021 Daniel Leiva Hugo Soto

Control Interno como herramienta para una gestin
pblica eficiente y prevencin de irregularidades Daniel Leiva / Hugo Soto
Propuestas de polticas
para los gobiernos regionales 2015-2018
Control Interno
como herramienta
para una gestin pblica eficiente
y prevencin de irregularidades
Daniel Leiva / Hugo Soto
GIZ-Programa Buen Gobierno y Reforma del EStado
crditos
CONSORCIO DE INVESTIGACIN ECONMICA Y SOCIAL (CIES).
Calle Miguel Soto Valle 247, Lima 17
Telefax [51-1] 264-9855
www.cies.org.pe
El presente documento cont con el respaldo del Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado de GIZ. Los autores y el CIES
agradecen el apoyo brindado.
Primera edicin: Lima, marzo del 2015

Coordinacin de la publicacin: CIES
Correccin de estilo: Melody Toledo
Diseo y diagramacin: Carmen Inga y Roco Castillo
Ilustraciones de cartula e interiores: Vctor Sanjinez
Las opiniones vertidas en este documento son responsabilidad exclusiva de su autor y no necesariamente reflejan las posiciones
del CIES y de los auspiciadores.
contenido
Presentacin
Abstract
1. Introduccin
2. Definicin
3. Estado de la cuestin
3.1. Problemas de la gestin pblica que se relacionan
con el control interno
3.2. Problemas del diseo institucional del control
del Estado y su incidencia en la gestin regional
3
4. Propuestas de poltica
4.1. Delimitacin de objetivos y prioridades del control interno
4.2. Transformando los objetivos del control interno en estrategias
4.3. Planteamiento de las propuestas de poltica
5. Propuesta de poltica seleccionada

5.1. Desarrollo de la propuesta: hacia la construccin
de prioridades en la implementacin del control interno
5.2. Propuesta de modelo operativo para la implementacin
de mecanismos de control interno
6. Costos y beneficios de la propuesta de poltica seleccionada

6.1. Ventajas
6.2. Desventajas
7. Objetivos especficos y resultados esperados

7.1. A nivel de gobiernos regionales
7.2. A nivel pas en conjunto
8. Obstculos para la implementacin de la poltica propuesta
9. Recomendaciones para su implementacin
10. Hoja de Ruta
Referencias bibliogrficas
Anexos
presentacin
L
as elecciones regionales del 2014 dejaron un camino de retos y oportunidades para
los nuevos gobiernos regionales. En los siguientes cuatro aos no solo debern
enfrentar los mltiples problemas de las gestiones anteriores, que incluyen graves
denuncias de corrupcin, sino tambin un contexto caracterizado por un menor
crecimiento econmico, la persistencia de la conflictividad social y una mayor exigencia de
la ciudadana por asegurar avances y generar un mayor desarrollo que beneficie al conjunto
de la poblacin.
En dicho marco es fundamental que los gobiernos regionales puedan implementar, dentro
4
de sus atribuciones legales y presupuestales, polticas y programas basados en evidencia,

y que formen parte de una visin clara y consensuada sobre el tipo de desarrollo qu e se
busca para cada regin. En este objetivo la comunidad acadmica puede y debe aportar,
como lo ha venido haciendo el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) en
los ltimos aos junto a sus 48 instituciones asociadas.
El presente documento, elaborado por Daniel Leiva y Hugo Soto, forma parte de veintisis
propuestas de poltica formuladas en el marco del proyecto Elecciones Regionales 2014:
Centrando el Debate Electoral, las mismas que buscan brindar informacin y opciones de
poltica a los nuevos gobiernos regionales en siete dimensiones: planificacin estratgica,
competitividad regional, reduccin de la pobreza y desarrollo productivo, gestin sostenible
de los recursos naturales e industrias extractivas, cambio climtico, gobernabilidad y lucha
contra la corrupcin, y derechos humanos y gnero.
Queremos agradecer a las entidades auspiciadoras que permitieron la elaboracin de

estos documentos, entre ellas la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para
el Desarrollo (Aecid); la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(Usaid, por sus siglas en ingls); el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); el Centro
Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan); el Banco de Desarrollo de Amrica Latina
(CAF); el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas
en ingls); los programas Buen Gobierno y Reforma del Estado, ProAmbiente y Estado
Orientado a la Ciudadana de la Cooperacin Alemana al Desarrollo (GIZ); la Cooperacin
Belga al Desarrollo; el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de
Canad (DFATD, por sus siglas en ingls); la Fundacin Friedrich Ebert (FES); el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); el Programa ProGobernabilidad de Canad;
y el Proyecto Conservacin de Bosques Comunitarios (CBC-BMU) implementado por GIZ bajo el marco
de la iniciativa IKI.
Este agradecimiento se extiende a los aliados estratgicos del proyecto, como el Jurado Nacional
de Elecciones; el Acuerdo Nacional; la Asociacin Civil Transparencia; la Comisin de Alto Nivel
Anticorrupcin (CAN); el Consejo de la Prensa Peruana; el Consejo Nacional de la Competitividad (CNC);
el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA); la Mesa de Concertacin
para la Lucha contra la Pobreza y el Ministerio del Ambiente. Finalmente, un agradecimiento especial al
equipo de la oficina ejecutiva del CIES, a losautoresde losdocumentos de poltica, a nuestrasinstituciones
asociadas que colaboraron con la presentacin de las propuestas en sus respectivas regiones, y a las
autoridades regionales electas que participaron en los eventos convocados en el marco del proyecto.
Javier Portocarrero Maisch Eduardo Castillo Claudett

Director Ejecutivo Coordinador de proyecto
5
Abstract
E
l presente documento de poltica se aboca al tratamiento del control interno en el
nivel regional como una herramienta de gestin que puede favorecer la mejora de
los procesos y las operaciones internas de la entidad, a partir del establecimiento de
controles puntuales en los aspectos ms crticos de la gestin. Se propone estrategias
para que los gobiernos regionales implementen mecanismos de control interno prcticos,
con el fin de mejorar la probabilidad de que la gestin de sus recursos, bienes y operaciones
se efecte correcta y eficientemente, y a su vez se puedan hacer reportes a los rganos de
control correspondientes. Para lograr esto, se plantean puntos de control en los sistemas
administrativos del Estado vinculados con el ciclo de gasto (presupuesto pblico, tesorera,
6
abastecimiento e inversin pblica); en dicha lnea, la implementacin del control interno se

enfocar en el resguardo de recursos y el cumplimiento de la normativa asociada.
1.
introduccin
E
n los ltimos meses, la gestin de los gobiernos regionales ha sido materia permanente de discu-
sin debido a que varios de ellos vienen siendo objeto de investigacin periodstica, administrativa,
7
fiscal o judicial por el incumplimiento de sus deberes, deficiencias en la gestin o por irregulari-
dades o presuntos actos de corrupcin cometidos. Estas acusaciones cuestionan la legitimidad y
capacidad de los gobiernos subnacionales para lograr una gestin eficiente basada en los principios de
transparencia, respeto a la ley y orientacin al servicio de la ciudadana, y en ltima instancia, cuestionan
todo el proceso de descentralizacin.
Estas falencias obedecen a mltiples causas. Por un lado, se hacen evidentes las debilidades institucio-
nales en los gobiernos regionales (GR), motivadas por las mayores responsabilidades originadas por
la transferencia de funciones y competencias, as como por el significativo incremento de sus recursos
financieros, que como es natural genera una demanda sustantiva de mayores capacidades instituciona-
les y administrativas para su adecuado uso. Los sistemas administrativos, que fueron diseados bajo un
contexto de recursos econmicos escasos -en especial los que soportan el gasto pblico- de repente
se han visto obligados a operar en un ambiente de constante incremento de recursos y competencias, lo
que habra ido en contra del uso responsable, eficaz y eficiente para el cual fueron diseados.
Por otro lado, existiran serias limitaciones en la fiscalizacin, control, y aseguramiento de la calidad
interna y externa, que habra impedido la eficaz implementacin de medidas preventivas y correctivas
durante los procesos y las operaciones. Lo anterior, sumado a la dbil o deficiente articulacin de control
externo de la Contralora General de la Repblica (CGR) con la investigacin y sancin que son compe-
tencia de la Fiscala y Poder Judicial, habran favorecido la impunidad ante actos irregulares y de corrup-
cin, llegando as a la situacin actual.
El presente documento de poltica aborda el control interno en el nivel regional como una herramienta de
gestin que puede favorecer la mejora de los procesos y las operaciones internas de la entidad, a partir
del establecimiento de controles puntuales en los aspectos ms crticos de la gestin.
Propuestas de poltica para los
Gobiernos Regionales 2015-2018
Asimismo, propondr estrategias para que los gobiernos regionales (GR) implementen mecanismos de
control interno prcticos, para favorecer que la gestin de sus recursos, bienes y operaciones se efecte
correcta y eficientemente, y a su vez se puedan hacer reportes a los rganos de control correspondien-
tes. Es necesario precisar que esta propuesta no pretende reemplazar la implementacin de controles
sistmicos (y no solo puntuales) de los procesos operativos que toda organizacin moderna debe imple-
mentar, sino que en su ausencia, y considerando el nivel de desarrollo organizacional de las instituciones
pblicas en el pas, se hace necesario comenzar por aspectos puntuales de control en el corto plazo.
8
2.
DEFINICIn
E
l concepto de control interno, su naturaleza y su relacin con el control externo, tiene definiciones
9
previas aprobadas por la Ley N. 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Con-
tralora General de la Repblica; Ley N. 28716, Ley de Control Interno de las Entidades del Estado,
y dems normas asociadas que establecen definiciones que son necesarias para una comprensin
ms adecuada del contexto peruano.
De este modo, el control interno podra definirse como el conjunto de acciones de cautela que se realiza
antes, durante y despus de la ejecucin de los procesos u operaciones en una entidad, con el fin de que
la gestin de sus recursos, bienes y operaciones se efecte correcta, eficaz y eficientemente, y coadyuve
con el logro de los objetivos y misin institucional. El desarrollo e implementacin del control interno es
responsabilidad de las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades del Estado.
CUADRO 1
Roles y responsabilidades del control interno
Interno a la entidad:
Todos los integrantes que conforman una entidad son responsables del control interno.
Titulares de entidad y pliego, gerentes, directores. Son los responsables directos del diseo, la
implantacin, la supervisin del funcionamiento correcto, el mantenimiento y la documentacin del sistema
de control interno.
Personal. Tambin son responsables del control interno, ya que es parte implcita y explcita de las funciones
de cada uno. Todos los miembros del personal juegan un rol al efectuar el control y deben ser responsables
por reportar problemas de operaciones, de no cumplimiento al cdigo de conducta o de violaciones a la
poltica.
Externo a la entidad:
Los entes externos pueden contribuir al control interno; sin embargo no son responsables del diseo, puesta
en marcha, funcionamiento adecuado, mantenimiento o documentacin del sistema de control interno.
Dicho control externo es ejercido por la CGR y por otro rgano del sistema nacional de control por encargo o
designacin de esta.
CGR. En el marco de sus funciones, fortalece y promueve el control interno efectivo en las entidades del
Estado.
OCI. La Oficina de Control Institucional (OCI) es un rgano que se encuentra fsicamente al interior de la
entidad y que tiene como funcin promover y evaluar el control interno dentro de esta (no le corresponde
implementar el control interno).
Sociedades de auditoria/auditores externos. Forman parte del sistema nacional de control;
realizan auditoria (naturaleza posterior) por encargo a algunas entidades pblicas. Deben asesorar y dar
recomendaciones de control interno.
Elaboracin: propia
El control interno en la gestin pblica peruana no es reciente; sin embargo, no es ampliamente conocido
por los hacedores de polticas ni por los que se encargan de gestionar e implementarlas. Asimismo, existe
cierta confusin sobre los roles y responsabilidades en esta materia. As, muchos funcionarios pblicos
consideran que el control interno es tarea de los OCI y de la CGR, y no lo consideran una herramienta de
gestin que debe ser abordada nicamente por los gestores pblicos para cautelar los recursos pblicos
10
y lograr un mejor desempeo de la administracin estatal.
Por definicin, el control es un acto inherente al proceso de gestin, dado que toda ejecucin de un
plan hacia un objetivo requiere implcitamente mecanismos que aseguren en alguna medida el logro de
dicho objetivo. Las caractersticas del sector pblico peruano demandan que el control interno adquiera
dimensiones completamente diferentes en cada caso, en tanto el grado de desarrollo organizacional 1 es
muy heterogneo, incluso en entidades de caractersticas similares, como son las municipalidades o los
mismos gobiernos regionales.
Para el caso del sector pblico peruano, la promocin e implementacin del control interno o del sistema
de control interno (para los casos en que se hace referencia a la definicin de un estndar2) ha represen-
tado un esfuerzo normativo de Estado que nace con la aprobacin de la Ley N. 27785, Ley del Sistema
Nacional de Control y de la CGR, y se desarrolla con la aprobacin de la Ley N. 28716, Ley de Control
Interno de las Entidades del Estado.
No obstante, ya que el control interno no ha sido concebido como parte estratgica de una reforma
de la gestin pblica, se ha convertido en un nuevo elemento del sistema administrativo del Estado
1 Una organizacin pblica puede considerarse madura cuando implementa buenas prcticas de operacin y ges-
tin de modo intrnseco, de forma automtica, que no requiere puntos de control crticos, solo el reforzamiento a
travs de sistemas de formacin de servidores/funcionarios pblicos y ciudadanos.
2 A nivel conceptual, el enfoque predominante y ampliamente aceptado internacionalmente es el enfoque COSO
(Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway), -que estandariza el control interno como un sistema
conformado por 5 componentes: ambiente de control, evaluacin de riesgos, actividades de control gerencial,
informacin y comunicacin, y supervisin.
liderado por la CGR (Sistema Nacional de Control) y de operacin independiente del resto de siste -
mas administrativos. Posteriormente, a fin de promover su mejor implementacin, se aprueba la Reso-
lucin de Contralora RC N. 320-2006-CG que aprueba las normas de control interno, as como la
RC N. 458-2008-CG que aprueba la Gua para la implementacin del sistema de control interno de las
entidades del Estado, regulacin que busca concretar el control interno de la administracin nacional,
regional o local.
A pesar de los esfuerzos de la CGR por impulsar la viabilidad del control interno en la administracin de
las entidades pblicas, la prctica ha demostrado que las caractersticas propias de la gestin pblica
peruana, el diseo institucional de los rganos de control y de gestin, los sistemas administrativos y
el desconocimiento generalizado del control interno, dificultan su fortalecimiento efectivo, as como el
correspondiente seguimiento por parte de la CGR.
Existe consenso sobre la necesidad de que existan controles efectivos en toda administracin pblica;
sin embargo, no existe un acuerdo sobre cul es el control ms adecuado dadas las caractersticas de la
gestin regional. Ante este escenario y a fin de formular un documento de poltica regional sobre con-
trol interno como herramienta para una gestin pblica eficiente y, de modo especial, orientado hacia la
prevencin de irregularidades, se presenta a continuacin: a) un diagnstico situacional que detallar
los problemas de gestin que afectan la implementacin de adecuados controles internos, as como los
problemas inherentes al diseo institucional del control del Estado y su incidencia en la gestin regio-
nal, b) las opciones de poltica que pueden implementarse a partir de la definicin normativa del control
11
interno, c) las ventajas y desventajas de la poltica elegida para los gobiernos regionales y para el ente
rector, la CGR, d) objetivos especficos y resultados esperados de la opcin de poltica elegida, e) los
obstculos que se presentan para la implementacin de la poltica propuesta, y f) las recomendaciones
para su implementacin, formulando orientaciones prcticas a nivel de puntos de control que pueden ser
implementadas en el corto plazo, y finalmente una hoja de ruta (medidas) sugerida para cien das, un ao
y cuatro aos.
3.
estado de la
cuestin
E
ste captulo se divide en dos secciones a fin de diferenciar los problemas vinculados al sistema de
gestin pblica peruana y su incidencia sobre el control interno, de los problemas de diseo institu-
12
cional del control gubernamental peruano y las posibilidades para un adecuado control interno en
los gobiernos regionales.
3.1 Problemas de la gestin pblica que se relacionan con el control interno.
a) Ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y alineamiento de objetivos.

