Cid200312 Forec

el Forec como "modelo" de
intervencin del Estado
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
CENTRO DE I N V E S T I G A C I O N E S PARA EL DESARROLLO
[Bogot]
diciembre de 2003
COLECCIN
ARMENIA, ENFOQUES DE LA RECONSTRUCCIN
coordinacin general JUAN CARLOS ORTEGA BERMUDEZ
asesor editorial J A I M E SEPULVEDA FUENZALIDA
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL

Director General Luis ALFONSO HOYOS ARISTIZBAL
Coordinadora Proyecto Eje Cafetero Luz CLEMENCIA MEJA MEJA

Rector General MARCO PALACIOS ROZO
Vicerrector General ARGEMIRO ECHEVERRI CANO
Secretario General RAMN FAYAD NAFAH
Vicerrector Acadmico LISMACO PARRA PARS
Vicerrector sede Manizales JORGE EDUARDO HURTADO GMEZ
Vicerrectora sede Palmira MARA SARA MEJIA DE TAFUR
Vicerrector sede Medelln SCAR JOS MESA SNCHEZ
Vicerrector sede Bogot FERNANDO VIVIESCAS MONSALVE
Gerente Armenia JUAN CARLOS ORTEGA BERMUDEZ
DIRECTOR DEL PROYECTO

Jorge Ivn Gonzlez
INVESTIGADORES:
Fabin Acosta
Santiago Camargo
Amanda Granados
Jorge Mesa
Juan Carlos Ortega
Clara Ramrez
Luis ngel Rodrguez t
Jorge Armando Rodrguez
Mara del Pilar Snchez
Agradecemos el trabajo realizado en ia etapa previa de investigacin por: Doris Ochoa, Jaime
Sepulveda e Isauro Surez. Adicionalmente fueron valiosos los aportes del estudio econmico del
Qundo realizado por el CID, dirigido por Ricardo Bonilla.
EL F O R E C C O M O " M O D E L O " D E I N T E R V E N C I N D E L E S T A D O
Gerencia Transversal, Armenia
R E D DE SOLIDARIDAD SOCIAL
Proyecto Eje cafetero
Primera edicin, 2003

ISBN 958-701-355-7
Volumen 6
revisin de redaccin: LUISA MARA NAVAS

diseo ALEJANDRO MEDINA
preparacin editorial e impresin UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
UNIBIBLOS
dirunibiblo_bog@ unal.edu. co
Bogot, D.C., Colombia, 2003
contenido
presentacin
ENTRE SIGNOS DE INTERROGACIN 9
". lo pblico 13
DE QU HABLAMOS 15
PRECISEMOS EL EGOSMO 16
CRITERIOS PARA ELEGIR 16
LOS PROGRAMAS DE PREVENCIN O LA OBJETIVACIN Y UNIVERSALIZACIN DEL RIESGO 18
LECCIONES EN LA PREVENCIN 18
E L PRECIO DE LA TIERRA 20
ANTECEDENTES 20
NUEVAS REALIDADES 22
LOS REMPLAZOS 23
POLTICAS DEL FOREC 23
INCIDENCIA DE LOS ARRENDATARIOS 24
DNDE QUEDAN LOS PRECIOS DE LA TIERRA? 25
LA PARTICIPACIN 30
DIVERSIDAD EN LA PARTICIPACIN 30
PREJUICIOS Y CONTRADICCIONES DEL FOREC FRENTE A LOS POLTICOS 31
EL LUGAR DE LAS ONG Y OTRAS CONFUSIONES 33
lo estatal y la participacin d e l Forec 35
MODERNIZACIN Y DEMANDAS SOCIALES: CONTEXTO DE CREACIN DEL FOREC 38
AUTONOMA DEL FOREC EN EL MANEJO DE RECURSOS PBLICOS 40

CONTROL FISCAL Y ADMINISTRATIVO, FINANCIACIN ESTATAL Y MONTO 41
E L CURSO DEL GASTO 42
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA 44
CONTRATACIN PARA REVISAR 45
RELACIONES CON LA INSTITUCIONAUDAD LOCAL 45
TRES MOMENTOS DE LA ESTRUCTURA 46
INSTANCIAS DE CONTROL 51
LA DINMICA KEYNESIANA 53
EL ESCENARIO ANTES DEL TERREMOTO 54
QU CAMBI CON LA RECONSTRUCCIN? 56
a manera de conclusin 59
referencias bibliogrficas 61
presentacin
Entre signos de interrogacin
l a Universidad Nacional tuvo a su cargo en Armenia una de las ge-

rencias creadas para la reconstruccin del Eje Cafetero, luego del
terremoto ocurrido en enero de 1999. Fiel a su vocacin acadmica,
la Universidad consider conveniente finalizar su labor con una re-
flexin sistemtica sobre la naturaleza de la intervencin propuesta
por el Fondo para la Reconstruccin y Desarrollo Social del Eje Cafe-
tero (Forec), considerada por algunos como un modelo de reconstruc-
cin.
De eso trata este volumen, sexto y ltimo de una coleccin en la
que se discuten diversos tpicos del proceso de reconstruccin de la
regin1. En los captulos siguientes se analiza hasta qu punto el mo-
delo de intervencin propuesto por el Forec es una alternativa ms * '
conveniente que otras modalidades de accin pblica.
El "modelo" de reconstruccin del Eje Cafetero se ha propuesto
como una nueva forma de intervencin del Estado. Incluso, se ha di-
cho que es la prefiguracin del nuevo Estado2. El mtodo del Forec
sera la gua de otros programas de intervencin como el Plan Colom-
bia y la Red de Proteccin Social3. Los xitos del Forec suelen compa-
rarse con los del Programa de Paz del Magdalena Medio en la medida
en que ambos tienen en comn la ejecucin de recursos pblicos a
travs de organizaciones privadas.
El anlisis se enmarca en la distincin entre lo pblico, lo estatal
y lo privado. La relacin entre estas tres categoras puede establecerse
desde ngulos muy diversos. La multiplicidad de aproximaciones se
explica, primero, por la complejidad de cada concepto y, segundo,
porque las tres dimensiones interactan sin que pueda establecerse
una frontera completamente definida entre ellas. La dificultad de apre-
1
La coleccin Armenia, enfoques de a reconstruccin cuenta con cinco volmenes anteriores que son. en su
orden. Ortega (2002). Cuervo (2002). Londoo. Cardozo y Zuluaga (2002), Garzn y Fonseca (2002), Giraldo.
Ortega y Seplveda (2002).
2
Este espritu optimista es claro en las declaraciones de Everardo Murillo, ltimo director del Forec.
3
Para Luis Carlos Villegas, primer director del Forec. el Fondo es un mtodo para hacer "inversin social,
gasto pblico y construccin ciudadana". Y en cuanto se ha mostrado eficaz (y exitoso) tambin puede
aplicarse a otros problemas urgentes, como sustitucin de cultivos y desplazamiento, y a problemas socia-
les en general: vivienda, indigencia, cobertura en salud y educacin, tecnificacin del campo, etctera.
hender estos conceptos y de delimitar su significado se percibe clara-
mente en los documentos de Forec, que los abordan de manera muy
ambigua. Se recurre a nociones como nuevo ciudadano, participacin
ciudadana, capital social4, tejido social5, sin precisar su contenido y
sus alcances 6 . El Forec quiso dar mucha importancia a lo social e
El capital social, que parte de una incluso lo consider el fin ltimo de la reconstruccin. Por ello se
intencionalidad de equidad, demo-
cracia, desarrollo humano y justicia, propuso integrar el sujeto al territorio de modo que se fortaleciera el
puede convertirse en un capital anti- tejido social desde una perspectiva democrtica y ciudadana. Los
social, como lo seal uno de los en-
trevistados al constatar la presencia valores en los que se concretaba esta accin eran la solidaridad, la
de saqueadores, delincuentes, usure-
ros, oportunistas econmicos, etcte-
inclusin, el respeto, la aceptacin de la diferencia, la autodetermi-
ra. Los trabajos de Bourdieu (1984). nacin y el trabajo conjunto.
Coleman (1990) y Putman (1993)
avanzan en la discusin sobre el sig- Algunas Organizaciones no gubernamentales (ONG) tienen tra-
nificado del capital social. dicin en el acercamiento a la comunidad. Otras no. Las modalidades
Dice Aristizbal (2002) que el trmi-
no tejido social se convirti, a fuerza
de relacionarse con la poblacin se reflejan en percepciones diferentes
de usarlo indiscriminadamente para de lo pblico7. Las organizaciones que intervienen en la reconstruc-
todo y en todo momento, en la "mu-
letilla de moda". Gonzlez L. (1999) cin son tan diferentes que, por ejemplo, la Federacin Nacional de
hace un cuidadoso anlisis del signifi- Vivienda Popular (Fenavip), poseedora de una larga experiencia de tra-
cado del capital social y de la partici-
pacin social en el Eje Cafetero. bajo comunitario, no se considera una ONG sino un movimiento so-
El estudio del Centro de Estudios Re- cial. La dispersin institucional aumenta si se tiene en cuenta que en la
gionales Cafeteros y Empresariales
(Crece) (2002) se pregunta por los
reconstruccin tambin participan instituciones como las universida-
cambios del capital social de la redes pblicas, que son organizaciones gubernamentales. Igualmente,
gin despus del terremoto y de la
reconstruccin. Aunque la investiga- se vinculan las cmaras de comercio, que, siendo entidades no guber-
cin es rigurosa, confa demasiado namentales, no suelen considerarse como ONG.
en el poder metodolgico de las
funciones Cobb-Douglas, que por su El Forec parte del principio de que la aproximacin instrumental
naturaleza no pueden reflejar las
interacciones jerrquicas presentes incorpora dinmicas que podran conducir a la construccin de un nue-
10
en todas las dinmicas sociales. So- vo tipo de ciudadano. Valdra la pena preguntarse si esa aproximacin
bre el tema del capital social, vanse
igualmente Cuervo (2001) y Vargas puede a travs de la construccin de vivienda contribuir al desarrollo de
(2001). Coase (1937), fundador del una nueva ciudadana. Otros acercamientos menos instrumentales po-
nuevo institucionalismo, muestra que
las relaciones que tienen lugar en las dran haber concebido lo pblico desde su raz fundamental: la distribu-
empresas son de naturaleza jerrqui-
ca y por ello son incompatibles con cin de la propiedad y su administracin.
las funciones Cobb-Douglas. cuyo su- Proponemos las siguientes definiciones: lo pblico cubre el es-
puesto es que en la firma las perso-
nas interactan en igualdad de con- pacio atravesado por la eleccin colectiva8. Lo estatal se refiere a las
diciones.
formas de regulacin y de apropiacin de los bienes mediados por la
En algunas entrevistas observamos
molestia porque varias ONG estuvie-
eleccin colectiva. Lo privado tiene que ver con los bienes que no pasan
ron animadas por el espritu de em- por el tamiz de la eleccin colectiva. A estas tres categoras subyace la
presa y de ganancia, sin que expresa-
ran una preocupacin especial por los nocin de simpata que, en palabras de Adam Smith (1759), significa
intereses colectivos. Estas ONG con- "ponerse en los zapatos de los otros". En los momentos de angustia
sideraron interesante el contrato con
el Forec simplemente porque era ren- vividos en los das siguientes al terremoto, la dimensin del otro es
table. Tambin hay testimonios en fa-
vor de miembros de ONG que se vin-
inevitable, bien como vandalismo o como solidaridad.
cularon a la reconstruccin con tal Con el fin de concretar estas definiciones en el caso del Forec,
mstica que llegaron a tener jomadas
de trabajo de 12 y 16 horas diarias. vinculamos lo pblico a la objetivacin del riesgo, al precio de la tierra y
Cuervo (2001, 2002) diferencia la ges- a la participacin comunitaria. Lo estatal lo relacionamos con la admi-
tin de lo pblico y de lo estatal La nistracin del Forec y lo privado, con la eleccin individual expresada en
primera tiene un alcance mayor que
la segunda. la escogencia del tipo de vivienda.
EL FOREC COMO "MODELO" DE INTERVENCIN D E L ESTADO

La dimensin del desastre
Municipios afectados: Armenia fue el ms afectado. Los otros fueron Chinchin, La

Tebaida, Dosquebradas. Pijao, Filandia, Quimbaya, Crdoba, Buenavista, Genova,
Montenegro, Barcelona, Calarc, Salento, Circasia, Pereira, Cajamarca, Santa Roda,
Marsella, Caidedonia, Sevilla, Argelia, Bolvar, La Victoria, Obando, Barragn Fro,
Alcal, Ulloa y Roncesvalles. En total, 29 municipios.
Poblacin damnificada inscrita: 398.400 personas (32% de la poblacin total de
las cabeceras, estimada en 1.245.000 personas). Corresponden a 90.471 hogares
(el 81,6%, a residentes en el Quindo y el 12,3 %, en Risaralda).
Del total de los afectados, el 61,1 % resida en vivienda propia y el 33,8%, en
vivienda arrendada.
Personas fallecidas registradas: 1.185 (el 78 % de ellas se concentraba en Armenia).
Personas desaparecidas: 677 (53 % en Armenia).
Poblacin con alojamientos temporales, carpas y cambuches o viviendo a la in-
temperie: 158.918 personas.
Viviendas afectadas: en un primer momento se estableci una cifra de 80.005 (el
30% de ellas localizadas en las cabeceras municipales). Luego, el Forec estim en
90.524 el nmero de viviendas afectadas (49.163 de Armenia y 41.361 de los 28
municipios restantes).
Viviendas destruidas en su totalidad: 9.446 (13% de las existentes). Viviendas
inutilizadas: 8.542. Viviendas arrendadas inhabitables: 52,7%. Vivienda con usos
productivos destruidas: 9.130.
Estudiantes afectados: 78.723.
Establecimientos educativos destruidos: 47 (22 en Armenia), con lo que afectaron
20.409 alumnos.
Establecimientos educativos con daos parciales: 79 (26 en Armenia). Estableci- 11
mientos educativos con daos menores: 65 (21 en Pereira).
Establecimientos de salud afectados: 126.
Situacin laboral: el desempleo aument al 39,2%, de modo que se afectaron
100.084 personas. Se estim que el 33,4% perdi su empleo a raz del terremoto.
Beneficiaderos de caf destruidos: 2.972.
Industrias destruidas: 358.
Establecimientos comerciales destruidos: 4.247.
Establecimientos de servicios destruidos: 342.
Oficinas destruidas: 256.
Hoteles y restaurantes destruidos: 416.
Iglesias destruidas: 17.
Propiedades agropecuarias destruidas: 1.553.
Vehculos destruidos: 1.037.
Valor total de los daos: 2,7 billones de pesos (2,2% del PIB de 1998) distribuidos
as: 85,15 % en componentes sociales (vivienda: 74,77 %, educacin y salud); 9,78 %
en sectores productivos; 4,89% en infraestructura y 0,18% en medio ambiente
(Valencia 2000).
U N I V E R S I D A D N A C I O N A L D E C O L O M B I A G E R E N C I A A R M E N I A
lo pblico
De qu hablamos
Lo pblico, hemos dicho, cubre el espacio mediado por la eleccin co-

lectiva9 . Dicho de otra manera, la dimensin de lo pblico implica el
paso de la eleccin individual a la eleccin colectiva. Esta aproxima-
cin pretende ser lo ms general posible. Lo colectivo entra en escena
cuando la escogencia est en manos de ms de una persona y el resul-
tado de la eleccin afecta el bienestar del otro. Su presencia (la del
otro) ya introduce una nocin de lo colectivo.
Tal nocin de lo pblico es ms amplia que la utilizada por '-
Samuelson10, quien asocia lo pblico a un tipo de bien especfico. Para =
Samuelson, el bien pblico no admite exclusin ni rivalidad y estas dos o
caractersticas impiden que la persona revele su preferencia11. Se tra-
ta, entonces, de bienes que no admiten la eleccin individual y por
ello terminan movindose en la esfera de la eleccin colectiva. Nues-
tra nocin va ms all de la escogencia de un bien especfico. Tiene
que ver con la eleccin entre estados del mundo alternativos.
Hay muy distintas formas de eleccin colectiva y su diversidad
depende del mbito en el que ella se lleve a cabo. El paso de la eleccin
individual a la colectiva no se presenta exclusivamente en el campo
poltico. En realidad, permea todas las esferas de la vida social en las
que tiene lugar alguna forma (implcita o explcita) de eleccin colectiva.
Hay eleccin colectiva en la familia12, la empresa13, el colegio, la univer-
sidad, la iglesia14, el pueblo de mil habitantes, la ciudad de 15 millones,
9
En economa, la teora de la eleccin colectiva o social ha sido desarrollada hasta ahora por Arrow (1950.
1951) y Sen (1970. 1971. 1971 b). La eleccin social es diferente de la escogencia individual. Y entre sta y
aqulla no hay una relacin de continuidad. Es inevitable que se presente una brecha, que se refleja en el
descontento de las minoras.
' Vase, por ejemplo, Samuelson (1954, 1955, 1958, 1969. 1969 b).
11
Frente al bien pblico, la persona no puede expresar la preferencia tal y como lo hace frente a otros bienes
como el pan. los automviles, etctera. Si me gusta el pan, simplemente compro ms. Pero si estoy satisfe-
cho con el ejrcito y la seguridad que me proporciona, no tengo forma de revelar directamente mi preferen-
cia. Es necesario recurrir a mtodos muy indirectos. Por ejemplo, votando por un presidente que proponga
un fortalecimiento del ejrcito.
12
La familia que decide hacer una fiesta con el volumen alto en su equipo de sonido expresa de esta manera su
percepcin de lo pblico.
13
La empresa muestra su sentido de lo pblico a travs de la relacin con el cliente.
14
Los recientes escndalos de pedofilia en la Iglesia catlica de Boston han servido para llamar la atencin
sobre los inconvenientes que se derivan de modos de decisin jerrquicos e inconsultos, en los que los
feligreses no pueden participar ni opinar.
etctera. Mientras que en la familia, en la empresa y en la iglesia catlica
tiende a predominar la imposicin, en el campo poltico puede drsele
prioridad a la regla de decisin por mayora.
PRECISEMOS EL EGOSMO
La simpata es un buen punto de partida para abordar el significado de

