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LOS INTENTOS DE REFORMA

DE LA CONSTITUCIN DE 1876
POR

MARIANO G A R C A CANALES
Profesor adjunto de Derecho Poltico
Universidad de Murcia

El ttulo general de este trabajo anuncia ya sus limitaciones. Nos propone-


mos un acercamiento a lo que puede ser considerado como la otra historia
de la Constitucin espaola de ms larga vigencia siquiera sea formal
y en su perspectiva de contestacin; esto es, la del recuento de los defectos
denunciados y los propsitos de enmienda por va de reforma. Naturalmente,
queda excluido de este enfoque todo intento tendente a un desplazamiento
global de la Constitucin; propsito apreciable por generalizado en los aos
veinte, y particularmente desde 1923.
Dentro de este escueto marco iniciaremos la exposicin con un somero re-
cuento de datos de relieve para comprender el proceso de aclimatacin o asen-
tamiento histrico de la Constitucin de 1876 y su progresiva asincrona con
el cuerpo social. En un segundo momento fijaremos los ms relevantes hitos
histricos que jalonan la aspiracin a la reforma y los motivos de su inspiracin.
Finalmente, cerraremos el estudio con un ms pormenorizado examen de los te-
mas constitucionales para los que se demanda esa reforma con mayor asiduidad.

I. AMBIVALENCIAS DEL TEXTO CONSTITUCIONAL

No cabe ignorar que una Constitucin es siempre producto de una coyun-


tura histrica, y que su telos est en razn directa de su capacidad para ser
aceptada y cumplida; esto es, para normar la vida social y la dinmica pol-
tica. Es obvio, por tanto, que, aunque hija inicialmente de un determinado
marco histrico y de la imposicin o transaccin entre lites y grupos en ese
momento influyentes, la Constitucin tiene medido su futuro en su capacidad
de adaptacin a las sucesivas coyunturas histricas en las que se ha de poner
a prueba su principal virtualidad: su esencia jurdica.
Todo texto constitucional presupone un conjunto de valores y la filosofa
poltica de un rgimen. Y no es de extraar, en consecuencia, que en determi-
nadas concepciones de la Constitucin se albergue un difcil desidertum de
Revista de Derecho Poltico
Nm. 8. Invierno 1981
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inmutabilidad o, cuando menos, una probada tendencia a la rigidez constitu-


cional.
Se trata obviamente de temas de la teora general de la Constitucin a los
que, pese a su trascendencia, no podemos dedicarles ms espacio dado el es-
tricto mbito de este trabajo. Pero interesa resaltar desde ahora mismo que se
trata de cuestiones relevantes, vistos desde el prisma bajo del que vamos a exa-
minar la Constitucin espaola de 1876.

a) Aproximacin al pacto inicial y razones del asentamiento


de la Constitucin de 1876
Los acontecimientos de 1868, nostlgicamente evocados como de la Re-
volucin Gloriosa, alarmaron a sus mismos impulsores. Las dos familias libe-
ral-burguesas se apercibieron del peligro de las exaltaciones democrticas y del
inevitable deslizamiento hacia posiciones populistas y a los planteamientos so-
ciales de fondo, por lo que no result difcil llegar al acuerdo de zanjar des-
acuerdos en lo fundamental y abrir un nuevo ciclo histrico con el objetivo
de asegurar su posicin de clase hegemnica. Del pacto social se pas sin de-
masiada dificultad al pacto poltico. La frmula jurdica del pacto fue la Cons-
titucin de 1876.
A Cnovas le corresponde encauzar el nuevo ciclo histrico que pone fin
a ms de medio siglo de lucha en pro del asentamiento definitivo del rgimen
liberal. La doctrina liberal-conservadora y la concepcin doctrinaria del jefe
del partido alfonsino son las piedras maestras del nuevo rgimen restauracio-
nista. La forma, un texto breve y flexible. Pero entre tanto, y salvadas las
esencias de la Constitucin interna. Cnovas hubo de transigir hasta donde
pudo en su afn de integrar en torno a la Monarqua a las facciones hasta haca
poco enfrentadas; la apertura al posibilismo de Castelar sealaba la frontera
por la izquierda, pero esa misma frontera marcaba los lmites desde los que
quedaba marginada otra parte crecientemente importante de los grupos socio-
polticos; Cnovas cerraba el ciclo de la revolucin liberal seguramente, pero
tras l vena la revolucin social impulsada por el cuarto estado, y en la in-
tegracin de sta se pondra a prueba la perdurabilidad del sistema.
Si bien la clave de la bveda se haUa en el pacto doctrinario alianza in-
disoluble, refrendada por la constitucin interna entre el rey y el pueblo,
la concrecin del compromiso se realiza en un texto, consiente interpretacio-
nes y derroteros de distinto signo. El rea comn de legalidad se hallar as
a medio camino entre la Constitucin de 1845 y la de 1869. Las leyes de aso-
ciaciones, jurado y sufragio universal son logros de los vencidos en 1874, y su-
ponan un espacio ganado por el progresismo, dentro de las posibilidades que
el texto constitucional consenta, camino de la democratizacin del sistema.
El reverso, transcurridos los aos iniciales del rgimen restauracionista (los
de la pacfica y romntica pausa del reinado de Alfonso XII), vino con el tur-
nismo de los partidos dinsticos y con el caciquismo. Los peligros de desliza-
miento por la pendiente de la participacin popular quedaban conjurados, pero
un manto de inautenticidad, mediocridad y silencio vendr a ser el precio de la
paz entre las dos familias burguesas.
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b) Crisis de la restauracin y resistencias


a la reforma constitucional

Probablemente sea algo ms que una simplificacin esclarecedora la afir-


macin de que entre la monarqua de Alfonso XII, la regencia de Mara Cris-
tina y el reinado de Alfonso XIII hubo prcticamente tres regmenes distin-
tos bajo un mismo texto constitucional. El que fuera sta una de sus mayores
virtudes' no obsta a que los lmites de su virtualidad real puedan y deban
medirse por su fracaso para integrar bases sociales ms amplias y para canaH-
2ar las inquietudes de la periferia fuera del estrecho mundo de los partidos
turnantes.
Junto a los correctivos introducidos para hacer viable una interpretacin
progresista del texto, a los que hemos aludido anteriormente, la crisis del sis-
tema restauracionista se halla en su propia inautenticidad tanto como en los
pequeos o grandes enconos producidos entre la propia lite poltica que se re-
parte el poder que determinan nuevas desnaturalizaciones del texto constitu-
cional. Y qu duda cabe que la erosin del sistema entra en un proceso de
aceleracin durante el reinado de Alfonso XIII. La historia de los aconteci-
mientos polticos, de cada crisis, refleja el movimiento convulso al que se
somete la base del edificio poltico que se desmorona y del texto constitucional
que frecuentemente se conculca.
No vamos a hacer recuento de hechos sobradamente estudiados ^. Recor-
demos el embate militar de la Ley de Jurisdicciones con el consecuente replie-
gue del poder civil, cantado como hegemnico por Cnovas; golpe de Estado
encubierto que tendra su confirmacin y ratificacin en la Real Orden de
1914 ^, de contenido claramente inconstitucional. La solucin dada a algunas
crisis ministeriales, como de la pequea historia de las luchas entre lderes (re-
curdense maniobras como las de Moret en 1909), se hallan en el filo del aten-
tado contra el rgimen y suscitan frecuentes sospechas o acusaciones de incons-
titucionalidad, dadas al amparo de la interpretacin que del texto se haca por
entonces. Pero no es de este momento detenerse en estos datos.
Lo que es de todo punto relevante, a nuestro juicio, es la relacin inevita-

' Vase Snchez Agesta, La Constitucin de 1876 en la perspectiva del constituciona-


lismo, Anales de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislacin, nm. 4, de 1976. Se
trata de un nmero extraordinario dedicado a la Constitucin de 1876, pg. 75.
' Sobre el particular hay una abundante bibliografa, no siempre coincidente en la in-
terpretacin de los hechos a la hora de la imputacin de responsabilidades, y sobre la que,
sin ningn nimo exclusivista ni crtico, apuntamos las obras de Fernndez Almagro, His-
toria del reinado de Alfonso XIII, Barcelona, 1934; Seco Serrano, Alfonso XIII y la crisis
de la restauracin, 2." ed., Madrid, 1979; Garca Escudero, De Cnovas a la Repblica,
Historia poltica de las dos Espaas, Madrid, 1951 y 1975, respectivamente; Pabn, Cam-
b, Barcelona, 1952; R. Carr, Espaa 1808-1939, Barcelona, 1970; Martnez Cuadrado, La
burguesia conservadora (1874-1931), Madrid, 1973; as como los trabajos monogrficos de
Miguel Artola, Payne, Javier Tusell, Garca Delgado, Lacomba, etc.
' La Real Orden, publicada en el Diario Oficial del Ministerio de la Guerra, lleva fecha
de 14 de enero y la firma Echage. En ella se autoriza la comunicacin directa de gene-
rales, jefes y oficiales con el Rey para contestarle tambin directamente sin intervencin
de persona alguna. Vase Fernndez Almagro, pg. 238.
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blemente estrecha entre la evolucin socioeconmica y lo que se aprecia como


progresiva esclerosis jurdico-poltica. Las diferencias entre los partidos tur-
nantes se borran a la hora de cerrar filas frente al avance revolucionario, del que
son marxistas y anarquistas puntas de lanza". Los lmites de la obra canovista
al menos tal como sta se desenvuelve ^ se aprecian aqu inequvocamente.
Las posibilidades de captacin de esa izquierda emergente y vital fracasan en
absoluto. Las buenas intenciones en el terreno social de estadistas como Dato
son insuficientes, y el lltimo baln de oxgeno en el terreno del cambio insti-
tucional que podra aportar el partido reformista se trunca. No quedaba ms
que el recurso a la inmovilizacin con la Dictadura en 1923. En esa fecha se
cierra prcticamente el ciclo restauracionista y el mbito de vigencia de la Cons-
titucin de 1876, maltrecha ya en las ltimas dcadas.
En fin, una Constitucin nacida de las inquietudes e intereses de los gru-
pos sociales dominantes en un momento dado es utilizada hasta la desnatura-
lizacin por esos mismos grupos, y convertida en valladar frente a posibles
reformas; algo as como un cors jurdico o freno de la evolucin social y pol-
tica. Una Constitucin holgada y flexible se convierte en el respaldo jurdico
no ya del obstculo tradicional, sino de los intereses tradicionales, pues,
pese a todas las denuncias y presiones, la clase poltica beneficiara de la res-
tauracin permanece conscientemente maniatada por las trabas formales de la
vigente legalidad, sin hacerse eco de los cambios profundos que en la socie-
dad espaola se estn efectuando *.

