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el desarrollo productivo?
POLTICAS E INSTITUCIONES SLIDAS PARA LA TRANSFORMACIN ECONMICA
Editado por
Gustavo Crespi,
Eduardo Fernndez-Arias
y Ernesto Stein
Editado por
Gustavo Crespi
Eduardo Fernndez-Arias
Ernesto Stein
p. cm.
9781-597821858 (Rstica)
9781-597821865 (PDF)
Incluye referencias bibliogrficas.
Lista de cuadros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxiii
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459
ndice. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499
Lista de grficos
prcticas lo que hay que hacer es elegir las polticas que efectivamente
encajen en las capacidades institucionales de la economa.
El objetivo del libro es reorientar el enfoque de polticas de desarrollo
productivo en Amrica Latina y el Caribe, tanto en trminos de diseo de
poltica, como de capacidades institucionales para llevarlas a cabo. Acep-
tando que las metodologas que se usan no son definitivas, y sabiendo que
posiblemente no se encuentren ni todas las respuestas, ni siquiera todas las
preguntas que seguramente habra que hacerse, esta es una valiosa contri-
bucin al ya inaplazable debate sobre qu debe hacer Amrica Latina y el
Caribe para crecer de manera sostenida e incluyente.
a. Pas tpico de Amrica Latina vs. pas tpico del resto del mundo
150
145 145,3
140
135
130
126,5
125
120
115
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b. Pas tpico de Amrica Latina vs. Estados Unidos
20
19,1
19
18 17,7
17
16
15
14
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Grfico 1.2 Desglose del PIB per cpita: pas tpico de Amrica Latina vs. Estados
Unidos (1960 = 1)
1,20
1,16
1,12
1,10 Aumento en
Aumento en acumulacin
acumulacin de factores
1,00 de capital fsicos
humano Prdida
en PIB
per cpita
ndice
0,70 0,71
0,60
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PIB per cpita Productividad total de los factores
Acumulacin de capital y trabajo Acumulacin de capital humano
51
50
48
45
Porcentaje de PTF EE.UU.
40
35 33
30
27
25
20
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2010
Marco institucional
Por qu es errneo el enfoque de mejores prcticas para las PDP?
Qu rol desempea la experimentacin en las PDP?
Las evaluaciones de impacto miden realmente la eficacia de las
polticas?
Cmo se pueden revitalizar los bancos de desarrollo para que sean
ms eficaces y seguros?
Cmo acumulan los pases capacidades tcnicas, operativas y polti-
cas para llevar a cabo las PDP?
Cmo puede organizarse el sector pblico con el fin de garantizar
la necesaria cooperacin entre las agencias para las PDP de amplio
alcance?
Qu tipo de interaccin pblico-privada es ms eficaz para disear e
implementar las PDP?
Qu mecanismos se pueden establecer para estimular una mayor
colaboracin y menos captura de parte del sector privado?
Cmo puede un pas establecer un proceso para identificar a los sec-
tores que vale la pena apoyar?
LA POLTICA INDUSTRIAL EN EL PASADO Y EL PRESENTE: OVEJA NEGRA O CHIVO EXPIATORIO?11
Scott, 1970; Krueger, 1974). Las empresas y el trabajo se unieron para impe-
dir la reduccin de la proteccin, que habra tenido sentido econmico si
las industrias favorecidas se hubieran desplazado hacia abajo por sus curvas
de aprendizaje o hubieran demostrado su falta de viabilidad a largo plazo.
Al mismo tiempo, cuando un gobierno se dispone a otorgar protec-
cin tarifaria a ciertos sectores, otros no tardan en aparecer exigiendo
fuertes beneficios desarrollistas. Adems, se brind proteccin sin obte-
ner nada a cambio de parte de los sectores favorecidos (como fijar objetivos
de aumentos sostenidos de la competitividad internacional). En lugar de
eliminar las protecciones despus de un determinado perodo de aprendi-
zaje, cuando los responsables de las polticas dirigieron su atencin a nue-
vos sectores, acumularon nuevas medidas proteccionistas sumndolas a
las ya existentes. Al final, el intrincado conjunto de medidas (entre ellas los
altos aranceles, las prohibiciones, las medidas no tarifarias y los crditos
favorecidos) se volvieron cada vez ms irracionales, hasta el punto en que
los resultados (en trminos de tasas de crecimiento del sector) eran ms
producto del azar que de una poltica explcita. De hecho, diversos sectores
acabaron siendo objeto de una proteccin efectiva negativa.
El modelo ISI practicado en Amrica Latina y el Caribe tena otros
dos problemas especficos. En primer lugar, desde comienzos de los aos
sesenta y hasta mediados de dicha dcada, las tasas arancelarias nomi-
nales de las manufacturas en diversos pases haban llegado a niveles que
difcilmente se podan justificar con el argumento de que aquello contri-
bua a conformar la estructura productiva. Y, como se hizo rpidamente
evidente, la amplia dispersin de tarifas de los bienes finales condujo a
una dispersin an ms amplia y arbitraria de la proteccin del valor agre-
gado en diferentes actividades. La nocin de tasas de proteccin efecti-
vas es un ejemplo de esta contencin. La lgica bsica que subyace a este
concepto es que cuando un arancel (o equivalente de arancel) de un bien
final es ms alto que las tasas de los aranceles de los insumos usados en su
produccin, la proteccin del valor agregado en esa actividad particular
puede ser muy superior a la propia tasa arancelaria nominal.7 Como debe-
ra quedar claro, lo que estaba en juego en este esquema de proteccin era
bastante importante, y aliment an ms la bsqueda de rentas, a su vez
posibilitada por la discrecin de las polticas.
En segundo lugar, la fuerte dependencia de la sustitucin de importa-
ciones provoc una apreciacin del tipo de cambio real en relacin con su
LA POLTICA INDUSTRIAL EN EL PASADO Y EL PRESENTE: OVEJA NEGRA O CHIVO EXPIATORIO?15
La Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer) fue fundada como empresa estatal en 1969 por
el gobierno militar que haba gobernado Brasil desde 1964. El mandato de la empresa consisti
en producir aviones militares y pequeos aviones comerciales, bien adaptados para el transporte
local en Brasil para volar a mltiples destinos de escaso trfico. Desde el comienzo, la estrategia
de Embraer consisti en concentrarse en el diseo de aviones, en la produccin del fuselaje y
el montaje, con componentes comprados en el exterior para prcticamente todo el avin. Esto
le permiti a la compaa producir de manera competitiva aviones tecnolgicamente avanzados
y evitar la necesidad de desarrollar componentes tecnolgicamente complejos (un proceso muy
costoso) sin tener la ventaja comparativa para hacerlo. De esta manera, a los proveedores extran-
jeros tambin les interesaba asegurarse de que sus mercados nacionales estaban abiertos para
el producto final. El momento escogido por Embraer fue perfecto: cuando se lanz el Bandeirante
(un jet de pasajeros de 1521 plazas), Estados Unidos desregul su mercado de transporte areo,
lo que llev a la creacin de redes de sistemas radiales y, como resultado, a un aumento muy
considerable de la demanda de aviones regionales que podan servir esas rutas.
Un pilar clave del xito de esta compaa se debe a su desarrollo institucional. A finales de
los aos cuarenta, Brasil cre el Centro Tecnolgico Aeroespacial y el Instituto Tecnolgico
de Aeronutica, donde se formaron recursos humanos especializados. Estas instituciones fue-
ron cruciales para garantizar que Brasil tuviera las capacidades productivas necesarias para
el xito del sector, y el conjunto del cluster que se desarroll. El Ministerio de Aeronutica
desempe un rol fundamental para proporcionar financiamiento y planificacin estratgica,
y otorg el apoyo necesario al proceso de aprender haciendo (learning by doing), lo que fue
esencial para su xito final. A su vez, esta empresa gener importantes externalidades para
otros segmentos de la industria brasilea, que se materializaron gracias a las alianzas entre
las empresas multinacionales, los empresarios nacionales y las federaciones industriales.
Las diversas crisis macroeconmicas de Brasil durante los aos ochenta y comienzos de los
noventa dejaron su huella en la empresa. Los precios siderales del petrleo y el precario esta-
do del financiamiento pblico a comienzos de los aos noventa condujeron a su privatizacin
en 1994, tras la cual el BNDES obtuvo un 6,8% de la propiedad de la firma. Tanto el BNDES
como los nuevos propietarios privados inyectaron importantes recursos de capital en la em-
presa entre 1994 y 1996, lo que mejor sus finanzas y le permiti intentar un nuevo y exitoso
proyecto con el lanzamiento de su ERJ-145, un jet regional, en los mercados internacionales.
Junto con ms de 430 multinacionales (incluidos algunos de sus propios proveedores), Em-
braer est situada en el complejo industrial de So Jos dos Campos. Su proximidad con otros
(contina en la pgina siguiente)
18 Hora de repensar el desarrollo productivo
Al contrario de Embraer, la poltica informtica de Brasil, lanzada en los aos setenta y am-
pliada en 1984, demuestra por qu el proteccionismo puro en industrias tecnolgicamente
dinmicas, donde el pas importador no tiene ventajas comparativas, suele ser ineficaz. La
ley de 1984 defini una reserva de mercado para equipos informticos estipulando que slo
las empresas con mayora de accionistas brasileos podran vender en el mercado nacional.
La reserva se aplicaba a los microcomputadores, los minicomputadores existentes en aque-
lla poca, y algunos perifricos. Estos equipos tenan que ser producidos en el pas y eran
objeto de importantes protecciones arancelarias. Las regulaciones obligaban a las empresas
extranjeras en la industria de las computadoras a participar de firmas conjuntas con socios
brasileos en forma minoritaria y producir en Brasil, si queran vender en el mercado brasile-
o. Muy pocas empresas lo hicieron. Las importantes restricciones tambin se aplicaron a la
produccin y la venta de programas. A las empresas extranjeras no se les permita comercia-
lizar libremente sus productos en el pas, sobre todo si la Secretara para la Informacin del
Gobierno (SEI) encontraba productores nacionales de productos similares.
a
La historia de Embraer se describe en Bonelli y Pinheiro (2008) y en Goldstein (2002). En UNCTC
(1989:190191) se puede encontrar un detalle de la poltica informtica.
b
Vase Petkantchin y Coimbra (2004).
LA POLTICA INDUSTRIAL EN EL PASADO Y EL PRESENTE: OVEJA NEGRA O CHIVO EXPIATORIO?19
Los principales obstculos para la utilizacin de las polticas comerciales que influyen en los
precios introducidas en la Ronda de Uruguay son de dos tipos. En primer lugar, los miembros
de la OMC generalmente han puesto lmites a sus tasas arancelarias.a Esto significa que los
miembros que han hecho esto se comprometen a abstenerse de aumentar los aranceles a me-
nos que proporcionen una reduccin arancelaria compensatoria y cuenten con la aprobacin
de la OMC, un proceso relativamente engorroso que ha sido rara vez usado. Sin embargo,
varios pases han intentado eludir estas restricciones. Los pases en desarrollo que limitan sus
aranceles lo han hecho a niveles superiores a los que efectivamente aplican, lo cual les otorga
cierta libertad de accin para aumentarlos en el caso de problemas con la balanza de pagos,
o incluso para estimular a sectores especficos.
En segundo lugar, y ms importante para las PDP modernas, el Acuerdo sobre Subvenciones y
Medidas Compensatorias limita severamente los tipos de subsidios permitidos. Se prohben
los subsidios a las exportaciones y aquellos atados al uso de insumos nacionales. Lo mismo
sucede con todos los dems subsidios que, aunque no estn relacionados directamente con
las exportaciones, podran influir en los precios de las mismas y en la competitividad de las
empresas nacionales en los mercados extranjeros. La intencin del cdigo es eliminar las
distorsiones al comercio internacional mediante la ayuda a firmas o industrias especficas (lo
que en este documento se denominar intervenciones de mercado verticales). Los apoyos de
carcter general y no destinados a empresas o industrias especficas an estn permitidos.
El Cdigo del Acuerdo sobre Subvenciones tiene una clusula de minimis para las exportaciones
de los pases en desarrollo. Sus subsidios a las exportaciones no se consideran tales cuando
no superan el 2% del valor de la exportacin. Tampoco son aplicables por un pas importador
cuando no superan el 4% del total de las importaciones de bienes similares por parte del pas
importador.b Se trata de una opcin interesante para los pases que deseen usar subsidios transi-
torios a las exportaciones que se retiran una vez que las exportaciones de un determinado produc-
to superan un cierto umbral (como sucedi con el reintegro simplificado de Chile, que se analiza
en el captulo 2, notificado por las autoridades como un subsidio a las exportaciones en 2003).
(contina en la pgina siguiente)
22 Hora de repensar el desarrollo productivo
Las nuevas normas sobre propiedad intelectual (Derechos de propiedad intelectual relacio-
nados con el comercio [TRIPS, por sus siglas en ingls] y sobre las inversiones (Medidas de
inversin relacionadas con el comercio [TRIMS, por sus siglas en ingls]) tambin plantean
importantes desafos para las PDP. Los derechos de propiedad intelectual se han vuelto con-
siderablemente ms estrictos y se han convertido en competencia de la OMC. Esto significa
que quienes violan los regmenes reforzados de patentes, copyrights, marcas registradas,
denominaciones de origen, y otras formas de propiedad intelectual podran enfrentarse a
sanciones bajo la forma de medidas proteccionistas sobre sus exportaciones. En lo que se
refiere a las TRIMS, el problema ms importante es la prohibicin de requisitos de contenidos
locales para los inversionistas extranjeros, una medida muy en boga en los aos setenta y
ochenta, pero mucho menos en los ltimos tiempos, aunque recientemente algunos pases
han vuelto a ponerla en prctica sin haber sido cuestionados.
a
Las medidas no arancelarias han sido prohibidas desde el comienzo del Acuerdo General sobre
Comercio y Aranceles (GATT, por sus siglas en ingls) en 1948. Sin embargo, como en el caso de
otras disciplinas, esta prohibicin no se aplica a la agricultura, que ha sido en gran parte excluida
de las normas de la OMC.
b
A menos que ms del 9% de ese total provenga de los pases en desarrollo.
c
En Amrica Latina y el Caribe, estos pases son: Bolivia, Guatemala, Nicaragua y Repblica
Dominicana.
las normas establecidas por la propia OMC.9 Lo que importa es que los
acuerdos comerciales limitan las polticas de desarrollo productivo, y que
es necesario disearlos y evaluarlos teniendo presente esta interaccin. Al
contrario, las polticas de tipo de cambio no estn restringidas por la OMC
ni por los acuerdos comerciales en trminos ms generales, y podran ser
usadas como polticas de desarrollo productivo para fomentar las exporta-
ciones en lugar de recurrir a los subsidios prohibidos. Sin embargo, seran
LA POLTICA INDUSTRIAL EN EL PASADO Y EL PRESENTE: OVEJA NEGRA O CHIVO EXPIATORIO?23
Por lo tanto, la pregunta es: cmo consigue un pas fomentar una mayor
productividad y un crecimiento sostenido? Cmo impulsa las fuentes de
la transformacin productiva? La regin ha buscado diversas respuestas
de poltica a lo largo del tiempo, pero los buenos resultados alcanzados en
CMO REPENSAR EL DESARROLLO PRODUCTIVO?25
otras regiones le han sido ajenos. A menudo, las polticas se han agotado
sin convertirse en fuentes de un desarrollo sostenido. Por un lado, los pro-
cesos transformativos que demandan la acumulacin de nuevas capacida-
des productivas generalmente no han sido satisfactorios en el contexto de
las polticas de laissez faire. Cuando han tenido xito, le han otorgado un
rol ms activo al Estado para permitirles a los pases ser competitivos en
la produccin de una gama de productos ms amplia y ms avanzada. Por
otro lado, las polticas mal planteadas tambin han conducido a un desa-
rrollo distorsionado o, directamente, a caminos sin salida. Ha llegado el
momento de repensar el rol de las polticas pblicas de desarrollo produc-
tivo con el fin de navegar con xito por las agitadas aguas de la transfor-
macin productiva.
Notas
gapur y Tailandia.
3 Esto supone que no se puede culpar a las fallas del gobierno o que estas
nal reguladas por los acuerdos de la OMC sobre compras pblicas son
voluntarias y a menudo no han sido suscritas por los pases de la regin,
suelen estar sumamente limitadas por los acuerdos de libre comercio
Norte-Sur.
10 Algunos pases importadores siguen practicando el proteccionismo,
sobre todo en la agricultura, quiz porque este sector sigue siendo ajeno
a la disciplina de la OMC. Pero incluso en las manufacturas, las protec-
ciones abundan. Aun as, los niveles arancelarios son significativamente
ms bajos de lo que eran antes de 1980.
34 Hora de repensar el desarrollo productivo
Bien pblico
Intervenciones de
mercado
QU TIPO DE POLTICAS SE NECESITA?37
Caffarena descubri que las condiciones locales eran adecuadas para la produccin de arn-
danos. Sin embargo, en el proceso tambin descubri algo de enorme valor, a saber: que poda
cosechar un mes antes que nadie en el mundo, con lo cual evitaba la competencia y obtena
precios muy altos. No es sorprendente que pronto tuviera numerosos seguidores. Adems,
dado que Argentina como pas de origen no tena competencia en la poca de las primeras
cosechas, la presencia de seguidores llev a precios ms bajos y erosion su rentabilidad.
En respuesta a estos acontecimientos, el pionero se desplaz aguas arriba (un vivero para
suministrar plantas a otros productores) y aguas abajo (servicios de exportacin para los se-
guidores) en la cadena de valor. Como era de esperar, con el tiempo tambin apareci la com-
petencia en estas actividades. Hacia 2005 su porcentaje de exportaciones era inferior al 5%.
Es evidente que el pionero no fue capaz de apropiarse de todos los beneficios asociados con su
descubrimiento. La difusin gener una externalidad positiva, que benefici a los seguidores
y contribuy a la diversificacin de las exportaciones del pas.
En este caso, Caffarena decidi de todos modos invertir. No se sabe si subestim en qu me-
dida sera imitado, pero es evidente que pens que sus beneficios privados esperados supe-
raran los costos, lo cual efectivamente ocurri. Sin embargo, muchos otros posibles pioneros
pueden verse desalentados de incursionar en nuevas actividades. Como resultado, puede que
dejen de descubrirse algunos productos potencialmente competitivos. Cul es la mejor ma-
nera de abordar esta falla de mercado? Trataremos tres posibles intervenciones.
Este programa sera plenamente compatible con las reglas de la OMC para el caso de los
productos agrcolas, como el del arndano abordado ms arriba, siempre que los par-
metros del subsidio se siten dentro de los lmites acordados por el pas en la Ronda de
Uruguay (vase el recuadro 1.2 en el captulo 1). En trminos ms generales, en la medida
en que este esquema se entienda como un incentivo para la investigacin y el desarrollo,
sera compatible con el espritu de las restricciones de la OMC. Adems, si bien las reglas
de la OMC prohben los subsidios condicionados al desempeo de las exportaciones (con la
excepcin de la agricultura), bajo las polticas propuestas, la subvencin no estara condi-
cionada a las propias exportaciones sino slo a las de otros. Aunque el subsidio fuera clasi-
ficado por la OMC en las categoras de prohibido o recurrible, hacerlo suficientemente
pequeo (por debajo del 2%) asegurara que no ser objeto de una controversia, siempre
que el porcentaje de exportaciones del pas en el mercado de destino sea lo suficiente-
mente bajo, debido a las provisiones especiales de minimis de la OMC para los pases en
desarrollo.d Las subvenciones mayores pueden simplemente requerir que esta propuesta
sea modificada para que no discrimine si los pioneros y los seguidores exportan o producen
para el mercado nacional.
a
Vase Agosin, Larran y Grau (2010) para una relacin detallada de esta intervencin de poltica.
b
Un problema potencial que subsiste es la duplicacin costosa de los esfuerzos de experimenta-
cin. Esto se podra abordar mediante polticas que fomenten la colaboracin entre las empresas,
como los consorcios para la innovacin descritos en el captulo 3. Si el descubrimiento se lleva
a cabo de manera conjunta, el subsidio se repartira entre las empresas que hayan colaborado.
c
Stein (2012) tambin trata los problemas de implementacin, entre ellos: cmo identificar al pio-
nero, qu datos se requieren, cmo impedir que las empresas hagan trampa, cmo definir el monto
del subsidio, etc.
d
Vase el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC, artculo 27.10.
del sector privado. Una buena capacidad de respuesta requiere una buena
coordinacin en el sector pblico, porque los organismos pblicos que
identifican las necesidades en el dilogo con el sector privado no nece-
sariamente son los que sern responsables de proveer los bienes pblicos
requeridos para satisfacerlas. Por ejemplo: el ministro de Turismo puede
identificar la necesidad de mejorar una carretera con el fin de promover un
destino turstico, pero puede que la agencia que tiene los recursos y la res-
ponsabilidad de la construccin y del mantenimiento de caminos corres-
ponda al ministerio de Obras Pblicas. Sin un sistema que permita que
fluyan la autoridad, la informacin y los recursos en el sector pblico para
aportar los bienes pblicos necesarios, no habr una provisin adecuada
de los bienes identificados, y puede que esto desaliente la participacin del
sector privado en esos dilogos sectoriales.
El Programa de Transformacin Productiva de Colombia ilustra algu-
nos de estos puntos. En este programa se seleccionaron diversos sectores
algunos de ellos emergentes, otros ms tradicionales con el objetivo de
convertirlos en sectores de clase mundial. En cada uno de ellos, se estruc-
tur una colaboracin pblico-privada para identificar los obstculos, los
bienes pblicos necesarios y los problemas de coordinacin y producir un
plan de accin para resolverlos, con la ayuda de una firma de consultora
internacional. Las reglas del programa delimitan con claridad la natura-
leza de las conversaciones que pueden tener lugar en el dilogo a nivel de
sector: no se puede discutir sobre subsidios, proteccin u otras intervencio-
nes de mercado. Si bien se ha obtenido un xito parcial en algunos secto-
res (por ejemplo, el de cosmtica), los crticos sostienen que el punto flaco
del programa tiene que ver con las fallas de coordinacin pblico-pblica.
Ms concretamente, los lderes pblicos de los clusters, que supuestamente
deben articular las necesidades del sector en el resto del sector pblico, sue-
len carecer de la autoridad o del respaldo necesario para conseguir la cola-
boracin de los organismos pblicos responsables de proveer lo necesario.
Cuando la produccin local de arroz cae por debajo de la demanda local (como suele suceder),
se asignan cuotas de importacin a actores del sector privado, que pueden importar arroz sin
pagar los aranceles correspondientes. Conarroz es responsable de gestionar estas cuotas, y
las asigna a los procesadores del arroz segn su capacidad de procesamiento. As, los pro-
cesadores pueden comprar arroz a precio del mercado mundial y vender el arroz procesado
en Costa Rica a precios que reflejan el alto nivel de proteccin y de subsidios. Esto genera
rentas extraordinarias para los procesadores de arroz, sobre todo los grandes. En su conjunto,
la poltica del arroz en Costa Rica implica una transferencia importante de los consumidores
(sobre todo los pobres, para quienes el arroz representa una parte importante de su canasta
bsica) a los productores y procesadores medianos y grandes.
En lugar de presionar para obtener proteccin o subsidios, Pro-Arroz organiz a los produc-
tores para complementar el financiamiento de la sucursal local del INTA, INTA-Concepcin,
coordinando las contribuciones de sus miembros. Posteriormente, y respondiendo a la soli-
citud de Pro-Arroz, el gobierno provincial introdujo un impuesto a los productores destinado
directamente a financiar las actividades de investigacin del INTA Concepcin. Este es un
claro mecanismo para impedir el free riding, o sea: para evitar que algunos saquen provecho
del esfuerzo colectivo sin hacer el aporte que les corresponde. En este caso, el Estado est
contribuyendo a solucionar problemas de coordinacin del sector privado. Los productores de
arroz colaboraron prestando sus campos para las experimentaciones necesarias con la nueva
(contina en la pgina siguiente)
52 Un marco conceptual para las polticas de desarrollo productivo
200
ndice de produccin por
hectrea (1990=100)
150
100
50
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Para el caso de Costa Rica, vanse Monge-Gonzlez, Rivera y Rosales-Tijerino (2010) y Cornick (2012).
Para el caso de Entre Ros (Argentina) vase Snchez, Butler y Rozemberg (2011).
2.000 Se introducen
1.800 incentivos fiscales
importantes (Ley de Reduccin /
1.600 incentivos para el eliminacin de
desarrollo turstico, incentivos fiscales
1.400
Ley 6.990) (Nueva Ley 7.293)
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
La crisis financiera de finales de la dcada provoc una cada importante de los ingresos
tursticos de estos pases. Los pases del Caribe respondieron primero ofreciendo importantes
descuentos (como los descuentos por fidelidad o las ofertas de dos por uno) con el fin de con-
servar a los turistas de estos mercados tradicionales. Sin embargo, la recuperacin ha sido
lenta y es poco probable que d lugar a demasiado crecimiento en el largo plazo. Incluso los
visitantes britnicos y europeos tradicionales, que tienden a quedarse perodos ms largos y
gastan ms que los turistas del hemisferio occidental, estn disminuyendo como respuesta a
la realidad econmica de Europa. Por lo tanto, los pases del Caribe han comenzado a buscar
nuevos mercados, preferiblemente en los pases ms dinmicos de la regin.
