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PARA~LAS CIENCIAS
~ DE ~ POL~TICAS
~ ~ ~ ~ 127 )

de poltica requieren una metodologa que se desve sig-

dficativamente de la metodologa cientfica normal. Al considerar
10s roble mas propios de la elaboracin de polticas se requiere
una metodologa que no est ligada dogmticamente al principio
de la navaja de Occam y que aliente el uso de la apercepcin de
10s fenmenos investigados y el esfuerzo encaminado a la inven-
cin de nuevos diseos sociales y nuevas "leyes" de conducta so-
cial y poltica. Los focos principales de las ciencias de poltica in-
cluyen, por ejemplo,

i) el anlisis de polticas que proporciona mtodos heursti-

cos para identificar alternativas preferibles de poltica;
ii) la innovacin alternativa que se ocupa de inventar nuevos
diseos y posibilidades por ser consideradas en la elabora-
cin de polticas;
iii) estrategias de poltica que proporcionan lineamientos para
adoptar posturas, supuestos y pautas por seguir en polticas
especficas;
iv) evaluacin y retroalimentacin que incluyen, por ejemplo,
indicadores sociales, experimentacin social y aprendizaje
organizacional y
v) mejoramiento del sistema para la elaboracin de polticas '

mediante rediseo y, a veces, disefiando de nuevo, con in-

clusin de cambios en los recursos utilizados, personal, es-
tructura, equipo, demandas externas, etctera. Para hacer
ms concretos los contenidos y enfoques de las ciencias de
poltica, me permito discutir brevemente tres de los temas
de las ciencias de poltica, es decir: 1) anlisis de polticas,
2) estrategias de poltica, y 3) sistema de rediseo de ela-
boracin de polticas.
 I
YEHEZKEL DROR

Anlisis de politicas

El anlisis de sistemasI2es uno de los fundamentos de las ciencias

de poltica. Desde luego, si el anlisis de sistemas en su estado ac-
tual fuera una metodologa suficiente para mejorar la elaborzcin
de polticas acerca de asuntos sociales complejos, seran menos
necesarias las ciencias de poltica. El problema es que el anlisis
de sistemas contemporneo parece impotente para enfrentar
asuntos sociales complejos, particularmente en ocho aspectos
principales e interdependientes:

a) El anlisis de sistemas se encamina a proponer polticas

preferibles, pero deja de lado los contextos institucionales
tanto de los problemas y de la elaboracin de polticas co-
mo de los procesos para ponerlas en prctica. As, el "marco
institucional" no est dentro de su dominio de aplicabilidad.
b) No toma en cuenta las necesidades polticas, tales como
el mantenimiento del consenso y la constitucin de coali-
ciones.
c) Tiene dificultad para tratar con fenmenos "irracionales",
tales como ideologas, carisma, compromisos de alto riesgo,
tendencias al martirio y estilos de vida no convencionales.
d) Es incapaz de tratar asuntos valorativos bsicos y, con fre-
cuencia, explica inadecuadamente los supuestos de valor
en el anlisis.
e) Se ocupa de identificar alternativas preferibles entre las
que estn disponibles o que pueden sintetizarse con facili-
dad. La invencin de alternativas radicalmente nuevas est
ms all de su alcance, aunque tal vez pueda ayudar al mos-
trar la inadecuacin de las alternativas disponibles.
1 2 E s un termino con muchos significados. Lo uso para referirme a un enfoque es-
tructurado de la toma de decisiones,.como fue elaborado principalmente en The Rand
Corporation. Vease especialmente, E. S . Quade y W. 1. Boucher, eds., System Analysis
and Policy Planning: Applicahons in Defeme, Nueva'York, Arnerican Elsevier, 1968. Vease
tarnbien C. West Churchman, The System Approach, Nueva York, Delacrote Press, 1968.
 f) Requiere predictibilidad respecto de las alternativas. Con
el anlisis de sistemas no pueden manejarse situaciones de
incertidumbre primaria.13
g) Requiere cuantificacin significativa de las principales va-
riables relevantes.
h) Las elecciones estratgicas bsicas -tales como las actitu-
des ante el riesgo y el tiempo- no son afrontadas explcita-
mente por el anlisis de sistemas. Ms bien, maximin o mi-
nimax y el descuento del futuro ("tasas positivas de
inters") habitualmente se toman como supuestos.