IL AMBIENTACION HISTRICA DE LOS INTENTOS


DE REFORMA MAS SIGNIFICATIVOS

Dado el relativamente largo recorrido de la Constitucin de 1876, es con-


veniente intentar una periodificacin que facilite la comprensin de las suce-
sivas alternativas y diverso grado de aceptacin a que se ve sometida en ese
transcurso de tiempo.
* Un libro de Snchez de Toca, fechado en 1914, vena a llamar la atencin sobre este
punto. Los conflictos sociales entre capitalismo y trabajo asalariado rebasan actualmente
todos los artificios y ficciones de nuestro derecho pblico. La nueva realidad social y po-
ltica no es la de las oligarquas que crearon nuestro parlamentarismo... Es ms bien la
oposicin de la masa social, y sobre todo, la del proletariado al sistema oligrquico que ha
convertido al sufragio y a las formas representativas del Gobierno de opinin en ficciones
burlescas. La crisis de nuestro parlamentarismo, Madrid, 1914, pg. 32.
' El sistema funcion pasablemente en tanto se mantuvieron las constantes sociales y
polticas que favorecieron el nacimiento del texto de 1876; esto es, durante el ltimo ter-
cio del siglo XIX y pese a los avalares histricos de esos aos. Pero en el siglo xx ha
escrito Snchez Agesta en el trabajo reseado, pg. 74 esas condiciones polticas de dos
grandes partidos disciplinados se quebraron (...). La Constitucin era suficientemente fle-
xible para aceptar una nueva base social, pero faltaron hombres que la realizaran.
' De treinta aos a esta parte escribe Ortega en 1918 la sociedad espaola se ha
transformado profundamente. Intentaremos dotarla de una nueva estructura pblica. La
mecnica de nuestro pueblo es hoy muy otra que en los tiempos de la Regencia: han apa-
recido nuevas fuerzas, se han desvanecido no pocas, antao dominantes; la proporcin de
las energas ha variado. Traigamos todo esto a expresin poltica y entonces veremos cmo
Espaa funciona (El Sol. 20-VIII-1918).
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a) Primera poca: la aoranza de la Gloriosa y la preocupacin


por el procedimiento de reforma constitucional
Los aos del reinado de Alfonso XII son, con mucho, los del asentamiento
del compromiso bsico entre los dos partidos dinsticos. Se trata de alcanzar
la ansiada pacificacin interior, cerrado ya el camino de la revolucin septem-
brina y, hasta cierto punto, de la reaccin, en lo que de tal comportaban las
luchas civiles carlistas. Era tiempo de moderacin, compromiso y, como mu-
cho, de la esperanza en la evolucin posibista del sistema. El remanso del
romanticismo poltico no borra totalmente a los sectores republicanos que se
mantienen extramuros del rgimen y las organizaciones del movimiento
obrero que apuntan con tintas ms o menos internacionalistas o autctonas,
pero son una disidencia nebilizada en el conjunto y en modo alguno inquietante
para la estabilidad del sistema.
En este marco, y concretamente en los ltimos aos del reinado de Alfon-
so XII, las posiciones frontales a la Constitucin no pasan de los puntos pro-
gramticos de los grupos no integrados; voces aisladas de valor acaso testimo-
nial, pero de no muy eficaz audiencia.
En el mbito de las manifestaciones de los partidos dinsticos, las posi-
ciones frontales al texto de 1876 alcanzan rara vez estado oficial. Anecdtica
es para estos primeros aos la intervencin de Canalejas en 1883 ''. Lo fre-
cuente es la creciente inquietud por el procedimiento de reforma constitucional
cuestin ignorada en el texto canovista, como es sabido, como paso pre-
vio para algunos, a reformas parciales del texto constitucional de referencia,
de directriz ms progresista. Y en este orden de cosas cabra recordar las pro-
posiciones de ley de los diputados Emilio Nieto, en 1883, y Manuel Becerra,
en 1884, a las que aludiremos con ms detenimiento en otro lugar.
El perodo cubierto por la Regencia marca una inflexin decisiva en el rgi-
men poltico de la restauracin. Junto al asentamiento definitivo de sus bases
polticas y sociales se halla el importantsimo dato del conjunto de leyes que
marcan la apertura progresista del sistema. Las de asociaciones, jurado y su-
fragio universal son cotas logradas por el ala liberal-progresista, a las que ha-
bra que aadir otras normas tambin relevantes, como, por ejemplo, la Ley
de lo Contencioso-Administrativo. La Regencia es tambin un perodo histrico
de traslacin del eje poltico de la Corona a los partidos dinsticos (ms que
a las Cortes, desde luego), ya convertidos en ruedas sujetas al sistema por el
turno pacfico. No es de extraar que para algunos comentaristas y polticos
el comportamiento de la reina Mara Cristina fuera modlico por escrupulosa-
mente constitucional ^.
' En el Diario de Sesiones del Congreso, Legislatura de 1882-83, tomo X, nm. 164,
pgina 4340. Canalejas, despus de anunciar la remisin futura a la Cmara de solicitudes
ae determinadas reformas constitucionales, expone, como primera de estas instancias, la
peticin de los demcratas de Albedrique, pidiendo que la Constitucin vigente se sus-
tituya por el Cdigo fundamental de 1869. Comienzo sorprendente, sin duda, aunque a
todas luces inoperante y testimonial.
' Lase el encendido elogio hecho por Royo ViUanova, La Regencia y el Derecho p-
blico espaol, Madrid, 1929, en algunos de cuyos pasajes se adivina la no muy disimulada
intencin de contraponer la actitud de la Regente y la de su hijo Alfonso XIII.
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b) Los primeros aos del reinado de Alfonso XIII:


La Constitucin y su reforma como arma poltica

Un factor de primera magnitud a la hora de explicar el cambio que se pue-


de apreciar en la aplicacin de la Constitucin desde los mismos inicios del
reinado de Alfonso XIII es el relevo en los dirigentes polticos efectuado en
el decenio que une la Regencia con el reinado de Alfonso XIII. Cnovas mue-
re trgicamente, Sagasta ve apenas el inicio del nuevo reinado, Castelar desapa-
rece con el siglo xix^ dejando el republicanismo posibilista sin pastor, en tanto
Silvela, delfn conservador, se eclipsa en 1905. Maura y Moret encuentran di-
ficultades para alzarse con el caudillaje de los respectivos grupos dinsticos,
y el tndem Canalejas-Maura, que prometa la reinstauracin pacfica del
turno, esta vez sobre la base de una mayor autenticidad, se frustra por la muer-
te violenta del primero y la postergacin y posterior autoincapacitacin del
segundo.
Por circunstancias que no son de este momento analizar, las luchas por
el poder no son ya las propias del bipartidismo; la falta de disciplina y las in-
trigas en el seno de los grupos crean un suelo movedizo sobre el que es difcil
asentar edificio jurdico-poltico alguno. El nico sostn permanente es el rey,
muy cercano siempre al ejrcito. El espacio decisorio del monarca se ampla
al comps de su responsabilidad poltica, y el terreno que por el ala ms con-
servadora de entre los polticos de la derecha burguesa se pensaba perdido
por la regente es recobrado por la Corona, no sin escndalo de quienes, con
una interpretacin ms progresista del texto de 1876, vean en eUo un atenta-
do contra la soberana nacional y contra las Cortes.
A partir de estos someros datos es compresible que se utilice el tema de la
reforma constitucional como arma poltica. El ala izquierda de los partidos
dinsticos enarbola esta bandera un poco como forma de presin, si no de ame-
naza, y un mucho como justificacin de su colaboracin con el sistema ante
los grupos polticos no integrados. Moret, que se haba plegado ante el des-
plante militar dando cauce a la Ley de Jurisdicciones (primer paso importante
en el proceso que marcara el carcter militarista in crescendo del rgimen),
compensaba esa y tantas otras debilidades e insidias suyas ^ con un desquite
liberal en la futura actuacin del gobierno nada menos que una reforma
constitucional inclusive, ayudado por hombres nuevos que l buscara en el
profesorado, especialmente el de la Institucin Libre de Enseanza'". Slo
estamos en 1906, pero ya va tomando cuerpo en los mbitos acadmicos la
preocupacin por una interpretacin ms acorde con los tiempos de la Consti-
tucin, y algn publicista apunta la necesidad de la reforma constitucional ^^

