LECCIN V: CONCLUSIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

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OBJETIVOS

Conocer el estudio de la conclusin del procedimiento administrativo.

Conocer especficamente los modos normales de conclusin.

Conocer especficamente los modos anormales de conclusin.

1. INTRODUCCION
La conclusin del procedimiento es un momento natural del ciclo vital de la voluntad administrativa del
Estado. Pero no aparece de modo nico, sino que existen varios supuestos en los cuales puede
afirmarse que el procedimiento administrativo ha terminado.
La ley seala lo siguiente en su artculo 186: Pondrn fin al procedimiento las resoluciones que se
pronuncian sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo
negativo en el caso a que se refiere el inciso 4) del artculo 188, el desistimiento, la declaracin de
abandono, los acuerdos adoptados como consecuencia de conciliacin o transaccin extrajudicial que
tengan por objeto poner fin al procedimiento y la prestacin efectiva de lo pedido a conformidad del
administrado en caso de peticin graciable.
Tambin pondr fin al procedimiento la resolucin que as lo declare por causas sobrevenidas que
determinen la imposibilidad de continuarlo.

2. FORMAS DE CONCLUSION
Son los siguientes:
a) El modo normal de conclusin del procedimiento es mediante un acto administrativo que resuelve el
fondo del asunto.
b) Los modos anormales o especiales de concluir el procedimiento son a su vez de dos tipos:

- Un acto expreso que no contiene decisin sobre el fondo de la cuestin planteada, tal como acontece
con el abandono, el desistimiento, y la imposibilidad material jurdica de continuar el procedimiento. En
ninguno de estos casos son las circunstancias exgenas las que determinan la conclusin del
procedimiento, sino el acto administrativo debidamente motivado que las estimen suficientes para
determinar la terminacin del procedimiento y siempre que ello no afecte el inters pblico. ,
- Cuando se produce una situacin de hecho o de las partes que el derecho reconce con la eficacia
suficiente para concluir el procedimiento, como por ejemplo, los acuerdos convencionales, el silencio
administrativo, la prestacin efectiva.

2.1 MODO NORMAL

2.1.1 LA DECISIN ADMINISTRATIVA
Para el Derecho procesal en general, la congruencia implica que la decisin comprenda todas las
pretensiones y fundamentos propuestos por los interesados durante el procedimiento, de tal modo que
con la resolucin se emita ntegramente opinin sobre la peticin concreta y sobre los argumentos
expuestos.
En el campo procesal administrativo, la aplicacin de esta figura, presenta sus matices propios, ya que el
funcionario pblico no agota su cometido y obligaciones con el anlisis y pronunciamiento sobre lo
expuesto por el administrado (en la solicitud, pruebas, alegatos, etc.), sino que al funcionario
corresponde, como proyeccin de su deber de oficialidad y satisfaccin de los intereses pblicos,
resolver sobre cuantos aspectos obren en el expediente, cualquiera sea su origen. Por ello, la