11 Estas ocho caractersticas no son compartidas igualmente por

todos los estudios del anlisis de sistemas. En verdad, los princi-
1 pales pioneros del anlisis de sistemas claramente calificaron estas
1 caractersticas como inadecuadas y, con diligencia, buscaron for-
1 mas que permitieran superarlas. Pero cuando vemos los estudios
1 del anlisis de sistemas aplicados a asuntos reales ms all de pro-
1 fesiones de fe o declaraciones introductorias, mi lista de inadecua-
1 ciones de los anlisis de sistemas actuales puede criticarse, con ra-
1 zn, como demasiado suave. Para superar estas incapacidades de
1 los enfoques analticos actuales, resulta esencial un nuevo enfoque
1 analtico bsico ron raz en las ciencias de poltica. Esta nueva
aproximacin analtica que llamar "anlisis de polticas",14 acepta
l las tesis fundamentales del anlisis, a saber:
13Un
'

problema con el lenguaje matemtico de la incertidumbre es que no distingue

entre los casos donde conocemos las dimensiones de los resultados posibles pero no sus .
distribuciones de probabilidad, y los casos de "incertidumbre cualitativa" cuando no sabe-
mos nada sobre el espacio dentro del que esperamos las consecuencias. Propongo el tr-
mino "incertidumbre primaria" para el ltimo caso y el trmino "incertidumbre secunda-
ria" para el primero -cuando conocemos las dimensiones de los resultados esperados, pero
no las probabilidades. Es una distincin relativa, pues las situaciones reales se mueven so-
bre un continuo entre ambos polos.
\ 14 Mi uso del termino instrumental-normativo "anlisis de polticas" como ayuda heu-
rstica para la identificacin de alternativas preferibles de poltica debe mantenerse estric-
tamente separado del uso que tiene el mismo trmino en el estudio conductual de la ela-
boracin de polticas. En este caso, el trmino se refiere al anlisis de los contenidos y la
genesis de las polticas reales. Vease por ejemplo, Lewis A. Froman, Jr., "Public Policy"
en Intemational Encyclopedia of Social SciencesS, 1968, Vol. 13, pp. 204-208.
 a) Mirar los problemas y alternativas en una forma , .amplia
que trate de explicar las variables relevantes y los >esulta-
dos probables, esto es, adoptar una visin de "sistemas".~~
b) Buscar una solucin "ptima" o al menos claramente pre-
ferible entre las alternativas disponibles dentro de una es-
tructura amplia de "beneficio-costo", sin limitarse a cam-
bios incrementales.
c) Identificacin explicita y racional de la alternativa (o alter-
nativas) preferible(s) mediante comparacin de los resul-
tados esperados en trminos de las metas operacionales;
esto se hace con ayuda de un conjunto amplio de tcnicas
que abarcan desde modelos matemticos hasta juegos hu-
manos, y desde el anlisis de sensibilidad hasta la discusin
detenida de las opiniones de los expertos. Pero estas tesis
deben completarse a travs de cambios necesarios que par-
tan de los paradigmas propios de las ciencias de poltica.
En particular, el anlisis de polticas agrega al marco de
referencia bsico del anlisis de sistemas los siguientes
componentes:
a) Comprensin de los valores subyacentes, supuestos y
estrategias. En especial se incluye 1) la exploracin de los
valores bsicos a los que se deberan dirigir las polticas;
2) investigacin de metas a largo plazo; y 3) anlisis ex-
plcito de las estrategias alternativas de poltica.
15 Este es el punto de encuentro del "anlisis de sistemas" y de la "teora general de
sistemas". Ambos comparten el deseo de ver los fenmenos en trminos de amplios con-
juntos interrelacionados que se llaman "sistemas". De otra manera, a pesar de las simili-
tudes en los nombres, sorprendentemente hay poco fundamento comn entre el anlisis
de sistemas y la teora general de los sistemas, aunque hay un amplio campo potencial
para el estmulo mutuo y an tal vez para alguna integracin. La teora general de siste-
mas est bien expuesta en los siguientes libros recientes: Ludwig von Bertalanffy, General
System Theory: Foi~ndations,Development, Application, Nueva York, Braziller, 1968,
F. Kenneth Berrien, General and Social Systems, New Brunswick, N. J., Rutgers Univer-
sity Press, 1968, y Wal ter Buckley, ed., Modern System Research for the Behavioral Scien-
tist, Chicago, Aldine, 1968. Es interesante observar que la entrada "anlisis de sistemas"
en la nueva Intemationnl Encyclopedia of Social Sciences trata casi exclusivamente con el
enfoque general de sistemas.
 b) Consideracin de variables polticas, que incluye
1) anlisis de factibilidad poltica; 2) evaluacin de rutas
polticas alternativas que faciliten la aprobacin y puesta en
prctica de la poltica; 3) examen de los efectos de las po-
lticas alternativas sobre la distribucin del poder so-
cial; 4) anlisis de los requerimientos necesarios para la
formacin de coaliciones y sus implicaciones en el consenso
'poltico; y 5) especificacihn de los cambios necesarios en el
sistema de elaboraciiin de polticas para hacer factibles po-
lticamente los cursos de accin claramente preferibles. Es-
tas especificaciones son algunos de los recursos que nece-
sita el estudio y mejoramiento de los sistemas de
elaboracin de polticas e ilustran muy bien la cohesin y
retroalimentacin entre los diferentes focos de las ciencias
de poltica.
c) Tratamiento de asuntos ms complejos y ms am-
plios, que implica 1) escalas nuevas y ms atenuadas de
cuantificacin (por ejemplo nominales y no mtricas);
2) necesidad de satisfacer objetivos multidimensionales
y diversos; 3) mucha incertidumbre primaria; 4) cambio
I r
institucional como manera de cambiar las polticas, y
5) aceptacin del mal menor (minavoidance), esto es, evi-
tar la peor de todas las alternativas malas; incluir en el
anlisis de polticas como metas importantes lo que se
siente junto con lo que resulta preferible, y los impactos
de largo alcance.
d) Enfatizar de manera importante la innovacin como
alternativa de poltica, que implica 1) intensa atencin al
fomento de la creatividad y a la introduccin en el anlisis
de diseos nuevos; 2) mucha confianza en la toma de deci-
siones secuencial, aprendizaje por retroalimentacin, pre-
ferir la experimentacin social sobre los "modelos", la si-
/ . mulacin y los esquemas detallados de poltica (tales como .
 ',.
YEHEZKEL DROR