lo pblico, lo estatal y lo privado. El utilitarismo clsico (Smith, Bentham,
Mili y Edgeworth) parte del principio de que el individuo es un egosta
impuro. Las personas no son egostas puras pues, en mayor o menor
medida, el otro es relevante. Adam Smith expresa la importancia del
otro a travs de la nocin de simpata. Aun en las transacciones econ-
micas ms sencillas, como la compra de pan en la tienda de la esqui-
na, la dimensin del otro es inevitable. Pero el sentimiento moral de la
simpata se expresa de manera ms fuerte cuando estamos frente a
bienes como la educacin y la salud. En una situacin tan dramtica
como la desencadenada por el terremoto, la presencia del otro es in-
evitable. Las intensidades de la simpata dependen, amn de las per-
cepciones individuales, de las caractersticas de los bienes.
Smith jams pens que la mano invisible del mercado pudiera
resolver los problemas fundamentales de la sociedad. La lectura
parcializada de Smith, que le atribuye poderes absolutos a la mano
invisible del mercado, ha hecho mucho dao. En primer lugar, porque
conduce a creer falsamente que el mercado resuelve todos los proble-
mas. En segundo, porque hace pensar que los individuos son egostas
puros. El ideal tico propuesto por el utilitarismo clsico es el de la
16
mxima felicidad para el mayor nmero15. Y este principio rie con el
egosmo. Una sociedad de egostas puros es incompatible con la ma-
yor felicidad para el mayor nmero.
"[...] la mayor felicidad para el mayor
nmero es la medida de lo correcto y No es cierto que la teora econmica se fundamente en el egos-
de lo errneo" (Bentham I 776, 3).
mo puro. Los utilitaristas clsicos basaron su discurso en el egosmo
Buchanan y Tullock (1962) muestran
su extraeza por la forma simplista impuro. Tambin es errneo suponer que el individualismo metodolgico
como suele asociarse el individualismo
metodolgico al egosmo. Edgeworth
es sinnimo del egosmo puro. El individualismo metodolgico es com-
(1879, 1881) pone en evidencia las patible tanto con el altruismo como con cualquier forma de egosmo16.
implicaciones que se derivan del egos-
mo impuro. Seala que el mercado y
los precios son insuficientes para de-
terminar cul es la asignacin de re-
CRITERIOS PARA ELEGIR
cursos ms favorable para la sociedad.
A raz del trabajo de Edgeworth pue- De manera pragmtica, el ncleo de contrato es el equilibrio al que se
den explicitarse dos dimensiones cen-
trales de la teora econmica. La pri- llega cuando comprador y vendedor alcanzan la satisfaccin ptima.
mera tiene que ver con la eleccin
entre equilibrios alternativos dentro
La persona que desea el pan paga 5 mil pesos y recibe a cambio la
del ncleo de contrato. Y la segunda mercanca con las caractersticas esperadas. Los dos individuos que
es la distincin entre el ncleo del con-
trato y las relaciones por Juera del n-
participan en el mercado quedan satisfechos con la transaccin y con
cleo. Vernon Smith (1974), Premio lo que conlleva: una cantidad de producto, un nivel de calidad y un
Nobel de economa, retoma esta dis-
tincin. Para Smith, el inters de la precio17. El equilibrio que se alcanza en el ncleo puede problematizarse
economa radica en la comprensin
de las interacciones que se presentan
desde las dos perspectivas ya mencionadas: los equilibrios alternati-
por fuera del ncleo. vos en el ncleo mismo y las relaciones por fuera de l.
En este tipo de relacin contractual En el ncleo de contrato se presentan numerosos equilibrios
es posible determinar las condiciones
bajo las que el equilibrio existe y es
ptimos, pero la lgica del mercado y de los precios no ofrece la infor-
nico (Arrow y Debreu 1954). macin suficiente para escoger entre ellos. El equilibrio se alcanza in-
EL F O R E C C O M O " M O D E L O " DE I N T E R V E N C I N DEL E S T A D O

dependientemente de las asignaciones iniciales de los individuos que
participan en la negociacin. Ello significa que el equilibrio es insensi-
ble a la distribucin del ingreso. El equilibrio es ptimo siempre y cuan-
do el comprador y el vendedor estn satisfechos, no importa cul sea
su nivel de ingresos.
En otras palabras, en el ncleo de contrato es indiferente que los
compradores A y B tengan un ingreso alto o bajo. Para ilustrar esta
idea puede pensarse, por ejemplo, en la compra y venta de pan. El
equilibrio se consigue, independientemente de que quien compre el
pan de 5 mil pesos sea un mendigo o un rico. En ambos casos, com-
prador y vendedor quedan satisfechos. Tambin podra llegarse al equi-
librio en el ncleo de contrato si los compradores tuviesen ingresos
similares. En este caso, el equilibrio tambin es ptimo, como sucede
cuando los ingresos son muy desiguales.
El hecho de que los equilibrios en el ncleo sean compatibles
con cualquier distribucin del ingreso significa que el mercado no
tiene mecanismos intrnsecos que permitan escoger entre las asigna-
ciones alternativas. Las herramientas que proporciona el mercado
son insuficientes para decidir si es mejor una sociedad equitativa
que una sociedad inequitativa. Los criterios que determinan esta elec-
cin deben tomarse del utilitarismo clsico, que tiene la virtud de
poner en evidencia la naturaleza impura del egosmo, constitutiva
del axioma fundamental de Bentham. La mayor felicidad para el ma-
yor nmero rompe el callejn sin salida al que lleva el sistema de
precios, porque ofrece un postulado tico que posibilita la escogencia
entre asignaciones alternativas. r
No todos los acuerdos se alcanzan en el ncleo de contratacin.
Muchos equilibrios son subptimos. Es tan importante el distancia-
miento del ncleo, que Vernon Smith (1974) considera que la econo-
ma debe pensarse como institucin por fuera del ncleo. Lo ms inte-
resante sucede por fuera.
El alejamiento del ncleo se produce por dos razones: porque la
simpata es ms intensa y porque la naturaleza del bien entorpece el
funcionamiento del sistema de precios. La simpata es ms intensa
cuando nos topamos con un herido en un hospital que cuando revisa-
mos con el mecnico la calidad del carro en unas ventas de segunda.
La relacin entre el paciente y el mdico en un hospital es ms distan-
te del ncleo que el contrato que firman el comprador y el vendedor
de un carro. Tambin hay alejamiento del ncleo cuando el bien difcil-
mente puede valorarse a travs de los precios. Numerosos bienes son
esquivos a los precios. Adam Smith menciona algunos: la educacin, la
salud, la justicia, la seguridad, el "invitar y ser invitado a comer", el
"salir a la calle sin sentir vergenza", etctera.
En el anlisis de los acontecimientos que rodearon el terremoto
del Eje Cafetero, lo pblico aparece con fuerza en tres grandes dimen-
siones: el sentido de la prevencin, la determinacin de los precios de
la tierra y la participacin comunitaria.
U N I V E R S I D A D N A C I O N A L D E C O L O M B I A - G E R E N C I A A R M E N I A
Los programas de prevencin o la objetivacin y
universalizacin del riesgo
La prevencin y la atencin de desastres constituyen en s mismas

bienes pblicos, en el sentido de que no resulta deseable y a menudo
tampoco factible excluir de sus beneficios a ninguno de los afectados
(Musgrave 1969)18. En el pas se ha dicho una y otra vez y desde mu-
cho antes de la tragedia de Armero lo importante que es contar con
instituciones que protejan contra el riesgo. La sociedad, a travs de
decisiones colectivas que se reflejan en los sistemas de seguridad so-
cial, debe buscar los mecanismos que permitan objetivar y universali-
zar el riesgo (PDH, DNP, ICBF 2002)19.
El riesgo se objetiva cuando se supera la percepcin individual.
La diferencia entre las dimensiones subjetiva y objetiva del riesgo se
observa claramente en la visin que tienen las familias que vuelven a
construir sobre la falla Armenia. Para ellas, es lejana la probabilidad de
que ocurra un nuevo temblor y justifican su decisin de volver a la falla
con argumentos muy diversos. Corresponde a la sociedad convertir
esta idea del riesgo (que es subjetiva) en un riesgo objetivo. Y la mejor
forma de hacerlo, en el ejemplo mencionado, es impidindole a las
familias que vuelvan a vivir sobre la falla.
De otra parte, la proteccin solo es posible si todas las personas
aceptan que existe el riesgo, es decir, cuando se unlversaliza el riesgo.
18
Las diversas formas de aseguramiento cumplen aqu un papel funda-
mental. Si los sistemas de seguro funcionaran realmente bien, sera
perfectamente factible pensar que despus de un terremoto las em-
presas de seguro (privadas o pblicas) van a llegar al sitio a construir
las casas mientras que el gobierno repara la infraestructura. Ello no
sucedi as en 1999. Todo lo contrario: las familias que haban adquiri-
do un seguro de vivienda terminaron en el peor de los mundos posi-
bles: puesto que tenan seguro, no recibieron el subsidio. Pero como el
seguro nunca se haba actualizado, las compaas apenas les pagaron
el valor asegurado en el momento en que se compr la vivienda. Y en
la mayora de los casos, este monto fue muy inferior al subsidio.
LECCIONES EN LA PREVENCIN
La legislacin colombiana hizo expl-
cita desde hace algn tiempo la res-
ponsabilidad estatal en esta materia. Como se reconoci despus de un tiempo, muchos daos se hubieran
El decreto 919 de 1989 establece, en
su articulo 18, que los desastres re- evitado de existir mayor prevencin. Numerosas construcciones no
quieren "de la especial atencin de los cumplan con las mnimas normas antissmicas. De hecho, se permi-
organismos del Estado y de otras en-
tidades de carcter humanitario o de ti que se realizaran asentamientos en zonas de alto riesgo.
servicio social". Pero reconocer que
el Estado debe intervenir no nos dice
Es preciso admitir que gran parte del territorio colombiano ha
mucho sobre cmo lo hace o sobre sufrido sismos superficiales sin mayores consecuencias debido a la
cmo debera hacerlo.
dispersin de la poblacin. Pero a partir del siglo veinte se aceler la
Saavedra y Albn (2002) comienzan
su estudio con una reflexin sobre la concentracin alrededor de los ncleos urbanos. El desastre de Armenia
necesidad de modificar las polticas indica que los sismos superficiales de este nuevo siglo podrn ser
gubernamentales relativas a preven-
cin y manejo del riesgo. devastadores. El Estado debe contar con un stock de por lo menos 10

mil viviendas prefabricadas listas para llevar a cualquier sitio del pas y
hacer menos difcil la atencin de la temporalidad. Compete al Minis-
terio de Medio Ambiente, al del Interior y de Justicia y a la Oficina de
Atencin y Prevencin de Desastres dotarse del presupuesto para ad-
quirir y almacenar estas viviendas.
Igualmente, es responsabilidad del Estado, a travs de la
Superintendencia Bancaria y de las entidades aseguradoras de carc-
ter pblico, garantizar que todas las viviendas edificadas en el territo-
rio nacional, en particular las de inters social, cuentan con el seguro
obligatorio correspondiente. Y, adems, que el valor asegurado se re-
ajuste cada ao, para que no haya una prdida patrimonial como la
presentada en Armenia.
En materia ssmica, es imperativo investigar con detalle en reas
urbanas las fallas activas o microfallas de carcter superficial, con el
fin de actualizar las zonas de riesgo. La experiencia indica la urgencia
de actualizar el cdigo de normas para el desarrollo de construcciones
sismorresistentes incorporando para reas urbanas los coeficientes de
amplificacin o coeficientes de sitio que se derivan de los anlisis pre-
vios. Los municipios deben concentrarse en realizar un control de obra
sobre el cumplimiento de especificaciones de planos, para garantizar
viviendas de calidad y sismorresistentes.
El gobierno destina a la prevencin y a la atencin de desastres
muy pocos recursos (cuadro 1). Los dineros son escasos y voltiles20.
En 2001, apenas se cont con 3,57 mil millones de pesos, cifra muy
elocuente. Sin financiacin es imposible pensar en una poltica seria
en la materia. El tema adquiere actualidad nicamente cuando se pro- 19
duce la tragedia, sin que ello trascienda a la creacin de una organiza-
cin institucional de largo plazo que minimice riesgos y permita racio-
nalizar las intervenciones estatales en situaciones de emergencia.
CUADRO 1
RECURSOS PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES.
PESOS CORRIENTES
Atencin Prevencin Rehabilitacin Total
1998 4. 504.965.399 4.012.850.762 472.364.408 8 990.180.570 En pases desarrollados, programas

1999 17 .311.501.966 2.234.468.083 506.872.029 20.052.842.079 permanentes de gasto pblico como el
seguro de desempleo, financiados por
2000 6 215.916.048 1.327.196.067 15.209.324 7.558.321.439 lo general a nivel nacional, hacen las
veces de estabilizadores automticos
2001 1. 867.880.826 1.082.802.679 622.328.988 3.573.012.494 de los ciclos econmicos regionales. En
periodos de recesin, el volumen de
2002 1. 262.222.206 173.583.829 7.500.000 1.443.306.035
gasto pblico nacional asociado a los
Fuente: Direccin General para la Prevencin y Atencin de Desastres seguros de desempleo aumenta en for-
ma automtica, aunque el gasto cana-
lizado hacia las regiones ms golpea-
das por la recesin y el desempleo
En el caso del sismo en el Eje Cafetero, lo singular no fue que el crece en una proporcin mayor que el
Estado acudiera a reglas de excepcin, sino que produjo una nueva promedio nacional. Lo contrario ocu-
rre en perodos de auge. Los impues-
nstitucionalidad que excluy la intervencin del Sistema Nacional de tos progresivos sobre la renta cumplen
la misma funcin estabilizadora. En
Atencin y Prevencin de Desastres (SNAPD), creado justamente para Colombia no existe tal tipo de progra-
operar en situaciones de excepcin. Las normas que rigen al Forec mas permanentes de gasto pblico y,
segn los estudios disponibles, el im-
provienen, de una parte, de las expedidas por el gobierno nacional en puesto sobre la renta tiene una dbil
ejercicio de las facultades otorgadas por el estado de emergencia. Y de tendencia progresiva (Gonzlez 1996).
otra parte, de las disposiciones el Banco Mundial y del Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID), aplicables al desembolso y ejecucin de
los crditos externos contratados para destinar al Forec. En la prctica,
las normas de la banca multilateral han regulado toda la ejecucin de
proyectos, si se tiene en cuenta que el grueso de los recursos que ma-
neja el Fondo, con sus correspondientes contrapartidas nacionales,
proviene de crditos externos (71 % del total).
El precio de la tierra
El espacio, desde el punto de vista fsico, puede entenderse como el

territorio sobre el que se realizan o no intervenciones humanas21. Pero
en este estudio, el espacio es el territorio transformado por mujeres y
hombres para adecuarlo a sus necesidades bsicas. El espacio tiene
sentido en cuanto un grupo de personas lo ocupa o lo ocup, lo trans-
forma o lo transform y lo convierte o lo convirti en lo que hoy puede
observarse y analizarse. El hecho urbano incluye dos dinmicas. De
una parte, la configuracin geogrfica de ncleos urbanos, en tanto
espacio construido y compacto. Y de otra, el espacio econmico regio-
nal y nacional que lo produce, basado en la produccin de un exceden-
te que lo hace posible.
21
Esta investigacin utiliz diferentes Analizamos el curso seguido por el precio de la tierra despus
fuentes: el Forec, el Departamento Ad-
ministrativo de Planeacin Municipal, del terremoto en la ciudad de Armenia. Nuestra hiptesis, que va en la
20] el trabajo de reconstruccin realizado
por la Fundacin Antonio Restrepo
misma direccin de otros trabajos22, es la siguiente: el considerado como
Barco y, por ltimo, entrevistas a di- modelo de reconstruccin del Eje Cafetero no tuvo una dimensin de lo
versos actores que participaron en la
reconstruccin. pblico en la medida en que no intervino el precio de la tierra, mientras se
22 Borrero (2000), Buitrago (2001). contaba con todos los instrumentos legales para hacerlo. Este fue el pe-
Giraldo (2001) y Aristizbal (2002).
23
cado original del "modelo Forec".
La n o r m a faculta a los municipios para
que a travs de su plan de ordena-
miento clasifiquen y califiquen el suelo
de su territorio e n funcin de su vo- ANTECEDENTES
cacin y d e las necesidades de su po-
blacin. En la prctica, es u n a herra- El rea urbanizada de Armenia presentaba antes del terremoto una
m i e n t a p a r a definir los niveles d e
aprovechamiento del suelo, para su segregacin socioespacial con las siguientes caractersticas: hacia el
desarrollo (urbanizacin) y construc-
cin (edificacin). Al poder clasificar
norte de la ciudad se concentraba la poblacin de estratos 4, 5 y 6. En
los suelos, normatizar un rgimen de el centro del ncleo, residan mezclados los estratos 3, 4 y 5 y hacia el
cesiones y definir usos y tratamien-
tos, los municipios tienen la potestad sur y sur occidente se ubicaban los estratos 1 y 2, con espacios interca-
de a u m e n t a r o limitar d e r e c h o s d e lados reservados para vivienda suburbana de estratos 5 y 6.
aprovechamiento d e la tierra.
24
Los objetivos del plan son. i) fortalecer
En 1998, Armenia realiza su primer plan de ordenamiento terri-
la descentralizacin municipal y lo- torial (Porte), que termina siendo, fruto de la ley 388/1997, el primer
cal, la conformacin del rea metro-
politana y de la ciudad - regin,
plan de ordenamiento aprobado en el pas23. El Porte se aprob un da
ii) lmplementar en trminos giles y antes del terremoto, el 24 de enero de 1999, mediante el acuerdo
modernos la gestin poltico-adminis-
trativa del territorio y sus gentes, y 001 24 . En lo concerniente a vivienda, el Plan busca situar vivienda nue-
iii) establecer parmetros para for-
mular planes parciales y unidades de
va para todos los rangos socioeconmicos, en los terrenos que existen
actuacin urbanstica que permitan al sur y al norte de la ciudad. Se trata de un rea urbanizable bruta de
desarrollar la dimensin territorial del
municipio en el marco de las polti-
157,5 hectreas (6,99%) del permetro urbano. Se constituye el Siste-
cas y principios del Porte. ma Municipal de Vivienda, que busca coordinar las acciones de las
entidades pblicas y privadas que cumplen funciones conducentes a
la construccin, mejoramiento, reubicacin, habilitacin, financiacin
y legalizacin de ttulos de propiedad.
Los proyectos de vivienda nueva deben incluir en el diseo ur-
banstico adecuadas vas de acceso, servicios pblicos domiciliarios,
provisin de los espacios pblicos y reas necesarias para la vida en
comunidad: equipamiento colectivo de inters pblico y/o social, re-
creacin, salud, cultura. El Porte considera indispensables las acciones
conducentes a implementar diseos y proyectos de un modelo de ges-
tin urbana colectiva. El plan incentiva la tendencia natural a la agru-
pacin en pequeas villas autosuficientes, agroproductivas, en el con-
texto de villa rural impulsada mediante sistema asociativo. Propone
crear el Observatorio Inmobiliario de la Ciudad.
El Porte asume que la demanda efectiva de la vivienda de inters
social (VIS) es la que aparece en el estudio de VIS Armenia 1998. Consi-
dera que de las 42.589 viviendas potenciales de los estratos uno, dos y
tres, 10.137 son de carcter social. Los planes parciales correspondien-
tes determinarn la forma de definir cules terrenos se destinarn a
vivienda de inters social. Se busca ofrecer a los habitantes de Armenia
un espacio social y un territorio que posibilite la orientacin personal y
vocacional en artes y oficios a travs de la primera Villa del Trabajo y la
Vida. El Porte dispone que el Fondo Municipal de Vivienda de Inters
Social adelante los programas de mejoramiento integral para estratos 1 JQ
y 2, de acuerdo con los lineamientos del documento tcnico de soporte. O.
Considera prioritario el mejoramiento integral de asentamientos incom-