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congruencia en el procedimiento administrativo adquiere singularidad hasta configurar la necesidad que
la resolucin decida imperativamente cuantas cuestiones hayan sido planteadas en el expediente,
aportadas o no por los interesados. En tal sentido, el contenido mismo del expediente y no los extremos
planteados por los interesados, es el lmite natural al requisito de la congruencia de las resoluciones
administrativas.
En general, la promocin del procedimiento administrativo por un interesado no produce el efecto
delimitador del contenido de las subsiguientes actuaciones procesales, como sucede en el proceso
judicial. Por ello, la administracin debe pronunciarse no slo sobre lo planteado en la peticin inicial
sino tambin sobre otros aspectos que pudieran haber surgido durante la tramitacin del expediente,
provengan del escrito inicial, de modificaciones cuantitativas o cualitativas posteriores al petitorio, o de la
informacin oficial a que se tuviere acceso y consten en el expediente.
Lo que s afecta el derecho de defensa del administrado y encubre una desviacin del poder, sera
permitir al funcionario decidir sobre aspectos no planteados en el expediente y consiguientemente, sobre
los cuales no han mostrado su parecer los interesados. Del mismo modo, contraviene al ordenamiento
que la instancia decisoria no se pronuncie sobre algunas pretensiones o evidencias fundamentales
aportadas en procedimiento (incongruencia omisiva). Ambas circunstancias constituyen incorrecciones
del procedimiento, susceptibles de contestacin y sancin.
En tal sentido, la congruencia en las resoluciones administrativas importan:
- Que la resolucin decida todas los planteamientos de los administrados.
- Que la resolucin decida otras cuestiones derivadas del procedimiento
- Que en ningn caso se agrave la situacin inicial del interesado (Reformatio in peius
-
2.1.2 CONTENIDO DE LA DECISIN ADMINISTRATIVA
La decisin administrativa de primera instancia ser o bien desestimatoria o estimatoria segn sea
que rechace la pretensin del administrado o la encuentre conforme. El contenido de la resolucin del
procedimiento recursal est regulado en el artIculo 217.
Por lo que las resoluciones administrativas deben comprender:
- Que la resolucin decida todos los argumentos del recurso de los administrados. El supuesto bsico es
que la autoridad debe tener en cuenta todas las alegaciones de los administrados, sea que se les acoja o
sea que se le desestime, segn corresponda conforme a la legalidad.
- Que la resolucin decida otras cuestiones derivadas del procedimiento, siempre que ellas surjan del
expediente administrativo y que el administrado haya tenido oportunidad de apreciarlos. Ello responde al
deber de legalidad objetiva con que debe actuar la administracin en todos sus actos.
- Que en ningn caso se agrave la situacin inicial del interesado (Reforrnatio in peius). En este extremo,
si de la instruccin de un procedimiento a iniciativa de parte, la autoridad llega a la conviccin que la
peticin es injustificada y que ms bien deba dictar un acto de gravamen que agrave la situacin del
administrado, no puede hacerlo dentro del mismo procedimiento, sino concluir este desestimado en
pedido y disponer el inicio de un procedimiento de oficio.
La reformatio in peius (reforma peyorativa) en los procedimientos recursales.
Como se sabe, la prohibicin de la reformatio in peius en el mbito administrativo significa la situacin
que se produce cuando la condicin o el status adquirido resulta desmejorado o empeorado a
consecuencia exclusivamente de la revisin producida por un recurso administrativo. En sntesis, es la
reforma del acto administrativo en perjuicio del recurrente, quien ve agravada su situacin o status por la
resolucln de primera instancia, que ha sido objeto de su propio recurso.
La posibilidad de la reformatio in peius ha sido prctica constante en nuestra Administracin Pblica
nacional, argumentando que ello importa la globalidad de la decisin y el imperativo de la legalidad
administrativa.
Se dice en su favor que el principio de legalidad a que debe someterse la administracin exige que si
una autoridad en una segunda vuelta o mediante la revisin superior detecta un error de derecho, una
infraccin del ordenamiento o de una equivocacin en la apreciacin o valoracin de los hechos
probados, debe ser corregido sin demora, y ello, se produce por igual si favorece o perjudica al