La competencia es fuerte y atraer a turistas de mercados nuevos requiere crear una marca y
conexiones de lneas areas. Por eso, los pases de destinos tursticos se centran en mercados
especficos desde donde intentan atraer a sus visitantes. Tener una conexin directa es una
ventaja evidente para los potenciales visitantes, pero las lneas areas son reacias a inaugu-
rar una nueva ruta sin garantas de que se vendern las plazas en los vuelos. Adems, atraer
turistas requiere gastos de marketing considerables. Estas son inversiones iniciales costosas
en las que quizs el sector privado no est dispuesto a incurrir solo.
En primer lugar, atraer turistas a un solo pas del Caribe puede tener externalidades importan-
tes en otros, sobre todo si los visitantes se muestran interesados en visitar ms de un destino
en un nico viaje, o si los conocimientos de un destino en la regin propician un inters pos-
terior en otros destinos para viajes posteriores. Por eso, las actividades de promocin pueden
estar sujetas a un problema de free riding si se dejan las decisiones de inversin en promocin
en manos del sector privado en cada pas individual. Por lo tanto, es necesario emprenderlas
de manera coordinada. En segundo lugar, hay importantes sinergias entre estos dos tipos de in-
tervenciones. El marketing no marcar una diferencia si los vuelos no son convenientes. Y una
garanta de ocupacin mnima ser muy cara si los esfuerzos de promocin no dan sus frutos.
Recientemente el BID llev a cabo un estudio de marketing piloto del turismo procedente de
Brasil para analizar los mritos de crear un puente areo Caribe-Brasil. El estudio, realizado
en el aeropuerto de So Paulo (una regin metropolitana de ms de 20 millones de perso-
nas) sealaba que a los brasileos les interesan los viajes internacionales y muchas de las
caractersticas que ofrece el Caribe anglosajn. Sin embargo, conocen poco esta regin. Aun
as, si la regin del Caribe pudiera organizar vuelos frecuentes y directos de Brasil y atraer
(contina en la pgina siguiente)
56 Un marco conceptual para las polticas de desarrollo productivo
PDP defensivas
Notas
segn este indicador, los pases con los mejores resultados del mundo son
precisamente aquellos que han logrado converger con otros pases desarro-
llados a lo largo de los ltimos 20 o 30 aos: Israel (4,3%), Finlandia (3,9%)
y Corea del Sur (3,7%). En tercer lugar, en los pases con los mejores resul-
tados, el sector privado financia una parte importante del esfuerzo de I+D.
Mientras que en los pases desarrollados la inversin empresarial en I+D
corresponde a ms del 60% de la inversin nacional, en Amrica Latina y el
Caribe esta cifra es inferior al 35%. Estos datos sugieren un dficit impor-
tante en inversin en I+D en la regin, sobre todo en el sector privado.
A partir de informacin de las encuestas de innovacin, el panel (b)
compara, en una muestra de pases, la intensidad de inversin promedio
en innovacin como porcentaje de las ventas, incluyendo en este indicador
no slo la I+D sino tambin la capacitacin, la adquisicin de maquinarias
1,4
EE.UU.
1,2
OCDE
1,0
0,8
Densidad
0,6
0,2
0
2,0 1,5 1,0 0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0
Crecimiento de la mediana de la PTF (porcentaje)
Fuente: Clculos propios sobre la base del proyecto Penn World Table 8.0 (PWT).
Nota: El grfico presenta la distribucin del crecimiento medio de la productividad para cada pas en el perodo
19602010. La lnea vertical representa a EE.UU.
Cuadro 3.1 Explicacin de las brechas en I+D empresarial: OCDE vs. Amrica
Latina y el Caribe
(porcentaje de la brecha total)
Perodo temporal 198095 19952010
Porcentaje del PIB de I+D empresarial (brecha entre 0,90 1,18
OCDE y Amrica Latina)
Conocimientosa 29,70 23,70
Capital humano 23,20 25,80
Desarrollo financiero 26,90 15,30
Estructura de produccin 10,70 26,00
Residual 9,50 9,20
Total 100,00 100,00
Fuente: Lederman y Senz (2005); OCDE (2010); Banco Mundial (2010b); BID (2010b); RICYT (2013).
Nota: La contribucin a las brechas se basa en un modelo como Yit = X it t + LACi t + + it , donde Y es I+D empre-
sarial como porcentaje del PIB, X es un vector de variables descritas en el texto y ALC es una variable ficticia que iden-
tifica los pases de Amrica Latina y el Caribe, capturando una brecha residual no explicada por las variables arriba
mencionadas.
a
Las principales variables se miden de la siguiente manera: (i) el conocimiento se construye acumulando I+D en el
mbito pblico por trabajador, (ii) el capital humano es calculado aproximadamente por aos promedio de escolariza-
cin de la fuerza laboral (debido a limitaciones de los datos, el capital humano no est corregido por calidad); (iii) el
desarrollo financiero se mide por la intensidad del crdito al sector privado; (iv) la estructura de produccin se mide
utilizando la proporcin de manufacturas de alta tecnologa en el valor aadido.
Grfico 3.2 Retornos sociales de la I+D, Amrica Latina y el Caribe vs. OCDE
0,6
Tasa de retorno social
0,5
0,4
0,3
1960 1970 1980 1990 2000 2010
0,05
I+D esperada como fraccin del PIB
0,04
0,03
0,02
0,01
0
7 8 9 10 11
PIB per cpita (logaritmo natural)
Fuente: Clculos propios basados en Lederman y Senz (2005); OCDE (2010); Banco Mundial (2010b); BID (2010b); RICYT
(2013).
Un rasgo clave de la investigacin orientada por misin es que los proyectos financiados son
normalmente de naturaleza ms aplicada. Esto ha conducido a la discusin de que en la medi-
da en que los resultados de las investigaciones son muy especficos, las externalidades puede
que sean menores que en el caso de otro tipo de investigacin. No obstante, la evidencia
emprica ha demostrado que esto no es lo que ocurre, dado que numerosas innovaciones tec-
nolgicas que actualmente son utilizadas por el sector privado tienen su origen en programas
de investigacin orientados por misin (lo cual incluye ejemplos notables, como los semicon-
ductores, Internet, el GPS, el maz hbrido, la IRM y la fracturacin hidrulica). Sin embargo,
la misma evidencia sugiere que las externalidades al sector privado se pueden maximizar
cuando la investigacin orientada por misin prioriza el desarrollo de conocimiento cientfico
e ingeniera tiles para la innovacin en diferentes sectores; cuando se centra en el desarrollo
de las primeras fases de una nueva tecnologa; cuando financia una nueva infraestructura
tecnolgica de uso mltiple (como los laboratorios de investigacin de las universidades o
centros de investigacin); y cuando se disean reglas de contratacin pblica de tal manera
que fomentan tanto la competencia como la colaboracin entre los equipos de investigacin,
las universidades, los laboratorios pblicos y las empresas.
La I+D orientada por misin suele complementarse con adquisiciones importantes de nuevas
tecnologas por parte de agencias pblicas. Estas licitaciones en gran escala de las primeras
versiones de un dispositivo tecnolgico le permiten al productor aprender, mejorar la calidad
y reducir los precios para otros usuarios, ahora privados, de la solucin. Tambin se pueden
fijar reglas de contratacin pblica de tal manera que promuevan la difusin de la tecnologa
generada. Por ejemplo, en el sector de la defensa de Estados Unidos, la contratacin pblica
a veces va acompaada de polticas que requieren que el proveedor desarrolle una segunda
fuente para el producto, es decir: un productor nacional diferente que podra producir un
producto funcionalmente idntico con el fin de evitar interrupciones en el suministro.
Sin embargo, la investigacin orientada por misin y la compra pblica no dejan de tener
riesgos. Grandes programas de investigacin con financiamiento pblico pueden acabar au-
mentando los costos de I+D (como los salarios de los investigadores), desplazando la inversin
(contina en la pgina siguiente)
80 Invirtiendo en ideas: polticas de estmulo a la innovacin
Esfuerzos iniciales (desde los aos sesenta hasta mediados de los setenta)
En 1960, cuando Corea comenz su proceso de modernizacin mediante el impulso de las
exportaciones, el pas enfrentaba dos obstculos centrales: escasas capacidades tecnolgicas
de las empresas locales y limitado capital humano (sobre todo en ciencias aplicadas e ingenie-
ra). En este contexto, el gobierno se centr en facilitar la importacin de tecnologa median-
te compras de equipamiento tecnolgico, fund una nueva escuela de ingeniera y ciencias
aplicadas (el Instituto Coreano de Ciencia y Tecnologa [KAIST]), y cre instituciones clave
para desarrollar infraestructura para la tecnologa y la ciencia. Adems de la importacin de
tecnologa se atrajo inversin extranjera directa (IED) basada en tecnologa. En esta etapa, las
empresas nacionales llevaban a cabo slo procesos simples de ensamblaje y empaquetado,
con muy poca inversin en innovacin. Para las empresas coreanas, este fue un perodo de
aprender haciendo (learning by doing), sin que hubiese un intento declarado de desarrollar
nuevas capacidades o tecnologas. Durante esta etapa, la inversin en I+D nunca super el
0,5% del PIB, y fue en su gran mayora financiada por el sector pblico.
probado tres grandes paradigmas: el enfoque del lado de la oferta, desde los
aos cincuenta hasta los aos ochenta; el enfoque del lado de la demanda,
vigente desde los aos ochenta hasta la dcada de 2000; y el enfoque sist-
mico (emergente), que se ha convertido cada vez ms en el centro de inters
de las polticas desde la dcada de 2000.
El enfoque del lado de la oferta (aos cincuenta-aos ochenta) estaba
basado en la idea de linealidad de la oferta a la demanda: la produccin
directa de conocimiento y activos complementarios especialmente el
capital humano por parte de instituciones pblicas (como laboratorios,
institutos de investigacin y universidades, en su mayor parte financia-
das mediante transferencias presupuestales directas) dio lugar a una serie
de instrumentos en el cuadrante de bienes pblicos/horizontal del cuadro
3.2. Los consejos nacionales de investigacin se establecieron como nue-
vas instituciones a cargo de dirigir el sistema y con la tarea de financiar la
investigacin y la formacin de capital humano, y al mismo tiempo ins-
taurar el marco general de la poltica. Para complementar el apoyo a la
investigacin y a la formacin tcnica y profesional, se establecieron ins-
titutos tecnolgicos.9 Estos institutos, que funcionaban a nivel de sector,
cumplieron un doble rol: llevar a cabo investigacin aplicada y transfe-
rir conocimiento a las empresas que operaban en sectores estratgicos.
Se otorg mucha menos importancia al desarrollo de capacidades de
84 Invirtiendo en ideas: polticas de estmulo a la innovacin
Incentivos fiscales
Dado que las lneas de financiamiento del Fontar apuntan a diferentes tipos de inversiones con
distintos grados de riesgo, niveles de intangibilidad y posibilidades de apropiacin, la justifica-
Tangibles
Intangibles
Actividades Desarrollo del producto Compras de equipos de Planta industrial
alta tecnologa
Innovacin del Compra de equipos
producto Automatizacin para la nueva
planta
Innovacin del proceso Administracin y
tecnologas de control de Aumento de la
Investigacin aplicada
calidad produccin
Planta piloto
Integracin vertical
Instrumentos Subvenciones Crditos No elegible para
compartidas financiamiento de
Fontar
Fuente: http://www.agencia.mincyt.gob.ar/upload/Presentacion_FONTAR.pdf.
La extensin tecnolgica
Grfico 3.5 Empresas manufactureras que reciben apoyo pblico para programas
de extensin tecnolgica
(porcentaje)
Estados
Unidos
Canad
Uruguay
Colombia
Argentina
Chile
Per
Mxico
El Salvador
Costa Rica
Guatemala
Bolivia
Paraguay
0 2 4 6 8 10 12
Fuente: Para Estados Unidos, los datos corresponden a la cobertura del Manufacturing Extension Program (MEP). Para
Canad, los datos corresponden a la cobertura del Industrial Research Assistance Program (IRAP). Los datos para Esta-
dos Unidos y Canad provienen de Shapira et al. (2013). En el caso de los pases de Amrica Latina y el Caribe, los
datos provienen del Banco Mundial (2010a).
Uno de los primeros temas que hay que definir en cualquier evaluacin de
impacto es el conjunto de resultados de inters. Se debera hacer una dis-
tincin entre indicadores de insumos y de resultados. Los indicadores de
insumos estn ms directamente afectados por la intervencin: por ejem-
plo, la inversin total en innovacin. En la medida en que la poltica de
96 Invirtiendo en ideas: polticas de estmulo a la innovacin
pensin), PSM (Emparejamiento por puntajes de propensin). En el caso de la evaluacin de Senacyt-Panam, la intensidad total en I+D se calcula como I+D como fraccin de las ventas totales por innova-
cin. UNIV significa universidades. *** = nivel de significancia del 1%, ** = nivel de significancia del 5%, * nivel de significancia del 10%.
98 Invirtiendo en ideas: polticas de estmulo a la innovacin
A nivel internacional, hay menos estudios que analicen el efecto del apoyo
pblico en el desempeo de la empresa, y los resultados son diversos. La
QU FUNCIONA EN MATERIA DE POLTICAS PBLICAS DE INNOVACIN99
Un problema de larga data relacionado con la innovacin trata de la relacin entre innovacin
y competencia. Se ha sostenido que la innovacin est reida con la competencia porque la
necesidad de generar rentas para recompensar a los innovadores normalmente implica acep-
tar algn tipo de distorsin de mercado (por ejemplo, a travs de la concesin de derechos de
propiedad intelectual) como el precio que hay que pagar para tener ms innovacin. Investiga-
ciones recientes sobre este tema han reconsiderado esta visin y descubierto que la relacin
entre la innovacin y la competencia es ms compleja de lo que se sola pensar. Aghion et al.
(2012) sostienen que los efectos de los incentivos fiscales para estimular la innovacin en un
0,05
empresas tratadas (ATT)
0,01
0,01
1 2 3 4
Cuartiles del ndice de competencia basado en el ndice de Lerner: 1 = bajo a 4 = alto
Fuente: Clculos de los autores basados en el Censo Nacional de Manufacturas de Chile (ENIA) (19912006) y
los registros de beneficiarios de Corfo/Conicyt.
Nota: La competencia se mide por 1 menos el ndice de Lerner, que a su vez es calculado como la razn de las
ganancias operativas menos costos de capital sobre las ventas.
Para explorar si esto tambin se cumple para Chile, se cruzaron los datos chilenos sobre los
beneficiarios de los programas de innovacin empresarial con el Censo de Manufacturas para
el perodo 19912006. Se utiliz una metodologa de diferencias en diferencias para compro-
bar si los programas de innovacin haban tenido algn efecto positivo en la productividad
total de los factores de las empresas. Para ver si estos efectos varan de un sector a otro en
funcin de la intensidad de la competencia, se cruz la variable de tratamiento con un ndice
de competencia calculado a nivel de cada industria a cuatro dgitos.
confirman que los PET son eficaces para alcanzar sus resultados previs-
tos y que diferentes enfoques funcionan cuando se aplican en los contex-
tos adecuados. Desde luego, la evidencia sobre la eficacia tambin debera
complementarse con rigurosos anlisis de costo-beneficio.
La bsqueda de externalidades
Notas
1 Se trata de una cifra promedio. No todos los pases arrojan estas cifras
cada ao. Por lo tanto, en algunos pases los datos comienzan en 1999,
y en otros los datos acaban en 2008.
2 Una vez producido, el conocimiento puede ser usado simultneamente
por muchas empresas porque el uso de cualquier nuevo diseo, con-
cepto o frmula no est normalmente asociado a limitaciones fsicas.
En trminos econmicos, esta caracterstica del conocimiento genera
una forma extrema de costos marginales decrecientes a medida que se
aumenta el uso: a pesar de que el costo del primer uso de un nuevo
conocimiento puede ser elevado, en el sentido de que incluye los costos
de su generacin, cualquier uso futuro se puede dar a costos incremen-
tales sumamente pequeos (Aghion, David y Forey, 2009).
3 La naturaleza no excluible del nuevo conocimiento se refiere a la difi-
cultad y al costo de intentar retener una posesin exclusiva del mismo,
cuando el conocimiento ha sido o est siendo utilizado.
4 El conocimiento tecnolgico tambin tiene ms probabilidades de estar
protegido por derechos de propiedad intelectual (IPR, por sus siglas en
ingls). Los IPR proporcionan a las empresas innovadoras el derecho
a excluir temporalmente a otros para que no utilicen comercialmente
una idea nueva de manera que los originadores puedan apropiarse de
las rentas de sus inversiones en innovacin. A cambio de esto, el pro-
pietario debe revelar el invento de modo que cualquiera pueda mejo-
rarlo. Sin embargo, los IPR tambin pueden generar consecuencias no
intencionadas, dado que provocan una distorsin de mercado bajo la
forma de poder monopolstico y una difusin ms lenta de la tecnologa
para los productores, que deben pagar un precio ms alto para transfe-
rir la tecnologa protegida. En otras palabras, los derechos de propiedad
intelectual tambin crean distorsiones de mercado que pueden o no ser
compensadas por los mayores incentivos para innovar (De Ferranti et
al., 2003).
5 Tambin se ha sugerido que las estadsticas tradicionales de I+D no cap-
turan demasiado bien el esfuerzo de innovacin realizado por indus-
trias intensivas en recursos naturales. Por ejemplo, las inversiones en
prospeccin no se consideran parte de la I+D, de modo que la minera
es una actividad ms intensiva en conocimiento de lo que sealan las
114 Invirtiendo en ideas: polticas de estmulo a la innovacin
para compartir riesgos por el cual los prstamos podran ser parcial o
incluso totalmente condonados sobre la base de tres criterios: el xito de
NOTAS115
Lokshin (2010).
18 Para evidencia sobre la eficacia de los programas de innovacin empre-
22 Esta evaluacin vincula los datos del beneficiario con la base de datos de
proteccin social de Argentina. Esto permite realizar un seguimiento de
los beneficiarios y de las empresas de control durante un largo perodo a
bajo costo. La contrapartida es que la productividad como tal no puede
medirse. En este estudio, la productividad se calcula aproximadamente
segn los salarios promedio pagados por la empresa.
23 Para ms informacin sobre Profo, vase el captulo 7.
Grfico 4.1 Creacin neta de empleo por antigedad de las empresas en Chile,
200609 (porcentaje)
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0
0,2
0,4
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12+
Grfico 4.2 Nmero de nuevas empresas formales por cada 1.000 personas en edad
laboral, 200411
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Aunque no hay datos comparables a gran escala para las empresas con
una alta productividad y alto potencial de crecimiento, Kantis et al. (2013)
reportan que en Argentina el porcentaje de empresas con un alto potencial
de crecimiento las llamadas gacelas es comparable con el de muchos
pases de la OCDE, y est alrededor del 3% al 4% de las empresas forma-
les con ms de 10 empleados. Si lo mismo ocurriera en los dems pases de
la regin, los pases de Amrica Latina seguiran por debajo de la OCDE
en lo relativo a la proporcin de empresas con un alto potencial de creci-
miento.8 Este debate sugiere que en Amrica Latina la brecha no se verifica
tanto en la cantidad de emprendedores sino en la calidad promedio en tr-
minos de innovacin y potencial de crecimiento. El reciente informe del
Banco Mundial sobre los emprendedores en Amrica Latina (Lederman
et al., 2014) y un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
(Pags, 2010) llegan a conclusiones similares.
Sin embargo, el hecho de que las gacelas creen empleo y que Am-
rica Latina sufra un retraso en relacin con otras regiones en materia de
creacin de empleo no es en s mismo un fundamento slido a favor de la
intervencin de polticas de estmulo de la iniciativa emprendedora. Al
fin y al cabo, se supone que la libertad de los emprendedores para crear
una empresa es una ventaja comparativa de una economa de mercado que
funciona de manera adecuada. De modo que cuando se trata del nmero
y del tipo de emprendedores y empresas, por qu el mercado podra no
estar alcanzando los resultados deseados?
La respuesta es que las primeras etapas de una empresa estn particu-
larmente aquejadas por fallas de mercado. Los riesgos no diversificables
son altos, las funciones de la produccin no se entienden debidamente y los
supuestos neoclsicos habituales sobre los mercados eficientes no aplican;
las buenas empresas tienden a carecer de recursos financieros, de garan-
tas adecuadas o de antecedentes que puedan asegurarles a los inversionis-
tas y clientes potenciales que producirn un producto de alta calidad; y en
general los contratos son particularmente incompletos. Estas dificultades
pueden ser especialmente relevantes en empresas con un alto potencial de
crecimiento que intentan aportar una idea nueva al mercado, en compara-
cin con las empresas ms rutinarias del sector inmobiliario, los consulto-
rios mdicos o los servicios de plomera.
En la prxima seccin se analizar el caso en favor de la intervencin
de poltica en el mbito de la iniciativa emprendedora. Dado que los tipos
124 Nacimiento y crecimiento de empresas de alta productividad
El grfico 4.3 ilustra esto para el caso de = 0,2, donde slo se puede
garantizar a un inversionista externo una quinta parte de los ingresos del
proyecto, y el costo de oportunidad del financiamiento, r, es de 10%. Estos
126 Nacimiento y crecimiento de empresas de alta productividad
Retorno privado
esperado E [RS]
r=10% r/ =50%
Emprendedores sin
suficiente riqueza
Garantas especiales de
crdito (MI)
Fuente: Compilacin de los autores.
Notas: MI = intervencin de mercado; PG = bienes pblicos; VC = capital de riesgo; 0PI = oferta pblica inicial.
Ejemplos de polticas
Grfico 4.4 Reduccin de las barreras de entrada y tasas de retorno de los entrantes
(porcentaje)
Retorno
sobre
los
activos
Costos de entrada
Para que suene bien, una orquesta necesita msicos de alta calidad. Pero
una buena orquesta tambin necesita un buen director. Numerosas pol-
ticas se centran en mejorar la calidad de la fuerza laboral, lo cual sera
parecido a mejorar el talento de cada msico. Pero puede que los pases
tambin tengan que mejorar el nmero y la calidad de los emprendedo-
res y gerentes (o sea, los directores de orquesta) que les dan un empleo.23
138 Nacimiento y crecimiento de empresas de alta productividad
En 2006 Portugal fue el campen mundial de la reduccin de las barreras legales para abrir
una empresa. La intervencin clave fue el programa Empresa na Hora (una empresa en una
hora), introducido en 2005. El programa estableca ventanillas nicas que ofrecan a los futu-
ros emprendedores una rebaja de las tasas administrativas y procedimientos de incorporacin
ms sencillos. El programa reduca el tiempo necesario para abrir una empresa de siete meses
a aproximadamente una hora, y disminuy las tasas asociadas en un 80%. El resultado fue
que Portugal mejor su clasificacin en el ndice de Doing Bussines, pasando del lugar 113 (de
155 pases) al lugar 33. Branstetter et al. (2010) evaluaron el programa y encontraron que en
el corto plazo produca un aumento del 17% en el nmero de empresas nuevas. Sin embargo,
las empresas que entraban tenan una productividad promedio ms baja y menor potencial
de crecimiento, como se ilustra en el grfico 4.4. Los propietarios de las empresas entrantes
marginales tenan menos escolarizacin que los propietarios de las empresas existentes. Era
menos probable que sus empresas se encontraran en sectores de alta tecnologa y que so-
brevivieran despus de los dos primeros aos. Los autores llegan a la conclusin de que el
impacto social de la desregulacin de la entrada puede verse limitado por la calidad de las
empresas que crea. No sostienen que el programa no funcion. Sin embargo, sus resultados
templan las expectativas acerca de lo que puede producir este tipo de programas. La evidencia
para Amrica Latina apunta en una direccin similar.
Dos documentos que se centran en Mxico analizan el efecto del Sistema de Apertura Rpi-
da de Empresas (SARE), alrededor de 2005; su entrada escalonada en los municipios facilit
la evaluacin de impacto. El SARE redujo de ms de 30 a menos de dos el nmero de das
para empezar una empresa. A partir de datos de la encuesta del mercado laboral mexicano,
Bruhn (2011) encontr un aumento del 5% en el nmero total de empresas registradas en las
industrias elegibles. Adems, el efecto provena de nuevas empresas creadas por empren-
dedores que previamente haban sido empleados, ms que del registro de empresas infor-
males ya existentes. Kaplan, Piedra y Seira (2011) analizan la misma reforma, pero utilizan
los datos de la seguridad social en lugar de la encuesta laboral. Analizando las diferencias
en el tiempo en los municipios entre industrias elegibles y no elegibles, encuentran efectos
que son mucho ms pequeos en la creacin de empresas: menos de una sptima parte de
los efectos hallados por Bruhn (2011). Los autores llegan a la conclusin de que el efecto
estimado es mucho ms pequeo de lo que sostienen el Banco Mundial y las autoridades
mexicanas, lo cual sugiere que se puede haber exagerado la atencin otorgada a la desre-
gulacin de las empresas.
