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Federalismo y sobrerrepresentacin: la dimensin territorial de la reforma econmica en la Argentina

Gibson y Calvo

Introduccin:

En aos recientes han surgido nuevos anlisis profundizando el problema de los contextos socioeconmicos e
institucionales que obraron los reformadores, tratando de explicitar como dichos contextos facilitaron o no la
implementacin exitosa de estas polticas. En esta lnea examinamos las reformas de mercado en Argentina y el modo
en que la diferenciacin econmica regional y la distribucin de recursos polticos pueden perfilar el diseo de las
reformas econmicas y las bases coalicionales para su sustentabilidad poltica.

Entre los aos 1989 y 1995 se llevaron adelante reformas estructurales que transformaron la economa poltica del pas
y que realinearon polticamente gran parte de sus fuerzas internas. Las dinmicas electorales del periodo de reforma
han constituido uno de los costados ms enigmticos. Cmo hizo el peronismo para llevar a cabo reformas
econmicas abiertamente enfrentadas por sus bases sociales histricas y simultneamente garantizar el soporte
poltico necesario para las victorias electorales? El argumento aqu presentado es que la organizacin territorial de la
poltica electoral tuvo un marcado impacto en la viabilidad poltica del proceso de reforma. La viabilidad electoral del
partido gobernante fue asegurada a travs de la segmentacin regional de los patrones de construccin de coaliciones
electorales y por el escalonamiento de los costos de la reforma econmica. La argentina llevo adelante una de las
reformas econmicas ms ortodoxas en AL, pero no fue implementada en una sola jugada. La implementacin de las
reformas econmicas fue moldeada por la economa poltica del federalismo argentino y la estructura de alianzas del
oficialismo, ajustndose a las necesidades del peronismo de mantener diversas coaliciones electorales exitosas a nivel
nacional.

Los costos de la reforma econmica fueron concentrados en las zonas ms urbanizadas y desarrolladas del pas. Las
regiones menos desarrolladas fueron eximidas de efectos ms radicales en la reestructuracin del Estado y la reforma
fiscal entre esos aos. Las estructuras clientelares regionales del peronismo en el interior continuaron siendo
subsidiadas para garantizar coaliciones electorales exitosas. La maquinaria electoral del peronismo en las provincias
ms ricas realineo claramente sus bases electorales. La clave del xito electoral peronista no fue la construccin de
una coalicin electoral sino la construccin de un conjunto de coaliciones electorales regionalmente diferenciadas.

Un objetivo central del artculo es ver como la diferenciacin regional y la organizacin territorial de la poltica electoral
afecta la viabilidad de los esfuerzos de reforma econmica. Se asume que la organizacin de lo poltico tiene un
alcance territorial distinto a la organizacin de lo econmico y que esta diferenciacin es clave para entender la
construccin de coaliciones electorales en pases con sistemas polticos federales. Las coaliciones que garantizaron la
supervivencia poltica del partido gobernante pueden no ser las mismas coaliciones que tuvieron mayor impacto en
definir cuales polticas econmicas deben ser implementadas.

La construccin de coaliciones electorales capaces de sostener reformas econmicas depende tambin de la


manipulacin de estructuras de patronazgo y del financiamiento de un gasto publico que se encuentra polticamente
orientado hacia electorados particulares.

El clientelismo es una herramienta poltica a la cual difcilmente se puede renunciar en la mayora de los pases en vas
de desarrollo, y descuidar su importancia puede ser neoclsicamente correcto, pero es empricamente problemtico.
Estas polticas han sido un ingrediente clave en la implementacin de la reforma econmica.
Sugeriremos una distincin conceptual entre bases electorales de alto mantenimiento y de bajo mantenimiento. Las
bases de alto mantenimiento tienen un mayor porcentaje de perdedores y requieren altos subsidios o compensaciones
especiales para brindar apoyo poltico en tiempos de reforma. Bases electorales de bajo mantenimiento tienen un
menor costo por voto o tienen una menor utilidad poltica para el partido reformista que excede los costos econmicos
de su mantenimiento.

En el caso del peronismo, el partido tiene dos subcoaliciones principales, una metropolitana, ubicada en las zonas ms
urbanizadas y econmicamente desarrolladas y una coalicin perifrica ubicada en las regiones menos desarrolladas.
Las bases electorales y las redes polticas ligadas al partido varan considerablemente de regin en regin.