' Jess Pabn, en el vol. I de su obra Camb, 1876^1918, hace un apunte histrico-bio-
gtfico de Moret que es de gran utilidad en este punto. Vase pgs. 264 y sigs.
' Fernndez Almagro, op. cit., pg. 88.
" Gran trascendencia tiene en estos medios el debate suscitado en la Real Academia de
Ciencias Morales y Polticas desde el mes de octubre de 1906 a mayo de 1907. Aunque el
tema parece monogrfico (la compatibilidad del referndum con el sistema representativo),
el tono polmico y en cierto modo acusatorio (actuacin de Alfonso XIII en el uso de las
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Ahora bien: poner mano en la Constitucin era para muchos, incluido el


propio rey, una conmocin gratuita e inaceptable por peligrosa '^. El pacto res-
tauracionista podra verse en peligro; de hecho, el turno pacfico se vio ataca-
do y result maltrecho inevitablemente por la actitud de Moret y la solucin
dada a la crisis por Alfonso X I I I en 1909. Los bienintencionados y construc-
tivos esfuerzos de Canalejas por recomponer la confianza entre los partidos
y dar paso a un regeneracionismo autentificador y progresista, teniendo como
interlocutor a Maura, no resultaron, tal vez por su prematura muerte.

c) Crisis del sistema restauracionista. Especial mencin


de los acontecimientos de 1917 y del intento
del ltimo Gobierno constitucional de la Monarqua

Desde la segunda dcada del siglo xx los muros del edificio canovista
amenazan ruina. La pacificacin interior, segn el modelo de convivencia libe-
ral-burguesa, se halla frente a la marea creciente de las luchas sociales, incluido
el terrorismo anarquista y la represin de la patronal organizada. El centralis-
mo borbnico sufre los embates regionalistas, particularmente catalanes (cona-
tos de 1905, sucesos de 1909, 1913 y 1917), pero tiende a generalizarse en una
especie de rebelin de la periferia. La frmula del gobierno civil queda en
pura ilusin: Ley de Jurisdicciones, Juntas de Defensa en 1917 y golpe de

prerrogativas de la Corona) eleva la discusin al examen del sistema poltico albergado en


el texto canovista y de sus diversas posibilidades interpretativas. La cuestin no queda en
el mbito de las intervenciones orales, sino que se trasluce en publicaciones de plumas
prestigiosas: Snchez de Toca, Amos Salvador, Melquades Alvarez, Garca AEx, Posada,
etctera. Ya en 1907 dos trabajos tocan el tema de la reforma constitucional: Jos Mara
Sempere, La reforma constitucional, en Revista General de Legislacin y Jurisprudencia,
tomo 110, y Eugenio Cemborain Chavarra, La reforma constitucional en Espaa, Memoria
leda en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislacin durante el curso 1906-1907, pu-
blicada en 1907.
" Un reciente trabajo del profesor C. Seco en sus colaboraciones en el dominical de
ABC, con el ttulo Canalejas, revela una carta de este esclarecido poltico liberal a Ro-
manones en que expresa sus inquietudes y sospechas ante determinadas pretensiones de
Moret, muy directamente relacionadas con el punto en que nos encontramos. Desgraciada-
mente, sin embargo escribe Canalejas, Moret persiste en la reforma constitucional, y
persiste porque cree que slo as obtendremos el apoyo de los republicanos, sin el cual en-
tiende que el partido liberal no puede gobernar. Salmern..., en efecto, pide como Melqua-
des Alvarez y Azcrate, la reforma constitucional; pero referida sobre todo al artculo 11
de la Constitucin, y sin que por su parte ofrezca a cambio otra cosa que benevolencia,
pues l no admite dignamente que sea leal otro apoyo de ningn republicano a la Monar-
qua, haga lo que haga. En opinin de Canalejas, el Rey no admitir ni ahora, ni luego,
ni acaso nunca, la reforma de la Constitucin, porque esta reforma le han persuadido de
que pone en tela de juicio todo el rgimen: Monarqua o Repblica, regionalismo o centra-
lizacin, facultades del Rey en el mando del Ejrcito, etc.; claro est que esta actitud
de Alfonso XIII, en opinin de Canalejas, se justifica por la idea de don Alfonso de que
sin poner dificultades al desarrollo de cualquier programa poltico no debe acceder a la
reforma constitucional, y, por lo dems, si se hace bandera inflexible de la reforma por
el partido liberal democrtico, ste se vera necesariamente empujado al bando republicano.
En resumen, la actitud de Moret, sin obtener unas mnimas garantas del republicanismo,
ofreca el peligro de colocar a los ms sinceros demcratas en la tesitura de abandonar la
Monarqua.
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Estado de 1923, por no sealar sino hitos fundamentales. La monarqua par-


lamentara es, a todas luces, una escenificacin desafortunada que hay que en-
tender a travs de las claves del turnismo y el derecho de disolucin, la red
caciquil y el encasillado; esto es, pura inautenticidad en sus grandes lneas.
Pero todo esto es demasiado conocido.
En este entorno surge incontenible la esperanza de una solucin de los
problemas del pas a travs de la reforma constitucional. La preocupacin re-
formista embarga a publicistas y polticos y pasa a ser lugar frecuentado en la
literatura poltica de la poca. Un sentimiento de orfandad constitucional em-
barga a cuantos no hallan en el texto de 1876 su asidero.
Para algunos, el instrumento jurdico es la pieza esencial de la reconstruc-
cin y, encandilados por esta creencia, y ciertas promesas seguramente, ilus-
tres crticos del sistema restauracionista (Azcrate, Melquades Alvarez y el
partido reformista, muy sealadamente) se avienen a colaborar con un rgimen
ya en trance de inminente derrumbamiento. Cierto que la Carta programtica
del partido reformista, dada a finales de 1918, contiene algo ms que una
estricta preocupacin por los aspectos jurdico-formales, pero stos forman
bsicamente el grueso del programa y el precio de la colaboracin cuando los
reformistas son llamados a formar gobierno.
Veamos ahora, ya por separado, los momentos en que se concentran las
lneas tendenciales de las dispersas aspiraciones de reforma constitucional a que
hemos aludido.

1. Asamblea de parlamentarios de 1917


Estamos ante un ao crucial. La huelga general revolucionaria, el plante
de las Juntas de Defensa y el de los parlamentarios no enrolados en el turno
consagran el fracaso total del sistema canovista, la impotencia institucional
y el desprestigio del poder pblico. La disidencia de los parlamentarios, en sus
reuniones de Barcelona y Madrid, es ndice de la ineficacia de un rgimen con-
testado por la clase poltica marginal a los grupos oligrquicos tradicionales.
Procediera de donde procediera el foco inspirador ^^, lo cierto es que Cata-
lua dio un respaldo entusiasta a las inquietudes de renovacin poltica e ins-
titucional que, en conexin con las pretensiones del partido reformista, mar-
cara el momento lgido a partir del cual se hara persistente el eco de la
reforma constitucional. En las proposiciones de la sesin de 5 de julio, con
diversidad de matices, se apuntaba a lo mismo, si bien triunfara una frmula
moderada, lnea que, respaldada si no inspirada muy directamente por Camb,
prevalecera en todo momento. Sobre el fondo de las pretensiones autonomis-
tas expuestas ya en el Manifiesto de junio por los parlamentarios regionalistas

" Siguiendo opiniones de Prez de Ayala, C. Seco se inclina por la conjuncin de pro-
gramas entre Camb y los regionalistas catalanes y las ideas reformistas en su portavoz
M. Alvarez. Participamos de este criterio. En punto a la reforma constitucional hay una
puesta en comn, y el foco inspirador est en el programa del reformismo con alguna acen-
tuacin en el tema regionasta. Vase Seco, Alfonso XIII y la crisis..., pg. 124.
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al p a s " de dar al Estado una constitucin federativa, la otra gran preten-


sin sera, en palabras del propio Camb, consagrar la soberana popular re-
presentada por el Parlamento; una suerte de autentificacin de la participa-
cin poltica que diera la supremaca institucional a las Cortes, de manera que
el poder ejecutivo naciese y muriese en ellas, pero a la vez que el rgimen
representativo dejara a salvo y no ahogase la voluntad popular, esto es, de
modo que en todos los choques entre el Parlamento y el poder moderador
no decidiese el pleito ni el Parlamento ni el poder moderador, sino que fuese
el pueblo en unas nuevas elecciones en uso de la plenitud de su soberana... '^.
No haba en tales declaraciones una intencin inmediatamente revolucio-
naria, ni poda haberla dada la inspiracin y denominador comn ideolgico
ms generalizado entre los entonces parlamentarios levantiscos. Los objetivos
no eran para escandalizar, a no ser que se siguiera aferrado a los intereses los
partidos dinsticos turnantes, poniendo al texto canovista como parapeto. No
haba en los comunicados y resoluciones nota alguna antimonrquica '*. Antes
al contrario, se pensaba en una evolucin del sistema de mano de la monarqua
y en la lnea de autentificacin que antes haban intentado otros (lugar de en-
cuentro o entendimiento de Camb y Maura, o de ste y Canalejas), slo que
ahora con tono ms inquietante para la clase poltica establecida, dado el nfasis
puesto en las pretensiones autonmicas, y la clara embestida al cascarn agrieta-
do y confuso de los partidos dinsticos. Podra entenderse incluso que se trataba
ms bien de una accin de intencionalidad conservadora conectable con el
conservadurismo inteligente de otros dirigentes polticos no partcipes ten-
dente a adelantarse a la revolucin desde abajo mediante una renovacin
poltico-institucional hecha por la clase poltica ausente del turno. Es dato
revelador el contacto asiduo de los directores del movimiento parlamentario
con los de las Juntas de defensa y la referencia frecuente en los manifiestos
y comunicados de aqullos a la justa inquietud del ejrcito; del mismo modo
que ha de tenerse tambin en cuenta la composicin de la comisin primera
de la Asamblea de parlamentarios, dedicada a la reforma constitucional y la
autonoma municipal ".
Por lo dems, adonde apunta la reforma constitucional que pretenden los
parlamentarios reunidos inicialmente en Barcelona? Los acuerdos definitivos
dados a conocer a finales de octubre tras las sesiones celebradas en el Ateneo
de Madrid tienden, cuando menos, a tres objetivos trascendentales: a) de un
lado, amortizar la componente doctrinaria (la soberana reside esencialmente
en el pueblo), radicando el eje del poder en las Cortes, a las que se asigna
la potestad no compartida de hacer la ley, quedando al rey la sancin y pro-
mulgacin, as como la posibilidad del veto meramente suspensivo; h) la auten-
tificacin de la representacin se hace fundamentalmente sobre la base de la