En un estudio sobre Brasil, Bruhn y McKenzie (2013) exploran el programa Minas Fcil Expres-
so en el estado de Minas Gerais, que pretende reducir la carga legal para empezar una em-
presa en los municipios ms remotos. Sin embargo, encuentran que el registro de empresas
disminuy como resultado del programa. Despus de considerar diferentes explicaciones po-
sibles para este resultado sorprendente, sostienen que la reforma de ventanilla nica elimin
la flexibilidad de registrar una empresa con una agencia gubernamental, pero no con otra. Al
parecer, en contextos de informalidad, algunas empresas que habran preferido registrarse en
forma parcial una preferencia habitual en Brasil, decidieron que preferan no registrarse
en vez de registrarse en forma completa. Los autores plantean la pregunta de si vale la pena
que los gobiernos amplen sus esfuerzos de simplificacin para las empresas en zonas ms
remotas, donde muchas veces las ventajas de registrarse pueden ser pequeas.
19,68 EE.UU.
7,29 Suecia
(porcentaje, escala log.)
China
Capital de riesgo/PIB
India
2,70
0,14
Colombia
0,05
8 8,5 9 9,5 10 10,5 11
PIB per cpita (logaritmo)
Fuente: Datos de la Asociacin Latinoamericana de Capital Riesgo (LAVCA), EMPEA, y otras asociaciones regionales
de capital de riesgo, recopilados por Lerner, Leamon y Garca-Robles (2013).
Nota: Los datos son de alrededor de 2011. Los datos sobre el PIB per cpita en trminos de la paridad del poder adqui-
sitivo (PPA) en dlares de Estados Unidos provienen de los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial. El
capital de riesgo es naturalmente discontinuo. En pases con pocos actores y bajas cantidades, unas cuantas inversio-
nes podran tener un fuerte impacto en el ranking relativo de los pases de Amrica Latina. Por lo tanto, es preferible no
centrarse demasiado en las diferencias entre los pases en la mitad inferior del grfico. Un grfico similar usando datos
de Thomson One (disponible en Stein y Wagner, 2013) muestra diferentes rdenes entre los pases de Amrica Latina;
sin embargo, el cuadro amplio en relacin con las economas desarrolladas, China e India, sigue siendo el mismo.
148 Nacimiento y crecimiento de empresas de alta productividad
Grfico 4.6 Antigedad y tamao de las firmas en Estados Unidos, Mxico e India
10,0
(Antig.<5=1, escala logartmica)
Empleo promedio
1,0
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Antigedad de las firmas (grupos por antigedad)
India Mxico Estados Unidos
Fuente: Hsieh y Klenow (2012).
Nota: Grupos por antigedad: 0 = (<5 aos); 1 = (59 aos); 2 = (1014 aos); 3 = (1519 aos); 4 = (2024 aos);
5 = (2529 aos); 6 = (3034 aos); 7 = (3539 aos) y 8 = (> 40 aos).
Grfico 4.7 Curva de costo promedio en una empresa con mltiples costos
mnimos locales
AC(q)
p0
p2
q0 q1 ^q q2
Escala de produccin (q) [logs]
Fuente: Clculos de los autores.
Nota: p1 = costo mnimo local; q = escala mnima para hacer una inversin rentable en una mejora cuando se comienza
en q1; p2 = costo mnimo global.
Las nuevas empresas tienen el potencial para ser una fuente desproporcio-
nada de proyectos productivos y empleos en la economa. Sin embargo, las
primeras etapas de una empresa son de las ms difciles. En esta fase, las
firmas no entienden plenamente sus funciones de produccin, y tienen difi-
cultades para firmar contratos crebles con clientes y proveedores, inver-
sionistas, empleados o incluso cofundadores. Todos estos factores pueden
impedir que algunos proyectos socialmente eficientes salgan a la luz.
El objeto de las polticas para apoyar la iniciativa emprendedora y el
crecimiento temprano de las empresas consiste en impedir que estas limi-
taciones pongan trabas a proyectos con retornos sociales potencialmente
altos. Algunas de estas limitaciones tienen que ver con el lado real de las
nuevas empresas y otras con el lado financiero. No se trata de gastar ms
dinero en polticas de emprendimiento simplemente porque la regin no
crea suficientes empresas con alto potencial de crecimiento. Es indispen-
sable identificar las fallas de mercado que estn detrs de esto y disear
intervenciones para atenderlas.
Otro desafo fundamental tiene que ver con la selectividad. Dado que
la nueva empresa tpica no es particularmente productiva y tiene una baja
probabilidad de sobrevivir, es importante pensar en criterios de autoselec-
cin en la asignacin de fondos pblicos. Esto no significa necesariamente
que el Estado deba escoger a los ganadores. Ms bien, significa que debera
CMO PROMOVER EL INICIO Y CRECIMIENTO DE EMPRESAS DE ALTA PRODUCTIVIDAD157
Notas
1 Desde luego, estos factores son mitigados si las nuevas empresas pueden
tomar prestadas estas capacidades de empresas afines ya existentes.
2 Shane (2009) desarrolla este argumento muy elocuentemente.
3 Shane (2009:147) presenta el ejemplo de dos empresas. Una es una com-
paa de limpieza capitalizada con US$10.000 de los ahorros del funda-
dor, creada por un emprendedor sin mayores antecedentes educativos,
que pretenda captar a los clientes de otra empresa de limpieza. La otra
es una firma de Internet, creada por un ex empleado de una empresa
global de software, con un master en ciencias de la computacin y con
abundante experiencia en la industria, capitalizada con US$250.000 y
apoyada por un grupo de inversionistas ngeles. Si bien la compara-
cin es deliberadamente extrema, resulta eficaz para hacer entender que
algunos proyectos y empresas albergan ms probabilidades que otros de
tener un potencial de crecimiento alto.
4 Vanse, por ejemplo, las conclusiones de Bonilla y Cancino (2011) en
relacin con el Programa de Capital Semilla del Servicio de Coopera-
cin Tcnica (Sercotec) de Chile, un programa que combinaba finan-
ciamiento con capacitacin. Si bien el programa tuvo un impacto en
el empleo, los beneficiarios tendan a ser muy pequeos y carecan de
perspectivas importantes de crecimiento. Adems, el programa no con-
dujo a un mayor financiamiento para los beneficiarios. Los autores
concluyeron que el programa pareca ms una poltica social que una
poltica de desarrollo productivo.
5 No es evidente que tener ms emprendedores sea necesariamente
mejor. Lo que importa es su calidad. De hecho, el Global Entrepreneur-
ship Monitor muestra una correlacin negativa entre su indicador sobre
el stock de emprendedores que incluye a los autoempleados y el
ingreso per cpita del pas. El reciente informe del Banco Mundial sobre
los emprendedores en Amrica Latina (Lederman et al., 2014) presenta
datos de Gindling y Newhouse (2012), en cuyo caso el porcentaje total de
emprendedores (empleadores ms autoempleados) tambin tiene una
correlacin negativa con el producto interno bruto (PIB) per cpita. Sin
embargo, una vez excluidos los autoempleados y si se consideran slo los
empleadores, la correlacin con el PIB per cpita se vuelve positiva.
NOTAS159
6 El grfico excluye a los pases como Uruguay y varios pases del Caribe,
clasificados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) como centros
financieros extraterritoriales, donde los residentes de otros pases pue-
den crear empresas como vehculos de inversin.
7 Segn Bartelsman, Haltiwanger y Scarpetta (2009), las salidas del mer-
13 Vase Gompers y Lerner (1998) sobre el efecto de los impuestos a las ganan-
cias en el capital de riesgo. En 2009 Chile tambin inici un impuesto
al crdito para las empresas adquiridas con fondos de capital privado, y
redujo los impuestos por encima de un cierto beneficio con el fin de esti-
mular el ingreso de proyectos ms riesgosos y de esta manera aumentar el
flujo de operaciones en las primeras etapas del capital de riesgo.
14 Una manera de cambiar la cultura emprendedora consiste en celebrar
Por ejemplo, el informe Venture Impact afirma que en 2010 las empresas
respaldadas por capital de riesgo empleaban al 74% de los trabajadores
y generaban el 80% de los ingresos en la industria de la biotecnologa
(NVCA y HS Global Insight, 2011).
34 La importancia del flujo de proyectos para que un fondo de capital de
muestran que dos terceras partes del crecimiento de las industrias pro-
vienen del crecimiento al interior de la empresa.
39 Hsieh y Klenow (2009) fueron pioneros en todo un programa de inves-
podran ser una slida explicacin del bajo crecimiento, ya que repre-
sentan casi el 40% de las prdidas en la productividad total de los facto-
res (PTF), sobre todo en sectores que operan a gran escala. Al contrario,
Midrigan y Xu (2009) descubren que en una muestra de empresas de
Corea del Sur las limitaciones financieras (calibradas) representan
menos del 7% de las prdidas de PTF debido a una mala asignacin.
41 Banerjee y Moll (2010) sostienen que estas diferencias en la productivi-
dad marginal podran ser autocorrectivas, dado que las empresas pro-
ductivas sin acceso al financiamiento reinvertiran una fraccin mayor
de sus beneficios para que su negocio crezca con el tiempo, de modo
que la limitacin financiera se volviera cada vez menos importante. A
estos autores les preocupan ms las empresas que ni siquiera empiezan
porque no tienen los instrumentos para escapar del crculo vicioso en el
que carecen de capital.
42 Bloom et al. (2012) muestran que las prcticas de gestin son sistemti-
(2000) para mostrar cmo surge una curva de costo con forma de W,
como la del grfico 4.7, cuando hay una decisin discontinua sobre
cmo organizar una empresa en niveles. Un nivel nuevo tiene un costo
fijo, pero hace que el trabajo de los otros niveles sea ms eficiente.
45 Adems, en el entorno contractual ms complejo de los pases de Am-
47 Si bien nunca ha sido ms fcil crear una empresa nueva de alta tecnolo-
Pocos temas han sido ms estudiados en las ciencias sociales que el rol del
capital humano en el desarrollo econmico. El consenso es que la educa-
cin entendida en sentido amplio como el proceso continuo de adquirir
habilidades y/o capacidades determina la productividad de los traba-
jadores, sus niveles de ingreso y, eventualmente, el bienestar general de
la sociedad. A su vez, una poblacin mejor formada potencia la capaci-
dad innovadora de una economa, acelera el avance de nuevas tecnolo-
gas y productos, y facilita la divulgacin de conocimientos y la adopcin
de nuevas tecnologas desarrolladas por terceros. A travs de estos dife-
rentes canales, mayores niveles individuales de capital humano tienen
como resultado niveles superiores de crecimiento econmico y desarrollo
(Hanushek y Woessmann, 2008).
No es sorprendente que pases de los cinco continentes se hayan esfor-
zado durante dcadas para invertir en educacin y capacitacin laboral.
Por ejemplo, entre 1980 y 2008 la inversin pblica en educacin se duplic
en trminos reales en Amrica Latina y frica Subsahariana, casi se tri-
plic en Medio Oriente, ms que quintuplic en los pases del Este de Asia
y aument ocho veces en los pases del Sur de Asia (Glewwe et al., 2011).1
Sin embargo, no todos los esfuerzos han producido verdaderos progre-
sos. La evidencia indica que los pases exitosos en este mbito han sabido
cmo transformar la inversin en educacin y capacitacin en una fuerza
laboral con niveles adecuados de habilidades relevantes para el desarrollo
productivo. Estos pases tambin han entendido que el proceso de edu-
cacin no acaba con un diploma de estudios secundarios, ni siquiera con
un ttulo universitario. Sencillamente nunca acaba. As, hay casos exi-
tosos que surgen de los modelos de capacitacin continua que integran
166 Ms all del aula: formacin para la produccin
del 86% a comienzos de los aos noventa al nivel actual del 95%, mientras
que la cobertura de nivel secundario aument del 60% al 76% en el mismo
perodo. Sin embargo, en una regin que se enfrenta al desafo de conso-
lidar su crecimiento y desarrollo, concentrar los esfuerzos nicamente en
la ampliacin de la cobertura no basta. Una cobertura ms amplia y ms
aos de educacin de la poblacin no han mejorado considerablemente la
productividad de la fuerza laboral.
Ilustrando este punto, el grfico 5.1 muestra la tendencia en el
nmero de aos de estudios de la poblacin con 15 aos de edad o ms y
el aumento en la productividad de la fuerza laboral en un pas de Amrica
Latina (Brasil) y en otro pas externo a la regin (China). A diferencia de
este ltimo, los importantes progresos en educacin en Brasil no se vie-
ron acompaados por mejoras similares en la productividad de los traba-
jadores. En general, se constata una tendencia muy similar en el resto de
la regin.
Por qu los importantes progresos no han contribuido a aumentar el
decepcionante crecimiento econmico de Amrica Latina en los ltimos
50 aos? Por qu la rpida convergencia de la regin con pases desarro-
llados en trminos de cobertura educativa y aos de estudios de la fuerza
laboral no contribuyeron a una convergencia similar en la productividad,
los ingresos y el bienestar econmico? Sin ignorar los otros factores clave
que influyen en el crecimiento econmico, la hiptesis que se presenta en
este captulo es sencilla: los aos de estudios y capacitacin (o de educa-
cin en general) no han generado los aprendizajes ni habilidades relevan-
tes para el mercado laboral, comparables a los que han alcanzado otros
pases en condiciones similares.
La hiptesis explica por qu las deficiencias educativas ms crticas de
la regin se sitan en el mbito de la pertinencia y la calidad. Estas defi-
ciencias se manifiestan, por ejemplo, en los resultados de pruebas inter-
nacionales como el Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes
(PISA, por sus siglas en ingls), administrado por la OCDE, que mide no
slo las habilidades acadmicas bsicas (matemticas, comprensin de lec-
tura y ciencias) en muestras de alumnos de 15 aos, sino tambin su habi-
lidad para usar estos conocimientos en la solucin de problemas de la vida
real. En la prueba de 2012 (los ltimos datos disponibles), los ocho pa-
ses de Amrica Latina que participaron se encontraban en la quinta parte
inferior del total de 65 pases en las tres disciplinas.
EL CAPITAL HUMANO EN AMRICA LATINA171
8
20.000 7
6
15.000
5
4
10.000
3
5.000 2
1
- 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
b. China
8
20.000 7
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15.000
5
4
10.000
3
5.000 2
1
- 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Fuente: Clculos propios a partir de los datos del Instituto de Estadstica de la UNESCO (2013), The Conference Board
(2013), y Barro y Lee (2013).
Por otro lado, los resultados demuestran que el 46% de los alumnos en
Amrica Latina no comprende un texto bsico, muy por debajo del 18%
promedio de la OCDE y del 3% de China (Shanghi). En matemticas el
63% de los alumnos de Amrica Latina no puede resolver problemas bsi-
cos que podran surgir en situaciones cotidianas, en comparacin con el
23% de los pases de la OCDE y el 4% de China (Shanghi).
172 Ms all del aula: formacin para la produccin
En Amrica Latina el capital humano medido por pruebas internacionales puede dar cuenta
de entre la mitad y las dos terceras partes de las diferencias en el ingreso per cpita entre los
pases de la regin y el resto del mundo (Hanushek y Woessmann, 2012b). En cambio, slo
cerca de una cuarta parte de los cambios en los ingresos de los pases se puede explicar segn
medidas de la asistencia escolar sin considerar las diferencias en las habilidades adquiridas.
La conclusin es que los niveles de habilidades, ms que los logros educativos, explican las
diferencias salariales individuales, la distribucin del ingreso y el crecimiento econmico.
Sin embargo, cunto cuesta el rezago en habilidades cognitivas de los trabajadores de la re-
gin? De acuerdo con la metodologa que Hanushek y Woessmann (2011) han propuesto para
la OCDE, el anlisis que se presenta ms abajo calcula las prdidas econmicas de los pases
de Amrica Latina y el Caribe como un resultado de este rezago. Se estudian dos escenarios:
1. Reforma educativa que mejora el puntaje promedio en la prueba PISA de cada pas en 50
puntos (desviacin estndar de 0,5) en 10 aos.
2. Reforma educativa + capacitacin: una mejora de 50 puntos en la prueba PISA en 10
aos, complementada con un esfuerzo similar para cada cohorte de trabajadores que ya
se encuentran en el mercado laboral.
El ejercicio supone que una vida laboral dura 40 aos (la fuerza laboral incluye 40 cohortes de
edad), que las reformas son paulatinas (afectan a una cohorte por ao), y que el crecimiento
del PIB sin reforma es de un 2%, en promedio, para Amrica Latina. El aumento de 50 puntos
bsicos en la prueba PISA es ambicioso, pero similar al que recientemente alcanzaron Brasil y
Mxico (30 a 35 puntos en comprensin lectora entre 2003 y 2009).
Los resultados se resumen en el cuadro 5.1.1 y el grfico 5.1.1, que presentan datos para Chile.
Bajo los supuestos del ejercicio, en el primer escenario el PIB per cpita 40 aos despus de la
reforma sera un 17% ms alto que el PIB per cpita sin reforma. En el caso de complementar
la reforma educativa con una capacitacin para la fuerza laboral activa, el PIB per cpita sera
un 37% mayor que en el escenario sin reforma. Si bien los resultados son producto de los
Cuadro 5.1.1 PIB per cpita en 2050 bajo diferentes escenarios de reforma
PIB per cpita, 2050
Pas PIB per cpita, 2010 Sin reforma Escenario I Escenario II
Argentina 14,8 23,2 27,1 31,8
Brasil 10,1 15,7 18,4 21,5
Chile 15,6 23,8 27,9 32,7
Colombia 8,6 10,9 12,7 14,9
Mxico 13,3 18,0 21,1 24,7
Per 9,0 12,9 15,1 17,7
Uruguay 13,4 25,8 30,3 35,4
Fuente: Clculos de los autores sobre la base de Hanushek y Woessmann (2011).
Grfico 5.1.1 Ingreso per cpita bajo diferentes escenarios de reforma en Chile
(201050)
$36.500
$32.500
$28.500
Ingreso per cpita
$24.500
$20.500
$16.500
$12.500
2011
2014
2017
2020
2023
2026
2029
2032
2035
2038
2041
2044
2047
2050
70
Promedio de puntos asignados por
las firmas (de un total de 100)
60
50
40
30
20
10
0
Especficas por sector Conocimientos Socioemocionales
Argentina Brasil Chile
han cambiado en los ltimos cinco aos, y que ahora requieren trabajado-
res con habilidades ms amplias y diferentes que hace cinco aos.
el desarrollo productivo. Esto sugiere que los esfuerzos del gobierno para
mejorar el capital humano de sus poblaciones deben centrarse no slo en
construir escuelas o promover programas de capacitacin sino tambin
en asegurar que los sistemas formativos (dentro o fuera de la escuela) pro-
porcionen a los alumnos y trabajadores habilidades pertinentes para el
mundo laboral.
La evidencia internacional revela que no hay un modelo nico o ideal
que garantice que la formacin para el trabajo responda a las necesidades
del desarrollo productivo. Si bien la ingeniera de mecanismos e instru-
mentos depende de varios factores en cada pas, ciertos factores aseguran
que el capital humano contribuya al desarrollo: la participacin coordinada
de diversos actores, sobre todo aquellos del sector productivo; un marco
institucional slido e instituciones funcionales con roles claros, objeti-
vos precisos y estrategias nacionales y regionales consistentes; recursos y
mecanismos de cofinanciamiento transparentes y la adopcin de incenti-
vos para lograr mejores resultados; rigurosos mecanismos para garantizar
la calidad; y un proceso continuo de opciones coordinadas y flexibles que
funcionan eficazmente como un sistema, promoviendo la portabilidad y el
aprendizaje a lo largo de toda la vida en el lugar de trabajo.
Estos factores bsicos son relevantes para Amrica Latina y el Caribe.
A pesar de que se han realizado diversos intentos en la regin para adaptar
las intervenciones o modelos de otros pases, no se han tenido en cuenta
los elementos transversales inherentes en una visin de mediano plazo;
por consiguiente, dichos intentos no han alcanzado resultados significa-
tivos a nivel de pas. Sin embargo, como se ilustra ms adelante, s se han
dado en la regin iniciativas sectoriales prometedoras, que demuestran
que las diferencias a corto plazo podran acelerar los cambios que comple-
mentan la reforma estructural a largo plazo. Las iniciativas a corto plazo
tambin pueden tener un efecto de demostracin del aprendizaje y de vali-
dacin antes de que las reformas se amplen a una escala ms grande. No
obstante, la experiencia general de la regin sugiere que la formacin de
habilidades no ha sido abordada como una poltica de desarrollo pro-
ductivo a nivel nacional (vase, a modo de ejemplo, el caso descrito en el
recuadro 5.2).
Para lograr una formacin que sea pertinente para el trabajo, el sector
productivo debe participar activamente en la educacin y la formacin.
Este vnculo (o su ausencia) influye significativamente en el desempeo
EL CAPITAL HUMANO EN AMRICA LATINA181
La reciente experiencia del cluster del software en Montevideo es un buen ejemplo de iniciati-
va tecnolgica de alto nivel en un pas en desarrollo, cuya expansin est limitada por la falta
de trabajadores altamente cualificados. El cluster tiene 150 empresas pequeas, medianas y
grandes, dinmicas en trminos de tecnologa y resultados econmicos, que producen sobre
todo para el mercado mundial.
Las polticas pblicas de Uruguay y otros pases de la regin se han esforzado por resolver
el problema de la tensin entre las necesidades a corto plazo de personal cualificado que
tienen las empresas y la inversin en educacin y capacitacin, que tienden a modificarse
o adaptarse slo en el largo plazo (Didier y Prez, 2012). Diversas fallas de mercado y de
gobierno subyacen a este desfase entre la demanda y la oferta de capital humano altamente
cualificado, entre las cuales se destacan las siguientes:
La incapacidad de las familias para orientar a sus hijos hacia disciplinas tcnicas. Los
retornos privados de un diploma en las disciplinas relacionadas con las TIC siguen siendo
altos pero, al parecer, son ignorados por numerosas familias que tienen una voz impor-
(contina en la pgina siguiente)
182 Ms all del aula: formacin para la produccin
Debido a esta falla de gobierno, el sector empresarial ha adoptado medidas para reciclar
profesionales de otras disciplinas, impartiendo capacitacin en los mbitos especficos en
la medida de lo necesario. En este contexto, el Estado, junto con el Laboratorio Tecnolgico
del Uruguay (LATU), un instituto tecnolgico pblico-privado, y algunas empresas privadas
han creado el Centro de Desarrollo del Conocimiento, una institucin de capacitacin en
recursos humanos en la industria de las TI, cuyo principal objetivo consiste en centrarse en
mbitos no cubiertos por el sector acadmico (Gonzlez y Pittaluga, 2007). Sin embargo, las
iniciativas como esta tienden a generar acciones de corto plazo sin un volumen suficien-
te que pueda contrarrestar la respuesta inadecuada del sistema educativo y universitario
dominante.
a
Tan slo en los cuatro pases del Mercado Comn del Sur (Mercosur), las exportaciones de soft-
ware aumentaron casi 10 veces entre 2000 y 2008, hasta llegar a US$1.800 millones en este ltimo
ao. Vase CEPAL (2008).
EL CAPITAL HUMANO EN AMRICA LATINA183
actividades han representado el 7,4% del PIB de Chile y el 58% del total de
las exportaciones. La minera del cobre est gestionada por nueve grandes
empresas. El crecimiento mundial de la demanda de cobre y el consiguiente
aumento del precio alentaron a las empresas a emprender ambiciosos pla-
nes de expansin. Mientras que en 1989 se produca cerca de 1 milln de
toneladas de cobre anualmente, hacia 2020 esta cifra debera llegar a los
7 millones de toneladas mtricas. Para implementar con xito estos planes,
las empresas se enfrentan a grandes desafos, entre ellos: la necesidad de
una fuerza laboral cualificada en suficiente cantidad y de suficiente cali-
dad. Se estima que todas las grandes empresas de la minera y los contra-
tistas juntos tendrn que aumentar su fuerza laboral en un 53% entre 2012
y 2020, considerando slo sus operaciones mineras, de procesamiento y
mantenimiento. Peor an: actualmente hay una relativa escasez de tra-
bajo cualificado, que se refleja en el aumento continuo de los salarios y
en la creciente dificultad para llenar los puestos vacantes en el perodo
programado.
