos; WANDA ENGEL, Secretria de Estado da Assistncia Social; RONALDO LESSA,
Governador do Estado de Alagoas; BENEDITA DE SOUZA SAMPAIO DA SILVA, Vice-Governadora do
Estado do Rio de Janeiro e membro do Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o
Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; GERALDO CANDIDO, Senador da
Repblica; CARLOS ALBERTO REIS DE PAULA, Ministro do Tribunal Superior do Trabalho; AGNELO
SANTOS QUEIROZ FILHO, Deputado Federal; DAMIO FELICIANO DA SILVA, Deputado Federal;
HELIO DE OLIVEIRA SANTOS, Deputado Federal; GILMAR ALVES MACHADO, Deputado Federal;
JOO ALMEIDA DOS SANTOS, Deputado Federal; JOO BATISTA DOS SANTOS, Deputado Federal;
LAUDNIR LINO ROSSI, Deputado Federal; FRANCISCO PINHEIRO LANDIM, Deputado Federal;
REGINALDO DA SILVA GERMANO, Deputado Federal; SAULO PEDROSA DE ALMEIDA, Deputado
Federal; NELSON PELLEGRINO, Deputado Federal; LUIZ ALBERTO SILVA DOS SANTOS, Deputado
Federal; MARIA ELIANE MENEZES DE FARIA, Procuradora Federal dos Direitos do Cidado e representante
do Ministrio Pblico Federal no Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o Racismo;
Embaixador JOS AUGUSTO LINDGREN ALVES, Cnsul-Geral do Brasil em So Francisco; Ministro
HILDEBRANDO TADEU NASCIMENTO VALADARES, Diretor-Geral do Departamento de Direitos
Humanos e Temas Sociais; MARCOS VINICIUS PINTA GAMA, Chefe de Gabinete do Secretrio de Estado
dos Direitos Humanos; Dom GILIO FELICIO, membro do Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia
Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; IVETE
SACRAMENTO, membro do Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o Racismo, a
Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; MARIA APARECIDA GUGEL, Subprocuradora-
Geral do Trabalho; WILSON ROBERTO PRUDENTE, Procurador do Trabalho; CARLOS MOURA, Presidente
da Fundao Cultural Palmares e membro do Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o
Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; NASSIM GABRIEL MEHEDEFF, do
Ministrio do Trabalho; SEBASTIO AZEVEDO, Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria e membro do Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o Racismo, a
Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; CLAUDIO DUARTE, do Ministrio da Sade e
 55

participao dessas organizaes foi, notadamente, marcada pela realizao do Frum das
Organizaes No-Governamentais, cujo objetivo foi o de permitir que representantes da
sociedade civil mundial analisassem os temas da Conferncia e apresentassem propostas
concretas aos Estados participantes do encontro intergovernamental (SILVA, 2008, p.161).
Assim, o aumento da contribuio das ONGs no desenvolvimento da temtica e na elaborao
de propostas transparece, timidamente, no documento oficial da Conferncia que, como j
dito, privilegia o papel dos Estados na construo de polticas internacionais e na execuo
das medidas propostas, conforme demonstram os trechos a seguir:

membro do Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao
Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; Primeiro Secretrio SILVIO JOS ALBUQUERQUE E SILVA,
da Diviso de Direitos Humanos do Ministrio das Relaes Exteriores; Segundo Secretrio ALEXANDRE
JOS VIDAL PORTO, da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos; Segundo Secretrio ALEXANDRE
GHISLENI, da Misso Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, em Genebra; RICARDO HENRIQUES,
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e membro do Comit Nacional Preparatrio para a
Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; LUIZ
FERNANDO DE LARA RESENDE, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada; ROQUE LARAIA, membro
do Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a
Xenofobia e a Intolerncia Correlata; EDNA MARIA SANTOS ROLAND, Especialista do Seminrio Regional
das Naes Unidas para a Amrica Latina e Caribe sobre medidas econmicas, sociais e jurdicas para o combate
ao racismo; HLIO SANTOS, membro do Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o
Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; IVANIR DOS SANTOS, membro do
Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a
Xenofobia e a Intolerncia Correlata; ANTONIO CARLOS ARRUDA DA SILVA, presidente do Conselho de
Participao e Desenvolvimento da Comunidade Negra do Estado de So Paulo; CARLOS ALBERTO
XAVIER, representante do Ministrio da Educao no Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia
Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; GLNIO
ALVAREZ, Presidente da Fundao Nacional do ndio; CLUDIA DE BORBA MACIEL, representante da
Assessoria Especial da Presidncia da Repblica no Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial
contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; CLUDIO NASCIMENTO,
membro do Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao
Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata; ANTONIO OLIMPIO SANTANNA, membro do Comit
Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a
Intolerncia Correlata; WANIA JESUS DE SANTANNA, do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher;
MARIA DE FTIMA OLIVEIRA FERREIRA, do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher; MARIA
APARECIDA DE LAIA, do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher; IRANI BARBOSA DOS SANTOS, do
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher; ANGELA MARIA PRATA PACI, da Secretaria de Direitos
Humanos do Governo do Estado de Minas Gerais; JOS FRANCISCO DA SILVA, Secretaria de Direitos
Humanos do Governo do Estado de Minas Gerais; IARA COSTA, Chefe do Cerimonial do Governo do Estado
de Alagoas; ALEXANDRE LCIO DE MELLO FILHO, da Fundao Cultural Palmares; CARLOS ALBERTO
REIS DE PAULO, da Fundao Cultural Palmares; JNATAS NUNES BARRETO, da Fundao Cultural
Palmares; ALRCIO GAZAL, da Fundao Cultural Palmares; MARIA DA GLRIA DA VEIGA MOURA, da
Fundao Cultural Palmares; MARIA RAIMUNDA RIBEIRO DA COSTA, da Fundao Cultural Palmares;
GILBERTO CAIXETA DA SILVA, da Fundao Cultural Palmares; MARCOS CORREIA LINS, da Fundao
Cultural Palmares; CLENIA MARANHO, Vereadora da cidade de Porto Alegre; MARCELINO GERMANO,
da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro; MONIQUE CAMILO DA SILVA, da Rede Brasileira de Jovens;
NILZA IRACI, da Articulao de Mulheres Negras; MARIA ALBANITA ROBERTA DE LIMA, da Secretaria
de Estado de Assistncia Social; CLUDIO IVANOVITCHI, Presidente do Centro de Preservao da Cultura
Cigana; JANETE ROCHA PIET, presidente do Fundo Social de Solidariedade da Cidade de Guarulhos;
ANTONIO DA SILVA PINTO, da Coordenadoria Especial do Negro da Prefeitura de So Paulo.
 56

110. Reconhecemos a importncia da cooperao entre os Estados, organizaes

regionais e internacionais pertinentes, instituies financeiras internacionais,
organizaes no-governamentais e entre indivduos na luta mundial contra o
racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, e que o sucesso
nesta luta requer que sejam levadas em considerao, especificamente as queixas,
opinies e demandas das vtimas de tais discriminaes;
[...]
PROGRAMA DE AO
115. Enfatizamos a importncia de se envolver parceiros sociais e outras
organizaes no-governamentais no desenho e implementao de programas de
treinamento e desenvolvimento;
[...]
213. Insta os Estados a proporcionarem um ambiente aberto e propcio para permitir
que as organizaes no-governamentais funcionem livre e abertamente no seio de
suas sociedades e, assim, contribuam de maneira efetiva para a eliminao do
racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata em todo mundo e
promovam uma maior participao das organizaes de base;
214. Exorta os Estados a explorarem meios de potencializar o papel das
organizaes no-governamentais na sociedade atravs, especialmente, do
aprofundamento dos laos de solidariedade entre os cidados, da promoo de uma
maior confiana que esteja acima das divises de raa e classes, atravs da
promoo de uma maior participao e cooperao voluntria dos cidados [...]
(CONFERNCIA MUNDIAL DE COMBATE AO RACISMO,
DISCRIMINAO RACIAL, XENOFOBIA E INTOLERNCIA CORRELATA,
III, 2001, p.47- 49 e 70)

Em consequncia do papel a ser desempenhado pelos Estados na poltica mundial,

na anlise da Declarao sobressaem alguns valores intimamente relacionados liberdade e
construo de um Estado democrtico como igualdade, participao, universalidade de
direitos, etc. Cabe ressaltar que, no que concerne universalidade, para Lindgren Alves
(2003), o tratamento desses direitos fundamenta-se pela percepo de que as violaes
macias podem levar guerra, o que guarda estreita relao com a estabilidade internacional
e, por conseqncia, com repercusses transfronteirias. Em ltima anlise, a importncia
atribuda ao princpio da igualdade fruto do entendimento de que o objetivo dos Estados a
garantia da segurana.
importante registrar qual o entendimento da III Conferncia acerca do racismo,
discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Diferente das conferncias anteriores
que abordaram tal temtica, o texto da III Conferncia traz o valor do multiculturalismo em
seu bojo, ampliando e relacionando diversos fatores dos quais podem resultar aes negativas
como raa, cor, descendncia, origem nacional ou tnica, sexo, lngua, religio, opinio
poltica, origem social, propriedade, nascimento. Tal ampliao de entendimento relaciona-se
fortemente com a re-significao do conceito de direito humanos trazida pela Conferncia de
Viena, momento em que construdo um consenso antropocntrico de direitos humanos ao
invs do etnocntrico ditado pelo Ocidente (ALVES, 2001). Assim, a ampliao da noo de
 57

racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata permitiria identificar uma

srie de aes negativas que, anteriormente, no estavam no mbito de interesse internacional,
mas que, em razo de sua gravidade, poderiam causar desequilbrio para a segurana
internacional.
No se limitando a relacionar os aspectos que podem basear atos de racismo,
discriminao racial, xenofobia e intolerncias correlatas, o documento oficial enumera as
possveis vtimas. So consideradas vtimas dos atos de racismo: africanos, afrodescendentes,
asiticos e povos de origem asitica, povos de origem indgena, migrantes, refugiados,
comunidades religiosas, judeus, mulumanos, rabes, palestinos, povo roma, ciganos, sinti,
nmades e populaes mestias, de origens tnicas e raciais diversas. Obviamente que no se
trata de uma lista restritiva, mas, ao mesmo tempo em que revela ser uma tentativa de abarcar
o maior nmero de populaes em situao de risco, tambm revela que algumas populaes
sabidamente vtimas de discriminao foram excludas desse rol, como, por exemplo, os
dalits. Nesse sentido, a lista de possveis vtimas resultado das negociaes entre os Estados
e, tambm, da presso das organizaes no-governamentais que participaram paralelamente
do evento.
Importa, aqui, fazer um adendo quanto incluso dos afrodescendentes como
vtimas de racismo. A adeso ideia de dispora africana , claramente, exposta no texto
oficial da III Conferncia:

33. Consideramos essencial que todos os pases da regio das Amricas e de todas as
outras reas da Dispora africana, reconheceam existncia de sua populao de
descendncia africana e as contribuies culturais, econmicas, polticas e
cientficas feitas por esta populao e a reconheam a persistncia do racismo,
discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata que os afeta especificamente,
e reconhecemos que, em muitos pases, a desigualdade histrica em termos de
acesso, inter alia, educao, ao sistema de sade, moradia tem sido uma causa
profunda das disparidades scio-econmicas que os afeta;
[...]
PROGRAMA DE AO
7. Requisita que a Comisso de Direitos Humanos considere a possibilidade de se
estabelecer um grupo de trabalho ou de outro mecanismo das Naes unidas para
estudar os problemas de discriminao racial enfrentados pelos afrodescendentes
que vivem na Dispora africana e para fazer propostas para a eliminao da
discriminao racial contra as pessoas de origem africana [...] (CONFERNCIA
MUNDIAL DE COMBATE AO RACISMO, DISCRIMINAO RACIAL,
XENOFOBIA E INTOLERNCIA CORRELATA, III, 2001, p.10 e 26)

Para o caso brasileiro, a incorporao da noo de dispora africana ter

repercusses importantes para a formulao de polticas voltadas para determinados grupos
como os quilombolas e terreiros de candombl. Como ressalta Magnoli (2009), conferir a
 58

qualificao de minoria aos afrodescendentes permitiria a invocao e incorporao

legislao de direitos coletivos especiais para essas populaes.
A tmida meno ou mesmo a deliberada desconsiderao de alguns temas e
vtimas revela, por si s, tratar-se de temas de difcil consenso entre os Estados. Alguns
pontos controvertidos podem ser apontados na Conferncia, como a questo entre judeus e
rabes/palestinos e a reparao pecuniria aos povos que sofreram as consequncias da
escravido e do colonialismo, observando-se pouca evoluo no tratamento dessas temticas
(ALVES, 2002; SILVA, 2008). Sobre a questo dos conflitos entre judeus e palestinos, a
Declarao se limita a reconhecer com preocupao o crescimento da intolerncia religiosa e
do anti-semitismo e da islamofobia, alm do seguinte:

63. [...] reconhecemos o direito inalienvel do povo palestino sua auto-

determinao e ao estabelecimento de um Estado independente e reconhecemos o
direito segurana a todos os pases da regio, incluindo Israel, e convocamos
todos os Estados a apoiarem o processo de paz e a torn-lo realidade em curto
termo [...] (CONFERNCIA MUNDIAL DE COMBATE AO RACISM O,
DISCRIMINAO RACIAL, XENOFOBIA E INTOLERNCIA CORRELATA,
III, 2001, p.14).