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administrado. Por esta tesis, se afirma, la administracin debe corregir cualquier error detectado en el
procedimiento recursal con independencia de que favorezca o le perjudique al recurrente.
Sin embargo, estas argumentaciones desconocen la esencia institucional y garantista del derecho al
recurso administrativo, de ah que pueda preguntarse vlidamente cmo una garanta del administrado
puede tornarse contra l mismo agravando su situacin? Esta situacin, adems de la vigencia del
principio de predictibilidad hacen ceder a la posibilidad de resolver un recurso administrativo en agravio
del recurrente.
La inclusin dentro de nuestro ordenamiento de la prohibicin de la reformatio in peius no quiere decir de
modo alguno que las autoridades superiores queden vinculadas por lo resuelto por las autoridades
inferiores, y con ello, afectar la viabilidad del control interno que el recurso permite a las autoridades
superiores.
Lo que se busca es proteger al administrado, pero no anular la potestad superior de revisin. Por ello, la
autoridad superior que percibe la existencia de vicios o defectos en la resolucin del inferior, puede
recurrir a las tcnicas de revisin de oficio (nulidad de oficio, revocacin, etc.) o disponer la instauracin
de un procedimiento de oficio para analizar el caso.
Los modos de pronunciamiento del procedimiento recursal.
Las formas como la autoridad administrativa que conoce del recurso puede pronunciarse son las
siguientes:
- Resolucin estimativa (total o parcialmente)
Cuando la autoridad estime conforme el pedido del administrado emita una decisin en el mismo sentido.
- Resolucin desestimativa
Cuando la autoridad no encuentre sustento jurdico o fctico a la pretensin del administrado y como tal
emita un parecer adverso al petitorio.
- Resolucin de inadmisibilidad
Cuando la autoridad no obstante la exigencia de subsanacin, el administrado no presente los
documentos o informacin que hace admisible el recurso presentado. Pero siempre ser decidido por la
autoridad que conoce del recurso y no quien lo debe tramitar al competente.
Resolucin de Nulidad con decisin de fondo o devolucin de expediente La norma incorpora una regla
de precedente en materia de resolucin de expediente en cuyo procesamiento se aprecie haber incurrido
en causales de nulidad.
Anteriormente, siguiendo las reglas procesales judiciales, la autoridad del recurso proceda a declarar la
nulidad y devolver lo actuado al que conoci el proceso para reponer la causa al estado anterior.

2.1.3 VALIDEZ DE LA DECISION ADMINISTRATIVA.

La doctrina italiana distinguiendo los conceptos jurdicos de validez y eficacia, nos indica que una
decisin puede ser eficaz y, recprocamente, que un acto vlido puede no ser eficaz. As aunque ambos
mantienen ntima relacin con el ciclo vital del acto administrativo emitido, actan en momentos distintos,
ya que mientras la validez se presenta en la emisin del acto, la eficacia aparece desde el momento de
su perfeccionamiento, hasta la consumacin de sus efectos.
Tenemos que decir entonces que en acto administrativo es vlido cuando ha sido emitido de
conformidad con las normas jurdicas previamente vigentes ordenadoras de dicha actuacin y consta de
sus elementos esenciales, establecidos en el artculo 3 de la ley, por lo que producida su emisin, sta
decisin tiene plena validez.

2.1.4 EFICACIA EN LA DECISION ADMINISTRATIVA.

Producido un acto conforme, aun cuando cumpla las exigencias legales previstas, no pasa de ser
una decisin de la autoridad mantenida en su intimidad.
La resolucin carece de eficacia mientras no sea notificada a su destinatario o publicada, pero en cambio
no por ello se encuentra privada de su validez. La transmisin constituye la condicin jurdica para iniciar
la eficacia de la decisin. La integracin de este acto administrativo se concreta desde el momento en

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que el interesado a quien va dirigido, toma conocimiento de su existencia. Es entonces cuando la
actuacin adquiere eficacia, no antes ni despus.
Para adquirir su fuerza vinculante es necesario realizar los actos de transmisin hacia el exterior, con
cuya realizacin se podr perfeccionar la eficacia. Es necesario diferenciar entre la fecha en la cual se
realiza el acto de transmisin del acto administrativo, y la fecha de vigencia de ste, porque pueden no
ser simultneamente.
Para la eficacia de la decisin requiere ser puesto en conocimiento de los sujetos a los cuales se dirige y
a los que tengan inters en el asunto. Slo de esa manera se afirma que el acto trasciende del acto
meramente interno del emisor hacia el resto de las personas circundantes.
Cabe precisar que esta aplicacin se refiere a la decisin administrativa pero slo respecto de las
decisiones expresas y no respecto de os actos tcitos.
La decisin va a ser ejecutiva o tener efecto, a partir que tenga vigencia la notificacin o publicacin.
Debemos mencionar en el caso de que la decisin sea favorable al administrado, se entiende que la
decisin es eficaz desde su emisin misma y no desde la notificacin. Esta situacin particular de los
actos particulares se adecua a la naturaleza de la notificacin como condicin garantista a favor del
ciudadano.