pletos o inadecuados y la reubicacin de los asentamientos humanos
[21
localizados en zonas de alto riesgo. Propone programas y proyectos de
mejoramiento integral de vivienda rural, con el fin de contribuir a re-
cuperar el medio ambiente, a mejorar convivencia y, en particular, la
calidad de vida de la poblacin rural.
Para cada tipo de suelo, el Plan define usos permitidos, no per-
mitidos y restringidos. El Porte admite que a iniciativa del Consejo
Consultivo de Ordenamiento se pueda revisar la norma de usos cuan- Su distribucin ser as: el 7 % del
rea neta urbanizable del terreno
do se requiera. Con respecto a las cesiones urbansticas, el Porte dispo- para equipamiento colectivo munici-
ne que toda persona natural o jurdica que realice cualquier parcela- pal, en un solo globo de terreno pre-
determinado, en el plano de usos del
cin, desenglobe, urbanice y/o construya en predios mayores de 6.400 suelo, que forma parte integrante de
metros ceder al municipio en forma gratuita y mediante escritura este acuerdo, y el 10% del rea neta
urbanizable del terreno para reas
pblica debidamente registrada el 17 % del rea neta urbanizable del comunales y reas verdes de la ur-
banizacin, en un solo globo de te-
terreno. Descontar previamente las reas del plan vial y reas de pro- rreno, cuya localizacin orientar el
teccin requeridas25. En el caso de conjuntos cerrados, se ceder al Departamento Administrativo de
Planeacin y Evaluacin Municipal.
municipio un 15 % de rea neta urbanizable, que pasar al Fondo Ro- Su distribucin ser as: el 6% del
tatorio o a las reas predeterminadas por el municipio26. La delimita- rea neta urbanizable del terreno
para equipamiento colectivo munici-
cin de los tratamientos en el espacio se define por el establecimiento pal, en un solo globo de terreno pre-
de sectores o reas que tienen de acuerdo con su condicin una relacin determinado, en el plano de usos del
suelo, que forma parte integrante de
con su vocacin de desarrollo. El plan diferencia entre sectores desarro- este acuerdo, y el 9% del rea neta
llados, sin desarrollar y de desarrollo incompleto o inadecuado. urbanizable del terreno para reas co-
munales y reas verdes de la urbani-
Segn se observa en estos breves comentarios sobre las intencio- zacin, en un solo globo de terreno,
cuya localizacin ser orientada por
nes del Porte, haba instrumentos claros para mejorar el ordenamiento el Departamento Administrativo de
urbano. Despus del sismo, la aplicacin del plan tropieza con numero- Planeacin y Evaluacin Municipal.
sos obstculos, el primero, la reconfiguracin de la ciudad, derivada de
los movimientos migratorios. Aunque las gerencias zonales deban ade-
cuar sus planes al Porte, las transformaciones de la ciudad y las presio-
nes sobre el precio de la tierra dificultaron esa compatibilidad27.
NUEVAS REALIDADES
El terremoto desencadena migraciones que modifican totalmente el

patrn de ocupacin del espacio. Una parte de la poblacin sale de la
regin y se localiza en ciudades donde familiares y amigos la albergan.
Otro grupo emigra del ncleo urbano hacia el sector rural del munici-
pio. Y se presentan dos migraciones intraurbanas masivas.
La primera migracin intraurbana se origina en las zonas ms
devastadas, de donde parten ncleos familiares hacia otros lugares de
la ciudad, en las que tambin familiares y amigos los acogen. La se-
gunda procede de las zonas devastadas y las microcuencas y su desti-
no es utilizar reas de meseta: vas, parques y predios privados. Ah se
conforman albergues temporales que luego planificar el Fondo Muni-
cipal de Vivienda.
No hay datos ciertos sobre el total de migrantes. Sin embargo,
se pueden hacer estimativos a partir de la atencin a hogares en tem-
poralidad censados.
Surge una nueva ciudad que subvierte totalmente la anterior. Cam-
bian los usos del suelo y aumenta aceleradamente el consumo de suelo
para residencia temporal y para oficinas temporales de la administra-
cin pblica. El patrn de ocupacin consiste en buscar reas seguras y
22
se desarrolla un nuevo sistema de abastecimiento de alimentos. Los sa-
queos al comercio dejan entrever el colapso del control sobre las condi-
ciones bsicas de la poblacin damnificada.
Los objetivos del Fondo deban expre- Inicialmente se ocuparon 69 lotes bajo la modalidad de prstamo,
sarse en los proyectos que las geren- arrendamiento o compra. La construccin de albergues y los censos ini-
cias zonales realizaban y que confor-
maban el Plan de Accin Zonal (PAZ). ciales elaborados por la Red de Solidaridad Social indican que con corte
El municipio revisaba estos proyectos
y verificaba que cumplieran con los
al 5 de febrero de 2000 se haban construido 5.615 mdulos que alberga-
objetivos tanto del plan de desarrollo, ron 31.225 personas. Sobre la base de un dficit de 40 mil viviendas, el
como del Porte. Una vez aprobados,
se remitan al Fondo para obtener su Porte haba estimado construir 10 mil viviendas en cuatro aos. Con el
disponibilidad presupuestal e iniciar el sismo, la demanda potencial se coloc en estado de emergencia extrema.
respectivo proceso de contratacin. De
esta manera se organiz una triada Al tiempo con los albergues inducidos o planificados, se estable-
conformada por la Nacin (en cuanto
ente financiador). las gerencias zonales ci una red de albergues espontneos, bajo tres formas de ocupacin
(como sus administradores delegados) del espacio: una individual, que poda darse en el mismo lugar donde
y el municipio, encargado de planifi-
car el territorio y su poblacin a travs colapso la vivienda o en un lugar libre de la ciudad donde la familia
de la seleccin de proyectos priorita- ocupaba el predio y construa un cambuche. Otra, promovida por gru-
rios y el control del gasto que ejecuta-
ban las gerencias zonales a travs del pos de entre 5 y 10 familias que tenan algn lazo de vecindad. Ellas
ejercicio de aprobacin de los proyec-
tos. Atravesaban esta triada las corpo- ocupaban terrenos y construan una vivienda temporal. Por ltimo, hubo
raciones autnomas y regionales que. grupos que tomaron reas libres, privadas o pblicas, y propiciaron una
en calidad de autoridades ambienta-
les, aprobaran o negaran desarrollos dinmica de ocupacin masiva.
urbansticos o construccin de redes El conjunto de albergues temporales e inducidos represent una
(vas y servicios pblicos). Se supo-
na, adems, que el PAZ debera ser migracin intraurbana de alrededor de 30 mil personas, que consu-
fruto de un proceso en el que las co-
munidades participaban y expresaban mieron entre 200 y 300 hectreas en 6 meses. La densidad promedio
sus opiniones. fue de 250 habitantes por hectrea. El rea urbanizable bruta prevista

por el Porte para desarrollo en uso residencial se estim en 175 hect-
reas. As que el primer efecto urbanstico del terremoto se refleja en la
presin por la obtencin de suelo, inicialmente para la vivienda de
emergencia y posteriormente para la vivienda definitiva. Debe obser-
varse, adems, que con el fin de garantizar condiciones mnimas de
nutricin, salud e higiene en los albergues, las entidades competentes
crearon sistemas de almacenamiento, circulacin y distribucin, que
transformaron la dinmica urbana y la cotidianidad de la poblacin.
LOS REEMPLAZOS
El ncleo urbano inicial se fractur por dos razones: por el colapso de

50 edificaciones y por la obstaculizacin funcional de todas las activi-
dades. Esta situacin gener una migracin de establecimientos hacia
el norte de la ciudad. El primer movimiento correspondi a las entida-
des bancarias privadas, que arrendaron y adaptaron viviendas para
recomenzar rpidamente sus actividades. Le siguieron las entidades
pblicas (Alcalda, Concejo y Gobernacin) y luego, el comercio, que
adapt los ejes viales centro-norte para recomenzar en su quehacer.
Al tiempo se present el colapso de los servicios urbanos: bom-
beros, aeropuerto, notaras, octava brigada, comando de polica,
registradura, impuestos nacionales, empresas pblicas, trnsito, Ins-
tituto seccional de salud, crcel, hoteles y colegios tuvieron que adaptar
temporalmente espacios para arrancar de nuevo. Los escenarios de-
portivos y el espacio pblico (vas, parques y plazas) se transforma-
ron en campamentos de vivienda temporal. La centralidad inicial se
23]
remplaz por una descentralizacin espontnea, despus de un lar-
go periodo de suspensin de las actividades econmicas28.
La remocin de escombros gener problemas sanitarios y ace-
ler la crisis, ya detectada en el Porte, ocasionada por la ausencia de
lugares adecuados para escombreras y disposicin de las basuras. Sur-
gieron, entonces, escombreras improvisadas y rellenos antitcnicos.
La nuclearizacin temporal de la poblacin expresada en los albergues
espontneos e inducidos agudiz el problema de los vertimientos de
aguas servidas e incentiv la construccin de redes provisionales de
agua potable sin las debidas instalaciones de evacuacin.
POLTICAS DEL FOREC

El conjunto urbano perdi temporal-
Hemos dicho que el componente de vivienda fue el de mayor impor- mente los servicios pblicos esencia-
tancia en la estructura de los gastos. Por ello el Forec dise una polti- les: el agua (el acueducto qued fue-
ra de servicio), la energa (los daos
ca de subsidios de vivienda. Se trat de crear una demanda solvente de la estacin Regivit disminuyeron
la transmisin) y los telfonos (en
para los propietarios y poseedores cuya vivienda se hubiera afectado Tebaida colapso la torre de Telecom).
parcial o totalmente, con el fin de que contrataran en el mercado un Posteriormente se evidenci el colap-
so parcial de las redes de acueducto
constructor (vivienda por encargo), o que adquirieran una vivienda y alcantarillado y la necesidad de ini-
nueva o usada. Si habitaban en zonas de alto riesgo, podan reubicarse ciar las labores de reposicin como
causa del sismo y por la obsolescencia
entregando formalmente al municipio el terreno que ocupaban, o de las mismas que presentaban ni-
veles altos de fatiga del material y
relocalizarse voluntariamente si el predio donde colapso la vivienda no presentaban fugas cotidianas per-
estaba en zona de alto riesgo. manentes.
La poltica inicial de vivienda definitiva se orient, a travs
del subsidio directo al propietario o poseedor, a reparar y recons-
truir las viviendas unifamiliares afectadas. Con ello se incitara a
producir vivienda por encargo con el fin de aumentar el parque
inmobiliario, reducido drsticamente por el sismo y por la cada
del patrimonio familiar. El complemento a esta poltica inicial fue
el estmulo, mediante el subsidio de reubicacin y relocalizacin, a
la produccin semiindustrializada de vivienda y a la venta de solu-
ciones usadas. Ambas modalidades movilizan la cadena del sector
de la construccin.
Posteriormente, el Fondo crea dos dispositivos para estimular
la oferta de la produccin de vivienda nueva semiindustrializada. En
primer lugar, la promocin de tres planes pilotos (uno de ellos en
Armenia), que implican la intervencin en el mercado de suelos, y
una concertacin para la adquisicin de materiales de construccin.
En segundo lugar, la puesta en marcha de una Vitrina Inmobiliaria
para estimular la vivienda nueva destinada a los arrendatarios.
A diciembre de 2001 se haban aprobado 84.131 subsidios para
reparaciones de vivienda (27.863 en Armenia). Su aplicacin se reali-
z mediante el modo de produccin capitalista desvalorizada por parte
del Estado, segn el cual el Estado otorga al propietario de la vivienda
colapsada un capital (subsidio) para desarrollar la operacin inmobilia-
ria. Con el subsidio aprobado, el propietario recurra a la forma depro-
duccin por encargo, que termin abaratando el precio final del mejo-
ramiento. El tamao de cada operacin, que era pequeo, debilit la
posicin de los asalariados de la construccin29. Pero por otro lado,
esta forma de producir aument el costo de los materiales por unidad,
al no poderse comprar en bloque, aunque la incidencia en el precio
final del mejoramiento de vivienda no fue muy significativa. Debe te-
nerse en cuenta que estas consideraciones no tienen en cuenta el pre-
cio de la tierra, al que nos referiremos ms adelante.
Se carece de datos sobre la circulacin del producto en la esfera
mercantil. Es claro que el subsidio buscaba recuperar el patrimonio
privado que colapso parcialmente a causa del sismo. Logrado este
propsito, el Forec aspiraba a que las familias no negociaran la vivien-
da. Pero en contra de sus intenciones, algunas viviendas se vendieron.
El Fondo limit este proceso al impedir que personas con subsidio
para compra de vivienda nueva pudieran adquirir aquellas que hubie-
ran sido objeto del subsidio de mejoramiento.
INCIDENCIA DE LOS ARRENDATARIOS

29
El proceso tcnico que se utiliz fue
atrasado en relacin con ei de a gran Con movilizacin, los arrendatarios consiguieron redireccionar la
empresa capitalista. Los mejoramien- '
tos se desarrollaron mediante uatee- poltica de vivienda nueva, pues aument la cobertura de los subsidios
nologa tradicional intensiva en el uso . , , . , ... . , .
de mano de obra y caracterizada por para este tipo de producto a ese sector de habitantes (se dispusieron
una baja productividad. La localiza- alrededor de 76 mil millones de pesos para cubrir este subsidio, sin
cin dispersa de los mejoramientos . . . .
y a individualizacin dei subsidio m- contar el complemento posterior de la Ley Quimbaya). Tambin logra-
pedian a implantacin de sistemas r o n m o c [ j f j c a r i a cobertura y calidad de la oferta, puesto que al ofrec-
J
semiindustrializados de manera ge-
neraiizada. m i e n t o d e vivienda nueva d e los planes pilotos del Fondo y d e la Vitri-
el Forec como "modelo" de
intervencin del Estado
ARMENIA, ENFOQUES DE
LA RECONSTRUCCIN
na Inmobiliaria se agregaron los proyectos autogestionarios agencia-
dos por las organizaciones populares de vivienda (OPV).
A los anteriores efectos de tipo econmico se sum un cambio
en la manera de apropiacin del suelo, modelada por el Forec a travs
de la Vitrina Inmobiliaria. La forma de produccin estatal capitalista
desvalorizada se traslapa con una modalidad autogestionaria en la que
el usuario final de la vivienda incide en el proceso econmico directo
(en coadministracin con una fiducia inmobiliaria controlada por el
Forec), en el proceso econmico indirecto (al concertar precios del suelo
de manera directa con los propietarios) y en el proceso tcnico (al
participar parcialmente en la construccin de las viviendas). La necesi-
dad de nuevos suelos, evidente con el movimiento de los arrendata-
rios, no se resuelve por la va de expropiaciones que hubiera podido
hacer el municipio, sino de manera muy parcial a travs de las
donaciones voluntarias que hicieron algunos propietarios.
Al no existir un control de los precios, ni una clara voluntad de
intervencin, la localizacin de los proyectos de vivienda no altera el
patrn general de segregacin socioespacial tpico de las ciudades co-
lombianas. Con excepcin de la localizacin de la Ciudadela Simn Bol-
var, los dems proyectos se construyeron all donde los propietarios ofre-
cieron y no en el mejor sitio desde el punto de vista tcnico y social.
DNDE QUEDAN LOS PRECIOS DE LA TIERRA?
Durante la reconstruccin no se tomaron medidas para frenar el au-

mento de los precios comerciales de la tierra en Armenia30. Esta acti-
25
tud pasiva muestra que el "modelo" fall en un aspecto neurlgico: la
El monopolio de la tierra y sus efectos perversos sobre el precio.
"Y al mirar los nuevos barrios de Armenia, dice Aristizbal, no podremos dejar de
pensar que la construccin de todas y cada una de esas viviendas implic pagarle
un alto tributo a los seores de la tierra, debido al cual al 90 % de esas familias no
se les pudo entregar sino 37,91 o 36,75 metros cuadrados de lote con un urbanis-
30
mo precario en los extremos de la ciudad. Por ello afirmamos que los propietarios Para estimar los precios, utilizamos los
fueron el sector social que ms se benefici con la reconstruccin y el que menos datos del Instituto Geogrfico Agustn
Codazzi (IGAC) y de la Vitrina Inmobi-
contribuy a la ciudad, a su recuperacin y a su futuro" (Aristizbal 2002, 33). En liaria. Analizamos los avalos catastrales
lugar de contribuir a reducir el precio de la tierra la alcalda de Alvaro Patino "rea- que el IGAC realiz en Armenia entre
liz varias intervenciones que actuaron exactamente en el sentido opuesto: fortale- 1996 y 2002. El IGAC defini 17 zonas
homogneas, cada una de las cuales
cer, legitimar o validar el alza excesiva en los costos del suelo, por lo menos de tres posee un valor por metro cuadrado
maneras: al incorporar tierras rsticas al suelo urbano de expansin o al suelo base, La zona 1 posee las mejores con-
suburbano, en el Porte, esas tierras se valorizaban y luego no se les cobr la parti- diciones fsicas y socioeconmicas. En
la zona 17 se ubican los predios con
cipacin del municipio en esa plusvala o mayor valor. Al participar en las primeras el precio ms bajo y se encuentran
compras de terrenos a un precio alto. Y al fijar en la normatividad urbanstica los localizados en zonas perifricas. Tam-
niveles mnimos de construccin, de terreno y el quiebre de pendiente de 12 mts2, bin examinamos los avalos admi-
nistrativos especiales llevados a cabo
sustrayendo de la oferta una parte del suelo urbano" (Aristizbal 2002, 38-39). por el IGAC en Armenia entre 1990 y
el 2002. Estos avalos se realizan
Roberto Lpez, obispo de Armenia, deca adems: "sabiendo que los precios cuando la administracin municipal
de la tierra exageradamente altos estn dificultando y dilatando el proceso de o cualquier entidad pblica lo solicita
reconstruccin del Quindo; ante el clamor general de la ciudadana, hace un lla- con el fin realizar compras y ventas
de predios. Tambin fueron muy va-
mado a las autoridades en la Constitucin y en las leyes, para que intervengan y liosos los estudios de Borrero (2000)
controlen el mercado de tierras" (Aristizbal 2002, 36). y Giraldo (2001).
defensa de lo pblico. En palabras de Aristizbal, "lo pblico perdi
ante lo privado, pero no por la libertad del mercado, sino por el mono-
polio; la democracia perdi ante viejos privilegios; el urbanismo mo-
derno cedi ante la premodernidad" (2002, 33).
Evaluamos la evolucin de tres tipos de precio: el avalo catastral,
el avalo administrativo especial y el precio comercial.
El precio de la tierra tiene un impacto mayor en el precio final
mientras menor sea el valor de la vivienda. La figura 1 muestra la
estructura de costos de la vivienda segn el nivel socioeconmico, es-
tructura muy negativa para las familias pobres. De ah la importancia
de regular el precio de la tierra.
valor cfce
e n tetc
irvgreso
FIGURA 1. Esquema del comportamiento del valor del suelo urbano y suelo de expansin
urbana en relacin al ingreso.
Los cuadros 2 y 3 sealan la evolucin de los precios del metro

cuadrado de acuerdo con el avalo catastral. En pesos constantes se
[26]
observa una ligera disminucin. A pesar del sismo, no se presenta una
tendencia claramente descendente.
CUADRO 2
ARMENIA. VALOR DEL m 2 SEGN AVALO CATASTRAL.
PROMEDIOS POR RANGOS DE ZONAS HOMOGNEAS.
PESOS CORRIENTES
Zonas 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

homogneas
1-6 118.333 156.233 161.975 186.271 186.271 192.790 200.502
7-12 28.333 33.433 38.783 44.600 44.600 46.161 48.007
13-16 11.972 14.127 16.388 18.846 18.846 19.505 20.286
17 1.000 1.180 1.369 1.574 1.574 1.629 1.694
En cada rango de las zonas homogneas se estim el valor promedio. La zona homognea 1 es la ms cara y la 17
la ms barata.
Fuente: Clculos a partir del IGAC
La dinmica del precio de la tierra tambin puede analizarse a

partir de los avalos administrativos especiales que se realizaron entre
1990 y el 2002. Tuvimos informacin de 465 avalos efectuados en
Las zonas donde los precios tienden las 17 zonas homogneas (figura 2). Aun con la diferencia que se pre-
a subir ms son: 1, 4. 6 y 16. Y las de
menor crecimiento de los mismos
senta entre las zonas especiales, predomina la tendencia ascendente
son: 2, 6. 8, 9, 13 y 14. de los precios31.