Percebe-se, portanto, que, mesmo reconhecendo os direitos do povo palestino, em

particular, a Conferncia no defende um posicionamento especfico, mas, apenas, evoca a
necessidade de paz na regio. Importante ressaltar que o cuidado no tratamento da matria
tem razes histricas. O fracasso da I Conferncia de Combate ao Racismo, realizada em
1978, quando grande parte dos pases da Europa Ocidental e os Estados Unidos se retiraram
da conferncia, atribudo acusao, no texto final, de cooperao entre o governo
israelense e o regime racista da frica do Sul e de prtica de racismo contra palestinos que
vivem em territrios ocupados (SILVA, 2008). Dessa forma, desde seu incio, a questo do
Oriente Mdio no foi colocada como um tema a ser discutido na III Conferncia, mas apenas
monitorado e estimulada a sua soluo.
Outras questes, como o recorte de gnero e o recorte econmico, perpassam todo
o texto oficial e parecem representar um amplo consenso sobre o tema; por outro lado,
tambm revelam o dissenso sobre o recorte de orientao sexual, que ignorado ao longo do
texto. Sobre o recorte de gnero, pode-se considerar que grande parte dos consensos obtidos
resultou da Conferncia de Beijing, realizada em 1995, quando as questes referentes s
mulheres foram postas em discusso, e parece reconhecer que a identidade contempornea
no construda a partir de um nico referencial, como raa ou etnia, mas resultado de
mltiplos marcadores que se entrecruzam a todo tempo.
 59

69. Estamos convencidos de que o racismo, discriminao racial, xenofobia e

intolerncia correlata revelam-se de maneira diferenciada para mulheres e meninas,
e podem estar entre os fatores que levam a uma deteriorao de sua condio de
vida, pobreza, violncia, s mltiplas formas de discriminao e limitao ou
negao de seus direitos humanos. Reconhecemos a necessidade de integrar uma
perspectiva de gnero dentro das polticas pertinentes, das estratgias e dos
programas de ao contra o racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia
correlata com intuito de fazer frente s mltiplas formas de discriminao [...]
(CONFERNCIA MUNDIAL DE COMBATE AO RACISMO,
DISCRIMINAO RACIAL, XENOFOBIA E INTOLERNCIA CORRELATA,
III, 2001, p.15)

Quanto ao fator econmico, fica claro que para atingir os objetivos propostos pela
III Conferncia so necessrias medidas a fim de minorar os efeitos da pobreza:

17. Enfatizamos que a pobreza, o subdesenvolvimento, a marginalizao, a excluso

social e as disparidades econmicas esto intimamente associadas ao racismo,
discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, e contribuem para a
persistncia de prticas e atitudes racistas as quais geram mais pobreza [...]
(CONFERNCIA MUNDIAL DE COMBATE AO RACISMO,
DISCRIMINAO RACIAL, XENOFOBIA E INTOLERNCIA CORRELATA,
III, 2001, p.8)

Observa-se que grande parte dos acordos obtidos na III Conferncia foi traduzida
em indicaes de aes a serem perseguidas pelos Estados. Nesse sentido, em que pese sua
importncia retrica por recolocar o tema no cenrio internacional, da Conferncia tambm
resultou um Plano de Ao, que viria a servir de base para a elaborao de polticas no mbito
interno de cada Estado.

Ratificao e efetiva aplicao dos instrumentos

Adoo, implementao ou
fortalecimento de medidas
legislativas, judiciais,
normativas e administrativas
mbito
Nacional
Polticas e prticas
jurdicos internacionais e regionais
Ajuizamento de processos contra perpretadores de
atos racistas
Estabelecimento e fortalecimento de instituies
nacionais especializadas e independentes e
processo de mediao
Coleta e desagregao de dados, pesquisas e
estudos
Polticas orientadas para aes afirmativas para
assegurar a no-discriminao relativa,
especialmente, o acesso aos servios sociais,
emprego, moradia, educao, ateno sade, etc
Evitar a prtica discriminatria no emprego,
apoiar a criao de locais de trabalho livre de
discriminao, promover o acesso ao capital e
melhorar as perspectivas de emprego
Acesso aos mais altos padres de sade fsica e
mental
Igualdade de participao nas tomadas de deciso
polticas, econmicas, sociais e culturais
 60

Importncia dos partidos polticos, por meio da

criao de um cdigo voluntrio de conduta
Educao e medidas de Acesso educao sem discriminao
PLANO sensibilizao Educao em Direitos Humanos (incluindo
DE AO crianas, jovens, funcionrios pblicos e outros
(medidas profissionais)
de Informao, comunicao e a Potencial de uso das novas tecnologias para criar
preveno, mdia redes educacionais e de sensibilizao contra o
educao e racismo
proteo) Acesso das comunidades marginalizadas mdia
tradicional e alternativa e apresentao de
programas que reflitam suas culturas e linguagens
Estados medidas de enfretamento da
disseminao do racismo por meio das
tecnologias de informao e comunicao,
respeitado o direito liberdade de opinio e
expresso
Construo de uma ordem Baseada na incluso, justia, igualdade e
mbito internacional por todos os equidade, dignidade humana, entendimento mtuo
Internacional atores deste cenrio e promoo e respeito pela diversidade cultural
Lutar contra todas as formas de
racismo e a reconhecer a
necessidade de se opor ao anti-
semitismo, ao anti-arabismo e a
islamofobia
Apoio ao fim da violncia e a Retomada do processo de paz entre Israel e
rpida retomada das Palestinos
negociaes no Oriente Mdio
Departamento de Operaes de Manuteno da
Paz da Secretaria e outros rgos identificao
dos padres de graves violaes de direitos
humanos que podem levar ao genocdio, crimes
Atuao dos rgos e agncias de guerra ou contra a humanidade
OMS promoo e desenvolvimento de
atividades para o reconhecimento do impacto do
racismo nas condies de sade fsica e mental
OIT realizar atividades de combate ao racismo
no mundo do trabalho e apoiar as aes dos
Estados, organizaes patronais e sindicais neste
campo
UNESCO apoiar os Estados na preparao de
materiais didticos e outros instrumentos de
promoo do ensino
Fonte: elaborao da autora com base no documento oficial da Conferncia de Durban
QUADRO 3 O Plano de Ao da Conferncia de Durban

Importante perceber que essa influncia das organizaes intergovernamentais

sofrida de forma voluntria e, no caso das polticas pblicas de vis social, manifesta-se pela
adeso progressiva de normas e polticas negociadas e consensuadas no mbito dessas
organizaes internacionais (RODRIGUES, 2006). Sobre a influncia da ONU nas polticas
pblicas nacionais constatado o que segue:

As relaes entre as polticas da ONU e as polticas pblicas nacionais so de mtua

influncia, mas com distintas intensidades. As polticas da ONU influenciaram a
grande maioria das polticas pblicas dos pases -membros, em especial dos pases
com baixo e mdio nveis de desenvolvimento. Para muitos desses pases, o apoio e
 61

o auxlio da ONU benfazejo, condio de sobrevivncia. O Brasil integra

reduzido grupo de pases que se equilibra entre sofrer influncia e exerc-la nos
foros internacionais e na execuo de programas para pases de menor
desenvolvimento (RODRIGUES, 2006, p. 211).

Quanto importncia da III Conferncia, aqui defendemos a tese de que, antes de

ser um divisor de guas na estratgia internacional de combate ao racismo, discriminao
racial, xenofobia e intolerncia correlata como defende o diplomata brasileiro Silvio Jos
Albuquerque e Silva (2008), esse evento representa uma necessidade de recolocao dos
pases em desenvolvimento na nova ordem internacional do ps-Guerra Fria. Nesse sentido,
esclarece o diplomata Lindgren Alves (2001):

[...] Para a relegitimao de suas reivindicaes, agora desprovidas de respaldos

automticos, num mundo multipolar em que os valores da democracia e do livre
mercado se apresentavam fortalecidos, era preciso que os pases em
desenvolvimento dessem provas de que se enquadravam na escala de valores da
nova realidade, ps-estratgica e ps-westfaliana.
Em paralelo abertura de mercados, imposta pelas circunstncias da mundializao
da economia, mas nunca aceita como unanimidade nos mbitos domsticos, nem
praticada com coerncia pelos pases desenvolvidos, o enquadramento dos pases em
desenvolvimento nos valores democrticos era em primeiro lugar exigncia das
prprias sociedades. Seria aferido de fora, na viso explicitada por Lafer em 1992,
pelos esforos que cada um fizesse para cumprir as recomendaes da Conferncia
do Rio de Janeiro, recm-encerrada de maneira auspiciosa, assim como as normas
existentes de direitos humanos, crescentemente universalizadas e tema da
conferncia seguinte (ALVES, 2001, p.288).

Diferentemente dos pases desenvolvidos, principalmente europeus, que parecem

aderir III Conferncia por razes de segurana, dados os acontecimentos que precederam a
sua realizao e que acabaram por afetar todo o equilbrio regional, o empenho dos pases em
desenvolvimento, em especial da Amrica Latina e frica, demonstra o anseio destes por
ocupar espaos dentro da ONU e, assim, obter uma posio privilegiada no cenrio
internacional. Esse parece ser o caso do Brasil, considerando seu empenho nos trabalhos
preparatrios, seu papel nos grupos de trabalho da Conferncia e na execuo de algumas
medidas a partir do documento oficial.
Aqui, importante destacar que, em que pese sua importncia, trs dias aps ao
encerramento da III Conferncia, os ataques de 11 de setembro demonstrariam a
complexidade do tema e as dificuldades para a manuteno da paz mundial, dada no s a
falta de adeso na prtica de alguns pases, como as relaes bilaterais travadas por cada
Estado. O 11 de setembro refora a ideia de que, enquanto instrumento para assegurar a
 62

segurana mundial, a Conferncia estaria bem aqum de atingir seus objetivos. Diferentes so
as consequncias, entretanto, quando a Conferncia considerada um instrumento de
legitimao no cenrio internacional, do que resultam importantes intervenes nas agendas
domsticas de muitos Estados, principalmente dos em desenvolvimento, como defendido
acima.

3.2. A PARTICIPAO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NA DEFINIO DAS

QUESTES TNIC AS E NA SUA TRANSNACIONALIZAO

Por todo mundo, at meados dos anos 70, grande parte dos movimentos sociais
estavam diretamente ligados atuao dos sindicatos, tendo como bandeira o acirramento da
luta de classes; e, no Brasil, no poderia ser diferente. Poderamos identificar, em um
primeiro momento, a organizao dos camponeses e operrios brasileiros em torno da luta dos
meios de produo; em um segundo momento, a substituio dessas bandeiras pelas lutas por
condies de reproduo de existncia (SANTOS, 2008, p.28), ou seja, luta por melhor
educao, sade e outros servios pblicos, etc; e perpassando algumas dessas bandeiras, lutas
especficas por afirmao de identidade, gnero ou preservao do meio-ambiente.
Observa-se que esses movimentos se fortaleceram e ultrapassaram as fronteiras
nacionais, tornando-se um importante ator a ser considerado no mundo das relaes
internacionais e, como tal, passaram a utilizar os palcos disponveis para a divulgao de suas
bandeiras, como as conferncias paralelas realizadas por organizaes intergovernamentais,
formando redes de solidariedade transnacional. Sustenta Bedin (2001) que o surgimento
desses movimentos, principalmente por meio das organizaes no- governamentais, ocorre a
partir dos espaos vazios deixados pela estrutura estatal e pelas organizaes internacionais,
incapazes de dar respostas qualificadas aos problemas colocados por diversos seguimentos da
populao mundial.
Segundo Alvarez (2000), a globalizao e seu conceito correlato, o
transnacionalismo, parecem ter aberto novas possibilidades para os movimentos sociais, o que
facilitou os esforos para promover uma poltica de democratizao no-territorial de questes
globais e tornou possvel novas formas de ativismo poltico distncia, por meio da
utilizao das novas tecnologias. Comenta o autor que, juntamente com o neoliberalismo, a
globalizao no s intensificou a desigualdade econmica, como redefiniu,
significativamente, as condies sob as quais a ao coletiva pode acontecer.
 63

Nesse sentido, importante destacar que, no que se refere s formas de ao

coletiva em um contexto globalizado, esses movimentos tem criado complexas redes de
interao transnacional, das qua is resultam grupos de presso, grupos formadores de opinio
pblica, redes de informao, centros de educao, etc. (BEDIN, 2001).
Cabe, aqui, entender a forma como so construdos esses movimentos sociais e
como estes colaboram para a construo de uma agenda e de suas polticas pblicas
especficas. Segundo Melucci (2001, p.35), movimento social seria uma ao coletiva cuja
orientao comporta solidariedade, manifesta um conflito e implica a ruptura dos limites de
compatibilidade do sistema ao qual a ao se refere. Para Touraine (1995, p.254), um
movimento social , ao mesmo tempo, um conflito social e um projeto cultural, que visa
sempre a realizao de valores culturais e a vitria sobre um adversrio social. Entretanto, a
ideia de movimento social se ope a uma concepo histrica e a uma concepo utilitarista
da ao coletiva. Mais especificamente, Bartolom (1996, p.4) entende movimentos
etnopolticos como las afirmaciones protagnicas de la etnicidad, estructuradas em forma de
organizaciones no tradicionales orientadas hacia la defensa de los intereses de los grupos
tnicos. Assim, no que se refere aos movimentos sociais, as ideias de conflito e de defesa so
marcantes para a percepo de sua participao nas polticas pblicas.
Questo que emerge quando se trata dos movimentos sociais qual o seu impacto
poltico, no s nas instituies formais, mas, tambm, na dinmica da sociedade. Apontam
alguns autores que os movimentos sociais

[...] foram instrumentais na construo de uma nova concepo de cidadania

democrtica, que reivindica direitos na sociedade e no apenas do Estado e que
contesta as rgidas hierarquias sociais que ditam lugares fixos na sociedade para
seus (no) cidados com base em critrios de classe, raa e gnero [...] (ALVAREZ
et al., 2000, p.32).

Aponta Alvarez (2000) que a contribuio dos movimentos sociais na democracia

latino-americana, em especial, pode ser encontrada na proliferao de mltiplas esferas
pblicas e no apenas em seu sucesso no processamento de demandas no interior dos pblicos
oficias. Nesse sentido, a atuao dos movimentos sociais dar-se- ia paralelamente ao sistema
de representao poltica (SANTOS, 2008). Para Gohn (1997), a atuao poderia auxiliar na
formao das camadas mais populares, construindo uma contra-hegemonia popula r ao gerar
embries de um poder que, mesmo no derrubando o capitalismo, pode modificar as decises
impostas pelos blocos hegemnicos, contribuindo, dessa forma, para a busca de alternativas
que superem as enormes desigualdades econmicas e sociais vigentes. Importante observao
 64

realiza Alvarez (2000) sobre o impacto dos movimentos, ao entender a necessidade de avaliar
a extenso em que suas demandas, discursos e prticas circulam de modo capilar, como uma
teia, em arenas institucionais e culturais mais amplas.
com o sentido de denncia de casos de racismo e intolerncias correlatas e
presso por melhorias na condio de vida da populao, incluindo a criao de uma
legislao de combate a esses atos, que os movimentos sociais iro participar da Conferncia
de Durban. No caso brasileiro, importante ressaltar que dados reveladores sobre as
disparidades dos indicadores nas reas de educao, sade e renda entre brancos e negros8
demonstram a persistncia da desigualdade racial e justificam o papel protagnico assumido
pelo movimento negro nesse evento, com participao, inclusive, na delegao oficial da III
Conferncia, o que demonstra a existncia de canais democrticos de negociao e algum
afinamento dos discursos a serem defendidos no referido evento.
Enquanto ator protagnico, os movimentos sociais, alm do seu papel na
sociedade internacional contempornea, exerce um papel importante na definio das polticas
pblicas no mbito interno dos Estados. Alis, os movimentos sociais passam a no s
pressionar e fiscalizar como , tambm, executar essas polticas, definindo quem sero seus
beneficirios. A partir dessa definio que grupos especficos, como os terreiros de
candombl, passam a adentrar na arena poltica e podem fazer emergir seus conflitos e
alternativas de defesa, como veremos a seguir.