PERT), y 3) conceder atencin especial a los sistemas para

disear de nuevo junto con los sistemas de rediseo.
e) Mayor finura respecto a los fenmenos sbciales, por
ejemplo: reconocer la "irracionalidad", considerar como
variables principales las ideologas, los fenmenos de
masa, las variables de sicologa profunda y fenmenos
no racionales similares, e igualmente la conducta social y
la formacin legtima de metas; aceptar, adems, la aper-
cepcin, la intuicin y la "experiencia" como fuentes valio-
sas de conocimiento y comprensin.l6
f) Autoconciencia institucional, por ejemplo en relacin
con (1) la necesidad de multiplicidad y redundancia en el
anlisis y en las unidades de anlisis; (2) el compromiso ini-
cial de los polticos y los dirigentes comunitarios en las ac-
tividades analticas, y (3) los lmites del anlisis como me-
dio para conocer la realidad humana y las aspiraciones.
Una de las principales diferencias entre el anlisis de siste-

16Me permito demostrar las herramientas especficas del anlisis de polticas en este
punto al enfatizar unos pocos puntos relativos a los cambios requeridos en los usos de
supuestos operacionales de cdigo para tomar en cuenta "irracionalidad", ideologas, fe-
nmenos de masa, etc. Para el concepto de "cdigo operacional", vase Alexander Geor-
ge, "The Operational Code: A Neglected Approach to the Study of Political Leaders and
Decisionmaking", Intemational Stztdies Darterly, 13 de Junio de 1969, pp. 190-222:
a) Los supuestos de cdigo operacional deben ser mltiples e incluir cdigos alter-
nativos tanto para explicar la conducta real como para predecir conducta. Una ilustracin
muy buena es la que ofrece Graham T. Allison, "Conceptual Models and the Cuban Mis-
sile Crisis", Amencan Political Science Review, no. 63, septiembre de 1969, pp. 689-718.
Debe tenerse especial cuidado para no aceptar explicaciones apriorsticas simples como
los "modelos del hombre econmico". Por tanto, las predicciones de conducta deben ser
siempre mltiples y estocsticas.
b) Los supuestos de cdigo operacional ofrecen uno de los puertos importantes de
entrada para el conocimiento en las ciencias de la conducta, es decir, modelos distintos
para describir y, a veces, explicar y predecir la conducta. Por ejemplo, la teora de la or-
ganizacin es esencial para tratar con entidades burocratizadas, como los gobiernos, y la
sicologa profunda para tratar con responsables individuales de elaborar polticas altamen-
te influyentes.
c) Ya que el conocimiento explcito es inadecuado para simular la conducta, se debe
poner parte de la confianza en el conocimiento tcito, la introspeccin y fuentes similares.
Esto requiere la utilizacin de cdigos dindmicos, en forma de programas y herramientas,
como juegos y Delphi, y entrenamiento para ejercitar esos cdigos mediante la inmersin
p ~ ~ ~ ~ ~ ~ ELAS
PARA N CIENCIAS
O S DE POL~TICAS 133