" Las proposiciones de los parlamentarios a la Asamblea de fecha 5 de julio pueden


ser halladas en J. A. Lacomba, M crisis espaola de 1917, Madrid, 1970, pg. 450. Asimis-
mo el Manifiesto de 14 de junio de 1917, dirigido por los parlamentarios regionalistas al
pas, pg. 427.
" J. Pabn, Camb..., vol. I, pg. 562.
" Ibdem.
" Vanse los apndices a la obra de J. A. Lacomba anteriormente referenciada.
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reforma del Senado, introduciendo el carcter generalmente electivo de los sena-


dores segn un criterio en parte organicista (dando representacin a la vida
corporativa espaola) y progresivo (amortizando los senadores vitalicios que
existan en el momento de implantarse la reforma), aunque respetando la por-
cin de los senadores por derecho propio que lo sean por razn de su cargo;
c) por fin, las reformas polticas referentes al rgimen autonmico. Se trata
en este ltimo punto de un magro apartado en el que se propugna la modifi-
cacin del Cdigo constitucional, (que) en lo que se refiere a la estructura del
Estado, ha de basarse necesariamente en un amplio rgimen de autonoma,
admitiendo como organismo material la regin..., sin perjuicio de la plena
autonoma municipal que ser objeto de otro acuerdo) '*.
Dadas las dimensiones a que debe ajustarse este trabajo, no podemos ex-
tendernos ms all de unas muy breves consideraciones: 1) Naturalmente que
los puntos resaltados implicaban la necesidad de tocar el texto de 1876, par-
ticularmente los artculos 18 y 20, y una concepcin distinta del ttulo X, apar-
te de la doctrina emanada del prembulo. 2) Pero, si bien se mira, estos puntos
bsicos no suponan un cambio tan importante; de un lado ha de tenerse en
cuenta que los usos y convenciones constitucionales habidos desde la Regencia
inclinaban el rgimen poltico de la restauracin a una progresiva parlamenta-
rizacin, aun admitida toda la gama de corruptelas que los partidos turnantes
haban introducido en el sistema representativo, y los intentos de recuperacin
de influencia poltico-constitucional por parte del rey Alfonso XIII; pero ade-
ms entre las pretensiones de los parlamentarios autonomistas traslucidas de
sus declaraciones y manifiestos, y las que se concretan en el texto en octubre
dado por los componentes de la Asamblea, media una buena porcin de mode-
racin. 3) Que en el mencionado acuerdo final hay otras cuestiones dignas de
consideracin, aunque de menor trascendencia, a las que aludiremos posterior-
mente en la medida en que sea necesario.

2. El programa de reforma
del ltimo Gobierno constitucional (1923)
La aportacin del partido reformista al Gobierno de Garca Prieto en 1923
se concreta bsicamente en el anuncio ministerial de la reforma constitucional.
En realidad se trata de una exigencia del precio de la colaboracin''. La con-
juncin operada entre el partido dinstico liberal y el reformismo abre unas
perspectivas nuevas. Alba, Romanones y Melquades Alvarez coinciden en un

" Los acuerdos de la Asamblea de parlamentarios relativos a la reforma constitucional


pueden ser consultados y complementados con la lectura de M. Artola, Partidos y progra-
mas polticos, 1908-1936, tomo II, Madrid, 1975, pg. 160, y en J. A. Lacomba, pg. 550
de la obra mencionada.
" Con anterioridad, en el momento solemne de la formacin del Uamado Gabinete de
concentracin, que presidiera Garca Prieto en 1918, M. Alvarez haba ya intentado coti-
zar su presencia en el gobierno naciente con la misma pretensin, pero no se consider
oportuno introducir un anuncio de Cortes constituyentes dentro del programa guberna-
mental, por lo que Alvarez se abstuvo. Finalizando ese ao el partido reformista hara p-
blica su Carta programtica, en la que fijara sus aspiraciones de reforma constitucional de
manera detallada.
LOS INTENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE 1876 123

programa de renovacin profunda que abarca aspectos socioeconmicos de


alcance estructural, y asimismo incluye la revisin constitucional ^.
Habida cuenta de lo que adelantaba la Carta Programtica del reformis-
mo en 1918, no cabe duda de que los propsitos del Gobierno, pese a contar
en sus filas con un solo miembro de la mencionada procedencia. Pedregal, esta-
ban transido por las inquietudes apuntadas en aqulla. En orden a lo dicho
habramos de hacer tres precisiones: 1) que, no obstante el peso desproporcio-
nado en apariencia del reformismo, lo cierto es que las inquietudes de trans-
formacin jurdico-poltica y social que ste propugnaba era en gran medida
moneda corriente a las alturas de los inicios de los aos veinte, al menos en
los crculos ciertamente no muy amplios, pero s influyentes, de los publicistas
y polticos de mayor relieve y menor compromiso con el sistema; 2) que, en
relacin con lo anterior, puede observarse una lnea de simetra entre las pre-
tensiones de reforma constitucional de los parlamentarios de 1917 y el pro-
grama que se propone alcanzar el nuevo Gobierno, a la que serva de nexo
sin duda la Carta Pragmtica del partido reformista de 1918 ^'; 3) que el pro-
grama del nuevo Gobierno era prometedor, y sin duda la ltima instancia ima-
ginable antes del recurso extremo a la dictadura ^.
La oportunidad fue desaprovechada. Las pequeneces de la poltica y la in-
transigencia y alarmismo de los grupos sociales que se sintieron amenazados
por los intentos de reforma (la Iglesia, ante la reforma del art. 11; la clientela
senatorial, la burguesa por el anuncio de la reforma del rgimen de propiedad
inmueble y, en general, la clase poltica beneficiara del statu quo poltico,
a los que no debera agradar las reformas electorales y el reforzamiento de las
Cortes al garantizarles a stas un funcionamiento mnimo y poner coto a las
amenazas de suspensin de garantas) se conjuntaron frente a aquellos prop-
sitos. Cierto que el gabinete pareca no tener ms preocupacin urgente que
Marruecos; este problema, complicado por las secuelas del infortunado pasado
inmediato y la descomposicin interna del orden pblico, haba de dedicar las
ms de sus energas. Pero las esperanzas de reconstruccin para el futuro pasa-
ban por el programa que se trunc con la salida del Gobierno de Pedregal.
Y si el precio de la colaboracin del reformismo estaba en el mencionado pro-
grama, la dimisin del ministro era inevitable. Los grupos sociales amenazados
respiraron por el momento.

Las grandes lneas del programa gubernamental se pueden ver en Fernndez Alma-
gro, op. cit., pg. 418. Asimismo en C. Seco, Alfonso XIII y..., pg. 178, que reproduce
las apreciaciones de Garca Venero.
^' En M. Artola, op. cit., pg. 162.
^ Sainz Rodrguez en su reciente libro de memorias Testimonio y recuerdos ha dado
a conocer el impacto que la dimisin de Pedregal caus en Alfonso XIII, y sus esfuerzos
por evitar la decisin del representante del reformismo. Cfr. Seco, op. cit., pg. 182. Asi-
mismo, de inters, Pabn, pg. 420 del vol. II de su obra Camb.
124 MARIANO GARCA CANALES

III. ORIENTACIONES PARA LA REFORMA CONSTITUCIONAL

Tras estos apuntes histricos, cabra extraer un hilo conductor comn


a los diferentes intentos de acomodar el texto de 1876 a las necesidades de
cada momento? La respuesta slo podra ser afirmativa si aceptamos una re-
duccin de perspectiva.
En dos grandes apartados podramos dividir esta ltima parte de nuestro
trabajo. De un lado y coincidiendo con la preocupacin dominante entre pu-
blicistas, polticos y frecuentadores en general del tema constitucional, la
cuestin se centra en el dilema de la reforma y el alcance que cabe dar a sta.
En segundo lugar, y conforme va tomando cuerpo la necesidad de poner mano
en la Constitucin, la directriz de los distintos proyectos parecen apuntar a unos
objetivos confluyentes; objetivos que se manifiestan en quienes aspiran a la
reforma, no en los inmovilistas, claro est; objetivos que slo aparecern cla-
ramente enfrentados con otros grupos, tambin aspirantes a la reforma, en un
momento ulterior: mediada la Dictadura y de manos de los grupos polticos que
influencian entonces el quehacer de sta^. Por el momento, la lnea a que
apuntan los intentos de reforma es una lnea progresista, camino de la conso-
lidacin real del rgimen liberal-parlamentario, que enlazara con la Constitu-
cin de 1931 antes desde luego que con los propsitos de los autores del An-
teproyecto de 1929 y la legislacin surgida tras la guerra civil. Pero veamos
por separado estas cuestiones.