Las polticas nacionales, sectoriales y subnacionales deben confluir hacia el logro de los objetivos pas. El
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan) se encuentra en proceso de lograr la priorizacin
y adecuado alineamiento de los objetivos bajo un enfoque estratgico multianual; sin embargo, hasta
el momento no existe consenso en la definicin de objetivos nacionales ni sectoriales; y peor an en la
determinacin de brechas3 que se deben cubrir como pas. Los sectores y los gobiernos regionales y
locales definen an sus prioridades sin considerar las prioridades nacionales y a su vez el gobierno nacio-
nal define sus objetivos sin considerar las prioridades locales, lo que redunda en el poco alineamiento de
polticas y estrategias.
En este contexto donde los objetivos generales y especficos no se encuentran alineados con los aspec-
tos operativos que los hagan viables, todo sistema de control que busque mejorar la eficacia de las enti-
dades pblicas tendr que sortear un problema estructural, lo que da lugar a dos opciones: o la entidad
gestora identifica el desalineamiento de objetivos y trata de solucionarlo operativamente, o avanza con el
control a pesar de que puede estar reforzando dichos objetivos desalineados. En la prctica, es racional
3 Existe un dilema al momento de elegir brechas sociales o brechas de competitividad, ante lo cual resulta que
todo es prioritario, lo que en la prctica hace que nada lo sea.
y viable que los encargados de controlar opten por hacer controles puntuales dejando de lado los con-
troles sistmicos.
Este problema de desalineamiento institucional de objetivos en las entidades pblicas (y en especial en

los GR) se suma al problema de discordancia entre los sistemas administrativos y los sistemas funcio-
nales. Los sistemas administrativos (ver ilustracin 1), operan de forma independiente entre s y de los
sistemas funcionales.
Bajo este contexto, vale repreguntarse si el control gubernamental puede/debe operar bajo sistemas
mal diseados, debe permitir mayor flexibilidad o ms bien debe trabajar a nivel de puntos de control
estratgicos. Ms adelante se propondr que, frente a esta realidad, la mejor opcin es encontrar puntos
de control crticos desde el punto de vista de los sistemas administrativos vinculados al ciclo de gasto.
ILUSTRACIN 1
Nivel de alineamiento entre sistemas administrativos y funcionales.
(No alineados Situacin real) (Alineados-Situacin ideal)4
Sistemas funcionales Sistemas funcionales
13
Sistemas administrativos
Sistemas administrativos
Elaboracin: propia
b) Inexistencia de procesos para la produccin de servicios pblicos.

En el documento de Poltica Nacional de Modernizacin Pblica - PNMP se consigna este problema
como muy recurrente en los GR. La inexistencia de diseos ordenados y sistematizados de produccin
de los servicios pblicos deviene en ineficiencia y bajo desempeo, que se traduce finalmente en insatis-
faccin de la ciudadana. La mayor parte de entidades no cuenta con las capacidades o los recursos para traba-
jar en la optimizacin de sus procesos de produccin de bienes y servicios pblicos. En ese sentido, no se estudia
de manera rigurosa y estructural cmo optimizar, formalizar y automatizar cada uno de los procesos internos a lo
largo de la cadena de valor. (PNMP 2013).
4 Si bien no se busca una linealidad absoluta, se requiere de un alineamiento de estrategias, propsitos, metas y
objetivos, a fin de que las acciones tengan un eje de orientacin que haga viable alcanzar la eficacia, eficiencia y
economa que busca el control interno.
ILUSTRACIN 2
Diseo de produccin de servicios pblicos
Mandatos
Insumos Servicios
Elaboracin: propia
El control interno a nivel de normas estndar de control, tambin conocido como sistmico, funcio -
nara eficazmente si y solo si existieran procesos definidos y validados. Toda iniciativa, programa, pro-
yecto, proceso, etc. requiere que el control forme parte inherente del ciclo de gestin y de su mejora
continua; para ello, Deming (1950) propone como reglas bsicas para la mejora continua los siguientes
elementos:
No se puede mejorar nada que no se haya controlado.

14
No se puede controlar nada que no se haya medido.

No se puede medir nada que no se haya definido.
No se puede definir nada que no se haya identificado.
Por tanto, un sistema de control ptimo y en mejora continua requiere de la existencia de estos elemen-
tos adecuadamente estructurados en los documentos de gestin operativa, y conocidos e implementa-
dos por los responsables del proceso.
En ausencia de procesos estandarizados y en funcionamiento, la implementacin sistmica de control

interno tiene que reducir su alcance y comenzar por lo ms bsico, lo que significa buscar primero la
identificacin, luego la definicin y la medicin, y finalmente el establecimiento de puntos de control. Si
bien, la mejor opcin sera tener dichos procesos completamente definidos, estandarizados y optimi-
zados para la implementacin del control interno como un sistema efectivo, la realidad nos presenta
una situacin donde los GR operan solo sobre algunos procesos algo optimizados, los cuales derivan
mayormente de los sistemas administrativos del Estado diseados a nivel central (presupuesto, tesore-
ra, contabilidad, contrataciones, entre otros) y en menor medida sobre procesos diseados y optimiza-
dos por cada gestin regional a iniciativa propia.
c) Adquisiciones y contrataciones ineficientes y poco transparentes.

A pesar de los avances en la optimizacin de las normas de contrataciones en la ltima dcada, la inefi-
ciencia e ineficacia en su aplicacin sigue siendo un problema sensible en los GR. En parte, se debe a las
limitadas capacidades para establecer una mayor amplitud y conocimiento de la oferta de bienes y servi-
cios presentes en el mercado y por otra parte, a la dbil transparencia en los procesos que se desarrollan
en esta materia, dando lugar a prcticas vedadas y actos ilcitos.
Asimismo, existen aspectos de organizacin institucional que pueden estar afectando la eficacia y efi-
ciencia, como por ejemplo la inexistencia de un mecanismo central de monitoreo de adquisiciones y
contrataciones incluso a nivel de GR. La unidad ejecutora de la sede central opera como un ncleo inde-
pendiente respecto de las dems ejecutoras del mismo gobierno regional con lo cual pierde el control
que le corresponde. De otro lado, a pesar de que la ejecucin de obras por administracin directa es una
modalidad de excepcin, se ha convertido en una prctica permanente, lo que dificulta el seguimiento y
control efectivo de las adquisiciones.
3.2 Problemas del diseo institucional del control del Estado y su incidencia en la gestin
regional.
a) Problemas de desconocimiento de la importancia del control interno.