CUADRO 3
ARMENIA. VALOR DEL M2 SEGN AVALO CATASTRAL
PROMEDIOS POR RANGOS DE ZONAS HOMOGNEAS
PESOS CONSTANTES DE 1998
Zonas 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

homogneas
1-6 162.520 182.329 161.975 170.531 156.807 150.771 148.914
7-12 38.913 39.018 38.783 40.831 37.545 36.100 35.655
13-16 16.443 16.487 16.388 17.253 15.865 15.254 15.066
17 1.373 1.377 1.369 1.441 1.325 1.274 1.25
En cada rango de las zonas homogneas se estim el valor promedio. La zona homognea 1 es la ms cara y la 17
la ms barata.
Fuente: Clculos a partir del IGAC
FIGURA 2
ARMENIA. AVALOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES, SEGN ZONA HOMOGNEA
PRECIOS CONSTANTES DE 1 9 9 8
Zona homognea 1 Zona homognea 2 Zona homognea 3
1989 1994
27
, i *
1989 1994
1994 1999 1989 1994 1999
, *
1889 1994 1999 1994 1999

1989 1994 1999
1994 19 1994 1999
Zona homognea 16 Zona homognea 1 / Cada uno de los puntos repre-

senta el valor de un avalo. Los
montos estn en precios cons-
. tantes de 1998. Se incluyen 465
t ' t avalos.
28
! s
ti * *
1969 1994
Fuente: Clculos de los autores a partir de los avalos administrativos especiales
La informacin de la zona 17 despus del sismo es muy pobre. En

1996, el precio de dos avalos fue de 3.434 pesos el metro cuadrado y de
9.614 pesos el metro cuadrado. En 1997, el valor fluctu entre 1.167
pesos el metro cuadrado y 5.835 pesos el metro cuadrado (tres avalos).
En 1998 solo se encontr un avalo por valor de 4.400 pesos el metro
cuadrado. En 2000, se realiz un avalo en la zona 17 por valor de 3.367
pesos el metro cuadrado y en las otras zonas se hicieron 33. En el ao
2001 no se hizo ningn avalo en la zona 17. En las otras zonas hubo 16.
Finalmente, en 2002 se hizo un avalo en la zona 17 por valor de 1.337
pesos el metro cuadrado y en el resto de zonas se realizaron 22 avalos.
El estudio de Borrero (2000) ayuda a entender el comportamiento
ascendente de los precios comerciales de la tierra. El autor advierte
sobre la naturaleza imperfecta del mercado de la tierra en Armenia:
Mencionamos el monopolio bilateral al referirnos al mer-

cado de tierras en general. Al examinar el mercado de lotes y

fincas perifricas en Armenia nos encontramos que la tierra
est concentrada en pocos propietarios, en especial en el plan
parcial La Maravilla y en La Bretaa, zonas donde se desea
construir masivamente viviendas para los damnificados del
terremoto. Hay pues una condicin de monopolio o de
oligopolio en la oferta de tierras (Borrero 2000, 15).
El autor muestra que no se utilizaron los instrumentos que ofrece

la ley 388 de 1997 para compensar estas desigualdades32. Adicionalmente
e incluso desde la perspectiva de una dinmica de mercado, el Forec no
utiliz el poder monoplico que tena para forzar los precios a la baja.
Todo lo contrario. En la zona 17 negoci lotes no urbanizados a 13 mil
pesos el metro cuadrado, de modo que incentiv las tendencias alcistas33.
La Vitrina Inmobiliaria fue exitosa en reducir los precios de construc-
cin, pero no tena ninguna forma de incidir en los precios de la tierra.
En sntesis, la intervencin urbana fue dbil. Ni siquiera en una
clara situacin de emergencia se utilizaron los instrumentos legales
disponibles. La primera recomendacin que se deriva del desastre en
Armenia es dotar al Estado de los instrumentos para ejercer la funcin
pblica del urbanismo. Es decir, para garantizar el cumplimiento de la
funcin social de la propiedad, que en un desastre se torna de emer-
gencia. La Constitucin de 1991 y la ley 388 de 1997 ofrecen un abani-
co de instrumentos orientados a que el municipio o, en su defecto, la
entidad responsable "gerencie", programe y regule el tema de los sue-
los. No obstante estas facilidades, la experiencia en Armenia mostr
que hay limitaciones.
La ley da facultades a las entidades pblicas para intervenir los 29
suelos, pero en poca de emergencia el ejercicio de tal prerrogativa no
debe ser discrecional. En tales condiciones el mandatario local debera
tener la obligacin de intervenir lotes privados vacos o edificaciones
privadas libres, con el fin de ocuparlos y adjudicarlos a hogares que
perdieron el acceso a la vivienda. Este tipo de medidas se tomaron en
Europa, especialmente en Alemania y Francia, despus de las gue-
rras34. Adems del control del precio de la tierra, tambin debera pen-
sarse en la posibilidad de fijar techos a los precios de los materiales de
construccin cuando se presente una emergencia.
Buitrago (2001) tambin insiste en la
Queda un interrogante sobre la cultura de la demolicin, que se conveniencia de utilizar la ley 388 de
realiz de manera generalizada en los meses posteriores al terremoto. 1997 para intervenir el precio.
Por las caractersticas del terreno y del
Hubo experiencias que demostraron que no todo deba demolerse y proceso de urbanizacin, en Armenia
que se podan restaurar muchas viviendas declaradas como "prdida apenas se puede utilizar para uso re-
sidencial el 28% del suelo. Esta limi-
total". En el barrio Brasilia Vieja, por ejemplo, se hicieron, con el subsi- tacin bsica hace ms censurable el
dio de 8 millones de pesos, operaciones de restauracin con resulta- aumento de los precios. En otras ciu-
dades el porcentaje mencionado os-
dos ptimos. Se reconstruyeron viviendas de dos pisos y se obtuvieron cila entre el 50% y el 60% .
reas de 90,42 metros cuadrados construidos con sala-comedor, coci- En Francia, los gobernadores y pos-
teriormente los alcaldes tenan facul-
na, patio, 5 alcobas y dos baos, a razn de 88.914 pesos el m2. De esa tades para ocupar (sin indemnizacin
manera se evit la prdida patrimonial de la familia y se optimiz la previa), lotes y edificaciones libres, por
un trmino de uno a tres aos, para
inversin de los recursos pblicos. Esta experiencia demostr que es adjudicarlos a quienes los necesitaran.
Estas medidas hacan parte del pro-
posible reparar con tecnologas en acero, en lugar de optar por la de- ceso de reconstruccin de las ciuda-
molicin, que termina reduciendo el patrimonio global de la ciudad. des bombardeadas.
U N I V E R S I D A D N A C I O N A L D E C O L O M B I A - G E R E N C I A A R M E N
La participacin
En el Eje Cafetero, a partir del terremoto se dio una movilizacin per-

manente de los ciudadanos para obtener los bienes y servicios de la
reconstruccin. En ese sentido, es la misma sociedad, apoyada por
sus propios lderes y recursos, la que produce sus formas de participa-
cin desde el momento en que ocurre el desastre y desde all se torna
activa en las diversas instancias de concertacin que crean el Forec, las
gerencias y las administraciones municipales.
Las grandes transformaciones urbanas que tuvieron lugar des-
pus del terremoto estn muy ligadas a la participacin social. En sen-
tido genrico, la participacin remite a la forma de inclusin de la
persona en la poltica, a la manera como asume el ser ciudadano. La
participacin es una categora de la legitimacin.
El Forec desarrolla una forma de participacin funcional y no
constitutiva. La funcionalidad se expresa, por ejemplo, en la Vitrina
Inmobiliaria. Y la naturaleza no constitutiva se manifiesta en la exclu-
sin inicial de los arrendatarios (Aristizbal 2002).
o DIVERSIDAD EN LA PARTICIPACIN
^ Es preciso reconocer las dinmicas de organizacin, movilizacin y par-

o ticipacin social en Armenia y otros municipios, a travs de comits de
solidaridad, de vigilancia, de deportes y recreacin, de madres comuni-
tarias, cuadrillas de ingenieros populares para trazar vas, acometidas de
agua y luz, construccin de cambuches y alojamientos con sus servicios
mnimos temporales. Son experiencias valiosas de aprendizaje en toma
de decisiones, resolucin de conflictos, respeto por la diferencia, genera-
cin de nuevos liderazgos, en algunos casos acompaados por la accin
institucional de las gerencias y en otros, al margen de tal presencia.
Mencin especial merecen las campaas de los asentamientos
por la intervencin del mercado de tierras, con el apoyo de algunas
gerencias zonales. En efecto, el 18 de abril de 2000 se logra una mesa
de concertacin, luego de una marcha pacfica de unas 4 mil personas,
mesa en la que quedan representadas la administracin municipal, la
comunidad y los arrendatarios.
Las luchas sociales en Armenia se realizaron bajo un escenario
en el que tres agentes privados midieron sus fuerzas (propietarios del
suelo, constructores y arrendatarios). Los conflictos de los propietarios
tuvieron dos objetivos diferentes. De una parte, los pequeos propieta-
rios de suelo urbanizado, de estratos 3 y 4, se aglutinaron en torno a
las consignas de mayor subsidio para la reconstruccin de sus vivien-
das. Mediante procesos jurdicos lograron una revisin de la aplicacin
de las normas sismorresistentes para asegurar un subsidio total de
hasta 8 millones de pesos. Fue una lucha puntual en la esfera del con-
sumo individual de la vivienda y se definieron como adversarios de las
luchas de los arrendatarios. Se perciban como un grupo social que
EL F O R E C C O M O " M O D E L O " DE I N T E R V E N C I N D E L E S T A D O
tuvo una prdida patrimonial y deba obtener mejores condiciones de
subsidio que aquellos. Por su lado, los medianos y grandes propieta-
rios de suelo no urbanizado presionaron de manera individual para
obtener mejores precios en la venta de sus propiedades, dentro o fuera
de la Vitrina Inmobiliaria.
Los constructores aparecan a veces como aliados de los propie-
tarios del suelo no urbanizado, sobre todo si el mismo agente cons-
tructor era el propietario del suelo. Otras veces, lo hacan en calidad de
adversarios del propietario de suelo no urbanizado, cuando ste impo-
na un precio muy alto que limitaba o haca imposible la actividad del
constructor. En todos los casos, los constructores lucharon con xito
ante el Concejo de la ciudad, con el fin de reducir las normas mnimas
y garantizar mejores condiciones de operacin.
Por su parte, los arrendatarios se presentaron como adversarios
de los propietarios del suelo no urbanizado y, en algunos casos, tam-
bin de los productores, especialmente cuando trataban de acceder al
control total del proceso productivo. Finalmente, los arrendatarios tie-
nen xito en su lucha y de excluidos pasan a ser incluidos. Se van
cohesionando a medida que controlan los territorios y la circulacin
de bienes y servicios en los albergues. Luego, son reconocidos como
un grupo social que logra evitar los desalojos.
En una etapa siguiente, los arrendatarios ingresan al mercado
inmobiliario como agentes-compradores y tratan de modificar la lgi-
ca de dicho mercado exigiendo control del precio del suelo y del proce-
so productivo. Estos propsitos apenas se logran parcialmente. Por l-
timo, se organizan para ingresar en la esfera de la poltica como [31
movimiento cvico y son derrotados en las elecciones para el Concejo.
No obstante este fracaso poltico, las luchas de los arrendatarios crea-
ron un precedente a nivel nacional, puesto que pasaron de una reivin-
dicacin biolgica (la supervivencia en el albergue) a una econmica,
al proponer una poltica urbana distinta35. Y aunque el xito no fue
contundente, lograron obtener los subsidios y, de alguna manera, sua-
vizar el aumento del precio de la tierra.
Los arrendatarios insistieron en que
no se trataba de construir barrios sino
PREJUICIOS Y CONTRADICCIONES DEL FOREC FRENTE A LOS POLTICOS comunidades. Quizs esta sea una de
las razones por las que parte de la
Aunque existe un discurso de lo social y de la participacin y que algu- poblacin est devolvindose a las
caadas y a las zonas de alto riesgo.
nas gerencias los asumen y promueven, con diversos estilos e intensi- De la entrevista a Luis Carlos Villegas
dades, ese discurso no se concreta de manera adecuada. Entre otras resultan precisiones muy valiosas en
lo que se refiere a lo que pretenda el
razones, porque desde sus inicios el Forec concibi la eleccin colecti- gobierno en particular quienes to-
va por fuera de las instituciones polticas existentes. Su desprecio por maron las decisiones respecto a la
reconstruccin cuando se dise el
los polticos fue explcito36 y la insatisfaccin y desconfianza frente a "modelo". Quizs no desde el punto
de vista del modelo mismo, pero si
ellos tuvo manifestaciones muy diversas. El Forec siempre mantuvo desde su razn de ser, desde su opor-
una especie de guerra soterrada con los polticos. tunidad (carcter de oportuno para la
situacin del momento), es funda-
El espritu que inspira el programa Forec es la antipoltica, pero mental la afirmacin contundente de
tal y como lo manifestaba en la entrevista uno de los polticos locales, Villegas cuando se le pregunta si la
razn de ser del modelo, entre otras,
"se hace poltica en nombre de la antipoltica". Y realmente es difcil es evitar los problemas de la politi-
quera: "Eso pngalo de primero. Esa
pensar que la poltica est ausente en el Forec. Hubo poltica porque la es la primera razn". Vase, igualmen-
intervencin presidencial fue permanente y se expres en hechos como te, Cuervo (2001, 2002).
el nombramiento de los dirigentes, la definicin de los lineamientos
bsicos del nuevo tipo de organizacin y la insistencia en superar los
vnculos con los polticos. La dimensin poltica tambin se expresa en
la forma como funcionarios del Forec decidieron participar en eleccio-
nes. Sus crticas carecen de sentido si luego se interviene en la poltica
electoral convencional.
En general, frente al quehacer poltico las percepciones son muy
ambiguas. Lo poltico visto desde una perspectiva integral es inherente a
las actividades mismas del Forec. La desconfianza frente a los polticos
no significa que la dimensin poltica haya desaparecido del Fondo. Pero
el llamado que hace a dudar de los polticos y de la organizacin pblica
termina generando dinmicas de desinstitucionalizacin que en el me-
diano plazo tienen consecuencias negativas. La sostenibilidad del "mo-
delo Forec" tiene una estrecha relacin con la institucionalidad de lo
pblico pues cuando las ONG se retiran de Armenia queda la pregunta
por la permanencia del proyecto.
En ese mismo sentido, hay dudas sobre la transferencia de tec-
nologa. Los tcnicos que contratan las ONG, sobre todo en reas espe-
cializadas, suelen ser de fuera de Armenia. Una vez que el trabajo ter-
mina, la ONG se retira sin que Armenia pueda aprovechar su saber. La
transmisin de saberes desde las ONG hacia la administracin local no
ha sido exitosa. La separacin entre las dinmicas del Forec y de los
poderes locales se hace evidente una vez que el proyecto termina.
El Forec duda de la transparencia de las clientelas polticas37.
El monto de recursos que recibi la regin fue tan grande que des-
32
bord cualquier capacidad institucional propia y se convirti en un
incentivo muy fuerte para estimular la corrupcin38. El Forec, enton-
ces, debi crear mecanismos de control adecuados. Y no le qued
ms remedio que contar con los polticos tradicionales. Al fin y al
cabo, con los polticos de siempre, la zona cafetera haba logrado
37
construir una infraestructura fsica y social relativamente buena, com-
De hecho, los poderes polticos loca-
les se debilitaron ante la presencia d e parada con el promedio nacional.
ONGs que contaron con presupuestos Aunque el Forec se present como un modelo apoltico, gener
diez veces superiores a los de los
municipios. dinmicas polticas. La ejecucin de los recursos de reconstruccin se
38
En palabras de Villegas, "si no se hu- dio durante los ltimos dos aos de gobierno de los mandatarios locales
biera armado el esquema as, muy
probablemente el aparato clientelista elegidos en 1997 y el cambio de alcaldes modific radicalmente la posi-
se las habra arreglado para sacar una
buena tajada del presupuesto y para
cin de muchos municipios frente al Forec. Algunos de los alcaldes, como
controlar a su manera la accin de la el de Armenia, se opusieron a las polticas de reconstruccin. El alcalde
reconstruccin".
39
de Calarc amenaz con renunciar ante el gobernador si no se retiraba
De all que optara por vincular a "las
organizaciones de la sociedad civil, Fenavip (gerencia zonal encargada de la reconstruccin en dicho muni-
constitutivas esenciales [...] del or- cipio) y se le asignaban las obras finales a otra ONG.
den, la confianza y la productividad
necesarias [...] este capital es a la re- Con el argumento de procurar una mayor eficiencia en el uso de
construccin y desarrollo del Eje Ca-
fetero lo que para la reactivacin del los recursos pblicos y proteger la inversin pblica de los efectos de
aparato productivo son las reglas y la corrupcin, el programa le apost a la generacin de capital social39.
acuerdos de financiacin del mismo.
No lo son todo, pero sin ellos es im- Las formas de participacin son muy variadas y heterogneas. Y van
posible avanzar hacia el desarrollo
social integral" (Forec, Informe de
desde las numerosas veeduras hasta la organizacin de arrendatarios.
Gestin. 2000). Algunas gerencias, como Fenavip, le dieron especial relevancia a la
40
Ya decamos que Fenavip ni siquiera se organizacin comunitaria y a las acciones colectivas (Saavedra y Albn
considera a s misma como una ONG
sino como un "movimiento social". 2002)40. Pero la mayora de gerencias se preocup por ejecutar los
recursos con celeridad y transparencia, atribuyndole una importan-
cia marginal a la organizacin colectiva. De todas maneras quedaron
proyectos de gran alcance social, econmico, poltico y tcnico (Ciuda-
dela Simn Bolvar, Ciudad Alegra, Plan Piloto del Forec y Brasilia Nue-
va41 , entre otros), en los que se logr construir un proceso paulatino de
autonoma social y en los que el usuario final de la vivienda tuvo un
control econmico y tcnico del proceso.
A pesar de todos los esfuerzos que se hicieron por evitar la co-
rrupcin, los escndalos fueron inevitables42. No obstante la abundan-
cia de veeduras, el control poltico se diluy. El Forec no dej espacio
para la crtica. La administracin del Forec no permita que se discutie-
ran sus errores y muchas veces descalific a los opositores. En las en-
trevistas, las personas que vivan en el Eje Cafetero se quejaban con
frecuencia de la poca participacin que tuvieron en la reconstruccin
las empresas locales. Segn los documentos analizados y las opiniones
de lderes sociales entrevistados, la participacin se ha promovido solo
hasta el nivel de la consulta, pero ha sido dbil en los niveles de deci-
sin, gestin y evaluacin. A veces se consulta a los lderes, ms con el
propsito de poder convalidar decisiones ya tomadas. Ciertos dirigen-
tes opinan que la participacin en las mesas temticas fue indirecta e
incompleta en el sentido de que slo se pretenda consultar.
EL LUGAR DE LAS ONG Y OTRAS CONFUSIONES