a) El dilema de la reforma y el alcance de la reforma

El primer escollo de los reformadores, tambin primer paso lgico del estu-
dioso, es la constatacin de la ausencia de procedimiento para tal propsito
desde el propio texto constitucional, e incluso, en opinin de algunos, desde
la doctrina en que se funda la obra canovista. En efecto, la preocupacin do-
minante desde finales del siglo xix y en los primeros del xx fue la de encontrar
un procedimiento de reforma compatible con lo que se supona era esencia
doctrinaria del texto de 1876. Aun en 1907, Sempere, en su trabajo La re-
forma constitucional, identificaba la concepcin doctrinaria con la de la
constitucin interna y se planteaba la solucin de la reforma con sujecin
a tales condicionantes acorde con las tesis ms conservadoras del orden jurdico-
poltico establecido; posicin desde la que abord el dilema tambin Posada
en 1889, y otros publicistas de nota, con matizaciones y enfoques propios de
su particular perspectiva ^^. En resumen: respetar el signo pactista del prem-

^ Pero de esta cuestin nos hicimos eco con cierto detenimiento en nuestro libro El
problema constitucional en la Dictadura de Primo de Rivera, Centro de Estudios Constitu-
cionales, Madrid, 1980.
^* Sempere, op. cit., pgs. 465 y sigs. Ibidem, la referencia a un artculo de Posada en
Espaa moderna, de noviembre de 1889, con el ttulo de Cmo se puede reformar la
Constitucin de 1876. En el mismo camino tambin Cemborain y otros.
LOS INTENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE 1 8 7 6 125

bulo de la Constitucin de referencia y configurar la reforma como un nuevo


acuerdo bsico rey-Cortes; unas Cortes, por otra parte, que se consideran ordi-
narias o que, convocadas para tal menester, continuasen ejerciendo posterior-
mente como ordinarias, disimulando o negando su carcter de constituyentes
y soberanas ^.
Pero conforme avanza el reinado de Alfonso XIII, la cuestin se plantea
en otros trminos. El dilema de la reforma se resuelve positivamente y la cues-
tin del procedimiento preocupa menos. Quedan los nostlgicos, defensores
a ultranza del texto canovista, aunque no es frecuente la afirmacin de su in-
tangibilidad. Estn tambin quienes aspiran a una reforma inteligente que,
ahondando en la propensin parlamentaria, y mediante mutacin constitucional,
condujera a una autentificacin de la representacin de no muy largo alcance,
pero significativa, sacrificando la porcin de senadores de designacin real
a travs de la designacin por el rey de senadores elegidos por la voluntad po-
pular; menesteres para los que entendan no hara falta la reforma formal de
la Constitucin ^.
Pero, como venamos diciendo, el ambiente hacia los aos veinte ha cam-
biado mucho respecto de lo que llevamos dicho. En general, el tono de la exi-
gencia de la reforma va creciendo, y son minora quienes piensan que, habida
cuenta de las corruptelas acumuladas por la Constitucin restauracionista, sta
puede permanecer con leves retoques. Se abandona asimismo el cierto mira-
miento tenido hacia la doctrina basal de la restauracin; la obra de Alvarado
suena ya en 1920 de muy distinta forma a las de Camborain y Sempere ^, aun
admitiendo el esfuerzo por parecer respetuosa con los presupuestos doctrina-
rios. Igual podramos decir de los razonamientos de A. Posada al justificar el
proyecto de reforma constitucional del gobierno llamado de concentracin
liberal ^. Del dilema de reformar o no la Constitucin se va a la determina-
cin del alcance. La reforma se estima inevitable o necesaria, y conforme avan-
za el tiempo crece el espectro de los puntos para los que se solicita revisin. Por
lo dems, extensin y profundidad se amalgaman, pues desde el mismo pr-

" Entre las proposiciones de ley de los diputados Emilio Nieto (Legislatura de 1882-
1883, Diario de Sesiones, nm. 2 1 , de 13 de enero de 1883, apndice 28) y Manuel Be-
cerra (Legislatura de 1884-1885, Diario de Sesiones, nm. 53, de 29 de diciembre de 1884,
apndice 10) se aprecia una gran similitud. Las Cortes, o el Rey, pueden iniciar el procedi-
miento, haciendo una declaracin en tal sentido. Se convocan nuevas Cortes, que slo en
la proposicin de Becerra se denominan algo oblicuamente como constituyentes y las
Cortes as elegidas continan en funciones, como ordinarias una vez realizada su funcin
especfica.
^' Tal opinin la sostienen el vizconde de Eza, Ante el anuncio de la reforma constitu-
cional; Ossorio y Gallardo, Parlamento y Gobierno; Gascn y Marn, ABC, 12-11-1928, etc.
" Algunas indicaciones respecto de este punto en nuestro libro El problema..., pgi-
nas 526 y sigs.
^ Aun en 1928, Posada insista en la viabilidad de la reforma siguiendo la doctrina de
la propia Constitucin del 76: Por decisin de las Cortes y con sancin de la Corona, o
sea, en virtud de acuerdo entre las Cortes y el Rey. Posada alude al mensaje de la Corona
en la apertura de las Cortes en 1923, si bien no tiene en cuenta que en el programa refor-
mista de 1918, respecto de tal punto se deca que la Constitucin slo podr ser refor-
mada por Cortes extraordinarias, convocadas expresamente a ese objeto. Artola, op. cit.,
pgina 165. Las opiniones de Posada, en Tratado de Derecho poltico, 4." ed., pg. 138.
126 MARIANO GARCA CANALES

tico de la discusin en orden a la reformabidad de la Constitucin de 1876


se est tocando el punto neurlgico del abandono del doctrinarismo y el paso
a posiciones ms progresistas.

b) Directriz ms generalizada en los intentos


de reforma constitucional

Hacer recuento de todos los temas sobre los que se solicita reforma y de
cada proyecto es algo que excede de los lmites asignados a este trabajo. Ya ad-
vertimos que seguiramos en l una va reductiva y simplificadora. Ganaremos
en claridad si nos centramos en unos pocos puntos que consideramos bsicos.

1. Frente a doctrinarismo, soberana nacional


y supremaca de las Cortes
Ya desde los mismos inicios del rgimen restauracionista las palabras de
Cnovas sonaban de muy distinto modo de las de Castelar. Pese al acuerdo
bsico, las aspiraciones liberal-democrticas se mantuvieron tensas, forzando
el esquema jurdico hacia interpretaciones ms en consonancia con su credo.
Un texto escueto y transaccional es siempre en cierta medida ambiguo y, por
ende, polmico. La inevitable tendencia a la parlamentarizacin quedaba en
entredicho y desdibujada por la peculiar naturaleza de las consultas electorales
del perodo, de reconocida inautenticidad, y el alza consecuente del poder deci-
sorio de la Corona. Dentro de estas coordenadas se centra la polmica de la
segunda dcada de nuestro siglo en orden a la prerrogativa regia ^. Y, an ms,
los sectores progresistas tienden a cambiar el signo doctrinal de la Constitu-
cin mediante un movimiento poltico en el sentido de una reforma constitu-
cional encaminada a convertir la Constitucin, pacto entre el rey y las Cortes,
en Constitucin de soberana nacional, realizada gracias a una monarqua nacio-
nalizada, como opinaba Canalejas. Estas palabras de A. Posada ^ autorizada
pluma puesta del lado del reformismo, como es sabido expresan la directriz
a que apunta el progresismo patrio en estos aos ^'.
Naturalmente, esto era tanto como poner en entredicho el prembulo de

^ Vase Garca Canales, El problema constitucional..., cap. II de la segunda parte.


^ Vase A. Posada, La nouvelle constitution espagnole, Pars, 1932, pg. 75.
" As, por ejemplo, Azcrate fijaba con claridad las posiciones enfrentadas a lo largo
de nuestra historia constitucional en este punto. En nuestro pas, cuando ha habido cons-
tituciones en las que se ha afirmado el principio de la soberana nacional, como en la de
1812, en la nonnata de 1856 y en la de 1869, se ha considerado a la Monarqua como una
institucin poltica, que deriva de las fuerzas de la misma Constitucin, mientras que en
la vigente, como en la de 1845, se supone que es una institucin social, la cual, lejos de
derivar de la fuerza de la nacin, comparte con sta la soberana; en Snchez de Toca,
La crisis de..., pg. 123. En el futuro, ser difcil en opinin de Pedregal mantener el prin-
cipio monrquico en los trminos en que lo fijaron los doctrinarios autores de la Cons-
titucin del 76, pero, con todo, es posible que, despojado el monarca del prejuicio del
inters dinstico, se pudiera razonar la superioridad de una institucin hereditaria para
apreciar los movimientos de opinin que han de regir la vida nacional. En La prerrogativa
regia y la reforma constitucional, Madrid, 1919, pg. 46.
LOS INTENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE 1 8 7 6 127

la Constitucin canovista, no menos que el artculo 18. Y, por supuesto, por


aqu venan los intentos de reforma de don Manuel Becerra (art. 23 de su pro-
posicin de 1884), como los de la Asamblea de parlamentarios, el programa del
partido reformista expuesto en 1918 y, de forma ms tmida e indirecta, el pro-
yecto gubernamental de 1923 ^. Este ltimo, sin duda de ms cortos vuelos en
el punto en que nos encontramos, trataba de mejorar lo que hay que considerar
dato previo para la preeminencia de la soberana nacional: autentificacin de la
representacin y reforzamiento de la operatividad institucional de las G^rtes.