Otra debilidad recurrente en la gestin pblica peruana es la limitada priorizacin del control y la eva-
luacin. Se presta mayor importancia a las fases de planificacin y ejecucin de los recursos recibidos,
dejando el control y la evaluacin como segunda prioridad. En general, existe un desconocimiento de la
naturaleza del control interno; el concepto y funcin del control interno se suele vincular (errneamente)
al control gubernamental ejercido por la CGR, y por tanto, ajeno a decisiones de gestin de los respon-
sables en cada entidad pblica.
Generalmente, se considera que la OCI es la responsable del control interno; sin embargo, esta es una
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extensin de la CGR en el gobierno regional, como parte del Sistema Nacional de Control y no le corres-
ponde el diseo e implementacin del control interno sino su promocin y evaluacin en el marco de las
funciones del control gubernamental. Vale aclarar nuevamente que el diseo, implementacin y segui-
miento del control interno, es de responsabilidad exclusiva de la entidad y de la gestin pblica como
parte de su ciclo de gestin.
b) Problemas de definicin de funciones

El control interno, al ser un componente implcito de la funcin administrativa, debe ser diseado y eva -
luado por la propia entidad (en este caso por cada GR) de acuerdo a sus necesidades y objetivos. Sin
embargo, la Ley N. 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y la Contralora General de
la Repblica, define la naturaleza del control interno e instituye a la CGR como el rgano del sistema
nacional de control encargado de dictar la normativa tcnica, promover y evaluar el control interno , y el
que ejerce funciones de auditora externa. Dicha construccin institucional, motivada por ley, asigna a la
CGR el rol promotor y evaluador del control interno, y a la gestin de las entidades pblicas la tarea de
implementacin.
No obstante, lo que en trminos conceptuales parecera apropiado -que la CGR tenga la rectora del
control interno (dictar la normativa tcnica, promover y evaluar)-, se hace poco viable en trminos prc-
ticos por dos razones:
Cada entidad tendr el temor de mostrar sus debilidades reales de ausencia de control interno a
un rgano que por su naturaleza realiza auditora, y por tanto, tratar de ocultar sus debilidades de
control interno, con lo cual la posibilidad de contar con asesora para mejorar diversos aspectos de
gestin se reduce.
A nivel de CGR se generarn incentivos para no involucrarse con orientaciones de gestin debido a
su autonoma funcional de control.
En ambos casos se generar un vaco funcional que abre espacio a la inoperancia de ambas partes en
temas de control interno, tal como sucede en la prctica.
c) Problemas de seguimiento, autoevaluacin y evaluacin externa del control interno.

En el marco de la Ley N. 28716, Ley de Control Interno de las Entidades del Estado, y en cumplimiento
de su rol rector, la CGR ha aprobado diversas iniciativas normativas que regulan la implementacin y eva-
luacin del control interno a nivel nacional. Para ello, ha regulado el sistema de control interno, cindose
bsicamente en el estndar internacional en asuntos de control interno (COSO) y el cumplimiento de las
normas de control interno (RC N. 320-2006-CG que aprueba las Normas de Control Interno, as como
la RC N. 458-2008-CG que aprueba la Gua para la Implementacin del Sistema de Control Interno de
las entidades del Estado).
Estas normas, si bien tratan de cubrir algunos aspectos centrales de control al interior de las entidades,
requieren ser adaptadas a las caractersticas y necesidades de gestin propias, por lo que su implemen-
tacin y evaluacin no puede ser rgida ni estandarizada, sino acorde a su nivel de desarrollo organizacio-
nal y conforme a sus necesidades.
Por ello, la normativa aprobada es un esfuerzo orientador de gestin que puede ser adoptado por los
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diversos niveles en la entidad; sin embargo, su seguimiento y evaluacin debera corresponder a un

rgano interno de la propia entidad (autoevaluacin), que bajo un ambiente de apertura y confianza per-
mita la identificacin de los problemas de gestin y participe de las estrategias para superarlas.
Ahora bien, si la evaluacin se hace a nivel de un rgano externo a la entidad, como la CGR a travs de
su OCI, como lo establecen las normas vigentes (evaluacin externa), es muy posible que los gestores
encargados de los procesos no sientan la libertad para mostrar todas las debilidades de gestin y por
tanto tampoco existir espacio para mejorar.
d) Problema de poca coordinacin entre los sistemas administrativos y el control.

En general, los sistemas administrativos del Estado son definidos como los conjuntos de principios,
normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos, mediante los cuales se organizan las actividades de
la administracin pblica que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los poderes del
Estado, los organismos constitucionales y los niveles de gobierno5.
En ese sentido, se confirma que dichos sistemas son un conjunto de reglas que establecen procedimien-
tos a ser utilizados por la administracin pblica al organizar, ejecutar o administrar el Estado. Los siste-
mas administrativos pueden ser entendidos como mecanismos de control obligatorio y preventivo, que
operan al interior del Estado, para reducir el problema de agencia que se presenta con mayor frecuencia
en la administracin pblica.
La normativa actual regula los siguientes sistemas administrativos:
5 Artculo 43 de la Ley N. 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.

TABLA 1
Sistemas administrativos del Estado (seleccin)
Sistema Administrativo Ente rector Sistema informtico Observaciones
Recursos Humanos Servir En proyecto
Abastecimiento OSCE En el SIGA
Presupuesto Pblico DNPP - MEF (Hac.) Sistema de Presupuesto Pblico Directivas/PpR
Tesorera DNTP - MEF (Hac.) Sistema Integrado de

Administracin Financiera (SIAF)
Endeudamiento Pblico DNEP - MEF (Hac.) No
Contabilidad DNCP - MEF (Hac.) Sistema Nacional de

Contabilidad
Inversin Pblica DGPM - MEF (Eco.) Sistema Nacional de Inversin De centralizado a

Pblica (SNIP) descentralizado (U.F. y
O.P.I.)
Planeamiento Ceplan No Plades

Estratgico
Defensa Judicial del DNAJ - MINJUS En proyecto Aplicacin de Ley

Estado
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Control gubernamental CGRP Sistema de Control Directivas
Fuente: Normas legales de cada organismo estatal rector de cada sistema administrativo.
Elaboracin: Ausejo 2013.
De acuerdo a la forma de operacin establecida en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), los sis-
temas administrativos tienen dos tipos de entidades: entes rectores y entidades operativas (porque son
las que funcionan u operan siguiendo los sistemas administrativos). Para cada sistema administrativo
existe un ente rector, que es la autoridad tcnico-normativa a nivel nacional que dicta las normas y esta-
blece los procedimientos relacionados con su mbito, coordina su operacin tcnica y es responsable
de su correcto funcionamiento.
Ahora bien, segn el diseo actual, cada uno de estos sistemas administrativos opera de modo indepen-
diente del resto de sistemas y en alguna medida de forma aislada para el cumplimiento de sus funciones6.
Ausejo (2013) seala que la ausencia de mecanismos de coordinacin formal agrava el hecho que los sistemas
administrativos han sido diseados de manera aislada, sin ser concebidos como un sistema de sistemas de forma
que interacten entre s. Esto provoca que la necesaria coordinacin que debe existir, por ejemplo, entre las reas
que planifican la forma en que las decisiones tomadas por los responsables de la organizacin estatal sern hechas
6 Sin embargo, existen esfuerzos por integrarlos, como el Registro nico del Sistema Integrado de Administra-
cin Financiera (SIAF), que a fin de simplificar el envo de informacin a los rectores consolida en un solo registro
la informacin para la Direccin General de Presupuesto Pblico (DGPP), Direccin General de Endeudamiento
y Tesoro Pblico (Dgetp), y la Direccin Nacional de Contabilidad Pblica (DNCP); sin embargo, estos esfuerzos
van orientados hacia aspectos operativos sin enfrentar an el problema a nivel de diseo.
realidad, la asignacin de los recursos financieros necesarios para hacer que las actividades planificadas puedan
ser ejecutadas (presupuesto) y la efectiva contratacin y/o adquisicin de los bienes y servicios para hacer efectiva
las actividades programadas (abastecimientos y/o logstica) no ocurra, dando como resultado que los responsables
de hacer realidad los objetivos de la poltica pblica a travs de la gestin de los recursos asignados no cuenten
con los elementos para lograr ello. En ese sentido, las entidades operativas, quienes implementan dichos
sistemas administrativos, deben dar cuenta a cada ente rector de forma independiente.
El control, por definicin, es una funcin transversal a todas las actividades en una entidad. Una mirada
integral del funcionamiento del Estado exigira un sistema de control en cada entidad completamente
articulado e integrado al resto de los sistemas administrativos. Como se menciona lneas atrs, todos los
sistemas administrativos han sido diseados para controlar el gasto pblico a nivel central y en ltima ins-
tancia son sistemas de control. En ese sentido, el control interno propiamente dicho debera estar cons-
truido sobre la base del resto de sistemas administrativos. El construir un sistema de control interno inde-
pendiente, como es natural, recargar la operacin de las entidades y ser inadecuadamente valorado
por los servidores, ya que podra ser interpretado como una duplicidad de funciones o que no genera
valor prctico.
e) Problemas de diseo e implementacin del control interno a nivel de instituciones.

Las entidades han implementado sus sistemas de control interno en aplicacin de las normas aprobadas
por la CGR segn su propia interpretacin y nivel de desarrollo organizacional. La implementacin del
control interno, al no ser un requisito en el ciclo de gasto7, no suele considerarse indispensable para el
18
funcionamiento de la entidad y por tanto la motivacin de su desarrollo se ha dado a iniciativa de la propia

gestin, los requerimientos de mercado (las empresas pblicas) y principalmente por el requerimiento de
la CGR a partir de los OCI.
f) No se visibilizan los avances en control que hacen las entidades.

Los avances en control que hacen los GR, al no estar estructurados, formalizados ni sistematizados
como procesos internos, no pueden ser adecuadamente identificados por la CGR; as, como es natural,
en los casos que se realice una evaluacin ex-post externa, difcilmente podrn identificarse y validarse
dichos avances. Esto se debe a que, a pesar que las entidades podran tener mecanismos de control
interno propios, no estn suficientemente estructurados para ser medidos, controlados y mejorados y
por tanto tampoco podrn ser usados para rendir cuentas a la ciudadana.
Asimismo, al existir un alto grado de heterogeneidad en la forma de implementar el control interno, dis-
minuyen las oportunidades de identificar los problemas y soluciones de forma agregada a nivel nacional
y por tanto de plantear soluciones de mejora a nivel de ente rector.
Todos los problemas presentados en este diagnstico, que podran ser considerados estructurales, han
impedido el avance de un sistema de control interno como tal. Por tanto, se hace necesario llevar a cabo
reformas que enfrenten los problemas de fondo y promuevan su desarrollo.
7 El ciclo de gasto incluye las fases de compromiso, devengado, girado y pagado en las que participan los entes
rectores: DGPP, Dgetp y DGCP.
El presente documento de poltica, parte de este escenario y plantea algunas propuestas de rpida
implementacin que pueden ayudar al desarrollo de mecanismos de control interno tiles y prcticos
que no requieran, por el momento, grandes reformas institucionales. En ese sentido, no es nuestro obje-
tivo plantear mecanismos para la implementacin de un sistema de control interno, entendido como
concepto ya estandarizado y promovido por la CGR en sus diversas normas (ver anexo 1); sino, ms bien,
se proponen acciones rpidas orientadas a identificar puntos de control en algunos de los actuales sis -
temas administrativos (vinculados al ciclo de gasto especialmente) a fin de que los gobiernos regionales
comiencen con acciones prcticas desde los primeros das de gestin.
19
4.
Propuestas de
poltica
20
L
a definicin del control interno y los problemas existentes en el proceso de su implementacin por
parte de los gobiernos regionales, sirven como base para hacer un anlisis de posibilidades que
parte del conjunto de acciones posibles para alcanzar los diversos objetivos conceptuales del con-
trol interno. Una vez elegida la opcin ms viable, se propone en forma detallada un modelo de
implementacin de dicha opcin.
4.1 Delimitacin de objetivos y prioridades del control interno.
La Ley N. 28716, Ley de Control Interno de las Entidades del Estado, define el control interno de la
forma siguiente:
Objetivos:
Sistema de Control Interno 1. Promover y optimizar la eficiencia y eficacia
Conjunto de: 2. Cuidar y resguardar los recursos del Estado
acciones, actividades, planes, polticas, 3. Cumplir la normatividad aplicable
normas, registros, organizacin, 4. Garantizar informacin de calidad
procedimientos, mtodos y actitudes 5. Fomentar la practica de valores
6. Promover la rendicin de cuentas
El control interno, por definicin general, es integral y se aplica (o debe aplicarse) en todas las acciones
de la entidad. Sin embargo, para fines operativos conviene descomponer la variedad de objetivos que
busca alcanzar para permitir el desarrollo e implementacin operativa bajo ciertas estrategias diferencia-
das que faciliten su viabilidad.
Dependiendo de las caractersticas de las entidades y la filosofa de los responsables en la toma de