3.2.1. Terreiros de candombl: um exemplo de comunidade tnica brasileira

Desde o incio do sculo XX, os terreiros de candombl so objeto de estudo,

principalmente, de antroplogos, que tentam desvelar os mistrios dos rituais que tem origem
na frica e sobrevivem at os dias de hoje na realidade brasileira. Alguns elementos fsicos,
segundo tais estudos, so indicativos da existncia de um terreiro: um peji, recinto onde esto
os altares das divindades; um barraco, grande sala destinada s cerimnias pblicas; alm de
quartos e construes diversas, onde vivem as pessoas ligadas ao terreiro ou que vm cumprir
suas obrigaes para com os orixs; alm de um espao verde no qual so cultivados os
vegetais sagrados (BARROS, 2005; VERGER, 2000).

8
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada- IPEA realizou uma srie de estudos sobre a questo da
desigualdade no Brasil, disponibilizando o resultado das pesquisas no site:
http://www.ipea.gov.br/igualdaderacial/index.php?option=com_content&view=article&id=614&Itemid=18
 65

Alm dos elementos fsicos, os terreiros de candombl so caracterizados pela

existncia de um corpo de iniciados que formam uma organizao social extremamente
regrada, hierarquizada, com base no parentesco mtico, e cujos ensinamentos so transmitidos
pela tradio oral. Esse corpo de iniciados pode ser dividido entre aqueles que entram em
transe e incorporam os orixs os adoxs -, e aqueles que no entram em transe nem
incorporam os orixs. No primeiro grupo, encontram-se: o detentor da chefia espiritual o
babalorix ou yalorix, bem como o pai ou me pequenos, que podem substituir os primeiros
em caso de necessidade; as yaws, que j foram iniciadas e que ainda vo renovar suas
oferendas aps um, trs e sete anos; e as ebomes, que tem mais de sete anos de feitura e
cumpriram as suas oferendas. No segundo grupo, esto os ogs e as ekdes, com atividades
especficas de acordo com as designaes dos orixs (BARROS, 2005; COSSARD, 2006;
VERGER, 2000).
Assim, a juno dos elementos fsicos e dos elementos mticos incorporados por
seus iniciados formam uma associao liturgicamente organizada, em cujo espao d-se a
transmisso e aquisio dos conhecimentos de uma determinada tradio religiosa
(BARROS, 2005, p. 51).
No Brasil, os terreiros de candombl representam, alm de uma expresso de
religiosidade, a manifestao genuna de uma das culturas formadoras da sociedade brasileira.
Surgidos a partir da reunio de escravos vindos de diversas regies da frica, principalmente
da costa ocidental, para reverenciar suas divindades ancestrais, os candombls incorporaram
uma srie de elementos que acabaram por diferenci-los dos cultos praticados em outros
lugares do mundo, associando-se, definitivamente, cultura brasileira. Nesse sentido, difere,
inclusive, do culto praticado na prpria frica, onde cada regio cultua apenas um orix e no
um conjunto de vrias divindades como no Brasil; ademais, aqui incorporado o culto aos
caboclos, o que revela a apropriao de elementos indgenas no exerccio do culto.
Em que pese sua importncia, a projeo de seus valores culturais foi duramente
reprimida, principalmente na primeira metade do sculo XX, por meio da proibio de suas
prticas religiosas e constante represso policial (BRAGA, 1995). A represso empreendida,
entretanto, no foi capaz de extinguir os cultos africanos, mas, ao contrrio, impuseram- lhes a
pujante necessidade de criar estratgias de enfretamento e negociao (BRAGA, 1995), as
quais podem ser traduzidas por algumas prticas de invisibilidade. Essas prticas, que
inicialmente podem ser verificadas no sincretismo religioso, adequam- se e transformam-se
medida que a sociedade brasileira e seus valores se modificam. Primeiro, os candombls
afastam-se dos centros urbanos, embrenhando-se pelas matas das regies perifricas para no
 66

serem incomodados pelas autoridades policiais; posteriormente, os candombls com alguma

influncia junto aos rgos oficiais utilizam-se de suas relaes para no serem fiscalizados;
ao mesmo tempo em que alguns terreiros procuram dissimular suas prticas, constituindo-se
como centros espritas.
Assim que muitos candombls exerceram sua prtica religiosa, quando, a partir
da dcada de 50, a comunidade negra comea a se organizar na luta pela defesa de seus
interesses e bens culturais (BRAGA, 1995). Segundo Fernandes (1989) e o prprio Braga
(1995), a partir da dcada de cinqenta, com o incio do processo de industrializao, que a
sociedade brasileira comea a mudar sua postura sobre suas questes de maior interesse,
deixando em segundo plano a conteno do ava no da cultura afro-brasileira nos meios
sociais. Importante ressaltar que, j na dcada de trinta, a realizao dos I e II Congressos
Afro-Brasileiros - sediados, respectivamente, em Recife e Salvador, e capitaneados por
intelectuais da poca - foi de grande importncia para a cultura negra, e desses eventos
decorreram tentativas de ordenar as atividades das religies afro-brasileiras, com a criao,
em 1937, do Conselho Africano e, posteriormente, da Unio das Seitas Afro-Brasileiras da
Bahia e da Federao Baiana do Culto Afro-Brasileiro, esta ltima existente at hoje.
Importante destacar, como veremos a seguir, que essas mobilizaes iniciais dos
representantes de terreiros de candombl no estavam inseridas no chamado movimento
negro, apesar da importncia deste para a definitiva insero dos terreiros de candombl na
arena poltica. Como observa Santos (2005), a resistncia dos movimentos negros a uma
aproximao com o candombl era marcante, diferentemente das dcadas de oitenta e
noventa, quando as lideranas desses movimentos se inserem nos terreiros por consider- los
importantes na construo da identidade negra e espaos de resistncia cultural e de
sobrevivncia das tradies africanas. Tal afastamento inicial pode ser atribudo tanto ao fato
desses movimentos associarem a apropriao dos espaos negros por uma elite branca, em
especial por intelectuais e pelo prprio poder pblico que se utilizava da imagem dos terreiros
para difundir a ideia de democracia racial (SANTOS, 2005), como aos resqucios de sua
ligao com os partidos polticos de esquerda que consideravam a religio como um
instrumento de dominao.
Na Bahia, em especial, a partir da liberao da autorizao policial para a
realizao de atividades nos terreiros de candombl, por meio do Decreto Estadual n.
25.095/76, que as religies afro-brasileiras e os seus mediadores passaram a articular aes
mais incisivas perante o poder oficial (SANTOS, 2005). Duas aes so conquistas
simblicas: a implantao da escola no terreiro Il Ax Op Afonj, cujo diferencial estava na
 67

incorporao de elementos da cultura negra e religiosa em seu currculo; e o tombamento do

terreiro da Casa Branca, primeiro monumento negro a ter sua importncia para o patrimnio
nacional reconhecida (SANTOS, 2005; VELHO, 2006). Importante ressaltar que j no
relatrio do Ministrio da Educao e da Cultura sobre o tombamento da Casa Branca
utilizado o termo grupos tnicos para designar os terreiros de candombl, resultado da
presena de antroplogos em rgos pblicos e da adoo de suas prticas na linguagem
oficial (SANTOS, 2005).
Concomitante aos movimentos nacionais por uma cidadania negra, importante,
ainda, registrar que organizaes internacionais j abarcavam o tema de discriminao racial e
religiosa. Desde a dcada de cinquenta, a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura (UNESCO) encomendava uma srie de estudos sobre as relaes raciais
no Brasil, com o objetivo de sensibilizar o governo para a adoo de medidas legais
favorveis ao negro e ao mulato e demonstrar que negros e brancos podem conviver
democraticamente(FERNANDES, 1989, p. 7). Representativa, tambm, a atuao da
Organizao do Trabalho (OIT), por meio da Conveno n. 169 de 1989, sobre os povos
indgenas e tribais, que propiciou o incio das discusses sobre regulamentao de terras
quilombolas no Brasil. Mais recentemente, o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) incluiu em seu programa de combate pobreza e desigualdade o
tema raa, financiando a execuo de diversos projetos em territrio nacional. Percebe-se
que todas essas organizaes fazem parte do sistema das Organizaes Unidas (ONU), cujo
tema de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia est na
prpria origem de sua criao (SILVA, 2008).
Observa-se, entretanto, que tais conquistas so aes pontuais, que no se
confirmam enquanto poltica pblica direcionada aos terreiros. a partir da promulgao da
Constituio Federal de 1988 e, posteriormente, da Conferncia de Durban, em 2001, que
poderemos perceber, definitivamente, a questo racial e os grupos tnicos como pauta de
preocupao poltica do governo brasileiro. Observa-se que a Constituio Federal e outras
legislaes esparsas forneceram todo arsenal legal para o combate discriminao racial e
preservao da cultura da populao afrodescendente no Brasil. Entretanto, a Conferncia
de Durban a grande propulsora das aes efetivas que se perceber posteriormente.
 68

3.2.1.1. A colaborao do movimento negro

Para que essa agenda tnica se desenvolvesse no Brasil com polticas voltadas
para terreiros de candombl, consideramos que o papel dos movimentos negros foi
fundamental, especialmente nas duas ltimas dcadas. Em que pese a negao inicial de
qualquer associao do movimento negro com os terreiros de candombl, at ento
considerados a representao do atraso, do primitivo, a construo da noo da dispora
africana permitir a incorporao dos terreiros no rol de suas reivindicaes polticas.
No incio do sculo XX, as organizaes criadas com algum cunho racial tinham
carter meramente assistencialista, recreativa e cultural, sendo fundadas a partir de relaes de
classe, como porturios, ferrovirios, etc. a partir da fundao, em 1931, da Frente Negra
Brasileira que o perfil do movimento negro tem sua direo apontada para questes mais
politizadas sobre a temtica da discriminao racial. Comumente, a criao da FNB
apontada como primeiro registro de experincia de organizao que questionava a incluso da
populao de cor, cuja reivindicao objetivava a integrao do negro sociedade por meio
do amplo acesso educao e ao mercado de trabalho. Para tanto, a organizao mantinha
uma escola, grupo musical e teatral, time de futebol, departamento jurdico, servio mdico e
odontolgico, cursos de formao poltica, de artes e ofcios, alm de publicar um jornal A
Voz da Raa. Em 1936, a FNB transforma-se em partido poltico para logo em seguida ser
extinto com a instaurao da ditadura de Getulio Vargas, da qual resultou o esvaziamento do
movimento (DOMINGUES, 2007; ARAJO, 2007).
Com o fim do Estado Novo, o movimento negro pde se reorganizar e ampliar seu
raio de ao, marcadamente pela criao do Teatro Experimental Negro. Fundado em 1944 e
liderado por Abdias Nascimento, o TEN tinha por proposta inicial a formao de um grupo
teatral constitudo apenas por atores negros, tendo, posteriormente, seu espectro de atuao
ampliada.

Por intermdio de cursos de alfabetizao, montagem de espetculos e formao de

atores negros, organizao de eventos sobre a questo racial e publicao do seu
jornal denominado Quilombo, o TEN contribuiu para a formao de uma rede de
solidariedade e protesto contra a excluso racial, ao tempo que trabalhava no
empoderamento da auto-estima do negro (ARAJO, 2007).

Foi iniciado, nessa poca, o processo de negao da ideia de democracia racial ou

da ideologia da mestiagem, to disseminada nas dcadas anteriores e que sustentou, mais a
frente, a inexistncia de polticas sobre o assunto durante a ditadura militar. A ideia de
 69

democracia racial passou ser referida como mito e identificada como mera ideologia
(SANTOS, 2005, p.20), no ocorrendo, entretanto, uma ruptura epistemolgica ou analtica,
mas uma insero poltica nas reflexes sobre as desigualdades raciais na sociedade
brasileira (SANTOS, 2005, p.20). Em verdade, para Fernandes (1989, p.14) a ideia de
democracia racial expressava um meio de evaso dos estratos dominantes de uma classe
social diante de obrigaes e responsabilidades intransferveis e inarredveis. Lembra Costa
(2001) que, nessa poca, a interveno estatal no campo da cultura baseou-se em um conceito
essencialista de brasilidade, que se apresentava como uma identidade mestia no tnica,
promovendo, portanto, algumas formas de cultura, enquanto outras, igualmente existentes,
eram desconsideradas.
Para Abdias do Nascimento (1978 apud ARAJO, 2007) era necessrio afirmar a
herana africana e reivindicar a incluso socioeconmica da populao negra a partir do
reconhecimento da importncia das naes africanas que aqui se fixaram, impedindo, dessa
forma, que a diferena fosse transformada em desigualdade. Essas ideias, impensveis em um
contexto no qual a teoria da democracia racial ainda era plenamente aceita, no receberam o
apoio de outros movimentos sociais, cujo iderio poltico centrava-se na noo de classe,
como os sindicatos, as organizaes humanitrias e de justia social e os partidos de esquerda
(FERNANDES, 1989). Nesse sentido, o entendimento que a reivindicao do movimento
negro dividiria a luta dos trabalhadores acabou resultando em seu isolamento poltico e, mais
uma vez, o esvaziamento do movimento, principalmente com o exlio de Abdias do
Nascimento nos Estados Unidos. Assim, o TEN foi praticamente extinto em 1968 (ARAJO,
2007; DOMINGUES, 2007).
O movimento negro ganhou novo flego com a fundao, em 1978, do
Movimento Unificado contra a Discriminao Racial, posteriormente denominado
Movimento Negro Unificado. O MNU defendia as seguintes reivindicaes: desmitificao da
ideia de democracia racial brasileira; organizao poltica da populao negra; transformao
do movimento negro em movimento de massas; formao de um amplo leque de alianas na
luta contra o racismo e a explorao do trabalhador; organizao para enfrentar a violncia
policial; organizao nos sindicatos e partidos polticos; luta pela introduo da histria da
frica e do negro no Brasil nos currculos escolares, bem como a busca pelo apoio
internacional contra o racismo no pas (DOMINGUES, 2007).
Em depoimento ao Centro de Pesquisa e Documentao de Histria
Contempornea do Brasil da Fundao Getulio Vargas, a professora e militante Sueli Carneiro
relata a importncia do MNU para o mo vimento negro:
 70

[...] O MNU traz um nvel de politizao maior para o debate racial e situa o
movimento negro em uma perspectiva mais de esquerda, que eu acho que foi a
influncia fundamental de toda a militncia da minha gerao.
Acho que o fato poltico mais importante do movimento negro contemporneo foi
aquele 7 de julho de 1978, porque tudo o que ocorre depois se referencia a esse ato
inaugural de re -fundao, digamos, do movimento negro contemporneo. Muitas das
organizaes que existem hoje so rele ituras das teses que existiam, porque a viso
estratgica que foi colocada naquele momento orienta at hoje. No foi criada uma
outra grande tese to abrangente como a que o MNU traz e provavelmente possvel
dizer que ela teve e tem uma influncia poltica maior que a do prprio MNU
enquanto instituio. No tempo, as teses acabaram sobrevivendo mais do que a
prpria instituio tal como foi concebida originalmente (CARNEIRO, 2007, p.148-
149).