El Forec idealiz los organismos no gubernamentales y los consider
la ms pura expresin de los intereses de la sociedad civil. Frente a la
33
desconfianza en el manejo que se pudiera hacer de los recursos y dada
la interferencia que poda provocar la contienda electoral territorial, el
programa hizo de la vinculacin de las ONG un valor en s mismo y
equipar su presencia en el programa con el establecimiento de la
nueva institucionalidad de lo pblico. Se fundieron en un solo nombre
organizaciones sociales de base con fundaciones que son apndices
de empresas constructoras.
Tambin participan de esta confusin las universidades pblicas
y privadas. En realidad y en contra de la visin idealista del Forec, las
ONG se autorepresentan y no expresan los intereses de ningn sector
de la poblacin damnificada. Se reprodujo el sistema de la Federacin
de Cafeteros con la voracidad del sector privado. El Forec confi en
que las ONG son el puente ideal entre el Estado y los ciudadanos. Pero
se presentaron muchas dificultades, la primera de ellas que la celeri-
dad de la intervencin llev a confundir la organizacin comunitaria y
la participacin con "hacer reuniones grupales". Las personas que asis-
tan eran de condiciones muy heterogneas (edad, intereses, ingresos,
etctera) y ello no facilitaba pasar de la opinin a decisiones concretas. Sobre la experiencia de la Fundacin
Restrepo Barco, vase Snchez. Cen-
Por ltimo, los resultados de los programas de inversin social dales y Marino (2001).
no son claros. Se hicieron multitud de prcticas sin contar con un estu- Los dos ms sonados fueron la inver-
sin en el Parque del Caf y la com-
dio serio sobre las condiciones de violencia. Las intervenciones socia- pra del terreno para el Comando de
les apenas fueron un apndice de los procesos fsicos. No hubo una la Polica. Se afirma, adems, que a
lo largo de todo el proceso hubo favo-
jerarqua en los proyectos sociales y cada quien haca lo que poda. ritismo en la contratacin.
Acerca de las Organizaciones no gubernamentales
La Confederacin Colombiana de ONG, en su cdigo de tica, dice: "una ONG es

una empresa social conformada por ciudadanos que unen sus voluntades en torno
a un objetivo comn para beneficiar a la comunidad y acompaar al Estado en la
ejecucin de diferentes polticas. Son entidades sin nimo de lucro, con objetivos
de beneficio social y comunitario y cuyas actividades, entre otras, se orientan a
construir el bien pblico, buscar la equidad, promover la defensa de los derechos
fundamentales, fomentar los valores ticos, propiciar el capital social, impulsar la
formacin de una sociedad civil, contribuir al desarrollo del pas y procurar la
generacin de mayor inversin y productividad social por parte de las entidades
pblicas y privadas".
Por su parte, el Forec, en su informe del primer ao de gestin, dice: "una
caracterstica bsica de este sector [las ONG] es su compromiso tico. Como el
origen del mismo es el servicio pblico, se supone que las relaciones que establece
con la poblacin afectada es, adems de la reconstruccin de su entorno fsico, la
construccin de nuevos valores tanto culturales como sociales que se basan en
principios de solidaridad y de justicia social". En alguna ocasin se dijo que las
ONG son la "infraestructura alquilada". En Pereira particip una ONG. En Armenia
hubo 15. En el desarrollo del proyecto se fue modificando la percepcin que tena
el Forec de la participacin de estas organizaciones. El sentido de lo pblico que
tienen estas instituciones es muy heterogneo, tanto desde la perspectiva del tipo
de entidad, como de la naturaleza de las actividades que se realizan.
Q.
34
lo estatal y la
administracin
del Forec
I -
o estatal tiene que ver con las formas de regulacin y de apropiacin de
los bienes mediados por la eleccin colectiva. Lo estatal incluye tres ele- ^
mentos que no estn en la definicin de lo pblico. El primero es las :
formas de regulacin. El segundo es la apropiacin. Y el tercero es el bien.
Diferenciamos entre las formas de regulacin y la apropiacin -
para mostrar que lo estatal no se reduce a la apropiacin. Ms all de la ~
propiedad pblica, lo estatal se refleja en las leyes, en las normas de .
regulacin, en las normas de las superintendencias, en la obligatorie-
dad de las cotizaciones a la seguridad social, en las formas de coer- >,
cin, etctera. No es necesario que lo estatal est mediado por la pro-
piedad, pero la propiedad pblica s es una condicin suficiente para
constituir lo estatal.
Las caractersticas de la provisin del bien asociado a lo estatal o
son determinadas por algn proceso de eleccin colectiva. Este bien
no tiene que ser pblico, en el sentido de Samuelson (vase captulo
anterior). Todo bien pblico implica alguna forma de eleccin colecti-
va. Pero la eleccin colectiva no se restringe a las formas de produc-
cin y provisin de los bienes pblicos. La eleccin colectiva tambin
tiene que ver con numerosos bienes que no son pblicos.
El margen de accin de lo estatal depende, primero, de la per-
cepcin que tenga la sociedad de lo pblico, y segundo, de la manera
como se concibe la contribucin de lo estatal a lo pblico. Para el utili-
tarismo clsico, el axioma fundamental es el criterio ltimo para juz-
gar la pertinencia de la intervencin. El axioma fundamental sera el
principio tico rector de lo pblico. La mxima felicidad es elfin supre-
mo y a ella deben supeditarse las acciones del gobierno43. Desde la
perspectiva del pragmatismo benthamiano, las diversas formas de ac-
cin del Estado no son buenas o malas en s mismas. Fenmenos como
un terremoto o una inundacin afectan la provisin de bienes tanto
pblicos como privados, al punto que la supervivencia misma de una
43
"Lo que incumbe al legislador es tener cuidado de que la lnea de conducta seguida por toda la comunidad
sea la ms conducente al fin general en perspectiva: el mximo de bienestar: que la subsistencia, la seguri-
dad en todas sus divisiones, la opulencia (incluyendo la abundancia de poblacin) y la igualdad se logren
colectivamente en su ms alto grado en totalidad y separadamente en sus mximos grados proporciona-
dos, respectivamente, a los grados de su importancia comparativa" (Bentham 1801, 260). "La intervencin
del gobierno, tan a menudo como, segn mi humilde punto de vista del asunto, sea necesario siempre que
haya la ms pequea posibilidad de que el resultado se incline aunque ligeramente en favor de la ventaja,
es un suceso que yo contemplo en conjunto con tanta satisfaccin como vera su abstencin y. con mucha
ms de lo que vera su negligencia" (Bentham 1801, 296).
comunidad puede verse comprometida. En la medida en que los bie-
nes pblicos deben proveerse colectivamente y en que los bienes pri-
vados ven interrumpida o amenazada su provisin, el Estado est lla-
mado a intervenir para atender las consecuencias de un desastre o, si
es del caso, para prevenir su ocurrencia. Y en general, est llamado a
intervenir para restablecer o crear las condiciones que garanticen la
viabilidad material y social de la comunidad.
Modernizacin y demandas sociales: contexto de

creacin del Forec
- La conduccin del Estado est viviendo en los ltimos aos una tensin,
o
resultado de la conjuncin de dos fuerzas. De un lado, la creciente preocu-
o pacin por modernizar y darle mayor eficiencia a la administracin pbli-
~ ca, y de otro, la necesidad de responder a las demandas sociales origina-
o. das en el incremento de la pobreza y la desigualdad. La consecucin de la
eficiencia puede ir fcilmente en contrava de los logros que puedan
>< alcanzarse en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Si las polticas
pblicas ponen todo el nfasis en la modernizacin y la eficiencia y dejan
2 de lado los compromisos sociales, el Estado pierde legitimidad.
Especialmente en Amrica Latina, y por razones de diversa ndo-
le, la bsqueda de la eficiencia se ha relacionado con el cuestionamiento
r 381 del llamado Estado del Bienestar. Durante los ltimos veinte aos se ha
afirmado insistentemente que la modernizacin de la administracin
pblica debe pasar por un replanteamiento de cualquier forma de Esta-
do del Bienestar. En trminos de Jessop (1999), habra una tensin entre
el Estado del Bienestar keynesiano y un Estado de Trabajo de corte
schumpeteriano. Mientras que el primero concibe un Estado ligado al
consumo masivo y a la cadena de produccin estndar, el segundo
explcita los aspectos relacionados con el mejoramiento de la productivi-
dad y de la competitividad del aparato productivo.
El Estado de Bienestar keynesiano busca conjugar la eficiencia y
el mejor bienestar de los pobres a travs de la ampliacin del consumo.
Si el salario de los trabajadores aumenta, la demanda global sube y, con
ella, crecen la inversin, la produccin y el empleo. La poltica social
responde al mismo principio. El gasto pblico destinado a la educacin,
la salud, la defensa, la seguridad, etctera debe administrarse con crite-
rios redistributivos, de tal forma que los pobres reciban proporcional-
mente ms que los ricos. Y, en tal caso, las familias pobres liberarn de
sus recursos una parte relativamente mayor de ellos, que podrn desti-
nar al consumo y al mejoramiento de su bienestar. No es conveniente
que la pobreza avance porque la demanda se debilita. Desde la perspec-
tiva del Estado de Trabajo schumpeteriano, la preocupacin directa del
Estado por el bienestar de la poblacin tiene un papel secundario.
La bsqueda de una nueva modalidad del quehacer pblico pre-
tende superar las limitaciones de la actual organizacin administrativa
del Estado. Los decretos de modernizacin expedidos a mediados de
1999 reiteran la importancia de mejorar la eficiencia, sin que logren,
finalmente, precisar con xito ni el significado ni las implicaciones de
dicha categora. La bsqueda de la modernizacin, en consecuencia,
se ha acompaado de un discurso nominalista que, no obstante sus
buenas intenciones, es incapaz de darle un contenido concreto a con-
ceptos relevantes como eficacia, eficiencia, corrupcin, modernidad,
etctera (Gonzlez 1999).
Durante los pasados aos noventa, la administracin Gaviria
(1990-1994) hizo otro esfuerzo fallido44 por transformar la administra-
cin del Estado. De acuerdo con su enfoque, las debilidades del Estado
actual se reflejan en fenmenos como la corrupcin, el clientelismo, la
distorsin del gasto y el bajo recaudo tributario. En este contexto se
afirma que dichos males tienen relacin estrecha con el Estado de
Bienestar, pues, por su naturaleza, ocultan los procesos de eleccin e
imposibilitan la revelacin de preferencias (Presidencia de la Repbli-
ca, Consejera para la Modernizacin del Estado 1992).
Los intentos de los noventa por reducir el tamao del Estado y
mejorar su eficiencia no han producido los resultados esperados, en
parte, por los problemas propios de la administracin pblica y en
parte, porque la apertura de la economa cre nuevos escenarios. En
efecto, la globalizacin, especialmente la financiera, obliga a pensar
un nuevo tipo de Estado porque la interaccin de las economas ha
reducido el margen de maniobra de la poltica econmica domstica.
En este sentido, la integracin econmica europea es un buen ejemplo
de la forma como el reordenamiento internacional est replanteando 39
las funciones del Estado-Nacin45.
Una expresin de la ineficiencia de la administracin pblica46 es
la inconsistencia entre el mayor gasto pblico y el rezago de la cobertura,
especialmente en los programas sociales. Mientras los niveles de produc-
tividad y de competitividad no han alcanzado los estndares que se re-
quieren en un mercado abierto, la internacionalizacin delflujode capita-
les ha generado movimientos impredecibles que desestabilizan las
economas nacionales y reducen la autonoma de la poltica monetaria
local (BID 1998). A su vez, la crisis econmica se ha traducido en un 44
Los intentos fallaron porque los de-
aumento de los niveles de pobreza de la sociedad y en una mayor concen- cretos se declararon inexequibles.
Pero independientemente de las ra-
tracin de la riqueza (BID 1998, PNUD 1999). Estos fenmenos, especial- zones jurdicas que hundieron los de-
mente los sociales, no son exclusivos de Colombia, sino que se presentan cretos, la principal caracterstica de las
normas es su nominalismo (Gonzlez
en la mayora de los pases del mundo (PNUD 1999). El hecho es que el 1999). pues los reiterados llamados a
la eficiencia y a la modernizacin es-
aumento del nmero de pobres y la mayor desigualdad ponen en tela de tn llenos de lugares comunes.
juicio la legitimidad del Estado y de los partidos polticos convencionales. Hardt y Negri (2000) hacen la distin-
cin entre imperialismo e imperio.
Frente a estas dificultades, la pregunta es si el Estado debe acre- Mientras el primero es compatible con
centar su intervencin o deben buscarse formas alternativas de orga- el Estado-Nacin, la consolidacin del
segundo va de la mano con la cada
nizacin privadas o mixtas que mejoren la eficiencia y la competitividad del Estado-Nacin.
sin deteriorar el bienestar de las personas. En el campo social, las redes 46
Basta con decir por ahora que hay
ineficiencia si el ritmo de aumento del
de proteccin social se han propuesto como una opcin plausible, pues gasto no se acompaa de crecimien-
se consideran como una solucin transitoria mientras las economas se tos similares en cobertura, en calidad,
o en ambas. No obstante sus limita-
recuperan en el mediano plazo. Una vez ocurra esto, las redes debern ciones, esta aproximacin ayuda a
desaparecer puesto que cumplieron con la funcin encomendada. plantear preguntas relevantes.
En este contexto se inscribe la creacin del Forec el 31 de enero
de 1999 a travs de decretos de emergencia. El Fondo asume la tarea
de reconstruir la zona afectada a partir de los siguientes principios
bsicos: integralidad del desarrollo, participacin comunitaria, trans-
parencia, celeridad, eficiencia, sostenibilidad y descentralizacin. Las
lneas estratgicas de intervencin son: vivienda y restitucin de los
equipamientos pblicos, fortalecimiento del tejido social, reactivacin
econmica, recuperacin ambiental y polticas pblicas (Gmez, Cas-
tao y Duque 2002).
Autonoma del Forec en el manejo de

recursos pblicos
o
Q.
o El Forec no era completamente autnomo en el manejo de sus recur-
r sos47. Eso sorprendi a varias ONG, pues esperaban que se pudieran
o. administrar como en cualquier empresa privada. Sin embargo, en la
medida en que se manejaban dineros pblicos era inevitable dar cuenta
>< a los organismos nacionales de control. Y como adems contrataba cr-
ditos internacionales, el Fondo deba someterse a las disposiciones de
2 los prestamistas. Las reglas de los bancos han jugado un papel ms posi-
tivo que negativo en los resultados del Forec, porque junto con las dispo-
siciones nacionales, ayudaron a vigilar y canalizar bien los recursos,
r 401 En la prctica, la regulacin del Forec se defini por una mezcla
de normas provenientes de dos fuentes: las normas expedidas por el
gobierno nacional en ejercicio de las facultades otorgadas por el Esta-
do de Emergencia y las disposiciones del Banco Mundial y del Banco
Interamericano de Desarrollo. Finalmente, las normas de la banca
multilateral fueron las reguladoras de toda la fase de ejecucin de pro-
yectos auspiciados por el Forec. Las normas internacionales termina-
ron primando sobre las disposiciones nacionales.
Tras su seleccin como ejecutoras del Programa Forec, las ONG
debieron aplicar en la puesta en prctica de los planes y proyectos a su
cargo (en reas tales como la vivienda, la infraestructura social y pbli-
ca, la generacin de empleo y el medio ambiente) las normas y proce-
dimientos de la banca multilateral, principalmente, contemplados en
el reglamento operativo del Forec. Debieron, en efecto, constituir ge-
rencias zonales, con precisas responsabilidades en cada una de las
zonas en que se dividi el rea afectada. Debieron elaborar un plan de
accin zonal, segn una metodologa estndar bastante detallada. De-
bieron tener en cuenta los criterios mnimos para determinar la elegi-
bilidad de los proyectos candidatos a ser financiados con recursos del
47
Durante los primeros meses, hubo con- _ . . ,. . .-. . , . . ., ,
fusin en ei Forec con respecto a S re- programa. Debieron aplicar reglas especificas para la adquisicin de
gian las normas privadas o las normas insumos y dems bienes y servicios destinados a los proyectos. Debie-
pblicas de contratacin. En realidad.
se tuvo a ciara intencin de operar de ron implantar un sistema de administracin financiera diseado para
acuerdo con la normatividad privada e, c o n
j u n t o e\ programa. Y debieron presentar informes de avance
J r
o, mejor aun. de sustraerse de las re- "
glas de contratacin pblica. perdCOS al ForeC.
Reglamentos operativos como el descrito son comunes en los pro-
gramas financiados con recursos de crdito de la banca multilateral,
aunque obviamente los elementos que los integran difieren de acuerdo
con el programa. Como ya se indic, por tratarse de un desarrollo de
convenios internacionales, las normas y procedimientos de la banca
multilateral pueden sustituir en todo o en parte a la legislacin domsti-
ca sobre ejecucin de recursos pblicos, a menos que el reglamento
prevea otra cosa. De ordinario se sustituye parcialmente el estatuto or-
gnico de presupuesto y el estatuto de contratacin administrativa.
Por ejemplo, los reglamentos de la banca multilateral exigen lici-
tacin internacional cuando los valores de un contrato exceden cierto
monto; la legislacin nacional tambin exige licitacin, pero los mon-
tos y las condiciones para que proceda la licitacin y para que la mis-
ma tenga carcter internacional no necesariamente coinciden.
Control fiscal y administrativo, financiacin

estatal y monto
Desde el punto de vista del control fiscal y administrativo, el esquema

