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Las discrepancias en el

presupuesto educativo:
aprobado vs ejercido
Centro de Investigacin Econmica y Presupuestaria, A.C. 13 de noviembre de 2017
Fiorentina Garca Miramn | fiorentinagarcia@ciep.mx

De acuerdo con la Cuenta Pblica 2016, en el sector educativo existen programas que gastan hasta
1,671.6 % ms que su presupuesto aprobado, pero tambin hay otros programas que gastan menos
del 10.0 % de su presupuesto. Si bien, adecuar los recursos pblicos es una accin inherente de
cualquier administracin pblica, tener partidas presupuestales con diferencias sustanciales entre
el gasto aprobado y ejercido, y continuar repitiendo esas adecuaciones ao tras ao, son sntomas
de un sistema hacendario con poca planeacin presupuestaria y con niveles bajos de control y
rendicin de cuentas (BM, 2002).

1 | LAS ADECUACIONES EN 2016 2 del gasto educativo, dado que se priorizan unas po-

2 | LOS RUBROS CON INERCIA A SOBRE Y SUBGASTAR 3 lticas a costa de otras, a pesar de que se planic lo
contrario (BM, 2002). La rendicin de cuentas sobre
3 | LAS RAZONES DETRS DE LAS ADECUACIONES AL GASTO

EDUCATIVO 6
estas modicaciones est indenida en la normativi-
dad. Mientras que las adecuaciones no sobrepasen
4 | CONCLUSIONES 6
el 5 % del gasto total del Ramo, la Secretara no es
BIBLIOGRAFA 7
responsable de justicar dichos cambios en los infor-
mes trimestrales. Esto deja un espacio de maniobra
para que, a nivel de programa y objeto, existan sobre
Durante el periodo 2013-2016, el sobregasto en el sec-
y subgastos que van desde 1 % hasta ms de 100 %.
tor educativo va desde los 34,246.5 millones de pesos
(mdp), que es igual al 5.7 % del presupuesto educati- Este boletn tiene el objetivo de hacer primeros anli-

vo aprobado en 2013, hasta los 17,467.8 mdp en 2016, sis sobre las adecuaciones del gasto educativo. Para

2.6 % de lo aprobado1 . Si se toma en cuenta la estruc- cumplir con lo anterior, en la primera seccin se iden-

tura programtica del presupuesto educativo de los tican los rubros (programas presupuestales y objetos

74 programas, slo cinco de ellos gastaron conforme de gasto) que han sobre y sub gastado en el ao 2016.

a lo aprobado. En la segunda, se revisa si existen rubros con iner-


cia a ser modicados durante su ejercicio durante el
Estas discrepancias entre el presupuesto aprobado
periodo 2013-2015. Finalmente, se presentan algunas
y ejercido tienen implicaciones no slo en mayores
conclusiones sobre las razones que hay detrs de di-
niveles de gasto, sino tambin en la redistribucin
chas adecuaciones.

1
El gasto educativo se compone del presupuesto agregado en
la funcin educacin y del presupuesto del Ramo 11, excluyen-
do de este ramo, los recursos que se encuentran en la funcin
educacin.