Para cuantificar el alcance de este desafo, los grandes productores
de cobre y oro proporcionaron informacin sobre todos sus proyectos a la
Fundacin Chile (la entidad responsable del anlisis), que arroj un cl-
culo de las necesidades de personal casi de manera censal. A partir de esta
base, se proyect la demanda de capital humano en 15 perfiles de entrada
clave para los procesos de minera, procesamiento y mantenimiento (gr-
fico 5.4). Los resultados sealan que en los prximos aos la industria
necesitar 37.638 trabajadores cualificados, entre ellos, 12.373 para reem-
plazar a los que lleguen a la edad potencial de jubilacin. Esta cifra supera
por mucho el flujo proyectado de graduados y trabajadores de programas
de formacin en diferentes niveles y sistemas. Las brechas ms impor-
tantes de capital humano identificadas incluyen perfiles asociados con el
mantenimiento y manejo de equipos mviles y fijos (lo que no requiere
estudios postsecundarios). Esta brecha se debe a una combinacin de fac-
tores que resultan de la falta de pertinencia de la formacin existente y del
pequeo nmero de programas de formacin.
Entre sus primeras medidas, el Consejo encarg a Fundacin Chile
preparar un estudio, titulado Fuerza laboral de la gran minera chilena
para medir la escasez de capital humano durante este perodo. La Fun-
dacin Chile desempe un rol fundamental en la coordinacin y actu
como intermediaria entre los participantes. El estudio fue el punto de
INICIATIVAS SECTORIALES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE191
0
2.000 346
1.242 954
4.000
3.856
6.000
8.000
10.000 8.589
12.000
14.000 12.587
Mantenedor mecnico
Supervisor mantenimiento
Mantenedor elctrico
Profesional mantenimiento
Gelogo
Profesional procesamiento
Supervisor procesamiento
Supervisor de extraccin
los contenidos generales, junto con los dems alumnos que participan en
el taller de la escuela. Las prcticas en la planta se realizan un da a la
semana, y tienen una rotacin en 12 secciones a lo largo del ao.
Volkswagen tambin participa en la formacin de otros alumnos
en la EET Nm. 4, donando equipos y maquinaras a la escuela, orga-
nizando visitas a la planta e invitando a los profesores a asistir a cursos
de capacitacin para los empleados de la empresa. A pesar de que no ha
habido evaluaciones de impacto, al parecer, el programa produce resulta-
dos satisfactorios. De los graduados del Plan Dual, cerca de dos terceras
partes son contratados por Volkswagen y el resto sigue a la universi-
dad. Las tasas de graduacin de los alumnos que se forman con el Plan
Dual son del 100%, mientras que slo cerca del 15% de los alumnos que
siguen estudios tcnicos en la EET Nm. 4 se grada (aunque estos alum-
nos tienen caractersticas diferentes). Segn la empresa, el programa ha
tenido xito al integrar de manera ptima los graduados del Plan Dual
a la empresa.
Como conclusin, las iniciativas sectoriales son necesarias pero no sufi-
cientes para proporcionar a las economas de la regin el flujo y el conjunto
de habilidades que se requieren a mediano plazo. Incluso si los diversos
sectores productivos de un pas se organizan para alinear la formacin para
el trabajo con las habilidades requeridas, la ausencia de un programa de
desarrollo nacional sistmico de formacin continua para el trabajo limita
la eficiencia y la efectividad de esas iniciativas. La ausencia de un marco
general para el pas crea un techo bajo de capital humano para el desarro-
llo productivo. Esto no significa que en pases como Nueva Zelanda, Reino
Unido, Noruega o Alemania no exista tambin una amplia gama de casos
sectoriales exitosos. La verdad es que s existen, y son doblemente presti-
giosos sencillamente porque forman parte de sistemas nacionales de for-
macin para el trabajo. Esta combinacin exitosa va acompaada de un
clima favorable para los negocios, basado en la estabilidad y en regulacio-
nes claras, adems de una economa poltica concordante a mediano plazo.
Notas
1 Glewwe et al. (2011) sealan que las agencias de desarrollo tambin han
aumentado su ayuda a los pases en desarrollo en proyectos de educa-
cin, prcticamente duplicando el monto asignado a ese sector.
2 En trminos de gasto por alumno, los pases de Amrica Latina tambin
gastan mucho menos que los pases muy desarrollados de la OCDE. Por
ejemplo, mientras que el gasto promedio por alumno en el nivel pri-
mario en los pases de la OCDE es de US$6.670, en Chile asciende a
US$2.981, en Mxico a US$2.158, en Argentina a US$2.398 y en Brasil a
US$1.696 (en el mismo nivel). El promedio del gasto en el nivel secunda-
rio es US$9.312 en los pases de la OCDE, muy por encima del gasto de
los pases de Amrica Latina en este nivel (Argentina invierte US$3.932;
Brasil US$2.235; Chile US$2.892 y Mxico US$2.536) (OCDE, 2012b).
3 Slo el 46% de los jvenes en edad de cursar la escuela secundaria se
grada a tiempo, y solo el 52% se grada antes de los 26 aos (Bassi,
Busso y Muoz, 2013).
4 Slo el 30% de los adultos (de entre 35 y 64 aos) y el 40% de los adultos
jvenes (de entre 25 y 34 aos) de la regin terminaron la escuela secun-
daria (completa o incompleta).
5 Vase Huneeus, de Mendoza y Rucci (2013) para un anlisis del finan-
ciamiento y de la asignacin de recursos pblicos en la capacitacin
para el trabajo en Amrica Latina.
6 Urza y Puentes (2010) analizan un gran nmero de estudios sobre el
impacto de los programas de capacitacin en el desempeo laboral en
todo el mundo. Los resultados sealan una heterogeneidad considerable
en los impactos, que excluye cualquier conclusin acerca de si los pro-
gramas de capacitacin han efectivamente mejorado la productividad
de los beneficiarios.
7 En la prctica, la tasa de graduados del sistema tcnico secundario que
continan en la educacin superior es ms baja que la de los graduados
de la escuela secundaria general (ya sea porque reciben una preparacin
acadmica inferior o porque la educacin tcnica en s misma atrae a
alumnos que desean ingresar en la fuerza laboral despus de acabar sus
estudios secundarios).
8 En Brasil los alumnos pueden optar por el sistema integrado (similar al
modelo de Argentina y Chile) o por los cursos tcnicos independientes
198 Ms all del aula: formacin para la produccin
Grfico 6.2 Tasas de inters de los prstamos con vencimiento superior a un ao,
promedio 201112
30
25
20
15
10
0
Brasil Per El Salvador Chile Colombia Ecuador
Pequeas empresas Grandes empresas
1 Chile
Rep. Dominicana Uruguay
0 Ecuador Bolivia Brasil Panam
Costa Rica Colombia
Argentina Jamaica
Mxico El Salvador
Per Paraguay
1 Honduras
Venezuela
2
Nicaragua
3
0 20 40 60 80 100 120
sencillez, supngase que los retornos del proyecto son seguros y conocidos
por todas las partes, de modo que no hay preocupaciones en relacin con
incertidumbre o informacin. Sin embargo, hay limitaciones al cumpli-
miento de los contratos que impiden que los bancos recuperen cualquier
cantidad que supere la garanta ofrecida por la empresa, y posiblemente
menos debido a deficiencias en el sistema legal para hacerla efectiva.5 En
este sencillo escenario, las garantas exigibles legalmente determinan si los
prstamos dan lugar a impagos. El prestamista fijar as el lmite del prs-
tamo a un nivel no superior que el prestatario siempre podr reembolsar.
En este caso extremo, hay cuatro motivos conducentes a niveles de prsta-
mos restringidos o tasas crediticias excesivamente altas que podran jus-
tificar las intervenciones de poltica: escasas garantas admisibles, escaso
cumplimiento legal de los derechos de los acreedores, tasas de fondeo ban-
cario excesivamente elevadas, y un sistema bancario ineficiente con altos
costos de intermediacin.
Los dos primeros motivos (las garantas y su cumplimiento) estn
relacionados con el hecho de que si los inversionistas no pueden compro-
meterse a pagar, los prestamistas quiz presten demasiado poco antici-
pando que una vez que se haya llevado a cabo el proyecto los prestatarios
decidirn que les conviene ms no pagar. Esta clase de problemas de com-
promiso puede mitigarse mediante la constitucin de garantas y slidos
derechos de los acreedores para el cumplimiento de los acuerdos. Por lo
tanto, la capacidad legal para constituir y hacer cumplir la garanta es una
condicin necesaria para un buen funcionamiento del mercado de crdito.
El tercer motivo (costo de fondeo) tiene que ver con circunstancias
como la inestabilidad macroeconmica, que provoca una aversin al riesgo
generalizada y primas de riesgo excesivas. En ese caso, las tasas de fondeo
de los intermediarios financieros (por ejemplo, las tasas de inters de los
depsitos bancarios) pueden ser mucho mayores que el costo de oportuni-
dad social de los fondos e impulsar al alza tasas de prstamo excesivamente
elevadas. Puede que este motivo justifique polticas de apoyo transitorio al
crdito durante las crisis macroeconmicas o las crisis bancarias con el
fin de evitar el ajuste innecesario de empresas viables debido a la falta de
liquidez. En cuanto al cuarto motivo, los costos de intermediacin estn
inversamente relacionados con la eficiencia del sistema bancario y con la
disponibilidad de recursos tales como tecnologas de puntuacin del cr-
dito y los sistemas de registro e informe de crdito. En tanto los bancos
204 Dar crdito a la productividad
competitivos trasladan estos costos a sus clientes, los altos costos de inter-
mediacin conducen a altas tasas de inters y menores inversiones.
Por lo tanto, puede haber impedimentos para obtener crdito, incluso
cuando las empresas presentan proyectos que sin duda tendran altos
retornos. Estas razones que motivan la intervencin de poltica pueden
ampliarse a un escenario ms realista, en el cual las empresas pagan por
encima del valor de la garanta si el retorno del proyecto es alto y estn
interesadas en seguir obteniendo prstamos, de modo que la garanta no
es el nico factor que influye en la solvencia. En este caso ms realista, la
incertidumbre en relacin con los retornos y el pago del prstamo desin-
centiva a los prestamistas con aversin al riesgo y aade un quinto motivo
por el que el crdito puede resultar indebidamente restringido. Presumi-
blemente, el prestamista tiene menos informacin acerca de las perspec-
tivas de retorno, lo cual conduce a un sexto motivo de fallas de mercado
asociadas con el riesgo moral y la seleccin adversa que podra justificar la
intervencin de polticas. En presencia de informacin asimtrica de este
tipo, se racionar el crdito, aun si los derechos de los acreedores se hacen
cumplir a la perfeccin (Stiglitz y Weiss, 1981).6
Los seis motivos tratados anteriormente suponen que el retorno del
proyecto es la verdadera medida del valor de la inversin. Dado que las
empresas siguen invirtiendo hasta que el retorno del proyecto marginal en
su cartera es igual a la tasa de inters que pagan, la intervencin de poltica
en estos casos pretende asegurar que la tasa de inters no contenga distor-
siones, es decir: que refleje el costo verdadero o social del prstamo. Sin
embargo, el retorno privado no constituye una buena medida del valor si
el proyecto genera externalidades que recaen sobre otros agentes. En ese
caso, los responsables de las polticas deberan tener en cuenta el retorno
social, que puede ser diferente al retorno privado. Por lo tanto, un sptimo
motivo para las intervenciones de poltica tiene que ver con las externali-
dades de las inversiones privadas. Al contrario de los factores anteriores,
este no refleja un problema en el sistema financiero. Si un determinado
proyecto de inversin genera externalidades positivas, el retorno social de
este proyecto ser superior a su retorno privado, y las empresas invertirn
por debajo de lo apropiado, incluso con mercados de capital perfectos.7
Las polticas pueden tener como objetivo especfico atender estas externa-
lidades, convirtiendo los proyectos socialmente rentables en algo atractivo
para los inversionistas individuales mediante la distorsin de los mercados
LAS POLTICAS FINANCIERAS COMO POLTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO205
embargo, no queda claro cun relevante es este caso en la prctica. Los resul-
tados empricos de Eslava y Haltiwanger (2013) para Colombia sealan que,
para las empresas productivas, ser pequeo no es una limitacin importante
en trminos de crecimiento.22 En vez de adoptar este enfoque, uno ms pro-
vechoso centrara las polticas en empresas nuevas y jvenes, como se ana-
liza detalladamente en el captulo 4, en lugar de hacerlo en las pequeas
empresas en general. Estas empresas emergentes tienen ms probabilidades
de verse atrapadas en una limitacin crediticia que impida que su desarrollo
alcance una masa crtica, e incluso que sobrevivan en el mercado.
De la teora a la prctica
Las garantas de crdito constituyen otro instrumento para relajar las res-
tricciones crediticias. Al proporcionar una garanta parcial, se reduce el
riesgo de otorgar prstamos por parte de una institucin financiera. Esto
permite que las empresas con restricciones crediticias obtengan ms cr-
dito, ampliando efectivamente sus garantas de pago. Las garantas par-
ciales de crdito pueden ofrecer otros beneficios. Por ejemplo, al aumentar
el nmero de empresas con acceso al crdito, un programa de garanta de
crdito crea historiales crediticios y ampla la informacin disponible para
que los prestamistas estimen y evalen la capacidad y disponibilidad de
una empresa para pagar. Con un mayor nmero y diversidad de empresas
que tengan acceso al crdito, se pueden desarrollar puntuaciones de cr-
dito ms precisas.
Utilizando tasas promedio para Amrica Latina, por cada dlar garan-
tizado pblicamente, un programa de garanta de crdito genera US$7,3
de crdito (la tasa efectiva de apalancamiento) para sus mercados objetivo.
Sin embargo, estos sistemas de garanta generan deuda pblica contin-
gente, cuyo tamao depende de cmo el programa contempla incentivos
para realizar un anlisis de riesgo prudente de los prstamos garantizados.
Si no se explicita la deuda contingente de manera realista, las garantas de
crdito gratis pueden parecer baratas pero provocar prdidas fiscales con-
siderables.
Es crucial que los trminos financieros ofrecidos creen el incen-
tivo para que los intermediarios financieros participantes eviten ofrecer
prstamos excesivamente riesgosos. Quizs el incentivo ms importante
sea la fraccin de la obligacin de prstamo que se garantiza, o la tasa
de cobertura de la garanta. Cuanto ms baja sea la cobertura, mayor
214 Dar crdito a la productividad
40
35
30
25
20
15
10
5
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1970
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1994
1996
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2000
2002
2004
2006
2008
2010
b. Economas avanzadas
40
35
Porcentaje de activos bancarios
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25
20
15
10
5
0
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1974
1976
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1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
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50
40
30
20
10
0
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1996
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2000
2002
2004
2006
2008
2010
d. Otros pases en desarrollo
50
45
Porcentaje de activos bancarios
40
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15
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5
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1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Fuente: Los datos para 1970 y 1995 provienen de La Porta, Lpez-de-Silanes y Shleifer (2002). Los datos para el perodo
19952001 estn disponibles en Micco, Panizza y Yaez (2007). Los datos que abarcan los aos seleccionados entre
1998 y 2010 estn disponibles en Barth, Caprio y Levine (2013).
empresas solventes que son slidas pero no necesitan mayor apoyo. Los
bancos de desarrollo estn respaldados por subsidios no para pescar en
una pecera sino en el mar bravo. Por lo tanto, la evaluacin del desem-
peo de los mismos es compleja, ya que involucra mtricas no financieras
y slidas capacidades institucionales para aplicarlas con destreza e inde-
pendencia. Complejidades similares se aplican a la particular gobernanza
que sus objetivos requieren, lo cual excede el alcance de este informe (para
un debate, vanse Rudolph, 2009 y de Olloqui, 2013).
La evidencia reciente seala que los bancos de desarrollo apoyados por
subsidios ms grandes y encargados de misiones ms ambiciosas podran
contribuir ms. Eslava, Maffioli y Melndez (2012a, 2012b) sostienen que
la actividad de prstamos de Bancldex en Colombia tiene un impacto
positivo sobre las exportaciones, la produccin y la productividad, y que
las empresas que se benefician de los programas de prstamos de Bancl-
dex pueden tomar prestado montos mayores y en mejores trminos de
otras fuentes. Por otro lado, parece haber un efecto de demostracin, y las
empresas que tienen acceso a los crditos de Bancldex son capaces de ini-
ciar relaciones de crdito con un nmero mayor de intermediarios. Esto
seala que Bancldex podra ir ms all si contara con una potencia finan-
ciera mayor que el fondeo normal del sector pblico. De la misma manera,
otros bancos exitosos como Nafin, podran hacer ms con mayores asigna-
ciones de subsidios y un mandato para aprovecharlos, en lugar de devolver-
los como ganancia. Coelho y de Negri (2011) demuestran que las lneas de
crdito gestionadas por BNDES y Finep (la agencia brasilea para la inno-
vacin) han tenido un impacto ambivalente.40 Esta ambigedad de las con-
clusiones condice con las conclusiones de Colby (2013), quien sostiene que
cuando el BNDES acta como el proveedor principal de crditos a largo
plazo, presta una importancia limitada a las externalidades sobre otras fir-
mas. Por lo tanto, puede haber espacio para mejorar en los bancos de desa-
rrollo existentes siguiendo los lineamientos para las polticas de desarrollo
productivo que se argumentan en este informe, sobre la base de abordar las
fallas de mercado con especial atencin en los efectos indirectos.
Sin embargo, los bancos de desarrollo de segundo piso tienen sus pro-
pias limitaciones. Al renunciar al control total del proceso de asignacin de
crdito, permiten que los bancos privados cuya motivacin de ganancias
puede estar reida con los objetivos de los bancos de desarrollo tomen
decisiones sobre los crditos. Por consiguiente, tal vez los bancos priva-
dos puedan no canalizar los recursos pblicos para apoyar las inversiones
con altos retornos sociales y, quiz, prestar a proyectos con altos retornos
privados que habran financiado de todas maneras, volviendo as inefica-
ces los programas de prstamos. Puede que incluso los bancos de segundo
piso no consigan pasar los subsidios a los prestatarios finales si los fondos
no estn sujetos a una competencia a travs de mecanismos de subastas
de algn tipo, lo cual aade un nivel ms de complejidad. El desempeo
de un banco de desarrollo de segundo piso se maximiza cuando dicha
institucin puede monitorear estrechamente el desempeo de su agente
(el banco privado intermediario). Con este fin, los programas de prsta-
mos de segundo piso incluyen lineamientos que condicionan la asigna-
cin de crdito con el fin de llegar a ciertas clases de prestatarios finales,
as como procedimientos para asignar el financiamiento con el fin de que
todo subsidio sea trasladado a los prestatarios finales.45 No queda claro
cun estrictos pueden ser estos controles para alinear los incentivos de
todas las partes, en trminos de poder estipular contractualmente las con-
diciones para la asignacin y el precio de los prstamos, as como tambin
asegurarse de que se cumplan.
Se requiere ms investigacin a nivel de pas para evaluar adecuada-
mente las ventajas relativas de estos diferentes modelos institucionales en
las condiciones actuales. En los ltimos tiempos, se ha producido un cam-
bio de perspectivas, y algunos responsables de las polticas creen actual-
mente que las instituciones de segundo piso tienen considerables carencias
de impacto sobre el desarrollo. Algunos bancos de segundo piso con una
slida base financiera han empezado a cambiar su modalidad operativa
con el fin de llegar a ms beneficiarios, permitiendo o reforzando las ope-
raciones de primer piso (de Olloqui, 2013).46 Los prstamos de primer piso,
que se haban retrado en un 0,3% entre 2000 y 2005, crecieron ms rpi-
damente que los de segundo piso entre 2005 y 2010 (21,5% vs. 17%) (de
Olloqui, 2013, cuadro 1.8).
Tambin es posible pensar en instituciones hbridas que mezclen
caractersticas de primer y segundo piso. Por ejemplo, los bancos de
UNA NUEVA GENERACIN DE BANCOS PBLICOS DE DESARROLLO 225
informacin sobre los retornos sociales. Por eso, a los intermediarios priva-
dos en los sistemas de segundo piso no se les podra instruir con xito para
que llevaran a cabo este servicio de inters pblico. A travs de sus activi-
dades de seleccin y otorgamiento de prstamos, los bancos de desarrollo
de primer piso podran recopilar informacin sobre el tipo de bienes y ser-
vicios que las empresas existentes necesitan con el fin de desarrollar una
industria nacional viable; determinar cules son los cuellos de botella en
un determinado sector; ver qu sectores se beneficiaran de las experiencias
ya adquiridas en otros sectores; y establecer qu sectores econmicos pro-
yectan externalidades y pueden generar efectos de derrame positivos. Si los
bancos pueden aprender prestando o, de manera ms general, evaluando
las solicitudes de prstamos, los bancos de desarrollo se pueden convertir
en un instrumento para formular polticas pblicas destinadas a promover
el desarrollo productivo (y no slo para ejecutar esas polticas).50
Las entrevistas resumidas en Fernndez-Arias, Hausmann y Panizza
(2013) demuestran que varios bancos de desarrollo implcitamente desem-
pean el rol de inteligencia descrito anteriormente (vase el recuadro 6.1).
Algunos de estos bancos (como el BNDES y el banco de desarrollo alemn
KfW) tienen mecanismos y canales bien establecidos para proporcionar
asesora de polticas a sus gobiernos nacionales (vase el recuadro 6.2).
A fin de facilitar este intercambio de informacin, el BNDES utiliza una metodologa uniforme
para evaluar capacidades y activos intangibles de la empresa especfica del sector. El desa-
rrollo de esta metodologa requiri una inversin inicial importante en capacidad de investi-
gacin, pero le permite al BNDES un lenguaje comn y un enfoque metodolgico para evaluar
diferentes empresas y actividades, y cuantificar los desafos que enfrentan distintos sectores
de la economa brasilea.
El BNDES utiliza su inteligencia interna para disear y ajustar su estrategia, con el objetivo
ltimo de lograr su mandato definido por el gobierno. Adems de tener una autonoma conside-
rable en la decisin de cmo implementar y modelar su mandato para el desarrollo, el BNDES
desempea un rol importante en la definicin del mandato y en la poltica de desarrollo del
gobierno en general. Algunas ideas nacidas en el departamento de investigacin del BNDES
han fijado la agenda econmica de varios presidentes y se han convertido en las principales
fuentes de la poltica de desarrollo productivo de Brasil. Los ejemplos ms conocidos del lide-
razgo intelectual del BNDES son el Plano de Metas implementado por el Presidente Kubitschek
en la segunda mitad de los aos cincuenta, y el Plano Nacional de Desestatizaco de los aos
199097 (Colby, 2013). Ms recientemente, el programa de Polticas de Desarrollo Productivo
(PDP), implementado por el Presidente Lula, llev al BNDES a trabajar en estrecha colaboracin
con el sector de alta tecnologa y le permiti tener una mejor comprensin de cules son los
nichos ms adecuados para las empresas brasileas. Esto, a su vez, hizo posible que el banco
afinara su estrategia de prstamos y proporcionara insumos al gobierno para implementar el
programa PDP. Siguiendo lneas similares, el BNDES provey insumos clave para el diseo del
Plano Brasil Mayor (PBM), que fue llevado adelante por la Presidenta Dilma Rousseff.
El BNDES tiene canales tanto formales como informales para comunicarse con el gobierno.
Dado que los miembros del personal del BNDES tienen una buena reputacin en Brasil, los
funcionarios de gobierno a menudo piden informalmente opiniones e ideas del personal sobre
KfW. A diferencia del BNDES, KfW funciona slo como banco de segundo piso. Aunque la
falta de contacto directo con el prestatario final provoca cierta prdida de informacin, KfW
tiene una estrecha relacin con sus agentes de primer piso y puede recopilar datos de todas
las empresas pequeas y medianas de Alemania que tengan cuentas con bancos de primer
piso receptores de financiamiento de segundo piso de KfW. Esta base de datos abarca ms
de 100.000 PyME. Adems de indicadores estndar sobre capacidad de pago, la base incluye
informacin para predecir la produccin futura y evaluar algunas de las limitaciones de las
PyME. Una de las prioridades de KfW es la promocin de la economa verde. Se trata de un
campo en el que el banco tiene una gran cantidad de informacin, porque KfW es el principal
creador de mercado en comercio de emisiones en Alemania.
KfW utiliza datos de encuestas a fin de orientar su propia estrategia de prstamos, para brin-
dar asesora a los responsables de las polticas en Alemania y para producir (en cooperacin
con diversos think tanks alemanes) informes peridicos sobre diferentes sectores de la eco-
noma alemana. Si bien la actividad de investigacin de KfW estaba originalmente financiada
en su totalidad por el presupuesto general del banco, actualmente la investigacin genera una
parte sustancial de sus propios recursos, porque KfW vende un gran nmero de indicadores y
anlisis al gobierno alemn y a Eurostat.
Notas
1 Los datos provienen de Beck et al. (2012). Para una revisin de la evi-
dencia sobre la relacin entre desarrollo financiero y crecimiento eco-
nmico, vase Levine (2005). Este captulo se centra en el crdito porque
en los pases en desarrollo y en mercados emergentes, pocas empresas
tienen acceso al mercado de renta variable. Los datos del grfico 6.1 se
refieren al total del crdito al sector privado, incluidos los prstamos a
los hogares. Sin embargo, la mayora de los modelos tericos sugiere que
el desarrollo financiero debera influir en el crecimiento a travs de pro-
porcionar acceso al crdito a las firmas (Levine, 2005; Beck et al, 2012).
