CAPITULO III

LA DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN.

3.1. LA DESCENTRAIZACIN

El concepto de la descentralizacin responde a la actual coyuntura. Los procesos de

descentralizacin se distribuyen casi universalmente en todos los pases del mundo y en las
ltimas dos dcadas se han difundido en Amrica Latina. La gran mayora de los pases en la
regin se encuentran ahora en tal o cual etapa de descentralizacin.

La descentralizacin es parte integral del debate sobre la organizacin y modernizacin del

Estado y, en particular, en la bsqueda de una mejor asignacin de responsabilidades y
recursos que promuevan una eficaz prestacin de servicios y una administracin eficiente de
los recursos pblicos.

Los procesos de descentralizacin econmica y poltico administrativa, as como la

conformacin de verdaderas regiones que constituyen uno de sus ms importantes
instrumentos, deben disponer, en primer trmino, de un enfoque amplio de desarrollo que les
fije su norte. Uno de los enfoques ms potentes en ese sentido es el enfoque del desarrollo
humano. Este enfoque asume como deseable un crecimiento sostenido del aparato
productivo, paralelamente al funcionamiento de prcticas ligadas a la distribucin equitativa
de los beneficios generados por ese crecimiento, a la preservacin del ambiente y al respeto
de los derechos ciudadanos.

Es con ese enfoque que debern alinearse los contenidos de un Plan de Desarrollo Nacional,
de una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial y de una Reforma del Estado. Estos
tres ingredientes debern, a su turno, encuadrar la construccin de alternativas o escenarios
socioeconmicos territoriales que sustenten, recin entonces, la conformacin de verdaderas
regiones como instancias de gobierno intermedias entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Municipales. Cumplir con este propsito conlleva complejas decisiones polticas que
comprometen las voluntades colectivas en plazos entre medianos y largos.

La identificacin e implementacin de determinados proyectos de escala supra departamental

o supra provincial debern actuar como un componente operativo y catalizador de las
estrategias de reordenamiento territorial y, subsecuentemente, de la conformacin de regiones
social y econmicamente sostenibles y estos son la secuencia jerrquica de los procesos
mencionados que deben aterrizar en la propuesta de un plan Nacional de Regionalizacin.
SECUENCIA LOGICA PARA EL TRATAMIENTO DE LA REGIONALIZACIN

Un tema fundamental en este entorno se refiere al esfuerzo tcnico y poltico para perfilar
orgnicamente las atribuciones, competencias, funciones y capacidades ejecutivas que
tendran los Gobiernos Regionales y Locales, frente a las funciones esencialmente normativas
que permaneceran en las instancias ministeriales del Gobierno Nacional. Aqu la cuestin se
hace bastante turbulenta por al menos las siguientes dos reflexiones concretas.

En primer lugar, si bien formalmente la mayora de las competencias (casi el 95%) han sido
ya entregadas a los Gobiernos Regionales hacia fines del 2009, en la prctica muchas de ellas
son inaplicables o inmanejables porque no se han transferido paralelamente los recursos
logsticos, humanos y financieros correspondientes. Un ejemplo palpable es la competencia
transferida para el tratamiento regional de las polticas y planes relacionados con la
explotacin racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene aun
insuficientemente operatividad por esas carencias.

En segundo lugar, la verificacin de superposiciones e incluso conflictos entre las

competencias o atribuciones que se mantienen en el Gobierno Nacional, con las que les
corresponden a los Gobiernos Regionales y Locales. Esta situacin nutre los recurrentes
desencuentros en el manejo de los proyectos y en la propia gobernabilidad del pas en su
conjunto. Resolver esta incongruencia implica ratificar que:

a) los Gobiernos Distritales y Provinciales debern satisfacer demandas por servicios

