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PROBLEMAS DE LA PARTICIPACIN POLTICA

EN LA ARGENTINA CONTEMPORNEA
Por Vicente Palermo

Propongo aqu discutir la necesidad de un replanteo profundo de las formas de participacin poltica -y los
canales institucionales a travs de los que se manifiesta- en la Argentina, y su relacin con la viabilidad futura de
un rgimen poltico que sea a la vez estable y, democrtico.
Debatir la cuestin es pertinente, no slo por su importancia poltica en abstracto, sino tambin en relacin con la
concreta situacin poltica nacional: estamos en los comienzos de una etapa de acelerado ascenso de la
participacin, una etapa en la que habr un crecimiento significativo de la participacin poltica desde el seno
mismo de la sociedad. A su vez, lo especficamente poltico se presentar fuertemente relacionado con otras
expresiones participativas, tales como la sindical, la generada por distintas organizaciones profesionales,
barriales, culturales y otras asociaciones voluntarias, etctera.
Por lo mismo, tenemos la certeza de que las fuerzas polticas debern discutir en profundidad esta cuestin, si
realmente se desea que el prximo gobierno constitucional inicie un sistema democrtico permanente, ya que la
participacin hace directamente a la posibilidad de que la sociedad argentina se gobierne definitivamente a s
misma, mediante su propia comunidad poltica, y aprenda a evitar, para siempre, todo intento de las variadas
elites que consideran, con cualquier intencin, que es necesario gobernarla en forma paternal, dictatorial,
esclarecida, autoritaria, etc. Hay una relacin inversa entre participacin y autoritarismo, pero sta no depende
slo de la cantidad de participacin, sino tambin de su eficacia: o profundizamos las formas de participacin y
simultneamente las hacemos ms eficaces, o seguir en peligro la posibilidad de que la sociedad argentina se
gobierne a s misma. Y cuando decimos eficacia participativa pensamos en la democracia y en la transformacin,
inseparablemente; en el rgimen poltico y en el cambio de las relaciones de poder.1
La expresin "participacin poltica" refiere a una participacin personal, en los asuntos pblicos, en un contexto
democrtico, mediante diversas formas: opinar, ser consultado, decidir, evitar que decidan por uno como no sea
en consecuencia del correcto funcionamiento de las reglas de juego compartidas, y tomar parte en los procesos
de elaboracin de opciones y decisiones. En un sentido directo, participar alude a ser, a ser protagonistas de
nuestros propios asuntos. Diversos autores sostienen la conveniencia de definir la participacin poltica desde
esta perspectiva amplia, asimilndola a "... tomar parte en alguna accin poltica",2 y admitiendo la necesidad de
trasladar el debate a la definicin de "lo poltico", a qu se entiende por lo especficamente poltico. Nuestro
enfoque de la participacin poltica se inscribe en el que Fajardo, siguiendo a Parry, denomina "desarrollante",
distinguindolo del "instrumental". Este ltimo "se ocupa de la participacin como medio para conseguir
objetivos de carcter limitado", en tanto que el desarrollante considera a la misma "como factor importante para
la perfectibilidad del ser humano"; "...aqul, ha sido generalmente empleado para describir sistemas polticos
establecidos, y ste, ha estado asociado a propuestas de reordenamiento social... (apreciando) crticamente los
sistemas existentes".3
No es necesario partir, en este anlisis, de una ingenua creencia acerca de las expectativas de participacin de la
gente en los asuntos pblicos; sin lugar a dudas esas expectativas son muy dispares en la sociedad argentina
actual, y estn fuertemente condicionadas, por otra parte, por la larga permanencia del rgimen autoritario y sus
caractersticas. Pero, sin pretender una cuantificacin, puede afirmarse que las posibilidades concretas de partici-
pacin de los ciudadanos en el quehacer poltico, tanto en los perodos de ruptura del orden constitucional como
durante los gobiernos constitucionales, estn muy por debajo de sus expectativas reales de participar; de lo que
se trata, en consecuencia, es de establecer formas de participacin -institucionales, organizativas, etc.- que
aseguren que esas expectativas ya existentes no se vean insatisfechas, y que se canalicen en alternativas
compatibles y enriquecedoras de un sistema poltico que rena la eficacia transformadora y el pluralismo
democrtico.
Por otra parte, no hay razn por la cual descartar la posibilidad de que el establecimiento de formas
institucionales adecuadas de participacin genere a su vez un incremento cuantitativo y cualitativo de la voluntad
de participar eficazmente. Como en otras actividades humanas, la voluntad de participar depende en mucho de la
posibilidad de hacerlo y de aprender a hacerlo. Es lo que Pizzorno denomina, al estudiar los condicionantes
sociales de la participacin, la "cualidad acumulativa de la participacin poltica": "... cuanto ms una persona

El autor agradece los valiosos comentarios de Daniel R. Garca Delgado y de los Miembros del Grupo de Reflexin Poltica
del Centro de Investigacin y Accin Social (CIAS); asimismo, agradece haber podido discutir el texto en el Club de Amigos
de la Sociedad Abierta (CASA).

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participa junto a otros en la accin, con vistas a ciertos fines colectivos, tanto ms ella cobra conciencia de esos
fines, y se sentir entonces an ms impulsada a participar".4