Lamentablemente, los datos de distintos pases sobre el crdito al sector
empresarial tienen un alcance limitado y son insuficientes para presen-
tar una evidencia ms precisa. No obstante, hay una estrecha correla-
cin entre el crdito al sector privado y la proporcin de empresas que
tienen prstamos bancarios.
2 Los datos provienen de Beck et al. (2012) y son promedios para el
perodo 200710.
3 Para un debate sobre la causalidad en la relacin entre crecimiento de
la productividad total de los factores y profundidad financiera, vase
Pags (2010).
4 El captulo se centra en el crdito y el financiamiento bancario porque
en Amrica Latina y el Caribe los mercados de capital son relativamente
poco desarrollados (para un debate sobre el mercado de bonos de Am-
rica Latina, vase Borensztein et al., 2008).
5 Segn la Encuesta de Empresas del Banco Mundial (Banco Mundial,
2013), la empresa promedio de Amrica Latina tiene que ofrecer garan-
tas equivalentes a casi el 200% de los fondos prestados (el promedio
para los pases en desarrollo es de 177%).
6 Est en la naturaleza del crdito (por oposicin a la renta variable o
a los rara vez usados contratos de deuda contingente al estilo de la
renta variable) que cuando los proyectos van bien, las empresas con-
servan todos los retornos que exceden el pago contractual de la deuda,
pero cuando los proyectos fracasan, las empresas slo pueden perder
las garantas. Esta asimetra aumenta con el apalancamiento y lleva a
las empresas a actuar como si fueran amantes del riesgo (lo opuesto de
NOTAS231
13 Los costos asociados con las garantas pblicas de crdito son iguales
a la diferencia entre el precio de la garanta y la prdida esperada. Los
costos asociados con los costos de financiamiento subsidiado son igua-
les a la diferencia entre la tasa de inters del financiamiento y los costos
sociales de los fondos.
14 Esto coincide con Anginer, de la Torre e Ize (2011), quienes concluyen
partir de cero puede ser sumamente costoso para un banco, las evalua-
ciones independientes realizadas con otros fines por ejemplo, postu-
lar para obtener apoyo de programas de desarrollo productivo (como
conseguir un beneficio para la innovacin) pueden ser una seal til
para realizar una seleccin.
20 En realidad, puede que el crdito bancario no sea la mejor manera de
con el cual el prestamista compra las cuentas por cobrar slo de com-
pradores de alta calidad, de modo que el riesgo de crdito sea el de un
cliente de alta calidad.
24 Chrisney y Monge-Gonzlez (2013) demuestran que estos servicios
Las zonas francas de Uruguay permiten que las empresas de todas las actividades, incluidos
los servicios, realicen operaciones libres del impuesto a las sociedades. Las firmas slo pa-
gan impuestos al trabajo y cotizaciones para la seguridad social; estn exentas de impuestos
sobre los ingresos, al valor agregado o a las importaciones, tanto actualmente como en el
futuro. Adems de estas ventajas fiscales, las zonas francas pueden tener acceso a energa
de suministro privado y servicios de telecomunicaciones que normalmente estn en manos de
monopolios pblicos y bajo regulaciones pblicas. El seor Orlando Dovat vio en este rgimen
especial una oportunidad para construir un espacio privado, un centro de excelencia priva-
do, que atrajera inversin extranjera, bajo la forma de inquilinos, para ofrecer servicios a todo
el mundo. Y as naci Zonamrica en 1989.
(contina en la pgina siguiente)
POR QU LAS POLTICAS PBLICAS TIENEN SENTIDO PARA LAS EMPRESAS INTERRELACIONADAS245
Zonamrica ofrece un campus con la infraestructura necesaria para dirigir las empresas res-
petando las normativas internacionales, hecha a la medida y de escala ampliable, segn las
necesidades de los inquilinos. Incluye oficinas y centros empresariales, almacenes y servicios
asociados, y servicios de seguridad personal. Proporciona conexiones de energa redundante
para asegurar un suministro de energa seguro y permanente, y una poderosa tecnologa infor-
mtica y de la informacin, con una variedad de opciones de conectividad, y con la seguridad
de bases de datos redundantes y de informtica en la nube para asegurar la fiabilidad del
servicio. Zonamrica tambin ofrece servicios de arriendo de recursos humanos, capacita-
cin y gestin, y un campus con atractivas instalaciones para la talentosa fuerza laboral que
absorbe. Este modelo puede proveer una solucin privada al suministro de servicios colecti-
vos para clusters, que puede resultar especialmente efectiva cuando el suministro pblico es
deficiente.
A lo largo del tiempo, Zonamrica ha atrado una buena cantidad de empresas de nivel mun-
dial para operar en el campus con el fin de proporcionar servicios regionales o mundiales. Una
vez que las empresas estrella, como Tata Consultancy Services o Merril Lynch, el primer gran
banco en unirse al grupo, demostraron la viabilidad del modelo, otros los siguieron. Actual-
mente los servicios comprenden una selecta lista de empresas de tecnologa de la informa-
cin y desarrollo de software, laboratorios de biotecnologa, servicios financieros, servicios
de consultora y profesionales, y centros de atencin al cliente, as como tambin operadores
logsticos regionales. Las empresas comparten los recursos del campus y forman un ecosis-
tema funcional que promueve los beneficios de las sinergias. De hecho, a pesar de que la Ley
de Software ofrece las mismas exenciones fiscales a las firmas de software establecidas en
cualquier lugar en el pas, muchas optan por pagar alquiler y hacer negocios en Zonamrica
con el fin de beneficiarse de su entorno empresarial en el campus (y la certidumbre legal para
el futuro).
No queda claro hasta qu punto es necesaria la plena exencin de impuestos a las socieda-
des para sostener un parque maduro como este. En cualquier caso, los subsidios no estaran
justificados, a menos que se produzcan externalidades positivas mayores, ms all de las
empresas que funcionan en el campus, para beneficiar al resto de la economa. Puede este
modelo ser algo ms que un centro aislado? Si bien Zonamrica es una isla en la economa,
en un sentido espacial, la mano de obra cualificada que emplea es un puente importante.
Zonamrica exige una mejor oferta educativa en campos especializados y contribuye a mejo-
rar una fuerza laboral que puede encontrar empleo en otros lugares, aportando prcticas de
alta productividad al resto de la economa. Vale la pena explorar si acuerdos productivos como
los de Zonamrica pueden funcionar a mayor escala, con un sacrificio fiscal aceptable.
a
El Mercosur es una unin aduanera que permite gravar las importaciones entre los pases miem-
bros, con la excepcin de las exportaciones de la zona franca de Tierra del Fuego en Argentina y
Manaos en Brasil.
246
M S QUE LA SUMA DE LAS PARTES: POLTICAS DE CLUSTERS
nuevas demandas, pero desde entonces se han creado muchos otros. Hacia
finales de la dcada de 2000 se haban establecido ms de 130 programas
de clusters en 31 pases europeos a nivel nacional o subnacional, lo que
demuestra que este instrumento de poltica se haba convertido en un ele-
mento clave de las polticas de desarrollo productivo en Europa (CE, 2008).
Y este abordaje sigue creciendo en importancia. Una encuesta reali-
zada en 2012 por el Observatorio Europeo de Clusters (2012) identific
578 iniciativas de clusters en el continente, algunas de las cuales com-
prendan un nico cluster, y varias un grupo de ellos. En Estados Unidos,
ms all de los varios programas de desarrollo de clusters a nivel estatal ya
existentes, en 2010 la Administracin de la Pequea Empresa (SBA, por
sus siglas en ingls), junto con varias otras agencias federales, lanz una
serie de iniciativas que apoyan el crecimiento de ms de 40 clusters en todo
el pas. En Japn los esfuerzos combinados del Ministerio de Economa,
Comercio e Industria, y del Ministerio de Educacin, Cultura, Deportes,
Ciencia y Tecnologa apoyan a ms de 100 clusters, sobre todo en los secto-
res de alta tecnologa. Los PDC tambin se estn generalizando en nume-
rosas economas emergentes, sobre todo en China e India (Lin, 2011; FMC,
2007, 2008; Yusuf, Nabeshima y Yamashita, 2008; ONUDI, 2010; Zeng,
2010).7 En los pases en desarrollo, el foco de atencin se centra en gran
parte en los programas de cadenas de valor.
Algunos programas en los pases de la Organizacin para la Coopera-
cin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) utilizan mltiples instrumentos,
mientras que otros estn definidos ms estrechamente. Sin embargo, en
ocasiones estas diferencias responden ms al contexto general de las pol-
ticas que al verdadero foco de atencin de los programas. Con frecuencia
los PDC sirven como un paraguas al amparo del cual se pueden coordi-
nar otras intervenciones de poltica. En contextos donde hay disponibles
varios instrumentos de intervencin microeconmica, estos programas
proporcionan apoyo slo en aquellos mbitos que carecen de instrumen-
tos, a la vez que alientan a los participantes de los clusters a utilizar los
instrumentos fcilmente disponibles. En otros contextos, donde otros
instrumentos estn menos disponibles, los PDC despliegan ms instru-
mentos. Esta distincin es importante para el debate sobre los PDC en los
pases en desarrollo y, en particular, en Amrica Latina y el Caribe, donde
a menudo las polticas no disponen de otros instrumentos. Por lo tanto,
los programas en estos entornos deben ofrecer instrumentos que vayan
248
M S QUE LA SUMA DE LAS PARTES: POLTICAS DE CLUSTERS
La Comunidad Autnoma del Pas Vasco (CAPV) fue una de las prime-
ras regiones del mundo en adoptar un enfoque de clusters en las polticas
industriales, junto con Catalua y Escocia (Aranguren y Navarro, 2003).
La poltica de desarrollo de clusters emergi para ayudar a las industrias
del Pas Vasco a resolver los problemas de la nueva competencia que la
industria espaola debi enfrentar al integrarse a la Unin Europea (UE).
La dcada de los ochenta se caracteriz por una rpida reestructuracin
econmica, moldeada por la poltica industrial del gobierno central (un
proceso que aument el desempleo hasta un 25% en la regin). Aquella
poltica pretenda salvar los restos de la vieja industria pesada del Pas
Vasco, estrechamente vinculada con industrias tradicionales relaciona-
das con el acero (del Castillo y Paton, 2010). En 1991, en el contexto de
una creciente delegacin de competencias en materia de polticas desde
Madrid, la CAPV estableci el Marco General de Actuacin en Pol-
tica Industrial 19911995, que apoyaba a nueve clusters prioritarios.8 El
tamao y el potencial de crecimiento de cada cluster, determinado por
variables como el nmero de empresas y empleos, el grado de internacio-
nalizacin y el nivel tecnolgico, constituyeron el criterio de seleccin para
este programa. Los clusters escogidos representaban el 31% del producto
interno bruto (PIB) industrial de la regin. La poltica marc un viraje de
UN ENFOQUE DE LARGO PLAZO DE LOS PDC: EL CASO DEL PAS VASCO249
las tpicas polticas industriales de arriba hacia abajo vigentes hasta enton-
ces; el nuevo marco propona un grado de cooperacin pblico-privada
que, aunque tmida en sus comienzos, se convertira en una piedra angu-
lar del modelo vasco. En una de sus primeras acciones, el PDC contribuy
a que cada cluster estableciera su propio mecanismo de gobernanza a tra-
vs de asociaciones de clusters. Los miembros son en su mayora empre-
sas privadas y con frecuencia incluyen a una o ms agencias pblicas. La
estructura de gobernanza colectiva introdujo controles en el sistema para
vigilar la captura pblica o los intentos de bsqueda de rentas.
El PDC vasco comprenda tres tipos de acciones: generacin, captura
y gestin de informacin estratgica; identificacin, evaluacin y priori-
zacin de sinergias alcanzables mediante la accin colectiva; y creacin
de grupos de colaboracin. En cada caso, los asuntos clave estaban rela-
cionados con la tecnologa, la calidad y la internacionalizacin. En cada
uno de estos tres mbitos, el programa ofreca cofinanciar actividades
colectivas definidas en planes estratgicos de mediano plazo (tres a cua-
tro aos), y establecer un sistema de monitoreo anual. El programa fun-
cionaba de abajo hacia arriba con las empresas de cada cluster, identificaba
sus demandas claras y concretas, y luego el sector pblico utilizaba estas
seales de demanda para remodelar sus instrumentos de promocin de la
innovacin a fin de que se ajusten a la demanda especfica de las firmas (del
Castillo y Paton, 2010).
El programa ya tiene ms de 20 aos. A pesar de que ha sido notable-
mente estable, ha evolucionado para seguir los cambios estructurales de
la econmica vasca. En cuanto a los resultados de estas polticas indus-
triales aunque no hay evaluaciones de impacto que permitan una clara
atribucin de causalidad, la transformacin general de la economa
vasca a lo largo de este perodo ha sido muy significativa. En casi todos
los indicadores relevantes, la regin ha tenido mejores resultados que el
resto de Espaa, y hasta cierto punto que el resto de Europa. Actualmente
el PIB per cpita del Pas Vasco es superior al nivel promedio de la UE-15
(aument de un 15% por encima de ese nivel en 2000 a un 21% en 2011) y se
encuentra un 34% por encima del promedio de la UE-27. El desempleo dis-
minuy de un 25% en 1980 al pleno empleo antes de la crisis de 2008. En
el mbito de la innovacin, los resultados son todava ms impresionantes:
el gasto en I+D como porcentaje del PIB aument desde niveles mnimos a
comienzos de los aos ochenta hasta un 1,11% en 1998, y un 2% a finales de
250
M S QUE LA SUMA DE LAS PARTES: POLTICAS DE CLUSTERS
Dado que los PDC existen bajo tantas formas diferentes y son tan especfi-
cos de sus contextos, una revisin de cuatro programas individuales sirve
para ilustrar la variedad de las intervenciones. El primero apoya un cluster
manufacturero tradicional en el estado brasileo de So Paulo. El segundo
trata de un cluster del sector servicios (turismo) en Uruguay. El tercero
trabaja con una cadena de valor vertical en Chile, y el cuarto analiza un
254
M S QUE LA SUMA DE LAS PARTES: POLTICAS DE CLUSTERS
Sin embargo, el hecho de que las mquinas funcionen bien en el suelo y el clima de la pampa
no significa que tendrn los mismos resultados en otras condiciones. Por este motivo, la se-
gunda actividad conjunta versaba sobre mercados extranjeros especficos con la perspectiva
de exportar todo el modelo agrcola. En 2011 establecieron su primer campo agrcola experi-
mental en Sudfrica para demostrar cmo funcionaban las tcnicas y la maquinaria agrcola, y
tambin para realizar cualquier adaptacin necesaria a las condiciones agro-ecolgicas loca-
les. Su intencin es usar esto como plataforma para llegar a otros pases del frica Subsaha-
riana. En 2013 finalizaron los acuerdos formales para lanzar una iniciativa similar en Australia.
Los resultados de este impulso de internacionalizacin son bastante impresionantes. Mientras
que las exportaciones eran desdeables a comienzos de la ltima dcada, durante el perodo
201012 correspondan a un promedio del 25% de las ventas y llegaron a ms de 50 pases.
En los aos noventa Chile firm varios acuerdos de libre comercio con
otros pases y regiones del mundo. Con el fin de aprovechar las nuevas
oportunidades de mercado que esos acuerdos abran para las empresas
chilenas, sus productos tenan que cumplir con las normas (tcnicas, sani-
tarias y de calidad) exigidas por esos mercados. Este aspecto era muy evi-
dente para los exportadores agrcolas emergentes que se quejaron de que
el producto (fundamentalmente fruta) que reciban de los agricultores no
cumpla con las normas. Los productores no invirtieron para mejorar su
produccin por sus propios medios porque carecan de informacin acerca
de los requisitos de los mercados extranjeros, o por falta de recursos finan-
cieros y porque no tenan certidumbre acerca de los potenciales retornos
individuales que obtendran de dichas inversiones. Los exportadores (o
potenciales exportadores) no les ayudaran porque no saban qu parte de
sus esfuerzos estos capturaran, dado que los proveedores podan cambiar
de compradores. Siguiendo el ejemplo de un programa similar en Singa-
pur, la Corfo cre un programa de desarrollo de proveedores con el fin de
solucionar precisamente esos problemas. El programa acepta propuestas
de grandes empresas ancla para contribuir a mejorar sus PyME provee-
doras. Tambin cubre parcialmente los costos de un diagnstico realizado
por una consultora independiente, que determina las necesidades para
la modernizacin y presenta un plan. El programa luego cubre hasta el
50% de los costos de las actividades, entre ellos la transferencia de tecno-
loga, los servicios profesionales y la asesora tcnica, lo cual contribuye a
modernizar el grupo de PyME proveedoras participantes.
La empresa patrocinadora debe ser grande, con ventas anuales de al
menos US$42 millones y debe incluir al menos a 20 PyME proveedoras.
264
M S QUE LA SUMA DE LAS PARTES: POLTICAS DE CLUSTERS
PDC requieren recopilar datos varios aos despus del inicio de los pro-
gramas,15 lo cual hace que la parte poltica de las evaluaciones de impacto
sea bastante difcil.
Los PDC tienen por objetivo mejorar el desempeo de las empre-
sas mediante la creacin y el fortalecimiento de los vnculos entre ellas.
Idealmente, estos efectos deberan medirse a travs de tcnicas de an-
lisis de redes sociales (SNA, por sus siglas en ingls), lo que requiere la
creacin de complejas bases de datos que capturen los vnculos entre las
empresas.16
Los PDC generan siempre efectos que exceden los efectos en sus
beneficiarios directos, ya sea bajo la forma de efectos de derrame u otras
externalidades. Estos efectos son serias amenazas para la validez de las
evaluaciones de impacto, y su tratamiento suele ser complejo, lo cual
implica un desafo adicional.
A pesar de estas dificultades intrnsecas, se pueden llevar a cabo eva-
luaciones de impacto rigurosas de los PDC. Ejemplo de ello es el estu-
dio realizado por Pietrobelli, Maffioli y Stucchi (de prxima publicacin).
Como era de esperar, la complejidad de los PDC ha sido abordada simpli-
ficando los modelos de intervencin para dar lugar a un anlisis econom-
trico. Sin embargo, los anlisis economtricos se complementan cada vez
ms con un enfoque cualitativo. De hecho, existe un entendimiento ms
acabado de la contribucin que cada enfoque puede proporcionar para
evaluar la efectividad de los PDC. La evaluacin de impacto proporciona
estimaciones crebles de la magnitud de los efectos de los PDC en ciertos
resultados clave, como la creacin de empleo, la productividad y las expor-
taciones. Otros enfoques ms heursticos, como las narrativas adoptadas
por los estudios de caso reseados en este captulo, complementan los
hallazgos de las evaluaciones de impacto, facilitando una mejor compren-
sin de por qu y cmo estos efectos dependen de las caractersticas espe-
cficas de cada programa. Los problemas de datos y metodolgicos han
sido abordados aplicando tcnicas cuasi o no experimentales y ampliando
el uso de datos administrativos y secundarios. Cada vez ms, los estudios
utilizan tcnicas de datos de panel aplicadas a bases de datos administrati-
vas longitudinales, las cuales permiten adicionalmente identificar los efec-
tos de mediano y largo plazo.
La medicin de los vnculos entre empresas a travs de las tcnicas
de anlisis de redes sociales tambin ha evolucionado significativamente,
266
M S QUE LA SUMA DE LAS PARTES: POLTICAS DE CLUSTERS
Notas
un cluster especfico.
4 En esta lnea, Romer (1993) propone la creacin de juntas de inversin
entre tres y cinco aos para observar el efecto de las polticas de desa-
rrollo productivo en la productividad de la empresa.
16 Para un debate completo sobre este tema, vanse Giuliani et al. (2013), y
5
Exportaciones/PIB
Paraguay Panam
4 Honduras
Nicaragua Bolivia Costa Rica
Chile Bahamas
Ecuador Mxico
El Salvador Venezuela
Guatemala Per Uruguay
3 Rep. Dominicana Argentina
Hait Colombia
Brasil
2
6 7 8 9 10 11 12
PIB per cpita (logaritmo natural)
4 Brasil
Colombia Argentina
(logaritmo natural)
Guyana Belice
0
6 7 8 9 10 11 12
PIB per cpita (logaritmo natural)
(contina en la pgina siguiente)
276 Un mundo de posibilidades: internacionalizacin para el desarrollo productivo
Brasil
24 Mxico
Per Chile
Argentina
(logaritmo natural)
Colombia Panam
Guatemala Uruguay Rep. Dominicana
Honduras Venezuela Costa Rica
Nicaragua Bolivia Bahamas
20
IED
16
12
6 7 8 9 10 11 12
PIB per cpita (logaritmo natural)
d. Nmero de filiales y nivel de desarrollo
8
Nmero de filiales (logaritmo natural)
6
Mxico
Brasil
4
Argentina
Chile
Colombia
2 El Salvador Venezuela
Guatemala Ecuador Per
Honduras Rep. Dominicana
Bolivia Costa Rica
0
7 8 9 10 11
PIB per cpita (logaritmo natural)
Fuente: Clculos de los autores basados en datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial y COMTRADE.
Notas: Todas las variables se expresan en logaritmos naturales y se contrastan con el logaritmo natural de los respectivos
PIB per cpita como indicador de su nivel de desarrollo. La lnea recta muestra la relacin entre estas variables obteni-
das de una regresin robusta para dar cuenta de la presencia de valores atpicos. Los coeficientes estimados en el PIB per
cpita y los respectivos valores-t (entre parntesis) son: para las exportaciones, 0,20 (5,98); para el margen extensivo de
las exportaciones, 0,63 (7,86); para el nmero de filiales, 1,02 (5,59); y la concentracin sectorial de las filiales, 0,73 (6,67).
La razn (ratio) exportaciones-PIB: Porcentaje de las exportaciones en el PIB; Mrgenes extensivos: Indicador de
mrgenes extensivos propuesto por Hummels y Klenow (2005), un recuento ponderado de los productos exportados
por un pas en relacin con los productos exportados por el resto del mundo utilizando la importancia relativa de este
ltimo como factores de ponderacin. Inversin extranjera directa: Flujo neto de inversin extranjera directa. Nmero
de filiales: Nmero de filiales verticalmente integradas de las empresas multinacionales, identificadas por Alfaro y
Chen (2012): es decir, una filial se considera vertical si el requisito directo de la categora del principal producto de la
filial en la produccin de la empresa matriz medido por el porcentaje de los costos de los insumos supera un umbral de
valor de 0,1 (se observan patrones similares cuando se utilizan criterios ms liberales).
LOS FUNDAMENTOS DE LA INTERVENCIN PBLICA277
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1 Mismos
0 productos-
Mismos mismos
Distrito productos- destinos
Provincia Todos los todos los
productos- destinos
Regin Todos los mismos
productos- destinos
todos los
destinos
no todas las exportaciones crean los mismos efectos externos. Deben cum-
plirse algunas condiciones previas. Por ejemplo, las empresas que tienen
xito en los mercados internacionales se preparan invirtiendo en nuevas
tecnologas, contratando a trabajadores de otras empresas exportadoras
y mejorando sus productos (lvarez y Lpez, 2005; Iacovone y Javor-
cik, 2012). Como pioneras, estas empresas tienen ms probabilidades de
ser imitadas con xito que las empresas menos preparadas para exportar
(Artopoulos, Friel y Hallak, 2010).
a. Chile
15
Nmero de seguidores
10
b. Colombia
15
Nmero de seguidores
10
0
(contina en la pgina siguiente)
282 Un mundo de posibilidades: internacionalizacin para el desarrollo productivo
15
Nmero de seguidores
10
d. Per
15
Nmero de seguidores
10
Fuente: Clculos de los autores a partir de los datos de ProChile, DIAN, Procomer y PromPer.