Las polticas desarrollistas y redistributivas del pasado movilizaron el soporte poltico de un electorado dependiente del
estado en ambas regiones. Con la llegada de las polticas de reforma econmica el gobierno peronista se apoy en la
coalicin poltica de sus electores de bajo mantenimiento en la periferia en tanto ajustaba a sus electores de alto
mantenimiento en las reas metropolitanas del pas. Esta estrategia se llev mediante el mantenimiento de las
economas locales que dependan de los recursos federales para sostenerse a flote, posponiendo la reforma estructural
de dichas reas.

El peso poltico de las regiones no metropolitanas en la coalicin peronista:

El peso demogrfico y econmico de la regin metropolitana ha tendido a ubicar estas provincias en el centro de las
explicaciones sobre conflicto y desarrollo poltico en la Argentina. Este nfasis ha llevado a una usual subestimacin
del poder institucional y la dinmica de coaliciones polticas que las regiones no metropolitanas imprimen a los
principales partidos polticos. Las provincias no metropolitanas albergan solamente al 30% de la poblacin nacional,
pero gracias al sistema federal de gobierno poseen una representacin institucional muy superior a su densidad
poblacional. Esta situacin ha influido notablemente en la estructura de coaliciones polticas a nivel nacional y en la
distribucin poltica de recursos econmicos.

El sistema federal argentino sobrerrepresentado a las provincias ms pobres y despobladas ms que cualquier otro
sistema federal en el mundo. Este arreglo tambin crea una enorme brecha de representacin entre las provincias ms
y menos pobladas.

Esta sobrerrepresentacin se extenda tambin a la Cmara Baja del Congreso, donde la regin perifrica tiene
asignados el 52% de los cargos. A pesar de que la Constitucin de 1853 establece que las bancas deben ser asignados
proporcionalmente a la poblacin del distrito electoral, este principio ha sido abandonado en el S20. Sucesivos
gobiernos supieron introducir diversas enmiendas que garantizaron una sobrerrepresentacin de las regiones
perifricas, tradicionalmente conservadoras.

Hasta la reforma del 94, las elecciones presidenciales eran decididas en un colegio electoral que tambin
sobrerrepresentaba a las provincias menos pobladas. Esta sobrerrepresentacin institucional implico que ninguna
coalicin electoral ganadora pudiera establecerse sin el apoyo de estructuras regionales de poder en la periferia.
Tambin significo que la periferia jugase un rol definitorio en conflictos sociales y polticos que estallaron en las zonas
metropolitanas. Solo los partidos que poseyeron ligazones institucionales con redes de poder regional capaces de
garantizar el voto en el interior fueron capaces de obtener victorias electorales.

Federalismo y coaliciones electorales:

Un breve paneo por la evolucin electoral del peronismo muestra el grado de centralidad de su propia coalicin
perifrica, en trminos electorales como en aspectos de gobernabilidad. El peronismo ha sido ms que un partido de
ascendencia urbana. A nivel nacional, el justicialismo contena dos subcoaliciones regionalmente distintas. Del mismo
modo que la maquinaria electoral urbana garantizo victorias electorales en las regiones econmicamente ms
desarrolladas, las mayoras electorales nacionales resultaron de la organizacin partidaria de regiones poco
desarrolladas. El peronismo siempre tuvo mejores resultados electorales en esta regin perifrica. La invulnerabilidad
electoral del peronismo no fue resultado de la organizacin obrera de las zonas metropolitanas sino de los lazos de
poder clientelisticos y tradicionales de la periferia, y de su capacidad de movilizar dicha base electoral. Pern se esforz
por asegurar sus soportes en el interior, tratando de reforzar la representacin de las circunscripciones tradicionalmente
conservadoras en los cuerpos deliberativos nacionales. Pern supo cooptar a los caudillos oligrquicos regionales,
ansiosos de proteccionismo econmico, subsidios e iniciativas econmicas estatales, en su cruzada contra las elites
liberales metropolitanas. Una de las primeras medidas fuer reformar el mximo programa federal de recaudacin fiscal,
el cual transfera los recursos a las provincias de modo proporcional. Con el cambio, el ingreso fiscal de las provincias
del interior se vio duplicado e incluso triplica, quedando establecido un esquema de coparticipacin altamente
redistributivo que ha sabido ser la principal fuente de sustento econmico de numerosas provincias.