2.2 MODO ANORMAL.

2.2.1 DESISTIMIENTO.

Es una declaracin de voluntad expresa y formal en virtud de la cual el administrado elimina los
efectos jurdicos de cualquiera de sus actos procesales anteriores, con alcance exclusivamente dentro
del procedimiento en curso.
La figura puede tener un alcance total (cuando se desiste de la pretensin o procedimiento mismo) o
referirse slo a un acto procesal en particular (cuando se ejerce para desistirse de un recurso u
ofrecimiento de prueba). En el primer caso, su efecto es finalizar el procedimiento iniciado por el
administrado sin incidir en el derecho sustantivo que sustenta la pretensin, por lo que no impide su
planteamiento en otro procedimiento.
Diferente es el efecto del desistimiento parcial, donde su alcance depende del tipo de acto procesal
desistido. Por ejemplo, si se trata de un recurso, conducir tambin a concluir el procedimiento para
quien lo efecta, mientras que si se desiste de la presentacin de una prueba, conduce slo a la
supresin de ese acto sin incidir en la secuencia del procedimiento general.
En cuanto a la forma del desistimiento, para su aceptacin debe ser realizado por escrito con firma
certificada. Por su propia naturaleza, cuando confluyan pluralidad de administrados (procedimientos
multilaterales; contenciosos o concurrenciales), el desistimiento de uno no surtir efectos para los
restantes.
Resulta trascendental para su procedencia que el inters particular manifestado por el administrado no
sea incompatible con algn inters pblico que haga necesaria la prosecucin del procedimiento hasta la
determinacin final de la verdad material por cuanto si este ltimo estuviere presente, siempre subsistir
el deber del funcionario de resolver la causa, no siendo amparable el pedido de desistimiento. Por ello,
para que produzca sus efectos propios, requiere que el rgano instructor dicte resolucin en este
sentido, la cual proceder previa audiencia a los otros interesados de haberlos.
An cuando la norma no precisa la posibilidad de retractacin, resulta obvio que una vez formulado un
desistimiento y en tanto no sea acogido por la Administracin puede la parte retractarse y dejar sin efecto
su pedido

2.2.2 ABANDONO

Es la forma de terminacin del procedimiento administrativo que tiene lugar mediante una
declaracin de la administracin cuando, paralizado por causas imputables al interesado, ste no
remueve el obstculo dentro del plazo que la ley seala. El abandono del procedimiento es el medio para

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evitar su pendencia indefinida por la inercia del particular, quien debera mostrar inters en obtener su
continuacin.
Por la naturaleza propia del abandono, concordamos con HUTCHINSON- en que los nicos
procedimientos susceptibles de caer en abandono son aquellos promovidos por el interesado y no los
iniciados de oficio, cuya conduccin y resolucin siempre obedecen a un inters pblico directo.
La naturaleza jurdica del abandono es la de un hecho, un mero transcurso de tiempo sin la realizacin
de actos procesales dentro de un procedimiento inactivo; a diferencia de la renuncia o desistimiento que
son verdaderos actos jurdicos o concretas manifestaciones de voluntad del interesado.
Presupuestos para la operatividad del abandono
A. Paralizacin del procedimiento imputable al interesado
La paralizacin del procedimiento debe ser imputable a un obstculo proveniente del particular que lo
inici (defecto de documentacin, inaccin simple, etc.) y no uando el detenimiento sea por acciones u
omisiones de la administracin ni de otro interesado que hubiera comparecido en el procedimiento como
tercero. En ningn caso podr considerarse que opera el abandono si el administrado ha dejado de
gestionar el expediente en virtud de haber operado el silencio administrativo o la causa se encuentra lista
para decisin final.
Su procedencia debe analizarse aisladamente en cada caso por cuanto existiendo el deber de oficialidad
a cargo de la administracin, los supuestos de aplicacin del instituto del abandono son reducidos a los
previstos en normas especiales donde se acoja el principio procesal de rogacin y atienda a una real
imposibilidad de proseguir el procedimiento, sin afectar el inters pblico.
B. Requerimiento previo al particular. No basta slo el decurso del tiempo para activar el abandono, ya
que adicionalmente resulta necesario el requerimiento o la intimacin al interesado notificando la
necesidad que, dentro de un plazo, realice alguna actuacin procesal concreta para la prosecucin del
procedimiento.
El cumplimiento de este requisito refuerza la garanta del particular y evita concluir el procedimiento en
desmedro de los derechos de los administrados cuando el obstculo no sea producto de una actitud
deliberada sino de una negligencia, desconocimiento, olvido involuntario, o hecho de un tercero.
C. Silencio del interesado
Luego de recibida la intimacin, el interesado debe mantener una conducta omisiva durante el plazo
otorgado. La persistencia en esta conducta, descarta que la paralizacin se deba a razones involuntarias
y refuerza la seguridad para la administracin que su decisin por el abandono es la ms acertada.
D. Decisin de la autoridad
La doctrina y legislacin comparada conceptan que el abandono del procedimiento necesariamente
debe ser declarado por la autoridad y notificado al particular, atendiendo a que afecta sus intereses.
Cuando opera el abandono, el interesado no queda impedido de ejercer su pretensin en un nuevo
procedimiento ya que podr hacer valer las pruebas producidas, ni tampoco le ocasiona la prdida de
sus derechos sustantivos, dado que tal figura procesal afecta nicamente la continuidad del
procedimiento.

