ACCIN DE REPETICIN - Niega

SNTESIS DEL CASO: Destitucin de funcionario en el ao 1996 y reintegro

del mismo en el ao 1999. El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia
de primera instancia declar la nulidad de las resoluciones y orden el pago
inmediato de los salarios, prestaciones y emolumentos dejados de percibir por
el empleado, durante el tiempo que estuvo desvinculado de la Direccin de
Transito de Bucaramanga. .La Direccin de Trnsito de Bucaramanga demanda
por medio de accin de repeticin al Director de dicha entidad quien fue el
encargado de desvincular en su momento al trabajador.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA

PARA CONOCER DE LA ACCIN DE REPETICIN - Sin importar la cuanta
del proceso

La Sala es competente para decidir el recurso de apelacin interpuesto por la

parte demandante, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artculo
7 de la Ley 678 de 2001, segn el cual: Ser competente el juez o tribunal ante
el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial
contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia sealadas en el
Cdigo Contencioso Administrativo.() toda vez que se trata de una norma
especial y posterior a las disposiciones contenidas en el C.C.A. y en la Ley 446
de 1998, sobre competencia funcional por cuanta. () con independencia de la
cuanta, la competencia en primera instancia para conocer de este proceso
estaba en cabeza del Tribunal Administrativo de Santander, por ser el mismo
rgano colegiado que adopt la sentencia condenatoria en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza laboral que dio origen a
esta actuacin.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 / LEY 446 DE 1998 / LEY 678 DE

2001 - ARTCULO 7

CADUCIDAD DE LA ACCIN DE REPETICIN - Trmino. Cmputo

CADUCIDAD DE LA ACCIN DE REPETICIN - No oper. La demanda se
present de forma oportuna

La norma aplicable de caducidad, para la poca en que ocurrieron los hechos

que dieron lugar a este proceso, era el numeral 9 del artculo 136 del C.C.A.,
cuyo texto es el siguiente: La de repeticin caducar al vencimiento del plazo
de dos (2) aos, contados a partir del da siguiente de la fecha del pago total
efectuado por la entidad. () el trmino de caducidad de la accin empieza a
correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a ms tardar,
desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del
artculo 177 del C.C.A., plazo que empezara a contarse despus de la ejecutoria
de la providencia que ordena el pago. () la Direccin de Trnsito de
Bucaramanga profiri las rdenes de pago nmeros 2562 del 1 de octubre de
1999 y 2719 del 3 de noviembre de 1999 (f. 32 y 33 c. 1), cada una por valor de
$13777.401,00, a favor de Samuel Rueda Murallas, por concepto de pago de
salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir. Las referidas rdenes de
pago, (), no constituyen la prueba idnea para la demostracin del pago efectivo
de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander en contra de
la Direccin de Trnsito de Bucaramanga, por tanto, el cmputo del plazo de
caducidad se efectuar a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria. El
plazo de los 18 meses que se tiene en cuenta en el caso concreto para el cmputo
de la caducidad venci el 16 de enero de 2001, pues la providencia proferida por
esta Seccin cobr ejecutoria el 16 de julio de 1999, como la demanda se
present el 4 de julio de 2000, puede concluirse que se interpuso dentro del
trmino previsto por la ley. NOTA DE RELATORA: En relacin con el trmino de
caducidad de la accin de repeticin, ver, Corte Constitucional, sentencia C-832
de 2001, M. P. Rodrigo Gil Escobar

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 - ARTCULO 136.9 / DECRETO 01

DE 1984 - ARTCULO 177

LEGITIMACIN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Procedencia / LEGITIMACIN

EN LA CAUSA POR PASIVA - Procedencia

La Direccin de Trnsito de Bucaramanga, en los trminos del artculo 8 de la

Ley 678 de 2001, est legitimada en la causa por activa por ser la persona
jurdica de derecho pblico directamente perjudicada con el pago de una suma
de dinero como consecuencia de una condena. La Direccin de Trnsito de
Bucaramanga es un establecimiento pblico del orden municipal, con
personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio, de
conformidad con el Acuerdo 016 de 1980 proferido por el Concejo Municipal de
Bucaramanga () Jorge Villamizar Morales es el llamado a discutir, por pasiva,
el inters jurdico del proceso, por ser el Director de la Direccin de Trnsito de
Bucaramanga para la fecha en que se produjeron los hechos que originaron la
condena contra de la entidad.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTCULO 8

VALIDEZ DE LOS MEDIOS DE PRUEBA - Copias simples / DOCUMENTOS

APORTADOS EN COPIA SIMPLE - Valor probatorio. Valoracin probatoria.
Reiteracin de sentencia de unificacin / LEGISLACIN NORMATIVA EN
MATERIA SUSTANCIAL - No ser aplicable la Ley 678 de 2001, en cuanto
los hechos ocurrieron antes de su expedicin / LEGISLACIN NORMATIVA
EN MATERIA PROCESAL - De aplicacin inmediata la Ley 678 de 2001, ya
que es de orden pblico