La fortaleza organizativa y electoral del peronismo en las regiones ms pobres del pas demostr ser un contrapeso
efectivo a su ms problemtico rendimiento electoral en las regiones urbanas. Simultneamente, los lazos del partido
a las estructuras de poder regional en la periferia demostraron ser un ingrediente importante para la gobernabilidad del
peronismo una vez instalado en el poder.

El control electoral peronista en el interior tambin garantizo una mayora de asientos peronistas en la cmara de
diputados provinciales. La existencia de una coalicin perifrica de lderes polticos, redes polticas y bases electorales
dio a la direccin peronista un contrapeso importante a sus propios cuadros polticos de la regin metropolitana en la
organizacin del partido, los cuales fortalecieron a la direccin nacional del partido frente a las demandas de sus
sectores metropolitanos altamente movilizados. La regin perifrica le dio a la direccin del partido espacio poltico
suficiente para implementar decisiones conflictivas e impopulares que afectaban a la regin metropolitana en materia
de poltica econmica.

Durante el gobierno de M se puede ver que la regin perifrica contino jugando este rol estabilizador durante el periodo
de las reformas econmicas. El peso poltico de la coalicin perifrica durante el gobierno de M se vio incrementado
considerablemente a partir de la alianza con partidos conservadores provinciales. Las agrupaciones conservadoras de
las provincias se integraron plenamente al partido, ocupando posiciones gubernamentales de peso, garantizando votos
en el Congreso y apoyando la reforma electoral.

El Senado fue naturalmente el brazo legislativo donde la coalicin perifrica tuvo mayor peso. Esta mayora se
transform en un control absoluto de ese cuerpo dada la alianza con partidos conservadores provinciales.

Entre el 89 y el 91 el peronismo control 17 de las 22 gobernaciones provinciales. El incremento en el nmero de


ejecutivos controlados por partidos provinciales garantizo que el nmero de gobernadores pro peronistas se mantuviera
estable durante este periodo.

El control del peronismo sobre las legislaturas provinciales no fue menos impactante.

El control de la periferia significo que el peronismo pueda descansar en estructuras locales de poder para garantizar
soporte poltico a nivel nacional. El peronismo puedo apoyarse en un Senado pro oficialismo que dio soporte vital
durante la implementacin de las polticas de reforma econmica.

La sobrerrepresentacin de las provincias ms pequeas tambin le dio a la regin perifrica una ligera ventaja sobre
las metropolitanas.
El peronismo domino electoralmente a los dems partidos tanto en reas metropolitanas como perifricas. Fue en las
provincias perifricas donde la alianza con partidos conservadores provinciales le dio al peronismo el control de la
Cmara Baja. En sntesis, aun en la Cmara de Diputados la coalicin perifrica garantizo mayor espacio poltico al
partido gobernante que aquel que su poblacin hubiera indicado.

La coalicin perifrica jugo un rol importante al asegurar la gobernabilidad de las polticas del gobierno
peronista. Le dio al partido las mayoras electorales que necesito para ganar elecciones nacionales y le dio las
mayoras legislativas y el acceso a las estructuras de poder regionales que ayudaron a implementar las
decisiones de gobierno.

El escalonamiento de las reformas econmicas:

Cuando M asumi en 1989, Argentina se encontraba en el medio de una aguda crisis econmica y poltica.

El giro poltico hacia polticas liberales de reforma econmica produjo shock e indignacin entre quienes lo apoyaron
durante su campaa y un optimismo cauteloso entre sectores de la clase media y media alta tradicionalmente
antiperonistas. La sancin en el Congreso de la Ley de Emergencia Econmica y la Ley de Reforma del Estado le
dieron al presidente poder para implementar por decreto las polticas requeridas por su programa de reforma. Los
decretos permitieron instrumentar una reforma del Estado que culmin con la eliminacin de ms de medio milln de
trabajos del sector pblico nacional, la privatizacin de la mayor parte de las empresas dependientes del gobierno
federal y una descentralizacin de la administracin pblica sin precedentes.