Forec se caracteriza por la ambigedad. En efecto, el origen pblico de
la mayor parte de los recursos lo sitan bajo la jurisdiccin de la
Contralora General de la Repblica y de la Procuradura General de la
Nacin, pero el hecho de que, segn las normas expedidas en virtud
del estado de emergencia, la contratacin se rija por el derecho priva-
do, torna difusas las competencias de los organismos de control, amn
de que la ejecucin de los dineros est regulada en gran medida por
las normas de la banca multilateral. De todas formas, los controles
facilitaron el buen uso.
Con respecto a la financiacin estatal y su monto, la canaliza-
cin de recursos obedeci ms a razones polticas de gobernabilidad
en la coyuntura del pas que a una poltica de Estado para la atencin
de desastres y de desarrollo regional. Si el Forec hubiera actuado de
acuerdo con los canales tradicionales, posiblemente el aparato
clientelista habra intervenido para desviar los recursos. Incluso reco-
nociendo este peligro, debi acudirse a mecanismos ms expeditos
para que el Forec estuviera ms articulado a la dinmica del Estado y
de los gobiernos locales.
La financiacin del Forec provino en su gran mayora del nivel
nacional de gobierno, aunque los gobiernos subnacionales de la re-
gin destinaron algunos recursos a la atencin de la emergencia, re-
embolsados luego por el Forec. Hay razones para que el gobierno na-
cional haya sido el principal protagonista en materia de financiacin.
En primer lugar, los efectos del sismo del Eje Cafetero cobijaron a va-
rios municipios y departamentos. La literatura sobre el tema sugiere
que cuando las externalidades interjurisdiccionales son significativas,
la financiacin debe correr por cuenta de un nivel de gobierno ms
alto (Oates 1972). De otra manera, la financiacin probablemente se-
ra insuficiente, ya que cada gobierno subnacional tendra incentivos
para ocuparse de los problemas que afectan exclusivamente a su co-
munidad, no de los problemas que ataen a poblaciones situadas en
diferentes jurisdicciones.
En segundo lugar, las fuentes de financiacin de los gobiernos
departamentales son de por s precarias y algunos de ellos atravesaban
y atraviesan por una crisis fiscal de una profundidad sin precedentes. En
estas condiciones, los departamentos enfrentan serias restricciones para
financiar programas de gasto pblico de alcance intermunicipal como
los requeridos en la reconstruccin, no obstante ser candidatos obvios
para hacerlo. Por ltimo, el sismo afect en tal forma la base econmica
y la infraestructura pblica de algunos municipios, que simplemente no
haba opcin distinta a la intervencin financiera del gobierno nacional.
El curso del gasto
La organizacin del gasto del Forec se puso en marcha mediante mo-

dalidades diferenciadas de contratacin. Por un lado, con una perspec-
tiva territorial (gerencias zonales) y, por el otro, con un horizonte tem-
tico. El monto de los recursos administrados por el Forec es muy
superior a las finanzas corrientes de los municipios y los departamen-
tos de la regin. El nuevo contexto rebas las funciones de la adminis-
[42
tracin municipal. Las urgencias impedan reencontrar los espacios de
la planeacin. Adems, la capacidad instalada del Ejecutivo y del Legis-
lativo estaban diezmadas.
Pero el factor que ms impeda reorganizar la estructura era el
presupuesto municipal, que no se haba elaborado para la nueva es-
tructura urbana en desarrollo. En efecto, mientras los primeros
estimativos del costo de la reconstruccin ascendan a 2,2 billones de
pesos, la administracin municipal vena de administrar un presupuesto
que apenas llegaba a los 38 mil millones. El cuadro 4 resume los mon-
tos efectivamente destinados a la reconstruccin por la va del Forec.
En l se diferencia entre fuentes y usos. Los recursos destinados a la
reconstruccin sumaron 1,6 billones de pesos, destinados principal-
mente a la reconstruccin fsica (1,3 billones). La reconstruccin so-
cial48 ejecut un presupuesto de 147 mil millones de pesos.
A qu obedeci realmente la asignacin de recursos para la
reconstruccin? Puede pensarse que la magnitud de la tragedia, las
Los principales programas sociales fue- consecuencias negativas que ella trajo para el conjunto del pas (ms
ron: caracterizacin socio-laboral, asis-
tencia alimentaria y de servicios, pro-
inseguridad, ms desempleo, mayores amenazas a la llamada
gramas de salud, de capacitacin, de gobernabilidad) y la importancia econmica y social de la regin hicie-
generacin de empleo, de fortalecimien-
to educativo, de atencin psicosocial, ron de la reconstruccin del Eje Cafetero un asunto nacional. Pero al-
de acompaamiento en la aplicacin del gunas razones indican que el poder poltico que representaba la regin
subsidio de vivienda (individual y co-
lectivo), de educacin (niez, juventud en la particular coyuntura por la que atravesaba el pas desempe su
y tercera edad).
papel en la asignacin de recursos al Forec. La canalizacin de esos
CUADRO 4
FUENTES Y USOS DE LOS RECURSOS DEL FOREC
MILLONES DE PESOS
FUENTE 1999 2000 2001 TOTAL Participacin

%
PRESUPUESTO NACIONAL 199.997 619.583 150.497 970.077 60,71
Funcionamiento 997 1.117 977 3.091 0,19
Inversin 199.000 616.691 128.269 943.960 59,08
Cuota de auditaje 1.775 1.251 3.026 0,19
Deuda* 20.000 20.000 1,25
CRDITO EXTERNO 596.966 0 14.431 611.397 38,27
BID 155.268 13.300 168.568 10,55
BIRF 441.698 441.698 27,64
KFW 1.131 1.131 0,07
COOPERACIN INTERNACIONAL 16.317 0 0 16.317 1,02
Donaciones 15.184 15.184 0,95
Rendimiento de donaciones 1.133 1.133 0,07
TOTAL POR AO 813.280 619.583 164.928 1.597.791 100,00
USOS
EMERGENCIA 9.522 9.522 0,60
CONSOLIDACIN Y PLANEACION 9.372 2.396 0 11.768 0,74
Fortalecimiento manejo de desastres 8.964 2.270 11.234 0,70
Otros* 408 126 534 0,03
RECONSTRUCCIN FSICA 674.204 522.424 113.657 1.310.285 82,01
[43
Subsidios de vivienda 516.896 186.679 18.288 721.863 45,18
Subsidios de vivienda adicional arrendatarios 54.600 17.000 71.600 4,48
Infraestructura pblica 98.335 185.270 56.617 340.222 21,29
Reconstruccin rea rural 30.000 686 30.686 1,92
Infraestructura social 28.973 95.875 21.066 145.914 9,13
RECONSTRUCCIN SOCIAL 68.314 62.779 16.494 147.587 9,24
Proyectos de tejido social 16.023 18.154 34.177 2,14
Temporalidad 24.339 31.325 16.109 71.773 4,49
Medio ambiente 27.952 13.300 385 41.637 2,61
REACTIVACIN ECONMICA 8.990 633 9.623 0,60
TOTAL INVERSIN 770.402 588.232 130.151 1.488.785 93,18
COSTOS ADMINISTRATIVOS 42.878 31.351 34.777 109.006 6,82
Funcionamiento FOREC 997 1.117 977 3.091 0,19
Administracin gerencias zonales y FOREC 41.881 28.459 12.550 82.890 5,19
Servicio de la deuda** 20.000 20.000 1,25
Transferencia 1.775 1.250 3.025 0,19
TOTAL PRESUPUESTO 813.280 619.583 164.928 1.597.791 100,00
* Costos de interventorias. estudios y diseos sin asignar por las gerencias zonales
** Ministerio de Hacienda
Fuente: Unidad Financiera - rea de presupuesto del Forec
recursos no fue solo producto de una poltica previa de atencin de
desastres y de desarrollo regional impulsada por el gobierno nacional.
Debe recordarse que la votacin del Eje Cafetero y Antoquia
result decisiva para la eleccin de Andrs Pastrana como presidente
de la Repblica. Varios miembros del equipo econmico de la poca
tenan vnculos con la regin (los ministros de Hacienda, Minas y Trans-
porte). Para importantes gremios econmicos, como la Federacin
Nacional de Cafeteros, esa zona de Colombia es fundamental.
Si tal diagnstico es cierto, la influencia poltica regional se ha-
bra manifestado principalmente a travs de la rama ejecutiva del nivel
nacional de gobierno. En la rama legislativa, la representacin del Eje
Cafetero ha venido, probablemente, perdiendo terreno. En el Senado,
por ejemplo, apenas haba un senador vinculado de manera directa al
Quindo, el departamento ms afectado por el sismo. Hay que tener
en cuenta, sin embargo, que en el Senado la representacin tiene un
carcter ms nacional que territorial. En la Cmara de Representantes,
la circunscripcin electoral es en esencia departamental, pero dado
que el nmero de escaos correspondiente a un departamento deter-
minado depende en lo fundamental del tamao de su poblacin con
respecto a la poblacin total del pas, el Quindo no es precisamente
uno de los departamentos con representacin ms numerosa49.
Estructura organizativa
[44]
Ante el debate que se presentaba en los medios de comunicacin na-

cionales y regionales y que recoga en buena medida las opiniones de
la sociedad civil, la experiencia y los criterios de la banca multilateral y
la necesidad de atender una situacin social cada da ms catica en
"una de las ltimas zonas de paz que le quedan al pas", segn expre-
sin de Luis Carlos Villegas (entrevista a Ojos al Eje, noviembre de 1999),
el gobierno nacional cre el Forec, a los ocho das del terremoto. Lo
present como un novedoso aparato administrativo dirigido por un
representante de los gremios econmicos (Villegas), cuya misin era
orientar y colocar los recursos de la reconstruccin al margen de los
procesos normales de la contratacin administrativa (ley 80 de 1993)
y por ende, de la influencia de los partidos polticos y de los intereses
privados en la regin.
El esquema administrativo pareca innovador. Solo haba un fun-
cionario pblico propiamente dicho (el Director Ejecutivo) y las dems
contrataciones del personal tcnico y de consultora se regan por con-
tratos civiles. Se tena un solo ordenador del gasto compuesto por la
Junta Directiva y el Director Ejecutivo y para garantizar la agilidad re-
querida en la reconstruccin, los contratos con entes pblicos y/o pri-
vados se regan por el derecho privado.
49
Rodrguez (2001) discute las ventajas A su vez, los contratos y/o actividades financiadas con recursos de
de la representacin por regiones o por
mayoras en los cuerpos colegiados. crdito externo se orientaban por las normas y procedimientos del BID y

del BIRF. Finalmente, las donaciones recibidas de terceros con destino a
la atencin del desastre no formaban parte del patrimonio ni del Presu-
puesto General de la Nacin y por tanto su manejo no se sujetaba a las
normas que determinaban la ejecucin del presupuesto pblico.
CONTRATACIN PARA REVISAR
Antes de continuar con la estructura organizativa propiamente dicha,

hablemos de lo ocurrido con las contrataciones. En condiciones nor-
males, la contratacin con terceros por parte del Estado colombiano
est sujeta a los procedimientos y criterios de seleccin y a las condi-
ciones estipuladas en el Estatuto de Contratacin Administrativa (ley
80 de 1993). No obstante, al amparo del Estado de Emergencia deca-
rado en el caso del Eje Cafetero se dispuso que "los contratos que ^
celebre el [Forec] para el cumplimiento de su objeto, con entes pbli- ;
eos o privados, cualquiera sea su ndole o cuanta, se regirn por el n
derecho privado y no estarn sujetos a las disposiciones contenidas en ~
la ley 80 de 1993". =
En el derecho privado prima la voluntad de las partes, de mane-
ra que los procedimientos y criterios de seleccin estn sujetos a dicha
voluntad, no a normas fijadas exgenamente. De ah que la seleccin >,
de las ONG en el caso del Eje Cafetero se pudiera efectuar de manera
discrecional, sin las formalidades propias de la contratacin adminis-
trativa. En el presente contexto, la cuestin relevante no es si fue un
acierto o un desacierto la escogencia de las ONG para la etapa de eje- o
cucin del programa Forec, sino si conviene o no que la seleccin de
contratistas con el Estado se lleve a cabo de manera enteramente dis-
crecional, tal como lo permite el derecho privado.
La aplicacin del derecho privado en la seleccin de contratistas
puede justificarse en situaciones de desastre, dada la urgencia con que
se requiere actuar, especialmente durante la fase de atencin de la
emergencia. Cabe preguntarse, sin embargo, si una vez superada la
emergencia propiamente dicha no convena aplicar unas reglas de con-
tratacin pblica ms expeditas o laxas que las normales, diseadas
con antelacin para el efecto. Lo que s resulta a todas luces inconve-
niente es convertir el "modelo Forec" en la modalidad normal de se-
leccin de contratistas por parte del Estado.
El problema de la contratacin estatal sobre la base del derecho
privado es que es un terreno abonado para la falta de transparencia y
la arbitrariedad en la seleccin de los contratistas. Adems, se presta
para abusos en las condiciones de los contratos. Aunque no se cono-
cen reglas formales a prueba de fraude, ello no es razn suficiente para
asignar los recursos pblicos como si se tratara de recursos privados.
RELACIONES CON LA INSTITUCIONALIDAD LOCAL
Se ha dicho que en el momento del desastre, la institucionalidad local

era tcnicamente dbil, lenta y corrupta y, por tanto, incapaz de mane-
jar los recursos que comenzaban a llegar para la emergencia y la re-
construccin. Con esa idea, se quiso marginaron a los alcaldes y go-
bernadores de la zona afectada. Sin embargo, Luis Carlos Villegas ar-
gument, un ao despus del terremoto50, que en el momento de la
creacin del Forec se tuvo claro que tanto las alcaldas como las
gobernaciones deban ser las grandes herramientas de la planificacin
de la reconstruccin. Por esta razn, los alcaldes ayudaron a seleccio-
nar las ONG que sirvieran para asumir gerencias zonales. Igualmente,
los gobernadores, los concejales y las asambleas, a travs de los planes
de ordenamiento territorial, sealaron cul debera ser el uso ms ade-
cuado de la tierra. Sion embargo, el desplazamiento de los poderes
locales se produjo a medida que avanzaba el proyecto y el Forec iba
adquiriendo ms fuerza.
El Programa se desarroll en la zona rural y en las 31 zonas urba-
nas identificadas por los gobiernos locales en forma concertada con la
poblacin civil y el Forec. Puesto que la magnitud del dao se concentr
en zonas geogrficamente pequeas fcilmente identificables, lo prime-
ro que se hizo fue establecer con los alcaldes y gobernadores la forma
como se podan agrupar las personas afectadas en zonas ficticias, que
no correspondan a ninguna divisin administrativa, geogrfica y huma-
na anterior.
El Forec permiti la participacin de los actores polticos, aunque
mantuvo la orientacin general y el control sobre la contratacin. Esta
actitud con los polticos locales es compatible con la desconfianza que
se les tena. La visin retrospectiva ayuda a comprender las opiniones
del alcalde Patino de la ciudad de Armenia en esta poca cuando afirma
[46
que "la institucionalidad se deleg temporalmente compartiendo con el
En entrevista concedida a Osear Arango Forec las tareas de la reconstruccin, pero luego se reasumen". Segn el
y a Ricardo Corredor el 10 de enero de alcalde, en la nueva institucionalidad que se estructura en el Eje Cafete-
2000.
Entrevista del proyecto en diciembre
ro, se observan tres escenarios o instancias de gestin: el Forec, que
de 2000. De acuerdo con una opinin define las polticas y canaliza y controla los recursos, como lo hacen
ms independiente tanto del Forec
como de la administracin (entrevis- entidades tipo IFI o Finagro; las gerencias zonales, que ejecutan y
ta a Jos Aristizbal, lder social, di- retroalimentan los instrumentos de la poltica Forec; y las administracio-
ciembre 2000), "el terremoto coge al
Quindo en una etapa de transicin nes municipales, que son instancias de consulta para decidir lo que se va
entre una administracin sesgada por
la corrupcin y dbilmente participa-
a hacer y en esa medida retroalimentan igualmente las polticas51.
tiva y una nueva en donde se estn El proyecto considera, de otra parte, que el mecanismo de inter-
iniciando procesos de planeacin,
tecnificacin y mayor honestidad. vencin a travs de la zonificacin micro, que concentra la gestin en
Pero a ia regin le falta liderazgo pol- reas pequeas con altos daos, obedece a un criterio novedoso, al
tico, administrativo, empresarial y
comunitario, de tal forma que el go- menos en Colombia, de bsqueda de eficiencia para responder a una
bierno nacional carece de un interlo-
cutor fuerte en el momento de dise-
situacin excepcional. En este sentido, la intervencin a travs de los
ar la poltica de intervencin, y en Programas de Accin Zonales (PAZ) que estn bajo la responsabilidad
estas condiciones se entiende que el
modelo Forec incorpore a las ONG ex- de las gerencias es claramente una estrategia de acciones focalizadas
ternas como ejecutoras e intermedia- en trminos espaciales, poblacionales, de solucin a necesidades con-
rias en la relacin Estado-comunidad,
aunque no se justifica plenamente el cretas y temporales.
que no se hubieran tenido en cuenta
desde el comienzo las ONG regiona-
les con el argumento por parte del
Forec de que eran muy pequeas -
TRES MOMENTOS DE LA ESTRUCTURA
con experiencias valiosas antes y des-
pus del terremoto- para fortalecer la Las figuras 3, 4 y 5 corresponden, en orden cronolgico, a tres es-
creacin de capital social que ulterior-
mente enfatiz el Forec como estra- quemas organizativos del Forec de momentos distintos. El primero
tegia central de su poltica social" se present el 4 de marzo de 1999 a la opinin pblica. El segundo
Presidente
Consejo Directivo Unidad de Informacin Legal
Esquema Fiduciario Director Ejecutivo Unidad de Informacin Tcnica, UIT

La Previsora
Unidad de Ordenamiento Corpes occidente

TenitorialUOT Secretara tcnica
Coordinacin con Comit Tcnico Nacional Conformado por profesionales en el rea de:
entidades nacionales CTN
Unidad de Gestin Unidad de Gestin Infraestructura y servicios Pblicos

Departamental1. UGD Municipal2, UGM
Salud y educacin
Gobernador Alcalde
Empleo y sector privado
Vivienda y renovacin Urbana

Gestor Departamental Gestor Municipal
Desarrollo Rural (FNC)
Junta Consultiva Junta Consultativa Organizacin comunitaria y ONG