Las copias simples aportadas por las partes sern valoradas de acuerdo con la
jurisprudencia unificada de esta Seccin , en aplicacin del principio
constitucional de buena fe toda vez que no fueron tachadas de falsas por la
entidad demandada y porque frente a ellas se surti y garantiz el principio de
contradiccin. Los () supuestos fcticos ocurrieron antes de la expedicin de
la Ley 678 de 2001; por tanto, esta norma no es aplicable en los aspectos
sustanciales de este caso. () en materia procesal el caso en estudio s se
debe tramitar con sujecin a dicha disposicin, por cuanto se trata de una
norma de aplicacin inmediata y de orden pblico. NOTA DE RELATORA:
Sobre la valoracin de los documentos aportados en copia simple, consultar,
Consejo de Estado, Sala Plena, Seccin Tercera, sentencia de unificacin de
28 de agosto de 2013, exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero

ELEMENTOS DE LA ACCIN DE REPETICIN - Requisitos objetivos y

subjetivos

La Sala de Seccin Tercera ha explicado en varias oportunidades los elementos

de la accin de repeticin, as: - La calidad de agente del Estado y la conducta
desplegada como tal, determinante del dao causado a un tercero, la cual
hubiere generado una condena o la obligacin de pagar una suma de dinero
derivada de un acuerdo conciliatorio, transaccin o cualquier otra forma de
terminacin de un conflicto; La existencia de una condena judicial a cargo de la
entidad pblica o la obligacin de pagar una suma de dinero derivada de una
conciliacin, transaccin o de cualquier otra forma de terminacin de un
conflicto; El pago realizado por parte de la Administracin; y La calificacin de
la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa. Los tres primeros
requisitos son de carcter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las
normas procesales vigentes al momento de la presentacin de la demanda. Por
su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento
subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de
la ocurrencia de la actuacin u omisin determinante del pago para cuya
recuperacin se adelanta la accin de repeticin, pero, en todo caso, los
anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante
para que prospere la accin de repeticin. NOTA DE RELATORIA. En relacin
con los elementos de la accin de repeticin, consultar, Sentencia del 16 de
octubre de 2007, exp. 22098

PAGO DE LA CONDENA JUDICIAL - No se acredit. Carencia probatoria

Es claro que los documentos aportados no son suficientes para demostrar el

pago efectivo de la condena judicial proferida en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, porque no se demostr que las consignaciones
se hubieren efectuado, como tampoco que el beneficiario de las mismas las
hubiera recibido. Para demostrar el cumplimiento de la exigencia presupuesto
procesal a la que se viene haciendo referencia, la parte demandante debi
allegar no solo el documento o documentos que reconocieran y ordenaran el
pago en favor del beneficiario y la correspondiente orden de pago, como ac se
hizo, sino tambin la constancia de haber recibido este el pago a entera
satisfaccin, es decir, debi aportarse tambin copia de la transaccin,
debidamente registrada por el banco donde se efectu, esto es, de la
consignacin en favor del receptor o del paz y salvo suscrito por este, a efectos
de brindar certeza sobre el efectivo cumplimiento de la obligacin de condena.
() para para acreditar el pago no basta con que la entidad demandante aporte
documentos emanados de sus propias dependencias que ordenen pagar una
suma de dinero, si en ellos no consta la manifestacin expresa del acreedor o
beneficiario de haberlo recibido a entera satisfaccin, requisito indispensable
que brinda certeza se insiste acerca de la extincin de la obligacin. En el
sub examine, reitera y resalta la Sala que la entidad demandante pretendi
acreditar el pago de lo condena con documentos expedidos por ella misma, sin
que all aparezca constancia alguna de que aquel se hubiere realizado. ()
como la entidad demandante no acredit haber pagado la condena judicial que
gener el ejercicio de la presente accin de repeticin contra el seor Jorge
Villamizar Morales, y la demostracin de esa circunstancia constituye requisito
y presupuesto procesal necesario para que esta tenga xito, la Sala se
abstendr de analizar si se acredit o no el elemento subjetivo para la
prosperidad de la accin y confirmar la sentencia apelada, en cuanto neg las
pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta
providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN TERCERA

SUBSECCIN A
 Consejera ponente: MARTA NUBIA VELSQUEZ RICO (E)

Bogot, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicacin nmero: 68001-23-31-000-2000-02140-01(40001)

Actor: DIRECCIN DE TRNSITO DE BUCARAMANGA

Demandado: JORGE VILLAMIZAR MORALES

Referencia: ACCIN DE REPETICIN

Temas: Accin de repeticin - Presupuestos de procedencia. Prueba del pago

Exigencias probatorias para su demostracin. Improcedencia de la accin de
repeticin ante la falta de prueba del pago.

La Sala decide el recurso de apelacin interpuesto por la parte actora contra la

sentencia del 15 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de
Santander, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda y trmite de primera instancia

1.1. Mediante escrito del 4 de julio de 2000, la Direccin de Trnsito de

Bucaramanga, por intermedio de apoderado judicial, present demanda de
repeticin contra Jorge Villamizar Morales, exdirector de la entidad, para que se
le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados con el
pago de la condena impuesta el 3 de febrero de 1999, por el Tribunal
Administrativo de Santander.

Como consecuencia de la anterior declaracin, solicit que se condenara al

demandado a pagar la suma de $31406.11,oo, que corresponde al valor
actualizado de los importes pagados a Samuel Rueda Murallas, a causa de la
nulidad de las Resoluciones 302 del 2 de abril y 620 del 19 de junio de 1996.