Mais enfaticamente, foi defendida a tese da dispora africana, quando o resgate

das razes ancestrais orientou o comportamento da militncia negra. Nesse sentido, muda-se o
padro esttico, valoriza-se a culinria de origem africana e incorpora-se a f professada nos
terreiros de candombl e umbanda, como forma de afirmao da identidade negra. Assim, a
fundao do MNU marcou, definitivamente, a passagem da reivindicao por insero na
sociedade para a reivindicao por emancipao da comunidade negra.
O Quadro 4, a seguir, mostra a evoluo do movimento negro no perodo de 1889
a 2000.

Movimento negro Primeira Fase (1889-1937) Segunda Fase (1945-1964) Terceira Fase (1978-2000)
brasileiro
Tipo de discurso racial Moderado Moderado Contundente
predominante
Estratgia cultural de Assimilacionista Integracionista Diferencialista (igualdade na
incluso diferena)
Principais princpios Nacionalismo e defesa das Nacionalismo e defesa das Internacionalismo e defesa de
ideolgicos e posies foras polticas de foras polticas de foras polticas de esquerda
polticas direita nos anos 1930 centro e de direita, marxista, nos anos 1970 e
nos anos 1940 e 1950 1980
Conjuntura internacional Movimento nazifacista e Movimento da negritude e Afrocentrismo, movimento
pan-africanista de descolonizao da dos direitos civis nos Estados
frica Unidos e de descolonizao
da frica
Principais termos de auto- Homem de cor, negro e Homem de cor, negro e Adoo oficial do termo
identificao preto preto negro. Posteriormente, usa-
se, tambm, o afro-
brasileiro e afro-
descendente
Causa da marginalizao A escravido e o A escravido e o A escravido e o sistema
do negro despreparo despreparo educacional
moral/educacional cultural/educacional
Soluo para o racismo Pela via educacional e Pela via educacional e Pela via poltica (negro no
moral, nos marcos do cultural, eliminando o poder!), nos marcos de uma
capitalismo ou da complexo de inferioridade sociedade socialista, a nica
sociedade burguesa do negro e reeducando que seria capaz de eliminar
racialmente o branco, nos todas as formas de opresso,
marcos do capitalismo e inclusive racial
sociedade burguesa
 71

Mtodos de lutas Criao de agremiaes Teatro, imprensa, eventos Manifestaes pblicas,

negras, palestras, atos acadmicos e aes imprensa, formao de
pblicos cvicos e visando sensibilizao comits de base, formao de
publicao de jornais da elite branca para o um movimento nacional
problema do negro no pas
Relao com a cultura Distanciamento frente Ambiguidade valorativa Valorizao dos smbolos
negra alguns smbolos diante de alguns smbolos associados cultura negra
associados cultura negra associados cultura negra (capoeira, samba, religies de
(capoeira, samba, religies (capoeira, samba, religies matriz africana, sobretudo o
de matriz africana) de matriz africana) candombl)
QUADRO 4 A evoluo do movimento negro no perodo de 1889-2000
Fonte: extrado do quadro comparativo da trajetria do movimento negro na Repblica (DOMINGUES, 2007)

Importa, aqui, destacar a influncia da luta por direitos civis dos negros norte-
americanos e da luta pela descolonizao na frica no movimento negro brasileiro. Esclarece
este fato o militante Hdio Silva Jnior:

Podemos identificar trs matrizes de pensamento no discurso da gerao que se

engaja no movimento negro nos anos 1970 e 80. Trs diferentes fontes, diferentes
influncias externas. Voc tem o movimento pelos direitos civis nos Estados
Unidos, que sempre mobilizou a ateno da militncia; voc tem as lutas
independentistas no continente africano, sobretudo, at pela facilidade da
proximidade lingstica, nos pases lusfonos, notadamente Angola, Moambique,
So Tom e Prncipe, Guin-Bissau. E, por fim, o movimento pela negritude, que a
rigor sempre foi um movimento literrio na verdade, um movimento cultural de
intelectuais de frica e das Antilhas que se encontram em Paris nos anos 30 do
sculo passado e que vo formular algumas ideias a respeito do que seriam o
ocidentalismo e o orientalismo na perspectiva africana, nos valores africanos. Enfim,
um modo africano de ser por meio de vrias linguagens (SILVA JUNIOR, 2007,
p.69).

A incorporao de valores ancestrais africanos ao movimento negro e, portanto, a

definitiva aceitao dos terreiros de candombl como ncleo representativo dessa cultura
ancestral, permitiu tanto a legitimao do movimento na construo da ideia de identidade
coletiva como a instrumentalizao dos terreiros de candombl quanto s formas de luta
poltica. Incorporados ao movimento negro, os terreiros de candombl puderam absorver a
experincia de longa data do movimento para, agora, realizar suas prprias reivindicaes
acerca, principalmente, da manuteno de seu espao sagrado e do direito de professar
livremente a sua f.
 72

3.3. A IMPORTNCIA DO ESTADO PARA A EFETIVAO DA AGENDA

Trata o presente captulo de destacar o papel das organizaes

intergovernamentais e dos movimentos sociais na formao da agenda tnica, principalmente
a partir da Conferncia de Durban. Entretanto, por meio do Estado que essa agenda se
configura e traduzida em aes na prtica.
Com a globalizao, alguns autores passaram a defender a ideia de definhamento
do Estado e de uma nova desordem mundial (BAUMAN, 1999); porm, certo que os
processos da globalizao no foram capazes de eliminar os Estados do cenrio da poltica
internacional, mas sim, mitigar o princpio da soberania a partir do momento em que
promoveram o surgimento de outros atores nesse cenrio. Assim, em linhas gerais, outros
autores defendem a importncia do Estado enquanto ator das relaes internacionais, mesmo
diante de uma perspectiva multidimensional dos processos globais, que incluem foras e
processos poltico- militares, econmicos e culturais.
Nesse sentido, Linda Weiss (1997) defende a adaptabilidade dos Estados, a sua
capacidade diferencial, bem como a importncia reforada do poder do Estado no novo
ambiente internacional. Tratando basicamente da globalizao econmica, a autora procurou
desconstruir a ideia de que os fluxos transnacionais acabaram com as economias nacionais;
em que pese entender que os mercados de capitais so o que mais d vida ao sentido de
globalizao. Alis, o prprio reconhecimento dos mercados de capitais como processo
globalizador pode ser utilizado para reforar o pensamento trazido pela autora a respeito da
importncia do Estado em um novo ambiente, seno vejamos. A ltima crise financeira que
repercutiu em todo mundo trouxe tona a importncia do Estado enquanto regulador do
mercado e provedor de solues em momentos de crise. Nesse caso, haveria outro ator com
capacidade normativa e financeira para prover solues em mbito internacional e nacional?
A realidade tem mostrado que no, conforme defendem os autores.
Como informa Therborn (2001, p.137), o Estado-Nao atual tem uma grande
capacidade de alocao e redistribuio de recursos, e controla diretamente de um a dois
teros de todo o PIB da maioria dos pases desenvolvidos. Assim, segundo o autor, mesmo
considerando a maior volatilidade dos mercados financeiros globais e, consequente, aumento
da imprevisibilidade, os Estados esto mais bem equipados com recursos financeiros,
competncia administrativa e especializao em termos de polticas.
Importante ponderao faz Milton Santos (2005) sobre o papel do Estado:
 73

Com a globalizao, o que temos um territrio nacional da economia internacional,

isto , o territrio continua existindo, as normas pblicas que o regem so da alada
nacional, ainda que as foras mais ativas do seu dinamismo atual tenham origem
externa. Em outras palavras, a contradio entre o externo e o interno aumentou.
Todavia, o Estado nacional, em ltima anlise, que detm o monoplio das
normas, sem as quais os poderosos fatores externos perdem eficcia. Sem dvida, a
noo de soberania teve de ser revista, face aos sistemas transgressores de mbito
planetrio, cujo exerccio violento acentua a porosidade das fronteiras (SANTOS,
2005, p.76-77).

inegvel que, em uma realidade globalizada, a emergncia de novos atores no

cenrio internacional acabou por tensionar as relaes no mbito interno. Tem-se que a
globalizao permitiu um olhar mais atento para a questo da desigualdade e, dessa forma,
uma maior preocupao de como a sociedade estruturada, o que seria mais propcio
mobilizao dos desfavorecidos e ao conflito social (THERBORN, 2001). Importante
observao faz Velasco e Cruz (2004) sobre o papel das organizaes intergovernamentais, as
quais

teriam supridos dficits, suplementado os Estados e as foras do mercado no

desempenho de trs tarefas bsicas: 1) promover a indstria atravs da expanso
dos mercados internacionais; 2) satisfazer/compensar potenciais oponentes das
novas indstrias; e 3) manter o equilbrio estvel do poder militar (VELASCO;
CRUZ, 2004, p.21).

Em razo do surgimento desses novos atores que Bedin (2001) chamou ateno
para o fato de o Estado assumir novas funes de auxlio formao de blocos econmicos
regionais e de fomento e, tambm, adquirir de um novo estatuto dotado de soberania e
autonomia relativas, que foram fragilizadas pelo aumento das interconexes globais. Nesse
sentido, mesmo tendo o monoplio das normas, conforme observa Santos (2005), na
elaborao de suas leis os Estados nacionais acabam sendo obrigados a levar em conta o
contexto econ mico- financeiro internacional, para saber o que podem regular e quais de suas
normas sero efetivamente respeitadas (nesse novo contexto mundial) (FARIA, 1994 apud
BEDIN, 2001).
Considerando o papel do Estado contemporneo e a emergncia de novos atores, a
construo de uma agenda tnica no plano interno fortemente influenciada por variados
discursos. Cumpre ao Estado consensuar esses discursos para, primeiramente, assumir uma
posio nos planos interno e internacional e, depois, formular polticas pblicas que reflitam
essa agenda. No caso brasileiro, como veremos no terceiro captulo, a formulao e execuo
 74

de polticas contam cada vez mais com a colaborao de diferentes estratos sociais e apontam
uma importante adeso Conferncia de Durban.
 75

4. POLTICAS PBLICAS PARA TERREIROS DE CANDOMBL: ELAS

EXISTEM?

Uma vez posta a agenda tnica configurada na Conferncia de Durban e

consensuada no mbito interno de cada Estado, cumpre verificar como essa agenda se reflete
em aes prticas que repercutam em melhorias para as vtimas de racismo e intolerncias
correlatas e combata a sua ocorrncia. Para tanto, importa-nos, primeiramente, refletir sobre
as formulaes tericas que delimitam o que se entende por poltica pblica e seus modelos de
anlise.
Heidemann (2009) associa o surgimento das polticas pblicas, como so
entendidas hoje, com o perodo entre as duas guerras, quando o Estado e o mercado passaram
a promover em conjunto o desenvolvimento das sociedades. Essa ao poltica dos governos
acabou por se expressar de duas formas:

(1) como ao reguladora, pela criao de leis que imprimiam direcionamentos

especficos de ordem poltica s iniciativas econmicas; e (2) pela participao
direta do Estado na economia, com funo empresarial, como, por exemplo, na
criao e na administrao de empresas estatais (HEIDEMANN, 2009, p.25).

A partir da assimilao da ideia mais integralizadora e abrangente de

desenvolvimento, outras preocupaes puderam ser levadas em conta, como educao, sade,
cultura, meio ambiente. Assim, o esgotamento do sistema econmico e a emergncia de novos
valores, a partir da segunda metade do sculo XX permitiram a formulao de uma poltica
de desenvolvimento sensvel s possibilidades e aos interesses primordiais da humanidade em
geral e de cada povo ou nao em particular (HEIDEMANN, 2009, p.27).
Ainda, sobre a ontologia da poltica pblica enquanto rea de conhecimento,
Souza (2006) destaca que seu desenvolvimento ocorre, principalmente, nos Estados Unidos, a
partir do momento em que a anlise deixa de ser centrada no papel do Estado e passa a
enfatizar os estudos sobre a ao dos governos.
Considerando sua atual imbricao com a noo de desenvolvimento, o conceito
de poltica pblica tem sido objeto de anlise de diversos autores. Celina Souza (2006), em
sua reviso de literatura, aponta alguns conceitos sobre o tema:
 76

No existe uma nica, nem melhor definio sobre o que seja poltica pblica. Mead
(1995) a define como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo
luz de grandes questes pblicas e Lynn (1980), como um conjunto de aes do
governo que iro produzir efeitos especficos. Peters (1986) segue o mesmo veio:
poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou
atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a
definio de poltica pblica como o que o governo escolhe ou no fazer. A
definio mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decis es e anlises
sobre poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu,
por qu e que diferena faz (2006, p.24).

Heidemann (2009) tambm traz sua compilao de conceitos:

Para David Easton, a poltca pblica significa a alocao oficial de valores para
toda a sociedade (1953, p.129). J H. Laswell e A. Kaplan definem poltica como
um programa projetado com metas, valores e prticas(1970, p.71). E.C. Friedrich
garante que essencial ao conceito de poltica que contenha uma meta, objetivo ou
propsito (1963, p.70).
Outra forma de definir poltica pblica desdobrar esta noo geral em suas partes
constitutivas. O cientista poltico C.O. Jones (1977, p.4), por exemplo, prope que
se considere a distino entre as vrias propostas polticas (meios especificados para
atingir metas), os programas (meios autorizados para atingir metas), as decises
(aes especficas assumidas para implementar as metas) e os efeitos (os impactos
mensurveis dos programas).
De acordo com H. Eulau e K. Prewitt, define-se a poltica como uma deciso
existente, caracterizada por consistncia e repetitividade comportamental tanto de
quem a formula quanto de quem a cumpre (1973, p.465) (HEIDEMANN, 2009,
p...).