PARTICIPACIN Y ESTILO POLTICO


Se trata entonces de que las fuerzas polticas incorporen la participacin como un valor central del estilo, del
modo de hacer poltica. Y lo incorporen, no declamatoriamente, sino en forma concreta, lo que hace
directamente a las caractersticas de las organizaciones, tanto internamente, como en su relacin con las dems, y
en sus aspectos ideolgicos, organizativos, etc.
Porque es evidente, a nuestro entender, que una organizacin interiormente no participativa mal puede contribuir
al establecimiento de una sociedad ms participativa, o de instituciones que efectivamente lo sean. Cada
ciudadano que tome parte activa en la vida poltica nacional debera prestar especial atencin a las formas
organizativas internas de la estructura poltica que integra, y contrastar dichas formas con los ideales que esa
organizacin alienta. Si encuentra que no hay congruencia, es evidente que las formas organizativas concretas no
son las adecuadas, y si los ideales de la organizacin son democrticos, debern replantearse las formas
organizativas hasta alcanzar congruencia con los objetivos. Lo contrario es creer en la magia de las palabras, en
que slo basta con manifestar una intencin para lograrla, o en que es posible ser democrtico y valerse de
procedimientos de naturaleza opuesta cuando parezca necesario. En este caso, como en otros, los medios puestos
en juego son tan importantes como los fines, puesto que condicionan el logro de esos fines.5
Por todo ello, organizaciones o estructuras polticas autoritarias, cerradas y no participativas mal podran
contribuir a la institucionalizacin de una sociedad poltica abierta, participativa y no autoritaria. Vctimas de
una incomprensin lamentablemente muy frecuente en la vida poltica argentina, muchos consideran que el
autoritarismo es tal cuando aparece vinculado al signo ideolgico opuesto al que sustentan, y no lo es cuando se
vincula al propio.
Por supuesto, no todas las instituciones nacionales tienen, por sus propios condicionamientos estructurales,
iguales posibilidades de aportar decisivamente en el afianzamiento de una democracia estable. Si bien se mira, el
xito de la conflictiva transicin entre un rgimen autoritario y un sistema poltico abierto y democrtico,
depende esencialmente de las reservas de capacidad, dinamismo, creatividad y responsabilidad de las
expresiones especficamente polticas de la sociedad. Lo que no significa subvalorar la importancia de que las
organizaciones que representan intereses sectoriales sean conscientes de la responsabilidad que les cabe en el
cuidado de la estabilidad de dicho sistema poltico.

LA REPRESENTACIN POLTICA Y LA TOMA DE DECISIONES


La cuestin de la participacin nos lleva a revisar las formas de representacin y los mecanismos de toma de
decisiones, en un breve comentario histrico.
La dirigencia liberal del 80, aceptando lo establecido por la Constitucin del 53, pone el acento en cuatro
objetivos polticos fundamentales: paz interior, fortalecimiento de la autoridad central, unin nacional y libertad
individual. La participacin poltica, congruentemente, no puede dejar de ser comprendida dentro de ese
contexto, que aseguraba una sociedad poltica para pocos.6 El modelo liberal significar, por otra parte, un corte
definitivo con la tradicin de las instituciones coloniales de participacin comunal, tradicin participativa
municipal en cuyo vigor se enmarca, sin duda, la Revolucin de Mayo.7
La ley Senz Pea, histricamente relacionada con la presin del irigoyenismo, ampla cuantitativa y
cualitativamente las bases de representacin, al comps de una ms profunda participacin de la sociedad civil
en el quehacer poltico. Sin embargo, no va ms all del nivel de participacin previsto -potencialmente, si se
quiere- por la Constitucin del 53. Hay una gran diferencia, sin duda, entre el sistema liberal establecido en 1880
y el liberalismo democrtico de partidos que intenta funcionar -y de hecho lo logra por algunos aos- con la ley
Senz Pea. Pero ambos entran en el espacio previsto por la Constitucin del 53, en parte porque sta tuvo entre
sus principales fuentes inspiradoras a la Constitucin de los Estados Unidos. Vale la pena recordar que el
proceso histrico que tuvo lugar en la Argentina por ese entonces -la democracia de partidos irrumpiendo en un
sistema liberal de lites- tuvo caractersticas semejantes al concretado poco antes o poco despus en muchos
otros pases de Occidente. En el plano de los valores, mientras que el liberalismo del 80 pona el acento en la
libertad individual y el individualismo econmico, el sistema democrtico de partidos acentuaba -sin romper con
los valores anteriores- el igualitarismo poltico y la voluntad popular.
Con el surgimiento del peronismo, la cuestin de la participacin vuelve a ser planteada. Los derechos polticos
de la mujer darn como resultado, sin duda, una significativa expansin de la participacin poltica, pero,
obviamente, se trata de un avance que se produce dentro del espacio previsto por la Constitucin del 53. En
cuanto a la Reforma Constitucional del 49, la misma incorporar la eleccin directa de presidente y