mas y el anlisis de polticas de la forma aqu propuesta

consiste en que el ltimo- debe estar encajado en las cien-
cias de poltica, como tema de investigacin acadmica y
como actividad profesional aplicada. El ylisis de polticas
al ser una disciplina ms amplia y contar con un marco de
apreciacin mayor debera evitar los peligros de hacer cada
vez mejor las cosas incorrectas.17En particular, este peligro
debera reducirse, si se presta atencin sistemtica a la eva-
luacin y al mejoramiento de los sistemas de accin ms
amplios, respecto de los cuales una poltica concreta, es de-
cir, las estrategias de poltica y el sistema de elaboracin de
polticas, es slo un componente.

Estrategias de poltica
Las estrategias de poltica determinan las posturas, supuestos y 1-
neas directrices a seguir por las polticas especficas. Constituyen
una clase de "poltica maestra" o "megapoltica", ntidamente dis-
tinta de las polticas particulares modernizadas, aunque estos dos
total en los fenmenos-por-predecir y mediante el fomento de la identificacin mental con
sus actores, valores y cultura.
d) Se debe tener especial cuidado para superar el sesgo cultural al tratar con la con-
ducta de actores con quienes no se comparte la misma cultura. Asf, en Estados Unidos,
el anlisis de polticas debe prevenirse contra la tendencia a considerar que toda conducta
toma riesgos bajos, no tiene compromisos ideolgicos, calcula sobre la base de referencias
cuasieconmicas de beneficio-costo, y carece de grandes valores.
e) Con objeto de reducir los riesgos de error, debe utilizarse una multiplicidad de
cdigos operacionales. Igualmente, reconocer las ideologas compactas como factores im-
portantes requiere oportunidades significativas en los supuestos y conceptos bsicos. Por
ejemplo, gran parte de la teora contempornea del bienestar y de la utilidad (en el sentido
de economa del bienestar) supone (adems de otros supuestos conductualmente dudosos
como la transitividad de los valores) soluciones de compromiso entre distintas metas, per-
mitiendo pagos laterales y facilitando algunos usos del "ptimo de Pareto" como criterio
de eleccin. Sin embargo, cuando existen ideologfas compactas, los valores pueden tomar
ms la forma de "todo o .nadaw,dentro de metas dogmticamente estructuradas; las so-
luciones de compromiso pueden ser inaceptables y el ptimo de Pareto puede volverse
inaplicable (por ejemplo, cuando una ideologa persigue dejar peor a un actor).
17Albert Wohlstetter reconoce bien este peligro en su ensayo "Analysis and Design
of Conflict Systems" en E. E. Quade, ed., AnaZysis for Militaty Decisions, Chicago, Rand
McNally, 1964, pp. 103-148, especialmente p. 106.
 l

2i
YEHEZKEL DROR

tipos puros estn sobre un continuo con muchos casos interme-

dios. Las estrategias de poltica pertenecen al nivel de las meta-
polticas y son un foco principal de inters en las ciencias de po-
ltica. Su sensibilidad a las estrategias es una de las mayores
caractersticas del anlisis de polticas y de su diferencia frente al
anlisis de sistemas contemporneo. Es, desde luego, muy sor-
prendente tomar nota del descuido en que estn los problemas re-
lativos a las estrategias de poltica. Aun los pocos autores, como
Charles E. Lindblom,18que explcitamente tratan esos problemas,
/
'

nicamente consideran un rango limitado de opciones de estrate-

gias y tienden a estar muy influidos por una u otra ideologa (a
pnori) o por las condiciones sociales, econmicas y polticas de un
pas y de un periodo en particular.
Una estrategia de poltica tiene varias dimensiones. En una
matriz multidimensional con un gran nmero de celdas pueden
apreciarse diferentes combinaciones entre varias dimensiones es-
tratgicas. Dejando aparte los problemas de calibrar las distintas
dimensiones -algunas de las cuales son continuas y otras slo tie-
nen unos pocos puntos-, existe la posibilidad de estrategias mix-
tas. En una rea dada de poltica, pueden seguirse distintas estra-
tegias frente a varias situaciones de poltica. En s misma una
decisin estratgica importante es averiguar si hay que seguir
una combinacin de estrategia "pura" (una celda real de la matriz
multidimensional) o si hay que adoptar una estrategia mixta
(escoger celdas distintas de acuerdo a un patrn predeterminado,
incluyendo como posibilidad un patrn aleatorio). Existen tam-
bin -debido a contradiccin lgica y a carencia de factibilidad-
celdas vacas provenientes de un conflicto conductual. Cuando
consideramos todo esto de manera conjunta, la imagen se vuelve
muy compleja pero no prohibitiva; podemos, por cierto, construir
el perfil bsico de una matriz de estrategia, identificando sus con-