2. Frente a inautenticidad e inoperancia de las Cortes,


replanteamiento de la representacin
y reforzamiento del parlamentarismo
El clamor por desterrar las corruptelas electorales y mejorar la imagen
representativa del pas se confunde con el nacimiento mismo del sistema cano-
vista. Un bipartidismo algo forzado, ayudado por la red caciquil, el decreto de
disolucin y la suspensin de garantas, hizo correr ros de tinta de denuncia
desde hora muy temprana. Los mejores de entre nuestros hombres pblicos
se aprestaron a mitigar este cncer que comprometa por entero el sistema;
pero a la vista de los resultados, debe concluirse que los empeos fueron vanos.
Con todo, la solucin no poda por menos de ser compleja. Los vicios eran
profundos y no slo dependan de defectos funcionales. Los haba tambin es-
tructurales, muy ntimamente relacionados con la concepcin misma de la repre-
sentacin y la composicin de las Cmaras. Veamos por separado estas cues-
tiones.
a') Aspectos estructurales.Conforme avanza el siglo xx se hace patente
el desencanto de las frmulas liberales en la forma que stas inspiraron las insti-
tuciones desde el siglo anterior. La revisin doctrinal no se hizo esperar y, en
justa correspondencia con la crisis del individualismo, retornan las concepciones
organicistas de la sociedad. El ciudadano no puede ser considerado como un ser
aislado frente al Estado, sino que es preciso verle inmerso en los grupos socia-
les por la propia exigencia de la vida de relacin y de los intereses que com-
parte. En consecuencia, la forma ms eficaz y realista de plantear la represen-
tacin poltica de la vida social es, para muchos, llevar al Parlamento a los gru-
pos econmicos, culturales, profesionales, etc., junto a los ideolgicos y polti-

'^ En los acuerdos de la Asamblea de parlamentarios de 1917, y bajo el epgrafe defi-


nitorio de Soberana popular y separacin de poderes, se declara que la soberana resi-
de esencialmente en el pueblo, del cual emanan todos los poderes, y que la potestad de
hacer leyes reside en las Cortes (Artola, op. cit., pg. 160). El programa del partido re-
formista de 1918 se comienza abordando el tema: el Prembulo habr de expresar que el
Rey se limita a promulgar la Constitucin, quedando ntegras a las Cortes las facultades
de discutirla, votarla y sancionarla. De otra parte, las prerrogativas de la Corona, en orden
a la funcin legislativa, quedan limitadas a un veto meramente suspensivo, en tanto se pun-
tualiza que detenninadas facultades constitucionales del monarca contenidas en los artcu-
los 52 y 53 de la Constitucin habran de entenderse claramente sujetas a lo que dispone
el artculo 54, esto es, ejercidas bajo la responsabilidad de los ministros refrendantes; vase
Artola, pgs. 162 y 163.
128 MARIANO GARCA CANALES

eos strictu sensu. Aqullos, y no stos, vertebraran la sociedad en primer tr-


mino ^^.
No es extrao que entre los que pretenden la reforma constitucional se en-
cuentren estas ideas. Llevar al Parlamento a las fuerzas vitales del pas, o
a los elementos orgnicos que integran la nacin, o a los distintos intere-
ses que verdaderamente impulsan la vida del pas y forman la vida corpora-
tiva espaola, son aspiracin comn del programa gubernamental hecho p-
blico en 1923, programa del partido reformista en 1918 y de los parlamen-
tarios disidentes en 1917, respectivamente. E n ningn caso, por el momento,
se persigue una sustitucin total de la representacin en la forma en que se
vena ejerciendo, sino su complementacin, de manera que quedara enrique-
cida.
D e otra parte, aunque muy relacionado con lo hasta ahora expuesto, queda
la inquietud o la polmica en torno al tema de la estructura del legislativo. La
batalla antisenatorial va in crescendo. La composicin y atribuciones dadas
al Senado en la Constitucin del 76 son objeto de duras crticas por parte de
la doctrina **. Propugnan algunos la supresin, pero entre los publicistas y po-
lticos ms templados y no inmovilistas se pretende simplemente la reforma,
y en un doble sentido: democratizacin, con disminucin o supresin de la
componente aristocrtica ^^, y complementacin de la representacin individua-
lista y poltica con la representacin orgnica; pues es comn la idea de asen-
tar en el Senado a los representantes de esta procedencia. Y sta es la tenden-
cia apreciable en los intentos de reforma constitucional que influencian sin
mucha fortuna las reas oficiales de los aos estudiados ^ .

^ Respecto de la evolucin doctrinal y las posiciones tericas de grupos y publicistas


de nota en nuestro pas en los inicios del siglo, puede verse el captulo primero de mi libro
La teora de la representacin en la Espaa del siglo XX, Murcia, 1977.
" En 1907 Cemborain criticaba una organizacin que da a los senadores la misma re-
presentacin que a los diputados a Cortes, logrndose nicamente con esta dualidad de C-
maras hacer la elaboracin de las leyes ms larga, sin obtener, en cambio, ningn resultado
prctico, positivo, como no sea poner en contraposicin ambas Asambleas y, como conse-
cuencia, a las clases cuya representacin se atribuyen, La reforma constitucional..., pg. 13.
Y si bien los programas a los que frecuentemente nos referimos no estn por una supre-
sin del Senado, s al menos, aparte reformar la composicin, se aspira a rebajar la im-
portancia de la segunda Cmara. En el programa del partido reformista se distinguen las
materias econmicas de las restantes y, en todo caso, la preeminencia de la Cmara Baja
queda patente, no pudiendo el Senado realizar obstruccin sistemtica a los proyectos ve-
nidos del Congreso.
'' El crecimiento del nmero de los senadores de extraccin social aristocrtica o nobi-
liaria provoca, hacia la segunda dcada del siglo xx, una fuerte reaccin denunciadora por
parte de la doctrina. Vase al respecto la obra de Saracibar, La reforma de la actual com-
posicin del Senado, Madrid, 1921. Otro publicista de nota de esos aos, Gmez de Sa-
quero, propona suprimir las condiciones de jerarqua y de renta que liniitan la elegibi-
lidad (sin lo cual el Senado sera inaccesible a las organizaciones obreras y a algunas de las
profesionales), y disminuir mucho la parte permanente de la Alta Cmara, de no ir a su
total amortizacin... (El Sol, 23-V-1923). Aunque con una tendencia ms conservadora,
vase tambin las aspiraciones de reforma de la composicin del Senado en Urbieta y Eusa,
La reforma del Senado espaol, publicaciones de la Real Academia de Legislacin y Juris-
prudencia, Madrid, 1922.
^ Suprimir los senadores de nombramiento de la Corona, formndose el Senado de
senadores electivos, elegidos de la forma que determina la ley, es aspiracin comn de los
LOS INTENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE 1 8 7 6 129

b') Aspectos funcionales.Conforme avanza la democracia y se genera-


liza el sufragio, se difunden las ideas sociales y los grupos toman conciencia de
su situacin en la estructura social, el reflejo parlamentario de la sociedad se
hace abigarrado y estridente. Lejos queda ya el homogneo reducto de intere-
ses enrasado por el sufragio censitario; reducto en el que las disputas ideol-
gicas eran poco ms que la salsa de las sesiones parlamentarias. En el perodo
de entreguerras el sistema parlamentario se halla en entredicho. Su ineficacia
es delatada desde todas las posiciones. En la izquierda se hace autocrtica y se
pretenden reformas, aparatos rectificadores del verbalismo paralizante y de la
lucha partidista que determina la prctica ingobernabilidad del pas. En la de-
recha se propugna la propia desaparicin del Parlamento, o al menos, el de-
caimiento de las Cortes y, en definitiva, el cambio del sistema poltico.
En Espaa, esta tendencia que se extiende sobre Europa nos vendr segn
avance la Dictadura de Primo de Rivera. Hasta entonces, nuestra corriente auto-
ritaria se halla muy en ciernes y extramuros del pensamiento oficializado, o
simplemente influyente. Por el momento el campo se escinde entre una inter-
pretacin benvola del papel de las Cortes en la Constitucin del 76 tendente
a mejorar su funcionamiento y eficacia, dentro de la directriz parlamentaria, y
quienes pretenden retrotraer la evolucin interpretativa a las esencias canovis-
tas ms genuinas. Los intentos de reforma constitucional van por la primera va
de las anteriormente apuntadas. Para la segunda lo preferible no es modificar
el texto restauracionista, sino aplicarlo segn su letra y sin desviaciones ms o
menos progresistas.
As, pues, por dnde ha de venir la mayor eficacia y el papel preponde-
rante de las Cortes en opinin de quienes pretenden reformar la Constitucin?
Naturalmente, y en primer trmino, de un mejor funcionamiento de las Cma-
ras, asentndolas sobre bases ms representativas. Pero la articulacin concre-
ta de este buen deseo lleva a diversas opciones; puntos que desglosaremos
brevemente.
Suspensin de garantas.Sabido es que el abuso que los Gobiernos ve-
nan haciendo de la facultad que el artculo 17 de la Constitucin les conceda
fue objeto de fuertes crticas. Una representacin endeble y algo trucada se
avena bien al desprecio que el ejecutivo mostraba hacia las Cortes cuando, en
previsin de posibles dificultades, amordazaba a los rganos de opinin y con-
trol mediante la suspensin de garantas, aprovechando que las Cmaras no
estaban reunidas, o retrasaba la convocatoria de stas, o suspenda sus sesio-
nes. A atajar estas corruptelas, estos usos desnaturalizantes, venan los reforma-
dores, espoleados por los publicistas crticos de la poca"".

parlamentarios disidentes en 1917, a los proyectos reformistas de 1918 que son el hilo
conductor de tales inquietudes en ese perodo y a los propsitos del ltimo Gobierno
constitucional de 1923. La otra aspiracin comn es asentar en la Cmara Alta a la repre-
sentacin corporativa, con carcter preponderante, as como, en virtud de este mismo cri-
terio, dar representacin a la nobleza, pero como corporacin. Las diferencias en cada pro-
grama y momento son de matiz, circulando en torno a estos criterios generales.
^ Muy presentes debieron tener los parlamentarios sus dificultades, ante la decisin
del Gobierno de mantener cerradas las Cortes, cuando el primer acuerdo de los dados a
conocer en octubre de 1917 fue el tendente a corregir drsticamente tales corruptelas. La
9
130 MARIANO GARCA CANALES