Interessante anlise faz Bruno Jobert sobre a definio de poltica pblica. Para
Jobert (2004), a poltica pblica pode ser definida por sua funo de manuteno da coeso
social, estando as bases de sua formulao em uma teoria do Estado em ao e nos processos
de integrao do sistema e integrao social que envolvem, respectivamente, regulao e
legitimao. Nesse sentido, os mecanismos de integrao pelos quais os sistemas mantm
seus limites e articulao das suas unidades componentes frente s presses do meio ambiente
so regulados por um conjunto de processos que apontam como compatibilizar as aes de
diferentes unidades que compe o sistema. De outra forma, a legitimao traduzida como o
conjunto de processos que assegura a manuteno da identidade social, tal como vivida por
sujeitos capazes de julgar e analisar.
Da anlise dos conceitos apresentados emergem algumas questes que, para a
presente pesquisa, implicaro na verificao da existncia efetiva de polticas pblicas
dirigidas aos terreiros de candombl. Em que pese alguns elementos serem comuns maioria
das definies como a deciso governamental sobre algo e existncia de um propsito a ser
atingido -, importa- nos compreender o que diferencia um mero ato governamental de uma
 77

poltica pblica. Considerando que todo ato governamental deve ser lastreado por uma
motivao que o justifique, os elementos comumente utilizados para definir poltica pblica
no tem sido capazes de delimitar, satisfatoriamente, a partir de que ao pode-se detectar a
existncia de uma poltica pblica.
H os que defendem que o que diferencia a poltica governamental da poltica
pblica o processo de legitimao pela qual estaria submetida a poltica, seguindo, em parte,
a linha de Jobert, exposta acima. Entende Vanda S Barreto 9 , Superintendente da Secretaria
da Promoo da Igualdade do Estado da Bahia SEPROMI, que

[...] poucas polticas nesse pas eu poderia denominar de polticas pblicas, porque
poltica pblica aquela de formulao, execuo e acompanhamento. A sociedade
civil tem um espao definido e condies para funcionar; a mais perfeita dentro
dessa ideia, no Brasil, o PETI [Programa de Erradicao do Trabalho Infantil], que
lamentavelmente vem perdendo espao e foi uma construo feita para que as
instncias de controle social efetivamente funcionassem. O fato do Estado dar ao
pblico um atendimento no poltica pblica; isso uma poltica
governamental...ento por isso que eu pergunto: Poltica Pblica pra isso? uma
construo que teria que ser muito diferenciada, tendo espaos coletivos que
efetivamente funcionassem, no seja uma mera decorao na co-relao, execuo
em parte e um acompanhamento efetivo com poder de deciso, por isso que ela
pblica....

A defesa da ideia de que uma poltica pblica deve ser concebida e legitimada a
partir do espao coletivo da sociedade civil implica no entendimento de que os representantes
polticos no so legtimos por si ss para formular e implementar essas polticas. Tal
entendimento leva s ltimas consequncias a necessidade da participao-cidad no seio das
instncias governamentais, o que nos remete a outras questes, tais como os instrumentos de
efetivao dessa participao, da representatividade da sociedade civil e da consequente
manipulao e cooptao da populao menos empoderada. Assim, o aumento da participao
da sociedade civil como forma de fortalecimento da democracia traz consigo as relaes de
poder que esto subjacentes s relaes entre Estado, mercado e sociedade, constituindo-se,
ainda, em um desafio a ser resolvido pela teoria poltica contempornea (TEIXEIRA, 2002).
Ao considerar os limites da definio de poltica pblica a partir da legitimao da
sociedade civil, tendemos a aderir a uma formulao terica que, alm de levar em conta sua
natureza institucional/formal, seu carter decisrio e o estabelecimento de um propsito
relevante a ser atingido, analise, tambm, a sua repetitividade comportamental ou se a ao
por si s capaz de atingir o objetivo para a qual foi proposta. Aqui, cumpre esclarecer que o

9
Entrevista realizada pela autora em 03/09/2010.
 78

adjetivo pblica refere-se no somente autoridade da qual emana o ato, mas justamente ao
propsito para o qual o ato se destina, ou seja, a poltica voltada para o interesse pblico, o
bem comum.
Diferentemente da anlise conceitual de poltica pblica, a maior parte da
literatura preocupa-se em formular seus modelos de anlise, focalizando aspectos distintos da
vida poltica e que podem ser utilizados, isolados ou conjuntamente, para explicar polticas
pblicas especficas (DYE, 2009).
Dye (2009) e Souza (2006) apresentam os seguintes modelos de anlise de
polticas pblicas mais comumente observados na literatura:
a) modelo institucional: preconiza que as instituies governamentais
estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas pblicas, conferindo- lhes
legitimidade, universalidade e fora coercitiva, tendo, portanto, uma perspectiva limitada s
instituies governamentais;
b) modelo de processo: a visualizao do processo poltico como uma srie de
atividades polticas permite estudar como as decises so tomadas; entretanto, excluem da sua
anlise a substncia dessas polticas;
c) modelo de grupo: entende que a interao entre grupos o fato mais importante
da poltica, sendo essa poltica o equilbrio alcanado na luta entre grupos;
d) modelo de elite: cujo entendimento das polticas pblicas traduzem as
preferncias das elites, as quais partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que
sustentam o sistema social;
e) modelo de escolha racional: preconiza que os tomadores de deciso devem
optar, dentre as opes polticas, por aquela que produza maior benefcios em relao aos seus
custos;
f) modelo incremental: entende a poltica pblica como a continuao das
atividades de governos anteriores, com apenas modificaes incrementais;
g) modelo da teoria dos jogos: considera que os tomadores de deciso esto
envolvidos em escolhas interdependentes, sendo o resultado dependente das escolhas que
cada um faa;
h) modelo da opo pblica: reflete o entendimento de que o mercado no
consegue exercer certas funes e, nesse sentido, o governo deve prover bens pblicos que
esto fora do mbito do mercado;
i) modelo sistmico: concebe as polticas pblicas como respostas de um sistema
poltico s formas que o afetam a partir do meio ambiente;
 79

j) modelo do ciclo da poltica pblica: constitudo por estgios, quais sejam:

definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao de opes, seleo das opes,
implementao e avaliao;
l) modelo garbage can: entende que escolhas de polticas pblicas so feitas como
se as alternativas estivessem em uma lata de lixo, ou seja, haveriam muitos problemas e
poucas solues;
m) modelo da coalizo de defesa: as polticas pblicas deveriam ser concebidas
como um conjunto de subsistemas relativamente estveis que se articulam com os
acontecimentos externos, os quais do os parmetros para os constrangimentos e os recursos
de cada poltica pblica;
n) modelo de equilbrio interrompido: preconiza que a poltica se caracteriza por
longos perodos de estabilidade, interrompidos por perodos de instabilidade que geram as
mudanas nas polticas;
o) e outros modelos influenciados pelo novo gerencialismo pblico: se
caracterizam pela nfase no ajuste fiscal.

Ainda, Faria (2003) distingue cinco grandes vertentes analticas das polticas
pblicas:

a) institucional;
b) a interessada em perceber as formas de atuao e o impacto dos grupos e das
redes;
c) as abordagens que do nfase aos condicionantes sociais e econmicos no
processo de produo das polticas;
d) a teoria da escolha racional;
e) as abordagens que destacam o papel das ideias e do conhecimento.

Na presente pesquisa, parece-nos mais adequada a utilizao de dois modelos de

anlise de polticas pblicas o modelo do ciclo da poltica pblica e o modelo sistmico, que
se complementam e permitem a delimitao da fase da poltica que interessa a este trabalho e,
ao mesmo tempo, a compreenso dos elementos que compem a poltica em questo. O ciclo
da poltica pblica pode prever as seguintes fases: definio de agenda/deciso; identificao
de alternativas; avaliao e seleo de opes; implementao e avaliao (BERCOVICI,
2006; DYE, 2009; KINGDON, 2003; PINTO, 2008; SOUZA, 2006). Entretanto, conforme j
 80

visto nos captulos anteriores, a nfase do presente trabalho dada a definio da agenda
tnica das polticas pblicas, a partir do atores da arena poltica e do cenrio em que so
formuladas.
Estudo seminal realizado por Kingdon (2003) esclarece o que pode ser entend ido
por agenda:

The agenda, as I conceive of it, is the list of subjects or problems to which

governmental officials, and people outside of government closely associated with
those officials, are paying some serious attention at any given time. Within the
general domain of transportation, for instance, the Secretary of Transportation and
the members of the congressional committees of jurisdiction could be considering, at
any given time, a range of problems like the cost of mass transit construction, the
deterioration of highway surfaces, the inefficiencies produced by economic
regulation of the airlines, and tanker spills in the ports of the country. Out of the set
of all conceivable subjects or problems to which officials could be paying attention,
they do in fact seriously attend to some rather than others. So the agenda-setting
process narrows this set of conceivable subjects to the set that actually becomes the
focus of attention. We want to understand not only why the agenda is composed as it
is at any one point in time, but how and why it changes from one time to another
(KINGDON, 2003, p.3).

Nesse estudo, Kingdon (2003) parte do seguinte questionamento para construo

do seu modelo: o que faz com que pessoas de dentro e fora do governo tratem, em qualquer
tempo, de alguns objetos e no de outros? Para o autor, duas categorias de fatores podem
afetar a configurao da agenda e do caderno de especificaes de alternativas: a) os
participantes que esto ativos; e b) os processos pelos quais os itens da agenda e alternativas
entram em destaque. Quanto aos participantes, o autor considera tanto a influncia dos que
esto dentro do governo (Presidente, congressistas, burocratas, etc) quanto dos que esto fora
(mdia, grupos de interesse, partidos polticos, pblico em geral), estando a participao dos
mesmos classificada segundo sua visibilidade. Os grupos de maior visibilidade visible
participants -, como o presidente, o alto escalo do governo, alguns congressistas, membros
de partido, afetariam a definio da agenda propriamente, enquanto os grupos ocultos
hidden participants -, afetariam as alternativas a serem implamentadas.
No que se refere aos processos de definio da agenda e especificao das
alternativas, aponta Kingdon (2003) trs tipos de processos merecedores de anlise: a) os
problemas prementes do sistema, que podem ser sinalizados por uma crise ou evento de
destaque; b) a proposio de polticas (policies), como resultado de um processo de
acumulao gradual de conhecimento e de perspectivas entre especialistas da rea; e c) os
eventos polticos (politics), como as oscilaes de humor nacional, os caprichos da opinio
 81

pblica, os resultados das eleies, as mudanas de administrao e as negociaes no

Congresso.

Each of the three processes problem recognition, generation of policy proposals,

and political events can serve as an impetus or as a constraint. As an impetus,
items are promoted to higher agenda prominence, as when a new administration
makes possible the emergence of a new battery of proposals. As a constraint, items
are prevented from rising on the agenda, as when a budget constraint operates to rule
out the emergence of items that are perceived as being too costly. Some items may
not rise on the agenda because of the financial cost, the lack of acceptance by the
public, the opposition of powerful interests, or simply because they are less pressing
than other items in the competition for attention (KINGDON, 2003, p.18).

Outro modelo de anlise que consideramos adequado ao estudo da formao da

agenda tnica e insero de polticas para terreiros de candombl, e que, por sua vez
complementa o modelo acima proposto, o modelo sistmico, o qual retrata as polticas
pblicas como um produto do sistema poltico, sendo que este implica um conjunto
identificvel de instituies e atividades na sociedade, que funcionam no sentido de
transformar demandas em decises oficiais, com o apoio indispensvel da sociedade (DYE,
2009, p.125). Assim, as foras geradas no meio ambiente e que afetam o sistema poltico so
consideradas inputs ou entradas, enquanto as alocaes oficiais de valores do sistema poltico,
ou seja, a poltica pblica propriamente, so os outputs ou sadas (DYE, 2009).
Assim, a partir dos modelos de anlise escolhidos e do contexto j exposto nos
captulos antecedentes, tem-se que o consenso sobre a emergncia de uma agenda tnica
brasileira foi construdo entre os participantes de dentro do governo (presidente, congressistas,
burocratas, partidos) e de fora do governo (no caso particular da agenda tnica, os
movimentos sociais representantes de terreiros de candombl, movimento negro, etc e as
organizaes internacionais). No entanto, o estabelecimento da agenda uma tarefa do
governo e que tem contado com a colaborao dos outros participantes na construo de
alternativas. Paralelamente, a deciso de colocar a agenda tnica na ordem do dia foi
decisivamente influenciada por: a) uma srie de eventos que culminou na necessidade de
tratamento da temtica efeitos da globalizao, fim do apartheid, limpezas tnicas dos
Blcs e Ruanda, Conferncia de Durban e, no mbito local, alguns atos de intolerncia
religiosa contra os terreiros de candombl (problemas); b) o desenvolvimento da teoria das
polticas de reconhecimento, que traz em seu bojo as ideias da diferena e de uma convivncia
multicultural (policies); e c) abertura poltica para a discusso da temtica, ocasionada tanto
pela necessidade de colocao do Estado brasileiro em uma situao privilegiada no cenrio
internacional, com a postura protagnica no que se refere ao tema, como em decorrncia de
 82

mudanas polticas no plano interno, com a maior aproximao e dilogo entre os governos e
os movimentos sociais, bem como eleio de parlamentares oriundos desses movimentos
(politics).

4.1. ANLISE DE TRS AES GOVERNAMENTAIS

A partir da anlise da formao de uma agenda tnica brasileira, buscaremos

exemplificar como essa agenda traduzida em aes especialmente voltadas para terreiros de
candombl e se tais aes nos permitem apontar a existncia de uma poltica pblica. Para
tanto, escolhemos trs eventos exemplificativos que comprovam a existncia dessa agenda e
permitem verificar as variveis que a afetam, tanto nos nveis federal, estadual e municipal,
quais sejam:

A criao das secretarias de reparao, que permitir a anlise sob a perspectiva dos
trs nveis de governo, tendo em vista a criao das mesmas nas trs esferas.
a execuo do projeto de reforma dos terreiros, cuja criao fruto de convnio
entre a Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano e a Associao Cultural de
Preservao do Patrimnio Bantu ACBANTU;
o mapeamento dos terreiros, realizada a partir de convnio celebrado entre a Secretaria
Municipal de Habitao, Secretaria Municipal da Reparao e o Centro de Estudos
Afro-Orientais CEAO/UFBA.