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vicepresidente, que profundiza la participacin popular (Art. 78), aunque sin alterar la pauta bsica de
representacin establecida en 1853.
Sin embargo, en los hechos el peronismo ir ms all, inaugurando una poca de pronunciamientos populares
masivos (como el del 17 de octubre de 1945) y esto s representa, concretamente, un cambio cualitativo en la
cuestin de la participacin poltica. Porque se trata de una participacin directa, libre, influyendo sin
intermediacin en el plano poltico y en la toma de decisiones. Si es cierto que el sindicalismo peronista, en lo
fundamental, se organiza bajo el impulso, a partir de 1943, del Estado (Secretaria de Trabajo y Previsin), no lo
es menos que, en cambio, movilizaciones populares como la del 17 de octubre constituyen un acto de voluntad
poltica de una parte importante de la sociedad civil que se pronuncia libremente.8
La modalidad de participacin planteada por el peronismo en la Argentina, y an la de otros "movimientos
nacionales y populares" de Amrica Latina, podra inscribirse en la vertiente "rousseauniana" de la democracia,
tomando en cuenta las siguientes caractersticas: 1) desconfianza en los mecanismos de la democracia
institucional, o representativa (que en este contexto recibe la calificacin de "formal"); y acento en el ejercicio
directo del poder de decisin, que debe ser indelegable (si se delega, en esta concepcin de la democracia, se
pierde); 2) nfasis en la nocin de soberana popular, y de la democracia como ejercicio de la "voluntad
general". Tiende a contraponerse lo que es considerado como "democracia formal" -y sus valores - con lo que se
denomina "democracia sustancial".9 El liderazgo, si bien es una forma organizativa (que podramos llamar
"relacin lder-masas"), es esencialmente distinto de la representacin, de la mediacin poltica. No es
institucional ni institucionalizable, y si bien asegura una forma de participacin directa, es incapaz de delegar
poder, con lo que torna prcticamente imposible la creacin de mediaciones slidas y permanentes, de
estructuras polticas suficientemente consolidadas.10 La nocin de la democracia como mero ejercicio de la
voluntad general corporizada en la mayora tiende a diluir, en Ios hechos, la posibilidad de participacin de las
minoras en el sistema poltico. Y a reducir, consiguientemente, la diversidad poltica propia de una democracia
pluralista y necesaria para el eficaz funcionamiento de la comunidad poltica.
En la prctica, entre 1946 y 1955 tuvo lugar en la Argentina esa modalidad de democracia, precariamente
contenida por las instituciones preexistentes (las que fueron modificadas en parte para asegurar un ejercicio
acorde a dicha modalidad -v.g., reeleccin presidencial). Se produce una progresiva identificacin entre la
voluntad de la mayora y la "voluntad nacional", y la doctrina de la mayora tiende a ser considerada como la
"doctrina nacional". El margen de respeto de los derechos de las minoras polticas y de algunas de las libertades
fundamentales (ambos establecidos en la Constitucin del 53 y no desconocidos, por otra parte, en la del 49) se
fue estrechando perceptiblemente.
Podra decirse que esta problemtica se inscribe en la de la "tensin" entre dos valores deseables en una sociedad
democrtica: la libertad y la igualdad. Como ha sido clsicamente planteado,11 libertad absoluta e igualdad
absoluta son incompatibles; tratar de establecer la libertad absoluta nos lleva a negar la igualdad, y en el camino
de la igualdad absoluta negamos la libertad. Por ello en una sociedad democrtica libertad e igualdad deben
permanecer en insoluble tensin.
Pero el peronismo, as como otros movimientos populares latinoamericanos, debi hacerse lugar,
conflictivamente, en una sociedad que no estaba ni institucional ni culturalmente preparada para aceptar el grado
de igualdad que se reclamaba. La profunda e irreversible expansin de la participacin poltica se realiza sin
delicadezas; y en esa dolorosa incorporacin de un nuevo sector social a la vida poltica argentina, el conjunto de
acciones y reacciones intemperantes polariza la sociedad y su comunidad poltica, y en la bsqueda de la
igualdad el otro valor es, si no anulado, menoscabado. Esto no preocupaba en ese entonces, por lo dems, a las
mayoras protagonistas del proceso de transformacin, sino a la otra parte de la comunidad, aquella que
presenci, no sin sorpresa, dicho surgimiento.
En la actualidad, la maduracin de la cultura poltica argentina (que ha tenido sus grandes costos), crea las
condiciones para que la posibilidad de reconciliar la nocin de soberana popular con una concepcin ms
integral de la democracia sea una realidad, en el marco del funcionamiento de un sistema poltico en el que los
valores de libertad e igualdad se mantengan en efectiva y permanente tensin.
Ahora bien; desde 1945 en adelante, existir cierta incongruencia entre las formas legales de representacin y
toma de decisiones, y la modalidad de participacin directa ya descripta. La Constitucin de 1853 establece en su
artculo 22 que "el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por
esta Constitucin". La Constitucin de 1949 no modifica este artculo, que pasa a ser el 14. Es decir que
institucionalmente, el pueblo participa en la toma de decisiones slo eligiendo a sus representantes, no en forma
directa.
De modo tal que los mecanismos legales establecidos en distintos momentos de nuestra historia permiten formas
de participacin muy restringidas, y que no estn a la altura ni de las necesidades de participar de la gente, ni de
las exigencias que nos plantean los problemas contemporneos, ni de nuestras propias tradiciones polticas.12

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La modalidad inaugurada por el peronismo, por otra parte, permite la participacin directa slo de una parte de la
comunidad, precisamente a travs de su vinculacin con dicho movimiento poltico. Presupone, adems, una
condicin necesaria: el liderazgo. La existencia efectiva del liderazgo permita el funcionamiento de ese modo de
participacin que desbordaba, en los hechos, los lmites establecidos por la Constitucin del 53. Y la eficacia de
esa forma concreta de participacin no puede mantenerse al desaparecer el liderazgo. Un liderazgo no se
reemplaza deliberadamente por otro ni se construye a voluntad. Pero la participacin directa y voluntaria, como
posibilidad y necesidad, permanece, y es claro que slo ser factible asegurarla para todos los ciudadanos, y no
slo para un sector por importante que sea, llenando el vaco existente con otras formas, orgnicas e
institucionales, de participacin directa, que desvinculen el derecho a participar de la pertenencia a alguna
organizacin poltica especfica. Slo de esta forma el aporte que histricamente signific el peronismo en el
camino de la participacin de la gente en los asuntos pblicos, podr traducirse en una ampliacin de los
derechos de toda la comunidad. Profundizar la participacin implica, actualmente, institucionalizarla legalmente,
porque la posibilidad y el derecho a participar no pueden depender de la aceptacin de ninguna autoridad poltica
sino que deben estar en manos de los ciudadanos independientemente de sus opiniones y alineamientos. La
cuestin, pues, es que la sociedad poltica argentina sea capaz, en su diversidad, de crear e institucionalizar
nuevas formas participativas libres, directas y profundas en el marco de la democracia. Lo que no significa, por
otra parte, descuidar el mejoramiento de las formas representativas de participacin (como se discute en el
ltimo apartado de este artculo).