decisiones, se tendr cierta preferencia por desarrollar mecanismos de control interno que busquen pro-
mover y optimizar la eficiencia y eficacia de la entidad; en otros casos se preferir (o esperar) que la
implementacin del control interno se enfoque en cuidar y resguardar los recursos del Estado, y en otros
casos se elegir cualquier otro de los objetivos como algo prioritario por encima de los dems.
Esta situacin es una de las razones por las que el control interno ha tomado diversas lneas de desarrollo
en cada entidad. Ahora bien, si las entidades pblicas deciden implementar un sistema de control interno
como fin en s mismo para cumplir con la norma, no se presentar dilema alguno, en la medida que no
existir un proceso de apropiamiento del sistema sino ms bien el mero cumplimiento del dispositivo
legal. Sin embargo, cuando se considera al control interno como un medio directo para alcanzar los fines
de la entidad, se presentan dilemas para determinar con cul objetivo comenzar.
En adelante se pondr bajo consideracin los diferentes elementos que deben ser considerados en la
eleccin de una adecuada opcin de poltica para la implementacin progresiva del sistema de control
interno.
4.2 Transformando los objetivos del control interno en estrategias.
Es importante reconocer en el diseo de polticas pblicas, que cada objetivo requiere al menos de una
21
herramienta especfica orientada a dicho objetivo (Timbergen 8). Es decir, mientras ms amplios sean
los objetivos que se buscan alcanzar, ms herramientas se requerirn o mayores propiedades en una
herramienta elegida. Para el caso del control interno, a partir de la definicin establecida por ley, inde-
pendizaremos cada uno de sus objetivos, los analizaremos y convertiremos en una estrategia de accin.
Objetivo/estrategia 1: Promocin y optimizacin de la eficiencia y eficacia de la entidad.

Si el control interno se orienta a promover directamente la eficiencia y eficacia de la entidad, la estra-
tegia para su implementacin ser identificar mecanismos para verificar y evaluar la eficacia y perti-
nencia de los documentos de gestin (estratgica, directiva u operativa), o en su defecto, la eficiencia
y eficacia de las operaciones de la entidad.
Objetivo/estrategia 2: Cuidado y resguardo de los recursos del Estado.

Si el control interno tiene como objetivo el cuidar y resguardar los recursos del Estado, entonces la
estrategia ser verificar y evaluar la existencia de mecanismos que busquen proteger los activos del
Estado para su uso adecuado y racional, a travs de la reduccin de las posibilidades de desperdicio
y prdida de recursos.
Objetivo/estrategia 3: Cumplimiento de la normatividad aplicable.

Si el control interno tiene como objetivo el cumplimiento de la normas legales aplicables, entonces la
estrategia ser evaluar que los actos de las entidades estn alineados con las normas legales y hacia
el cumplimiento de lo que establecen los sistemas administrativos del Estado.
8 Si se quiere garantizar el alcance de un conjunto de metas de poltica econmica, por lo menos se requiere que
exista la utilizacin de un igual nmero de instrumentos econmicos.
Objetivo/estrategia 4: Garanta de generar, mantener y distribuir informacin de calidad.

Si el control interno tiene como objetivo garantizar informacin de calidad en la entidad, entonces
la estrategia ser evaluar los mecanismos donde se crea, solicita, transmite, recepciona y almacena
informacin.
Objetivo/estrategia 5: Fomento de prctica de valores.

Si el control interno tiene como objetivo fomentar la prctica de valores, la estrategia estar orientada
entonces a evaluar conductas y comportamientos.
Objetivo/estrategia 6: Promocin de la rendicin de cuentas.

Si el control interno tiene como objetivo el promover la rendicin de cuentas, entonces la estrategia
se dirigir a evaluar todos los mecanismos por los cuales se rinden cuentas dependiendo del pblico
objetivo.
Como puede verse, la definicin general del control interno es bastante amplia y permite mltiples opcio-
nes para su implementacin en una entidad. Sus objetivos y estrategias no son excluyentes entre s en
absoluto, ms bien podran ser complementarios; sin embargo, a nivel operativo, la implement acin de
mecanismos de control (medir, comparar y hacer) para cada uno de estos objetivos/estrategias sern
muy diversos y de alcance bastante amplio, ms an cuando desagregamos la definicin de control
interno como aquellas acciones, actividades, planes, polticas, normas, registros, organizacin, procedi-
mientos, mtodos y actitudes para el logro de los objetivos mencionados.
22
Esta concepcin multidimensional hace que su implementacin se convierta en una tarea compleja; no
obstante, lo que realmente importa es a partir de dnde pueden establecerse mecanismos formales,
estndares y tiles de control interno y en qu otros casos no es necesaria su formalizacin ni estanda-
rizacin aunque s su existencia. La magnitud de su diseo depender del anlisis costo-beneficio del
establecimiento de controles.
Para seguir con el anlisis y comprender la multidimensionalidad conceptual del control interno, la tabla
2 presenta una matriz que desagrega todas las posibilidades de implementacin del control para cada
uno de los objetivos/estrategias antes mencionados. Las filas y columnas representan lo que es y lo que
busca el control interno, segn corresponda.
TABLA 2
Posibilidades de implementacin del control interno
OBJETIVOS (P) (Q) (R)

(M) (N) (O)
Garantizar Fomentar Promover
Eficacia y Resguardo Cumplimiento
informacin prctica de rendicin de
eficiencia recursos de normativa
Control Interno es de calidad valores cuentas
(A) Acciones (AM) (AN) (AO) (AP) (AQ) (AR)
(B) Actividades (BM) (BN) (BO) (BP) (BQ) (BR)
(C) Planes (CM) (CN) (CO) (CP) (CQ) (CR)
(D) Polticas (DM) (DN) (DO) (DP) (DQ) (DR)
(E) Normas (EM) (EN) (EO) (EP) (EQ) (ER)
(F) Registros (FM) (FN) (FO) (FP) (FQ) (FR)
(G) Organizacin (GM) (GN) (GO) (GP) (GQ) (GR)
(H) Procedimientos (HM) (HN) (HO) (HP) (HQ) (HR)
(I) Mtodos (IM) (IN) (IO) (IP) (IQ) (IR)
(J) Actitudes (JM) (JN) (JO) (JP) (JQ) (JR)
Si juntamos la fila A de Acciones con la columna M de Eficacia y Eficiencia, tendremos AM que significa: Conjunto
de acciones que tienen como objetivo promover y optimizar la eficiencia y eficacia de la entidad,
23
Por su parte, el cuadrante BN significar: Conjunto de actividades que tienen como objetivo cuidar y resguardar los bienes del
Estado,
el CO: Conjunto de planes que tienen como objetivo el cumplimiento de la normativa en la entidad, y as para cada una de las
60 combinaciones posibles.
Elaboracin: propia
El tema se vuelve an ms complejo al tener que aplicar cada una de estas 60 combinaciones a nivel
estratgico, tctico y operativo. Ciertamente, es una cantidad difcil de manejar en la medida que para
cada uno de los elementos de la matriz existir un conjunto de herramientas que los responsables de la
entidad debern implementar y formalizar en documentos tangibles como parte de su gestin y el sis -
tema nacional de control tendr que valorar y evaluar independientemente.
Se puede concluir entonces que existe una cantidad enorme de posibilidades para iniciar la implemen-
tacin del control interno. En adelante lo que se buscar es que a partir de las estrategias/objetivos plan-
teados, sea posible identificar dos grandes lneas de opciones de poltica para dicha implementacin que
puedan orientar como punto de partida el desarrollo y madurez de la gestin, de modo que se pueda ir
avanzando hacia un nivel ptimo o de mejora continua.
4.3. Planteamiento de las propuestas de poltica.
Considerando la definicin de control interno establecida por ley, se puede inferir que todas las accio-
nes para el mejoramiento de la gestin y el cumplimiento de objetivos institucionales a partir del control
interno pueden realizarse mediante dos opciones: de modo directo o indirecto. De modo directo (Opcin
A), cuando dichas acciones cubren de modo general todos las procesos que estn directamente vincu-
lados con los indicadores de eficiencia, eficacia y economa a nivel de la entidad en su conjunto, aquellos
que apuntan directamente al logro de resultados sin ocuparse a profundidad de los procesos intermedios
y de soporte. Esta opcin se relaciona directamente con la provisin del servicio pblico.
Por su parte, de modo indirecto (Opcin B), cuando las acciones se orientan con mayor nfasis hacia los
procesos de soporte que estn ms vinculados al resguardo y prevencin del mal uso de recursos y a
partir de ello incidir de forma indirecta con el cumplimiento de los fines de la entidad. Esta opcin se rela-
ciona con el proceso de produccin del servicio, y de forma ms especfica con el uso de los recursos.
Para un gestor privado, normalmente es ms importante el logro de resultados bajo ciertos parmetros
aceptables de eficiencia en el uso de recursos; sin embargo el gestor pblico, si bien tambin necesita
demostrar logros y resultados institucionales, necesita tambin tener en consideracin especial el uso
eficiente de los bienes y servicios entregados bajo su responsabilidad.
Una tercera opcin de poltica (Opcin C), podra ser tomar acciones que busquen aplicar las dos opcio-
nes anteriores en forma paralela y profunda.
ILUSTRACIN 3
Propuestas de poltica para la implementacin del control interno
Opcin A
24
Acciones
Mecanismos Resguardo Mejora de la Cumplimiento
para el
de control de Opcin B eficacia, eficiencia de objetivos
mejoramiento y economa de la
interno recursos gestin de la entidad
institucional
Opcin A: Opcin B: Opcin C:

Priorizar el diseo de un sistema Priorizar el diseo de un sistema Ambas opciones a la vez. Esta
de control orientado de forma de control orientado hacia opcin consiste en que la entidad
directa hacia la mejora, eficiencia el resguardo de recursos, a busque implementar el control
y economa de la institucin como partir del cual se implementan interno a nivel de todos los
un todo. Enfocarse en el resultado progresivamente el cumplimiento procesos de la entidad, los de
antes que en los procesos. de la normativa aplicable y as soporte, los de produccin y los
sucesivamente hasta llegar al de entrega del servicio; en otros
cumplimiento de la eficacia, trminos, implementar a nivel
eficiencia y economa de la gestin de procesos administrativos y
institucional. Esto puede lograrse funcionales, o a nivel operativo y
a travs del establecimiento de estratgico, todas las opciones en
puntos de control en los sistemas paralelo y en acuerdo.
administrativos del Estado
vinculados con el ciclo de gasto.
Elaboracin: propia.
Ninguna las opciones planteadas es buena o mala en s misma, sino que considerando las caractersti-
cas institucionales y el nivel de desarrollo organizacional, podr elegirse la ms idnea. A continuacin,
a modo de balance, se muestra un conjunto de caractersticas de cada una de las opciones planteadas.
TABLA 3
Elementos necesarios para la implementacin de las opciones
Elementos Opcin A Opcin B Opcin C
Definicin de El proceso crtico es Los procesos crticos Son considerados como

procesos crticos definido a discrecin de tienen que ver con procesos crticos todos los
sobre los cuales cada entidad segn su aquellos donde existe procesos, procedimientos y
se implementa el propia interpretacin. mayor probabilidad funciones de la entidad sin
control interno Puede abarcar desde de riesgo de uso distincin. Diversas entidades
los macroprocesos ineficiente de recursos consideran que todas las
estratgicos hasta pblicos y que pueden funciones asignadas en
los microprocesos generar espacios de su norma de creacin son
operativos. corrupcin. importantes y no es posible
identificar cual es la ms
crtica.
Cobertura a nivel Cobertura amplia y Menor cobertura pues Cobertura total de todos
de procesos general de procesos se enfoca en procesos los procesos de la entidad,
vinculados con los de soporte. tanto los vinculados con los
indicadores de eficiencia, indicadores de eficiencia,
eficacia y economa a eficacia y economa como los
nivel de la entidad. procesos de soporte.
Cobertura a No se toma en cuenta Trabaja solo con Toma en cuenta todos los
nivel de sistemas sistemas administrativos. los sistemas sistemas administrativos y
25
administrativos administrativos funcionales de la entidad.
vinculados al ciclo del
gasto.
Participacin de los Se involucra Se involucra a Se involucra a todos los

servidores pblicos principalmente a la alta todos los servidores servidores de la entidad.
direccin y directivos de la involucrados en el
entidad responsables del ciclo de gasto.
seguimiento de resultados
de la entidad.
Capacidades Requiere que los aspectos Requiere procesos Requiere procesos y sistemas
institucionales operativos y estratgicos administrativos funcionales y administrativos
necesarias estn adecuadamente del ciclo de funcionando adecuadamente.
enlazados. gasto trabajando
adecuadamente.
5.
Propuesta
de poltica
seleccionada
26
A
fin de elaborar una propuesta base para los GR de implementacin del control interno, es necesario
identificar un punto de partida desde el cual se construyan otros puntos de control y mejoramiento
continuo de gestin. Del diagnstico inicial y del grado de avance en la implementacin del control
interno identificado por la CGR, se elige la Opcin B como propuesta de poltica a implementar:
Priorizar el diseo de un sistema de control orientado hacia el resguardo de recursos, a partir del cual se
implementan progresivamente el cumplimiento de la normativa aplicable y as sucesivamente hasta llegar
al cumplimiento de la eficacia, eficiencia y economa de la gestin institucional. Esto puede lograrse a
travs del establecimiento de puntos de control en los sistemas administrativos del Estado vinculados con
el ciclo de gasto.
5.1. Desarrollo de la propuesta: hacia la construccin de prioridades en la implementacin

del control interno.
Al analizar en detalle la naturaleza de los objetivos del control interno y las mltiples opciones para su
implementacin (columnas de la tabla 2), podramos identificar ciertos patrones que guen el desarrollo
de un sistema de control interno integral para el mediano y largo plazo, a partir de la eleccin de algunos
primeros pasos concretos en el corto plazo.
Luego de considerar las caractersticas del sector pblico en Per y en especial de los GR, resulta perti-
nente definir cul de los objetivos del control interno es prioritario y por dnde debe iniciar el proceso de
implementacin a modo estndar, exigible y autoevaluado a nivel de controles bsicos necesarios, sin
perjuicio de que cada entidad podra desarrollar ms a profundidad cada objetivo/estrategia conforme la
naturaleza de su gestin y desarrollo organizacional lo permita.
En ese sentido, en lnea con la opcin de poltica elegida (Opcin B), a continuacin se plantea una forma
de organizar o priorizar los objetivos/estrategias del control interno partiendo del objetivo base de cui -
dar y resguardar los recursos del Estado, pasando por los objetivos intermedios de cumplir la normati-
vidad aplicable, garantizar la informacin de calidad, promover la rendicin de cuentas y fomentar
la prctica de valores, para finalmente llegar al objetivo superior de promover y optimizar la eficiencia
y eficacia de la entidad. Si la evaluacin del control interno inicia por la promocin y optimizacin de la
eficiencia y eficacia de las operaciones de la entidad, el nivel de complejidad y especializacin es ms
amplio.
Esto no significa en ningn modo que uno sea consecuencia del otro ni exista relaciones de dependencia
entre ellos; solo se busca una priorizacin para que al momento de implementar el control interno sea til
contar con un punto de partida bsico.
ILUSTRACIN 3
Propuesta de priorizacin de objetivos del control interno
27
Objetivo final
Promover y
optimizar la
Objetivo intermedio II
eficiencia y eficacia
Garantizar Promover
informacin la rendicin
de calidad de cuentas
Objetivo intermedio I
Cumplir la
normatividad
Objetivo base aplicable
Cuidar y
resguardar los
Fomentar
recursos del Estado
la prctica
de valores
Elaboracin: propia.
Un adecuado control interno depender del cumplimiento de todos los objetivos; sin embargo, el pro-
ceso de diseo e implementacin debe iniciarse con aquellos elementos bsicos que deben respetarse
en todo tipo de entidad, principalmente aquel que est orientado a que no se pierdan o desperdicien los
recursos pblicos, aunque con el objetivo final de mejorar el desempeo de la entidad en su conjunto. Es
por esto que la ilustracin anterior ordena los objetivos desde un objetivo base y ms acotado, pasando
por los objetivos intermedios y finalizando en el objetivo final de alcance mucho ms amplio.
Asimismo, a nivel de gestin institucional, ser necesario dividir tericamente la dimensin de la gestin
estratgica de la gestin operativa, esto en la medida que las acciones, actividades y tareas de control
interno sern distintas en ambas dimensiones. Lo que se busca finalmente es caracterizar el manejo
financiero y de administracin de los recursos (bienes y servicios) que est ms vinculado a la parte
operativa de la entidad, as como de las reas/unidades que se encargan de cumplir las funciones para la
cual han sido creadas dichas entidades que estn ms vinculadas a la parte estratgica de la institucin.
ILUSTRACIN 4
El control interno como sistema transversal en los gobiernos regionales
reas / Unidades funcionales

Control interno
reas administrativas
rea financiera
28
Elaboracin: propia.
Como se sabe, el control interno como sistema transversal debe cruzar todos los sistemas administra-
tivos e incluso los sistemas funcionales de la entidad. En ese sentido, la propuesta que se plantea es
implementar mecanismos puntuales de control a partir de los sistemas administrativos vinculados al
manejo de recursos financieros, vale decir, del presupuesto pblico, tesorera, abastecimiento e inversin
pblica, como puntos de partida, para luego avanzar al resto de sistemas administrativos y funcionales
conforme se alcance niveles de maduracin adecuados en la gestin.
5.2. Propuesta de modelo operativo para la implementacin de mecanismos de control

interno.
En resumen, la propuesta para los GR tiene dos ejes: a) a nivel de estructura administrativa, la imple -
mentacin del control interno debe comenzar por establecer puntos de control en los sistemas admi-
nistrativos ms relevantes para el ciclo de gasto (presupuesto pblico, tesorera, abastecimiento e
inversin pblica), y b) a nivel de objetivos/estrategia de control interno, se comenzar por elegir aque -
llos objetivos que estn directamente asociados con el resguardo de recursos y el cumplimiento de la
normativa asociada.
ILUSTRACIN 5
Modelo de operacin del control interno en gobiernos regionales
Objetivo final
Promover y
optimizar la
Objetivo intermedio II eficiencia y eficacia
reas / Unidades funcionales Garantizar Promover
informacin la rendicin
de calidad de cuentas
Control interno
Objetivo intermedio I
Cumplir la
reas administrativas normatividad
aplicable
Objetivo base
Cuidar y
resguardar los
Fomentar
rea financiera recursos del
la prctica
Estado
de valores
Elaboracin: propia.
Por consiguiente, todo lo que se construya para desarrollar el control interno en los GR partir de este
modelo, sobre el cual se formulen y aprueben directivas, lineamientos y metodologas para el mejora-
29
miento continuo del control interno.
As, para el corto plazo, se entender como procesos crticos aquellos vinculados al resguardo de los
recursos pblicos y cumplimiento de la normativa en los procesos que estn intrnsecamente asociados
a los sistemas administrativos de presupuesto pblico, tesorera, abastecimiento e inversin pblica.
6.
Costos y
beneficios de
la propuesta
de poltica
30
seleccionada
6.1 Ventajas
a) Fortalece la gestin administrativa regional. A partir de este enfoque, los GR conocern el horizonte
y los alcances del control interno como herramienta til a su gestin y no se convertir en solo un pro-
cedimiento formal que deben implementar para cumplir con la norma. Apostar por la implementacin
del control interno de modo transversal en la entidad dejando que ella defina sus procesos crticos
es dejar de lado las limitaciones que se describieron en el diagnstico. Adems es contraproducente
ya que cada entidad definir procesos nicos, no estndares que dificultarn la evaluacin y control
posterior de la CGR y de los OCI.
b) Mejora el desempeo de la ejecucin de los recursos pblicos. Los mecanismos de control interno
que implementen los GR reforzarn los sistemas administrativos vinculados al ciclo de gasto pblico,
lo que redundar en mejores plazos para la formulacin, aprobaciones, ejecucin y rendicin de
cuentas de los recursos pblicos asignados o generados. Cuando se hable de procesos crticos de
la entidad solo vincularn a las unidades que intervienen en todo aquello que tenga que ver directa -
mente con uso de recursos, como son los procesos de compras, logstica, almacenaje, ent re otros.
c) Focalizacin del control interno hacia aspectos clave. El reforzamiento del control interno fortalecer
las actividades que ya vienen realizando los GR en el uso y resguardo de los recursos pblicos, como
son los sistemas administrativos. Se considera clave controlar estos aspectos ya que redundar en el
cumplimiento normativo que disponen los entes rectores y a su vez mejorar la eficacia, eficiencia y
economa del gasto pblico.
d) Facilita la implementacin del control interno en todos los mbitos de la entidad. Cuando se comience
por los sistemas administrativos ms usuales, y se identifiquen los beneficios, tales como mejora de
eficacia, eficiencia, economa y rendicin de cuentas, ser ms fcil ampliar mecanismos de control
hacia otros mbitos de la entidad que no necesariamente estn vinculados con el ciclo de gasto.
6.2 Desventajas
Si bien el sistema nacional de control estar de acuerdo con iniciar la implementacin del control interno
a nivel de procesos crticos, esperar que la entidad y en especfico los GR avancen en paralelo y de
modo transversal en todos los mbitos y niveles de la organizacin, lo que estara ms acorde con la
Opcin C. Sin embargo, existirn argumentos para priorizar la profundidad y calidad de los controles
antes que la mayor cobertura.
La desventaja estara en que los GR implementen controles internos enfocados en la Opcin B acotados
31
a los sistemas administrativos vinculados al ciclo del gasto, mientras el resto de entidades se rij an por
el modelo de sistema de control interno general aprobado por la CGR a partir del COSO (ver anexo 1),
ms ligado a la Opcin C. Con ello se generaran dos enfoques en las entidades y la CGR solo aplica un
mtodo de evaluacin distinto al que implementan los GR. Sin embargo, se espera que los mecanismos
de evaluacin de la CGR no sean rgidos y permitan identificar y resaltar los avances en cada modelo de
implementacin.
7.
Objetivos
especficos
y resultados
esperados
32
7.1 A nivel de gobiernos regionales.