Antes de adentrarmos na anlise dessas aes governamentais, importante

ressaltar que um arcabouo normativo vem tratando da questo desde a dcada de 1950,
dando base para todas as aes dirigidas ao combate do racismo, discriminao e intolerncia.
A primeira dessas normas foi a Lei n 1.390/51, chamada de Lei Afonso Arinos, que consistia,
basicamente, na criminalizao da discriminao racial; posteriormente, com o impulso dado
pelas inovaes da Constituio Federal de 1988, aprovada a Lei n 7.716/89 a Lei Ca,
que tipifica mais detalhadamente os atos motivados pelo preconceito de cor e raa e define
sua inafianabilidade e imprescritibilidade, e a Lei n 9.459/97 a Lei Paim, que altera a lei
anterior, incluindo outros crimes e o enquadramento da injria a partir dos elementos raa,
cor, etnia, religio ou origem (SILVA, 2009). Mais recentemente, emblemtica a aprovao
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Sus tentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais,
 83

por meio do Decreto n 6.040/07 e da Lei n 12.288/10, o chamado Estatuto da Igualdade

Racial, que visam a orientar as aes para reconhecimento dos direitos coletivos e individuais
da populao negra.

4.1.1. A criao das secretarias de reparao

O surgimento das chamadas secretarias da reparao remonta ao incio da

primeira dcada do sculo XXI, com a criao de um grupo de trabalho inter- ministerial pela
valorizao da populao negra, por meio de decreto do ento Presidente Fernando Henrique
Cardoso, em 20 de novembro de 1995. A criao desse grupo, que tinha por incumbncia a
propositura de aes integradas de combate discriminao racial e recomendao de
polticas pblicas de consolidao da cidadania negra, demonstra que, antes mesmo da
realizao da Conferncia de Durban, a presso por um reconhecimento diferenciado da
populao negra j existia no seio do governo (JACCOUD, 2009; THEODORO, 2008).
a partir da criao da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial -
SEPPIR, em 23 de maio de 2003, que alavancada a criao de outras secretarias em nveis
estadual e municipal. Observa-se que a criao da SEPPIR j fora favorecida pelos efeitos
ps-Durban e pela mudana na poltica interna brasileira, com a eleio de Lus Incio Lula
da Silva para Presidncia da Repblica. Como analisado no segundo captulo, a Conferncia
de Durban acabou por representar uma necessidade de recolocao dos pases em
desenvolvimento na nova ordem internacional do ps-Guerra Fria e, nesse sentido, o governo
brasileiro assumiu uma posio de vanguarda na execuo do plano de ao do qual foi
signatrio o Estado brasileiro.
Assim, para coordenar as aes orientadas pelo Plano de Ao da Conferncia de
Durban, a SEPPIR foi criada com os seguintes objetivos: a) promover a igualdade e a
proteo dos direitos de indivduos e grupos raciais e tnicos afetados pela discriminao e
demais formas de intolerncia, com nfase na populao negra; b) acompanhar e coordenar
polticas de diferentes ministrios e outros rgos do Governo Brasileiro para a promoo da
igualdade racial; c) articular, promover e acompanhar a execuo de diversos programas de
cooperao com organismos pblicos e privados, nacionais e internacionais; d) promover e
acompanhar o cumprimento de acordos e convenes internacionais assinados pelo Brasil,
que digam respeito promoo da igualdade e combate discriminao racial ou tnica; e) e
auxiliar o Ministrio das Relaes Exteriores nas polticas internacionais, no que se refere
 84

aproximao de naes do Continente Africano. Para atuao conjunta com a SEPPIR,

tambm, foram criados o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial CNPIR 10 e,
posteriormente, o Frum Intergovernamental de Igualdade Racial11 .
Na esteira da criao da SEPPIR, o governo municipal de Salvador, na gesto de
Antnio Imbassahy, tambm concebe a Secretaria Municipal da Reparao SEMUR, em 18
de dezembro de 2003. A SEMUR criada com a finalidade de promover a equidade, a
igualdade racial, de gnero, a eliminao da xenofobia e intolerncia religiosa, por meio de
polticas, articulaes e aes, junto a instituies pblicas, privadas e da sociedade civil. Em
28 de dezembro de 2006, no governo de Jacques Wagner, criada a Secretaria Estadual de
Promoo da Igualdade Racial SEPROMI. Diferentemente das secretarias federal e
municipal, a SEPROMI no acompanhada da criao de uma secretaria equivalente para o
tratamento da temtica das mulheres, incluindo, mais enfaticamente, em sua pauta de atuao
a questo de gnero. Assim, a SEPROMI tem por objetivo planejar e executar polticas de
promoo da igualdade racial e proteo dos direitos de indivduos e grupos tnicos atingidos
pela discriminao e demais formas de intolerncia, bem como planejar e executar as polticas
pblicas de carter transversal para as mulheres.

Esfera Data de criao Linhas de ao (programas, projetos e

governamental aes)
A Cor da Cultura
Programa Brasil Quilombola
Secretaria de Plano Setorial de Qualificao do
Polticas de Trabalho Domstico Cidado
Promoo da Federal 23 de maio de 2003 Sade da Populao Negra
Igualdade Racial (Lei n10.678) Dia Nacional do Samba
SEPPIR Plano Nacional de Implantao da Lei
n10.639
Plano Setorial de Qualificao Afro-
descendente
Programa Institucional de Bolsas de
Iniciao Cientfica
Plano de Ao conjunta Brasil-EUA
Secretaria de Pacto de Enfrentamento Violncia
Promoo da 28 de dezembro de contra a Mulher
Igualdade Racial - Estadual 2006 (Le i Estadual Frum de Gestores
SEPROMI n10.549) Novembro Negro
Maro Mulher

10
O Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial composto por 22 rgos do Poder Pblico Federal,
19 entidades da sociedade civil, escolhidas por meio de edital pblico e por trs notveis indicados pela SEPPIR.
11
A criao do Frum Intergovernamental de Igualdade Racial teve por objetivo a promoo de ao continuada
no combate s desigualdades raciais, principalmente a incorporao da Poltica Nacional de Promoo da
Igualdade Racial, a partir de aes dos governos federal, estaduais, municipais e da sociedade civil. Ressalte-se
que, dentre as vantagens de adeso ao Frum por Estados e Municpios, est a prioridade de alocao de recursos
oriundos dos programas desenvolvidos pela SEPPIR e os ministrios parceiros.
 85

Secretaria Municipal Semur nos Bairros

da Reparao - Municipal 18 de dezembro de Programa de Combate ao Racismo
SEMUR (Municpio de 2003 (Lei Institucional
Salvador) Municipal n6.452) Feira de Empreendedores Afro-
descendentes
Observatrio Racial
Selo da Diversidade
QUADRO 5 Dados sobre as secretarias de reparao
Fonte: elaborao prpria

Uma anlise inicial do surgimento das secretarias voltadas para a questo

tnica/racial revela certa fragilidade dos seus respectivos desenhos institucionais,
principalmente no que se refere utilizao do termo igualdade e s questes ligadas
desigualdade. Conforme visto no primeiro captulo, a ideia de igualdade, em que pese ter
origem mais longnqua, comumente associada s polticas de redistribuio, cujo objetivo
versa sobre o alcance da igualdade social por meio da redistribuio dos recursos materiais,
diferentemente da ideia da diferena e das polticas de reconhecimento. Aqui, no estamos
defendendo o antagonismo entre esses termos, mas alertando que o uso destes isoladamente
pode levar a interpretaes equivocadas. Diante de reivindicaes de grupos ident itrios
especficos, como da populao negra ou dos terreiros de candombl, possvel falar-se em
igualdade racial? A questo aqui tratada no reconhecer a diferena desses grupos para lhes
possibilitar igualdade de condies de participao na sociedade?
A utilizao do termo igualdade racial no parece revelar claramente a linha de
atuao institucional, se econmica, cultural, poltica ou mesmo a mescla de todas essas
dimenses. Nesse sentido, revelador o depoimento da Superintendente de Promoo da
Igualdade Racial da SEPROMI, Vanda S Barreto 12 , sobre a criao da secretaria:

[...] Voc imagina o que voc entrar numa estrutura de uma administrao e
conceber que voc tem que colocar para funcionar uma Secretaria; criar uma
Secretaria em que antes no existia, em termos concretos, uma reflexo sobre qual
sua pauta mnima. Havia um grande debate a nvel nacional, a partir de 2003, com a
SEPIR, no qual havia muita variao no olhar sobre essa unidade - a SEPPIR. Havia
uma tendncia, uma corrente muito grande, que no deveriam existir ncleos
setoriais pra garantir a chamada transversalidade; se a criao da secretaria deveria
estar a nvel de Ministrio...[...].

Considerando que, comumente, as secretarias so criadas sem uma reflexo

precedente, principalmente a partir da definio de uma linha terica, as agendas fortemente
influenciadas pela atuao dos movimentos sociais tem resultado em secretarias que refletem

12
Entrevista realizada pela autora em 03/09/2010.
 86

o discurso desses movimentos. Tal fato bastante sintomtico nos governos dos chamados
partidos de esquerda, quando grande quantitativo de militantes de movimentos sociais
passaram a ingressar na estrutura burocrtica do Estado.
Importante observar que, a partir do discurso propagado pelos movimentos sociais
dentro das secretarias de igualdade racial, a questo dos terreiros de candombl entra na
pauta governamental. Como j analisado em momento anterior, a defesa dos terreiros de
candombl como expresso maior da cultura de origem africana ganha flego a partir da
dcada de 1980, e suas reivindicaes por reconhecimento ressoam dentro dos movimentos
sociais, principalmente do movimento negro. Entretanto, em que pese a aderncia de suas
reivindicaes agenda pblica, a criao dessas secretarias no se traduziu em programas ou
projetos especificamente voltados para esse grupo. Uma breve anlise dos dados
disponibilizados pelas referidas secretarias demonstra a inexistncia de qualquer programa ou
ao continuada voltada para os terreiros de candombl, mas, sim, uma tmida meno sobre o
mapeamento das comunidades de terreiros, na linha de defesa da liberdade religiosa da
SEPROMI, e sobre o projeto de revitalizao dos territrios culturais de matrizes africanas, a
ser realizado por meio de convnio entre a Fundao Cultural Palmares, a Secretaria Estadual
de Desenvolvimento Urbano e a SEMUR. Ademais, frequente haver somente o apoio e a
alocao de recursos em aes pontuais promovidas pelos terreiros, como explicita o
Secretrio Municipal da Reparao Ailton Ferreira 13 e a Superintendente de Promoo da
Igualdade Racial Vanda S Barreto:

O CEN [Coletivo de Entidades Negras] atua, faz caminhadas. Tem a REMA - Rede
de Entidades do Subrbio, que l do nosso amigo Valdo Lumumba, que rene
vrios terreiros e fazem caminhadas no subrbio[...] eu participei, ns ajudamos.
Vem se discutindo, reivindicando sade, segurana pblica, fim da violncia. Tem a
rede, tambm, do Engenho Velho da Federao, que junta a Roda Baiana Terreiro
do Cobre, Tanuri Junara, o Terreiro do Bogum. Uns quatro ou cinco terreiros fazem
caminhadas, tambm importantes, pela vida, pela liberdade, pela liberdade de
crena, contra a violncia, contra o extermnio da juventude negra [...] (Ailton
Ferreira)

Ns estamos agora com uma ao relacionada a essa questo dos objetos sagrados
que esto ainda sobre proteo da SSP [Secretaria de Segurana Pblica]. Ento, a
Secretaria entrou na questo l do culto dos terreiros. Eles vem aqui [...] ns
entramos com uma ao de articulao pra poder garantir essas coisas de direito e
estamos montando uma rede, contribuindo para montagem de uma rede que no
conseguimos deslanchar, e essa uma coisa que a gente sai do governo, ainda desse
primeiro governo, com uma pena de no ter viabilizado, que uma rede contra
violncia e intolerncia religiosa, cuja ideia articular, criar condies para que as
organizaes que fazem isso de uma forma individualizada, possam fazer isso
articulando com Ouvidoria [...] (Vanda S Barreto)

13
Entrevista realizada pela autora em 29/11/2010.
 87

Ressalte-se que, no que se refere ao apoio a aes em terreiros de candombl,

tanto a SEPPIR como a SEPROMI tem aberto editais para apoio a projetos de menor vulto.
Entretanto, para acessar os recursos oriundos desses editais, os terreiros devem se
institucionalizar, por meio do registro de associaes representativas, realizao de cadastros
em rgos pblicos e regularizao da situao fiscal da entidade, o que impede o acesso de
muitos desses terreiros dado o alto grau de informalidade, escassez de recursos para a
formalizao, pouca escolaridade para acompanhamento do trmite burocrtico, etc.
Da mesma forma que a falta de institucionalizao impede o acesso a recursos
pblicos, o reconhecimento de direitos junto s instncias pblicas tambm extremamente
dificultado. Tome-se como exemplo a questo da imunidade tributria concedida pela
Constituio Federal de 1988 a templos de qualquer culto, cuja anlise de reconhecimento
ocorre na estrutura de outra secretaria da esfera municipal e que demanda dos terreiros, alm
da institucionalizao, o conhecimento da legislao e a apresentao de documentao
comprobatria da propriedade da rea onde se situam os terreiros, inexistente na maioria
deles. Nesses casos, assume a SEMUR, particularmente, papel de articulador de interesses,
esclarecendo direitos e facilitando os trmites burocrticos junto s outras instncias pblicas.
O papel de articulao das demandas dos terreiros acaba se sobressaindo ao invs
do papel de elaborao de polticas no seio das secretarias. Essas secretarias articulam
movimentos sociais, associaes, comunidades e instncias pblicas para, mais do que
realizar intervenes, promover discusses e disseminar as bandeiras de luta contra a
discriminao. Cabe aos terreiros de candombl avaliar se a existncia de uma secretaria para
intermediar as relaes entre estes e outras instncias governamentais representa apenas mais
uma etapa a ser superada na hierarquia burocrtica ou se responde, satisfatoriamente, s suas
demandas. Caso a resposta seja negativa para a segunda assertiva, faz-se necessria uma
avaliao sobre o real papel dessas secretarias no que se refere aos terreiros de candombl -
seria a criao dessas secretarias o reconhecimento da incapacidade da burocracia
tradicional em tratar diretamente com os terreiros dada suas particularidades histricas? O
que leva uma outra questo: deve a lgica da oralidade/informalidade dos terreiros de
candombl ser substituda pela institucionalizao de forma a permitir o acesso direto
burocracia tradicional e ao recebimento de tratamento equnime das instncias pblicas?
 88

4.1.2. O projeto de revitalizao de territrios culturais de matrizes africanas

O projeto de revitalizao de territrios culturais de matrizes africanas foi

concebido pela Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano, resultando na assinatura do
Convnio n 08/2009, com a Associao Cultural de Preservao do Patrimnio Bantu
ACBANTU, para sua execuo. O referido convnio tem por objetivo a execuo de obras de
reforma, ampliao e reparos gerais em 53 territrios culturais de matrizes africanas, a fim de
valorizar, fortalecer e preservar o patrimnio cultural afro-brasileiro.
Para a execuo do convnio foi disponibilizado o valor total de R$ 2.435.540,07
(dois milhes, quatrocentos e trinta e cinco mil, quinhentos e quarenta reais e sete centavos),
recursos estes totalmente oriundos da receita estadual e cuja liberao dar-se- em seis
parcelas ao longo do perodo de 18 meses. Nota-se que o valor integral ser transferido para a
ACBANTU, que ser responsvel por toda a execuo do Convnio, tendo, dentre outros, os
seguintes deveres:

CLUSULA SEGUNDA DO VALOR DO CONVNIO E DA

CLASSIFICAO ORAMENTRIA
[...]
PARGRAFO TERCEIRO A ACBANTU, responsabilizar-se- pelo
cumprimento dos objetivos, metas e cronograma de execuo das aes, conforme
proposta aprovada pela SEDUR/SUCAB, cabendo-lhe o gerenciamento dos recursos
financeiros, indissociavelmente vinculados ao objeto deste Convnio.