Garantas de un periodo de sesiones minimo anual para las Cortes.El ar-


tculo 32 estaba concebido en trminos tales que hizo posible los abusos de
todos conocidos. Ciertamente exiga que las Cortes se reunieran todos los
aos, pero nada estableca respecto del cundo ni por cunto tiempo. Slo
en caso de disolucin (el Decreto lo obtena el Gobierno interesado de confor-
midad de la Corona, a la que tambin encomendaba la Constitucin la facul-
tad de suspender y cerrar las sesiones de las Cortes), el artculo mencionado
exiga la convocatoria y reunin del Cuerpo o cuerpos disueltos dentro de
tres meses. De aqu que pudiera decir ya en 1907 Cemborain que el no
sealar un perodo determinado hace ms precisa la declaracin del da que
han de reunirse (las Cortes), para evitar que el ejecutivo pueda anular la ac-
cin fiscalizadora del Parlamento ^.
A la altura de 1917 la inquietud respecto de esta cuestin se generaliza,
convirtindose en aspiracin comn de los parlamentarios disidentes aque-
llos que se vieron abocados a actitudes levantiscas por hallarse cegados los cau-
ces para ejercer sus funciones, cerrado el Parlamento, con mayora liberal, por
deseo del partido conservador; partidos que consagran tal aspiracin como
punto de su programa de reforma constitucional. En este punto insistir el
programa del partido reformista en 1918 y se har proyecto gubernamental
en 1923 ^.
Sin embargo, tal vez por hallarnos dentro del ciclo liberal-parlamentario
de nuestra historia constitucional (y en su expansiva ola predemocrtica, que
slo con la Dictadura de Primo de Rivera tendr unos aos de contencin), en
los proyectos que conocemos no se puede apreciar an el eco de las tendencias
hacia el parlamentarismo racionalizado o corregido de que la doctrina y algu-
nos textos constitucionales se hacen ya eco por entonces. Y ello pese al toque
de atencin y buen augurio que significa el hecho de que, al constituirse en
circunstancias un tanto dramticas el Gobierno de unin nacional presidido
por Maura, se fijar como uno de los objetivos del mismo, entre otros no me-

suspensin de garantas por Real Decreto no podr exceder de quince das. El Real Decre-
to suspendiendo garantas contendr precisamente la convocatoria de Cortes (...) que no
podrn ser disueltas ni suspendidas (...) sin que hayan deliberado y resuelto sobre la opor-
tunidad de la suspensin y el uso que de eUa ha hecho el Gobierno. Tal propsito de re-
visin constitucional se reitera en el programa reformista y en la declaracin gubernamental
publicada en nota de 6 de abril de 1923. Aspiramos a practicar, desde luego, la revisin
constitucional (...). Consideramos de nuestro deber hacer constar claramente que el pro-
yecto de revisin constitucional comprender el prrafo 2. del art. 17, relativo a la sus-
pensin de garantas, etc., se dice en la nota antedicha.
" Cemborain, op. cit., pg. 15.
'' Las Cortes se reunirn todos los aos el 1 de octubre para estar reunidas hasta el
31 de diciembre, sin perjuicio de las sesiones extraordinarias que hayan celebrado antes de
dicha fecha, se puede leer en la propuesta de la Asamblea de parlamentarios. En el pro-
grama del partido reformista, las Cortes se reunirn automticamente, sin necesidad de
una convocatoria especial, el da 1 de noviembre de cada ao, y no podrn ser suspendidas
sus sesiones antes del ltimo da de febrero del ao siguiente. Y en el programa guber-
namental de 1923 se prometa la reforma constitucional con la agregacin al artculo 32
de un precepto en que se establezca que las Cortes estarn reunidas, a lo menos, cuatro
meses cada ao econmico, y sern convocadas, a ms tardar, para el primer da hbil de
noviembre.
LOS INTENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE 1876 131

nos trascendentes entonces, la reforma de los Reglamentos de las Cmaras con


la intencin manifiesta de hacer ms eficaz su labor '*'.
Sistema electoral y partidos polticos.El peculiar modelo bipartista que
se consagra durante la Restauracin trajo consigo unas secuelas que terminan
dando ocasin a una literatura de denuncia, la cual, como es sabido, prepara
el camino a mentalidades y juicios proclives al autoritarismo y a la condena
de los propios partidos'". Pese a la protesta de publicistas defensores de las
libertades democrticas y del modelo parlamentario '^, las actitudes crticas ter-
minan generalizndose y las propias plumas liberales se hacen eco de lo que
no es sino el signo de los tiempos: la crisis del sistema liberal o, mejor, del
modelo restauracionista dentro de ese marco general que caracteriza a los pri-
meros lustros del siglo xx.
Con todo, el dato relevante para nuestros propsitos est en la preocupa-
cin por la reforma de las leyes electorales. Es en este punto donde los n-
cleos polticos a que venimos aludiendo como propugnadores de la reforma
constitucional en estos aos ponen especial inters. La tendencia al sistema
proporcional vena siendo especialmente patrocinada por los partidos benefi-
ciarios de la ruptura del bipartidismo turnista, ya mortecino y en descompo-
sicin en la segunda dcada de nuestro siglo. No es por ello extrao que de la
literatura poltica pase tal reivindicacin a proyecto oficial de la conjuncin li-
beral que se apresta a gobernar en 1923. Otras demandas que ya apuntan en
parte de la doctrina, como la ampliacin del distrito electoral para dificultar
la influencia caciquil o la apelacin al referndum como medio de participa-
cin popular, estn an por madurar, y no pasan de escritos y programas ais-
lados, sin alcanzar las reas oficiales.

3. Frente al Estado centrista, admisin del hecho


e inquietudes regionalistas
Las inquietudes catalanistas progresan conforme avanzaba la Restauracin.
El movimiento intelectual de la Renaixenga, de matiz tan marcadamente tra-
dicionalista, vira con Camb y la Iliga hacia pretensiones autonomistas de
tono moderado y contenido conservador, monrquico y burgus, para radica-
lizarse en los ltimos aos con el nacionalismo de Maci. Desde 1917 comien-
za esta ltima etapa, que es asimismo la del afloramiento de las inquietudes
nacionalistas vascas y gallegas. En 1918, tras el desplante de los parlamenta-

* Vase al respecto el trabajo de J. Toms ViUarroya, La reforma del Reglamento del


Congreso de los Diputados en 1918, en Revista del Instituto de Ciencias Sociales de la
Diputacin de Barcelona, nm. 21, 1973.
*' Algunas tomas de posicin significativas ante el tema de los partidos polticos por
parte de los publicistas espaoles del partido, en Garca Canales, La teora de la represen-
tacin en la Espaa del siglo XX, pgs. 108 y sigs.
" Como escribi por entonces Snchez de Toca, mientras el pueblo no apareciera efi-
cazmente habilitado para actuar positivamente en su funcin de arbitro, ese rgimen cons-
titucional parlamentario resultaba en realidad nuevo artificio (op. cit., pg. 435). Y Pe-
dregal protestaba a su vez ante las acusaciones contra el sistema parlamentario alegando
que no se puede achacar a una democracia que no ha hecho acto de presencia los males
que se pregonaban. Op. cit., pg. 25.
132 MARIANO G A R C A CANALES

rios, que es tambin en cierta forma el de la periferia frente a las instituciones


centrales del Estado, toma un incremento inusitado al tema nacionalista, por
virtud de la expansin de los dogmas de libertad y progreso que se ponen en
circulacin tras la gran guerra y tiene al presidente Wilson como paladn. En
Espaa le toca al Gobierno que forman los grupos liberales, en los ltimos
meses de 1918, bajo la presidencia de Garca Prieto, hacer frente a las reivin-
dicaciones autonomistas ''^.
En este terreno abonado para el cambio de perspectiva en la organizacin
territorial del poder, los adelantados catalanes, con la aquiescencia de otros
grupos, sealadamente del reformismo, impulsan el tema de la reforma cons-
titucional en este punto. La conjuncin Camb-M. Alvarez logra plasmar en
la Asamblea de parlamentarios del 17 un programa moderado que propugna
im amplio rgimen de autonoma, admitiendo como organismo natural la re-
gin, dejando a salvo unas materias sobre las cuales coinciden todos los miem-
bros de la asamblea en estimar que la plena soberana del Estado espaol es
incuestionable "**. Naturalmente que tal reserva parece a muchos estrecha, pero
visto el tema desde Madrid, y por los polticos que detentan el poder, el plan-
teamiento era inaceptable.

* En efecto, la ebullicin de la idea autonomista pasa en 1918 por un momento lgido.