Comit Departamental de Comit Municipal de
Emergencia Emergencia Relaciones internacionales
Representantes Sociedad Civil Representantes Sociedad Civil
ONG ONG
Gremios Gremios
Dirigentes polticos Diligentes polticos
Logstica
Informacin,
programacin, seguimiento y
evaluacin 47
Comunicaciones
1 Finanzas y donaciones
Dos Unidades Departamentales: Oumdo y Risaralda
2
27 Unidades de Gestin Municipal
FIGURA 3. Primer esquema organizativo de Forec
La direccin y administracin del Forec

surgi despus de una revisin realizada al finalizar el ao 1999. Por se atribuyeron a un Consejo Directivo,
ltimo, en 2001 se produjeron cambios organizativos profundos, pre- integrado por nueve (9) miembros de-
signados por el presidente de la Rep-
sionados por el Banco Mundial y las gerencias zonales, de lo que blica y a un director ejecutivo, nom-
brado por el Consejo Directivo. Por
result el tercer esquema. disposicin expresa, los miembros del
El primer esquema (febrero a octubre de 1999) buscaba respon- Consejo Directivo ejerceran funciones
pblicas, pero no tendran el carcter
der a los principios y objetivos trazados por el gobierno nacional. Entre de servidores pblicos. Seis (6) de los
ellos, el fortalecimiento institucional y la participacin de la sociedad nueve miembros del Consejo Directi-
vo inicial provenan del sector privado
civil. El organigrama muestra al director ejecutivo respondiendo al Con- y los tres (3) restantes del sector pbli-
co, de los cuales uno (1) vinculado al
sejo Directivo y coordinando las labores del Comit Tcnico Nacional y gobierno nacional (Director del Depar-
de las unidades Legal, de Informacin Tcnica y de Ordenamiento Terri- tamento Nacional de Planeacin) y dos
(2) a gobiernos subnacionales de la
torial. Recibe el apoyo financiero de La Fiduciaria y La Previsora52. regin (gobernador de Risaralda y al-
El Comit Tcnico estuvo conformado por profesionales en 12 calde de Armenia). De entrada, llama
la atencin en este esquema de admi-
reas, quienes deban responder directamente por el desarrollo de las nistracin de recursos pblicos el pre-
dominio de la representacin del sec-
actividades operativas. Hacan el puente con los gestores municipales tor privado sobre la representacin del
y departamentales y con las gerencias zonales, al mismo tiempo que sector pblico.
fomentaban el acercamiento con las entidades de orden nacional. Los
gestores eran los representantes de los gobernantes municipales y de-
partamentales frente al Forec.
En este organigrama no existen relaciones claras con las geren-
cias zonales y surgen muchos inconvenientes con las instituciones lo-
cales y regionales. Al principio, en el Forec haba un solo funcionario
pblico que tomaba las decisiones y ello entorpeca el logro de los
objetivos. El papel de los gestores no fue claro. Las relaciones entre
unidades tcnicas no fueron las mejores. Haba poca relacin entre
ellas, lo que impeda que los asuntos se trataran de manera integral. La
comunicacin con los gerentes tampoco era fcil.
Llama la atencin la importancia marginal asignada a la repre-
sentacin de los gobiernos subnacionales de la regin en la direccin y
administracin del Forec. Apenas dos de los nueve votos del Consejo
Directivo del Forec corresponden a autoridades territoriales, es decir,
apenas algo ms de la quinta parte. Y en la prctica, su influencia fue
an menor, ya que el Consejo poda sesionar y decidir con la asistencia
de slo tres (3) de sus miembros.
Ms todava: por disposicin expresa, todos los miembros
del Consejo Directivo, incluidos el gobernador y el alcalde, ejercan
su papel en calidad de "representantes del Presidente de la Rep-
blica", de manera que las autoridades territoriales tenan formal-
mente limitada la posibilidad de representar los intereses de las
comunidades de la regin cuando los mismos contrariaban la vo-
luntad del presidente. A las autoridades territoriales no se les reco-
noca, en este caso, autonoma poltica y fiscal alguna. En contra
de lo que sostiene el discurso oficial sobre el Forec, este esquema
administrativo puede ser cualquier cosa, positiva o negativa, me-
nos consistente con la descentralizacin.
El organigrama no fue el ms adecuado para la reconstruc-
cin. Desde un principio impidi que las gerencias pudieran operar
cmodamente y que las dinmicas institucionales se consolidaran.
El esquema divide la reconstruccin fsica. El ordenamiento territo-
rial, la vivienda, la renovacin urbana, la infraestructura y los servi-
cios pblicos se dividieron para conformar una unidad y dos reas
tcnicas. Este fraccionamiento obstaculizaba las acciones de carc-
ter integral. Como no haba una relacin clara entre vivienda, orde-
namiento urbano y servicios pblicos, no es extrao que se hayan
construido casas sin servicios ni equipamiento urbano. Los errores
que se presentaron en la prctica ya se vislumbraban en la concep-
cin del organigrama.
El director ejecutivo nunca tuvo un concepto comprensivo de
ciudad. La lgica era hacer y construir rpido. Ni las instancias polticas
ni la de planeacin de Armenia compartan esta visin. Aunque en el
esquema est el vnculo con los alcaldes y con los organismos locales,
en la prctica se rompi la interaccin. El gobernador del Quindo que-
d por fuera.
El segundo esquema (figura 4) estuvo vigente entre octubre de
1999 y febrero del 2001. Las autoridades locales y las gerencias se
Presidencia de la Repblica
Auditora Contrataras
Extema Procuradura
Consejo Directivo
Departamento Nacional
de Planeacin
Comit Tcnico
Gerencias Zonales
Autoridades Direccin Ejecutiva
Locales
C Control
Interno
^N.
y'
Ordenamiento Jurdica
Territorial y
Desarrollo
Infraestructura Financiera U
y Servicios n
Pblicos i
d
i1
Vivienda y Administrativa <i
Renovacin <e
Urbana $
iJ
Educacin Informtica t
l\
1i
0
Salud Comunicaciones
y
0
Reconstruccin Informacin 49
Tejido Social Tcnica
Generacin de
Empleo e
Ingresos
Medio Ambiente
Monitoreo y Evaluacin
FIGURA 4. Segundo esquema organizativo de Forec
acercan ms a la direccin, pero aun con esa nueva relacin, haba

dificultades. Aunque este esquema fue ms gerencial y ms claro, con-
serv vicios del anterior. Por ejemplo, acentu la diferencia entre orde-
namiento, infraestructura y vivienda.
Si bien ya haba desaparecido del esquema la "Unidad de Orga-
nizacin Comunitaria y ONG" con el fin de darle ms fuerza a la re-
construccin del tejido social, en la prctica se sigui denominando y
firmando como "Social y de ONG". El organigrama se mantuvo hasta el
21 de febrero de 2001, un mes antes de que la mayor parte de las
gerencias zonales culminara su labor.
Presidencia de la Repblica
Auditora Contralorias
Externa Procuradura
-j Consejo Directivo
Comit Tcnico NacionaI

Autoridades .[ Gerencias Zonates
Direccin Ejecutiva
Locales Control
Interno
Coordinacin Tcnica

n
u Ordenamiento Jurdica i
Urbano d
n a
a d
d
d e
e Gestin de Financiera y s
Proyectos Administrativa d
T e

c Organizaciones A
Sociales P
o
c y
a
s 1 i o
Monitoreo y Evaluacin
FIGURA 5. Tercer esquema organizativo de Forec.

[50
El tercer esquema (figura 5) funcion entre febrero 2001 y di-

ciembre 2002. Los diferentes temas tienen una cabeza visible y, ade-
ms, los encargados tienen la posibilidad de responder en forma efi-
ciente a los diferentes actores. El organigrama ayuda a precisar las
funciones y las obligaciones de cada rea. La de Gestin de Proyectos
recoge toda la ejecucin de obras civiles y la de Ordenamiento Urbano
integra, por fin, el ordenamiento, la vivienda y los servicios pblicos.
Estos dos cambios mejoran de manera radical las relaciones de las
gerencias con el Forec, pues permiten que los temas tengan una mira-
da y una respuesta ms integral.
El Forec fue redefiniendo su organizacin, pero hacerlo tom su
tiempo y ello tuvo consecuencias negativas. No se cumpli bien los prin-
cipios bsicos de participacin, celeridad y eficiencia y, de manera espe-
cial, se vieron afectados los propsitos de sostenibilidad y descentraliza-
cin. En general, la organizacin del Forec, como se expresa en los
primeros dos esquemas, muestra que hay confusiones en la jerarqua de
las decisiones y en la interrelacin entre lo pblico y lo privado.
Segn Diego Arango, presidente del Consejo Directivo del Forec,
entrevistado en diciembre de 2000, la iniciativa de la creacin del Forec
fue del presidente de la Repblica, quien con su equipo de gobierno
defini en pocos das las orientaciones de poltica pblica para la inter-
vencin y las correspondientes estructura y funciones del Fondo. Fue
el presidente quien decidi que la Junta Directiva tuviera una minora
de representacin regional y una mayora de representacin nacional,
para garantizar que la tragedia se manejara con una ptica nacional,
objetiva, eficiente y menos regionalista, pues se queran evitar las dis-
putas regionales por el poder en el Forec, que hubieran implicado de-
bates desgastadores.
El esquema administrativo se va imponiendo por medio de de-
cretos; la escasa participacin de la regin en el diseo obedeci a la
ineficiencia administrativa, la magnitud del desastre y la cuanta de los
recursos a manejar; sin embargo, la administracin regional no se
margin completamente pues poda exponer sus puntos de vista a
travs del alcalde de Armenia (vocero de los municipios afectados) y
del gobernador de Risaralda.
INSTANCIAS DE CONTROL
Para buscar transparencia en la gestin y manejo de los recursos, el

Forec cre y reconoci cuatro instancias de control:
1. Monitoreo fsico y social. Se concibi como un sistema de informa-
cin de gestin para permitirle al Fondo y a las gerencias zonales su
evaluacin continua mediante una auditora tcnica concentrada
en las reas de pertinencia, racionalidad, transparencia, eficiencia
y eficacia de los programas y proyectos y evaluacin del impacto.
A este sistema pertenecieron la Universidad de los Andes -a travs
del Centro de Investigacin y Desarrollo Regional (Cider) y las
universidades del Quindo y Tecnolgica de Pereira para sus res-
51
pectivos departamentos. Propiamente, el monitoreo social estuvo
a cargo de la Confederacin Colombiana de ONG, en tanto que el
BID y el Birf desarrollaron su propio sistema de monitoreo.
2. Interventora fsica. Estuvo a cargo de las gerencias zonales, que
actuaban como administraciones delegadas para el seguimiento a
los proyectos o contratos de obra reportados al Forec.
3. Inspeccin y control. La compaa La Previsora administraba los
recursos y manejaba los subsidios y los pagos correspondientes a
las diversas actividades del Fondo. La auditora y revisora fiscal
estaba a cargo de la firma Peat Marwick Ltda. El control informtico
de la reconstruccin lo realizaba la firma Integral S.A.
4. Veeduras ciudadanas. Uno de sus mecanismos fue la Audiencia P-
blica prevista en la ley 489 de 1998, mediante la que los ciudada- En algn momento se habl de que
existan 28 veeduras ciudadanas en
nos se informaban sobre las estrategias de la reconstruccin, el Armenia, pero de acuerdo con la Ge-
contenido de los planes zonales y los presupuestos respectivos. La rencia zonal de la Universidad Nacio-
nal poco a poco fueron desaparecien-
funcin de algunas otras audiencias consisti ms en escuchar lo do del escenario en la medida en que
que opinaban los ciudadanos en determinado momento53. fueron viendo que no haba malos
manejos y que las obras se estaban
La Contralora General de la Repblica fue la entidad que ejerci realizando satisfactoriamente. De otra
parte, algunos sectores de los lderes
el mayor y ms detallado control fiscal sobre los Planes de Accin Zonal. comunitarios plantearon ms bien la
Algunas de las principales conclusiones tomadas de los ltimos infor- idea de que la comunidad fuera pro-
tagonista en la reconstruccin y no
mes de dicha entidad son en sntesis las siguientes: veedor, dejando ms bien esta funcin
de control a otros entes y personas
El control se hizo de manera continua durante todas las etapas de la externas con mayores recursos y ca-
reconstruccin, por medio de auditoras practicadas por las gerencias pacidad tcnica.
departamentales de la Contralora General a los sujetos de control como
el Forec, las gerencias zonales y algunos contratistas, para garantizar
que los recursos cumplieran los objetivos de la reconstruccin.
En trminos de eficacia, se detect una baja ejecucin de los recur-
sos de inversin, lo que implica que el Forec tuvo que efectuar las
respectivas prrrogas a los contratos de administracin delegada
con las gerencias zonales. Esto afect la eficiencia del Fondo, con
incrementos en los costos de los proyectos, en los gastos de admi-
nistracin y en los honorarios de las gerencias.
o Se observ la poca importancia atribuida a proyectos relacionados
" con reactivacin econmica y creacin de empleo que permitieran
a los habitantes tener alguna forma de estabilidad y mayor credibi-
05
lidad hacia el Forec como representante del gobierno en la regin.
c A l menos hasta inicios del segundo semestre de 2000, se observaron
- en las gerencias algunas deficiencias de control interno con respecto
al manejo financiero, presupuestad jurdico y del sistema de informa-
o cin. Se recomend entonces fortalecer los canales de comunicacin
r y asesora con la Oficina Asesora de Control Interno del Forec.
. D e manera especfica, la Contralora recomend a las gerencias
establecer una efectiva direccin, coordinacin y control en su ejer-
>< cicio mediante la integracin de los diferentes sistemas (revisin
de cuentas, financiero, legal, de gestin y resultados y valoracin
de costos ambientales).
Los contratos de administracin delegada realizados con ONG,
universidades y gremios especializados tuvieron un efecto positivo
, desde el punto de vista de oxigenar los canales tradicionalmente
clientelitas de obtencin o aseguramiento de derechos fundamentales.
La experiencia mostr que es necesario mantener dos esquemas de
intervencin. Sectores como la vivienda exigen de una gestin territo-
rial, cercana a las necesidades ligadas al planeamiento urbano y a la
construccin. Pero sectores como la salud, la educacin y los servicios
pblicos deben ser transversales, con unidades de desplazamiento para
mantener controles del conjunto de las operaciones.
Es posible pensar hoy que en el caso de Armenia se hubiera
podido contratar con una ONG el trabajo alrededor de la vivienda y
que ella abriera oficinas en las 15 zonas, exclusivamente para resolver
los asuntos relativos a este aspecto. A la vez, con otras ONG se hubie-
ran podido contratar los otros aspectos. En tal caso, se correra un
riesgo: la desintegracin local, que en el esquema utilizado se evit al
contar cada equipo de la ONG con una visin multisectorial de la locali-
dad donde estaba trabajando.
En el futuro, y de acuerdo con las circunstancias, es conveniente
que el concepto de integralidad, sea el rector de las intervenciones. La
divisin tcnica del trabajo exigir conocimientos especializados en
cada rea, pero un control social territorializado, garantiza la integralidad
de un proceso. En este marco, las entidades pblicas y privadas deben
fortalecerse y no conviene ignorar los conocimientos que ellas han
adquirido, ni dejar de estimular un ms alto nivel de coordinacin en
eventos futuros.
La dinmica keynesiana
Adems de responder a las necesidades urgentes, algunos considera-

ron que el Forec deba contar con un programa de reactivacin econ-
mica de corte keynesiano: el Eje Cafetero deba transformar la trage-
dia en una oportunidad para consolidar el desarrollo regional. En
realidad, ello no sucedi as y la reconstruccin no se concibi como
un programa keynesiano de envergadura.
Colombia se reconoce como un pas de regiones (Fals Borda
1994). Sin embargo, no hay una tradicin fuerte de polticas regiona-
les o de desarrollo regional. El Estado ha jugado un papel ms bien
lnguido en este campo. Aunque no hay una clara lnea divisoria entre
las acciones encaminadas a la reconstruccin de la zona y las orienta-
das a impulsar el desarrollo de la regin, resulta til distinguirlas para
efectos analticos.
Como su nombre lo sugiere, las acciones de reconstruccin bus-
caran dejar a la regin en condiciones similares a las existentes antes
de la tragedia, en las reas de servicios hospitalarios, servicios de agua
y energa, instalaciones educativas, edificios de la administracin p-
blica y vivienda. Las acciones de desarrollo regional apuntaran, tam-
bin como su nombre lo sugiere, a fomentar el desarrollo econmico y
social del Eje Cafetero, en trminos, por ejemplo, de dotacin de me-
jor y nueva infraestructura pblica, de creacin de fuentes de empleo
y de fortalecimiento y reorientacin de la base econmica dentro y
53]
entre ramas de actividad.
La magnitud y naturaleza de las consecuencias inmediatas de la
tragedia definieron las caractersticas de las acciones encaminadas a
atender la emergencia. As, a diferencia de lo acontecido en Armero
(cuando hizo erupcin el volcn nevado del Ruiz), la mayora de los
afectados por el terremoto en el Eje Cafetero sobrevivi. La atencin
de la emergencia se orient al rescate de vctimas, a atender heridos, a
proveer alimentos y alojamiento temporal, entre otras acciones. En-
tonces, el objetivo de convertir a la construccin en sector lder no
parece haberse formulado de manera explcita54.
La idea era ms bien dar "ayudas para vivienda". Con todo, el
uso intensivo de mano de obra no calificada que hizo el sector de la
construccin y sus efectos multiplicadores ('hacia atrs y hacia de-
lante') debieron tener una influencia positiva sobre la economa re-
gional. A pesar de las quejas de los habitantes del Eje Cafetero, el
80 % de la poblacin contratada por el Forec y por las gerencias zonales
era de la regin.
El Forec puede considerarse un programa de gasto pblico
anticclico, pero debera ser claro que su alcance temporal y espacial
era bastante limitado. Adems, dado que el Forec sustituy a otros
programas de gasto previamente incluidos en el presupuesto nacional, 54
Currie (1978, 1992) discute las carac-
el efecto anticclico neto para el conjunto del pas qued reducido en tersticas que deben tener los secto-
res lderes y la forma como se articu-
realidad al resultado de cotejar los efectos multiplicadores de los pro- lan con el resto de sectores.
gramas adelantados en el Eje Cafetero, sobre todo en materia de cons-
truccin de vivienda, con los efectos multiplicadores que habran teni-
do los programas sustituidos.
Los recursos del Forec se concentraron en la construccin de
vivienda y no tuvieron un impacto regional significativo. La estructura
de la produccin permaneci sin modificaciones sustanciales. El caf
sigue siendo determinante y lidera la vocacin agrcola y agroindustrial
del departamento. Adems de que representa el 72 % del PIB agrco-
la55 , impacta la dinmica industrial a travs de la trilla y, va ingresos,
o tiene un claro impacto en el consumo de los hogares. La regin busca
- avanzar hacia una economa diversificada en la que el caf mantenga
o
- su importancia pero deje de ser determinante.
n
<= EL ESCENARIO ANTES DEL TERREMOTO