2.2.3 EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Y NEGATIVO

El silencio administrativo es la sustitucin de la expresin concreta del rgano administrativo por la
manifestacin abstracta prevenida por la Ley, estableciendo una presuncin en favor del administrado,
en cuya virtud transcurrido un determinado plazo derivamos una manifestacin de voluntad estatal con
efectos jurdicos en determinado sentido (estimatorio o desestimatorio).
Ciertamente, la trascendencia de la teora del silencio administrativo radica en emanar determinado valor
y significado de la reserva producida, a travs de la interpretacin dada por la norma legal, esto es, si los
efectos jurdicos sern entendidos negativamente (desestimar la peticin, reclamo o recurso) o
positivamente (favorables). Es el contenido de la presuncin -negativa o positiva- formulada por el
sistema jurdico el que otorga significado a la actividad silente, imponiendo al mismo tiempo, las
condiciones y procedimientos para su concrecin.
a) Silencio Positivo.- Cuando el silencio es positivo, se deriva un acto administrativo presunto,
sustituyendo las tcnicas de autorizacin o aprobacin previa a cargo del Estado, por la posibilidad de

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veto durante el plazo limitado del procedimiento administrativo, asumiendo el principio de presuncin de
veracidad como elemento esencial en el procedimiento. A fin de contribuir con la celeridad de las
actividades econmicas, es empleado el silencio administrativo positivo en procedimientos de aprobacin
automtica, con lo cual se sustituyen ntegramente las tcnicas de autorizacin por una comunicacin del
inicio de la actividad por parte del interesado y una facultad a posteriori de prohibicin de la actividad
privada si se comprueba -tras la comunicacin-, la falta de los presupuestos y requisitos exigidos por la
Ley para su ejercicio.
El carcter excepcional del silencio positivo se explica por el perjuicio que su uso indiscriminado puede
ocasionar para la Administracin -y por ende al inters pblico- ante la negligencia, pasividad o dolo de
sus funcionarios y por la inherente dificultad para poder exigir a la administracin omisiva ejecutar un
acto presunto.
Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarn automticamente
aprobados en los trminos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o mximo, la
entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento.
b) Silencio Negativo.- Cuando es negativo, ante la ausencia de una resolucin expresa se
considera una denegatoria ficta, que permite al interesado acceder a la instancia superior o a la va
jurisdiccional, segn sea el momento procesal en el que se presente, No es un acto ni siquiera presunto,
por lo que no es necesario acudir a ninguna labor interpretativa para su aplicacin. Es pertinente precisar
que al ser opcional acogerse a l, la desestimacin no puede quedar consentida por el transcurso del
plazo recursal.
El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposicin de los
recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.
2.2.4 Acuerdos Convencionales
El empleo de tcnicas de negociacin con agentes privados ha sido una cuestin cotidiana de las
administraciones pblicas contemporneas, pues en verdad resulta impensable abordar la ejecucin de
contratos administrativos o las relaciones laborales, sin que las partes se encuentren transitando por
caminos de la negociacin, sobre las modificaciones contractuales, los modos de ejecutar las
prestaciones, la sustitucin de obligaciones o la liquidacin de contratos. Sin embargo, a ello no nos
estamos refiriendo. Esta causal se refiere a la creciente opcin legislativa por formalizar dentro del
procedimiento administrativo, el sometimiento voluntario de las partes, el Estado incluido, a una
posibilidad de avenimiento concordado, antes de llegar a la resolucin administrativa tradicional.
Para citar algunos ejemplos, basta con revisar las regulaciones dadas a algunos de los procedimientos
seguidos por los ciudadanos ante instancias administrativas de regulacin, tales como CONASEV,
INDECOPI, OSITRAN, SUNASS, OSIPTEL, OSINERG, SEPS, CONACINE, entre otros organismos
pblicos de renovado perfil dentro de la Administracin Pblica, o la posibilidad contemplada en las
normas de contratacin el Estado, por la cual las entidades pblicas someten a conciliacin sus
desavenencias con el sector privado en materia de ejecucin contractual.
En suma, constituye una expresin tpica de la modernizacin del Derecho Administrativo, admitir la
negociacin de asuntos de inters pblico, dotarle de una regulacin ex profeso para esta materia, e
incluso, habilitando jurdicamente al Estado, para que proceda as frente a los particulares, produciendo
actos administrativos negociados.
De ah a generar un ejercicio negociado y no eminentemente autoritario del poder administrador, slo
dista un paso.