sociales bsicos y proyectos productivos que afectan a las personas y a las
comunidades locales con las cuales se relacionan muy directamente. Este
temperamento se basa en el criterio de subsidiaridad con el cual deben establecerse
las funciones de estos dos niveles de Gobierno
b) los Gobiernos Regionales tratarn de promover iniciativas dedicadas a la generacin o
consolidacin de cadenas productivas o ejes de desarrollo que funcionan en una escala
mayor que la local. En esta lnea se sitan las carreteras troncales, sistemas de
integracin energtica, circuitos tursticos interprovinciales y grandes proyectos de
riego, Es una instancia de gobierno intermedia entre el nivel nacional y el nivel
nacional; con los cuales debe necesariamente articular sus propuestas programticas.
Esta descripcin general se complica por el hecho de que, en rigor, los Gobiernos
Regionales son de escala Departamental y porque existen varias iniciativas donde
dos o ms Gobiernos Regionales - Departamentales acuerdan abordar polticas y
proyectos de inters comn. Tal es el caso de las Juntas de Coordinacin Interregional.
c) el Gobierno Nacional proveer las polticas pblicas globales, auspiciar proyectos
estratgicos para el desarrollo del pas en su conjunto y establecer una estrategia
integrada para el reordenamiento econmico del territorio. Estarn dentro de sus
mandatos exclusivos el manejo de las relaciones exteriores y la defensa nacional. Es
una instancia esencialmente orientadora de la gestin o gerencia de los proyectos de
inversin y servicios pblicos a cargo de los Gobiernos Regionales y Locales.

3.1.1. La descentralizacin en el Per: la orientacin general del proceso descentraliza.

El proceso descentra lista peruana se construye sobre la base de cuatro premisas

fundamentales.

La subsidiariedad establece que debe transferirse a los gobiernos su nacionales

(regionales y locales) aquellas competencias y recursos que estn en condiciones de
ejecutar mejor que el gobierno nacional. La gradualidad quiere decir que la transferencia
de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales debe darse por etapas, de
forma progresiva y ordenada. La permanencia quiere decir que el proceso es abierto y no
tiene fecha de cierre, sino que supone un permanente esfuerzo por descentralizar
competencias y recursos, siendo obligatorio para todos los organismos del Estado. La
integralidad quiere decir que se trata de una poltica de Estado que obliga al ntegro del
sector pblico, y no una iniciativa particular frente a la que cada sector pueda negociar su
participacin.

Es difcil estar en contra de estos criterios generales, ya que es evidente que se hace
necesario fortalecer los espacios su nacionales, evitar el alto riesgo de una transferencia
precipitada de todas las funciones desde el gobierno central a las instancias regionales y
locales, evitar ponerle plazo de culminacin a un proceso que por necesidad es
complejo y sujeto a permanentes redefiniciones, y que los diversos sectores no pueden
negociar o condicionar su participacin en el proceso. Sin embargo, en muchos casos
estos preceptos no se han cumplido o han sido utilizados para frenar el proceso.

En relacin con la subsidiariedad, no existen criterios claros respecto de cul sera una
adecuada asignacin de competencias y de recursos a las regiones y a las municipalidades.
No hay, pues, claridad de hacia dnde avanzar, contexto en el que buena parte de la clase
poltica y de los funcionarios del Estado buscan limitar el proceso a una mera
desconcentracin de las funciones pblicas.

Por su parte, la necesaria gradualidad de un proceso como ste se ha convertido para

muchos en un pretexto para no avanzar. No se ha adelantado mucho en la transferencia de
las competencias para disear e implementar polticas regionales y no se ha avanzado
nada en la transferencia de competencias a las municipalidades. Aunque algo se ha
adelantado en la descentralizacin del Presupuesto General de la Repblica, buena parte
de las inversiones pblicas que se hacen en las regiones y las localidades sigue en manos
del gobierno central, y la descentralizacin fiscal como tal no ha empezado ya que est
legalmente condicionada a que se inicie la integracin de las regiones.

3.1.2. una descentralizacin sin reforma del estado.