Los fundamentos fcticos de la demanda son, en sntesis, los siguientes:

1.1.1. El 3 de febrero de 1999, el Tribunal Administrativo de Santander declar
la nulidad de las Resoluciones nmeros 302 y 620 de 1996, por medio de las
cuales se destituy a Samuel Rueda Murallas del cargo de operador auxiliar
tcnico y se resolvi el recurso de reposicin contra esa determinacin,
respectivamente.

En la providencia se orden a la Direccin de Trnsito de Bucaramanga que, a

ttulo de restablecimiento del derecho, reintegrara al seor Samuel Rueda
Murallas al cargo que desempeaba al momento de su desvinculacin, o a otro
de igual o superior jerarqua y remuneracin; adems, la conden al pago de
los salarios, prestaciones y emolumentos dejados de percibir desde el 2 de abril
de 1996 fecha de retiro hasta el momento de su reincorporacin en la
entidad.

1.1.2. Las Resoluciones 302 del 2 de abril y 620 del 19 de junio de 1996 fueron
expedidas por el entonces Director de Trnsito de Bucaramanga, Jorge
Villamizar Morales, quien, de acuerdo con la sentencia de nulidad y
restablecimiento del derecho, obr infringiendo normas legales por indebida
aplicacin y falsa motivacin.

1.1.3. El 2 de agosto de 1999, la demandante reintegr a Samuel Rueda

Murallas al cargo de operador auxiliar tcnico y le pag la suma de $27
554.802,00.

1.2. El Tribunal Administrativo de Santander admiti la demanda en auto del 2

de mayo de 2001 (f. 46 y 47 c. 1).

1.3. El seor Jorge Villamizar Morales contest la demanda y se opuso a las

pretensiones formuladas. Propuso como excepciones las de caducidad de la
accin, falta de legitimacin en la causa por pasiva e inexistencia de actuacin
dolosa o gravemente culposa. Indic que los actos administrativos anulados
fueron proferidos como consecuencia de una investigacin administrativa en la
que se determin, con apego al debido proceso, que el extravo de las placas
encomendadas a Samuel Rueda Murallas constitua una grave violacin a sus
obligaciones como funcionario de la entidad.
1.4. Vencido el perodo probatorio dispuesto en providencia del 29 de noviembre
de 2006 (f. 95 y 96 c. 1), el Tribunal de primera instancia, mediante auto del 18 de
mayo de 2007, dio traslado a las partes para presentar alegatos de conclusin y al
Ministerio Pblico para que rindiera concepto (f. 201 c. 1).

El demandado reiter los argumentos contenidos en el escrito de contestacin. De

otro lado, aleg que su comportamiento no fue configurativo de dolo o culpa grave
por cuanto se ajust a derecho, puesto que el seor Samuel Rueda Murallas
incurri en una falta gravsima, por lo que era procedente su desvinculacin de la
entidad.

Por su parte, la demandante puntualiz que si bien el comit investigativo que

adelant el procedimiento disciplinario contra Samuel Rueda Murallas conceptu
que sugera la desvinculacin del investigado, lo cierto es que en ningn
momento oblig o constri al demandado para que adoptara esa determinacin.

El Procurador Delegado en primera instancia advirti que no se contaba con los

presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial del
demandado, comoquiera que no existan pruebas demostrativas del dolo o la
culpa grave del comportamiento de este.

2. Sentencia apelada

El 15 de julio de 2010, el Tribunal Administrativo de Santander profiri la

sentencia impugnada, en la que neg las splicas de la demanda, por cuanto,
en su criterio, el comportamiento del demandado no fue constitutivo de culpa
grave o dolo, en tanto que no se verific el desconocimiento inexcusable de
normas superiores. En efecto, el a quo sostuvo entre otros aspectos, lo siguiente
(se trascribe literalmente inclusive con posibles errores):

Es importante reiterar que para la prosperidad de la accin de repeticin, la

entidad pblica demandante debe acreditar la existencia de los requisitos
objetivos y subjetivos que fueron indicados en el acpite anterior y sobre
ese particular, encuentra la Sala que en esta accin no se cumpli con la
totalidad de los requisitos a que se hace referencia, pues se advierte
ausencia probatoria en relacin con la acreditacin del ltimo de los
requisitos, es decir que la condena o la conciliacin se haya producido a
causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex
funcionario o de un particular que ejerza funciones pblicas; lo anterior, bajo
el entendido que en la decisin que tom el H. Tribunal Administrativo de
 Santander al proferir la nulidad de las resoluciones 302 y 620 de 1996, no
se menciona en parte alguna algn indicio con el cual se pueda inferir que
el demandado actu con culpa grave o dolo, ya que no se indica la
existencia ni de desviacin de poder ni mucho menos se refiere al
denominado error inexcusable para que la conducta del seor Jorge
Villamizar Morales pueda ser tomada como dolosa o gravemente culposa
(f. 251 a 265 c. ppal.).

3. Recurso de apelacin y su trmite

La parte actora, inconforme con la decisin, interpuso en tiempo recurso de

apelacin, que fue concedido por el a quo el 25 de agosto de 2010 (f. 273 c.
ppal.) y admitido por esta Corporacin el 12 de enero de 2011 (f. 280 c. ppal.).

La Direccin de Trnsito de Bucaramanga manifest que el demandado obr

aceleradamente y con culpa grave al destituir del cargo a Samuel Rueda
Murallas, toda vez que la prdida de las placas tuvo lugar por la falta de
efectividad en los controles por parte de la entidad y no por culpa del
funcionario.