La tensin Madrid-Barcelona se acenta. Camb ejercita en el Parlamento su mejor orato-
ria tratando de convencer de que su posicin es moderada y favorecedora de un mejor en-
tendimiento y de progreso para Espaa (vase Pabn, op. cit. en los comienzos del vol. II).
Entre tanto la encuesta de los Municipios sobre la autonoma arrojaba un saldo tal que
permita un ambiente eufrico llevado con cierta moderacin por el presidente de la Man-
comunidad y los parlamentarios de la Lliga, y con cierta exaltacin en las pretensiones
por Maci, que en sus arengas deca que era necesario llegar hasta la independencia.
Con tal respaldo caluroso y expectante viajaron los parlamentarios catalanes a Madrid
para entregar a Garca Prieto un documento en solicitud de la ansiada autonoma. En di-
cho documento se peda un Parlamento constituido por dos Cmaras y un Poder Ejecutivo,
responsable ante dicho Parlamento. Este gobierno regional tendr plena soberana para
regir los asuntos internos de Catalua, en tanto no se refiera a la lista de asuntos que se
consigna como de competencia del Estado espaol. La respuesta del Gobierno no fue tan
corts y fra que contrastaba fuertemente con el ambiente que los parlamentarios haban
dejado en Barcelona. Pero, adems, puesto el asunto en el Parlamento, la labor de la Co-
misin extraparlamentaria qued en la va muerta. No se aceptaba el Estatuto.
Pero el tema no era slo cataln ni de los parlamentarios catalanes. Desde los ltimos
das de 1917 se produce en Bilbao una efervescencia autonomista que tiene su inicio ms
notable en una asamblea de representantes de las Corporaciones vascas. La comunicacin
con los lderes catalanistas se establece con asiduidad, y en los primeros das de diciembre
se renen en Tolosa de nuevo representantes de los Ayuntamientos vascos, siguiendo lo que
es a todas luces la senda ya andada por los catalanes. Incluso durante el tiempo en que se
est hablando del tema cataln en la Comisin extraparlamentaria, una subcomisin prepara
recomendaciones sobre la regin vasca, que apunta a una amplia autonoma foral (vase
C. Seco, Alfonso XIII y la crisis..., pg. 140). Por in, y siguiendo en tono decreciente,
el galleguismo comienza tambin a apuntar, con tintas tradicionalistas y culturalistas, en las
reuniones de la Semana regionalista del verano de 1918, y ms afianzado, en la Asam-
blea de mediados de noviembre de ese ao celebrada en Lugo (vase Fernndez Almagro,
op. cit., pg. 344).
*" Ese conjunto de materias, tal como es dado a conocer, es un enunciado de grandes
cuestiones, y queda muy falto de precisin. As, en el propio texto dado por los asambles-
tas se abre un parntesis en el que se hace constar la expresa reserva de criterio de al-
gunos participantes que estiman que las materias de competencia estatal deben ser am-
pliadas.
LOS INTENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE 1876 133

Resulta de este modo comprensible que cuando el partido reformista traza


su programa de reforma constitucional en solitario, en 1918, la lista de temas
que se preconizan como de la exclusiva competencia del Estado aunque co-
mienza siendo puntualmente la misma de los acuerdos de la Asamblea predi-
cha, se va reforzando y crece de manera ostensible *^. Y no menos explicable
resulta que en el programa de reforma de 1923, ya convertido en desider-
tum de reforma desde el Gobierno del Estado, el tema autonmico queda
olvidado.

4. Libertad religiosa y afianzamiento del poder civil


Para terminar este recorrido de los temas ms frecuentados, objeto de es-
pecial atencin a los preocupados por la reforma de la Constitucin de 1876,
nos referiremos a dos cuestiones que ataen muy directamente a dos grupos
sociales de gran relieve en la historia poltica de Espaa: Ejrcito e Iglesia.
El artculo 11 de la Constitucin fue siempre motivo de desacuerdo de los
partidos de la izquierda. El propio partido liberal-democrtico, desde su posi-
cin de partido dinstico, tuvo una propensin acusada hacia la secularizacin
de la vida espaola y a traspasar la frontera del Estado confesional con tole-
rancia religiosa. No vamos a hacer historia en este punto. Recordemos sola-
mente la labor de Canalejas o el motivo con ms de pretexto inmediato que de
causa eficiente, de la salida de Pedregal, y con l del reformismo, del ltimo
Gobierno constitucional ^. En los programas de los partidos ms a la izquier-
da figuraba siempre el de la reforma del mencionado artculo. Y si bien en la
Asamblea de parlamentarios no se da el paso, en el programa del partido re-
formista figura como uno de sus puntos fundamentales, aunque sin entrar di-
rectamente en la cuestin de la confesionalidad "^.
El tema de la supremaca del poder civil preocupa conforme avanza el rei-
nado de Alfonso XIII. Los logros en tal sentido de Cnovas estn ya muy le-
jos. Y si en el momento en que se produce la Asamblea de parlamentarios no
se consider prudente entrar en el tema, estando las Juntas de Defensa en su
punto lgido, en el programa del partido reformista s se toca a fondo.

" En el programa del partido reformista el rgimen autonmico se reserva a las regio-
nes que logran constituir y expresar su personalidad en forma indubitable, segn el pro-
cediniiento fijado en la Constitucin. Pero, adems, la Constitucin establecer qu mate-
rias en ningn caso sern de competencia regional, aadindose una larga lista de mate-
rias como de la exclusiva competencia del Estado; relacin ms minuciosa y completa
que la dada por los parlamentarios disidentes de 1917. Y en cualquier caso, el rgimen auto-
nmico de cada regin se fijar por las Cortes, que, una vez recibido el proyecto de la re-
gin correspondiente, fijarn el contenido del Estatuto o Constitucin para su organiza-
cin poltica y el rgimen de gobierno de las mismas. Por fin, y aunque ms concisamen-
te, se refiere a la autonoma municipal.
* Vase sobre este punto la obra de Pabn, Camb, vol. II, pgs. 420 y sigs. Aunque
el artculo 11 pareca a todas luces implicado en los propsitos de reforma del gobierno,
no se menciona directamente en el mensaje de la Corona ledo en mayo de 1923.
" La libertad de conciencia se garantiza a todos los espaoles y extranjeros residentes
en Espaa, as como el libre ejercicio pblico y privado de todos los cultos religiosos sin
ms limitaciones que el respeto debido a la moral universal.
134 MARIANO GARCA CANALES

La ruptura de toda interpretacin de los artculos 52 y 53 que hiciera pa-


recer que la lnea de mando efectiva comenzaba en el Jefe del Estado, sin pa-
sar necesariamente por el ministro responsable, llev a los redactores de la
propuesta de reforma constitucional a pedir la inclusin de los citados artcu-
los dentro del radio de accin del artculo 54; y aun a pedir una ley especial
para hacer la guerra y ratificar la paz. Pero es en el apartado dedicado expre-
samente al Ejrcito donde se hallan las novedades ms sustanciosas. Junto al
apartamiento de la milicia de todas las contiendas polticas, y en los conflic-
tos de carcter social y econmico, se apuntan una serie de medidas que se
consideran de absoluta necesidad para preparar el trnsito del rgimen mi-
litar vigente al que aqu se proyecta 4S
Conviene concluir este trabajo con algunas reflexiones finales que recon-
duzcan los diversos aspectos tratados a visin de conjunto, y eviten al lector
toda posible sensacin de dispersin.
La andadura de la Constitucin de 1876 se inicia bajo el signo de la es-
peranza e impulsada desde el miedo al pasado. Se piensa en los aos iniciales
que es posible con tal marco jurdico la aclimatacin a las diversas coyunturas
y encrucijadas histricas que pudieran sobrevenir. Y, ciertamente, la flexibi-
lidad y el escueto trazado del texto dan ocasin a una evolucin interpretativa
progresista durante un buen trecho. Tal regla de juego resulta til en tanto
los intereses de los grupos dominantes se hallan en un ambiente propicio a su
expansin. La flexibilidad es una virtud en tanto el texto puede ser utUizado
por la clase poltica beneficiara del turno. Despus, esa misma clase poltica
se atrinchera tras determinadas interpretaciones. Imposibilitada la evolucin,
se aprecia cada vez ms la esclerosis del sistema poltico, incapaz de integrar
la evolucin socioeconmica espaola. El recurso el nico recurso no slo
para los grupos marginales, sino tambin para aquellos que aun no contrarios
al sistema no encuentran en l posibilidad de juego es la reforma consti-
tucional.
Cierto que la conjuncin liberal, en 1923, abre una pequea espita de ilu-
sin por el cambio desde el propio sistema. Herederos de las inquietudes de la
izquierda burguesa, acogen los nuevos ministros una directriz que ya no es la
tradicional; la que se haba ido imponiendo conforme avanzaba la Restaura-
cin, y particularmente durante l reinado de Alfonso XIIL Parece evidente
que maltrechos los partidos antao turnantes, las dos facciones, con sus ml-
tiples tendencias y escisiones internas, ya no son las dos caras de la misma
moneda, como se ha repetido. Y se podra decir, con algn ilustre historia-
dor, que Primo de Rivera no mat un cadver, sino que asesin a un recin
nacido. Pero esto no sera del todo cierto. Con anterioridad, y sobre todo des-
de la dimisin de Pedregal, pareca haberse cerrado el camino que prometiera
recorrer el Gobierno al constituirse.

" Por su parte, imbuido de esta misma idea, aunque en un tono tan moderado que
apenas es perceptible, el programa gubernamental de 1923 ^ya aireadas las profecas de
prxima dictadura militar, se permite prometer, en consonancia con el detallado programa
reformista, un cambio de gestin en Marruecos, dando a la funcin protectora una orienta-
cin civil que reemplazase la hegemona militar.
LOS INTENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE 1876 135

En fin, la Constitucin de 1876 muri de inanicin y a manos de la clase


poltica. Fue manipulada en gran medida y muy pocos trataron de dotarla de
savia interpretativa nueva que la vivificase para que pudiera realizar su teles
fundamental: normar la vida poltica espaola sin graves exclusiones. No se
logr integrar con ella a los grupos sociales y polticos emergentes. Su necesaria
reforma en aspectos concretos ni siquiera se intent seriamente. La Consti-
tucin se converta as en escudo de intereses y grupos para los que lo prefe-
rible fue siempre el inmovilismo, aunque ste resultara suicida.