La descentralizacin se est implementando sin que exista una propuesta de conjunto para
hacer realidad la necesaria reforma integral del Estado. Una clara manifestacin de esta
situacin es que el mismo Congreso de la Repblica que aprob el marco normativo
bsico de la descentralizacin no logr aprobar la nueva Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo.
El diseo del Estado peruano de hoy es el resultado de los cambios que se le hicieron
como parte del ajuste estructural de inicios de los noventa, que cambi drsticamente el
diseo de Estado que heredamos de las reformas militares de los setenta. En ste, que es
funcional al modelo neoliberal, el Estado perdi casi todas sus capacidades empresariales
y de regulacin directa de los mercados, privatizando las empresas pblicas, dando en
concesin las nuevas grandes inversiones extractivas o en infraestructura, y creando
organismos especializados y autnomos para la supervisin de las actividades de las
grandes empresas en control de servicios pblicos que generan monopolios naturales. Se
crearon tambin islas de eficiencia en instituciones fundamentales para el funcionamiento
del modelo econmico.

Pero este nuevo diseo tambin se caracteriz por la concentracin extrema del poder
(Congreso de cmara nica y distrito electoral nico, intervencin directa del Poder
Ejecutivo sobre el Judicial y el Ministerio Pblico, control de las Fuerzas Armadas por el
Servicio de Inteligencia, etc.), as como con la ampliacin a todo el territorio de un
sistema clientelista de relacin y control de la sociedad.

tal del Poder Ejecutivo sobre el Judicial y el Ministerio Pblico, control de las Fuerzas
Armadas por el Servicio de Inteligencia, etc.), as como con la ampliacin a todo el
territorio de un sistema clientelista de relacin y control de la sociedad.

3.1.3. una descentralizacin con serios problemas de conduccin institucional.

. En su Consejo Directivo las regiones y municipalidades son minora frente a los

representantes del Poder Ejecutivo, pero stos no han tenido normalmente rango suficiente
para tomar decisiones sustantivas con los representantes regionales y locales. Hay, pues,
siempre una mayora del Ejecutivo y, en muchos casos y pese a esa mayora, una
incapacidad de tomar decisiones. Como resultado, los representantes regionales y locales
ante el CND han sentido que se no es un espacio en el que se pueda negociar y tomar
decisiones importantes.

Adems, el presidente del CND no ha podido ejercer su rango ministerial, por lo que ha
tenido poco peso frente a los ministros de los diferentes sectores. Para complicar las cosas,
en el CND ha habido un equipo tcnico muy heterogneo en sus calidades tcnicas y con
discrepancias importantes respecto de temas sustantivos del proceso, lo que ha llevado en
muchos casos a complejos procesos internos de negociacin que han demorado decisiones
 importantes. Dos carencias graves del proceso han sido la ausencia de una estrategia de
comunicaciones que le permitiese al CND posicionar la descentralizacin en la agenda d.
Una descentralizacin con serios problemas de conduccin institucional nacional y la no
implementacin de un Plan Nacional de Asistencia y Capacitacin que apuntalase las
capacidades tcnicas regionales y locales.

Por su parte, los representantes de los presidentes regionales y los alcaldes no han tenido
los mecanismos ni los recursos para realmente representarlos, en el sentido de consultarles
e informarles sus puntos de vista y sus decisiones. Particularmente dramtico es el caso de
los alcaldes distritales, que por su nmero, ubicacin y escasez de recursos enfrentan
tremendos problemas para reunirse entre ellos y con sus representantes. En el caso de los
representantes municipales, no ha habido renovacin de los mismos desde que fueron
electos a inicios del proceso. En el caso de los regionales, ha habido rotacin sobre la base
de un acuerdo poltico entre el APRA y el resto de las fuerzas representadas.
Lamentablemente, varios de los presidentes electos para representar a las regiones en el
CND terminaron procesados por problemas de corrupcin.

3.2. la regionalizacin.

Regionalizacin es el proceso an en desarrollo por el cual se busca la conformacin de

REGIONES como circunscripciones polticos- administrativo mayores del pas indicadas para
instruir gobiernos regionales con autonoma econmica y poltica que permiten descentralizar
la accin del estado.

3.2.1. antecedentes histricos de la regionalizacin.