a) Las autoridades regionales dispondrn de un mecanismo simple y til de control que les permita ele-
var el grado de confianza sobre el uso de recursos pblicos que se hace en la entidad.
b) Los GR como entidad en su conjunto podrn reportar avances en la implementacin del control
interno acorde a los puntos de control identificados. Esto facilitar el reporte ante la CGR as como la
rendicin de cuentas.
c) Al reforzar el control interno, a partir de puntos de control especficos en cada sistema administrativo,
se evita la duplicidad de funciones en el sentido que los controles implementados actan sobre los
sistemas administrativos que actualmente operan para el normal funcionamiento de la entidad.
d) El iniciar con puntos de control que generan valor explcito y verificable ante los encargados de cada
sistema administrativo permite su apropiamiento, desarrollo progresivo y mejoramiento continuo.
7.2 A nivel pas en conjunto.

a) El resguardo en el uso y aprovechamiento de los recursos pblicos ser fortalecido al vincular el
control gubernamental hacia aspectos crticos que deben funcionar eficientemente en los sistemas
administrativos. Esto reducir los riesgos de ineficiencia y corrupcin.
b) La participacin de la CGR en los asuntos de gestin a travs de la promocin y evaluacin del con-
trol interno estar visiblemente definida en aspectos clave, lo que permitir su adecuado acompaa-
miento.
8.
Obstculos
para la
implementacin
de la poltica
33
propuesta
a) El desconocimiento del rol de la CGR en temas de control interno puede an mantener a las enti-
dades a la espera de su liderazgo en dichos temas. Lo que debe ser claro, a partir de la aprobacin
de las siguientes normas de control interno que haga la CGR, es que las entidades tengan toda la
autonoma para implementar los mecanismos de control interno que les sean ms idneas y no nece-
sariamente ceirse a patrones estndar.
b) La ley y las normas legales aprobados por la CGR que orientan la implementacin del control interno
en todas la entidades a nivel estratgico y operativo, siguen actualmente el patrn estndar aprobado
por el COSO. Si bien este patrn ha evolucionado para adaptarse a las necesidades actuales, orienta
la implementacin del control interno hacia el mero cumplimiento de la norma, que le da rigidez y
menos margen de maniobra. Ser necesario por tanto que la CGR otorgue mayor flexibilidad en el
acompaamiento y evaluacin del control interno.
c) En los GR existe ausencia de unidades, reas u comits de control interno adecuadamente fortale-
cidos, ms an con buen dominio y manejo de los sistemas administrativos del Estado, tal como lo
requiere un adecuado control interno. Esto ciertamente reduce las posibilidades de la implementa-
cin de la propuesta en el corto plazo; sin embargo, a partir de las recomendaciones de poltica que
se detallan a continuacin, esta necesidad es cubierta en buena medida para los prximos 100 das.
d) En la medida que los sistemas administrativos no estn articulados entre s, ni operan a partir de un
mismo lenguaje, el establecimiento de un mecanismo de control interno que articule los puntos de
control y luego los estructure a nivel de un sistema de control interno, puede ser una tarea enorme
y compleja que exigir no solo el compromiso de la alta direccin, sino tambin la aprobacin de
recursos y personal que se encargue de dicha tarea. Solo de este modo se le dar cierta garanta de
sostenibilidad.
e) La alta rotacin de personal clave que comience a trabajar en la implementacin del sistema de con-
trol interno a partir de los puntos de control puede ser muy perjudicial para su desarrollo.
f) La inexistencia de un rgano rector adscrito al ejecutivo, en temas de planificacin estratgica y con-

trol interno, con capacidad funcional para regular, proponer alternativas y dar orientaciones de ges-
tin sobre control interno orientadas el mejoramiento institucional.
34
9.
Recomendaciones
para su
implementacin
35
a) Fomentar y difundir la definicin de control como parte intrnseca del ciclo de gestin y que busca
incidir en el logro de resultados, que no depende de la CGR sino de cada una de las entidades, inclu-
yendo los gobiernos regionales, a fin de que ellos puedan controlar el manejo de sus propios recursos
teniendo la plena conciencia de que al no hacerlo se pone en riesgo el cumplimiento de los fines de la
entidad, se genera espacios para el mal uso de recursos en las diversas instancias y posiblemente se
est incumpliendo con las normas aplicables, lo que en ltima instancia podra conllevar a sanciones
administrativas o penales a los encargados de la gestin.
b) El estndar COSO, promovido por la CGR a nivel de normas de control interno, debe ser consi -
derado como el orientador para la implementacin del control interno mas no la regla estndar. La
implementacin de mecanismos de control interno debe partir de los procesos administrativos que
requieren ms puntos de control y con ello avanzar a todos los niveles dentro de la entidad pasando
por el nivel operativo y estratgico, pero siempre sin dejar de atender a dichos puntos de control.
Por tanto, toda vez que se haga la implementacin y seguimiento del control interno se tendr en
cuenta el nivel de alineamiento de todas las acciones de control con los puntos de control estableci-
dos en los sistemas administrativos.
Ahora bien, una vez que se han mapeado los puntos y trazado el nivel de participacin de todos los
actores a nivel operativo y estratgico, ser necesario estandarizarlo y formalizarlo en un documento
de diagnstico, un programa de trabajo y reportes de avance. Recin a partir de este nivel formal, se
recomienda organizar el control interno bajo el estndar COSO y el nivel de componentes del sis -
tema de control interno (ambiente de control, evaluacin de riesgos, actividades de control gerencial,
informacin y comunicacin, supervisin).
c) Fomentar la formacin de una unidad de control en cada GR, como ente autnomo del resto de uni-
dades de lnea, que rinda cuentas al titular de la entidad y bajo su tutela. Dicho ente debe encargarse
de la promocin e impulso del control interno en la entidad y del control y supervisin, y debe partici-
par con propuestas de gestin para mejorar el desempeo de la entidad. Actualmente, la normativa
de control interno solo contempla al comit de control interno como el encargado del monitoreo y
supervisin de la implementacin del control interno.
Finalmente, a fin de hacer operativas las recomendaciones establecidas en el presente documento, se

propone una lista de puntos de control para cada sistema operativo que participa del ciclo de gasto,
tomando como objetivo y estrategia el resguardo de los recursos de la entidad y el cumplimiento de la
normativa asociada.
Una vez identificados estos puntos de control en cada GR, ser conveniente levantar una lnea de base
(diagnstico) a partir de la cual se identifiquen oportunidades de mejora, las mismas que se detallarn
36
en un programa de trabajo y sus correspondientes reportes de avance. Es altamente recomendable que

este reporte pueda ser elaborado a partir del formato establecido por la CGR (anexo 1) de modo que
tambin pueda ser enviado a dicha entidad a fin de cumplir con el requerimiento permanente de imple-
mentacin del control interno.
TABLA 4.
Recomendaciones prcticas para la implementacin de control interno en los GR
Formalizacin Principal componente

Implementacin de (Acciones/ actividades/ planes / del sistema de control
Objetivos del
controles principales polticas interno CGR
Control Interno
CHECK - LIST normas / registros / organizacin/ (en base al estndar
procedimientos / mtodos/ actitudes). COSO).
Presupuesto
Cuidar y resguardar Verificar las Asociado a cada proceso Actividades de

los recursos del certificaciones de los de contratacin, el rgano control gerencial.
Estado. crditos presupuestarios responsable de presupuesto de Supervisin.
para los procesos de la entidad emitir la certificacin
contrataciones. que determine la respectiva
disponibilidad presupuestal.
Verificar la aprobacin del Las entidades pblicas aprueban Actividades de

marco presupuestal de la el marco presupuestal que refleje control gerencial.
entidad al final de cada el monto inicial aprobado, las Supervisin.
ejercicio. modificaciones presupuestarias y
el monto autorizado final.
Control previo de Todo compromiso generado Evaluacin de

los compromisos contar de manera previa con el riesgos.
presupuestarios. visto bueno del responsable de Actividades de
37
presupuesto de la entidad o quien control gerencial.
haga sus veces.
Cumplir la Control del Las entidades aprueban sus Actividades de

normatividad procedimiento seguido modificaciones presupuestarias control gerencial.
aplicable. para la aprobacin de segn su tipologa mediante Supervisin.
las modificaciones resolucin del titular o acuerdos
presupuestarias. del concejo municipal o regional,
segn sea el caso.
Verificar el cumplimiento Las entidades pblicas evalan Actividades de

de las evaluaciones sus presupuestos en dos etapas: control gerencial.
presupuestarias. I semestre y II semestre de cada Supervisin.
ao fiscal, y lo remiten al MEF y a
la CGR.
Promover la Verificar el cumplimiento Los Presidentes Regionales y Actividades de

rendicin de de las rendiciones de Alcaldes realizan la rendicin de control gerencial.
cuentas. cuenta en el marco cuentas del ejercicio anterior a ms Ambiente de
de los presupuestos tardar en el mes de marzo. control.
participativos.
Verificar el cumplimiento Los titulares de los GR y gobiernos Ambiente de

de las rendiciones de locales presentan rendiciones de control.
cuenta de los titulares. cuenta en el marco de la Directiva Informacin y
N. 004-2007-CG. comunicacin.
Tesorera
Cuidar y resguardar Control del cumplimiento Los GR y gobiernos locales Actividades de

los recursos del del procedimiento del cumplen con el procedimiento control gerencial.
Estado. ciclo del gasto. establecido por el Sistema Supervisin.
Nacional de Tesorera en
materia de ejecucin del gasto:
compromiso, devengado y pago.
Verificacin de existencia El ciclo del gasto: compromiso, Actividades de

de la documentacin de devengado y pago se sustenta control gerencial.
respaldo del ciclo del en documentacin verificable y
gasto. registros en el SIAF-SP.
Control de los fondos en Los fondos en efectivo constituyen Actividades de

efectivo. recursos cuya disponibilidad control gerencial.
se restringe a lo dispuesto por Supervisin.
la directiva de tesorera. Son
aprobados mediante resolucin
del Director General de
Administracin o quien haga sus
veces.
Control de las medidas Los titulares de las entidades Evaluacin de

tomadas para la y responsables de tesorera riesgos.
seguridad de cheques, dispondrn de protocolos de
38
efectivo y valores. seguridad para el manejo y

custodia de cheques, efectivo y
valores.
Arqueos sorpresivos. Los titulares de las entidades y la Evaluacin de

gerencia general, o quien haga sus riesgos.
veces en la entidad, dispondrn la Actividades de
realizacin de arqueos sorpresivos. control gerencial.
Cumplir la Verificar la correcta Los titulares de los GR y gobiernos Evaluacin de