-o
La reconstruccin del Eje Cafetero abre la discusin sobre el significa-
- do y las implicaciones de unas polticas de reactivacin de corte
~ keynesiano. Veamos algunas condiciones que se vivieron y se viven en
_ la regin en los aos anteriores y a partir de la reconstruccin.
La participacin del departamento del Quindo en el PIB nacio-
>, nal es decreciente. Pas de 1,66 % en 1985 a 1,28 % en 1996. No obs-
tante esta reduccin, que obedece al mayor desarrollo de los servicios
en los cuatro grandes centros urbanos del pas, el departamento del
* Quindo no es pobre, si se considera el tamao de su poblacin y su
o extensin geogrfica.
La agricultura se mantiene como la principal actividad produc-
tiva de la regin (33,1 %). Este porcentaje es superior al promedio
nacional (18,9%) y ello muestra su enorme vocacin agrcola. La alta
participacin que tiene el sector agrcola en el PIB regional se explica
por el marchitamiento de la industria, muy ligada a la transforma-
cin de productos agrcolas, en especial la trilla de caf y el trata-
miento de frutas frescas. La desindustrializacin regional ha sido su-
perior a la nacional.
La industria le sigue en importancia a la agricultura. La rama
ms importante es la de alimentos. Emplea el 25 % de la mano de obra
industrial. Se est presentando un proceso de sustitucin muy intere-
sante. Las antiguas trilladoras estn dejando el espacio al procesamiento
de otros bienes agropecuarios (frutales, lcteos, pltano y yuca) bajo la
forma de pequeos establecimientos.
La industria de bebidas es la gran perdedora. Entre 1990 y 1997
redujo en 7 puntos su participacin en el PIB y en 6 puntos su participa-
cin en el empleo. El sector de las bebidas utiliza cada vez ms insumos
locales. Y junto con la industria de alimentos controla el 72 % del valor
agregado local. La fabricacin de muebles y accesorios es la industria de
mayor desarrollo y calificacin. Entre 1990 y 1997 aument su partici-
pacin en el PIB (3, puntos) con menos empleo (-6, puntos). Estos resul-
tados indican que hubo incrementos en productividad.
El fenmeno ms importante de los ltimos aos es la presen-
55 Tomado del diagnstico realizado por
ei CID (2001). cia d e microestablecimientos en industrias c o m o las de productos m e -
tlicos, confecciones, minerales no metlicos y cueros que, en conjunto,
aumentaron su participacin en el PIB en 9, puntos y en el empleo en
17, puntos.
El 85% de la poblacin del Quindo vive en centros urbanos
distribuidos entre la ciudad capital y varios municipios cercanos en-
tre s. Esta distribucin espacial ha permitido construir una red vial y
de servicios en los que se aprovechan las economas de escala por
aglomeracin. El sector rural goza tambin de ventajas derivadas de
la vecindad con las cabeceras municipales y la extensin de la infra-
estructura y de servicios como salud y educacin. La economa cafe- o
tera de la regin ha facilitado el enlace entre los centros urbanos y el "
mundo rural. -
El mundo empresarial quindiano est conformado esencialmente
por microempresas que ocupan menos de cinco personas, 56% de las c
reistradas ms todo el universo de los informales no identificados. El ~
conjunto de pequeas empresas que ocupan menos de 20 personas
corresponde al 87,% de los establecimientos. En el Quindo no hay o
propiamente grandes empresas. All se ubican sucursales de empresas r
de cobertura nacional pertenecientes a los sectores financiero, comer- 2.
ci, servicios personales y transporte. Las mejores prcticas empresa-
riales provienen de estas sucursales y de las empresas locales que ex- >-
tienden sus redes comerciales ms all de las fronteras del Eje Cafetero,
vendiendo al resto del pas o en el exterior.
La mayor diversidad se encuentra en sectores de servicios, en
donde se concentra el 81 % del empleo urbano. El capital es nacional y f
esencialmente local (97,6%), con escasa participacin de inversin ,
externa o mixta. Se trata de empresas jvenes, ya que el 80,5% de
ellas tiene menos de veinte aos y predomina la figura de la persona
natural. Las sociedades annimas (7,1 %) corresponden a empresas
que no tienen origen local.
En trminos de infraestructura, la regin est mejor dotada que
el promedio nacional. Sin embargo, la infraestructura disponible no es
superior a la construida en los tres grandes centros urbanos del pas y
las desventajas de la regin se aprecian cuando se examina el poco
desarrollo que ha tenido el capital conocimiento. La dotacin de servi-
cios pblicos es una de las mejores del pas. El Eje Cafetero est tratan-
do de consolidar la infraestructura vial y de comunicaciones.
En el sector agrcola se busca desarrollar cluster diferentes pero
complementarios del caf. Se piensa en pltano, frutales (ctricos), yuca,
guadua, flores exticas, agroturismo, alimentos y bebidas, madera y
muebles, confecciones, artesanas. El pltano tiene potencialidades para
convertirse en un polo estratgico de desarrollo. Es un producto con
tradicin que responde a la vocacin productiva regional y que ade-
ms puede generar economas de aglomeracin, con una trayectoria
empresarial (campesina) importante. En el caso del pltano, como en
la mayor parte de productos agrcolas, los problemas comienzan con
la cosecha, siguen en la recoleccin y se agravan con el tratamiento
poscosecha, especialmente en los aspectos relacionados con la con-
servacin y la garanta de acceso a los mercados.
Q U CAMBI CON LA RECONSTRUCCIN
La desaceleracin econmica y la posterior recesin de 1999, aunadas a la

crisis del caf y al terremoto, afectaron principalmente a los jefes de hogar
y presionaron a sus esposas o compaeras e hijos a salir a buscar trabajo.
La tasa de participacin aument en 8 puntos. La mayor participacin se
present entre las mujeres (56%) y los jvenes entre 20 y 29 aos.
La desercin escolar y la falta de continuidad en la educacin
redujo los niveles de capacitacin, al punto de que el Quindo perdi las
ventajas que tena (cuadro 5). En el perodo considerado se crearon alre-
dedor de 22 mil nuevos empleos o puestos de trabajo, mientras unas 54
mil personas lo estaban buscando, es decir, hubo alrededor de 32 mil
nuevos desempleados. En 2000, la tasa de desempleo aument 10 pun-
tos y lleg a 17,2 % (48 mil personas desempleadas) y un incremento
del tiempo de bsqueda de 23 a 55 semanas. Estos indicadores habran
sido ms altos s las obras de reconstruccin no hubieran suavizado la
presin sobre el mercado. En otras palabras, los recursos que se destina-
ron a la regin no lograron reducir el desempleo aunque, sin duda, evita-
ron que su crecimiento fuera mayor.
CUADRO 5
POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA (PEA) SEGN NIVEL EDUCATIVO (%)
Quindo Quindo Colombia Colombia

Nivel educativo 1996 2000 1996 2000
Ninguno 4,9 8,0 6,9 6,2
Primaria 45,0 38,8 40,0 35,0
56
Secundaria Incompleta 19,5 21,7 22,2 18,7
Secundaria 14,5 17,5 17,9 21.2
Superior 14,1 13,2 12.6 15.7
No informa 0,1 0,6 0,5 0,4
Total PEA 225.879 279.229 16.167.994 18.723.512
Fuente: Clculos del CID a partir de la ENH del Dae
Cuatro grupos de la poblacin son especialmente vulnerables.

Las mujeres de todas las edades (la tasa de desempleo es 24,4%), Los
jvenes de ambos sexos entre los 15 y 19 aos (tasa de desempleo de
37,5%) y entre 20 y 29 aos (tasa de desempleo de 21,8%), Los jefes
de hogar que perdieron su empleo a una edad por encima de los 30
aos (tasa de desempleo de 14,6%) Y, en general, la poblacin que no
tiene una actitud definida hacia una actividad o profesin. Se trata de
quienes no aceptan trabajos de baja calificacin pero tampoco son
mano de obra calificada. Este perfil corresponde al de las personas
con secundaria completa o incompleta.
En el otro extremo se encuentra la poblacin con educacin su-
perior, que en el Quindo tiene una tasa de desempleo (11,2%) muy
inferior a la del promedio nacional de su mismo nivel educativo (18,1%).
El deterioro de los ingresos y el aumento de la pobreza van de la
mano. Estas tendencias estructurales no se modificaron con la recons-
truccin. En el Eje Cafetero, la distribucin del ingreso mejor porque
hubo un empobrecimiento generalizado. La cada de los ingresos es
fundamentalmente un fenmeno urbano y los ms afectados fueron
quienes tienen un nivel educativo de solo primaria o secundaria in-
completa, trabajan como obreros o empleados del sector privado o en
el servicio domstico y se dedican a las actividades de la construccin,
industria o transporte, que son los sectores en los que ms se promo-
vieron las microempresas y el rebusque.
Las conclusiones del Sisbn (Sistema de Seleccin de Beneficia-
rios para Programas Sociales, del gobierno nacional) son dramticas. A
partir de una informacin recogida luego del terremoto se encontr que
el 56,2 % de la poblacin pertenece los niveles 1 y 2. Estas personas solo
terminaron primaria y representan el 67,9% de los desempleados.
La reconstruccin del Eje Cafetero abre la discusin sobre el signi-
ficado y las implicaciones de unas polticas de reactivacin de corte
keynesiano. Ya hemos visto que aunque el monto de recursos fue signi-
ficativo (1,6 billones de pesos), no fue suficiente para desencadenar una
dinmica econmica regional de envergadura. Las obras asociadas a la
reconstruccin evitaron que el desempleo se agudizara, pero no logra-
ron disminuirlo56. Hay tres razones que podran explicar este resultado.
La primera razn tiene que ver con el poco efecto distributivo de
los subsidios. Si los propietarios de los lotes fueron los ms favorecidos
con los dineros de la reconstruccin, es posible que una parte impor-
tante de estos recursos no se hayan quedado en la regin. Esta hipte-
sis tendra que investigarse con ms cuidado, porque la informacin
disponible es insuficiente para probarla. La segunda explicacin ha- 57
bra que buscarla en los encadenamientos que gener la reconstruc-
cin en la propia regin. Aunque hubo una reactivacin de los sectores
econmicos asociados con la reconstruccin, no debe olvidarse que
muchos insumos se trajeron de otras regiones del pas.
Y la tercera explicacin podra ser la falta de un horizonte claro
en materia de reactivacin econmica regional. Ya hemos mostrado 56
El empleo aument en los sectores de
que el Eje Cafetero ha tratado de diversificar la produccin agrcola, servicios personales, agricultura, cons-
truccin e industria, y disminuy en
pero estos esfuerzos no hacen parte de un plan estratgico de largo comercio, transporte y finanzas. Bue-
plazo en el que est comprometida ia regin y, sobre todo, la Nacin. na parte de los nuevos empleos se
crearon en actividades directamente
Esta falta de perspectiva no debe extraarnos porque las administra- relacionadas con la catstrofe: recons-
truccin fsica (construccin), abaste-
ciones Pastrana y Uribe no le han dado ninguna importancia a la con- cimiento de sus materiales (industria),
solidacin del mercado interno y han dejado de lado cualquier consi- agricultura, atencin a las personas en
aspectos bsicos (servicios persona-
deracin sobre las bondades que podran derivarse del estmulo a la les) como salud y otros ligados con
industria domstica. los emplazamientos de emergencia.
A manera de conclusin: se perdi
el espacio de lo pblico
W n una suerte de balance sobre la actuacin del Forec en torno a la

reconstruccin del Eje Cafetero, es preciso rescatar los aprendizajes y
logros, tanto como sealar los desaciertos, en especial con respecto a
los criterios y las expectativas sealadas para este Fondo, que son lo
fundamental, a nuestro modo de ver.
En algunos espacios, el Forec tuvo logros importantes:
1. Ejecut los recursos de manera eficiente.

2. Estimul, aunque no de manera homognea, la participacin co-
munitaria. En algunas gerencias la comunidad se involucr efecti-
[59
vamente en el proceso de reconstruccin.
3. Acept las reivindicaciones de movimientos sociales y de arren-
datarios.
4. Reconoci los errores de su estructura administrativa y los modific.
5. Tuvo la suficiente flexibilidad para permitir que las gerencias desa-
rrollaran sus programas con relativa autonoma.
En otros, fue mucho ms limitado.
Modelo deficiente para ser prototipo
El Forec no permiti que una opcin colectiva - pblica, expresada en la

ley 388 de 1997, se concretara en una intervencin urbana favorable a
los intereses de la mayora. La mitad del subsidio que entreg el Forec
termin en manos de los propietarios de la tierra. Esta falla fundamental
descalifica las pretensiones de convertir el modelo de reconstruccin
propuesto por el Forec como el prototipo del nuevo Estado.
Vitrina antipblica
La dimensin pblica estuvo ausente en el control del precio de la tie-

rra, la variable neurlgica de la reconstruccin. Se dej abierto el espa-
cio para el dominio de lo privado. Ya decamos que lo privado tiene que
ver con los bienes que no pasan por el tamiz de la eleccin colectiva. Es
el espacio de la eleccin individual. Y esta dimensin individual apare-
ce con especial fuerza en la Vitrina Inmobiliaria1.
Borrero (2000) y Buitrago (2001) reconocen que gracias a la com-
petencia que gener la Vitrina, los precios de la construccin no fue-
ron altos, pero tambin que ella tena limitaciones para actuar frente al
valor del suelo, que intervena como una variable exgena2. La Vitrina
no poda modificar las distorsiones de los precios, generadas por el
monopolio de la tierra. Y adems, el mercado de vivienda de la Vitrina
no corresponda a uno de competencia perfecta.
Desde otra perspectiva, la dispersin espacial de mltiples pla-
nes de vivienda, efecto del mecanismo de la Vitrina Inmobiliaria, ge-
ner una lgica antifuncional de estructuracin del espacio, acentu la
segregacin socioespacial de la ciudad y aument los costos de distri-
bucin de redes de servicios pblicos, equipamientos y bienes de ser-
vicios bsicos
El Forec se equivoc pensando que poda construir Estado sin
Para Saavedra y Albn (2002) la Vitri- poltica y sin polticos.
na es la expresin ms clara de la l- En sntesis, la debilidad bsica del "modelo" de intervencin
gica neoliberal subyacente al "mode-
lo Forec". radica en que el Forec estuvo lejos de lograr que se cumpliera el funda-
"Cuando la Vitrina Inmobiliaria se mento constitutivo de las sociedades liberales: construimos una mejor
abri, ella no modific esta situacin,
pues no estaba pensada para eso, ni sociedad nicamente si creamos los mecanismos para que los intere-
ese era su propsito; lo que si hizo ses colectivos, expresados libremente, primen sobre los intereses par-
fue bajar los precios de la construc-
cin, pero en cuanto a la tierra, sim- ticulares. Por ello, aunque es Estado, una experiencia rica, que deja
plemente valid o legitim lo que ya
se haba hecho en las compra-ventas
muchas enseanzas, carece de la legitimidad necesaria para que se
anteriores" (Aristizbal 2002, p. 32). nos proponga como el nuevo Estado.
60

referencias bibliogrficas
ARISTIZBAL Jos. 2002. Parbola de los arrendatarios de Armenia. Terremoto,

movilizacin social y concertacin, Corporacin Nuevo Arco Iris, Captulo
Quindo, Armenia, mimeo.
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el Forec como "modelo" de

intervencin del Estado

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

CENTRO DE I N V E S T I G A C I O N E S PARA EL DESARROLLO

RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

DIRECTOR DEL PROYECTO

Primera edicin, 2003

revisin de redaccin: LUISA MARA NAVAS

CRITERIOS PARA ELEGIR 16

LOS PROGRAMAS DE PREVENCIN O LA OBJETIVACIN Y UNIVERSALIZACIN DEL RIESGO 18

POLTICAS DEL FOREC 23

INCIDENCIA DE LOS ARRENDATARIOS 24

DNDE QUEDAN LOS PRECIOS DE LA TIERRA? 25

PREJUICIOS Y CONTRADICCIONES DEL FOREC FRENTE A LOS POLTICOS 31

EL LUGAR DE LAS ONG Y OTRAS CONFUSIONES 33

lo estatal y la participacin d e l Forec 35

MODERNIZACIN Y DEMANDAS SOCIALES: CONTEXTO DE CREACIN DEL FOREC 38

AUTONOMA DEL FOREC EN EL MANEJO DE RECURSOS PBLICOS 40

E L CURSO DEL GASTO 42

CONTRATACIN PARA REVISAR 45

RELACIONES CON LA INSTITUCIONAUDAD LOCAL 45

TRES MOMENTOS DE LA ESTRUCTURA 46

EL ESCENARIO ANTES DEL TERREMOTO 54

QU CAMBI CON LA RECONSTRUCCIN? 56

Entre signos de interrogacin

l a Universidad Nacional tuvo a su cargo en Armenia una de las ge-

EL FOREC COMO "MODELO" DE INTERVENCIN D E L ESTADO

Municipios afectados: Armenia fue el ms afectado. Los otros fueron Chinchin, La

Lo pblico, hemos dicho, cubre el espacio mediado por la eleccin co-

La simpata es un buen punto de partida para abordar el significado de

EL F O R E C C O M O " M O D E L O " DE I N T E R V E N C I N DEL E S T A D O

La prevencin y la atencin de desastres constituyen en s mismas

EL F O R E C C O M O " M O D E L O " DE I N T E R V E N C I N DEL E S T A D O

RECURSOS PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES.

Atencin Prevencin Rehabilitacin Total

1998 4. 504.965.399 4.012.850.762 472.364.408 8 990.180.570 En pases desarrollados, programas

El espacio, desde el punto de vista fsico, puede entenderse como el

Considera prioritario el mejoramiento integral de asentamientos incom-

El terremoto desencadena migraciones que modifican totalmente el

EL F O R E C C O M O " M O D E L O " DE I N T E R V E N C I N DEL E S T A D O

El ncleo urbano inicial se fractur por dos razones: por el colapso de

POLTICAS DEL FOREC

INCIDENCIA DE LOS ARRENDATARIOS

DNDE QUEDAN LOS PRECIOS DE LA TIERRA?

Durante la reconstruccin no se tomaron medidas para frenar el au-

El monopolio de la tierra y sus efectos perversos sobre el precio.

Los cuadros 2 y 3 sealan la evolucin de los precios del metro

ARMENIA. VALOR DEL m 2 SEGN AVALO CATASTRAL.

PROMEDIOS POR RANGOS DE ZONAS HOMOGNEAS.

Zonas 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

La dinmica del precio de la tierra tambin puede analizarse a

EL F O R E C C O M O " M O D E L O " DE I N T E R V E N C I N DEL E S T A D O

Zonas 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Zona homognea 1 Zona homognea 2 Zona homognea 3

Zona homognea 4 Zona homognea 5 Zona homognea 6

Zona homognea 7 Zona homognea 8 Zona homognea 9

1994 1999 1989 1994 1999

1889 1994 1999 1994 1999

Zona homognea 13 Zona homognea 14 Zona homognea 15

1994 19 1994 1999

Zona homognea 16 Zona homognea 1 / Cada uno de los puntos repre-

Fuente: Clculos de los autores a partir de los avalos administrativos especiales