Nota: Las barras grises ms oscuras reflejan el nmero de empresas que empezaron a exportar esos productos intro-
ducidos por empresas pioneras entre 2003 y 2006 desde el ao posterior a su introduccin y hasta 2010. Las barras
grises claras indican el nmero de seguidores nuevos en las empresas de exportacin. Slo se incluyen los productos
con un nmero positivo de seguidores.
las barreras tradicionales del comercio, como los aranceles y los costos de
transporte, que tambin pueden influir en la especializacin de los pases
(BID, 2002; Moreira, Volpe Martincus y Blyde, 2008).
oportunismo (free riding) (Rauch, 1996).14 Las APE tambin apoyan ini-
ciativas que promueven las asociaciones, como el patrocinio de consorcios
exportadores y marcas registradas sectoriales (los comits de exportacio-
nes de ProChile y las marcas sectoriales), que pueden operar sobre fallas de
coordinacin.15 La mayora de las APE ofrece una cartera de servicios bsica
similar. Sin embargo, los servicios varan en trminos de su calidad, en la
escala y el alcance de sus diferentes actividades y en el proceso de entrega, lo
que incluye la existencia o no de coordinacin entre dichas agencias.16
Qu es la promocin de inversiones actualmente? Las actividades de
promocin de inversiones se pueden agrupar en cinco categoras. La cons-
truccin de la imagen nacional comprende las iniciativas destinadas a
mejorar la percepcin del pas como una localizacin atractiva para las
IED. La generacin de inversiones implica identificar a los potenciales
inversionistas y acercarse a ellos. Los servicios para el inversionista consis-
ten en brindarle asistencia para analizar las oportunidades empresariales,
obtener permisos para crear una empresa en el pas anfitrin, e informarle
sobre los incentivos disponibles, as como eventualmente apoyarle para
acceder a esos incentivos (recuadro 8.1). Las tareas de promocin de pol-
ticas abarcan todas las actividades destinadas a mejorar el clima para las
inversiones, identificar los bienes pblicos que requiere el sector privado
y coordinar con el resto del sector pblico para entregar esos bienes. En el
caso de las compaas multinacionales ya establecidas, la asistencia pro-
porcionada despus de las inversiones consiste en servicios de facilitacin
y apoyo para el desarrollo, en conjunto con la evolucin corporativa de
esas empresas (UNCTAD, 2007; Harding y Javorcik, 2011).17 Aun cuando
los servicios sean similares, los mismos varan en diversas dimensiones
segn las organizaciones, y estas diferencias parecen incidir en su eficacia.
Para citar un ejemplo notable, las agencias de promocin de inversiones
(API) que atienden las preguntas de los inversionistas de una manera ms
profesional, y gestionan sitios web de mejor calidad tienden a atraer vol-
menes ms grandes de IED (Harding y Javorcik, 2013).18
El trade-off especializacin-coordinacin
En las ltimas dcadas la competencia entre pases para atraer la IED ha aumentado junto con
el auge de la IED (Fernndez-Arias, Hausmann, y Stein, 2001). Tanto el nmero de pases que
ofrecen incentivos como la gama de incentivos ofrecidos son considerablemente superiores
a los de los aos ochenta (UNCTAD, 1996). Si bien no hay datos sistemticos pblicamente
disponibles sobre la forma y el monto de los subsidios a la IED y, por lo tanto, sobre los cos-
tos de estos programas, hay evidencia anecdtica que sugiere que los subsidios por empleo
generados por la IED son importantes y han aumentado a lo largo del tiempo. Por ejemplo,
en Estados Unidos, los incentivos por empleo directamente creado en el sector automotriz
aumentaron de US$4.000 a finales de los aos setenta a US$168.000 a comienzos de los aos
noventa, mientras que en Brasil este ndice oscil entre US$54.000 y US$340.000 a mediados
de los aos noventa.
Las polticas tributarias y los incentivos para la inversin pueden influir la localizacin de las
compaas multinacionales en diferentes pases y dentro de los pases. Si bien la evidencia
pone de manifiesto la existencia de externalidades vinculadas con la IED por estas empresas,
surgen preguntas difciles acerca de la magnitud de los incentivos en relacin con el tamao
de esas externalidades, y del tiempo que deberan estar vigentes tales incentivos. Adems, la
competencia entre los gobiernos para atraer a las empresas puede hacer que los incentivos se
tornen ineficaces. Este escenario de guerra fiscal es particularmente probable en los pases
con un rgimen federal.
Por ltimo, pero desde luego no menos importante, todos los estudios empricos sealan con-
sistentemente que variables fundamentales como la localizacin, el potencial de mercado,
los costos relativos de los factores y la aglomeracin de actividades econmicas relaciona-
das desempean un rol clave para determinar la distribucin geogrfica de la IED, junto con
las polticas macroeconmicas y el contexto institucional. La experiencia de Costa Rica es
ilustrativa en este sentido. Aunque el papel del rgimen de zona de procesamiento de expor-
(contina en la pgina siguiente)
LA PROMOCIN DE LAS EXPORTACIONES Y LAS INVERSIONES: QUIN, QU Y CMO 289
El tamao importa
Grfico 8.4 Tamao absoluto y relativo de las APEI, Amrica Latina y el Caribe vs. el
resto del mundo, 200710
a. Tamao absoluto
400
Presupuesto (millones de dlares)
300
200
100
0
Reino Unido
Japn
Espaa
Australia
Irlanda
Italia
Corea
Nueva Zelanda
Francia
Brasil
Mxico
Pases Bajos
Dinamarca
Singapur
Colombia
Finlandia
Chile
Per
Tailandia
Israel
Costa Rica
Ecuador
Jamaica
Argentina
El Salvador
Panam
Paraguay
Filipinas
Honduras
Uruguay
Guatemala
Bolivia
b. Tamao relativo
Presupuesto de la principal organizacin de
6 AUSTRADE
EI
promocin de las exportaciones
NZTE
APEX
PROMEXICO
4 PROEXPORT
(Logaritmo natural)
PROMPERU PROCHILE
PROCOMER
2 JTI CORPEI
EXPORTAR
EXPORTA
REDIEX DNPE/VICOMEX
0 FIDE
URUGUAY XXI
DPC/ME
CEPROBOL
2
8 10 12 14 16
PIB (Logaritmo natural)
Fuente: Clculos de los autores basados en datos de Jordana, Volpe Martincus y Gallo (2010) y Volpe Martincus (2010).
LA PROMOCIN DE LAS EXPORTACIONES Y LAS INVERSIONES: QUIN, QU Y CMO 293
Grfico 8.5 Presencia de las APEI en el extranjero, Amrica Latina y el Caribe vs. el
resto del mundo, 200710
100
80
Cobertura de pas (porcentaje)
60
40
20
0
Reino Unido
Italia
Espaa
Corea
Dinamarca
Australia
Japn
Tailandia
Finlandia
Chile
Nueva Zelanda
Irlanda
Singapur
Mxico
Colombia
Pases Bajos
Costa Rica
Francia
Brasil
Guatemala
Ecuador
Jamaica
Honduras
El Salvador
Uruguay
Filipinas
Per
Paraguay
Panam
Israel
Bolivia
Argentina
Fuente: Clculos de los autores basados en datos de Jordana, Volpe Martincus y Gallo (2010) y Volpe Martincus (2010).
Margen intensivo en
importaciones
Margen intensivo en
exportaciones
0 5 10 15 20 25 30
Impacto (en porcentaje)
Oficinas de las organizaciones de promocin de las exportaciones
Nmero de misiones diplomticas
Fuente: Volpe Martincus (2010).
Nota: El grfico muestra los efectos estimados tanto de una oficina de organizacin de la promocin de exportaciones
como del nmero de representaciones diplomticas (misiones) del pas exportador en el pas importador en las expor-
taciones promedio por producto (margen intensivo) y el nmero de productos exportados (margen extensivo). Estos
efectos se han obtenido estimando una ecuacin de gravedad que incluye los tpicos factores positivos/negativos y
efectos fijos del ao de exportacin y del ao de importacin.
a. Nmero de instrumentos
Nmero promedio de instrumentos
Producto-destinos no
usados por las firmas
Producto-destinos
definidos como objetivos
0,8
definido como objetivo
0,6
0,4
0,2
0
2007 2008 2009
cada sector en cuestin, dotadas con personal especializado que centre sus
esfuerzos promocionales en el sector respectivo (como hace Invest in Swe-
den, por ejemplo). A los inversionistas potenciales en los sectores focaliza-
dos se les ofrecen servicios especiales, y se otorga prioridad a la respuesta
de sus consultas (Alfaro y Charlton, 2007).
Harding y Javorcik (2011) utilizan la focalizacin y su cambio en
el tiempo para estimar el impacto de los esfuerzos de promocin de
298 Un mundo de posibilidades: internacionalizacin para el desarrollo productivo
inversiones para atraer IED de Estados Unidos entre 1990 y 2004. Sus
resultados sealan que los esfuerzos de promocin generaron flujos de
entrada de IED ms altos a los pases en desarrollo. Concretamente, los
sectores priorizados recibieron un 155% ms de IED despus de haber sido
focalizados, lo cual se tradujo en un flujo de entradas anual adicional de
US$17 millones para el pas-sector mediano.33 Adems, los sectores defi-
nidos como objetivo que recibieron ms IED mejoraron la calidad de sus
productos de exportacin, en comparacin con sus contrapartes no defi-
nidas como objetivos (Harding y Javorcik, 2012).
combinados son ms eficaces para promover las exportaciones que los ser-
vicios individuales.38 Esto requiere identificar el efecto diferencial de par-
ticipar en un programa que consiste en ms de un servicio, en lugar de un
programa que consiste en un nico servicio para las empresas que parti-
cipan en el programa agrupando ms de un servicio. Estas comparaciones
por pares de programas revelan que mayores intensidades de promocin
comercial tienden a estar asociadas con efectos positivos ms fuertes sobre
5.000
Total exportaciones (miles de dlares)
4.000
3.000
2.000
1.000
0
A C M AC AM CM ACM
20
Nmero de pases
15
10
0
A C M AC AM CM ACM
(contina en la pgina siguiente)
DOSIFICACIN, TAMAO Y COORDINACIN DE LA PROMOCIN DE EXPORTACIONES E INVERSIONES303
30
Nmero de productos
20
10
0
A C M AC AM CM ACM
Fuente: Volpe Martincus y Carballo (2010), sobre la base de los datos de Proexport.
Nota: Para el eje horizontal, A = servicios de la agenda comercial; C = servicios de asesora; M = servicios de ferias
comerciales, exposiciones y misiones.
30
20
10 ACM
CM
0 AM
10 AC
M
20
C
30 A
A C M AC AM CM ACM
b. Nmero de productos
30
20
10 ACM
CM
0 AM
10 AC
M
20
C
30 A
A C M AC AM CM ACM
(contina en la pgina siguiente)
DOSIFICACIN, TAMAO Y COORDINACIN DE LA PROMOCIN DE EXPORTACIONES E INVERSIONES305
c. Nmero de pases
30
20
10 ACM
CM
0 AM
10 AC
M
20
C
30 A
A C M AC AM CM ACM
30
20
10 ACM
CM
0 AM
10 AC
M
20
C
30 A
A C M AC AM CM ACM
30
20
10 ACM
CM
0 AM
10 AC
M
20
C
30 A
A C M AC AM CM ACM
30
20
10 ACM
CM
0 AM
10 AC
M
20
C
30 A
A C M AC AM CM ACM
a. Ventas
15 200
10
Total ventas
120
80
5
40
0 0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
b. Encadenamientos
200
Nmero de encadenamientos
150
100
50
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
c. Productos vendidos
2,00
Promedio de productos por vnculo
1,75
1,50
1,25
1,00
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Clculos de los autores sobre la base de los datos de Procomer y Encadenamientos para la Exportacin.
310 Un mundo de posibilidades: internacionalizacin para el desarrollo productivo
Participacin
especfica por ao
Rgimen
Dosificacin
destinados a las empresas locales a fin de apoyar sus esfuerzos para con-
vertirse en proveedores de compaas multinacionales y, particularmente,
para insertarse en cadenas globales de valor. Un ejemplo bien conocido
en este sentido es el Programa de Encadenamientos Nacionales (NLP, por
sus siglas en ingls) en Irlanda, creado en 1985 y gestionado inicialmente
por la Agencia para el Desarrollo Industrial de Irlanda (IDA, por sus siglas
en ingls). El programa consista en dos componentes. El primero se cen-
traba en las empresas multinacionales y tena como objetivo ayudarles a
encontrar firmas potenciales en Irlanda. El segundo se focalizaba en los
proveedores locales y tena el propsito de crear capacidades y habilida-
des. Mediante un proceso de seleccin inicial, las empresas que lo deseaban
eran evaluadas en trminos de su potencial para mejorar sus capacidades
tcnicas, financieras y de gestin. Posteriormente, se prest apoyo a los pro-
veedores seleccionados en mbitos especficos de desarrollo, incluidos los
sistemas de gestin operativa y control de calidad, financiamiento y marke-
ting. Con el tiempo, el NLP evolucion desde el apoyo exclusivo para vin-
cular empresas locales con compaas multinacionales en Irlanda hasta un
programa ms general para incorporar a las empresas irlandesas en cade-
nas globales de valor.
Tambin vale citar el Programa de Modernizacin de la Industria
Local (LIUP, por sus siglas en ingls) de Singapur, creado en 1986 y admi-
nistrado por el Economic Development Board (EDB). El rasgo distintivo
del LIUP era que la capacitacin de las empresas locales recaa en las com-
paas multinacionales, que a su vez reciban incentivos del gobierno.
Concretamente, el LIUP fue ms all del emparejamiento y procur esta-
blecer asociaciones entre compaas multinacionales especficas y provee-
dores potenciales. Se estimulaba a las multinacionales para que eligieran
a subcontratistas locales y les ayudaran a mejorar la eficiencia general
de las operaciones. Un empleado de la multinacional se localizaba en la
empresa del proveedor local y, a cambio, el programa pagaba el salario
del empleado. En 1994 haba 32 empresas compradoras y 180 proveedo-
res PyME (Battat, Frank y Shen, 1996). Para entonces, el LIUP ya arrojaba
impactos positivos. Segn estudios del LIUP y recogidos en Battat, Frank
y Shen (1996), la productividad de los proveedores en los primeros aos del
programa aument un 17%, mientras que el valor agregado por trabajador
aument un 13,7%. El programa sigui amplindose durante el decenio
siguiente y, hacia 1999, el nmero de proveedores que se beneficiaron del
DOSIFICACIN, TAMAO Y COORDINACIN DE LA PROMOCIN DE EXPORTACIONES E INVERSIONES313
Lecciones aprendidas
Notas
1 Para una revisin crtica de la literatura sobre los vnculos entre apertura
y crecimiento econmico, vase Harrison y Rodrguez-Clare (2010).
2 Por el lado negativo, si las empresas que actualmente exportan no con-
siguen cumplir con las normas de entrega acordadas por contrato, no
slo sufre su reputacin, sino que tambin pueden crear una externali-
dad negativa para sus pares. Egan y Mody (1992) informan del caso de un
importador de bicicletas en Estados Unidos cuya mala experiencia con un
proveedor de un pas no conocido por vender bicicletas de calidad se difun-
di entre otros compradores y comerciantes independientes de bicicletas.
Estas externalidades negativas tambin podran proporcionar un argu-
mento a favor de la intervencin pblica. Por ejemplo, como una manera
de impedir el dao de reputacin, el gobierno de Taiwn lanz un pro-
grama para compensar las devoluciones de bicicletas defectuosas cuando
las empresas taiwanesas empezaron a exportar (Egan y Mody, 1992).
3 Los proveedores nacionales pueden aprender a volverse ms eficientes,
modernizar sus capacidades tecnolgicas y sus productos, cumplir con
normas de calidad internacionales y lograr puntualidad en las entregas
(Humphrey y Schmitz, 2000; Paus y Gallagher, 2008).
4 Mion y Opromolla (2013) llegan a la conclusin de que un aumento
en el nmero de gerentes con experiencia en exportaciones adquirida
en una empresa anterior est asociado con una mayor probabilidad de
comenzar a exportar. Koeing, Mayneris y Poncet (2010) encuentran una
relacin positiva entre el nmero de empresas que exportan un deter-
minado producto a un determinado destino partiendo de una cierta
regin geogrfica y la probabilidad de que una empresa situada en la
misma regin comience a vender el producto en el mercado en cuestin.
En un estudio relacionado, lvarez, Faruq y Lpez (2010) demuestran
que la probabilidad de que las empresas en Chile introduzcan determi-
nados productos en nuevos pases o productos diferentes en los mismos
pases aumenta con el nmero de empresas que exportan esos produc-
tos y a esos destinos, respectivamente.
5 Los resultados sugieren que si el nmero de empresas en un determi-
nado municipio que venden un determinado bien a un determinado
mercado aumenta en 100, la probabilidad de que una empresa del
NOTAS323
todos los costos en que se incurre para entregar un bien al usuario final:
costos de transporte, tarifas arancelarias y no arancelarias, costos de
informacin, costos provenientes del uso de diferentes monedas, cos-
tos legales y regulatorios, y costos de distribucin local (Anderson y van
Wincoop, 2004).
324 Un mundo de posibilidades: internacionalizacin para el desarrollo productivo
caso contrario adopta el valor 0. El modelo incluye efectos fijos por pro-
ducto y destino. Este modelo se ha estimado para un corte transversal
de datos del perodo 200709. Si as se solicita, los autores pueden facili-
tar un cuadro con los resultados de estas estimaciones.
30 Los resultados no cambian significativamente cuando los seguidores
cin comercial por categoras de servicio slo durante este perodo. Este
breve perodo muestral no permite una evaluacin adecuada de cmo
los servicios interactan unos con otros a lo largo del tiempo, ni de la
eficacia relativa de su secuenciacin alternativa.
36 Los servicios de asesora y de informacin de una APE pueden propor-
10% Maquinaria
0%
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
La iniciativa que ech a rodar el baln fue la atraccin exitosa de Yazaki, uno de los lderes mun-
diales en la produccin de autopartes y, concretamente, de arneses automotrices. Por qu arne-
ses automotrices? Las autoridades pensaron que haba buenas oportunidades en la industria de
autopartes y consideraron los productos que valdra la pena fabricar. Despus de considerar dife-
rentes alternativas de manera cuidadosa, decidieron que los arneses ofrecan un gran potencial,
generaban un alto nmero de puestos de trabajo y, dadas las capacidades existentes, estaban a
su alcance. Un arns automotriz es como la espina dorsal de un vehculo, distribuyendo la elec-
tricidad y la informacin a los diferentes componentes. A medida que los vehculos se volvieron
ms complejos y se multiplic el nmero de componentes electrnicos sofisticados, los propios
arneses se han vuelto ms complejos, conteniendo un nmero de cables cada vez mayor. Por lo
tanto, las autoridades anticiparon correctamente que este sera un sector de demanda creciente.
Despus de haber seleccionado un producto, vino la decisin de qu empresas elegir como foco
de los esfuerzos de promocin. Teniendo en cuenta la relativa proximidad con las plantas de
fabricacin de Toyota en Estados Unidos, las autoridades decidieron escoger Yazaki, el provee-
dor ms grande de arneses automotrices para Toyota. En 2002 ngel Sergio Guerrero Mier, en
aquel momento gobernador de Durango, visit Yazaki durante una gira de promocin de Asia, e
inici conversaciones que finalmente llevaron a su establecimiento en el estado. Fue necesario
un paquete generoso para atraer a Yazaki, que incluy terrenos, edificios, becas y exenciones
tributarias. En casos como este, los beneficios de atraer una empresa como Yazaki van ms
all de los empleos directos que puede crear, o incluso de las capacidades productivas que se
desarrollarn como resultado. Si la empresa tiene xito, emite al mundo una seal de que este
pas tiene lo necesario para competir en el mercado internacional, y que el gobierno est dis-
puesto y es capaz de proporcionar el tipo de entorno de negocios que permite que esto ocurra.
En cierto sentido, hay una importante externalidad de informacin, sobre todo en el caso de la
primera empresa que se instala en una determinada localizacin, que puede hacer que valga la
pena ofrecer paquetes generosos a empresas entrantes que al ser pioneras estn asumiendo
un importante riesgo.. Paquetes igualmente generosos para otras empresas seguidoras, en
contraste, no tienen la misma justificacin. Yazaki fue el primer productor de autopartes que se
estableci en Durango. Pronto siguieron otros, demostrando que las supuestas externalidades
asociadas con la inversin inicial eran, de hecho, reales. El sector emplea actualmente a ms
de 34.000 personas, de las cuales 6.000 trabajan en las plantas de Yazaki. Y Durango est
ascendiendo en la escala de complejidad al participar en la produccin de arneses de cableado
para la industria aeronutica. La experiencia de Durango con las autopartes seala que un
proceso de seleccin cuidadoso, que tome en cuenta las capacidades existentes y las venta-
jas comparativas latentes, as como tambin el crecimiento previsto de la demanda mundial,
puede conducir a resultados exitosos cuando el proceso se lleva a cabo de manera adecuada.
LAS POLTICAS VERTICALES: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO343
Las polticas pueden salir mal cuando estn impulsadas por motiva-
ciones de captura y bsqueda de rentas. El caso de la proteccin del sec-
tor no competitivo del arroz en Costa Rica, reseado en el captulo 2, que
implica la distribucin de rentas a los grandes productores sin hacer nada
para aumentar la productividad, sugiere que estos problemas pueden sur-
gir incluso en pases con instituciones relativamente slidas. Estos riesgos
siempre estn presentes y deben ser controlados en cualquier programa
de polticas verticales. Pero si las instituciones son dbiles, la proliferacin
de polticas verticales nacidas de evaluaciones subjetivas y de la captura
puede crear problemas persistentes que afecten seriamente el crecimiento
y los resultados de productividad de la economa. Los problemas asociados
con las exoneraciones fiscales discrecionales en Jamaica (eliminadas hace
poco) constituyen un caso ilustrativo (vase el recuadro 9.2).
Est claro que las polticas verticales que requieren elegir sectores pue-
den ser buenas y malas. La captura y la bsqueda de rentas son enemi-
gas de las polticas verticales. La solidez de las instituciones encargadas de
estas polticas y, en particular, la capacidad de llevar a cabo una poltica en
un entorno que mitigue este riesgo es un ingrediente clave para mejorar
la probabilidad de xito. En los captulos 10 y 11 se abordan estos aspectos
institucionales en detalle.
Sin embargo, la captura poltica y privada no son los nicos riesgos.
Incluso las polticas verticales bien intencionadas destinadas a impulsar el
desarrollo econmico pueden salir mal sencillamente debido a su comple-
jidad tcnica. Los lineamientos para la seleccin de sectores, que se tratan
ms adelante en este captulo, son necesariamente imprecisos y siem-
pre dan lugar a errores. Puede que los tecncratas se embarquen en una
direccin equivocada y luego encuentren difcil rectificar el curso. El caso
fallido del programa informtico de 1980 en Brasil, que se presenta en el
captulo 1, en oposicin a su programa aeronutico, puede ser un ejemplo
de un sector mal escogido por razones tcnicas. Si bien la informtica en
Brasil inicialmente logr cierto progreso con su apoyo, la economa sen-
cillamente no pudo dar abasto para ser competitivo en una industria tan
dinmica a la vanguardia de las innovaciones en los pases avanzados.
Las polticas pblicas tiles para la transformacin productiva deben
abordar las fallas de mercado que impiden que el mercado alcance resul-
tados adecuados. Las polticas voluntaristas que no estn diseadas para
complementar el mercado abordando sus fallas pueden generar peores
LAS POLTICAS VERTICALES: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO345
Las exenciones fiscales incluan diversos impuestos, desde el impuesto a la renta corporativa
hasta los aranceles de importacin, y los beneficios variaban segn el caso. En algunos casos,
las exenciones eran parciales; en otros, estaba exenta toda la transaccin. En algunos casos,
eran provisionales; en otros, proporcionaban beneficios permanentes. Cun generalizados
eran estos incentivos? Como muestra, tan slo en diciembre de 2009, el Ministerio de Eco-
noma otorg ms de 220 exenciones discrecionales por un total de ms de US$19 millones.a
En su conjunto, las exenciones fiscales llegaron al 9% del PIB en 2008. Se trata de un monto
considerable para un pas cuya razn deuda/PIB asciende al 145%.
No es sorprendente que el sistema de incentivos fiscales haya generado una importante acti-
vidad de cabildeo y de bsqueda de rentas, y algunos sectores lograron un tratamiento parti-
cularmente favorable. Uno de esos sectores era la industria de alquiler de autos. Tan slo en
diciembre de 2009, 12 empresas de alquiler de autos recibieron un total de US$3,2 millones
en exenciones. Cmo funcionaba esto? Las importaciones de vehculos estn sujetas a una
proteccin muy alta en Jamaica a travs de una combinacin de aranceles ad valorem y tasas
especficas que, en la mayora de los casos, equivalen a ms del 100%. A las empresas de
alquiler se les permita importar vehculos sin pagar aranceles. Dos aos ms tarde, podan
venderlos en el mercado local con beneficios considerables.