CLUSULA QUARTA DAS OBRIGAES

Alm dos compromissos a que se submetem, por fora deste Convnio, as partes se
comprometem a:

II ACBANTU
a) abrir conta corrente especfica no Banco, para movimentao dos recursos
provenientes deste Convnio;
b) executar as aes previstas no Plano de Trabalho;
c) encaminhar SEDUR as planilhas de custos, com base nos preos da SUCAB,
para aquiescncia prvia;
d) apresentar Plano de Trabalho devidamente assinado com os respectivos
cronogramas fsico-financeiro e oramentrio;
e) apresentar comprovante quitado das obrigaes junto aos rgos da
Administrao Pblica Estadual;
f) designar um Tcnico responsvel para acompanhamento das atividades constantes
do Plano de Trabalho;
g) apresentar laudo tcnico na fiscalizao de cada etapa prevista no Plano de
Trabalho;
h) prestar contas de cada parcela recebida, atravs de relatrios quantitativos e
qualitativos, circunstanciados da execuo das aes previstas na programao do
cronograma fsico-financeiro, estabelecendo comparao entre as metas previstas e
alcanadas, que dever ser atestada pela SEDUR/SUCAB, atravs de documento de
avaliao de resultados, a fim de que liberao da parcela subseqente;
i) aplicar os recursos exclusivamente no objeto deste Convnio, incluindo tambm
os rendimentos decorrentes da aplicao no mercado financeiro que devem ser
depositados na conta especfica do mesmo, conforme Seo XII, Art.39, Pargrafo
 89

4 da Resoluo regimental n 012, de 04 de maro de 1993, do Tribunal de Contas

do Estado, a Lei n 8.666/93 e Art.180 da Lei n 9.433/05;
j) fazer constar na divulgao atravs de quaisquer meios de comunicao, inclusive
impressos, cartazes, painis, faixas, etc. a seguinte expresso: Esta obra conta com
o apoio do GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA, atravs da SECRETARIA DE
DESENVOLVIMENTO URBANO SEDUR/SUCAB;
k) proceder s contrataes na forma estabelecida pelas regras gerais constantes da
Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 Estatuto das Licitaes e Contratos
da Administrao Pblica e da Lei n 9.433/05 Nova Lei de Licitaes e Contratos
Adminis trativos do Estado da Bahia, para as despesas realizadas com o recurso do
Estado;
l) assumir por sua conta e risco as despesas referentes s taxas bancrias, multas,
juros ou correo monetria, bem como as despesas referentes atrasos nos
pagamentos;
m) assumir, sob sua nica e exclusiva responsabilidade os encargos tributrios,
trabalhista e previdencirios de todo o pessoal utilizado na execuo do objeto deste
Convnio, inexistindo qualquer vnculo empregatcio ou relao de trabalho com o
Estado da Bahia/SEDUR.

A lista de obrigaes ilustrativa do grau de responsabilidade que atribuda pelo

Estado a um ente particular, no caso a organizao no-governamental ACBANTU. O grande
vulto da ao a ser executada nos permite indagar que instituio essa e qual as razes que
levaram sua escolha na substituio do ente governamental.
A ACBANTU uma associao sem fins lucrativos, criada em 08 de dezembro de
2000, que objetiva a unio do povo afrodescendente, contribuindo para o resgate das suas
tradies, promovendo e incentivando aes culturais que visem defesa e promoo da
cidadania nas reas de educao, sade, profissionalizao, promoo social, segurana
alimentar e nutricional, pesquisa de campo, registro histrico, preservao do patrimnio
material e imaterial, envolvendo crianas, adolescentes e jovens, mulheres, idosos, portadores
de necessidades especficas, portadores de HIV/AIDS, gerando, assim, o bem-estar da
coletividade. Conta a instituio com associados representantes de povos e comunidades
tradicionais afrodescendentes, como terreiros de diversas etnias, quilombos, grupos de
capoeira angola, associaes comunitrias, associao dos sambadores e sambadeiras de roda,
jongos, congadas, etc.(ACBANTU, 2011).
Em que pese no representar unicamente terreiros de candombl, a ACBANTU se
notabilizou, principalmente, entre os terreiros de nao angola, por suas aes de estudos
lingsticos dos idiomas Kikoongo e Kimbundu, pela distribuio de cestas bsicas entre os
terreiros, por meio de convnio celebrado com a Fundao Cultural Palmares, e por sua
participao ativa em conselhos, como o Conselho de Segurana Alimentar, e, mais
recentemente, a Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e
Comunidades Tradicionais, defendendo os interesses do povo de candombl. Tais aes
 90

permitiram que a referida organizao desenvolvesse sua capacidade de articulao e

mobilizao, legitimando-a para reivindicar e executar aes em benefcio dos terreiros.
Nesse sentido, tais atributos parecem ter sido essenciais para a celebrao do convnio, tendo
em vista a necessidade de recepcionar as demandas dos terreiros e de selecionar as mais
relevantes no universo dos 53 terreiros que recebero a interveno.
Por outro lado, nota-se que a atribuio de responsabilidades na execuo do
referido convnio acompanhada da necessidade de fortalecimento institucional,
considerando que, uma vez atuando em substituio do Estado, a organizao deve observar a
legislao que orienta a burocracia pblica. Alm de documentar toda a execuo do
convnio, realizar licitaes, produzir relatrios, a organizao obriga-se a realizar a
fiscalizao de um objeto especializado, que o servio de engenharia, o que requer
conhecimento tcnico, da legislao e dos trmites burocrticos. Ocorre que, de um modo
geral, as organizaes no- governamentais no esto preparadas para trabalhar nesses termos
e, muitas vezes, no contam com assessoria tcnica dos entes governamentais para suprir essa
deficincia. Ademais, importante ressaltar que, para algumas organizaes, o trabalho nos
limites da burocracia pblica retira- lhes a dinmica no trato de algumas questes e a
possibilidade de relacionar-se com a informalidade, to comum entre as populaes
historicamente invisibilizadas.
No presente caso, a celebrao da parceria entre a esfera pblica e privada revela,
alm da abertura dos atuais governos s questes trazidas por outras organizaes, a
dificuldade do Estado em dialogar, diretamente, com as comunidades de terreiros, para definir
suas prioridades e a sua forma de ao. Em que pese os recursos alocados, o Estado no
possui a expertise para o trato da maioria das questes relacionadas s comunidades
tradicionais; e, no caso dos terreiros de candombl, tal fato agravado pela perseguio
histrica patrocinada pelo poder pblico desde o final do sculo XIX, que resultou em um
abismo difcil de ser superado pelas partes envolvidas. De qualquer forma, a execuo de um
projeto que visa preservao dos terreiros j representa um grande avano no tratamento da
questo e demonstra que a agenda para terreiros est colocada nas esferas pblicas, restando
s entidades e aos movimentos representativos reivindicar a evoluo da agenda.
 91

4.1.3. O projeto de mapeamento de terreiros

Resultado de uma parceria entre a Secretaria Municipal de Habitao, a Secretaria

Municipal da Reparao e o Centro de Estudos Afro-Orientais da Universidade Federal da
Bahia, com o apoio da ACBANTU, FENACAB, Fundao Cultural Palmares e SEPPIR, o
projeto de mapeamento dos terreiros de candombl de Salvador, segundo a Secretria de
Habitao, poca, ngela Gordilho Souza, teve por objetivo principal valorizar o
patrimnio afro-cultural dos terreiros, de grande influncia sociocultural na cidade, e, com a
regularizao fundiria dos terreiros situados em reas municipais, viabilizar a implementao
de outras polticas pblicas (CENTRO DE ESTUDOS AFRO-ORIENTAIS, 2010). Nesse
sentido, dentre as aes apresentadas, parece ser esta a que mais se aproxima da realizao de
uma poltica pblica.
O projeto previa a realizao do trabalho em cinco etapas: 1) elaborao e
detalhamento da metodologia a ser utilizada; 2) identificao e informaes fsico-ambientais
e socioeconmicas dos terreiros de candombl de Salvador; 3) seleo dos terreiros para
cadastro fsico- fundirio; 4) elaborao de uma proposta preliminar para o programa de
regularizao fundiria; e 5) publicao dos resultados da pesquisa. Quanto metodologia,
esclarece o coordenador da pesquisa, professor Joclio Teles dos Santos, que foi priorizada
uma metodologia que resultasse na produo de um conhecimento voltado para a elaborao
de polticas pblicas (CENTRO DE ESTUDOS AFRO-ORIENTAIS, 2010). Nesse sentido,
a pesquisa parte da definio de terreiro a partir do reconhecimento como tal da liderana e da
comunidade onde est localizado, o tempo de existncia, registro, bem como da regularidade
na estrutura religiosa como ciclo de festejos e nmero de iniciados.
Considerando o banco de dados fornecido pela ACBANTU e um estudo realizado
pelo Grupo Gay da Bahia, em 1998, uma equipe de pesquisadores iniciou a pesquisa de
campo em junho de 2006, sendo, posteriormente, includos outros terreiros a partir da
indicao das lideranas. Identificados 1.410 terreiros de candombl, foi aplicado um
questionrio para coleta dos seguintes dados:

[...] 1) identificao e localizao do terreiro (nome, endereo, bairro e cdigo do

logradouro, regio administrativa, cdigo de endereamento postal e telefone); 2)
identificao e caracterizao das lideranas religiosas (nome/como conhecido,
sexo, idade, cor, naturalidade, condio migratria, tempo de residncia na Regio
Metropolitana de Salvador, tempo frente do terreiro, escolaridade, profisso e
participao em programas governamentais; 3) caracterizao geral do terreiro
(nao, nome e nao dos fundadores, descendncia, registro em instituies e
associaes representativas, ano de fundao, se constitudo como sociedade civil,
 92

nome da associao, nmero de associados, valor das contribuies, origem dos

recursos para manuteno do terreiro, nmero de pessoas e de famlias residentes; 4)
aspectos religiosos e da hierarquia (principal entidade, nmero de filhos/filhas de
santo, nmero de ogs e tats, nmero de equedes e macotas, nmero de abis,
nmero e origem de novos adeptos e nmero e destino de ex-adeptos; 5) atividades
religiosas e comunitrias (ciclo e durao dos festejos, realizao de missas e
atividades comunitrias; 6) caractersticas ambientais (existncia e nmero de matas,
fontes, lagos e rvores); 7) caractersticas fsicas (situao do terreno, regime de
propriedade, documentao, nmero e pagamento de IPTU, regularizao da rea do
terreiro, rea do terreiro, variao do tamanho da rea do terreiro, ocorrncia de
conflitos sobre a propriedade, ocorrncia de conflitos religiosos, ocorrncia de
conflitos com a vizinhana, nmero e tipo de cmodos residenciais e unidades
econmicas). (CENTRO DE ESTUDOS AFRO-ORIENTAIS, 2010)

Os resultados da pesquisa foram analisados e disponibilizados em relatrio,

publicizados por meio de stio eletrnico, especialmente criado para a divulgao do projeto,
pela produo de mdias compactas e pela produo de publicao impressa 14 . Nesses meios,
possvel acessar informaes sobre os terreiros a partir da classificao por nao, regente
(orix) e bairro; e cada terreiro identificado com o nome, liderana, nao, ano de fundao,
endereo completo e telefone, bem como acompanhado da foto da entrada do terreiro e da
foto de localizao por satlite. Destaca-se o trabalho de geoprocessamento do qual
resultaram mapas de localizao por: distribuio por nao; por macrorregies de Salvador;
por regio administrativa; mapa de distribuio e sistema virio.
A anlise do projeto nos permite identificar dois momentos: o mapeamento
propriamente e a regularizao fundiria. Quanto primeira etapa, observa-se que a pesquisa
foi realizada com grande xito, disponibilizando informaes de toda ordem que podem
subsidiar a formulao de polticas pblicas. Entretanto, quanto regularizao fundiria, no
foi observado o desenrolar inicialmente planejado. Conforme relata a Secretria, poca,
ngela Gordilho Souza, aps o levantamento cadastral, planejava-se identificar os terreiros
situados em rea de propriedade municipal, visando ampliar o Programa Municipal de
Regularizao Fundiria, que at ento s regularizava os imveis de uso habitacional. Para
empreender tal ao, foi desenvolvido um projeto-piloto no bairro do Engenho Velho da
Federao, com recursos financeiros do Ministrio das Cidades, do qual resultou, alm da
regularizao de alguns terreiros, o desenvolvimento de uma metodologia prpria e melhorias
nas escadarias e praas do bairro que remetiam valorizao da identidade tnico-cultural
existente (CENTRO DE ESTUDOS AFRO-ORIENTAIS, 2010). A realizao do projeto-

14
Para maiores informaes sobre o resultado da pesquisa, ver o relatrio de Joclio Teles dos Santos, disponvel
no site www.terreiros.ceao.ufba.br.
 93

piloto, entretanto, no foi acompanhada da replicao da ao em outros bairros da cidade, o

que compromete o resultado do projeto no que se refere regularizao fundiria.
A continuidade de ao de regularizao fundiria aproximaria a mesma do que
entendemos por poltica pblica. O levantamento dos dados sobre a situao dos terreiros de
candombl no municpio de Salvador permitiu a realizao de um diagnstico com uma ampla
gama de informaes que serviriam de base para formulao de polticas pblicas
direcionadas aos terreiros. Entretanto, a no continuidade das aes acabou por transformar o
projeto em apenas mais uma ao, de grande importncia verdade, mas ainda sem o impacto
esperado pelas comunidades de candombl. Seu mrito mais importante contextualizar os
terreiros em pleno sculo XXI, para que qualquer ao que venha ser executada seja
concebida com base na realidade vivida por esse grupo.