De modo que el exdirector Jorge Villamizar Morales pudo optar por otra clase
de sancin que no fuera la sugerida por el comit investigativo, circunstancia
que hubiera evitado el dao irrogado a la entidad. No obstante, al haber
desvinculado al seor Rueda Morales mediante actos falsamente motivados,
resulta innegable que que su comportamiento fue negligente y configurativo de
una culpa grave.

Mediante auto del 29 de septiembre de 2011 se corri traslado a las partes y al

Ministerio Pblico para alegar de conclusin en esta instancia (f. 299 c. ppal.).

El Ministerio Pblico rindi concepto en el que solicit revocar el fallo apelado para
declarar la responsabilidad del demandado. Indic que la culpa grave se desprende
de forma indiciaria de la sentencia condenatoria proferida en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho laboral y del acta del comit de personal de la entidad,
pues en esta ltima se dej consignado el riesgo en que incurrira la entidad si se
produca la desvinculacin del seor Rueda Murallas.

Por ltimo, manifest que la falta de cuidado se encuadra dentro del concepto de
culpa grave en los trminos del Cdigo Civil, porque el demandado se comport con
falta de precaucin o negligencia.
Las partes guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala

La Sala es competente para decidir el recurso de apelacin interpuesto por la

parte demandante, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artculo 7
de la Ley 678 de 2001, segn el cual: Ser competente el juez o tribunal ante el
que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial
contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia sealadas en el
Cdigo Contencioso Administrativo.

Lo anterior, toda vez que se trata de una norma especial y posterior a las
disposiciones contenidas en el C.C.A. y en la Ley 446 de 1998, sobre competencia
funcional por cuanta.

En efecto, as lo reconoci la Sala Plena de la Corporacin en providencia del 21

de abril de 2009, en la que se discurri as:

De conformidad con lo anterior, aun cuando las normas generales

distribuyen la competencia para conocer de las acciones de repeticin por
el factor subjetivo cuando se pretende ejercer contra los altos funcionarios
del Estado y por el factor objetivo, en relacin con la cuanta del proceso,
se debe dar aplicacin a la norma posterior y especial contenida en la Ley
678 de 2001, la cual estableci un criterio de conexidad, en virtud del cual y
con independencia de la cuanta del proceso, el juez competente para
conocer de la accin de repeticin ser el Juez o Tribunal integrante de la
Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo ante el cual se hubiere
tramitado el respectivo proceso contra el Estado, de acuerdo con las reglas
de competencia sealadas en el Cdigo Contencioso Administrativo 1.

De modo que, con independencia de la cuanta, la competencia en primera

instancia para conocer de este proceso estaba en cabeza del Tribunal
Administrativo de Santander, por ser el mismo rgano colegiado que adopt la
sentencia condenatoria en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
de naturaleza laboral que dio origen a esta actuacin.

1
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009,
Rad. 36.049, M.P. Mauricio Fajardo Gmez.
2. Ejercicio oportuno de la accin

La norma aplicable de caducidad, para la poca en que ocurrieron los hechos que
dieron lugar a este proceso, era el numeral 9 del artculo 136 del C.C.A., cuyo
texto es el siguiente:

9. La de repeticin caducar al vencimiento del plazo de dos (2)

aos, contados a partir del da siguiente de la fecha del pago total
efectuado por la entidad (se subraya).

El texto destacado fue declarado exequible de forma condicionada, mediante

sentencia C-832 de 2001, bajo el entendido de que el trmino de caducidad de la
accin empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el
pago o, a ms tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el
inciso cuarto del artculo 177 del C.C.A., plazo que empezara a contarse despus
de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.

En el caso concreto, la Direccin de Trnsito de Bucaramanga profiri las rdenes

de pago nmeros 2562 del 1 de octubre de 1999 y 2719 del 3 de noviembre de
1999 (f. 32 y 33 c. 1), cada una por valor de $13777.401,00, a favor de Samuel
Rueda Murallas, por concepto de pago de salarios y prestaciones sociales dejadas
de percibir.

Las referidas rdenes de pago, como se analizar en los acpites siguientes, no

constituyen la prueba idnea para la demostracin del pago efectivo de la condena
impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander en contra de la Direccin de
Trnsito de Bucaramanga, por tanto, el cmputo del plazo de caducidad se
efectuar a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria.

El plazo de los 18 meses que se tiene en cuenta en el caso concreto para el

cmputo de la caducidad venci el 16 de enero de 2001, pues la providencia
proferida por esta Seccin cobr ejecutoria el 16 de julio de 1999 (f. 25 c. 1); como
la demanda se present el 4 de julio de 2000, puede concluirse que se interpuso
dentro del trmino previsto por la ley.

3. Legitimacin en la causa
La Direccin de Trnsito de Bucaramanga, en los trminos del artculo 8 de la Ley
678 de 2001, est legitimada en la causa por activa por ser la persona jurdica de
derecho pblico directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero
como consecuencia de una condena. La Direccin de Trnsito de Bucaramanga
es un establecimiento pblico del orden municipal, con personera jurdica,
autonoma administrativa y patrimonio propio, de conformidad con el Acuerdo 016
de 1980 proferido por el Concejo Municipal de Bucaramanga (f. 2 c. 1).