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cesidades operativas incapaces de ser nanciadas por
medio de recursos estatales, formalizan estas necesi-
dades ante la SEP y sta, a su vez, se compromete a
1 | LAS ADECUACIONES EN 2016
entregarles los recursos para pagar dichas necesida-
En 2016, el presupuesto educativo aprobado por la des en las universidades e instituciones.
Cmara de Diputados fue de 723,650.3 mdp, pero el
A falta de rendicin de cuentas sobre este exceso de
presupuesto que terminaron ejecutando las depen-
recursos y de auditoras durante ese ao, no es p-
dencias y entidades ascendi a 741,118.2 mdp, es decir,
blica la informacin sobre cul es la distribucin de
se gastaron 17,467.8 mdp extras que representan 2.6 %
dichos recursos entre universidades estatales, el uso
del presupuesto aprobado. Para aterrizar la dimensin
que se le dieron a esos recursos ni tampoco los resul-
de la cifra, este sobregasto es dos veces el presupues-
tados del gasto de esos recursos. De acuerdo con la
to del Programa de la reforma educativa y ms de lo
Auditora Superior de la Federacin, la falta de reglas
que se destina a becas de manutencin en todo el
de operacin y lineamientos especcos en este pro-
pas2 .
grama causa que los mecanismos de distribucin de
Si se analiza el sobre y subejercicio de los recursos, en los recursos entre los estados carezcan de equidad,
trminos de programas, de los 74 programas ejercidos, transparencia y planeacin (ASF, 2017).
36 gastaron ms que el presupuesto aprobado, 34
Como segundo lugar, en la lista de sobreejercicio, est
menos y cinco gastaron en tiempo y forma3 .
el Programa de Becas para los hijos del personal
De los 36 programas con sobreejercicios, el progra- de las Fuerzas Armadas en activo, que gast 91.6 %
ma con la diferencia ms grande con respecto a su ms que lo aprobado (439.4 mdp). Este programa con-
presupuesto aprobado fue Apoyos a centros y orga- centra todo su presupuesto en una sola partida que
nizaciones de educacin. Se ejercieron 16,079.4 mdp se identica como gastos relacionados con actividades
extras, por lo tanto, 1,671.6 % ms que su presupuesto culturales, deportivas y de ayuda extraordinaria. De
aprobado. Este programa tiene el objetivo de apoyar a acuerdo con el clasicador de la Secretara de Hacien-
las entidades para pagar sus gastos relacionados con da y Crdito Pblico, esta partida hace referencia a
la operacin y prestacin de servicios de educacin los recursos usados para cubrir dos tipos de gasto. El
media y superior. Los recursos se entregan por medio primero son los recursos para ayuda extraordinaria
de convenios entre la Secretara de Educacin Pblica en casos de viudez, orfandad, enfermedad, materni-
(SEP) y los estados. Las entidades denen ciertas ne- dad u otro tipo de ayuda social y el segundo, son los
recursos para celebracin de eventos culturales o de-
2
En 2016, el presupuesto aprobado para el Programa de la reforma
portivos (SHCP, 2010). Tratndose de un programa del
educativa fue de 7,607.8 mdp y para el Programa nacional de becas
fue de 12,651.8 mdp. ejrcito, es muy probable que el incremento se deba a
3
El sobregasto y subgasto pueden ser analizados desde diferentes
un mayor gasto en ayuda extraordinaria para los hijos
desagregaciones (por ejemplo, funciones, programas, objetos de
gasto, ramos, unidades administrativas, ramos, etctera), pero, de soldados en estado de orfandad o con necesidad
en este boletn, se estudiar desde la perspectiva de programas de algn tipo de ayuda social.
presupuestarios y conceptos de gasto, por ser los rubros que
pueden brindar informacin ms signicativa para entender las
implicaciones que tienen estas modicaciones en trminos de
polticas educativas y destino de los recursos. Adems, programas
y rubros no son perspectivas excluyentes, ms bien representan
dos escenarios diferentes para entender la redistribucin de los
recursos.