REPRESENTACIN SUSTANCIAL Y PARTICIPACIN PERMANENTE


Las actuales modalidades de participacin -nos referimos a las institucionalizadas por el sistema legal que
debera estar en funcionamiento- ni siquiera constituyen una representacin sustancial en la que los electores
puedan controlar, no en forma espordica (votando) sino regular, sistemtica y prxima, la conducta de sus
representantes. Se trata adems de una participacin intermitente, no permanente; en este aspecto tambin es
incongruente con las expectativas y necesidades de participacin. Quizs esta caracterstica podra ayudar a
explicar algunos de los problemas de la poltica argentina contempornea.
No es que "el pueblo" no pueda "deliberar y gobernar por medio de sus representantes". Lo cuestionable es que
se vea compelido a hacerlo solamente por ese medio. Debe poder hacerlo tambin en forma directa, y no slo
mediante mecanismos tales como el referndum, plebiscito, iniciativa popular, revocatoria, sino tambin a travs
de muy variadas instancias que aseguren una participacin directa, libre, sobre temas generales o especficos, en
la toma de decisiones13 y en la elaboracin de las mismas.
La cuestin de la permanencia de la participacin es, como sealbamos, fundamental. En la vida poltica
argentina posterior a 1955, un signo caracterstico fue el de la existencia de ciclos compuestos por etapas
explosivas e "implosivas" de participacin.
Y esto no es nicamente atribuible a la propensin de militares y civiles a interrumpir gobiernos
constitucionales. Tambin lo es a la carencia de estructuras que aseguren un buen nivel de participacin
permanente en el plano poltico. La participacin popular, por ejemplo, haba iniciado una etapa "implosiva"
bastante antes de marzo de 1976, en que se produce la ltima ruptura del orden constitucional. Se verifica, como
en otras oportunidades, una realimentacin negativa: la "implosin" facilita la accin de autoritarios de cualquier
signo; esta ltima alimenta las condiciones para la desestabilizacin del gobierno constitucional; a su vez, la
irrupcin autoritaria intensifica, en cada ciclo, las caractersticas "implosivas" de la etapa. La proscripcin de la
poltica y la imposibilidad consecuente de desarrollo de estructuras que canalicen la participacin, facilitar a su
vez una posterior explosin participativa.
Pero en las etapas explosivas del ciclo, predominan estilos de participacin que llevan en su seno las semillas de
la ulterior etapa de "implosin"; por un lado, se registra el predominio de actitudes meramente vindicativas que
no estn orientadas a la resolucin de problemas concretos (v.g. en las calles de Buenos Aires, actualmente,
pueden leerse "pintadas" con la leyenda: "somos la rabia"), sino a obtener un resarcimiento fundamentalmente
emocional. Por el otro, el incremento de participacin no se vincula a un intento de obtencin de mayor
capacidad efectiva para resolver problemas por parte de la gente, sino a una multiplicacin de las demandas,
especialmente orientadas hacia el Estado. Lo que es, por otra parte, lgico, en virtud de la represin de toda
forma de expresin popular en la etapa de fortaleza del rgimen autoritario. Pero esa multiplicacin de demandas
es en realidad una ficcin participativa, ya que no produce una autntica incorporacin protagnica de quienes
participan, en la accin adecuada a la solucin de los distintos problemas. Como, por otra parte, conforme a las
caractersticas del ciclo poltico, el destinatario central de todas las demandas ser el gobierno popular, la multi-
plicacin de las mismas entorpece ms an sus posibilidades de consolidacin del sistema poltico democrtico.
El gobierno es desbordado por las demandas que no pueden ser satisfechas, y de la frustracin consecuente se
deriva --en parte, junto con la accin de grupos sectarios de distinto signo ideolgico- la "implosin"

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participativa posterior. Una autntica participacin debe estar orientada a la creacin de poder real para encarar y
resolver problemas, y, en consecuencia, a un incremento de la conciencia de las dificultades efectivas,
incompatibilidades, situaciones dilemticas, que se encuentran presentes en cualquier curso de accin poltica.
La posibilidad de establecer formas institucionales que faciliten la permanencia de la participacin cobra por lo
tanto importancia en el marco de la necesidad de romper con los ciclos de explosiones e "implosiones"
participativas, ciclos que facilitan la accin de las lites propensas a manejar el poder militar. La estabilidad de
los prximos gobiernos constitucionales descansar en gran parte en la capacidad de la sociedad poltica de
terminar con estos ciclos, lo que slo podr lograrse instaurando formas permanentes y ms profundas de
participacin.
Pero por otra parte, una participacin directa, madura y responsable, en cuestiones tanto generales como
especficas, requiere que la gente disponga de toda la informacin que necesita. No existe tema en el que, por su
grado de complejidad, slo deban decidir los especialistas. Es posible que mucha gente pueda no comprender las
caractersticas tcnicas ms complejas de, por ejemplo, una central nucleoelctrica (sin recorrer los escalones de
conocimiento previos indispensables para ello). Pero eso no impide, en absoluto, que la gente est en
condiciones de discernir, y decidir maduramente, sobre las cuestiones que la afectan, si se le brinda la
informacin suficiente y se permite el aprendizaje mediante la prctica participativa. Muchas de las decisiones
que se toman hoy y que inciden en la vida y la calidad de vida de millones de personas, estn a cargo de no
especialistas a quienes nadie eligi, y que cuentan, en el mejor de los casos, con asesores especializados. Se trata
en cambio de que los asesores especializados estn al servicio de la gente y que sta tenga la posibilidad de deci-
dir cuando lo considere necesario.
Por ello, ningn nfasis ser demasiado al sealar la importancia de la informacin en el contexto de la
participacin. Cualquier modalidad autoritaria -como pudo verse claramente en nuestro pas durante los ltimos
aos- controlar rigurosamente la informacin, que es como la llave de la puerta de la participacin. La
restriccin o la distorsin informativas son la garanta de la no participacin en cualquier modelo autoritario.
Esto es bien conocido, pero debe resaltarse una de sus consecuencias importantes, que consolidan el propio
autoritarismo: el proceso de internalizacin del control y la restriccin que se produce en muchos de aquellos
que, lejos de ser partcipes del rgimen autoritario, desempean en cambio un papel funcionalmente importante
en el sistema montado: educadores, periodistas, dirigentes de asociaciones de diverso tipo, etc. La incorporacin
de las pautas restrictivas y su posterior funcionamiento autnomo consolidan el autoritarismo mucho ms que
cualquier control deliberado; la utopa orwelliana de 1984 es la de un Estado organizado mediante un deliberado,
permanente y absoluto control, y quizs ello mismo le quite credibilidad; pero en cambio, una vez que Winston,
el protagonista, ha sido sometido a la transformacin necesaria, su eliminacin resultara superflua: es un firme
pilar del rgimen y ste ltimo ni siquiera necesita ocuparse de l. Es esta una cuestin que abarca el conjunto de
la problemtica participativa: cuando los mecanismos de restriccin de la participacin han sido incorporados, el
control deja de ser necesario y la eficacia represiva alcanza niveles mucho mayores que Ios que el rgimen puede
lograr por su propia voluntad.