4.2. NO CICLO DA POLTICA PBLICA, A AGENDA S O COMEO.

Retomando a questo que inicia o presente captulo, observamos que, se

considerarmos poltica pblica a partir da sua natureza institucional, seu carter decisrio,
existncia de um propsito relevante a ser atingido, repetitividade comportamental ou mesmo
se a ao por si s capaz de atingir o objetivo para a qual foi proposta, as aes que
apresentamos acima no possuiriam todos esses atributos e, portanto, no poderiam ser
denominadas de polticas pblicas. Apesar de no lhes atribuir tal qualidade, tanto a criao
das secretarias como os projetos de revitalizao e de mapeamento dos terreiros de candombl
so bastante significativos para demonstrar a existncia da agenda tnica no Brasil.
A agenda, enquanto parte do ciclo da poltica pblica, uma etapa que precede a
observncia das demais. Caso no houvesse uma agenda tnica, e nesta inserida a agenda para
terreiros de candombl, no analisaramos a possibilidade de existncia de polticas voltadas
para esse grupo especfico. Assim, a anlise das aes governamentais serve para, alm de
confirmar a agenda, identificar em que estgio do ciclo encontra-se a poltica, que s poder
ser assim denominada quando do transcurso de suas etapas definio da agenda,
identificao de alternativas, avaliao e seleo de opes e, por fim, a implementao e
avaliao das aes.
Observa-se que, no caso dos terreiros de candombl, a inexistncia de programas
de carter continuado em atendimento s demandas por preservao de territrio e garantia da
liberdade religiosa, principalmente, tanto pode representar o estgio incipiente da definio de
 94

alternativas como a prpria estagnao do ciclo. A preocupao com a realizao de

diagnsticos, como a realizao de mapeamentos, bastante sintomtica nesse sentido. Como
articular alternativas sem conhecer o universo para o qual as aes sero propostas? Conhecer
a extenso desse universo parece ser o primeiro passo para identificar essas demandas e
propor solues.
certo, entretanto, que, dada a limitaes de toda ordem do ente governamental,
alguns problemas no sero conhecidos to logo eles aconteam; a questo est em favorecer
a existncia de mecanismos que permitam que o dilogo seja possvel entre terreiros e rgos
pblicos tomadores de deciso. A criao de secretarias da reparao parece intencionar tal
propsito, bem como a criao de conselhos e comisses como, a Comisso Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, mas entraves
burocrticos, aliados prpria natureza articuladora e residual dessas instncias, acabam
dificultando uma tomada de deciso a contento.
A observao do conjunto, composto pelos diagnsticos por meio de projetos de
mapeamento, institucionalizao de instncias de interlocuo e execuo de aes pontuais,
apontam que a poltica pblica est em seu incio, havendo um longo caminho a ser trilhado e,
para trilh- lo, os terreiros interessados devem, cada vez mais, inserir-se na arena poltica.
 95

5. CONSIDERAES FINAIS

A apresentao dos resultados da presente pesquisa nos remete ao objetivo central

que inicialmente traamos, qual seja, a compreenso do processo de formao da agenda para
terreiros de candombl, a partir das contribuies dos movimentos sociais e das organizaes
internacionais. Para atingir tal objetivo, partimos de um marco que consideramos ser
representativo para o avano da temtica a Conferncia de Durban, realizada em 2001 e
do pressuposto de que as aes empreendidas no plano local indicavam a afirmao dessa
agenda, como a criao das chamadas secretarias da reparao e o aumento do nmero de
projetos voltados para terreiros de candombl.
O conjunto dos elementos que obtivemos ao longo da pesquisa demonstrou a
necessidade de entrecruzar, a todo tempo, as variadas vertentes que apresentamos ao longo
dos trs captulos, dada a interconexo entre teoria, prtica e contexto. Nesse sentido,
destacamos aqui trs desses entrecruzamentos que, longe de exaurir a temtica, revelam a
necessidade de seu aprofundamento, considerando as questes que acabam por repercutir,
principalmente, na ideia de justia.
O primeiro entrecruzamento que gostaramos de destacar o que pode ser feito
entre a teoria e a prtica. Partimos do entendimento de que para compreender a prtica era
necessrio um lastro terico a partir do qual se sustentaria o desenvolvimento de uma agenda
tnica e, nesse sentido, foi no seio da filosofia poltica que a reflexo sobre o tema
encontrava-se mais avanada. O paradigma do reconhecimento, mais que mera oposio
terica ao paradigma da redistribuio, representa o despertar da teoria para uma dimenso
to cara ao enfrentamento das questes sociais no mundo contemporneo a dimenso
cultural.
Os estudos de Taylor e Fraser mostraram que a identidade e o respectivo
reconhecimento so elementos fundamentais na anlise da sociedade contempornea;
entretanto, para alm da dimenso cultural, seria necessrio considerar outras dimenses para
a real observncia da igualdade de oportunidades. a partir desse momento que as
divergncias entre os tericos do reconhecimento comeam a se delinear e a seguir caminhos,
no opostos, mas, complementares.
Conforme apontamos no primeiro captulo, acreditamos ser a teoria de status de
Fraser mais adequada para anlise das polticas pblicas a que nos propomos, considerando-
se, principalmente, a quantidade de fatores que corroboram para o racismo e intolerncias
 96

correlatas. Assim, seguindo o modelo apresentado por Fraser, o entendimento de que as

dimenses cultural, econmica e poltica devem ser consideradas na formulao de polticas
pblicas fica mais evidente. Em sociedades cada vez mais complexas, o reconhecimento de
determinados grupos a partir de sua identidade cultural no por si s suficiente para retir-
los da situao de vulnerabilidade em que grande parte tem vivido. necessrio responder
questo Reconhecer para qu? A poltica que no considera em seu desenho a necessidade de
instrumentos de diminuio de desigualdades econmicas e, da mesma forma, de aumento da
participao poltica est fadada, alm de no atingir os objetivos de uma igualdade racial, a
criar mais conflitos sociais. Ressalte-se que a racializao das relaes sociais um perigo
que correm as polticas de reconhecimento quando desconsideram a complexidade da vida
social em suas diversas dimenses.
Outro entrecruzamento importante para a compreenso do processo de elaborao
da agenda tnica o que trata do cenrio e dos diversos discursos dos atores. O ressurgimento
da temtica envolto de eventos que influenciam e, ao mesmo tempo, so influenciados pelos
discursos dos atores, entre os quais destacamos o da Organizao das Naes Unidas e o dos
movimentos sociais. Como analisamos ao longo da pesquisa, por meio das entrelinhas de cada
discurso desses participantes, possvel apontar algumas respostas, bem como suas
contradies.
A ONU, da mesma forma em que reflete a necessidade de construo de uma
identidade coletiva por meio da qual os Estados- membros conseguem se identificar como
vtimas, resgatando, assim, a identidade coletiva humanidade (MESSARI, 2003),
articuladora das demandas entre os Estados. Isso significa que variados interesses devem ser
mediados, normalmente sob a gide do princpio da segurana internacional. De outra forma,
os movimentos sociais desvinculam-se do Estado no que se refere percepo das questes
sociais, fomentando novas alternativas de enfrentamento e articulando cada vez mais novas
formas de participao poltica.
justamente na Conferncia de Duban que possibilitado o encontro desses
discursos e a criao de um consenso sobre a temtica. Ressalte-se que, em que pese ser a
ONU uma organizao intergovernamental, os eventos paralelos direcionados aos
movimentos sociais ganham cada vez mais lugar no planejamento das conferncias mundiais,
propiciando o dilogo entre os atores. Acompanhando tal tendncia, os Estados tambm
inserem nas suas delegaes representantes dos movimentos sociais, o que colabora para a
insero dos seus discursos e defesa dos interesses dos diversos estratos sociais, como
observado no caso brasileiro. evidente que nem todas as reivindicaes dos movimentos
 97

sociais so acatadas pelos Estados e, portanto, no aparecem nos documentos oficiais, mas tal
fato no retira a importncia da Conferncia no desenvolvimento do tema e na adoo de
polticas pblicas.
Observa-se que a partir desse cenrio que os entrecruza mentos entre o local e o
global podem ser analisados mais intensamente. A agenda tnica trazida da esfera
internacional deve ser sopesada e executada tomando-se como base os elementos que
problematizam a questo no plano interno. No caso brasileiro, a problematizao ocorreu em
torno de questes como reconhecimento pelas instncias pblicas da existncia do racismo e
intolerncias correlatas, bem como dos grupos mais vulnerveis, e, portanto, merecedores de
polticas especialmente direcionadas. Nesse sentido, os terreiros de candombl aparecem entre
os grupos a terem especial ateno do ente governamental.
A partir desses entrecruzamentos, a dissertao defende o argumento de que a
Conferncia de Durban foi a grande impulsionadora da agenda tnica brasileira, na qual se
inclui a agenda para terreiros de candombl. Entretanto, essa agenda forjada a partir do
discurso de garantia de segurana das organizaes internacionais e da igualdade racial dos
movimentos sociais acaba no se traduzindo em polticas pblicas especialmente voltadas
para terreiros de candombl, objeto de nosso interesse. Nota-se muito mais uma preocupao
com a publicizao dessa agenda do que a execuo de polticas propriamente, como se a
agenda fosse suficiente para o reconhecimento pretendido.
Apesar da inexistncia de polticas, defendemos aqui que a formao da agenda
uma importante etapa de um ciclo, que ter seu desenvolvimento condicionado,
principalmente, pelo aumento da participao poltica dos interessados. certo que essa
participao poltica no ser favorecida com a mera institucionalizao dos terreiros, por
meio da criao de associaes devidamente formalizadas, mas por um longo processo de
aproximao das instncias pblicas, que durante muitos anos ocuparam-se de persegu- los e
segreg- los.
Assim, entendemos que a sociedade brasileira que acreditou viver sobre os
auspcios da tese de democracia racial durante grande parte do sculo XX, agora, reconhece a
existncia de racismo, discriminao e intolerncia entre os indivduos, entretanto, tarda a
aceitar o tratamento diferenciado para determinados grupos. Nesse sentido, a poltica pblica
de fundamental importncia para a integrao desses grupos e no sua segregao. Cabe
indagar se as aes atualmente empreendidas pelos governos institucionalizam esses guetos
ou, ao contrrio, permitem o acesso desses grupos s instncias governamentais. Dada a
 98

exigidade temporal para uma anlise mais embasada, a resposta a tal indagao depender da
continuidade dessas aes e qui sua evoluo em polticas pblicas de longo alcance.
 99

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 105

APNDICE ROTEIRO DAS ENTREVISTAS

1 Parte Questes Gerais

1. Solicitar que o entrevistado se apresente (nome, profisso, a trajetria acadmica e

profissional, etc);
2. Pedir que o entrevistado contextualize o atual estgio do debate tnico/racial no Brasil
e exponha suas percepes sobre a evoluo do mesmo (a inteno desse tpico
justamente colher as percepes do entrevistado acerca do tema);
3. Perguntar: a partir de que momento ele se envolveu com a temtica? Motivao
pessoal (ver se tem iniciao no candombl)? Profissional?
4. Se o entrevistado for vinculado a algum partido poltico, perguntar se a temtica
discutida dentro dos partidos? O fato de ser vinculado a partido dificulta/facilita as
negociaes dentro do governo? (como os interesses so negociados dentro do
governo?)
5. Perguntar: se o entrevistado percebe alguma correlao entre o debate racial no Brasil
e uma agenda internacional? Qual?

2 Parte Questes especficas (Nessa parte da entrevista, o entrevistador tentar extrair do

entrevistado as questes mais especficas relacionadas existncia de polticas pblicas de
cunho tnico/racial. Basicamente, investigar quais os programas governamentais existentes e
elementos que compem sua execuo prtica; para tanto, ser mantida a entrevista semi-
estruturada, a fim de que o entrevistado se sinta vontade de falar um pouco mais do que as
perguntas sugeridas).

6. Pedir que o entrevistado descreva sua atividade profissional e os programas

desenvolvidos pela Secretaria, de um modo mais detalhado.
7. Dos programas citados existe algum que possa ser apontado como um programa de
ao continuada, que tenha extrapolado mais de uma gesto?
8. Em que medida os programas locais dialogam com as esferas federal e estadual?
Existncia de cooperao financeira ou tcnica?
9. O entrevistado sabe se nos programas existentes em seu mbito de atuao
governamental existe algum tipo de ajuda externa (cooperao internacional) ? No
 106

caso da existncia, de que tipo seria? (ONGs internacionais, banco de

desenvolvimento, outras organizaes internacionais?) Quais?
10. Qual tipo de ajuda prestada? Material? Intelectual? Ou ambas?
11. Existncia de outras parcerias no plano local? Em especial, com os movimentos
sociais? Como essas parcerias so construdas? (A pergunta serve para verificar com
qual intensidade esses movimentos tem adentrado na esfera governamental)
12. Quais os principais tipos de conflitos/questes chegam Secretaria?
13. Como o entrevistado avalia a participao de terreiros na elaborao e execuo de
polticas pblicas? Existe organizao suficiente, por parte destes, que permita o
dilogo com a entidade governamental? Na respectiva Secretaria, existe um canal de
dilogo aberto para os indivduos/comunidades atingidas pela questo racial, em
particular para os terreiros?
14. Diante da atividade profissional do entrevistado, qual a sua avaliao sobre as polticas
pblicas desenvolvidas? Em quais delas percebe maior efeitos positivos e negativos?
(verificar tambm se existem instrumentos de avaliao das polticas ou se uma
impresso pessoal)