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El tercer y cuarto programa con mayores sobregas- programa se debieron a menores recursos para que
tos son Servicios de educacin normal en el D.F. y las escuelas implementen programas de convivencia y
Diseo de la poltica educativa, los cuales gastaron seguridad escolar, menos presupuesto para proyectos
75.2 % y 74.8 % ms con respecto a sus presupuesto de equidad de gnero, menos gastos en impresiones
aprobado. Servicios de educacin normal en el D.F. de documentos ociales y menos recursos para las
concentra los recursos para el nanciamiento de la entidades en temas de profesionalizacin docente.
educacin normal en la Ciudad de Mxico (CDMX).
Este programa sobregast ms que lo que tena apro-
2 | LOS RUBROS CON INERCIA A
bado, principalmente porque destin ms recursos en
el pago de servicios personales (1,113.9 mdp extras). SOBRE Y SUBGASTAR
A nales del ao 2016, el programa ejerci el 98.9 % Analizando las diferencias entre presupuesto aproba-
de su presupuesto en remuneraciones, compensacio- do y ejercido durante el periodo 2013-2016, se encontr
nes, cuotas de seguridad social, primas vacacionales, que existen algunos programas y partidas que se ade-
prestaciones, entre otros. cuan en su ejercicio ao tras ao. Esto es un indicio de
En cuanto a Diseo y aplicacin de la poltica edu- la falta de compromiso por parte de la SHCP y SEP para
cativa, se trata de un programa que no cuenta con cumplir una de sus responsabilidades, que es vigilar
reglas de operacin ni lineamientos, con 57 unidades a el ejercicio eciente de los recursos y administrar
su cargo y que fue hecho para instrumentar la poltica de manera eciente los recursos pblicos4 .
educativa por medio de reuniones entre las autorida- Los cuatro programas que sobre gastaron en el ao
des locales y federales, cuyos resultados se entregan 2016 tambin lo han hecho en 2015, 2014 y 2013. Como
por medio de campaas de comunicacin social (SHCP, se presenta en el cuadro 1, con excepcin de Diseo
2017c). Para la realizacin de dichas campaas de co- y aplicacin de la poltica educativa, los programan
municacin social, las entidades y gobierno federal han aumentado la diferencia porcentual de sobregas-
terminaron gastando 1,008.8 mdp, que representan to a travs de los aos. Mientras en 2013, Apoyos a
3,254.5 % ms a lo que inicialmente se aprobado para centros y organizaciones de la educacin gast 107.2
esta partida. mdp extras, para 2016, este sobreejercicio aumenta a
De los 34 programas con subejercicios, el programa 16,079.4 mdp. El segundo programa con un aumento
con la diferencia porcentual ms grande est en el Pro- considerable en su sobregasto es Programas de Becas
grama de Inclusin y alfabetizacin digital, pues para los hijos del personal de las fuerzas en activo,
no gast el 93.2 % de su presupuesto. Este programa pues pas de los 101.1 mdp a los 439.4 mdp, de 2013
entregaba dispositivos electrnicos a los estudiantes y a 2016.
tena un presupuesto aprobado de 1,641.9 mdp, pero En lo relacionado con el subejercicio, Actividades de
slo se ejercieron 111.9 mdp. Le siguen los programas apoyo administrativo, Expansin de la educacin me-
de Programa Nacional de Convivencia Escolar (78.5 %), dia superior y superior, Programa nacional de becas
Polticas de igualdad de gnero en el sector educativo y Programa nacional de convivencia escolar, son los
(77.0 %), Proteccin de los derechos tutelados por la
4
Ley Federal del Derecho de Autor (70.9 %), Programa De acuerdo con el artculo 6 de la Ley de Responsabilidad Fis-
cal y Responsabilidad Hacendaria (LCFRH), el Ejecutivo Federal,
para el Desarrollo Profesional Docente (63.7 %) y Ca- por conducto de la SHCP, estar a cargo de la programacin y
rrera Docente en UPES (55.5 %). Los subgastos en cada presupuestacin del gasto pblico federal correspondiente a las
dependencias y entidades.

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FIGURA 1. Participacin de cada programa en el sobregasto total del presupuesto educativo

FIGURA 2. Participacin de cada programa en el subgasto total del presupuesto educativo

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programas que han tenido una inercia a gastar me- Finalmente, est el Programa nacional de convivencia
nos que lo aprobado durante esta administracin (ver escolar que, as como su antecesor el Programa es-
cuadro 2). El primer programa concentra recursos pa- cuela segura, tiene el objetivo de prevenir situaciones
ra gestin administrativa de la SEP y se ha gastado de acoso escolar y promover una convivencia armni-
menos presupuesto que el aprobado, dado que no se ca. De 2013 a 2016, el programa ha tenido subejercios
utilizaron las partidas etiquetadas como previsiones que pasaron del 10.1 % a 78.5 % de su presupuesto
de carcter laboral y de seguridad social. aprobado.