El caso de Jamaica con las exenciones fiscales es un buen ejemplo de lo que puede funcionar
mal cuando las polticas verticales se ejecutan de manera discrecional, sin prestar la atencin
adecuada a criterios de seleccin razonables. Tambin es un buen ejemplo de cmo las po-
lticas verticales, sobre todo las intervenciones de mercado, pueden degenerar rpidamente
cuando se llevan a cabo en entornos institucionales dbiles. Adems de los enormes costos
fiscales de una poltica industrial fuera de control, las distorsiones econmicas generadas por
PDP injustificadas y los altos costos sociales de las empresas que se dedican a la bsqueda
de rentas en lugar de a actividades productivas legtimas significan una carga importante para
la productividad y el crecimiento de Jamaica, que ha estado muy retrasada en relacin al pas
tpico de Amrica Latina y el Caribe (vase el grfico 9.2.1). b
Afortunadamente, los vientos de las exenciones fiscales en el pas estn cambiando. En di-
ciembre de 2013, en medio de un acuerdo stand-by con el Fondo Monetario Internacional (FMI)
(contina en la pgina siguiente)
346
UN TEMA TAB: LA SELECCIN DE SECTORES PRIORITARIOS
Resulta difcil saber si Jamaica ha dejado atrs los incentivos fiscales. Las viejas costumbres
tardan en morir. Los cambios favorables recientemente observados podran revertirse en cir-
cunstancias econmicas y polticas diferentes. Si bien la nueva ley restringe la facultad del
Ministro de Economa para otorgar exenciones discrecionalmente, la Constitucin sigue facul-
tndolo para hacerlo. Se espera que la reforma se sostenga en el tiempo, y que Jamaica siga
fortaleciendo las instituciones y realice una transicin hacia un conjunto de PDP que, lejos de
distribuir rentas, contribuya a una mayor productividad y un mayor crecimiento. Esto sera el
mejor antdoto para la reversin de las polticas.
a
Vase http://www.mof.gov.jm/taxpolicy/publicdocs/Waivers?page=3. Diciembre de 2009 es el primer mes para
el cual hay datos detallados en el sitio web. Una parte importante corresponde a exenciones de obras benficas.
b
Mientras que el pas tpico de Amrica Latina y el Caribe ha tenido una tasa de crecimiento anual del 2,09% a lo
largo del perodo 200010, la tasa de crecimiento correspondiente para Jamaica fue de slo 0,26%.
ARGUMENTOS A FAVOR DE LAS POLTICAS VERTICALES347
Diferentes pases pueden producir el mismo producto con calidades muy diferentes. Producir
con una mejor calidad puede requerir diferentes capacidades productivas que pueden dar
lugar a ingresos ms altos. Adems, una mayor calidad puede abrir las puertas a mejores
oportunidades para realizar la transicin hacia otros productos diferentes. Por ejemplo, produ-
cir vehculos sofisticados puede abrir oportunidades que la produccin de vehculos sencillos
no permitira. Por lo tanto, la mejora de la calidad tambin se puede usar como un trampoln
desde el cual saltar hacia otros productos.
La historia de Leonisa y del conjunto de pases contra los que compiti a diferentes niveles de
precios ilustra un punto importante, a saber: que cuando los pases se desarrollan, no solamente
pasan a producir nuevos productos segn sus ventajas comparativas cambiantes. Ms bien, am-
plan la gama de productos que producen sin necesariamente abandonar los anteriores. Tienden a
producir variedades de mejor calidad de estos mismos productos, que venden a precios ms altos.
Esta dimensin de la calidad en parte est detrs de la diversificacin del pas en el espacio
del producto, pero no est capturada por el marco conceptual de Hausmann et al. que se
utiliza en este captulo. Idealmente, dicho marco se podra generalizar tratando diferentes ca-
lidades del mismo producto como bienes totalmente diferentes. A pesar de las recientes con-
tribuciones para mejorar las medidas de la calidad (Henn, Papageorgiou y Spatafora, 2013),
las limitaciones de los datos no permiten llevar a cabo esta generalizacin de manera sencilla.
Sin embargo, los temas de calidad de los productos son fundamentales para la transformacin
productiva, y deben ser parte integral de las discusiones de poltica pblica.
(contina en la pgina siguiente)
350
UN TEMA TAB: LA SELECCIN DE SECTORES PRIORITARIOS
a
Para una relacin detallada del caso Leonisa, vase Arbelez, Melndez y Len (2007).
b
Esto coincide con las conclusiones de Kugler, Stein y Wagner (2007), que muestran que la probabilidad de que emer-
ja un nuevo sector exportador aumenta con la calidad de los productos que estn en el entorno del nuevo producto.
eficacia de las empresas para aprovechar las oportunidades que les brinda
la estructura productiva actual. La segunda, con su eficacia para ampliar
esas oportunidades.
Hasta 2007 Costa Rica haba tenido un gran xito atrayendo multinacionales al sector. Sin em-
bargo, fundamentalmente producan instrumentos desechables de baja complejidad. Por qu
no fabricaban, por ejemplo, vlvulas para el corazn u otros implementos cardiovasculares?
Porque para comercializarlos, tenan que pasar por un proceso de esterilizacin no disponible
en Costa Rica en aquel momento. Producirlas en Costa Rica habra requerido enviarlas a Es-
tados Unidos para que las esterilizaran y luego las devolvieran para ser empacadas, lo cual
habra complicado la logstica y aumentado sustancialmente los costos.
Por qu no haba esterilizacin? Sin la produccin de vlvulas para el corazn y otros pro-
ductos similares, no haba demanda de servicios de esterilizacin. La Cinde entendi clara-
mente que se trataba de un problema estratgico que el mercado no poda solucionar por s
mismo. Tenan que aadir el proceso de esterilizacin para que se desarrollaran los vnculos
ms complejos de la cadena de valor. Sus esfuerzos rindieron frutos a comienzos de 2009,
con la llegada de BeamOne, una empresa de servicios de esterilizacin con sede en Estados
Unidos. El siguiente fue Sterigenics en 2011. Al cabo de tres aos de haber inaugurado las
instalaciones de BeamOne, Costa Rica haba atrado con xito diversas empresas en el sec-
tor cardiovascular, entre ellas Boston Scientific, en 2009, Abbot Vascular en 2010 y St. Jude
Medical en 2010. En 2013 el pas export casi US$300 millones en la categora teraputica
de implementos mdicos, y otros US$500 millones en instrumentos quirrgicos y mdicos.
La proporcin de desechables disminuy de un 90% a comienzos de la dcada de 2000 a
menos de la mitad.a
a
Para ms datos sobre la mejora de la cadena de valor de los implementos mdicos en Costa Rica, vase Bamber
y Gereffi (2013).
UN PROCESO PARA SELECCIONAR Y DEFINIR POLTICAS DE APOYO A LOS SECTORES PRIORITARIOS357
Los pases utilizan una variedad de modalidades para llevar a cabo estos
procesos. Irlanda es un ejemplo claro de un pas con slidas institucio-
nes pblicas que identificaron sectores prioritarios en forma centralizada,
siguiendo criterios tecnocrticos, y dispusieron una enrgica y exitosa
poltica de atraccin de IED en estos sectores (vase el recuadro 8.2 en el
captulo 8). El proceso de seleccin dirigido por la Industrial Development
Agency (IDA) tuvo en cuenta los rasgos clave de la economa irlandesa
disponibilidad de mano de obra cualificada, un mercado de pequeo
tamao, y su localizacin para seleccionar productos sofisticados con
bajos costos de transporte y alto potencial de crecimiento, a saber: las tec-
nologas de la informacin y la comunicacin (TIC), la industria farma-
cutica, los servicios financieros y otros servicios.
Dentro de la regin, quizs el esfuerzo ms interesante y sistemtico
para seleccionar sectores de manera proactiva y con criterios objetivos sea
el programa de clusters en Chile, conducido bajo los auspicios del Con-
sejo Nacional de Innovacin y Competitividad (CNIC). A mediados de la
dcada de 2000, el CNIC lider un proceso de seleccin de sectores sobre
la base de un anlisis tcnico de las capacidades necesarias para ser com-
petitivo a nivel internacional tanto en sectores tradicionales con una huella
sustancial en la economa chilena como en nuevos sectores por los cuales
apostar. Este anlisis tcnico del lado de la oferta se combin con previ-
siones del crecimiento de la demanda mundial en cada sector, de modo de
escoger sectores competitivos que podan crecer y transformar Chile. Es
interesante sealar que el CNIC contrat los servicios del Boston Consul-
ting Group (BCG) y les asign un rol importante en el proceso de selec-
cin con el fin de minimizar las interferencias de los intereses polticos y
del sector privado. Dado que esta estrategia fue replicada en otros pases
de la regin, ella se trata con ms detalle en el recuadro 9.5, donde tambin
se destaca el proceso posterior a la seleccin en el caso especfico del sector
de servicios trasnacionales (offshoring), el ms exitoso.
Esta estrategia de solicitar ayuda tcnica de una empresa privada de
consultora para seleccionar sectores fue posteriormente adoptada en
Colombia, Mxico y Panam. En Colombia, el Programa de Transforma-
cin Productiva (PTP, antes llamado Programa de Sectores de Clase Mun-
dial) tuvo un carcter menos centralizado, con la participacin del Consejo
UN PROCESO PARA SELECCIONAR Y DEFINIR POLTICAS DE APOYO A LOS SECTORES PRIORITARIOS359
Participar en polticas verticales y escoger sectores es muy exigente en trminos de las ca-
pacidades institucionales que se requieren. Son particularmente importantes las capacidades
polticas para aislar el proceso de seleccin de influencias indebidas de los interesados. Si no
se hace bien, el proceso puede degenerar en un proceso de bsqueda de rentas, como el caso
de Jamaica reseado anteriormente. El Consejo, presidido por Nicols Eyzaguirre, un antiguo
ministro de Economa de gran prestigio, fue percibido como independiente y tcnicamente
slido, contando con una amplia representacin de diversos sectores, lo cual aportaba buenos
mecanismos de control.a
Una vez tomada la decisin de aventurarse en el campo de las polticas verticales, una cues-
tin fundamental era cmo elegir los sectores. El Consejo no tena una metodologa de se-
leccin, de modo que se invit a firmas consultoras a formular propuestas, y se estableci un
proceso de licitacin, con un presupuesto de US$2 millones. Se presentaron cuatro firmas, y
la ganadora fue BCG.
La propuesta de BCG consista en elaborar una lista de sectores elegibles teniendo en cuenta
dos consideraciones clave. Para empezar, identificaran un cierto nmero de sectores con alto
potencial de crecimiento en todo el mundo, centrndose inicialmente en un horizonte de 25
aos; en segundo lugar, compararan las capacidades requeridas para ser competitivo en esos
sectores con las capacidades que Chile efectivamente posea.
En relacin con la primera consideracin, BCG ofreca la ventaja de su amplia red de oficinas
en todo el mundo, una fortaleza clave para participar en un ejercicio prospectivo de inteligen-
cia de mercado. Con respecto a la segunda consideracin, BCG us un vector de 77 variables
de recursos o insumos para determinar, tanto cualitativa como cuantitativamente, cun difcil
sera para Chile convertirse en un actor relevante en esos sectores.b Despus de considerar
tanto el crecimiento previsto de la demanda mundial como el esfuerzo necesario para producir
de manera competente, BCG, en estrecha colaboracin con el CNIC, defini una lista de 11
sectores. La metodologa de seleccin se resume en el grfico 9.5.1, donde los sectores en
el extremo superior derecho eran los ms atractivos. El proceso de seleccin tambin tuvo
(contina en la pgina siguiente)
360
UN TEMA TAB: LA SELECCIN DE SECTORES PRIORITARIOS
Los sectores identificados a travs de este proceso fueron la construccin, la minera del
cobre y subproductos, la acuicultura, los servicios financieros, la logstica y el transporte,
los alimentos procesados para consumo humano, las telecomunicaciones, la deslocalizacin
(offshoring) (sobre todo, en el sector tecnologas de la informacin, TI), el cultivo de frutas
bsicas, la ganadera porcina, la avicultura y el turismo (con un nfasis en el turismo de in-
tereses especiales). Aunque algunos de los sectores identificados confirmaban los recursos
y capacidades bien conocidas de Chile (la minera del cobre o la acuicultura), otros sectores,
como el offshoring, eran nuevos y sorprendentes. En este ltimo caso, la Corfo ya haba co-
menzado a trabajar con el sector con resultados estimulantes; esta experiencia, junto con el
alto crecimiento de la demanda mundial prevista para el sector, fue clave para su seleccin.
Chile tena una infraestructura tecnolgica adecuada, incluida una buena cobertura de banda
ancha; tena importantes ventajas geogrficas (comparta zona horaria con Estados Unidos, el
principal mercado, mientras que el principal proveedor de servicios de offshoring de TI, India,
se encontraba al otro lado del planeta). En los alimentos procesados, los alimentos funciona-
les fueron definidos como una opcin interesante. Curiosamente, la industria vitivincola no
fue seleccionada porque BCG no esperaba que la demanda mundial (y, concretamente, la de
China) creciera rpidamente.
Alimentos
procesados Acuicultura
Servicios
para el consumo financieros
Crecimiento potencial
humano Turismo de
Viticultura Plstico intereses especiales
Plataforma de negocios para ALC Comunicaciones Fruticultura primaria
Medio
Horticultura
primaria Consultora Educacin superior Porcicultura y avicultura
Logstica y transporte Minera no metlica
Industria de Comercio minorista
Farmacutica Medicina alimentos Lcteos
especializada Construccin
Turismo Minera del
Bovino y ovino Productos cobre y
de madera subproductos
Bajo
En segundo lugar, se identificaron demandas derivadas, es decir, mejoras que seran nece-
sarias para que Chile se convirtiera en un actor de primera clase en el sector. Por ejemplo,
dentro del offshoring, las demandas derivadas ms crticas que se observaron tenan que ver
con la necesidad de aumentar los recursos humanos disponibles para el sector. Las demandas
derivadas identificadas luego condujeron a iniciativas especficas necesarias para atenderlas,
entre ellas: aumentar el nmero de tcnicos y de diplomados universitarios en disciplinas re-
levantes para los servicios de offshoring; alinear las currculas de los programas de estudio re-
levantes con las necesidades del sector; mejorar la excelencia de los tcnicos y los licenciados
universitarios en el uso del ingls tcnico; y atraer a profesionales internacionales (India era
uno de los objetivos especficos) para cubrir brechas de corto plazo, mientras se consolidaban
las otras medidas.c A su vez, esta ltima iniciativa requiri una modernizacin de las polticas
existentes en materia de migracin.
Adems, Chile adopt una poltica enrgica para atraer empresas extranjeras que trabajaban
en offshoring, con el fin de dar impulso al proceso. Las firmas de este sector que se establecie-
ron en el pas fueron, entre otras: Accenture, Citigroup y Evaluashare, slo para nombrar unas
pocas. El cluster de offshoring fue el ms exitoso. En 2006 las exportaciones de servicios deslo-
calizados equivalan a aproximadamente US$200 millones y el sector empleaba a 6.700 trabaja-
dores. Hacia 2008, en el plazo de slo dos aos, las exportaciones haban llegado a casi US$850
millones y el empleo en el sector haba aumentado hasta 20.000 puestos de trabajo. El xito de
este sector por s slo sera suficiente para compensar varios fracasos en otros sectores.
Pero no todo funcion de manera tan fluida. Mientras que el proceso de seleccin apuntaba
a sectores como la ganadera porcina, la avicultura y los alimentos funcionales, el Ministerio
de Agricultura acab promoviendo todos los sectores de la alimentacin y dejando de lado las
prioridades identificadas, con el argumento de que no podan excluir a otros productores que
pedan ser incluidos. En algunos sectores, como la minera, la acuicultura y el turismo de intere-
ses especiales, la agenda de polticas pas a ser dominada por consideraciones de corto plazo.
La poltica de apoyar a sectores especficos represent un cambio importante para Chile, que
hasta entonces se haba centrado fundamentalmente en polticas horizontales. Un elemento
a
Tena la representacin de cinco ministerios: Economa, Educacin, Minera, Agricultura y Obras Pblicas. Tam-
bin tena diferentes representantes de las comunidades cientficas de innovacin y educacin. Adems, inclua
a los directores de la Corporacin de Fomento de la Produccin (Corfo) y de la Comisin Nacional de Investigacin
Cientfica y Tecnolgica (Conicyt).
b
Si bien estas variables incluyen atributos relacionados con el capital humano existente, la disponibilidad de
recursos naturales, el acceso a la tecnologa, la infraestructura y logstica adecuada, etc., no se revel la de-
finicin exacta de las variables y del sistema de ponderacin usado para calcular el esfuerzo necesario para
volverse competitivo.
c
El estudio del sector original de BCG peda atraer a 5.100 profesionales del extranjero entre 2007 y 2010.
Otros qumicos
2 Aeronaves
Calderas
Petroqumicos Leche y queso
Productos de metal Barcos Electrnicos
1 Materiales y equipo No clasificados Pulpa y papel
de construccin Agroqumicos
Cervezas, licores y cigarrillos Carne y huevos
Sales inorgnicas y cidos Textiles y telas
0 Procesamiento Cereales y aceite vegetal
de alimentoes Frutas
Agricultura variada
Prendas de vestir Fibras animales
1 Cuero
Tabaco Pescados y mariscos
mercado, sino slo que una falla de mercado es ms probable y que valdra
la pena analizar el caso ms en profundidad. Sobre la base de esta ilustra-
cin, los productos de la comunidad petroqumica y de la comunidad de
materiales y equipos de construccin seran candidatos para un anlisis
que determine qu est bloqueando el mercado, si tal es el caso. Otros pro-
ductos qumicos puede que tambin sean de inters. Si bien los productos
que faltan en esta comunidad se encuentran ms lejos del conjunto de la
canasta de exportaciones, son sumamente complejos y Colombia ya pro-
duce una parte importante de los productos de esta comunidad.16
Una vez que se identifican estas oportunidades posiblemente desa-
provechadas, el responsable de polticas analiza estos casos junto con los
actores relevantes del sector privado. Si las empresas tienen informacin
deficiente y no conocen los costos y beneficios asociados con potenciales
productos objetivo posiblemente rentables, este instrumento de diagns-
tico ayuda a estas firmas a desplazarse por el espacio de productos en bs-
queda de buenas oportunidades comerciales, y no se requiere una poltica
especfica. Sin embargo, si las empresas no invierten porque carecen de
incentivos, el responsable de polticas tiene la oportunidad de descubrir el
motivo fundamental por el que el sector privado no aprovecha estas opor-
tunidades. Quiz los productos identificados no sean tan dulces y jugosos,
ni estn tan al alcance de la mano como sugieren los indicadores preli-
minares.17 Por el contrario, si esta primera indicacin se confirma, esta
revisin conjunta contribuir a identificar y disear las intervenciones de
poltica requeridas.
E
B A C
Calderas Aeronaves
0,6 Petroqumicos Productos de metal
Leche y queso Barcos
Materiales y No clasificados
0,4 equipo de Carne y Electrnicos
construccin huevos Pulpa y papel
Agroqumicos
Sales inorgnicas y cidos
0,2 Textiles y telas
Comida procesada Cereales y aceite vegetal
Cuero Agricultura variada
0 Fibras animales
Frutas
Cultivos arbreos y flores tropicales
0,2
Tabaco Prendas Pescados y mariscos
de vestir
pas. Podra parecer que todos los pases se beneficiaran de toda poltica
costo-efectiva que aborde una falla de mercado, pero esto no es as. En pri-
mer lugar, y por sobre todas las cosas, el riesgo de una falla de gobierno
debido a la captura es un motivo crucial de por qu la ponderacin y la
prudencia son importantes. Pero incluso si se deja de lado el riesgo de cap-
tura, en la prctica las limitaciones tcnicas para definir con precisin
las polticas adecuadas y la incertidumbre acerca de su implementacin,
sumadas a la escasez de recursos y tiempo de los responsables de polticas,
hacen que sea necesario establecer lineamientos para determinar la com-
binacin de polticas.
La naturaleza de este marco para abordar la combinacin de polticas
difiere de la descrita anteriormente en este informe. El captulo 2 presen-
taba un marco conceptual para las PDP donde las intervenciones esta-
ban clasificadas como horizontales o verticales y como intervenciones de
mercado o insumos pblicos, y abordaba consideraciones clave sobre el
diseo y la implementacin de cada tipo de intervencin para maximizar
su valor. La pregunta aqu es diferente: cmo deberan los pases decidir
qu peso adjudicar a las polticas en los diferentes cuadrantes para equi-
librar beneficios potenciales con riesgos aceptables? Cundo deberan
los pases favorecer una huella minimalista de las PDP y atenerse fun-
damentalmente a las polticas horizontales? Bajo qu condiciones debe-
ran intentar realizar apuestas estratgicas de alto riesgo/alta recompensa
en el cuadrante vertical/intervenciones de mercado? En esta seccin se
abordan algunas de estas preguntas utilizando los conceptos y mtricas
introducidos anteriormente (para ms detalles sobre la metodologa y
las ilustraciones por pas, vase Fernndez-Arias y Stein [2014]). Se con-
cluye con el tipo de prioridades y postura de las polticas que se adecuan
a diversas situaciones.
Al evaluar la postura adecuada de las polticas en cada pas, un punto
de partida es si un pas puede esperar una evolucin con una transfor-
macin productiva saludable en circunstancias normales. En otras pala-
bras, est predispuesto ese pas a progresar naturalmente, en un proceso
sostenido de despliegue de las capacidades productivas y los factores de
produccin existentes hacia productos que se encuentran cerca de los
existentes? Si as es, su mezcla de polticas podra centrarse en combinar
polticas horizontales con intervenciones verticales destinadas a eliminar
cuellos de botella innecesarios y suministrar insumos pblicos esenciales
UN MARCO DE POLTICAS PARA LA TRANSFORMACIN PRODUCTIVA371
Notas
valor, esto se efecta slo en una segunda etapa, una vez identificados
los sectores. Puede ocurrir que los vnculos de ms valor superen las
capacidades del pas.
15 De hecho, Hausmann et al. (2014) demuestran empricamente que esta
Este libro sostiene que las polticas de desarrollo productivo (PDP) son un
componente importante de una estrategia de desarrollo exitosa. Pero dise-
ar e implementar una poltica de desarrollo productivo con xito no es
fcil. Para empezar, el proceso requiere un mecanismo de aprendizaje bien
afinado para diagnosticar las fallas de mercado que se prestan a las inter-
venciones de poltica y para disear iniciativas de poltica solventes. Por
otro lado, no basta con tener un buen diseo de polticas: el conjunto del
sector pblico y las agencias encargadas de polticas especficas (que lla-
maremos agencias de desarrollo productivo, o ADP) tambin deben tener
las capacidades adecuadas para implementarlas.1
La capacidad para disear e implementar PDP exitosas est condicio-
nada por diversos factores, desde la estructura organizacional del sector
pblico encargado de estas polticas hasta las capacidades tcnicas, ope-
rativas y polticas (capacidades TOP) de las agencias pblicas relevantes.2
Las estructuras organizacionales tienen que ver con la distribucin de res-
ponsabilidades, del poder de decisin y del control de los recursos entre
diferentes agencias o unidades dentro de las mismas. Las capacidades TOP
de las ADP abarcan no slo la capacidad tcnica para gestionar las PDP
sino tambin las condiciones favorables necesarias para una ADP exitosa.
Estos factores no son independientes; ms bien, interactan de maneras
fundamentales. Por ejemplo, poseer las habilidades tcnicas para disear
e implementar una cierta poltica no significa que esa poltica se pondr en
marcha adecuadamente. Los participantes deben tener la estructura orga-
nizacional y los incentivos correctos para que estas habilidades lleven al
diseo y a la implementacin apropiada de las polticas en el terreno. Por
378 La parte difcil: construir capacidades pblicas
Las PDP son un tipo particularmente difcil de poltica pblica por diver-
sos motivos.
En la mayora de los casos, las PDP arrojan resultados notables slo muchos
aos despus de haber comenzado. Esto plantea dos dificultades opuestas:
380 La parte difcil: construir capacidades pblicas
En muchas PDP es probable que el sector pblico tenga acceso a slo una
parte de la informacin requerida para identificar lo que se necesita. Gran
parte de la informacin probablemente resida en el sector privado. Por
lo tanto, la colaboracin con este ltimo y la exploracin conjunta de las
polticas y los instrumentos necesarios es un ingrediente esencial del pro-
ceso de polticas. Esto se aplica a numerosas iniciativas de amplio espec-
tro, como los dilogos pblico-privados en relacin con las polticas de
competitividad nacional, e iniciativas ms definidas, como los esfuerzos
conjuntos destinados a identificar los principales obstculos para el desa-
rrollo de un sector. Al mismo tiempo, el sector privado puede utilizar este
intercambio de informacin para obtener beneficios indebidos de las pol-
ticas de desarrollo productivo, lo cual aade un factor ms de dificultad.
Los desafos de la colaboracin pblico-privada en las PDP son muchos, y
se abordarn en detalle en el captulo 11.
Las PDP se enfrentan al riesgo de captura por parte del sector privado, el
cual estn diseadas para beneficiar. Sin embargo, los beneficiarios directos
no son los nicos actores que pueden capturar el proceso de polticas. Los
proveedores privados contratados por agencias pblicas, o incluso el per-
sonal que trabaja en ellas, tambin pueden capturar el proceso de polticas
para favorecer sus propios intereses. La intensidad del riesgo variar segn
POR QU SON DIFCILES LAS PDP?381
En algunos casos, las PDP pueden ser implementadas por una nica agen-
cia pblica. Se puede pensar en estas como polticas estrechas, ya sean hori-
zontales o verticales. Considrese un ministro de Turismo que participa
en un dilogo con el sector privado con el fin de identificar los principales
obstculos para un destino turstico considerado de alta prioridad. Una de
las intervenciones que podra ser necesaria es una campaa de relaciones
pblicas y publicidad, algo que un ministerio de Turismo suele manejar.