normatividad designacin de los locales designan a los titulares y riesgos.
aplicable. titulares y suplentes de suplentes de las cuentas bancarias Actividades de
las cuentas bancarias. mediante resolucin. control gerencial.
Verificar la adecuada El Director General de Actividades de

autorizacin del Administracin, o quien haga sus control gerencial.
devengado y existencia veces en la entidad, establece Supervisin.
de la documentacin de los procedimientos necesarios
respaldo. para la programacin del gasto y
asegura la adecuada y oportuna
elaboracin de la documentacin
necesaria para el pago de las
obligaciones.
Garantizar la Verificar la informacin El Director General de Actividades de

informacin de de respaldo para los Administracin o quien haga sus control gerencial.
calidad. registros de devengados veces supervisa que los registros Supervisin.
en el SIAF-SP. en el SIAF-SP se encuentren
debidamente documentados.
Abastecimiento
Cuidar y resguardar Verificar la correcta Los titulares de las entidades Actividades de

los recursos del elaboracin de los debern garantizar que las reas control gerencial.
Estado. trminos de referencia usuarias del servicio, bien u obra, Evaluacin de
para servicios y cuenten con las capacidades riesgos.
especificaciones tcnicas y asistencia para la adecuada
para bienes y obras. elaboracin de los TDR o
especificaciones tcnicas del bien
u obra a adquirir.
Verificar la correcta El rgano encargado de Actividades de

determinacin de los contrataciones determina el valor control gerencial.
valores referenciales. referencial de contratacin con el Evaluacin de
Observacin: fin de definir el tipo de proceso de riesgos.
La Ley de Contrataciones seleccin y gestionar la asignacin
del Estado contempla la del presupuesto. El valor
determinacin de valores referencial es determinado sobre la
referenciales para el caso base de un estudio de mercado.
de obras pblicas pero no
para bienes y servicios.
Controlar que las bases El titular de la entidad o el Actividades de

cuenten con todas las funcionario delegado para el caso, control gerencial.
condiciones mnimas supervisa que las bases contengan Evaluacin de
39
para un proceso de las condiciones mnimas riesgos.
seleccin adecuado. establecidas en la norma y
cumplan con todas las exigencias
tcnicas que corresponda.
Verificar la existencia de La entidad supervisa la Actividades de

las garantas exigibles en existencia de las garantas segn control gerencial.
la fase de contratacin. corresponda a servicios, bienes u Evaluacin de
obras, que resguarden la correcta riesgos.
ejecucin del contrato y el
resguardo de los recursos pblicos
comprometidos.
Verificar que las El titular del pliego aprueba Actividades de

prestaciones adicionales/ los adicionales/ampliaciones control gerencial.
ampliaciones de los de los contratos de acuerdo Evaluacin de
contratos suscritos a procedimientos, estudios riesgos.
cuenten con la debida y verificaciones previos a su
autorizacin previa a su disponibilidad presupuestal y
ejecucin. ejecucin.
Controlar que los Los titulares de las entidades Actividades de

procesos de conformidad pblicas supervisan que los control gerencial.
de servicios y recepcin funcionarios responsables de Supervisin.
de bienes se realicen con la conformidad de servicios y
exigencia y en estricto recepcin de bienes cuenten
cumplimiento de los con las capacidades y probidad
contratos. exigibles a tal funcin.
Abastecimiento
Cumplir la Verificar la formalizacin Los titulares de las entidades Actividades de

normatividad del rgano de pblicas designan al rgano de control gerencial.
aplicable. contrataciones y comits contrataciones y a los comits
especiales. especiales segn sea el caso,
para conducir los procesos de
contratacin.
Verificar la aprobacin de Las bases de un proceso de Actividades de

las bases. contratacin sern aprobadas control gerencial.
por el titular de la entidad o por
un funcionario especficamente
delegado para ello.
Verificar que los procesos Los miembros del comit especial Actividades de
de seleccin, segn u rgano de contrataciones, segn control gerencial.
sea su modalidad, sea el caso, son responsables Evaluacin de
cumplan con los plazos y solidarios del cumplimiento de los riesgos.
cronograma establecidos plazos y cronograma del proceso
en la norma. de seleccin, as como de las
decisiones tomadas.
Garantizar la Verificar la correcta El rgano encargado de Actividades de

informacin de publicacin de las bases contrataciones o el comit especial control gerencial.
calidad. y la convocatoria de los son responsables de informar
40
procesos de seleccin. de manera adecuada y oportuna

sobre los procesos de seleccin a
su cargo.
Verificar la existencia de El responsable del rgano de Actividades de

un adecuado expediente contrataciones es responsable de control gerencial.
de contratacin. la custodia y adecuado archivo de
los expedientes de contratacin.
Estos constituyen la memoria
tangible de los procesos de
seleccin.
Inversin Pblica
Cuidar y resguardar Verificar la existencia y Las entidades elaboran los Actividades de

los recursos del adecuada concordancia expedientes tcnicos sobre la control gerencial.
Estado. tcnica entre los estudios base de los trminos y alcances Evaluacin de
de pre factibilidad y el definidos en el estudio a nivel de riesgos.
expediente tcnico o perfil. Esta consistencia deber
estudios definitivos. registrarse en el Formato SNIP 15.
Verificar que los Los expedientes tcnicos Actividades de

expedientes tcnicos de obras deben precisar las control gerencial.
cumplan con las especificaciones tcnicas Evaluacin de
exigencias tcnicas suficientes y exigibles que riesgos.
suficientes para una garanticen una adecuada
adecuada ejecucin de la ejecucin del proyecto.
inversin.
Inversin Pblica
Cuidar y resguardar Controlar que los Los adicionales de obra siguen Actividades de
los recursos del adicionales de obra un procedimiento establecido control gerencial.
Estado. cuenten con la debida en la norma y que compromete Evaluacin de
justificacin tcnica, distintos roles: supervisor de la riesgos.
autorizacin y asignacin obra, gerente de infraestructura o
presupuestaria, previos a quien haga sus veces y el titular del
su ejecucin. pliego. Todos ellos participan en
el proceso de aprobacin de los
adicionales de obra, previos a su
ejecucin.
Verificar que las Los titulares de las entidades y Actividades de
valorizaciones de avances responsables de infraestructura control gerencial.
de obra se encuentren o quien haga sus veces Evaluacin de
debidamente justificadas supervisan la correcta elaboracin riesgos.
y concordadas con el de las valorizaciones y su
real avance fsico al que correspondencia con el avance
corresponde. fsico real de la obra.
Verificar que la recepcin Los titulares de los pliegos y Actividades de
de obras cumpla con responsables de infraestructura, o control gerencial.
la exigencia tcnica quien haga sus veces, supervisan Evaluacin de
y los procedimientos que el proceso de recepcin riesgos.
establecidos para tal fin. de las obras se desarrolle con
41
las exigencias tcnicas que
corresponda y de acuerdo al
procedimiento definido en la
norma.
Verificar el fiel Los titulares de las entidades y Actividades de
cumplimiento del responsables de infraestructura, o control gerencial.
cronograma de ejecucin quien haga sus veces, supervisan Evaluacin de
de obras. que las obras se ejecuten dentro riesgos.
del cronograma establecido en el
expediente tcnico.
Cumplir la Verificar la correcta La elaboracin de los perfiles Actividades de
normatividad elaboracin de los de proyectos de inversin es de control gerencial.
aplicable. perfiles de los proyectos obligatorio cumplimiento para los Supervisin.
de inversin y su gobiernos regionales del pas.
declaratoria de viabilidad.
Verificar que los Los titulares de las entidades y su Actividades de
perfiles de proyectos alta direccin supervisan que los control gerencial.
no constituyan proyectos de inversin constituyan Evaluacin de
fraccionamiento de las propuestas integrales y no riesgos.
inversiones. fraccionadas de las inversiones.
Verificar que los El titular de la entidad o el Actividades de
supervisores o funcionario delegado son control gerencial.
inspectores de obra, as responsables de formalizar Supervisin.
como la comisin de la designacin del supervisor
recepcin, se encuentren o inspector de la obra y la
debidamente designados constitucin de la comisin de
y constituidos. recepcin de obra.
Inversin Pblica
Garantizar la Verificar la existencia de Culminada la recepcin de la obra Actividades de

informacin de las liquidaciones de obra. corresponde la elaboracin de la control gerencial.
calidad. liquidacin fsica y financiera de Supervisin.
la misma, a cargo del contratista
y con aprobacin por parte de la
entidad.
Verificar la existencia de Concluida la liquidacin de la obra Actividades de

los informes de cierre de de manera satisfactoria, procede control gerencial.
proyectos. la elaboracin del informe de cierre Supervisin.
del proyecto (Formato SNIP 14).
42
10.
Hoja de Ruta
A los primeros cien das:
Constitucin de Comit de Control Interno. Un paso importante para implementar un control interno
43
eficaz es la constitucin de un Comit de Control Interno encargado de poner en marcha las accio-
nes necesarias para su adecuada implementacin, y que cuente con las siguientes caractersticas:
i) depender directamente del titular de la entidad; ii) se encargar de disponer la capacitacin del
personal; iii) apoyar a las unidades orgnicas (rea, departamento, divisin, unidad, jefatura entre
otros) en el seguimiento correspondiente e informar sobre los avances.
Suscripcin del Acta de Compromiso de Control Interno. La Alta Direccin deber suscribir y difundir
el Acta de Compromiso, donde pone de manifiesto la necesidad e importancia de implementar un
control interno eficaz. En dicho documento se deber invocar la participacin de los servidores y
funcionarios.
Diagnstico. El Comit de Control Interno deber realizar un diagnstico sobre la existencia de pun-
tos de control en los sistemas administrativos (presupuesto, tesorera, contabilidad, contrataciones,
entre otros, a partir de un check list propuesto en nuestro documento.
Programa de trabajo para la implementacin del control interno, en el cual se detalle el modo de imple-
mentacin o reforzamiento de los puntos de control en los sistemas administrativos seleccionados
as como los plazos para su formalizacin y cumplimiento.
Reporte de avance en la implementacin (50 das). Al finalizar los primeros 50 das el Comit de Control
Interno deber reunir a la Alta Direccin y los directores de lnea para mostrar los aspectos pendien-
tes en la implementacin y se tomarn las medidas correctivas inmediatas.
Reporte de avance a cien das. Al finalizar los primeros cien das el Comit de Control Interno deber
reunir a la Alta Direccin y los directores de lnea para mostrar los logros en dicho perodo y promover
su difusin as como comprometer las actividades de mejora continua.
Reporte a CGR. Enviar reporte validado a la Contralora General de la Repblica en cumplimiento de la