Jorge Villamizar Morales es el llamado a discutir, por pasiva, el inters jurdico del
proceso, por ser el Director de la Direccin de Trnsito de Bucaramanga para la
fecha en que se produjeron los hechos que originaron la condena contra de la
entidad (f. 10 c. 1).

4. Hechos probados

Las copias simples aportadas por las partes sern valoradas de acuerdo con la
jurisprudencia unificada de esta Seccin 2, en aplicacin del principio constitucional
de buena fe toda vez que no fueron tachadas de falsas por la entidad
demandada y porque frente a ellas se surti y garantiz el principio de
contradiccin.

Con fundamento en el acervo probatorio se encuentran demostrados los

siguientes hechos:

4.1. El Alcalde de Bucaramanga, mediante Decreto 0608 del 25 de agosto de

1995, nombr a Jorge Villamizar Morales en el cargo de Director de la Direccin
de Trnsito de Bucaramanga, segn da cuenta la copia simple de ese acto
administrativo (f. 9 c. 1).

4.2. Jorge Villamizar Morales se posesion en el cargo el 4 de septiembre de

1995, de conformidad con la copia simple del acta nmero 0655 (f. 10 c. 1).

4.3. El 2 de abril de 1996, el Director de la Direccin de Trnsito de

Bucaramanga destituy a Samuel Rueda Murallas, segn da cuenta la copia
2
Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena Seccin Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, Rad.
25.022, M.P. Enrique Gil Botero. La Corte Constitucional, en idntico sentido, reconoci valor
probatorio a las copias simples en sentencia de unificacin SU-774 del 16 de octubre de 2014, M.P.
Mauricio Gonzlez Cuervo.
autntica de la Resolucin nmero 302 del 2 de abril de 1996, con apoyo en el
siguiente razonamiento (se trascribe literalmente):

Que iniciada investigacin disciplinaria y practicadas las pruebas

pertinentes se elev al seor SAMUEL RUEDA MURALLAS el siguiente
cargo: usted dio lugar a que por culpa suya se extraviaran veinticinco
(25) placas, bajo su guarda y responsabilidad, bienes estos que
pertenecen a la Direccin de Trnsito de Bucaramanga, y cuya custodia
se le haba conferido en razn de sus funciones.

Que elevado el pliego de cargos contra el seor SAMUEL RUEDA

MURALLAS, operador auxiliar tcnico, este los contest dentro de los
trminos legales sin desvirtuarlos.

Que la conducta irregular desplegada por el seor SAMUEL RUEDA

MURALLAS, operador auxiliar tcnico de la Direccin de Trnsito de
Bucaramanga, en el ejercicio de sus funciones, se halla tipificado en el
numeral 4 del artculo 48 del Decreto 482 de 1985, por cuanto dio lugar a
que por su culpa se extraven, pierdan o daen bienes del Estado o
Empresas o Instituciones en que el Estado tenga parte o bienes de
particulares cuya administracin o custodia se le haya confiado por razn
de sus funciones.

Que agotado el trmite disciplinario en primera instancia, el Jefe de

Personal de la entidad, mediante oficio JP 1740396 del 21 de marzo de
1996, determin recomendar la destitucin de su cargo al seor
SAMUEL RUEDA MURALLAS, operador auxiliar tcnico, de la Direccin
de Trnsito de Bucaramanga.

Que la comisin de personal emiti concepto recomendando la

destitucin del seor SAMUEL RUEDA MURALLAS, operador tcnico
como consta en el acta 001 del 27 de marzo de 1996.

() (f. 156 y 157 c. 1 maysculas del original).

4.4. Contra la destitucin se interpuso recurso de reposicin, que fue decidido

en sentido confirmatorio mediante Resolucin nmero 620 del 19 de junio de
1996, tal y como se comprueba con la copia autntica de este acto
administrativo (f. 170 a 173 c. 1).

4.5. El 3 de febrero de 1999, el Tribunal Administrativo de Santander declar la

nulidad de las Resoluciones nmeros 302 del 2 de abril y 620 del 19 de junio de
1996, expedidas por el Director de la Direccin de Trnsito de Bucaramanga,
en cuanto determinaron el retiro del servicio de Samuel Ruedas Murallas (f. 14
a 23 c. 1). El fundament de la decisin anulatoria fue el siguiente (se trascribe
literalmente incluso con eventuales errores):
 Otro elemento probatorio que habr de tenerse en cuenta para
demostrar el desorden funcional que hace imposible reconocer
responsabilidad en un funcionario especficamente considerado es la
proliferacin de llaves en duplicado que permita el acceso al depsito de
placas Ntese adems que con anterioridad a esta fecha el seor
Director orden a todos los jefes de departamento, la entrega de llaves
de las distintas dependencias a su cargo, incluyendo la del seor Samuel
Rueda Murallas, orden dada inicialmente de forma verbal y formalizada
mediante memorando del 17 de abril de 1997.

Las circunstancias analizadas son suficientes para aseverar que tanto el

art. 15 numeral 4 de la Ley 13 de 1984, as como el art. 48 numeral 4 del
Decreto 482 de 1985 sustancialmente idnticos fueron indebidamente
aplicados al exigir los anteriores como requisito para tipificar la falta el
ingrediente culposo en la realizacin del hecho configurativo del dao
sufrido por los bienes estatales. Lo anterior igualmente convierte la
motivacin del acto demandado en falsa por pretender convertir el
desorden funcional en culpa del servidor, resultando de contera
igualmente desconocido el art. 84 del C.C.A..