IsVCase, por ejemplo, David Braybrooke y Charles E., Lindblom, A Strategy of

Dechion, Nueva York, Free Press, 1963.
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~ DE
~ POLTICAS
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1
1
diciones esenciales y encontrando algunos criterios para preferir
combinaciones de estrategia, segn distintas situaciones.
Adems de los usos instrumental-normativos de semejante
de estrategia poltica, sta puede servir como herramienta
bsica para el estudio conductual de la manera en que se deciden
las polticas. De hecho, analizar polticas reales en trminos de sus
estrategias implcitas puede ser una importante actividad instru-
mental-normativa, porque ayuda a acrecentar la autoconciencia
de quienes elaboran las polticas y a hacerlos sensibles a otras po-
sibilidades. Este efecto es por s mismo una contribucin impor-
tante de las ciencias de poltica al mejoramiento de la elaboracin
de polticas.
Voy a mencionar ocho dimensiones principales de las estrategias
1 de politga para hacer concreto su concepto:

a) Pura-mixta. En esta dimensin tiene lugar la eleccin de

hasta dnde las polticas concretas deberan ser idnticas
en su estrategia (es decir, utilizar una estrategia "pura") o
aplicar estrategias mixtas. Las estrategias mixtas tienen va-
iias subdimensiones que proporcionan una amplia elec-
cin entre los patrones de consistencia, las posibilidades
de redundancia, la eleccin pluralista y la seleccin aleatoria.
b) Incremental-innovadora. Esta dimensin se refiere a la
eleccin entre varios grados de cambio poltico (definido
en trminos de extensin, alcance y tiempo del cambio),
que van desde el pequeo cambio incremental en unos po-
cos detalles de poltica durante un largo periodo de tiempo
hasta la decisin de avanzar en la innovacin poltica rpida
que cubra todos los aspectos.
c) Alto riesgo-bajo riesgo. Esta dimensin involucra el grado
de riesgo que se va a aceptar en las polticas. Aqu las elec-
ciones puras son, por un lado, maximax y, por otro, maximin
o minimax. Estn incluidas, tambin, preferencias entre
 "valor medio esperado", "valor de la lotera" -y pfbncipios
similares de eleccin- y diferentes formas de parametros
para estimar el riesgo. Los principios que guiarn la com-
paracin entre incertidumbres constituyen otros elementos
importantes de esta estrategia. j
i

d) Balance-impacto. Esta dimensin involucra elegir entre

polticas completas y "balanceadas", que tratan de mover
simultneamente mltiples variables de un modo interna-
mente coherente, y polticas de impacto orientadas a rup-
turas a travs de puntos de apalancarniento y/u orientadas
a desequilibrar los sistemas.
e) Secuencial-extensa. Esta dimensin trata con la extensin
en la que las polticas deberan adoptar una estrategia se-
cuencial de decisin o intentar desde el principio una estra-
tegia extensa (en el sentido de la teora de juegos. Esta
eleccin no debe confundirse con la dicotoma rgido-elsti-
co. Una estrategia extensa puede ser muy elstica y adaptarse
bien a diferentes contingencias, si no ocurre nada comple-
/
tamente inesperado).
f) Metas concretas-capacidades futuras. Esta eleccin corres-
ponde a las opciones entre metas definidas y concretas, o
un nmero de opciones futuras definidas, o mejores capa-
cidades todava por alcanzar, o metas todava indefinidas en
el futuro. Esta es una eleccin estratgica especialmente
importante en la mayora de los asuntos de poltica ms
complejos; los resultados ms importantes de poltica ten-
drn verificativo en el futuro y a veces en un futuro muy
distante. Por tanto, tales polticas deberan satisfacer valo-
res futuros, aunque estos son muy difciles de predecir. A
las incertidumbres primarias y secundarias se agrega la
muy importante incertidumbre primaria de predecir los re-
sultados de diferentes alternativas de poltica. En tales ca-
sos, la "meta" debera aumentar las opciones frecuente-