En cuanto a Expansin de la educacin media supe- Para entender en qu se ha gastado ms y menos


rior y superior, se trata de un programa al que las en- durante 2013-2016, se analizaron los objetos de gasto
tidades pueden acceder en caso de requerir nancia- que han tenido una inercia a sobre o subgastar ms
miento para proyectos de infraestructura, propuestas del 10 % del presupuesto aprobado. Como se observa
de planes de estudios o para programas educativos de en la gura 3a, esta administracin ha sobregastado
formacin dual y emprendimiento. Para 2013, este pro- repetidamente en servicios de publicidad (anuncios
grama no gast el 35.2 % de su presupuesto aprobado escritos, visuales y auditivos), otros servicios gene-
y, para 2016, esta proporcin aumenta a 40.2 %. rales (impuestos, otros gastos por responsabilidades,
penas, multas, otros), mobiliario y equipo adminis-
El Programa nacional de becas es otro de los pro-
trativo (mobiliario y bienes informticos para admi-
gramas que ha gastado menos que su presupuesto
nistracin) y en remuneraciones para personal de
aprobado repetidamente durante esta administracin.
carcter transitorio (sueldos y salarios para personal
En este caso se trata de un subejercicio que podra
eventual).
impactar directamente en el nmero de becas otor-
gadas o en el monto monetario que se otorga y por Los rubros en los que cada ao han existido subgastos
ende, aumentar el costo de asistir a la escuela para los (ver gura 3b) son donativos (internacionales, a dei-
estudiantes ms vulnerables. comisos, entidades, instituciones sin nes de lucro),
seguridad social (para creacin de plazas, incremen-
Por poner un ejemplo, en 2013 este programa tena un
tos de percepciones, para aportaciones de FOVISSSTE,
presupuesto aprobado de 3,250.4 mdp y se entrega-
ISSSTE, al seguro de cesanta en edad avanzada, al Sis-
ron 336,900 becas5 . Por lo tanto, conforme a presu-
tema de Ahorro para el Retiro y al ahorro solidario) y
puesto aprobado, el monto entregado por cada beca
remuneraciones para personal de carcter perma-
debi haber sido de 10,889.2 pesos anuales. Sin em-
nente (sueldos base de personal de conanza).
bargo, el programa no gast el 100.0 % y esto signica
que el monto por beca se redujo 3,280.2 pesos. Las Cabe resaltar que por un lado, los ejecutores del pre-
diferencias entre el monto aprobado por beca y mon- supuesto educativo han sobregastado para adminis-
to ejercido por beca han aumentado de 2013 a 2016. tracin y operacin; nmina del personal sin contrato
Mientras en 2013, la diferencia es de 2,301.3 pesos, pa- jo y para el pago de servicios no prioritarios en la ope-
ra 2016, esta brecha aumenta a 5,391.0 pesos. Cada vez racin y gestin del sistema educativo (publicidad y
se gasta menos para becas que lo que inicialmente se pago de multas). Por otro lado, se han subgastado los
aprueba. recursos para subsidios y para rubros que, por su pro-
pia naturaleza, son considerados como reservas. En
5
Informacin estadstica entregada en el Quinto Informe de Go-
bierno en la seccin Mxico con Educacin de Calidad (SEGOB,
2017).