La historia de la divisin poltica del territorio peruano est llena de creaciones,

desmembraciones, re categorizaciones y re denominaciones, hechas sobre la base de la
divisin poltica administrativa existentes a fines de la colonia. Los criterios para dichos
cambios no siempre han sido uniformes y de alguna manera han sido impulsados y sea por
intereses polticos y econmicos regionales o no, por movimientos reinvicativos regionales,
por razones geopolticas o por razones de ndole administrativa e iscal.

Sin embargo, tal como se afirma: hay que considerar que lo cuadros demarcatorios de carcter
polticos que el pas ha tenido en las diversas pocas de su existencia, no siempre han
correspondido a las reales exigencias de su geografa y desarrollo social; as tenemos
Regionalizacin solucin al centralismo

Desde tiempos atrs, los estados que imperaron en el Per buscaron le descentralizacin y
para ello dividieron el territorio en regiones, con miras a organizar mejor el espacio territorial;
y que esto a su vez permite un desarrollo integral. En razn a ello se han planteado es la
actualidad varios modelos de regionalizacin, basado en criterios geogrficos, econmicos,
polticos, histricos y geopolticos. Lo que se debe tener en cuenta es que el modelo que se
asuma debe ser producto de un enfoque multidisciplinario y que cada regin goce de
autonoma en beneficio de su propio desarrollo se define como regin a las unidades
territoriales geoeconmicas, con diversidad de recursos naturales, sociales e institucionales,
integradas, histrica, econmica, administrativa, ambiental y culturalmente, que compartan
distintos niveles de estudio especializacin y competitividad productiva sobre cuyas
circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos regionales ( ley de base de la
descentralizacin n 27783).

3.3. modelos de regionalizacin.

Regionalizacin transversal

Propuesto por Javier Pulgar Vidal, con el objetivo de que cada regin pueda contar con
recursos naturales de las tres regiones costa, sierra y selva. Bajo este planteamiento surgen un
total de 9 regiones poltico. Administrativas. posteriormente en 1987, Pulgar Vidal present
un nuevo proyecto de regionalizacin transversal, pero esta vez consider la existencia de
solo 5 regiones. Para consolidar este modelo de regionalizacin se hace necesario que se
integre el territorio nacional con carreteras de penetracin; pero este proceso tendra grandes
dificultades por l presencia de los Andes.

Regionalizacin geopoltica

Planteado por Edgardo Mercado Jarrn, quien considera la conformacin de cinco ncleos de
cohesin, bajo los criterios geoeconmicos, geo histricos y geoestratgicos. Los cinco
ncleos propuestos, son el rea ms desarrollada en el amplio del territorio nacional,
permitiendo que estos ncleos generen influencias hacia el resto del territorio (espacio de
crecimiento).
 1. Ncleo norte (secundario). Comprende las ciudades de Chimbote, Trujillo y Chiclayo.
Este ncleo ejercera influencia hacia Cajamarca, Tumbes, Piura, Amazonas, San
Martin y Hunuco (lado occidental).
2. Ncleo centro oriental (primario). Tiene como sede a Lima Metropolitana, el cual
llegar a tener influencia hacia Pasco, Junn, Pucallpa, Ica y Huancavelica.
3. Ncleo sur medio Oriental (terciario). La ciudad que asume el papel de mayor
desarrollo es Cusco y este ejercer influencia hacia el sur de Ica, Ayacucho, Apurmac
y Madre de Dios.
4. Ncleo sur (secundario). Tiene como sede la ciudad de Arequipa y su rea de
influencia comprende Moquegua, Tacna y Puno.
5. Ncleo amaznico (terciario). El centro de ncleo se ubica en Iquitos, el cual ejercer
influencia a todo el departamento de Loreto.

3.4. Legislacin sobre descentralizacin y regionalizacin vigente.

Son la siguientes:

Ley de reforma constitucional del captulo 16 del ttulo 4

Sobre descentralizacin, ley N 27680
Ley de elecciones Regionales. Ley N 27683
Ley de Bases de la descentralizacin. Ley N 27783
Ley de demarcacin y organizacin territorial. Ley N 27795
Ley orgnica de gobiernos regionales. Ley N 27867