normativa.
De uno a cuatro aos:
Fortalecimiento del ambiente de control. Ms all de los formalismos en la implementacin del control
interno, la percepcin de su existencia y mejora continua refuerza su efectividad. En ese sentido,
luego del primer ao de implementacin los GR debern promocionar los resultados de la implemen-
tacin a fin de demostrar los logros as como las medidas correctivas realizadas.
Pruebas de efectividad del control interno. A partir del segundo ao se requerir que los mecanismos
de control implementados por el GR deban ser revisados a fin de identificar su efectividad; lo que se
busca es eliminar controles burocrticos que reducen la eficiencia del proceso.
Documentacin y estandarizacin de los mecanismos de control interno en la entidad. A partir del segundo
ao, luego de la implementacin inicial y la verificacin de cumplimiento, ser conveniente iniciar un
proceso de estandarizacin de aquellos procesos y procedimientos de control interno que han tenido
xito. Lo que se busca es mejorar la calidad de controles y su adecuado seguimiento pero bajo un
enfoque de mejoramiento continuo y bsqueda de certificaciones de calidad.
Implementar un sistema de informacin de control interno que brinde informacin a los encargados de la
gestin del GR y a los ciudadanos. A fin de elevar el nivel de efectividad de los puntos de control identifi-
cados, ser necesario que estos se encuentren sistematizados. Se requerir la implementacin de un
sistema de informacin que reporte a la Alta Direccin del GR as como a los ciudadanos de aquellos
aspectos clave que estn siendo controlados. Se aconseja trabajar este sistema de informacin en
forma conjunta con la CGR y el resto de GR.
44
Ampliacin del control interno a todos los mbitos de la entidad. Ser necesario ir ampliando los puntos
de control inicialmente implementados a otros mbitos de la entidad que no necesariamente estn
relacionados con los sistemas administrativos vinculados al gasto; por ejemplo, a las dems unidades
de soporte y a los de diseo de polticas del GR.
Establecer controles para el cumplimiento de los objetivos estratgicos y operativos de los Planes de Desarro-
llo Regional y Sectorial cuando corresponda. Durante los siguientes aos, conforme avance el control
interno segn el modelo propuesto, se har cada vez ms necesario que el control no solo se enfoque
en el resguardo de los recursos sino en el cumplimiento de los objetivos estratgicos y operativos del
GR. Esto implicar redefinir nuevos puntos de control que midan y evalen los objetivos estratgicos
y operativos institucionales as como los planes de desarrollo regional y, cuando corresponda, los
objetivos sectoriales que estn bajo responsabilidad del GR.
Referencias bibliogrficas
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caso peruano. Revisado en julio 2014. En www.escuela.pucp.edu.pe/gobierno/.
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Treadway Commision.
Contralora General de la Repblica (2006). Resolucin de Contralora N. 320-2006-CG que aprueba

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Contralora General de la Repblica (2008). Resolucin de Contralora N. 458-2008-CG que aprueba

la Gua para la Implementacin del Sistema de Control Interno de las entidades del Estado. Diario Oficial
El Peruano.
Contralora General de la Repblica y GIZ (2010). Orientaciones bsicas para el fortalecimiento del control
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45
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Programa Gobernabilidad e Inclusin - GIZ (2010). Orientaciones Bsicas para el Fortalecimiento del Control
Interno en Gobiernos Locales. Lima: Cooperacin Alemana al Desarrollo.
Robbins, Stephen P. y Mary Coulter (2009). Administracin. Mxico: Pearson, dcima edicin.
Secretara de Gestin Pblica (2013). Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021. Lima:
Presidencia del Consejo de Ministros.
Torres, Edwin E. (2009). Mis experiencias aplicando el marco conceptual COSO sobre el control interno en enti-
dades gubernamentales. Libros en Red. Ed. Digital
Veedura Distrital (2007). Gua para la Implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con
enfoque sistmico. Bogot: Veedura Distrital.
ANEXOS
ANEXO 1
Componentes del sistema de control interno 9 (a partir del estndar COSO)
Qu busca este
Componente Normas de control interno
componente?
I. Ambiente de control. Establecer un entorno 1.1 Filosofa de la direccin.

organizacional favorable 1.2 Integridad y valores ticos.
para el ejercicio de prcticas, 1.3 Administracin estratgica.
valores, conductas y reglas que 1.4 Estructura organizacional.
sensibilicen a los miembros 1.5 Administracin de recursos
de la entidad, generando una humanos.
cultura de control interno y una 1.6 Competencia profesional.
gestin escrupulosa. 1.7 Asignacin de autoridad y
responsabilidad.
1.8 rgano de control
institucional.
II. Evaluacin de riesgos. Identificar, analizar y 2.1 Planeamiento de la

administrar los factores o administracin de riesgos.
eventos que puedan afectar 2.2 Identificacin de riesgos.
46
adversamente el cumplimiento 2.3 Valoracin de los riesgos.

de los fines, metas, objetivos, 2.4 Respuesta al riesgo.
actividades y operaciones
institucionales y elaborar una
respuesta apropiada a los
mismos.
III. Actividades de control Establecer polticas, 3.1 Procedimientos de

gerencial. procedimientos y prcticas autorizacin y aprobacin.
para asegurar que los objetivos 3.2 Segregacin de funciones.
institucionales se logren y que 3.3 Evaluacin costo-beneficio.
las estrategias para mitigar 3.4 Controles sobre el acceso a
riesgos se ejecuten. Estos los recursos o archivos.
se impartirn por el titular 3.5 Verificaciones y
o funcionario que designe conciliaciones.
la gerencia y los niveles 3.6 Evaluacin del desempeo.
ejecutivos competentes, en 3.7 Rendicin de cuentas.
relacin con las funciones que 3.8 Documentacin de procesos,
les hayan sido asignadas. actividades y tareas.
3.9 Revisin de procesos,
actividades y tareas.
3.10 Controles para las
tecnologas de la informacin
y comunicaciones.
9 Elaborado a partir de la Resolucin de Contralora N. 320-2006-CG que aprueba las Normas de Control
Interno.
Qu busca este
Componente Normas de control interno
componente?
IV. Informacin y Comunicacin. Asegurar que el registro, 4.1 Funciones y caractersticas

procesamiento, integracin de la informacin.
y flujo de informacin se d 4.2 Informacin y
en todas las direcciones, responsabilidad.
con calidad y oportunidad a 4.3 Calidad y suficiencia de la
travs de mtodos, procesos, informacin.
canales, medios y acciones 4.4 Sistemas de informacin.
con un enfoque sistmico y 4.5 Flexibilidad al cambio.
regular. Esto permitir que se 4.6 Archivo Institucional.
cumplan las responsabilidades 4.7 Comunicacin Interna.
individuales y grupales. 4.8 Comunicacin externa.
4.9 Canales de comunicacin.
V. Supervisin Actividades de Llevar a cabo acciones de 5.1.1 Prevencin y monitoreo.

prevencin prevencin y monitoreo con el 5.1.2 Monitoreo oportuno del
fin de asegurar la consecucin control interno.
de los objetivos del control
interno.
Seguimiento de Revisar y verificar los logros 5.2.1 Reporte de deficiencias.

resultados de las medidas de control 5.2.2 Implantacin y seguimiento
interno implementadas, as de medidas correctivas.
47
como de las recomendaciones
formuladas por los rganos del
Sistema Nacional de Control en
sus informes.
Compromisos Ver que los rganos y 5.3.1 Autoevaluacin.

de personal de la administracin 5.3.2 Evaluaciones
mejoramiento institucional efecten auto independientes.
evaluaciones para el mejor
desarrollo del control interno
e informen sobre cualquier
desviacin o deficiencia
susceptible de correccin,
obligndose a cumplir
con las disposiciones o
recomendaciones que se
formulen para la mejora u
optimizacin de sus labores.
Elaboracin: propia.
Los documentos de poltica estn disponibles en www.cies.org.pe
Auspiciadores:
Ministerio Federal de Medio Ambiente,

Proteccin de la Naturaleza,
Obras Pblicas y Seguridad Nuclear
de la Repblica Federal de Alemania
Aliados estratgicos:

021 Daniel Leiva Hugo Soto

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Control Interno como herramienta para una gestin

pblica eficiente y prevencin de irregularidades Daniel Leiva / Hugo Soto

Primera edicin: Lima, marzo del 2015

5. Propuesta de poltica seleccionada

6. Costos y beneficios de la propuesta de poltica seleccionada

7. Objetivos especficos y resultados esperados

8. Obstculos para la implementacin de la poltica propuesta

9. Recomendaciones para su implementacin

10. Hoja de Ruta

de sus atribuciones legales y presupuestales, polticas y programas basados en evidencia,

Queremos agradecer a las entidades auspiciadoras que permitieron la elaboracin de

Javier Portocarrero Maisch Eduardo Castillo Claudett

abastecimiento e inversin pblica); en dicha lnea, la implementacin del control interno se

y lograr un mejor desempeo de la administracin estatal.

3.1 Problemas de la gestin pblica que se relacionan con el control interno.

a) Ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y alineamiento de objetivos.

Este problema de desalineamiento institucional de objetivos en las entidades pblicas (y en especial en

Sistemas funcionales Sistemas funcionales

b) Inexistencia de procesos para la produccin de servicios pblicos.

No se puede mejorar nada que no se haya controlado.

No se puede controlar nada que no se haya medido.

En ausencia de procesos estandarizados y en funcionamiento, la implementacin sistmica de control

c) Adquisiciones y contrataciones ineficientes y poco transparentes.

a) Problemas de desconocimiento de la importancia del control interno.

b) Problemas de definicin de funciones

c) Problemas de seguimiento, autoevaluacin y evaluacin externa del control interno.

diversos niveles en la entidad; sin embargo, su seguimiento y evaluacin debera corresponder a un

d) Problema de poca coordinacin entre los sistemas administrativos y el control.

La normativa actual regula los siguientes sistemas administrativos:

5 Artculo 43 de la Ley N. 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.

Sistema Administrativo Ente rector Sistema informtico Observaciones

Recursos Humanos Servir En proyecto

Abastecimiento OSCE En el SIGA

Presupuesto Pblico DNPP - MEF (Hac.) Sistema de Presupuesto Pblico Directivas/PpR

Tesorera DNTP - MEF (Hac.) Sistema Integrado de

Endeudamiento Pblico DNEP - MEF (Hac.) No

Contabilidad DNCP - MEF (Hac.) Sistema Nacional de

Inversin Pblica DGPM - MEF (Eco.) Sistema Nacional de Inversin De centralizado a

Planeamiento Ceplan No Plades

Defensa Judicial del DNAJ - MINJUS En proyecto Aplicacin de Ley

e) Problemas de diseo e implementacin del control interno a nivel de instituciones.

funcionamiento de la entidad y por tanto la motivacin de su desarrollo se ha dado a iniciativa de la propia

f) No se visibilizan los avances en control que hacen las entidades.

4.1 Delimitacin de objetivos y prioridades del control interno.

Dependiendo de las caractersticas de las entidades y la filosofa de los responsables en la toma de

4.2 Transformando los objetivos del control interno en estrategias.

Objetivo/estrategia 1: Promocin y optimizacin de la eficiencia y eficacia de la entidad.

Objetivo/estrategia 2: Cuidado y resguardo de los recursos del Estado.

Objetivo/estrategia 3: Cumplimiento de la normatividad aplicable.

Objetivo/estrategia 4: Garanta de generar, mantener y distribuir informacin de calidad.

Objetivo/estrategia 5: Fomento de prctica de valores.

Objetivo/estrategia 6: Promocin de la rendicin de cuentas.

OBJETIVOS (P) (Q) (R)

(A) Acciones (AM) (AN) (AO) (AP) (AQ) (AR)

(B) Actividades (BM) (BN) (BO) (BP) (BQ) (BR)

(C) Planes (CM) (CN) (CO) (CP) (CQ) (CR)

(D) Polticas (DM) (DN) (DO) (DP) (DQ) (DR)

(E) Normas (EM) (EN) (EO) (EP) (EQ) (ER)

(F) Registros (FM) (FN) (FO) (FP) (FQ) (FR)

(G) Organizacin (GM) (GN) (GO) (GP) (GQ) (GR)

(H) Procedimientos (HM) (HN) (HO) (HP) (HQ) (HR)