Este es un buen ejemplo de una poltica vertical estrecha. Sin embargo, en
otras intervenciones puede que el ministerio de Turismo requiera la coo-
peracin de otras agencias, ya sea para pavimentar un camino de acceso,
construir una planta de tratamiento de agua o un aeropuerto, o para capa-
citar a la fuerza laboral, por ejemplo. Mientras que el ministro es el que
interacta directamente con el sector y se encuentra en una buena posicin
para evaluar los mritos de sus demandas, no puede ocuparse de suminis-
trar los insumos pblicos que se necesitan. El ministro no es el responsable
de pavimentar los caminos o de capacitar a los trabajadores, que son res-
ponsabilidades de los ministerios de Obras Pblicas y del Trabajo, respec-
tivamente. Estas intervenciones son ejemplos de polticas amplias.
Normalmente, las ADP no tienen autoridad sobre el resto del sector
pblico cuya colaboracin se requiere para el xito de las PDP. Inducir la
colaboracin voluntaria (y difcil de controlar) de otras las agencias pbli-
cas es todo un desafo. A menudo, la imposibilidad de promover este tipo
de colaboracin pblico-pblica hace fracasar a PDP bien intencionadas,
quiz incluso ms que la incapacidad para inducir la participacin volun-
taria del sector privado.
382 La parte difcil: construir capacidades pblicas
Tener una buena gobernanza corporativa puede ayudar a las agencias ejecutoras a abordar
estos problemas. Es importante que dichas agencias tengan una gobernanza corporativa
creble con representacin no slo de la autoridad bajo la cual operan sino tambin de los
beneficiarios directos y de la sociedad en general. Nombrar a directores que representan los
intereses de los beneficiarios al directorio de una agencia contribuye a reducir las asimetras
de informacin entre la agencia y los beneficiarios, lo cual da lugar a programas que tendrn
ms probabilidades de ser tiles. Incluir a directores que representan los intereses de la so-
Hay otros problemas que una buena gobernanza corporativa en las agencias ejecutoras podra
ayudar a abordar. Por ejemplo, una agencia que disea las polticas que luego implementa,
normalmente no ser muy proclive a evaluar su propio desempeo, o a hacerlo con el debido
rigor. Tender a llegar a la conclusin de que sus resultados se alcanzaron con eficiencia y
eficacia. Un gobierno corporativo en el cual estn representados mltiples intereses, como
se ha sealado, puede facilitar dicha evaluacin. Adems, el diseo de la poltica puede es-
tar completamente desconectado de lo que hacen o planifican otras agencias. Esto podra
crear graves problemas de coordinacin cuando se implementan polticas en mbitos que
involucran a varias agencias pblicas, lo cual provoca competencia, duplicacin y, a la larga,
polticas ineficaces. En este caso, tener a directores que representen a las agencias relacio-
nadas puede evitar el problema de la duplicacin y contribuir a solucionar el problema de la
coordinacin entre diversas agencias pblicas, tan comn en nuestros pases.
Por ejemplo, las agencias que trabajan en la promocin de las ciencias bsicas podran tener
como directores a cientficos y acadmicos de renombre, junto con directores ejecutivos de
agencias que promueven la innovacin. Los directorios tambin podran incluir a especialistas
en ciencias y educacin superior, adems de un representante del sector privado. Este direc-
torio podra estar presidido por el ministro de cuyo ministerio dependa la agencia, ya sea Edu-
cacin, o Ciencia y Tecnologa. Naturalmente, este directorio elegira al director de la agencia.
Una manera en que los pases han intentado abordar la necesidad de coor-
dinacin entre las agencias del gobierno ha sido mediante la creacin de
gabinetes especializados. Mxico es uno de esos casos. Recientemente, el
Presidente Pea Nieto cre cinco gabinetes de este tipo, uno para cada prio-
ridad del Plan de Desarrollo Nacional. El llamado Mxico Prspero es el
ms estrechamente vinculado con las PDP. En el gabinete, presidido por el
Presidente pero coordinado por el Ministro de Hacienda, estn represen-
tados 14 ministerios diferentes, as como tambin los directores de Petr-
leos Mexicanos (Pemex), la Comisin Federal de Electricidad y el Instituto
Mexicano de Seguridad Social, entre otras agencias. Si bien no aborda
todos los problemas asociados con la coordinacin entre las agencias que
se han descrito anteriormente, el gabinete especializado proporciona un
espacio para que las agencias participantes alineen sus prioridades y coor-
dinen las polticas. La participacin del presidente, que conduce las reu-
niones de ms alto nivel a las que asisten los ministros, seala la prioridad
que se otorga a estas polticas.
Si bien los gabinetes interministeriales a veces ayudan a proporcio-
nar una visin intersectorial de las necesidades del sector productivo, no
392 La parte difcil: construir capacidades pblicas
El segundo factor que influye en la capacidad del sector pblico para dise-
ar e implementar PDP exitosas es la disponibilidad de capacidades tcni-
cas, operativas y polticas, o capacidades TOP. La presencia o ausencia de
capacidades tiene una gran relevancia para los responsables de las polti-
cas cuando consideran si adoptar o no una poltica determinada. Si bien
las estructuras organizacionales se pueden reformar, cuando se trata de
capacidades, a menudo los responsables de las polticas tienen que traba-
jar con lo que tienen; pueden aumentarlas a lo largo del tiempo, pero slo
progresivamente. En este sentido, puede que las capacidades sean la limi-
tacin ms importante en la transicin de los pases hacia PDP ms com-
plejas y exigentes.
Capacidades operativas14
para obtener los recursos necesarios para contratar personal con altas
capacidades tcnicas, sin las cuales sera difcil convertirse en un actor
legtimo ante el sector privado. De la misma manera, sin una interaccin
fluida con los actores privados, una ADP tendr problemas para crear
una buena base de apoyo, lo que a su vez socavar su capacidad para
movilizar a otras entidades que participan en la elaboracin de las pol-
ticas pblicas, limitar su impacto y daar an ms su reputacin entre
los actores privados.
Medidas indirectas
Si bien cada PDP individual tiene rasgos nicos, los diferentes tipos de
PDP se pueden caracterizar en trminos de las capacidades clave del sector
pblico que requieren, o por la intensidad relativa con la que demandan
esas capacidades. He aqu algunas reflexiones de carcter general.
PDP amplias vs. PDP estrechas. Las PDP amplias es decir, aque-
llas que requieren la participacin de numerosas agencias indepen-
dientes del sector pblico plantean desafos considerables para la
coordinacin del sector pblico. Sern particularmente importantes
las caractersticas organizacionales que facilitan la cooperacin entre
agencias pblicas como una organizacin matricial que funcione
bien, o una participacin cruzada en las juntas directivas de las agen-
cias y las capacidades operativas relativas a la coordinacin pblico-
pblica, quizs adquiridas a travs de la rotacin del personal superior
en diferentes ADP, de manera que entiendan las mutuas perspectivas
y hablen el mismo lenguaje, como en el ejemplo del Programa de Ser-
vicio Conjunto reseado anteriormente. Las PDP estrechas que se
pueden implementar mediante una sola organizacin o un pequeo
grupo de organizaciones caracterizadas por claras relaciones jerrqui-
cas no presentan este problema.
PDP verticales vs. PDP horizontales. Ceteris paribus, las PDP verticales
se enfrentan a un mayor riesgo de captura privada que las horizonta-
les. Sus beneficios recaen en un grupo relativamente pequeo de bene-
ficiarios y pueden ser importantes para cada uno de ellos, mientras que
los costos son compartidos por los contribuyentes, y normalmente son
pequeos por contribuyente individual. Los resultados son beneficios
concentrados y costos dispersos. Por lo tanto, los beneficiarios pueden
conseguir que se gasten recursos comunes para su provecho privado,
sin que se detecte ni haya oposicin alguna. De la misma manera, sern
particularmente importantes para las polticas verticales las capacida-
des tcnicas para participar en un proceso de seleccin de sectores con
la debida atencin a criterios bien justificados (vase el captulo 9), as
como tambin las caractersticas organizacionales y salvaguardas pol-
ticas que brindan proteccin ante la captura por parte de sectores con
404 La parte difcil: construir capacidades pblicas
Un entorno favorable
La experimentacin
Mecanismo de retroalimentacin
La adaptacin
Las Fundaciones Produce fueron creadas en todos los estados de Mxico. Su objetivo con-
sista en brindar apoyo financiero a proyectos de investigacin aplicada que abordaran los
desafos tecnolgicos locales ms relevantes en el terreno agrcola. Los recursos eran asigna-
dos a travs de licitaciones abiertas y competitivas. Atraer a los investigadores para postular
a los fondos no fue difcil. Al contrario, se presentaron numerosas propuestas. Sin embargo,
los administradores de los fondos comenzaron a notar que los proyectos no abordaban real-
mente las necesidades de los productores locales y, en cambio, respondan a los intereses
de los investigadores. A pesar de que se ajustaron los trminos de referencia y los criterios
de evaluacin en sucesivas licitaciones, la comunidad de investigadores sigui fija en sus
propias agendas, y encontr maneras creativas de camuflar las propuestas para que fueran
elegibles. Despus de muchos ensayos, los administradores decidieron cambiar radicalmen-
te el modelo operativo del fondo. En lugar de esperar las propuestas de los investigadores,
fueron a las comunidades, y se reunieron con los productores y organizaciones locales para
identificar sus principales problemas. Despus, organizaron licitaciones para proyectos de I+D
que abordaran precisamente aquellos problemas. Los recursos se orientaron a los estudios
de pre-inversin con el fin de evaluar la viabilidad tecnolgica y la relevancia productiva de
los desafos planteados por los productores. Desde luego, esto tambin signific un cambio
profundo en el perfil de las competencias del personal de la fundacin.
social. Por otro lado, las ideas de Sabel y Zeitlin sobre la gobernanza expe-
rimentalista, as como tambin las ideas de Andrews, Pritchett y Woolcock
sobre la desviacin positiva y la adaptacin iterativa basada en proble-
mas adoptan una visin ms optimista, segn la cual, con un marco ins-
titucional correcto que incluye importantes elementos de rendicin de
cuentas, los funcionarios pblicos implementarn polticas al servicio
del inters general. En realidad, tanto la conducta de inters pblico
como la conducta egosta tienen lugar en la realidad, de modo que quiz
la pregunta ms interesante sea qu lleva a los participantes de las polticas
a comportarse de una manera u otra.
416 La parte difcil: construir capacidades pblicas
Notas
1 Por ADP nos referimos a todas las agencias que participan en el diseo,
la implementacin, la evaluacin y la supervisin de las PDP, lo cual
incluye los ministerios pertinentes. Aunque puede haber diferencias
importantes entre ellas (por ejemplo, unas se especializarn en el diseo
y otras en la implementacin), aqu slo se harn estas distinciones en la
medida en que sean necesarias para el anlisis.
2 En un nivel ms general, entre otros factores crticos se incluyen las ins-
tituciones polticas, las caractersticas del proceso de elaboracin de
polticas y los intereses, capacidades y distribucin de poder entre los
actores clave del proceso (Spiller, Stein y Tommasi, 2008), pero estos se
encuentran fuera del alcance de este informe.
3 En este sentido, el diseo y la implementacin de las PDP quiz sean
ms un arte que una ciencia.
4 Los largos retrasos tambin complican la evaluacin de los progra-
mas, dado que muchas cosas pueden cambiar durante estos perodos de
maduracin, lo cual dificulta an ms la atribucin de resultados con-
cretos a PDP especficas.
5 En los casos en que los funcionarios pblicos interactan con actores pri-
vados, la alta rotacin de los primeros puede ser un desincentivo pode-
roso para la participacin del sector privado por al menos dos motivos: en
primer lugar, la rotacin puede imponer altos costos de transaccin a los
actores privados, que tienen que explicar la situacin a los recin llegados
una y otra vez; en segundo lugar, los acuerdos alcanzados hoy con el actor
pblico quiz no sean respetados por quienes los reemplacen maana.
6 Naturalmente, la participacin en los consejos estratgicos a nivel
nacional requiere un tipo diferente de participacin pblica en relacin
con la implementacin de un instrumento de poltica especfico.
7 Adems, si se celebran reuniones frecuentes y peridicas al ms alto
nivel sobre un problema que no es de alta prioridad, el presidente u otros
funcionarios de alto rango empezarn a mandar delegados en lugar de
asistir a las reuniones en persona. Pronto el sector privado lo imitar, y
lo que estaba destinado a ser un ejercicio poltico de alto nivel evolucio-
nar hacia un ejercicio burocrtico de bajo nivel.
8 Inducir cambios en el comportamiento del sector privado requiere algo
ms que simplemente elegir a los participantes correctos del sector
NOTAS419
En 1966, un alumno de la Universidad Estatal de Colorado, David Cheever, escribi una tesis
donde identificaba la sabana de Bogot como el lugar ideal para cultivar flores para el merca-
do estadounidense: suelos frtiles, das largos y soleados, tierra y mano de obra barata y la
proximidad del aeropuerto hacan de Bogot un lugar irresistible. Tres aos ms tarde, Chee-
ver uni su palabra a la accin, coloc su dinero y, junto con otros socios, fund Floramrica,
empresa pionera en exportacin de flores.
(contina en la pgina siguiente)
434 Dos para tanguear: la colaboracin pblico-privada
Por ejemplo, considrese el transporte areo: Colombia estaba servida por pocas lneas a-
reas, la mayora con aviones relativamente viejos. Las flores eran transportadas en la cabina
de equipajes, dado que no haba aviones de carga especializados. Las cabinas y puertas estre-
chas requeran una carga y descarga manual, lo cual se sumaba a los costos de transporte. As-
colflores alquil un flete y, al mismo tiempo, le pidi a cada exportador que se comprometiera
a mandar una cierta cantidad de cajas de flores a Miami en cada tanda. Cuando esto result
rentable, le siguieron otras compaas de carga con base en Estados Unidos.
Con frecuencia, en el aeropuerto de Miami las flores se daaban debido a la falta de equipos
especiales para descargarlas, o de instalaciones de fro para almacenarlas durante la espera
de la inspeccin del Departamento de Agricultura de Estados Unidos. A travs de Asocolflores,
los exportadores crearon una empresa conjunta (Transcold), responsable de la carga y descar-
ga, y de conservar las flores en espacios refrigerados. Los cultivadores colombianos tuvieron
que enfrentarse a las presiones proteccionistas de los cultivadores de Estados Unidos, que
presentaron demandas ante el Departamento de Comercio de su pas, exigiendo derechos
compensatorios. Asocolflores respondi creando la Florida Importers Association, una entidad
de Estados Unidos independiente, para proteger los intereses de los floricultores fuera de
dicho pas. Adems, contrat a abogados y asesores tcnicos para influir en las autoridades
norteamericanas mediante un lobby, y desde entonces tiene una presencia permanente en la
ciudad de Washington.
Sin duda, las asociaciones empresariales pueden incurrir e incurren en actividades de bsque-
da de rentas para beneficiar a sus miembros, a veces a expensas del Estado. Sin embargo,
como el caso de Asocolflores demuestra claramente, tambin pueden ser un poderoso instru-
mento de accin colectiva para procurar los insumos pblicos colectivos necesarios.
Dada la importancia del sector privado para las PDP, el sector pblico tiene
que adaptarse a fin de trabajar constructivamente con el sector privado. La
naturaleza de la participacin del sector pblico responde a la estructura
440 Dos para tanguear: la colaboracin pblico-privada
Compartir la carga
Para usar el ejemplo genrico de Romer, imagnese un sector que produce widgets. Los pro-
ductores de widgets se renen e identifican uno o ms insumos colectivos que redundaran
en beneficio del conjunto del sector. Quiz los diferentes participantes no estn de acuerdo
en cules seran los insumos ms importantes. Algunos sostienen que lo que se requiere es
contribuir a financiar la investigacin en relacin con el diseo del widget en las universidades
locales. Otros piensan que sera ms valioso estimular el desarrollo de proveedores de equi-
pos especializados para la produccin de widgets o capacitar a la mano de obra en tcnicas
adecuadas de fabricacin.
La propuesta de Romer estipulara que el sector le pida al Estado que introduzca un impues-
to sobre sus ventas con el fin de financiar los insumos colectivos verticales seleccionados.
Despus de certificar que los insumos colectivos en juego abordan verdaderas necesidades
colectivas, el Estado celebrara una eleccin entre los participantes del sector para votar si
el impuesto debera aprobarse. Con apoyo suficiente, se aprobara un impuesto y se crearan
las juntas de inversiones auto-organizadas, una para cada insumo colectivo identificado y
validado por el sector.
Cada firma decidira cmo asignar el dinero proveniente del impuesto entre las diversas jun-
tas en funcin de cunto valora cada uno de los insumos colectivos definidos. Los miembros
elegidos para gestionar cada junta decidiran autnomamente como gastar los recursos en
los objetivos especificados. Las juntas vinculadas a los insumos colectivos que ya no se con-
sideran necesarios no recibiran financiamiento. Esto significa efectivamente que habra una
clusula de vencimiento.
La propuesta de Romer crea un instrumento muy flexible y potente de accin colectiva me-
diante el cual los sectores deciden qu necesitan, proporcionan el financiamiento necesario
y contribuyen as a solucionar sus propios problemas. El rol del Estado, ms all de posible-
mente contribuir a proporcionar (pero no a financiar) parte de los insumos colectivos definidos,
consiste en ayudar a solucionar los problemas de free riding a travs de su capacidad para
exigir el pago del impuesto.
Qu los sectores pidan ser gravados? Suena esto descabellado en Amrica Latina? El ejem-
plo del arroz en Entre Ros, Argentina, del cual se habla ms adelante y en el captulo 2,
sugiere que no lo es.
450 Dos para tanguear: la colaboracin pblico-privada
Los controles
Notas
fue creada de la misma manera que la agencia de turismo, pero que tuvo
como resultado un caso particularmente malo de captura. La junta de
Conarroz est dominada por grandes productores y procesadores del
arroz, y slo dos de los 11 puestos en la junta corresponden a actores
pblicos. (Vase tambin el recuadro 2.2, en el captulo 2.)
10 La Cinde opera con fondos privados, pero con objetivos y deberes simi-
lares a los de las oficinas del gobierno, como la Agencia Irlandesa para
el Desarrollo o ProChile.
11 El nombre de la ONG no deja de ser sugestivo, ya que en su significado
rios de las polticas que ms las merecen no estn en una posicin para
contribuir con suficientes recursos financieros; por eso, debe ser con-
firmada su participacin activa y la presencia de otros sacrificios para
sealar su valor.
15 Involucrar varias agencias pblicas tambin puede hacer ms difcil
IED y, 144, 153, 305 Honduras, 173, 175, 177, 2001, 2756,
incentivos fiscales y, 86, 945 292, 294
innovacin y, 98, 106, 110 Hopenhayn, H. A., 210
internacionalizacin y, 314 Hwang, J. J., 273, 278, 336, 373n3
intervenciones de mercado importaciones, 1115, 51, 244, 251,
horizontales y, 389, 42, 44 273, 284, 286, 291, 345, 445
ISI y, 11 impuestos a la nmina, 176, 183, 192
PDP defensivas y, 58 incentivos fiscales
PyME y, 209 vase subsidios; incentivos
polticas, intervencin de, y, 8, 23, tributarios
27, 1234, 2027, 2412, 274, incentivos tributarios
2845, 348 capital humano e, 176, 183, 191
sector privado y, 48 crdito e, 206
sector pblico y, 377, 388, 423 empresas de alta productividad e,
transformacin productiva y, 125, 129, 145
3478 exenciones del impuesto a la renta,
Faruq, H., 322n4 22
Federacin de Industrias del Estado externalidades e, 40
de So Paulo (FIESP), 254, 2567 IED e, 402, 288, 298, 314
Fernndez-Arias, E., 3, 57, 202, 2267, innovacin e, 78, 81, 839, 91
288, 370 insumos pblicos e, 367, 70
focalizacin, 856, 94, 98, 106, 135, intervenciones e, 23, 39, 46, 52, 390
167, 208, 219, 256, 285, 2959, PDC e, 2445
305, 355 PDP e, 9, 25
Fondef, 99100, 3167, 396 turismo, 36, 52, 345
Fondo Monetario Internacional polticas verticales e, 335, 3437
(FMI), 345 incubacin, 445, 121, 1345, 13742,
Fontar, 901, 97, 105 1445, 150, 157, 212, 314, 387
Friel, D., 281 Industrial Development Agency (IDA),
Griliches, Z., 66 298, 312, 358
Guatemala, 68, 95, 122, 128, 200, INOVAR, 14850
2756, 292, 294, 400 vase tambin Brasil
Hallak, J. C., 281 insolvencia, 136, 206
Harrison, A. E., 40, 283 Instituto Nacional de Tecnologa
Hausmann, R., 41, 467, 128, 154, Industrial (INTI), Argentina, 445
2267, 244, 273, 2778, 288, Intel, 46, 154, 298, 392
3369, 3479, 364, 366, 371, Inteligencia econmica, 2279
373n3 y n16, 3934, 424, 437 internacionalizacin
Henriquez, F., 268 CGV e, 2823
Hidalgo, C. A., 3367, 347 Costa Rica e, 2989
506 NDICE
capital humano y, 169, 173, 177, 188 Observatorio Europeo de Clusters, 247
capital de riesgo y, 147 Opromolla, 279, 322n4
ciclo EFA y, 4145 Organizacin para la Cooperacin y el
Coneval, 390 Desarrollo Econmicos (OCDE),
Conocer, 188 6670, 7479, 91, 1223, 16972,
crdito y, 2001, 212 206, 208, 223, 246, 247, 335
empresas de alta productividad, Organizacin Mundial de Comercio
122, 131, 1378, 1523, 155 (OMC), 18, 2022, 44, 385
exportaciones y nivel de desarrollo, Panam, 678, 97, 100, 175, 177, 2001,
2756 2756, 292, 294, 358, 402, 430
IED y, 3134 Panizza, U., 2267
industria de autopartes y, 28890 PDP, explicacin
innovacin y, 689, 90, 97, 107, 115, constructivas, 567
122 defensivas, 546
INOVAR y, 150 intervenciones de mercado, evitar la
manufacuras y, 23, 95 captura de las, 404
Nacional Financiera (Nafin), 12, verticales vs. horizontales, 403
212, 225 amplias vs. estrechas, 403
Pemex, 391 seleccionar ganadores, 19, 24, 43,
ProMxico, 2903 46, 342
PET, apoyo pblico para, 95 PDP, intervenciones
regulaciones en, 131, 137 bienes pblicos horizontales, 378
seleccionar sectores y, 358 bienes pblicos verticales, 459
TechBA, programa, 1556 de mercado horizontales, 357
TLCAN y, 156 de mercado verticales, 4956
transformacin productiva y, 338 tipos, 357
Microsoft, 136, 184 PDP, tipos
Mion, G., 279, 322n4 amplias vs. estrechas, 403
modelo de industrializacin por bienes pblicos verticales, 405
sustitucin de importaciones, diseo cuidadoso de, 404
1114, 16, 1920 eliminar males pblicos, 405
Monge-Gonzlez, 305 intervenciones de mercado, evitar la
Nacional Financiera (Nafin), Mxico, captura de las, 404
12, 212, 222, 225 verticales vs. horizontales, 403
Navarro, J. C., 388 pequeas y medianas empresas
Navarro, L., 248 (PyME), 26, 38, 45, 82, 857, 934,
Negroponte, J., 398 103, 106, 135, 20812, 229, 2501,
Nelson, R. R., 71 2546, 263, 304, 306, 308, 3123
Nicaragua, 2001, 2756, 402 Pietrobelli, C., 2402, 251, 2656, 285,
Nueva Zelanda, 183, 1858, 194, 289 311, 315
508 NDICE
Una vez acabado el auge de los precios de las materias primas, Amrica Latina tendr que descubrir
nuevas fuentes de crecimiento econmico. Las recetas ortodoxas, ya agotadas, no lograrn este objetivo,
pero puede que s lo logren las ideas novedosas que contiene este volumen. En l se explica qu fue lo que
no funcion en las polticas industriales de los aos sesenta, y qu deben hacer de diferente los pases en
esta ocasin. Es un trabajo de primera lnea. Debera ser lectura obligatoria para los responsables de las
polticas de la regin.
Andrs Velasco, ex Ministro de Hacienda, Chile
Este libro es de lectura imprescindible para los especialistas y responsables de poltica que se desempe-
an en el complejo mundo de las polticas industriales. Una herramienta valiosa para pensar sobre un tema
central para todo gobierno de hoy en da.
Mauricio Crdenas, Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, Colombia
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es una institucin internacional creada en 1959 para promover
el desarrollo econmico y social sostenible en Amrica Latina y el Caribe.