4.6. La Direccin de Trnsito de Bucaramanga dispuso el reintegro de Samuel

Rueda Murallas, por medio de la Resolucin nmero 653 del 2 de agosto de
1999, acto administrativo que obra en copia simple a folio 25 del cuaderno 1.

4.7. De otro lado, la misma entidad, mediante Resolucin nmero 871 del 1 de
octubre de 1999, orden el pago de $27554.802,00 a favor de Samuel Rueda
Murallas por concepto de salarios, prestaciones sociales y emolumentos
dejados de percibir durante el perodo que estuvo desvinculado del servicio,
segn da cuenta la copia simple de la mencionada resolucin (f. 30 y 31 c. 1).

4.8. El 1 de octubre de 1999, se expidi la orden de pago nmero 2562, a

travs de la cual la Direccin de Trnsito de Bucaramanga dispuso el pago de
$13777.401,00 a favor de Samuel Rueda Murallas (f. 32 c. 1).

4.9. El 3 de noviembre de 1999, se profiri la orden de pago nmero 2719,

mediante de la cual la Direccin de Trnsito de Bucaramanga aval el pago de
$13777.401,00 para el seor Samuel Rueda Murallas (f. 33 c. 1).

4.10. El 11 de diciembre de 2006, un asesor del grupo de tesorera de la

Direccin de Trnsito de Bucaramanga certific lo siguiente (se trascribe
literalmente incluidos los eventuales errores):

Revisando los archivos de los aos 1999 a saber: libro de bancos Banco
del Estado y del Ganadero observo que segn cheque No. 0165 se le
 cancel $13777.401, correspondiente al primer pago del 50% segn
conciliacin.

As mismo el segundo pago correspondiente al restante 50% fue

cancelado por valor de $13777.401 segn cheque No. 0653 del banco
del Estado (f. 109 c. 1).

5. Anlisis de la Sala

5.1. La Sala advierte que los hechos y actos debatidos en este proceso ocurrieron
el 2 de abril de 1996, fecha en la cual el Director de la Direccin de Trnsito de
Bucaramanga destituy a Samuel Rueda Murallas del cargo de operador auxiliar
tcnico [hecho probado 4.3.].

Bajo esta perspectiva, es claro que los mencionados supuestos fcticos ocurrieron
antes de la expedicin de la Ley 678 de 2001 3; por tanto, esta norma no es
aplicable en los aspectos sustanciales de este caso.

No obstante lo anterior, en materia procesal el caso en estudio s se debe tramitar

con sujecin a dicha disposicin, por cuanto se trata de una norma de aplicacin
inmediata y de orden pblico. As lo ha explicado la Sala:

i) En cuanto a las normas sustanciales, se tiene que las normas

aplicables para dilucidar si el demandado acto (sic) con culpa grave o
con dolo, sern las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del
agente estatal.

ii) En cuanto a las normas procesales, por ser estas de orden pblico y
regir a futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas en
la Ley 678, tanto para los procesos que se encontraban en curso al
momento en que empez su vigencia, como, desde luego, a los que se
iniciaron con posterioridad a dicha vigencia, con excepcin de los
trminos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias
que ya estuvieren iniciadas, los cuales se regirn por la ley vigente al
tiempo de su iniciacin4.

En consecuencia, en relacin con los aspectos sustanciales, adems

de las normas constitucionales pertinentes, resultan aplicables al
presente caso, por tratarse el fondo de la litis de la responsabilidad
patrimonial presuntamente generada a raz de la declaratoria de
nulidad de un acto administrativo de carcter laboral proferido el 25 de
octubre de 1995, las normas generales contenidas en el C. C. A.,

3
El artculo 31 de la Ley 678 de 2001 seala la vigencia de dicha ley a partir del momento de su
publicacin en el Diario Oficial, la cual se surti el 4 de agosto de 2001.
4
Artculo 40 de la Ley 153 de 1887.
 Decreto-ley 01 de 1984, vigentes al momento de expedicin del acto
cuya declaratoria de nulidad dio origen a la accin que ocupa la
atencin de la Sala ().

De otra parte, en cuanto a las normas procesales, se ha de aplicar lo

dispuesto en el C. C. A., y en la Ley 678, que entr en vigencia el da 4 de
agosto de 20015 (negrillas de la Sala).

Ahora bien, la Sala de Seccin Tercera ha explicado 6 en varias oportunidades los

elementos de la accin de repeticin, as:

- La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal,

determinante del dao causado a un tercero, la cual hubiere generado una
condena o la obligacin de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo
conciliatorio, transaccin o cualquier otra forma de terminacin de un conflicto;

- La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pblica o la

obligacin de pagar una suma de dinero derivada de una conciliacin, transaccin
o de cualquier otra forma de terminacin de un conflicto;

- El pago realizado por parte de la Administracin; y

- La calificacin de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.

Los tres primeros requisitos son de carcter objetivo y frente a ellos resultan
aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentacin de la
demanda. Por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a
un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al
momento de la ocurrencia de la actuacin u omisin determinante del pago para
cuya recuperacin se adelanta la accin de repeticin, pero, en todo caso, los
anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante
para que prospere la accin de repeticin 7.