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otras palabras, son partidas diseadas para utilizarse de diferencias entre aprobado y ejercido est en la
en caso de ser necesarias. ltima opcin, o sea en los programas que carecen
de mecanismos para la entrega, ejecucin, aplicacin
y rendicin de cuentas de los recursos. Son 57 de 77
3 | LAS RAZONES DETRS DE LAS
programas (41.6 % de los recursos del presupuesto
ADECUACIONES AL GASTO educativo) que no cuentan con reglas de operacin y
tampoco estn regulados por la ley. Por lo tanto, el
EDUCATIVO dinero entregado a los estados por medio de esos pro-
1. La ley lo permite con normatividad perfuncto- gramas carece de criterios estandarizados de equidad,
ria: el sobre o subgasto es resultado de las adecua- planeacin y rendicin de cuentas.
ciones hechas por las distintas dependencias y entida-
3. Poca planeacin en insumos para operacin y
des. Dichas adecuaciones estn permitidas en la ley,
administracin: los tres rubros en los que el gasto
siempre y cuando stas permitan mejor cumplimiento
se excede ao con ao son materiales, servicios ge-
de los objetivos del programa (SHCP, 2006). Sin em-
nerales y pago de salarios del personal eventual. Esto
bargo, cmo esas adecuaciones ayudarn a alcanzar
puede indicar que los controles para sobregastar en
los objetivos del sistema educativo?, cules son los
este tipo de insumos no son efectivos y existe la pro-
costos de dichas adecuaciones en la provisin de los
babilidad de que se estn desperdiciando recursos.
servicios educativos? o por qu se decidieron esas
Considerando que este tipo de partidas son exclusivas
adecuaciones por encima de otras? Son preguntas no
para funcin pblica y no para administracin de las
respondidas por la normatividad. Adems, la misma
escuelas, es necesario tener una mejor planeacin y
ley posiciona a la SHCP como juez y parte. Entonces,
control sobre ellas.
la Secretara es la que permite las adecuaciones y, a
su vez, la que las vigila. En cuanto a la rendicin de
cuentas, el artculo 58 de la LFPRH establece que slo 4 | CONCLUSIONES
cuando la modicacin implique ms del 5 % del pre-
Para poder mejorar la forma en que se gasta el presu-
supuesto aprobado, la secretara debe explicar en los
puesto educativo, considerando que las adecuaciones
informes trimestrales6 . Esto da un margen de manio-
existen y son recurrentes, no es suciente mirar el
bra para que programas gasten hasta ms de 1,000 %
presupuesto aprobado. Por lo tanto, el presupuesto
de su aprobado sin justicar dicha adecuacin.
ejercido es una unidad de anlisis esencial.
2. Entidades federativas sin rendicin de cuentas
A partir de este anlisis, se pudieron identicar los pro-
de los recursos entregados por medio de los pro-
gramas que tuvieron una inercia a sobreejercer sus
gramas: existen las aportaciones entregadas a las en-
presupuestos: Apoyos a centros y organizaciones de
tidades federativas con base en la Ley de Coordinacin
educacin, Diseo y aplicacin de la poltica educativa,
Fiscal y tambin los recursos de los programas presu-
Programa de becas para los hijos del personal de las
puestarios que se entregan a los estados por medio
fuerzas armadas en activo y Servicios de educacin
de reglas de operacin, lineamientos o sin ninguno
normal en el D.F. Estos programas tienen una caracte-
de los anteriores. El problema ms grave en trminos
rstica en comn: no cuentan con reglas de operacin
6
El artculo 58 de la LFPRH establece que cuando las adecuacio- especcos. Por lo tanto, esto podra ser un indicio de
nes presupuestarias representen una variacin mayor al 5 %, la
la falta de disciplina por parte de los ejecutores.
Secretara deber reportarlo en los informes trimestrales.

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CUADRO 1. Programas con inercia a gastar ms de lo aprobado durante 2013-2016

Diferencia porcentual del sobregasto con respecto a su presupuesto aprobado

% % % %
Programa
2013 2014 2015 2016
Apoyos a centros y organizaciones de educacin 107 1,480 2,277 1,672
Diseo y aplicacin de la poltica educativa 204 25 74.8 74.8
Programa de Becas para los hijos del Personal de
22.4 36.5 30.6 91.6
las Fuerza Armadas en activo
Servicios de educacin normal en el D.F. 19.5 46.3 76.1 75.2
Nota 1. El porcentaje hace referencia a la diferencia entre presupuesto ejercido y aprobado.
Elaborado por el CIEP, con informacin Elaborado por el CIEP, con informacin de (SHCP, 2017b) y (SHCP, 2017a).

do. Disponible en https://goo.gl/uo8SZX. Con-


Con respecto a los programas con subejercicios (Acti-
sultado el da 17 de octubre de 2017.
vidades de apoyo administrativo, Expansin de la edu-
cacin media superior y superior, Programa nacional BM (2002). Budget execution: Overview. Disponible en
de becas y programa nacional de convivencia escolar), http://www1.worldbank.org/publicsector/
la lgica detrs no est determinada por una caracte- pe/peamcourse02/Dorotinsky.pdf. Consultado
rstica especca. Sin embargo, se trata de programas el da 12 de octubre de 2017.
con objetivos relacionados con la administracin insti-
SEGOB (2017). Quinto informe de gobierno. Disponible
tucional; la infraestructura y planes de estudio de los
en https://goo.gl/HT5zAS.
planteles de educacin media y superior; las becas
del sistema educativo y con las acciones de seguridad SHCP (2006). Ley federal de presupuesto y
emprendidas por las escuelas. Es decir, a diferencia responsabilidad hacendaria. Disponible en
de los programas con sobreejercicio, los beneciarios http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
son poblaciones ms amplias. ref/lfprh.htm. Consultado el da 17 de octubre
de 2017.
Las implicaciones que tiene el hecho de que unos pro-
gramas gasten ms y otros menos no fueron aten- SHCP (2010). Clasicador por objeto del gasto para
didas por el anlisis presentado en este boletn. Sin la administracin pblica federal. Disponible en
embargo, los resultados obtenidos apuntan a los ru- https://goo.gl/wxmaL2. Consultado el da 17 de
bros donde es necesaria una mejor planeacin, ges- octubre de 2017.
tin y control sobre el ejercicio. Esto es el principio
SHCP (2017a). Cuenta publica. Disponible en https:
para un anlisis ms profundo de la eciencia del gas-
to educativo, en el que no slo se analice cunto se
//goo.gl/DYPxa6. Consultado el da 17 de octubre
de 2017.
sobre- o subgasta, sino que tambin se identiquen
las relaciones entre recursos y resultados del Sistema SHCP (2017b). Paquete economico y presupuesto. Dis-
Educativo Nacional y de qu forma mejorar el uso del ponible en https://goo.gl/myFFcj. Consultado
presupuesto. el da 17 de octubre de 2017.

BIBLIOGRAFA
ASF (2017). Apoyo a centros y organizaciones de educa-
cin (u080): Auditora especial del gasto federaliza-
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FIGURA 3. Rubros con adecuaciones inerciales

(a). El sobregasto que se repite cada ao

(b). El subgasto que se repite cada ao

Nota 1. El porcentaje equivale a la diferencia entre presupuesto ejercido y aprobado.


Elaborado por el CIEP, con informacin Elaborado por el CIEP, con informacin de SHCP (2017b,a, 2010).

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CUADRO 2. Programas con inercia a subgastar menos de lo aprobado durante 2013-2016

Diferencia porcentual del sub gasto con respecto a su presupuesto aprobado

% % % %
Programa
2013 2014 2015 2016
Actividades de apoyo administrativo 29.8 36.4 36.8 18.4
Expansin de Media Superior y Superior 35.2 21 16.9 40.2
Programa Nacional de Becas 21.1 11.9 23.3 19
Programa Nacional de Convivencia Escolar 10.1 10.3 45.8 78.5
Nota 1. El porcentaje hace referencia a la diferencia entre presupuesto aprobado y ejercido.
Elaborado por el CIEP, con informacin Elaborado por el CIEP, con informacin de (SHCP, 2017b) y (SHCP, 2017a).

https://goo.gl/rS39aZ. Consultado el da 17 de
SHCP (2017c). Sistema de evaluacin de desempe-
octubre de 2017.
o: Diseo de la poltica educativa. Disponible en

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