DISCUTIENDO ALGUNAS OBJECIONES


Hemos enfatizado la necesidad de establecer mecanismos que aseguren la posibilidad de participacin directa y
voluntaria de los ciudadanos en la toma de decisiones; sin embargo, no podemos dejar de hacer lugar a una
objecin, que podra plantearse en los siguientes trminos: una de las causas de primer orden a las que puede
atribuirse la inestabilidad poltica y la grave dificultad de consolidar regmenes polticos democrticos en los
pases en desarrollo -entre ellos el nuestro- es la carencia de instituciones especficamente polticas -
especialmente partidos polticos- suficientemente desarrolladas, que organicen adecuadamente la mediacin
poltica y la relacin entre las distintas estructuras de la sociedad civil entre s. Esta carencia de mediacin
poltica eficaz permite que la confrontacin entre las fuerzas sociales se produzca directamente, y como ello,
obviamente, ocurre en contextos econmico-sociales de por s sumamente conflictivos, los distintos sectores
apelan a cualquier medio -entre ellos el militar- para dirimir sus cuestiones, en lugar de valerse de un sistema
poltico crecientemente fortalecido por el ejercicio mismo del rol mediador.14 Si se acepta esta descripcin de la
situacin, y se concibe al fortalecimiento del sistema de partidos como uno de los principales medios para
superarla, entonces, la posibilidad de participacin directa en la toma de decisiones por parte de los ciudadanos,
no contribuira a debilitar an ms, antes que a fortalecer, el desarrollo de ese eficaz sistema de partidos?
Creemos que esta es una de las cuestiones centrales a debatir dentro de la problemtica de la participacin.
A nuestro entender, debe tomarse en cuenta que nos encontramos -como hemos sealado- frente a un rpido
incremento de la participacin; sta encontrar, no slo un alicado sistema poltico que no podr canalizarla
fcilmente, sino tambin un marco econmico y social complicadsimo en el cual compatibilizar las demandas
de los sectores, en un marco democrtico y transformador, ser tarea compleja.

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Si el auge participativo encuentra al sistema de partidos como nico canal legitimado, el fortalecimiento del
sistema poltico ser prcticamente imposible, porque estructuras polticas "convalecientes", muchas de ellas
atravesando complejas transiciones, mal podrn dar lugar a esa demanda de participacin sin sufrir agudas
tensiones antes de lo oportuno. Pero, por otra parte, si la participacin creciente no se canaliza adecuadamente
articulada con el sistema poltico, crecern las posibilidades de que la suerte de este ltimo quede comprometida
por la pugna de los sectores que, valindose de los ms diversos medios, le harn perder el control de la
situacin.
De lo que se trata, por lo tanto, es de restar presin participativa a un sistema poltico que necesita fortalecerse,
pero creando otros canales que institucionalicen la participacin y la hagan compatible con la estabilidad del
rgimen poltico democrtico.
Por otra parte, a los partidos polticos puede caberles desarrollar -en esos canales opcionales de participacin- un
ejercicio eficaz para su propio fortalecimiento y una posibilidad de accin permanente, no limitada a las batallas
electorales convencionales, sin correr los riesgos de ser desbordados o excesivamente conmocionados por el
incremento de la participacin.
Un ejemplo puede contribuir a aclarar la cuestin: supongamos que un futuro gobierno constitucional deba tomar
decisiones respecto de los sistemas de cobertura social de la salud. Este tema, como mucho otros, interesa directa
o indirectamente a muy variados sectores sociales y polticos; si el gobierno adquiere por s solo la
responsabilidad de llevar adelante una poltica concreta al respecto, concentrar en s mismo todas las presiones,
legales o ilegales, de los sectores que veran afectados sus intereses. Por supuesto, no sugerimos que un gobierno
deba renunciar a ejercer sus funciones, y abstenerse de decidir en cada cuestin complicada -lo que sera
absurdo. Pero el gobierno -y, obviamente, las fuerzas polticas que lo sustentan- debe tener la posibilidad de
seleccionar los problemas que prefiere enfrentar por propia iniciativa y remitir a la decisin directa de la gente
aquellos que considere necesario. Es importante tener en cuenta que el gobierno central, en un sistema
democrtico, representa la voluntad popular de manera abstracta, y por lo tanto, en situaciones conflictivas tiene
menos posibilidades de asegurar un consenso -frente a una fuerte oposicin sectorial- a partir de decisiones
emanadas del ejercicio de sus competencias, que apelando a la consulta directa. Por otra parte, en relacin a
cualquier asunto deben existir opciones de participacin directa puestas a disposicin de la comunidad, que
podr o no utilizarlas; de esa forma, no slo dispondr la gente de la posibilidad de recuperar el poder de
decisin delegado en sus representantes, para tratar un tema determinado, sino que el gobierno contar con una
herramienta que le indicar cundo es conveniente tratar de esa forma un problema.
Si, ya sea a pedido de los propios ciudadanos, ya sea por propia iniciativa, el gobierno decide someter la cuestin
a decisin directa -presentando, por ejemplo, algunas alternativas a votacin- se obtendra una decisin ms
fuertemente legitimada y se lograra evitar el desgaste propio de un tratamiento convencional del problema.
Los partidos polticos, sin embargo, pese a que se encontrarn expuestos a menores peligros, jugarn de todas
formas un rol activo, diseando y estableciendo puntos de coincidencia en la elaboracin de opciones. Podra
asignarse a los partidos polticos, conforme a su naturaleza de mediadores y a su capacidad de agregar intereses
con relativa autonoma de los sectores sociales y las organizaciones sectoriales, la facultad exclusiva de presentar
las propuestas que sern sometidas a la decisin directa de los electores. Las fuerzas sociales -y cualquier
asociacin voluntaria- podrn defender sus puntos de vista ante la opinin pblica y participar en la elaboracin
de las propuestas, pero veran considerablemente limitadas sus posibilidades de ejercer presiones directas y
desestabilizadoras.
El establecimiento de diversas formas legales e institucionales de participacin directa contribuir, tambin, a
promover el desarrollo del tejido de asociaciones intermedias de la sociedad civil, antes que a debilitarlo, ya que
poseer un fuerte impulso movilizador de intereses, iniciativas, proyectos, etc., porque, difcilmente grupos de
inters comn que no se organicen adecuadamente y negocien apoyos con otros sectores podrn lograr consenso
suficiente para sus iniciativas en el mbito de la consulta directa; pero, a la vez, dichos canales regularn su par-
ticipacin hacindola congruente con el sistema poltico. La sociedad civil y la sociedad poltica podrn
recuperar as el terreno que la modalidad fuertemente autoritaria de organizacin estatal predominante desde
hace dcadas en nuestro pas ha ganado a sus expensas, tanto en lo material, como en lo referente a la torna de
decisiones en los ms diversos asuntos.
Creemos necesario resaltar que las modificaciones institucionales aqu propuestas slo alcanzarn un sentido
pleno en la medida en que contribuyan a dinamizar efectivamente la participacin popular; y ello depende,
esencialmente, del desarrollo de la conciencia participativa y del fortalecimiento de modalidades congruentes de
accin poltica, social, cultural, etc., por parte del amplio y diversificado conjunto de asociaciones voluntarias.
Los comentarios de Vctor Hugo y Marx (Napolen El Pequeo, El 18 Brumario de Luis Bonaparte) sobre los
clebres plebiscitos de Napolen III, ponen en evidencia que, en un contexto autoritario, ese mecanismo
institucional puede ser utilizado autoritariamente. Michels dedicar un captulo de su estudio sobre los partidos

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polticos a demostrar que el referndum, por s mismo, no resuelve la cuestin democrtica en un ambiente
poltico caracterizado por la "incompetencia de las masas".15 Como en el caso de otras herramientas
potencialmente democrticas, se requiere un contexto social y poltico adecuado para un eficaz desempeo
democratizador. Por lo tanto, el sustento indispensable de tales mecanismos no es otro que el desarrollo poltico
participativo en el seno de las organizaciones y asociaciones de distinto tipo, tanto en el perfeccionamiento de
los mecanismos de representacin como en el de los estilos organizativos que estimulen formas de participacin
directa en la elaboracin de decisiones, ms vinculadas a la iniciativa popular, como mecanismo estimulante de
la elaboracin participativa de tales decisiones, que al referndum. Y al considerar ese desarrollo poltico
participativo como sustento indispensable del plano legal, no queremos expresar -es preciso aclararlo- ninguna
prioridad temporal, sino la necesidad de ambos procesos.
Es importante tener en cuenta que un nuevo nivel de participacin diversificada y en el que coexistan diversas
formas de participacin directa con la democracia representativa, replantea significativamente la cuestin de las
mayoras y las minoras. En un sistema poltico que ofrece, cualitativamente, pocas opciones de participacin
(v.g. slo el sistema de partidos y las grandes organizaciones sectoriales), las mayoras y minoras tienden a ser
rgidas, demasiado estables y si bien sus posibilidades de asimilar nuevos problemas son reales, estn limitadas
en razn de su misma rigidez. Si el sistema poltico ofrece, por el contrario, mltiples opciones de participacin,
Ios partidos tienen un fuerte estmulo para tomar en cuenta problemas nuevos,16 y, si bien ello no tendra por qu
alterar significativamente la representatividad de los mismos, permitira en cambio la formacin ad hoc de
movimientos de opinin sobre cuestiones especficas que se extiendan transversalmente en la sociedad poltica.
En sntesis, un sistema democrtico estable no requiere, necesariamente, como se ha sostenido con frecuencia,17
una disminucin de la participacin poltica, sino la canalizacin de los altos niveles de participacin de forma
tal que los mismos dispongan de mltiples opciones compatibles entre s y con el rgimen poltico, para
expresarse. Al establecerse variadas formas de participacin de la gente en la toma de decisiones, se promueve la
proliferacin de organizaciones intermedias, ms pequeas y estructuradas en funcin de cuestiones o tareas
especficas -fortaleciendo las ya existentes y facilitando la creacin de otras nuevas-, generando un rico y activo
tejido social. En la actualidad, predominan en la sociedad civil unas pocas, grandes y burocratizadas (en razn de
su propio tamao y funciones) agrupaciones sectoriales; la participacin directa permitira que la sociedad gane
en diversidad, canalizando una parte significativa de los intereses y expectativas de la comunidad en estructuras
ms centradas en la participacin personal de sus integrantes que en las pautas burocrtico-funcionales de las
grandes organizaciones.18

1
Con estas afirmaciones el autor no pretende resolver el problema, sino apenas dejarlo planteado, pero en una direccin y
no en cualquiera. La cuestin suponiendo que se admite la existencia de un contexto comn a casi todos los pases
latinoamericanos, caractetizado por graves desiguldades socioeconmicas, estancamiento, inestabilidad y/o autoritarismo
poltico, capacidad de movilizacin popular y conflictos sociales cuya superacin resultar imposible mediante el mero
expediente del crecimiento econmico imitativo- es: cmo transformar las relaciones de poder en forma compatible con la
democracia, pero democracia no slo como objetivo final sino tambin como medio, como sistema poltico que articule la
transformacin? El replanteo de las formas de participacin en el sentido ms amplio, no slo las especficamente polticas,
teniendo en cuenta que en estas pginas nos ocuparemos solamente de las ltimas puede darnos algunas respuestas tiles al
interrogante.
Esta cuestin puede inscribirse en la corriente que actualmente cobra fuerza en la sociologa latinoamericana, en materia del
fortalecimiento de la sociedad civil como garanta de la democracia (ver, v.g. Crtica y Utopa, nms. 6 y 8). Una forma de
plantear el marco conceptual de nuestro tema podra ser la siguiente: si bien no es pertinente diferenciar ontolgicamente
sociedad y Estado, ya que el Estado pertenece a la sociedad en su conjunto y es su cuerpo poltico comn, resulta en cambio
necesario diferenciar ambos conceptos funcionalmente. En estos trminos, las recientes y an no finalizadas experiencias
polticas autoritarias en el cono sur latinoameriano, las caractersticas del desarrollo poltico de procesos de transformacin
realizados en otros pases del continente, la crisis del "Estado de bienestar" en los pases industrializados, el discurso
neoliberal acerca de la ingobernabilidad de la democracia, todo ello ha generado una preocupacin fuertemente
comprometida con la valoracin de la democracia y que podra inscribirse, en el plano terico, en las clsicas discusiones
acerca de los peligros de la concentracin del poder: si en el curso de la lucha por la transformacin permitimos la
construccin de un Estado demasiado fuerte y centralizado, por til que resulte en la orientacin del crecimiento y la
distribucin, aumentar el peligro de que fuerzas autoritarias de cualquier naturaleza incluso surgidas en el mismo seno de
los sectores comprometidos con la transformacin se apropien total o parcialmente del poder as concentrado y lo utilicen
contra el bien comn.
La dispersin del poder en la sociedad, por el contrario, har ms difcil el autoritarismo, pero requiere imprescindiblemente
cantidades y calidades de participacin de la gente que hagan posible que la democracia como estilo poltico se combine
efectivamente con el cambio de las relaciones de poder en trminos de equidad distributiva, crecimiento econmico y
autonoma nacional. Participacin entendida, claro est, no como mero reclamo de soluciones a los gobiernos

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("demandas"), sino como recuperacin de capacidad para resolver problemas autnomamente (toda una corriente del
pensamiento latinoamericano define la participacin bsicamente vinculada a la capacidad de comunidades y grupos
sociales de distinta ndole, para satisfacer sus propias necesidades mediante actividades autnomas v.g. Ivn Ilich, y la
serie Tecnopoltica, Valentina Borremans, Cuernavaca, Mxico). Un ejemplo de esta cuestin puede ser el de la
"propiedad": el cambio de las relaciones de poder requerir una redefinicin profunda de la misma, esta redefinicin
necesariamente exigir un incremento de la participacin en el contexto de una descentralizacin tangible del poder: sin
incrementar la propiedad estatal, asegurando formas de propiedad social descentralizada que se constituyan en eficaz
sustento de la democracia.
Por otra parte, la distribucin del poder, la misma creacin de poder en la sociedad, no implica un debilitamiento del
Estado en s mismo, sino un replanteo fundamental de su rol, en el que se enfaticen diseos que por sus propias
caractersticas institucionales, requieran una participacin efectiva de la gente. Un Estado altamente centralizado no
permite, estructuralmente, la participacin; la descentralizacin funcional y regional favorece opciones participativas. Un
superministerlo es excluyente y antiparticipativo por muchos fondos que dedique a la ayuda social.
2
Fajardo, Jos Carlos, "Teoras de la participacin poltica: un anlisis conceptual", en Socialismo y Participacin, nm. 16,
diciembre de 1981, Lima, citando a Gerraint Parry, Participation in Politics, Manchester University Press, 1972.
3
Idem, pg. 47.
4
Pizzorno, Alessandro, "Introduccin al estudio de la participacin poltica", en Pizzorno, A., y otros, Participacin y cambio
social en la problemtica contempornea, Ediciones SIAP, Buenos Aires, 1976, pg. 50.
5
Por supuesto, no es ste un problema de fcil resolucin en la prctica poltica; desde Robert Michels en adelante (Los
partidos polticos, 1915), muchos autores "clsicos" han puesto de manifiesto que la lgica propia del desarrollo poltico
tiende fcilmente al autoritarismo institucional. "Todo poder es oligrquico", dir Duverger (Los partidos polticos, cap. III).
Pizzorno (ob. cit., pg. 45) sealar que "una ley tendencial de las organizaciones polticas es la reduccin progresiva de
las reas de igualdad inicial sobre las que se haba basado la participacin, con la consiguiente cada de esta ltima".
Michels, por ejemplo, es agudamente consciente del costo que debe pagarse, en trminos de democracia interna, en
funcin de la eficacia ("indispensabilidad tcnica del liderazgo", etc.). La preocupacin por los fuertes condicionamientos
que, en trminos de alejamiento de la utopa democrtica, impona la modalidad autoritaria en la conduccin del proceso
de transformacin sociopoltica, es posterior (aunque no puede ignorarse la ancha vertiente del pensamiento anarquista), y se
desarrolla especialmente luego de las revoluciones socialistas y su rica experiencia al respecto. Quizs los aportes ms
originales provengan, en la materia, de pensadores como Gramsci y autores no "acadmicos" pero con gran experiencia
poltica, como Arthur Koestler (Autobiografa, El cero y el infinito). En Amrica Latina, cabe mencionar a Oscar Varsavsky
(Marco histrico constructivo para estilos sociales, proyectos nacionales y sus estrategias, Centro Editor de Amrica Latina, 1974),
entre los primeros en poner de manifiesto la incongruencia entre la modalidad autoritaria para "la toma del poder" y la utopa
democrtica. Pero asocia el replanteo de la cuestin a nuestro entender inadecuadamente ms a una "nueva organizacin",
un nuevo sujeto de la transformacin, que al cambio de los estilos polticos y organizativos del conjunto de fuerzas que, en su
diversidad, pugnan por el establecimiento de una sociedad ms justa y democrtica.
6
Es lo que Botana describe como un sistema poltica democrtico con participacin restringida (Botana, Natalia, El orden
conservador, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1979).
7
"La Revolucin de Mayo fue un movimiento de carcter esencialmente municipal. La federacin argentina no es sino el
desenvolvimiento natural del comunalismo colonial". Ramos Meja, Jos Mara, El federalismo argentino. Bs. As., 1889, citado
en Francisco Eduardo Trusso, De la legitimidad revolucionaria a la legitimidad constitucional, EUDEBA, Bs. As., 1968, pg. 44.
8
Un interesante testimonio histrico de cmo se gest el 17 de octubre de 1945, en cuanto a la prescindencia de toda
representacin, puede encontrarse en: Perelman, Angel, Cmo hicimos el 17de octubre, La Siringa, Bs. As., 1965.
9
"Soy, pues, mucho ms demcrata que mis adversarios, porque yo busco una democracia real, mientras que ellos defienden
una apariencia de democracia, la forma externa de la democracia", Juan D. Pern, 12 de febrero de 1946.
10
Cuando Weber define su concepcin de la dominacin carismtica, seala que la misma "... no conoce ninguna apropiacin
del poder de mando, al modo de la propiedad de otros bienes, ni por los seores ni por poderes estamentales, sino que es
legtima en tanto que el carisma personal "rige" por su corroboracin, es decir, en tanto que encuentra reconocimiento, y "han
menester de ella" los hombres de confianza, discpulos, squito; y slo por la duracin de su confirmacin carismtica".
Weber, Max, Economa y Sociedad, tomo I, FCE, 1977, pg. 195.
Por otra parte, las dificultades en la consolidacin de conducciones partidarias estables en el peronismo se pone en evidencia
en la comparacin que realiza Imaz sobre permanencia de dirigentes en distintos partidos polticos nacionales: el peronismo
es, claramente, el que presenta menor frecuencia de repeticin (para el perodo 1946-56). De Imaz, Jos Luis, Los que mandan,
EUDEBA, Bs. As., 1964, cap. X, "Los polticos profesionales", pg. 201.
11
En una discusin cuyos orgenes se remontan, por lo menos, a las consideraciones de John Stuart Mill sobre los lmites de
la autoridad de la sociedad sobre el individuo. Cf. Stuart Mill, John, La libertad, cap. IV.
12
Merece sealarse la existencia de importantes antecedentes provinciales en las Constituciones de Neuqun (1957), Ro
Negro (1957), Chaco (1958) y Misiones (1958), que establecen distintos mecanismos de democracia directa como el
referndum, el plebiscito, la iniciativa popular y la revocatoria. Cf. Rudi, Daniel H., "La democracia social en el derecho
constitucional argentino", Revista del CIAS, nm. 310, marzo de 1982.
Es importante, de todas formas, que la participacin poltica directa no slo sea posible en el mbito legal (como derecho
a aprobar, abrogar, establecer leyes o reformas constitucionales), sino tambin respecto de actos de gobierno. Entre las
Constituciones provinciales ya citadas, nicamente la de Misiones establece el derecho de los electores de aprobar o
rechazar un determinado acto de gobierno (arts. 101, inc. 20, y 179), y aun en este caso, a iniciativa gubernamental. La
iniciativa popular debe incluir tanto la posibilidad de dirigirse a la legislatura, respecto de leyes, como al ejecutivo, en

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cuanto a actos de gobierno.
13
Como seala Carole Pateman, enfatizando la importancia de una efectiva coexistencia de ambas posibilidades de
participacin: "Las democracias directa y representativa dejaran de ser dos formas de autoridad separadas, para constituir
dos aspectos dialcticamente interrelacionados de una sola autoridad democrtica puesto que la representacin no estara
revestida de plena potestad y estara inserta en una completa activacin ciudadana. Los individuos no se encontraran
limitados a breves momentos de participacin (sino que) estaran participando diariamente en la esfera poltica en pleno
ejercicio ciudadano". Pateman, Carole, Participation and Democratic Theory, Cambridge, 1972, citado por Fajardo, J. C., ob.
cit., pg. 62.
14
Siguiendo en esta descripcin del problema a Samuel P. Huntington, El orden poltico en las sociedades en cambio, Paids, Bs.
As., 1972, especialmente caps. 4 y 7.
15
Michels, Robert, Los partidos polticos. Un estudio sociolgico de las tendencias oligrquicas de las democracias modernas, Amorrortu,
Buenos Aires, 1973, pgs. 125 a 129.
16
Un buen ejemplo reciente al respecto lo constituye la incorporacin, por parte de la sociedad poltica de distintos pases
industriales, de la problemtica ecolgica: en una primera etapa, sta aparece sustentada por grupos y asociaciones
voluntarios exclusivamente dedicados al tema y relativamente marginales al sistema poltico. Luego se estructuran pequeos
partidos ecologistas; finalmente, el tema es asimilado por los grandes partidos.
17
Vase, por ejemplo, Crozier, Michel, Huntington, Samuel P., y Watanaki, S., The Crisis of Democracy: Report on the
Gobernability of Democracy to the Trilateral Commission, New York University Press, 1975. ...el funcionamiento eficaz de
un sistema poltico democrtico requiere usualmente cierta dosis de apata e indiferencia por parte de algunos individuos y
grupos. En el pasado, cada sociedad democrtica haba tenido una poblacin marginal, de mayor o menor tamao, que no
participaba activamente en poltica. En s misma, esta marginalidad por parte de algunos grupos es inherentemente no-
democrtica, pero tambin ha sido uno de los factores que han permitido a la democracia funcionar eficazmente. Los grupos
sociales marginales... estn ahora transformndose en plenos participantes en el sistema poltico. Pero el peligro de
sobrecargar el sistema poltico con demandas que amplan sus funciones y debilitan su autoridad, todava est presente. Un
menor grado de marginalidad por parte de algunos grupos necesita en consecuencia ser complementado por ms auto-
restriccin por parte de todos los grupos, pg. 114 (traduccin nuestra).
18
Reintegrar capacidad de resolucin de problemas a la gente, implica, obviamente, descentralizar el poder. Pero ocurre que
una consecuencia natural de la descentralizacin del poder es el incremento de la diversidad. Por lo mismo, un estilo
verdaderamente participativo requiere aceptacin de la necesidad y conveniencia de la diversidad. En una Argentina en la que
la uniformidad creciente ha acompaado -coherentemente, por otra parte- a un centralismo creciente - y esto
independientemente de distinciones polticas-, el incremento de la participacin y de la diversidad concomitante han de
desarrollarse no sin tensiones.

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