En los primeros cinco aos de gobierno peronista el sector obrero se dividi en dos confederaciones, una pro gobierno
y otra anti gobierno y tuvo lugar una oposicin organizada de disidentes peronistas. La respuesta de M fue el
debilitamiento de la oposicin sindical a travs de la cooptacin y divisin de los lderes sindicales, asi como un
acercamiento poltico a los grupos econmicos y el establishment poltico no peronista. El control de la inflacin dio al
gobierno soporte poltico en reas metropolitanas, pero este control fue resultado de la estrategia de convertibilidad.

A nivel nacional, el conflicto en las regiones metropolitanas se vio contrabalanceado por el continuo apoyo poltico del
interior del pas. La fortaleza organizativa del peronismo en esas regiones y la debilidad de la organizacin obrera local,
asi como las conexiones de M con la coalicin perifrica, ayudaron a mantener el apoyo poltico. Dicho apoyo en la
periferia se debito al impacto diferenciado que tuvo la reforma econmica, merced del escalonamiento del ajuste fiscal.

Durante el periodo 89-95, el apoyo poltico de la coalicin perifrica fue mantenido por el gobierno nacional a travs de
dos mecanismos: posponiendo los recortes en el empleo pblico provincial e incrementando el flujo de recursos del
gobierno central al provincial.

La forma del estado durante este periodo se limit a reestructurar el sector pblico nacional mientras se dej intacto el
sector publico provincial.

A pesar de que casi 700.000 puestos de trabajo fueron eliminados en el Estado, los niveles de empleo pblico en los
sectores provinciales se mantuvieron.

El escalonamiento de las reformas de los sectores pblicos provinciales concentro los costos de la reforma del Estado
durante los primeros aos del gobierno de M en reas donde se ubica la mayor parte del empleo pblico nacional. En
reas urbanas de las provincias perifricas, los efectos polticos de la reduccin del sector pblico nacional fueron
atemperados por el mayor peso del empleo pblico provincial asi como el mayor peso de las poblaciones rurales de
estas provincias.
El efecto de esta segmentacin de los costos de la reforma del Estado fue el de limitar el peso de la oposicin ms
organizada a las reformas econmicas en regiones metropolitanas durante los primeros cuatro aos de la
administracin. Protestas urbanas en las regiones perifricas no estallaran hasta despus del 93 con la firma del Pacto
Federal y el Pacto Fiscal, que comprometieron a los gobiernos provinciales a un programa de ajuste y una reforma del
sector pblico local. Estas reformas fueron pobremente implementadas y sus efectos no se sintieron hasta despus de
las elecciones presidenciales del 95. En aquellos lugares en los cuales los efectos de la reforma se hicieron sentir, los
costos electorales y los estallidos sociales se limitaron a algunos centros urbanos del interior del pas. La maquinaria
de control poltico y clientelismo no fueron afectadas por las reformas implementadas por el gobierno nacional.

La segunda herramienta para diferir los costos de las reformas en la regin perifrica fue el incremento de subsidios
del gobierno federal a los gobiernos provinciales durante el periodo de reforma del estado 89-95. Las provincias
perifricas dependen particularmente de esos subsidios, y los esquemas de distribucin del ingreso nacional
discriminan fuertemente en favor de dichas provincias. La transferencia se produce principalmente a travs de un
mecanismo de distribucin de la recaudacin impositiva, que es la coparticipacin federal, que favorece a las provincias
de la regin perifrica de acuerdo con una formula automtica de asignacin de recursos. El segundo mecanismo es
un flujo de fondos discrecionales que incluye la contribucin de fondos del tesoro nacional, un fondo para ayudar a las
provincias en desequilibrio fiscal y subvenciones y crditos para obras de vivienda, agua potable, salud y educacin.

Las transferencias totales a las provincias se duplicaron entre el 90 y el 95, en parte como consecuencia de las polticas
de reforma econmica del gobierno de M. No solo los recursos coparticipados aumentaron en este periodo. Los fondos
discrecionales aumentaron a la par de los fondos coparticipados, duplicndose entre el 90 y el 95.

Como resultado, las finanzas pblicas de las provincias mejoraron sensiblemente. Sin embargo, el creciente flujo de
recursos constituyo un fuerte desincentivo a la reforma del sector pblico.

Mientras que el financiamiento federal es importante para todas las provincias, la mayor dependencia de las economas
perifricas en el Estado nacional es analizado. El gasto pblico total de las provincias metropolitanas es mucho mayor
que el de las provincias perifricas, pero las provincias perifricas tienen un porcentaje mucho mayor de su presupuesto
subsidiado por el gobierno federal.

Las transferencias que el gobierno federal realizo a las provincias metropolitanas excedieron con creces los fondos
destinados a las provincias perifricas. Sin embargo, el gasto por habitante muestra cuan mayores son los recursos
recibidos por la poblacin de las provincias perifricas. Tambin muestran los mayores dividendos polticos que el
gobierno recibe por mayores recursos enviados a estas reas. El impacto poltico de este gasto en la coalicin
legislativa del partido de gobierno se ve magnificado por el menor nmero de votos requeridos para elegir un
representante del Congreso en la periferia. Existe una marcada inclinacin a incrementar los fondos destinados a
gobernaciones peronistas durante este periodo. Los fondos discrecionales se incrementaron tanto en el rea
metropolitana como en la perifrica, sin embargo, en el interior las transferencias crecieron dos veces ms que la
metropolitana.

Las provincias perifricas, menos costosas, pero ms subsidiadas, experimentaron un incremento del desempleo
menor que aquellas provincias metropolitanas que fueron menos subsidiadas. Adems, es visible una fuerte relacin
entre el crecimiento de los fondos discrecionales y el rendimiento electoral del peronismo en las elecciones del 95.

Es decir, empleo pblico y financiamiento federal ayudaron a sostener las estructuras clientelares que por
generaciones garantizaron estabilidad poltica en la periferia. La frmula peronista para construir soporte
poltico se servicio de dos lgicas distintas: en las regiones metropolitanas, el peronismo perdi el apoyo
poltico de importantes sectores que tradicionalmente lo han apoyado. Pero, gano a travs del control de la
inflacin y estabilidad econmica el apoyo poltico de sectores tradicionalmente antiperonistas. Las ganancias
de las polticas de estabilidad econmica fueron cosechadas, pero los costos sociales de dichas polticas
imprimieron un aire de incertidumbre.

Esta imagen turbulenta contrastaba con la ms calma situacin de la polticamente estratgica periferia, donde
las ganancias de mayor estabilidad econmica no fueron acompaadas de los costos asociados al
desmantelamiento de las economas locales financiadas por el gobierno nacional.

Conclusin:

En las sociedades federales polticamente organizas, la sobrerrepresentacin produce una superposicin


desequilibrada entre la distribucin territorial de recursos polticos y la distribucin territorial de recursos econmicos.
En el caso argentino, esta sobrerrepresentacin brindo al peronismo nuevas alternativas para facilitar la viabilidad
poltica de su programa de reformas.

El federalismo compensa a las regiones con poco poder econmico y baja densidad demogrfica dndoles mayor peso
en el gobierno nacional. Estas asimetras son por tanto compensadas institucionalmente. Esto significa que las regiones
sobrerrepresentadas tienen la capacidad para desviar polticamente recursos econmicos hacia ellas. Podemos
esperar que las regiones sobrerrepresentadas atraigan un porcentaje de gasto federal desproporcionado respecto de
su poblacin.

Todos los gobiernos utilizan el gasto para comprar sus votantes. Lo que se ve en el trabajo es como el federalismo
potencia el impacto de ese gasto poltico. Los sistemas federales crean bolsones potenciales de electores de bajo costo
que pueden ser cruciales para la construccin de una coalicin de apoyo a la reforma electoral.

En Argentina, la diferenciacin econmica regional protegi a las regiones perifricas de gran parte de los costos que
resultaron de la reestructuracin en las economas metropolitanas. Asimismo, el pequeo tamao de las economas
perifricas permiti sostener relativamente estable el gasto pblico en la regin.

Este estudio sugiere prestar atencin a la dinmica partidaria en distintos niveles, particularmente las bases sociales
de los partidos de gobierno y las redes organizativas en las que descansan la movilizacin de sus bases y el control de
sus electorados.

Tambin se propone que es necesario repensar la importancia del clientelismo y el gasto pblico para explicar la
viabilidad poltica de las formas econmicas. Se sugiere que el clientelismo es integral a la racionalidad poltica de las
reformas. Clientelismo, patronazgo y otras formas no modernas de intermediacin poltica pueden ser cruciales para
aquellas elites interesadas en traer a sus fronteras, reforma de mercado mediante, la modernidad.