Una vez precisado lo anterior, por razones prcticas y metodolgicas, la Sala

verificar, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos procesales cuya
ausencia o falencias pueden ser declaradas aun de oficio para que proceda la

5
Sentencia del 16 de octubre de 2007, Rad. 22.098.
6
Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: de 27 de noviembre de 2006 (Rad.
18.440), de 6 de diciembre de 2006 (Rad. 22.189), de 3 de diciembre de 2008 (Rad. 24.241) de 26
de febrero de 2009 (Rad. 30.329) y de 13 de mayo de 2009 (Rad. 25.694), entre otras.
7
En similares trminos consultar: Consejo de Estado, Seccin Tercera, Subseccin A, sentencia
del 13 de junio de 2016, Rad. 41.384, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
accin de repeticin y, en segundo trmino, en caso de que estn acreditados, se
establecer si el demandado actu con dolo o con culpa grave, como lo asegura la
entidad demandante.

5.2. En el sub idice, la Direccin de Trnsito de Bucaramanga prob la condicin

de exfuncionario pblico del demandado, as como la conducta desplegada, esto
es, la expedicin de los actos administrativos anulados [hechos probados nmeros
4.1. a 4.4.]

De igual forma, la Direccin de Trnsito de Bucaramanga demostr que fue

condenada al reintegro de Samuel Rueda Murallas y al pago de la suma de $27
554.802,00 a ttulo de restablecimiento del derecho, mediante sentencia del 3
de febrero de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander [hechos
probados 4.5. a 4.7.].

5.3. Ahora, si bien obran en el proceso copias simples de las rdenes de pago
nmeros 2562 y 2719 de 1999, y una certificacin de pagos emanada de la
tesorera de la Direccin de Trnsito de Bucaramanga [pruebas 4.7. a 4.10.], lo
cierto es que esos medios de conviccin, a diferencia de lo sostenido por el a
quo8, no permiten acreditar que los cheques se hubieren cobrado, as como
tampoco que su beneficiario los hubiere recibido, mxime si no se alleg copia de
los mencionados ttulos valores, en los que se hubiera podido advertir, al menos,
la indicacin del lugar en el que supuestamente se realiz la consignacin o el
registro o timbre del banco que hizo la posible transaccin.

As las cosas, es claro que los documentos aportados no son suficientes para
demostrar el pago efectivo de la condena judicial proferida en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho, porque no se demostr que las
consignaciones se hubieren efectuado, como tampoco que el beneficiario de las
mismas las hubiera recibido.

Para demostrar el cumplimiento de la exigencia presupuesto procesal a la que

se viene haciendo referencia, la parte demandante debi allegar no solo el
documento o documentos que reconocieran y ordenaran el pago en favor del
beneficiario y la correspondiente orden de pago, como ac se hizo, sino tambin la
constancia de haber recibido este el pago a entera satisfaccin, es decir, debi

8
F. 255 c. ppal.
aportarse tambin copia de la transaccin, debidamente registrada por el banco
donde se efectu, esto es, de la consignacin en favor del receptor o del paz y
salvo suscrito por este, a efectos de brindar certeza sobre el efectivo cumplimiento
de la obligacin de condena. Sobre el particular, esta Corporacin, en sentencia
del 26 de noviembre de 2006, precis lo siguiente:

La entidad pblica debe probar la existencia de la obligacin de

pagar una suma de dinero derivada de la condena impuesta en su
contra, en sentencia debidamente ejecutoriada. La entidad pblica tiene
que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue
impuesta por condena judicial o en la conciliacin, a travs de
prueba que generalmente es documental, constituida por el acto en
el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su
apoderado y por el recibo de pago o consignacin y/o paz y salvo
que deben estar suscritos por el beneficiario. El pago, en los trminos
del artculo 1626 del Cdigo Civil, es la prestacin de lo que se debe y
debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo
1757 ibdem. Conforme a lo anterior, no basta que la entidad pblica
aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en
ellos no est la manifestacin expresa del acreedor o beneficiario del
pago sobre su recibo a entera satisfaccin, requisito indispensable
que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligacin ()9 (se
resalta).

As pues, lo esencial es acreditar que la obligacin ha sido efectivamente

satisfecha, esto es, que no exista duda alguna en relacin con el hecho de que el
beneficiario de la condena, conciliacin o transaccin ha recibido lo adeudado, de
modo que corresponde a la entidad interesada allegar el documento pertinente
que acredite que el pago fue efectivamente hecho, aspecto sobre el cual la
jurisprudencia de esta Corporacin, de manera pacfica y reiterada, ha sostenido
que:

En materia probatoria, a pesar de la consagracin del principio de libertad

probatoria y de apreciacin conforme a las reglas de la sana crtica, la
prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Cdigo Civil,
la carta de pago10, y en derecho comercial, el recibo 11, documentos que
reflejan que la obligacin fue satisfecha 1213.