2.2.5 Prestacin Efectiva.

La particularidad de estos procedimientos radica en que quien los sigue no busca obtener del
funcionario necesariamente la produccin de una resolucin administrativa en sentido formal sino el
otorgamiento de una prestacin efectiva propia del servicio pblico respectivo.
Se trata de aquellos supuestos de derecho social, previsional o en los que se ejerce una peticin, en los
cuales el funcionario pblico se encuentra en aptitud de decidir el pedido material o concreto sin
necesidad de expedir un acto formal estimatorio o desestimatorio de la solicitud, procediendo
directamente a efectuar en favor del administrado la prestacin material pretendida (como pueden ser: la
construccin de una calle, el otorgamiento de un certificado de antecedentes, la regulacin de un pago,

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la obtencin de una copia de documento registral), con lo cual nos encontramos frente a una atenuacin
de la pauta administrativa formalista de documentar todas las actuaciones procesales realizadas.
2.2.6 Causales sobrevenidas al procedimiento iniciado
Cierto es que otras circunstancias tambin ocasionan la extincin del procedimiento administrativo,
tales como la transformacin o extincin de los administrados, la desaparicin del bien sobre el cual se
pretende recaiga alguna resolucin administrativa, y las reformas legislativas. En todas estas
circunstancias, sobreviene alguna causal que determina la imposibilidad de continuar el procedimiento
iniciado.
La transformacin o extincin del administrado (en el caso de personas jurdicas) y la muerte de la
persona natural ocasionan la conclusin de los procedimientos que persiguen intereses estrictamente
personales, como es el procedimiento de seleccin de personal cuando se trate de un postulante nico o
un procedimiento sancionador. Tambin la modificacin del rgimen legal puede acarrear la conclusin
de procedimientos pendientes cuando, por ejemplo, involucra liberar el ejercicio de una actividad que
antes era de evaluacin previa o sujeta a licencia.
Ellos configuran supuestos eventuales y externos a los actos procedimentales que le ocasionan en va
de reflejo su terminacin. Para su procedencia deben ser materia de una resolucin administrativa que
sustentadamente explique la existencia de alguna causal sobreviniente y sus efectos sobre el
procedimiento.

CUESTIONARIO

1.- Explique el estudio de la conclusin del procedimiento administrativo?

2.- Cules son las formas de conclusin del procedimiento administrativo?
3.- Explique en qu consiste la validez y la eficacia dela decisin administrativa?
4.- Cules son las formas anormales de conclusin del procedimiento administrativo?
5.- Cul es la diferencia entre silencio administrativo positivo y negativo?
6.- Cmo se produce el desistimiento y el abandono del procedimiento administrativo?

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