9
Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia del 26 de noviembre de 2006, Rad. 25.749, M.P.
Alier Hernndez Enrquez.
10
Artculos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Cdigo Civil.
11
Artculos 877 y 1163 del Cdigo de Comercio.
12
Original de la cita: el inciso segundo del artculo 232 del Cdigo de Procedimiento Civil seala
que: Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convencin, o el
correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciar
por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las
circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las
partes justifiquen tal omisin.
Dicho lo anterior, es conveniente hacer referencia a la postura de esta Corporacin
frente a la prueba del pago de los dineros que se demandan en repeticin,
trayendo a colacin el siguiente fragmento jurisprudencial de esta Subseccin 14:

Bajo esa misma lnea de pensamiento, la Sala se ha referido a la falta de

mrito probatorio con que cuentan, para efectos de acreditar el pago, las
constancias o certificaciones emitidas por la propia entidad demandante, en
los siguientes trminos:

() la Sala resalta el hecho de que la Nacin tampoco prob el pago

efectuado a los familiares de la vctima dentro del proceso de reparacin
directa, pues slo aport copia autenticada de la Resolucin 3371 del 9 de
septiembre de 1994 por la cual reconoci y orden el pago de
$38084.285,oo y de la certificacin expedida por el jefe de la Divisin
de Pagadura del Ministerio de Hacienda sobre el referido pago, sin
constancia de recibido por parte de los beneficiarios (fols. 75 y 76 a 81
c. 1).

A juicio de la Sala, los documentos relacionados no resultan suficientes

para demostrar su cumplimiento efectivo. En efecto, la entidad pblica
tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue
impuesta por condena judicial, a travs de prueba que generalmente 15 es
documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago
a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago, de
transaccin o de consignacin y/o paz y salvo que deben estar suscritos
por el beneficiario.

No basta que la entidad pblica aporte documentos de sus propias

dependencias, si en ellos no est la manifestacin expresa del acreedor o
beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfaccin, requisito
indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligacin 16
(Se destaca).

Asimismo, se ha considerado que:

() la mera certificacin, constancia o manifestacin que expide el

deudor aseverando que realiz el pago, no es prueba idnea y
suficiente del mismo, dado que en esos eventos se carece de la
constancia de recibo, consignacin, paz y salvo, comprobante de egreso o
cualquier documento que demuestre que el beneficiario de la indemnizacin
recibi efectivamente su valor, o la declaracin o manifestacin de ste
respecto de que realmente le fue cancelado el valor de la misma 1718
(subrayas del original, negrillas adicionadas).
13
Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007, Rad. 18.621, M.P.
Mauricio Fajardo Gmez.
14
Sentencia del 26 de mayo de 2016, Rad. 39.795.
15
Original de la cita: El artculo 232 del Cdigo de Procedimiento Civil dispone que en los eventos
en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito
ser apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las
circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su
valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisin, situacin que no es comn debido a la
prudencia y diligencia de todas las personas que acostumbran utilizar en sus relaciones jurdicas.
16
Original de la cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
sentencia de 8 de marzo de 2007, exp. 25.749; M.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra.
La postura reseada ha sido sostenida por esta Subseccin en reiterados
pronunciamientos, entre los cuales pueden consultarse algunos de los ms
recientes, a saber: sentencias de 27 de enero de 2016, proferidas en los procesos
con nmeros internos de radicacin 35.894 19 y 39.65520; y de 18 de abril de 2016,
expediente nmero 40.69421.

De modo que, para para acreditar el pago no basta con que la entidad
demandante aporte documentos emanados de sus propias dependencias que
ordenen pagar una suma de dinero, si en ellos no consta la manifestacin expresa
del acreedor o beneficiario de haberlo recibido a entera satisfaccin, requisito
indispensable que brinda certeza se insiste acerca de la extincin de la
obligacin.

En el sub examine, reitera y resalta la Sala que la entidad demandante pretendi

acreditar el pago de lo condena con documentos expedidos por ella misma, sin
que all aparezca constancia alguna de que aquel se hubiere realizado.

As las cosas, como la entidad demandante no acredit haber pagado la condena

judicial que gener el ejercicio de la presente accin de repeticin contra el seor
Jorge Villamizar Morales, y la demostracin de esa circunstancia constituye
requisito y presupuesto procesal necesario para que esta tenga xito, la Sala se
abstendr de analizar si se acredit o no el elemento subjetivo para la prosperidad
de la accin y confirmar la sentencia apelada, en cuanto neg las pretensiones
de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia.

6. Condena en costas

17
Original de la cita: A juicio de la Sala, los documentos provenientes del propio deudor afirmando
haber realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, mxime si se tiene en
consideracin la trascendencia que reviste el pago efectivo y total -no solo como presupuesto
material de la sentencia estimatoria, sino, incluso, para los efectos mismos de computar el trmino
de caducidad-, cuando se trata de instaurar una accin de repeticin, buscando real y seriamente
la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda. Sentencia de 4 de diciembre de
2006, expediente: 16.887; M.P. Mauricio Fajardo Gmez.
18
Original de la cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
Subseccin C, sentencia de 24 de julio de 2013, exp. 46.162; M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio
Gamboa.
19
Magistrado ponente: doctor Hernn Andrade Rincn.
20
Magistrado ponente: doctor Carlos Alberto Zambrano Barrera.
21
Magistrado ponente: doctor Carlos Alberto Zambrano Barrera.
El artculo 55 de la Ley 446 de 1998 que modific el artculo 170 del C.C.A.
precepta que slo habr lugar a la imposicin de costas cuando alguna de las
partes haya actuado con temeridad o mala fe; dado que ninguna procedi de
esa forma no habr lugar a decretarlas.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin A, administrando Justicia en
nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 15 de julio de 2010, proferida por el

Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva
de esta providencia.

SEGUNDO. Sin lugar a costas.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal

de origen.

CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE

MARTA NUBIA VELSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA