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DIRECCION DE DESARROLLO Y GESTION LOCAL

110CURSO INTERNACIONAL DE GESTION ESTRATEGICA


DEL DESARROLLO LOCAL

DESCENTRALIZACION DEL ESTADO


Y DEMOCRACIA LOCAL *

Jordi Borja

* Tomado de Borja, Jordi (Ed.) (1987) - Manual de Gestin Municipal Democrtica, Cap.
1, Instituto de Estudios de Administracin Local (Madrid).

SANTIAGO DE CHILE, OCTUBRE DEL 2000


CAPITULO 1

Descentralizacidn del Estado y democracia local

Jordi Borja

1. !NTRODUCC~~N

Deca Tocqueville que hay una estrecha relacin entre las autonqmias locales,
las libertades individuales y la capacidad de cambio de una sociedad. El Estado.
~~pder~ tanto el que corresponde al capitalismo desarrollado como al depen-
diente, ha vivido un proceso paralelo y relacionado estrechamente: se.ha vuelto
ms complejo e intervencionista
. (ms burocracia, ms organismos, servicios so-
ciales, control.de-medi& de comunicaci6n, etc.) y ta.mbibn mucho ms centra-
lizado (los rganos polticos locales y regionales han perdido poder y autonoma,
tienen relativamente menos competencias y recursos respecto al Estado central,
mientras que se han multiplicado los rganos descentralizados de carcter sec-
torial, dependientes del poder central y que actan de una forma compartimen-
tada sobre el territorio). Esta _.centralizacin
. . que histricamente tuvo aspectos
progresistases.., as nos lo parece,JXKB eficaz desde el punto de vista eco-
n6mico global: multiplica los costos sociales, los desequilibrios territoriales y las
deseconomaCIe aglomeracin; socialmente es injusta, pues contribuye a aumen-
tar las desigualdades entre los grupos y las reas territoriales; polticamente es
inaceptable, puesto que conduce a un modelo tecno-burocrtico, estrechamente
vinculado a las oligarquas econmico-sociales,y significa una verdadera egrp-
pia~c.i6croIIt.@atdeIa~-.cas_es.~~~~.ares.(asi como de las clases medias) que con-
templan impotentes cmo los derechos formales, las organizaciones sociales y los
representantes elegidos en los niveles locales e intermedios sirven de muy poco
frente a centros de poder inaccesibles que toman sus decisiones de forma inape-
lable sin contar con ellos. El sistema poltico se hace mas autoritario, los ciuda--
danos mas pasivos, la sociedad se agremializampara tratar con los aorganismos
sectoriales,, los partidos se aprofesionalizan~ (la aclase polftica~) y tienden a;
establecer relaciones de clientela con su base social, perdiendo asf universa-
lidad y capacidad de promover el cambio social.
Los partidos democrticos y las organizaciones de las clases populares han
contribuido tambitn al desarrollo del Estado central tanto a trav& de sus de-
mandas y reivindicaciones sociales como por la prioridad polftica que han dado
hist6ricamentea su presenciaen los rganosrepresentativoscentrales.Hoy cree-
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mos que es urgente plantearse, ante los Estados complejos y la capacidad de
obtener grados importantes de consensosocial, la descentralizacin nohticuadmi-
_ninrativa como medio adecuadoeal- --promoverf--k&iiz: &Gi~~~f~j-$Ks-
mayorfas populares-y -el dasarrollo--de. las -libertades individuai& as como Ias
;;ns~~rma~~~~,io-econ6micas que promueven el desarrollo y la solida-
ridad.

2. DEMOCRACIA
FORMALY CENTRALIZACIN
POLTICA
El Estado representativo, nacido al calor. de verdaderas revoluciones popula-
.res&-&&tos casos (por ejemplo, Francia), desarrollado posterior e igualmente por
los partidos de masas y por la accin de los movimientos populares, ha signifi-
cado la conquista de importantes derechos civiles y sociales para la poblci6n y
ha dado lugar a un proceso de irrupcin, de las.clases popufares en las insti-
tuciones polfticas del poder. Esta irrupcin, Iimzda, mantenida a niveles subor-
.dinados, que no ha podido destruir explotaciones e injusticias, es la base del
consenso en que se apoya el Estado. Es, pues, un fenmeno contradictorio, como
en general todo lo que significa la integracin social: las clases populares~se ven
encuadradas en el sistema poltico (legalidad, instituciones, mecanismos de nego-
;ciaci6n y de coaccin, valores, etc.) y este sistema es tambibn, en parte, obra suya.
A lo largo del ltimo siglo el Estado moderno ha vivido un proceso de cen-
tralizacin poltic+dministr.ativa_crciente~ es el resultado de la actuacin de una
serie de causas y agentesestrechamenterelacionados. Algunos de Cstos son:

1. La concentracin del capita y de las actividades econmicas (especial-


mente del CaPytTidustrial.y financiero y ms recientemente del capital trans-
nacional) ha debilitado a los poderes locales y reforzado relativamente a los
poderes centrales, nicos interIocutores con fuerza para servir (o para nego-
ciar, 0 para oponerse) al gran capital.

2. El--. desarrollo
_ _ de l.as funciones econmicas.del Estado se ha hecho a par-
Cr del Estado central: banca naciona1.correos y comunicaciones, red ferroviaria
y de carreteras, explotacin de minas y recursos energQicos, grandes obras p-
blicas, ordenaci6n del territorio y urbanismo, normatividad sobre el capital ex-
tranjero, poltica de precios al consumo, etc. S610 el Estado.central disponfa..de
la fuerza legal. de la capacidad financiera y de los medios administrativos y
humanos para emprender estas acciones que, si bien es cierto que a menudo
l estaban conectadas con intereses particulares, tambitn lo es que los poderes lo-
cales estn en genera1mucho ms sometidos, hasta mediados del siglo xx, a los
caciques y notables del lugar y a las empresas capitalistas con intereses en la
regin. Pero recientemente, en diversos pafses, la centralizacin de estas fun-
ciones econmicas ha culminado en la Planificacin nacional,

3. Al mismo tiempo el Estado ha desarrollado sus funciones sociales (Es-


tado asistencial o del bien@&) destinadas a asegurar mfnimamente alsjunt
-dela pobi,,i6, educaci6n, cultura, sanidad, servicios sociales, etc. I,a enseanza
y-_a_seguridads~ciaL se han convertido en dos sectores que movii&i&ornGs

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recursos -financieros-y
--.- humanos, TambiCn esta actividad social se ha hecho fun-
damental&ente a partir del Estado central, tanto por razones polfticas (garanti-
zar el mismo servicio a todos los ciudadanos) homgtneamente(sobre todo en el
caso de la enseanza)como por disponer de los medios econmicos y adminis-
trativos. Tericamente los poderes locales tienen competencia sobre estos servi-
cios, pero en la prktica han visto cbmo el Estado central los vaciaba de gran
parte de ella.

4. La lgica interna del desarrollo administrativo-burocr&i.co -kl. Estado-ha


sido un%%koso factor de -@a$&a&. Al mismo tiempo que se reforzaba el
7-------
Gobierno o Elecutivo por las razones citadas..y el Parlamento adquirfa premi-
nencia (aunque no eficacia) al multiplicarse la actividad legislativa, ___--
el Estado
-._
moderno
.-. -. - ha_desarrollado enormemente el control central sobre Iqs distintqs,cuer:
pos de I+Jmini~tracin y el conjunto de los organismos especiales del Es-do,
Las fuerzas arniklas y polica ie han centralizdo para obedecer respectivamente
a una sola autoridad y eliminar los caudillismos y el poder arbitrario de los caci-
ques. Lo mismo ha ocurrido con los tribunales de justicia y el sistema peniten-
ciario. El Ejecutivo ha desarrollado una fuerte administraci6n propia, territorial-
mente desconcentrada,que se superpone y en la prctica suplanta a los poderes
locales surgidos de las elecciones: es la llamada Administracin perifkica, ba-
sada en la divisin del territorio en keas o provincias y la existencia de un
delegado del Gobierno al frente de cada una. Los Ministerios o Secretarascrean
tambin sus delegacionesy se multiplican los organismos especiales, de carcter
sectorial, que a veces se denominan uorganismosdescentralizados, (por ser rela-
tivamente autnomos del poder central), pero que actan centralizadamente aun-
que tengan delegacionesterritoriales (e. gr., Seguridad Social, Organismos urba-
nsticos, Bancos propiedad del Estado, Institutos de poltica industrial y agraria,
etctera). La Administracin pblica tiende a organizarse en cuerpos nacionales,
de estructura centralizada, que incluso proporcionan una parte de los funcio-
narios, en ciertos pafses, de las Administraciones locales y regionales.

5. Resultado de todo lo anterior es _. la__.


formacicJn_be
_..--.._ clasesqolticas
. - __ _.__ y de
unas burocracias habituadas a funcionar centralmente (incluso tienden, en gran
parte, ~k%i%%i capital) que a su vez estimulan el proceso centralizador y
frenan los procesosde signo contrario. La concentracin de poderes en el Ejecu-
tivo, la complejidad del legislativo, la inflacin y la compartimentacin de la
Administracin, el crekimieirto del sector pblico en la economfa y de los ser-
vicios sociales, poco tiende a crear y a reforzar ilimitadamente estructuras cen-
tralizadas y burocratizadas, las nicas que parecen poder controlar una polftica
tan sofisticada como tecnificada.

6. Dos nuevos factores, ms modernos, refuerzan la centralizacin del Esta-


do: 19 polftica fiscallos mass-me&?.El desarrollo de la Hacienda Pblica se ha
hecho, ~obkC5&,- &a& .de.figuras i-ojiy+s que Pbcn-detm-y
Fcaudarse centralmente (impuesto sobr-la renta, &bre los beneficios, sobre el
patrimonio). La waacibn del ingreso pblico provoca en el mismo sentido
una tendencia en cuanto al gasto. Por lo que se refiere a los mass-media,hay
que referirse sobre todo a 13 teleyi.sibn. Hasta ahora, tanto si es pblica como

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privada, su creacibn y mantenimiento requieren una decisin poltica del GO-
biemo y una inversin econmica fuerte, lo cual conduce a que este medio de
comunicacin e informaci6n (con mucho el ms influyente) este enormemente
centralizado. desde todos los puntos de vista (poder de decisin, modo de ges-
tin, contenidos, etc.).

7. Lo-artidos politicos
- -. .Populares tambin han sido agentes centralizado-
res. Han reividic~acionaliz~~~~~s..~ servicios sociales pblicos. Han inten-
%& estar presentes,a-~~el-~~tic;sbre todon.l Parlam&ito, para promover
cambios legales que dieran a la izquierda, a las organizaciones sociales-y en
general a las clases populares, ms derechos. Muchas veces han desconfiado
(o menospreciado) a los poderes locales considerandolos fkilmente manipulables
por los caciques o, en todo caso, poco adecuados para proporcionar insitmen-
tos de poder a Ia izquierda. En general, han identificado el proceso de cambio
-con la ?----.
-..-__. accin.---..-y
del Estado central, considerad%rduso que el proceso dS&%
centracr6n burocrttca y de &.ntralizacin polftica se acercaba o creaba con-
diciones mas favorables al socialismo.

8. Algo parecido, aunque en menor grado, puede decirse de las orgaaza-


ciones
---.. .- sociales
--__ .- populares
- _. _. (sindicatos, ligas campesinas, asociaciones, etc.). Tam-
biCn __se da en ellas un proceso centralizador
. . . . -_.y una tendencia a privilegiar la
relacin con los apafat?G4&ntrales del Estado. Por dos razones muy justifica-
bles: la conveniencia de unificar movimientos y grupos inicialmente dispersos,
con tendencias al localismo o al premialismo, y tambin la necesidad de enfren-
tarse con los organismos del Estado con poder de decisin real sobre las cues-
tiones sociales, econmicasy culturales a las cuales se refiere la accin de estas
organizaciones.

Del anlisis del conjunto de causas y agentes se desprende facilmente. que


este proceso centralizh ha tenido histricamente aspectos progresivos e in-
cluso dominantes en varias pocas y lugares. Ha servido prtra .unificar
. .-las socie-
dades desarro!hadas-
c. _-.---, _. superando desequiIibrios,~mportamientos y .marginaciones
heredados del feudalismo y-& ia primera fase de1 desarrollo capitalista. --En 10
social y en lo econmico, el rol del Estado ha si~~:nl5cad~.~~urlfact.Qr_ de
----.creci-_
miento~~qe~mj&co~ couquist.-aG-porparte de las--clwes pop&res., uri:$on-
jiG.apreciable _--._
de derechos
___._.sociales; asf corno*& posibilidades de influir en
la politica econmica. La centraiizacin ha significado hasta cierto punto la
racionalizacin y la tecnificacin de la Administracin pblica. En general, pue-
de decirse que la centralizacin ha reforzado el desarrollo del Estado de derecho,
creando, por lo menos formalmente, las condiciones mnimas de igualdad de los
ciudadanos ante el Estado. Creemos que en todo caso estas afirmaciones valen
para aquellos pafsesdonde ~~proceso.de centralizacin
.. . .. del Estado moderno.va uni:
sen su nacimiento y en su des&ollo. a la instalacin de-__-__--~-.
la democracia._.-. formal
(eleccin por sufragio universal y Parlam~A%&& legislativa elegida; li-
bertades polfticas y sindicales, individuales y coIectivas),y .____
la existencia
- -..... de los
Etidos n&&c~ Lo cual no ha sido siempre asf (p. ej., Espaa desde Ia restau-
racin en 1875 hasta la muerte de Franco un siglo desputs).

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3. LA CENTRALIZACI6N COMO EXPROPIACIN POPULAR

La existencia del Estado centralizado es hoy algo tremendamente negativo


tanto desde un punto de vista funcional
- -----__ ___- (ineficacia de las polfticas sectoriales
y de los servicios pblicos), a lo que ya nos hemos referido, como desde un
punto de vista democrtico, en lo que respecta a su adecuacinpara promover
la participacin._ popular y el cambio social. Y estopor; siguientes &%<es<
---r .
,Primero,. porque aleja los centros de deasrn de los ciudadanos: ,alejamiento f-
sico, pero tambXn funcional; distancia creciente entre el momento y el lugar de
tomar las decisiones.y su ejecucin, posibilidades de manipular a los usuarios
o receptores de la accin pblica, ejercicio de la autoridad sin posibilidades
de control social, etc. .Las ,clasespopulares, excluidas del poder econmico y con
escasa influencia sobre la burocracia, son las victimas principales y mayoritarias
de la centralizacin. Segundo,porque - - la. centralizaci6n.
.<
_ _,___ cuestiona.y. pone. en~crisis.
a----.
las asambleas representati&
---. - - _._--...- ._..____ (incluso el Parlamento central) incapaces de se-
guir la accin de los rganos ejecutivos, de la burocracia y de los aparatos
separadosu del Estado. Son estas asambleaslas instituciones a las que pueden
acceder las clases populares; en la medida que precipita la crisis y la dependen-
cia de los poderes locales, la centralizacin neutraliza las instituciones del Estado
a las que pueden llegar los representantesdirectos e inmediatos de los traba-
jadores.
Las organizaciones sociales y los movimientos populares no encuentran en
estas condiciones interlocutores polticos asequibles y con poder de decisin real.
Tercero, el proceso de tecnificacin y burocratizacin de la poltica, el
desarrollo _ _-.de or-acismos
. especialesy el enorme poder de los mass-media,facilita
.___
la influencia
-.. _. sobre los centros de decisin, por vas no pblicas, de las minoras
qxdetentan el poder econmico (y tambin militar, cultural, etc.) -al. tiempo.
gue fiKcen_~nsinaprehensbles,inasequibles, inaccesibles, el. poder polftico y la
Administrac& &b.blica para las clasespopulares,.La rnay~~a-se.refugj~e~~~ces
zppri-do-y reacciona con criterios gremiales-de grupo pequeo ante los
~Mxna.s cO!i&.o~..
El resultado
_-_- -.-es el desprestigio
. .__._ - .de. la dernqcEaci?& loo.parJj,dos,,de JI-.X&
ticaz
__.-.-._____---- unaJade .crecjente de. la pobla@c. Los Estados modernos se basan
entonces en un consenso pasivo, conservador en largos perodos, interrumpido
por momentos de rebelin social con escasa capacidad de cambio global. Los
partidos democrticos, en -la medida .que participan en la superestructura del
sistema si no mantienen el arraigo en la sociedad civil estimulando movimientos
sociales conflictivos frente al Estado y por la descentralizacin y democratiza-
cin del mismo, se ven comprometidos en el mismo proceso de desgaste. La
democracia..participatiua no puede - .. . aceptar
.___ _la neta separacin entre represent:
tesy-representados, ni dejar de oponerse a fa hipertecnificacin e hiperburocra-
zacin de la poltka y de la administracin; ni puede participar, sin intentar
modificarlas, en las estructuras centralizadas del Estado, ni puede asumir y
practicar el mismo lenguaje esot&ico, para la mayorfa, de los administradores
y de los funcionarios. La voluntad de promover cambios graduales y de forjar
mayoras amplias para reformas concretas no puede conducir a la confusin de
todos los discursos o lenguajes polfticos, con la consiguiente perdida de identi-
dad de las fuerzas democrticas y populares. Y la necesidad -para hacer cam-

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bios sociales y econmicos- de apoyarse en aparatos polticos fuertes del Es-
tado no significa que deban ser muy centralizados. Porque no estimulan la
participacin y el apoyo popular y, desde la perspectiva de cambio, son aparatos
polfticos dbiles: son escasamentetransformadores en un sentido democrko,
participativo y solidario.
El Estado
-_- -. .-.- centralizado significa hoy una exp&+in po!itj&a *be las ma-
yorias,.w~~!ue-, -iO-& ief&im& a ia &&da de u<Gd& que antes,en ui
pasado idealizado,Xtian y ahora no tienen, sino que se trata sobre todo de
una expropiac@~--r~~ec~q 8 le.gue pretem&n _.ser..l~~~-E_s~~~os democr&os
$kentativos.
- .-- .- -... . En tales Estados se reconoce que la soberana reside en el pue- :
% y que todas las instituciones del poder pblico deben ser representatiuasy
controladas a travts del sufragio universal; se considera que el desarrollo. y el
perfeccionamiento de la democracia deben conducir a aumentar la participr@n
popular en la gestin pblica y a garantizar, cada vez con ms eficacia, qu6 Cste
sirva los intereses de Ia colectividad y no los de tipo particular. En realidad el
proceso de centralizacin conduce a todo lo contrario. -Es-tambin una expro-
piacin en un segundo sentido: los instrumentos de it)tervencin poltica for-
jkdosp_or las acciones populares, por las revoluciones democrticas y por las
-_-.-
luchas de los trabajadores (los partidos, los sindicatos, los representantesen los
poderes locales, las organizaciones campesinas y urbanas, etc.) -pierden cuotas
importantes de 10s poderes conquistados.-.-. Frente
--. a esto surgen las propuestas de
descentralizacin
..- *- -_____.- del Estado, de desarrollo de la democracia de base como com-
plemento de la democracia representativa, de reforzar la organizacin y la acti-
vidad autnoma (la politizacin,) de Ia sociedad civil. Pero -para articular
estas reacciones sociales y culturales con la accin dentro de los aparatos del
_..___
Estado es necesario que los partidos democrticos asuman y globalicen estos
proyectos.
Hay un ltimo aspecto, en general poco tenido en cuenta por el pensamiento
social progresista, al que queremos referirnos: c_- la integr@& de las personas _. en
,.
com.unIkJadesde base .territorial,@a!es, regio-les, nacionaii&ias). No se trata
de idealizar el territorio pero s de constatar que hay unidades territoriales for-
jadas por la historia y la geograffa que tienen una entidad sociocuhural, un
patrimonio y un signo de identidad de la poblacin. El pensamiento progresista
y radical se ha movido muchas veces siguiendo orientaciones de divisin de la
sociedad en grandes clases sociales, conceptos abstractos y universales, tiles
en un an4lisis global del proceso histrico, pero muy insuficientes para analizar
las realidades concretas. Para las clases populares la relacin con el territorio
-7 i-
y con las estruutufas..-.~mumtanas con una base ffsica
_-_.-.--. - ________________.__.. (el barrio, la zona de
_____.
trabajo, la ciudad, la comarca, la regin) es fundamental: no disponen inicial-
mente de medios econmicos, polfticos, c&ralesTpazactuar individualmen-
te a niveles m8s generales y abstractos, o para hacerlo de una manera activa
y organizada, sino que necesitan estar integrados primero en estas estructuras
de base. Cuando no es asi se da una falsa participaci6n en lo auniversal,, de
carkter alienante, a trav6s de los mass-medio (programas de televisin produ-
cidos por las multinacionales del imperialismo), de las pautas culturales de la
sociedad de consumo y despilfarro, del falso cosmopolitismo de viajes organiza-
dos por tours-operalors, etc. En el mejor de los casos se da una participacin

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pasiva: son las grandes organizaciones polfticas o sindicales las que en nombre
de los trabajadores toman posiciones de caricter general, internacional, etc. I
En los ltimos aos las ciencias sociales han revalorizado la divisin terri-
torial. El anlisis electoral ha reconocido que las dimensiones sociales y econ
micas no son suficientes pata explicar los comportamientos polfticos y ha recu-
perado la geograffaelectoral. Un barrio o una ciudad tienen una historia, una vida
colectiva, un sistema especifico de relaciones que los distingue de otros barrios
o de otra ciudad con la misma estructura de clase. El desarrollo de los movimien-
tos de base regional o nacionalitaria dentro de los Estados capitalistas (en Es-
paa, Francia, Inglaterra, etc.), ha planteado con mucha fuerza y actualidad la
realidad de la direccin territorial comunitaria:
~a~-las_-mayo+s poptrIares la recuperacin y ,reconstrucci6n de estas estruq
turas territoriales
--__-__ --... es
.- --una ._cuesti6n. fundamental ..en su proceso de organizacMn,
.___
en su capacidad de intervenirn ia poltica y de relacionarse con las institucio-
z%tas estructuras territoriaies comunitarias permiten recuperar la historia;
-el-p&imonio colectivo de los sectores populares y proyectar de una manera
activa el futuro. Son un medio para forjar alianzas sobre la base de problem-
ticas concretas y de que se establezcan relaciones positivas entre las clases tra-
bajadoras o populares y las clases medias, contra las oligarqufas y las altas esfe-
ras burocrticas ms conservadoras.

4. LA DESCENTRALIZACIN: UNA EXIGENCIA DEMOCRATICA

La descentralizacin hoy parece ser consubstancial a la democracia, .gl- pro-.


ceso de democratizacin del Estado, es decir: a) ampliacin de1 campo de los
derechos y libertades, 6j progresiva incorporacin de los sectores excluidos o
marginados a las instituciones representativas, y c) mayor control y participa-
cin populares en la actuacin de las Administraciones pblicas. Pero no siem-
pre ha sido asf.
Hay. una tradicin descentralizadora, localista,- de- carcter reaccionario en
sntido estricto, es decir, opuesta al desarrolio democr6tico del Estado moderno..
Se exalta _la.; -autonomfa I-al concebida--como casi una autarqua. y en nombre
_- ----e.e.
de la hrstorra y la diversidad se justifican privhegios y se mantienen caciquismos.
El centralismo liberal (jacobinismo .en su acepcin radical) es entonces
histbricamente progresista al proponer un proyecto de Estado cuyo uniformis-
mo es garanta de igualdad jurfdica de los ciudadanos y de los territorios. El
Estado liberal representativo crea una Administracin entendida como servicio
pblico igual para todos, que se organiza territorialmente segn criterios de ra-
cionalidad o de funcionalidad de carcter centralizado (aunque puedan estar des-
concentrados). El Estado administrativo se convierte asf en motor de la activi-
dad econ6mica. organizador de la vida social y en prestador de servicios colec-
tivos, y puede jugar un papel de redistribuidor de ingresos y de promocin de
los sectores populares.
EI proceso de construcci6n del Estado democrtico en Europa se desarrolla
principalmente a trav& de la extensin del sufragio universal y del papel de
los partidos polfticos, es decir, en el marco del Estado-nacin y no en mbitos
locales 0 regionales. Incluso las utopias progresistas 0 revolucionarias, inspira-

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das en el marxismo, se mueven entre el Estado y el internacionalismo y no se
plantean el poder local como cuestin poltica. Hay, sin embargo, un filn demo-
crtico, influyente sobre todo en los pases anglosajones, que se fundamenta en
el poder local: el representado por Tocqueville, Stuart Mill y por la prictica
del self-gouerttmenf. Tocqueville
-- e~rament~~eprimero, mm-- y en todo caso el
que con mayor profundidad, li=l ___ desarrollo
___.-.. -. .;--.r . democracia
de la -. -- -- - moderna a la
potenciacin- de los podere~~~o~@ae~Y Descentrahzactdn, autogesttn sociaI, educa-
cin cfvica, li%&t&%s individuales, solidaridad, innovacin, eficacia de la accin
pblica y optimizacin de los recursos humanos forman, segn esta corriente,
(un todo interdependiente. La forma de ser del Estado demo+ico es Ia articu-
laci6n de poderes locales segn el principioquul~do. lo que-pueda decigrse y
,gestionarse a un nivel infer&no debe hacerse a un nivel superior.
La &h&%-&iierior ha &&db pos~~~es-t6ricas-yprcticas. -EpMuni-
cipio, sea su justificacin el sefj-governmentanglosajn o la creacin adminis-
?Zi%a por parte del Estado segn el modeIo frands. Eexaltado com~&o.n~
ponente bsico o elemental del Estado democrtico. Pero al mismo tiempo el
-desarrollo moderno del Estado supondr un acelerado proceso de centralizacin
polftica y administrativa, como veremos luego.
El rol de los poderes locales .es,sin embargo, decisivo en el progreso del Es-
--..__
tado democrtico moderno. Entre otras razones, porque:

a) La consolidacin y el desarrollo de las libertades y derechos polticos!


y sobre%do de Ias instituciones representativas se realiza ms y antes en los
niveles locales que centrales. En el nivel local pueden articularse alianzas socia-
lesmsamplias, es menos la fuerza de los aparatos no democrticos del Estado
y es ms fcil la conversi6n de la demanda social en resultado poltico-jurdico.
Asimismo el control social sobre la Administracin pblica puede ser ms eficaz.
6) Los partidos polticos y las organizaciones sociales de las clases bajas
y-zedias, en principio prcticamente excluidas del Estado liberal-oligrquico,
se._-
._. desarr&an y acceden a las instituciones representativas locales antes-que a
--. centrales.
las -____El moderno Estado democrtico de masas, en el que han irrum-
ptdo los sectores sociales sin poder econmico. no habra sido posible sin la
existencia de poderes locales representativos.
c) Una gran parte de las nuevas funciones sociales y econmicas.del Esta-
*-. --- han __
do se realizado
__ ..._por
_- medio de las Administraciones- locales y casi siempre
se ha tratado de cuestiones bsicas para ia. vida .colectiva (urbanismo, *talud
pblica, abastecimientos,viviendas, etc.). El moderno wefjum state no existira
sin esta accibn de los poderes locales.
d) @s. instituciones municipales por su doble carcter de ser entes repre-
sentativos de las colectividades locales y elementos articulados del Estado, han
sido un factor decisivo de integracin nacional, en un sentido poltico-cultural.
LOS grupos sociales y los valores de carkter particular se han combinado con
los mris universales representadospor y en el Estado.

El desarrollo del Estado moderno ha seguido, sin embargo, pautas centrali-


zadoras: el reglamentismo o hipertrofia normativa. la concentracin de los re-
cursos financieros en los niveles centrales del Estado, la proliferacin de entes

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u organismos autnomos de carcter sectorial, la tendencia del Estado a actuar
mediante rganos perifricos desconcentrados o autnomos y no mediante la
transferencia o la delegacibn de competencias en los entes locales y el progre-
sivo vaciado de competencias de tstos en beneficio del Estado son aspectos del
proceso de centralizaci6n polftico-administrativa que caracterizan el siglo xx.
Los actores principales son de carcter estatal o nacional: Gobierno y Parla-
mento, Administracin pblica con sus distintos cuerpos, grandes partidos pol-
ticos, medios de comunicacin social, grandes empresas o instituciones presta-
doras de servicios pblicos y financieras, etc. La democracia local se devala
progresivamente y las estructuras que la sostienen (base territorial, organiza-
cin, competencias, recursos) resultan cada dfa ms inadecuadas. A lo largo del
siglo xx tambin la cuestin de la reforma municipal esta a la orden del da,
aunque, curiosamente, no es hasta una 6poca muy reciente que empieza a reali-
zarse prkticamente en la mayora de pafses europeos, y an en bastantes casos
est6 en sus inicios. Vease: reforma municipal inglesa (1972); leyes de descen-
tralizaci6n francesa (1982); ley municipal portuguesa (1976); nueva legislacin
local italiana (en el marco de la regionalizacin, a partir de 1975); reforma mu-
nicipal anterior, desde los aos sesenta,en los pases escandinavos, en Holanda
y en Blgica; en tanto que en Alemania, los Lmders (regiones), despliegan tam-
bien en el curso de la ltima dtcada una importante actividad normativa y rees-
tructuradora de los entes locales. No hay duda: desde los aos sesenta, y sobre
todo setenta, la centralizacin es fuertemente cu&onada y la descentraliza&&
-s&+Gnii-;i
_._ . .de da. Por qu?
En primer lugar, ---.-
la tradicin democrtica reavivada por la lucha antifas-
c@ta-de. !os. aos treinta al cuarenta.habfa reval<&ado la idea de autogobierno
local, diversidad, participacin. etc., frente a los umodelos hiperpolticos de
10s regmenes autoritarios y totalitarios, que se distinguen por su fuerte centra-
lismo y por la sumisin total de la sociedad civil.
En segundo lugar :el
-.-.rol de los. podereslocales como lugar de consenso,como
expresin de clases y grupos sociales que si no es as no pueden intervenir direc-
tamente en la vida del Estado, como mecanismo de participacin poltica pr6xi-
mo a todos los ciudadanos, debe mantenersea toda costa, pues aparece como un
sistema de funcionamiento indispensable del Estado democr6tico.
Y en tercer lugar la cenfralizacin tambi$n__genera deseconomfasy disfuncio-
--...-. -.<
ss especfficas: buroc&Ssm;>,-sectorializacin, prdida de coh&%& -y-i% $ii:
dad de 10sprocesos decisorios, disminucin del control social, aumento de los
gastos de funcionamiento interno de los aparatos, etc., lo cual conduce a replan-
tear la eficacia del nivel local.
La descentralizacin como proceso polftico-administrativo, la revalorizacin
de 10spoderes locales, la conciencia de la necesidad de su rtxstructuraci6n para
que puedan asumir con eficacia las competencias y recursos necesarios y la po-
tenciacin del autogobierno y de la participacin se han convertido hoy en obje-
tivos intelectuales y en prkticas polfticas caractersticas de las democracias mo-
demas. NO es un retorno al pasado, puesto que no se considera inalterable la
estructura territorial heredada (Inglaterra crea una totalmente nueva, B&lgica

29
reduce sus municipios a una quinta parte en pocos aos, en Italia se crean nue-
vas instituciones territoriales sin liquidar a las antiguas, etc.) ni se propugna
una autonomia basada en la separacin del Estado, sino en su articulacin
con 61.

5. TENDENCIAS POLTICAS Y AGENTES SOCIALES INTERESADOS EN EL PROCESO


DE DESCENTRALIZACIN

La descentralizacibn es una respuesta a una situacin de centralizac,i$n re-


sultado de un proceso histbrico. Solamente a partir de la comprensibn de-la. cen-
*tralizacin, sus causas, sus ventajas y sus inconvenientes puede plantearse la
descentralizacin. Y entonces debe plantearse tambibn como un proceso,global
(no nicamente administrativo) que combine el reconocimiento de tendencias
objetivas con el voluntarismo polticcFadministrativo, es decir, qub es lo que
es viable descentralizar y quines son los actores descentralizadores.
~Qu tendencias empujan hoy hacia la descentralizacin, especialmente en
las rzgiones ms urbanizadas, en las reas metropolitanas o en las grandes ciu-
dades?
a) Hay una crisis de representacin politica del Estado moderno, como con-
secuencia paradjica de su progreso. La creciente complejidad y diversidad de
funciones y la incorporacin como sujetos activos del Estado democrtico de la
gran mayoria de grupos sociales ha dado lugar a que los mecanismostradicio-
nales de representaci6n poltica se conviertan en cauces estrechos e insatisfac-
torios. Aparece una demanda de participacin poltica de base que se dirige
habituakente a las estructuras territoriales y a las instituciones polticas ms
prximas y elementales (barrios, ciudades, comarcas, regiones).
En estos mbitos, adems,se han ido superando las formas tradicionales de
caciquismo y de dominacin de reducidas oligarquas y, por el contrario, sethan
desarrollado movimientos sociales de carkter urbano o territorial y con conte-
nidos chicos y participativos. ,La demanda de .participacin respecto a la Admi-
nistracin
._..___-_ pblica ha empujado decisivamente el proceso descentralizador.
b) .Las grandes administraciones pblicas han sido modernamente objeto
de u.na fuerte c&i.&por-su. carkter tecnocrtico, la sectorilizacin de su.acti-
vidad, el despilfarro social <ue sigifica el peso de los gastos de funcionamien-
to, la burocratizacin de la gestibn y la influencia incontrolada de los distintos
cuerpos administrativos, la inadecuacibn de las inversiones y de las prestacio-
ciones sociales a las necesidadesconcretas y diferenciadas de cada lugar, las
rigideces inherentes a los grandes aparatos (aumentadas por su carcter p-
blico).
Se ha puesto en causa el planeamiento finalista, la programacin centrali-
zada y el exceso de controles y tutelas sobre los poderes locales a los que se ha
reducido previamente mediante el vaciado de competencias y la falta de recur-
sos propios. Por el contrario, se ha revalorizado la eficacia de la actuacin p-
blica descentralizada a trav6.sde programas y proyectos concretos (por ejemplo
en urbanismo) y transferencia o delegacin de la responsabilidad de la gestin
de 10s servicios personales.

30
c) La existencia
_--- de .desigualdad-.
^_...- (renta, equipamientos, etc;), -Que se ma:
nifiestan en forma de..___
__r_-------.--- desequilibrios territoriales
--7---- (debido a la especializacin
funaonal y a la segregaci6nsbcial en el espacio) ha dado lugar a.-fyertesreiuin-
dicaciones
-----_ de poder local 0 regional para llevar a cabo polfticas de reequilibrio
que tiendan a ~~.k&r las condiciones de vida en las distintas reas territoria-
les. La descentralizaci6n en este caso viene empujada desde aquellas zonas y
por aquellos grupos que consideren que s610obteniendo cuotas de poder en su
territorio podr8n impulsar su recuperaci6n econmica y social. En estos casos
nos encontramos ante -.-.-
demandas descentralizadoras
-.. .____
T que afectan sobre todo a
regiones -en_c-&is, periferjas subeqtupada& GC.
d) En las dos ltimas dtcadas, a medida que -las nuevas -.....-.tecnologas.
--- .. -. (sobre
todo los medios de Comunicacin-social) uniformizaban la difusin de produc-
tos culturales y de pautas de comportamiento, se ha ido produciendo una._- reac-
-.
cin -complementarik ms que antagnica- (favorable a __._--_ la recupxcin o
&%~$~, de la? ,identidades locales, desde los signos y sfmbolos -incluso
de barrio- hasta las formas de vida comunitaria. Viejas corrientes autonomis-
tas y tradiciones culturalistas han convergido con nuevos movimientos sociales
que han buscado su atraigo en el espacio y hasta han conquistado posiciones
de poder local. Asimismo se han utilizado estas nuevas tecnologas culturales y
de informacin en favor de la expresin y comunicacin de las sociedadesloca-
les. _.._.
AutonQn& (autogestin, autogobierno) junto con la defensa del particula-
rismo y de la diversidad y la desconfianza a la intervencin burocrtica y cen-
tralizada del Estado, son objetivos propios de estas tendencias culturales en
pro ..-
_-. de. la descentralizacin.
e) -&a-crisis.--.. econmica, a su manera, ha acentuado las tendencias descen-
tralizadoras. Los corporativismos (sociales y territoriales) y la fragmentacin
social requieren un representante y un interlocutor estatal prximo y diversifi-
cado. La devaluacin del Estado (por ejemplo: rebelin fiscal) conduce a -_-. reva-
lorizar a los poderes locales representativos en la medida que en ellos puede
darse uc?. relacin ms directa carga fiscal-accin:.pblica y una mayor agili-
dad y adecuaci6n a las situaciones concretas. Se pone en cuestin el protago-
nismo estatal, tanto por su relativa ineficacia en las actuales circunstancias, como.
&t$ f-u.t.F..dgjkit pblico, y entre otras cosas se le contrapone la negociacin
y la cooperacin entre actores pblicos y privados (por ejemplo, en urbanismo),
o el desarrollo de la economfa social (que necesita un apoyo pblico especfico),
lo cual ~610 puede hekerse.-desde administraciones pblicas muy descentraliza-
das. A un nivel m8s general se piensa hoy que la ~^_invencin
. 4e nueva:,pautas
$51ecitr&n&,.de proc&_cC+~-y __ de consumo,
__--. . . .- - .la reconstruccin de un tejid% .
clal ms organizado y solidario, la expenmentacrnde nuevos roles socialesque di-
fundan funciones y responsabilidades entre una poblaci6n cada vez rnhs afectada
por el paro y la marginalidad, y la consecucin de nuevos consensosen tomo a
proyectos colectivos, Sc510 .- podri!
-_ promwerse. de& e&-uct~~?~~- pc$tkti_s-p&x&
m~~~~~entativasy~~h~es,..comp
- -- s+ las .l?sgle_sy--regionales.
_-- --.
Todas estas reflexiones se aplican tanto a la descentralizacin en el marco
del Estado (Estado central, poderes locales y regionales) como en el de la gran
ciudad (gobierno metropolitanos o de grandes municipios, distritos o barrios y

31
comarcas o municipios perifricos). Las mismas tendencias y razones que empL
jan a la descentralizacin en un caso, 10 hacen en el otro.
Quitnes pueden ser los agentes cargados de impulsar este proceso, quine
son los sujetos activos a los que es atribuible el voluntarismo poltico-admink
trativo descentralizador?
De1 an8Iisis anterior se deducen 10s actores sociales descentralizadores
_..__.--..-. -.. -.2 re
presentantes polticos locales; profesionales y algunos sectores de1 funcionaria
do implicados en Ia gestin local; protagonistas de movimientos sociales de base
urbana o territorial; empresarios que quieren negociar o cooperar en mbito:
locales o regionales y promotores de iniciativas de economa social... Pero tam-
bin hay grupos descentralizadorescon motivaciones menos confesabFe;i repre.
sentantes de viejas oligarqufas y de caciquismos locales; aparatos pohtlo$ pocc
democrfiticos y eficientes que pretenden legitimarse y autoconservarse2,. travk
de Ia demagogia localista; sectores empresariales (urbanizadores o copstructo.
res, concesionarios de servicios pblicos. grupos especuladores,etc.), que prefie.
ren tratar con administraciones pblicas ms prximas y ms dCbiIes; intereses
corporativos e insolidarios que plantean reivindicaciones autonomistas de privi-
legiados; etc. EI analisis de1 proceso descentralizador y Ia elaboracin de una
propuesta programatica para impuIsarIo, debe tener en cuenta las caracteristi-
cas especficas que en cada caso se dan entre 10s agentes descentralizadores.
La descentralizacin encuentra, asimismo, grupos que se le oponen, a veces
directa y explfcitamente, y otros de forma ms solapada. Los estudios y encues-
tas Ilevados a cabo en diversos pases europeos, confirman Ia existencia de una
fuerte resistencia a Ia descentralizacin en tres grupos sociales bien definidos:
Ideres politices (dirigentes de partidos y parlamentarios), funcionariado de1 Es-
tado y grandes empresas que tienen estrechos ligmenes con Ia Administracin.
Pero, adems, aparece otro grupo que, de forma ms imprevista, puede asimis-
mo oponerse de hecho a determinados procesos descentralizadores: los que ocu-
pen posiciones de poder pblico o administrativo a nivel local y que pueden
verse afectados por Ia reestructuraci6n territoria1 y Ia redistribucin de compe-
tencias que conllevar Ia descentralizacin, con las consiguientes prdid&. rela-
tivas de poder. -.
EI anllisis de 10s sujetos centralizadores y descentralizadores no permite es-
tablecer equivalencias simples de carcter social (unos grupos o clases sociales
son descentralizadores y otros no) o polftico (la derecha o Ia izquierda son hoy
descentralizadores o no 10 son). La tensin centraIizaci6n-descentraIizaci6c est
presente en 10s distintos grupos sociales y corrientes polfticas, aunque enJa me-
dida que Ia descentralizacin moderna ha sido concebida, sobre todo, como un
medio de democratizar el Estado y mejorar Ia calidad de vida de1 territorio, ha
sido un objetivo propio de 10s movimientos sociales y polticos progresistas.
Wase, por ejemplo, Ia historia re%&kae Francia, lialia e Inglaterra.

6. LA DESCENTRALIZACIN: UN PROCESO POLfTICO-ADMINISTRATIVO

Intentaremos sistematizar en un conjunto de puntos 10s distintos movimien-


tos y dimensiones que estn presentes en el proceso descentralizador, ta1 como
se conciben hoy.

32
1) La descentralizacin es un yroceso de carcter global que supone
por una parte el reconocimiento de la existencia -.-. de un- wJ<~o -una
- .._- - sociedad.o
colectividad __.-.--. -- capx
-_-- de base__territorial- asumir la gestin de mte%es colec-
tivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y polftico-administrativa,
y por otra parte la transferencia.-a._eslesujeto. de un conjunto S+z-qqrnp@zc&~,
y recursos (finanzmateriales) que ahora no tiene y que podr gestionar
autnomamente en el marco de la legalidad vigente.

2) La delimitacin de las unidades territoriales, y por tanto la definicin


de los sujetos sociales sobre~~q%%%r~idesckntralizaci6n,
--.--..A es una tarea,
compleja. Los dmbitos funcionales ptimos para Ia gestin de 10s servicios pu-
blicos son distintos ntre SI y no se corresponden necesariamente con unidades
de carcter geogrfico, histrico, cultural o social y stas tampoco coinciden
siempre con las divisiones .,administrativas existentes. En ocasiones, 10s movi-
mientos sociales descentralizadores reivindican unidades distintas de las que
existen en la organizacin poltico-administrativa del Estado (por ejemplo, ba-
rrios, comarcas, regiones histricas) y en otros casos. nuevos movimientos socia-
les han forjado unidades de vida colectiva que antes no existan. A todo 10 cua1
hay que aadir que las estructuras organizativas y los intereses electorales de
los partidos polticos introducen criterios de delimitacin especiales.
De la reflexin poltica y tcnica reciente sobre esta cuestin. creemos que
puede deducirse un cierto relunXsmo territorial. Hay un acuerdo general sobre
que las divisiones territoriales deben basarse en unidades con personalidad SO-
cial y/o cultural, con intereses comunes, que justifiquen la existencia de estruc-
turas polticas representativas y que faciliten la participacin cvica. Asimismo,
hoy no se concibe una propuesta de organizacin territorial que no lleve un rigu-
guroso estudio tcnico aparejado en el que se analicen los mbitos adecuados
para cada funcidn descentralizable y en el que se evalen los costes de las dis-
tintas alternativas. En un caso como en otro, se multiplican los niveles tericos
posibIes y aparecen unidades territoriales, muy heterogneas. Es decir, hay que
elegir, puesto que hoy tampoco se discute--_ la conveniencia
..-- de una organi@5n
territorial simple
- __ (en pocos niveles) y basada en cada. caso en unidades
-..- relati-
_ __..
-.vamente grandes
___. - y. homogneas.,_La$t?ccrdn supondr tener en cuenta las uni-
dades histricas o ct&ales para, si es ne&&io;agregarlas y no partirlas (por
ejemplo: distritos unitarios como suma de barrios). Asimismo se debern des-
glosar competenciasen unos casos,o crear organismos ttcnicos de gestin o coor-
dinacin para determinadas funciones que hay que ejercer a un nivel superior
en otros, puesto que es imposible crear una estructura local que responda en
forma ptima a todos los requerimientos funcionales. En cualquier caso hoy se
admite que es posible, por ejemplo, crear distritos urbanos mas o menos gran-
des, mantener los municipios o fusionarlos, institucionalizar grandes regiones
metropolitanas o simplemente organismos tCcnicos especializados. Segn como
sean estas unidades, servirn para una cosa u otra, pero lo ms importante es
fa coherencia del conjunto. No se olvide que el proceso descentralizador es caro
Y que si no se hace con un gran rigor, su coste puede resultar insoportable (los
costes de personal, si el que se asigna a niveles inferiores no procede en gran
parte de los superiores, se disparan inmediatamente).

33
3) El viejo e importante debate sobre autonoma poltich o administrativu
y sobre descentralizacidn o desconcentracin, no puede hoy plantearse en tr-
minos antagnicos. El proceso_-_-__ descentralizadg.r contiene
-. - ---.._ -. _elementos
._.- __. de simple
desconcentracin administrativa,
-- -- __..__-. que son, sin embargo, avances importantes 1
n~sr& &e-posibilitan uheriores progresos de la descentralizacin poltica.
Por ejemplo, la organizacin territorial de los servicios, la delegacin, de la ges-
tin, aunque no se transfiera la competencia o la atribucin de funciones de
iniciativa o de colaboracin. pueden sentar las bases de la descentralizacin.
-&s nueyos-dantes&ntqs descentralizadores-no se basan tanto en una con-
cepcin garantistu sino cooperadora. El garantismo pona el acento en la exis-
te& Cleun campo irreductible de competenciasen manos del poder local o del
ente descentralizado y en el que no poda entrar la Administracin sperior.
Hoy la interdependencia de los distintos sectores y funciones de la AdnCnistra-
cin pblica ha llevado a generalizar los principios del afederalismo cooperati-
.vo a todo tipo de relaciones entre entes territoriales. El ente descentralizado
espera no solamente tener unas competencias y funciones propias y decisorias,
sino tambien participar en el proceso de elaboracin, decisidn y ejecucidn de
programas y normas ms generales que condicionarn luego su actuaci6n. y pue-
den reducir su autonoma real a casi nada. Por esto Ja descentralizacin supone
hoy establecer un complejo sistema articulado de coordinacin de funciones.
Sin embargo, no se discuten los -_. elementos bsicos.que ,caracterizan a la des-
centralizacin
.-. entendida como proceso demcratizador: una estructura palfti-
ca
---- deliberan&T-rtijresentativa
_ ._ (de elecci6n directa prefer%emente), dotada de
autonomia en el ejercicio de sus competencias(lo cual supone poder tomar deci-
siones sin otros condicionamientos que los legales, es decir, tener una upolticar
propia) y de carkter.gfobal (el ente descentralizado ideal no tiene una especia-
lizaci6n funcional). Modernamente a estos elementos se aaden otros, como
resultado de anIisis crtico del pasado y para responder a los nuevos requeri-
mientos a los que debe hacer frente el proceso descentralizador, como son: -com-
petencias de carcter decisorio (o que por lo menos haya una participacin im-
portante en el proceso decisorio); capacidad de coaqidn. para hacer ejecut% las
decisiones; disponibilidad de recursos propios, o ,transferidos. sin un uso finalis-
ta o especffico @-mnos que el programa haya sido establecido por el mismo
ente descentralizado); coordinacidn o por lo menos seguimiento de las actua-
--7.-----. -
ciones de las distintas admmrstractonespblicas en el territorio del ente descen-
tralizado, y progresiva___...
tendencia a.asumir la ges@r, por delegacin, de los ser-
vicios que se prestan en l y que se dirigen principalmente a la poblaci6n de
este territorio (modelo de gestin indirecta); y desarrollo de nuevos mecanismos
de . participacin. polfticaq y social (cuestin que trataremos ms adelante).

4) La cuestin de las competencias y funciones consideradas descentraliza-


bies es un elemento clave de todo proceso descentralizador, tanto de la Admi-
nistracin hacia los entes locales, como de Cstos (metropolitanos o grandes ciu-
dades) hacia municipios y distritos.
La centralizacin ha significado un progresivo vaciado de competencias; la
descentralizacin supone una transferencia de competencias, pero que no puede
plantearse como un simple retorno. Una parte importante de las competencias
y funciones centralizadas deben continuar siCndolo, tanto por razones polticas

34
como tcnicas. C!uiles son los criterios que permiten determinar ias competen-
cias y funciones descentralizablesi Entre las que la literatura poltica y tkcnica
reciente ha avanzado, citaremos: a) Todo aqueJo ,que se puede gestionar,desde
un nivel bajo, sin que aumente,el.co~~signifi-tivamente! no debe gestionar&
de& un tive superior; b) Conviene tran&ir aauna @ea>r%&~al--a$e~~ _.- ._h__ -..
-.------
competencias.o fu&&es que~~e-r&~ pFohlemticasque se generan..ez-s-u
&b%~$re dakdiugk a actuacionesde interts exclusivo o preferenmde su po-
blacin; c) La descentralizacin se justificar asimismo cuando la gestin ms
prxima a los ciudadanos suponga una mejora sensible de la calidad del servi-
cio pfib.lico; d) Y por filtimo, se descentralizan las competencias y las funciones
en cuyo ejercicio se quiere.potenciar la. participacibn, la cooperaci6n y la inte-
gracin de los ciudadanos.
En relacin a Jas -materias objeto .de descentralizacin, hay que sealar que
en los ltimos aos se apuntan dos criterios nuevos que es interesante citar. En
primer lugar y desde un punto de vista genrico, si bien se mantiene el criterio
de que los servicios.de carcter personal,(cultura, deportes, servicios sociales,etc.)
y el urbar&mo de interes local son materias de naturaleza descentralizabk, se
;den dos tipos de competenciasque hasta ahora parecan reservadas a la Ad-
ministracin central: iniciativa socioeconmica destinada, sobre todo, a generar
puestos de trabajo, y. coordinacin de la accibn pblica de protecci6n~.ciudada:
. _.- Son requerimientos propios de la tpoca de crisis. En segundo lugar, y de
a.
una forma ms especial, se distinguen, en el caso de competencias.que por SU
naturaleza son necesariamente,qmpartjdas, como las obras pblicas y los gran-
des servicios municipales (limpieza, circulacin, etc.) y el urbanismo, entre
funciones de iniciativa, aprobacin inicial, seguimiento o inspeccin (todas ias
cuales son atribuibles al ente descentralizado) y funciones de contratacin o con-
cesin con empresasprivadas, elaboracin tcnicadew l~proyectos y aprobacin
definitiva (funciones que por razones de eficacia, economia y coherencia, mu-
chas veces se deben realizar a niveles superiores).
Estas reflexiones nos. conducen a plantear. la .cuestin complementaria de
qu tipo de funciones no deben descentralizarse.para garantizar la coherencia
de la accin pblica y la igualdad de trato de los ciudadanos? Simplificando
mucho podramos reducirlas a tres: urogramaci6n general, (que adems de
garantizar la coherencia y la transparenciapermite la redistribucibn de ingresos
y la lucha contra las desigualdadessociales y territoriales), la aprobacin de la
normativa, basica como leyes y reglamentos (que asegura la igualdad de trato a
todos los ciudadanos),olatutela o control de legalidad, as como mediante audi-
torfas de gestin y no simplemente contables.

5) La organizacibn de los entes descentralizables debe responder a un mo-


delo uniforme, o no? En principio, la descentralizacin responde a objetivos no
uniformistas y lgicamente debe privilegiar la diversidad de situaciones concre-
tas. Pero, por otra parte, jos entes descentralizados estn,articulados-con .l.osni-.
veles superiores y, adems, es muy difcil implementar un proceso descentrali-
zador si los receptores son muy heterogeneosentre sf. Tanto si nos planteamos
la descentralizacin desde la perspectiva del Estado hacia los entes locales o de
6stos hacia los distritos urbanos, conviene sentar un doble criterio. En primer
lugar, .-.--
la legislacin bsica no debe imponer un modelo uniforrnista de organi-

35
zaci6nJ..--
----... sino unos princi ios
--T------aq ____generales
_.__.. y. flsib!es, En el caso espaol parece qu
cada comumdad aut noma tenga su propia legislacin de r6gimen local, y cad
gran ciudad o &ea metropolitana su carta y sus reglamentos de organizacin d
sus entes descentralizados. En segundo lugar, creemos que incluso esta norm;
tiva debe ser suficientemente amplia para permitir w .--. cada uno de ...
los-; ente
locales
-_,.---.-_o descentralizados
.- -. se dote de un reglamento de organizacin
_-._ ..--- .---_. __-- -;^ -____.- pecuhar: S
su autonomfa no empieza iri-.& facultad de autoorganrzarse, idnde empezara

7. NOTA CONCLUSIVA

Este capftulo introductorio, de caracter terico e histrico-poltico general


se basa principalmente en la experiencia europea. Pero, si bien en su apIicaci6r
en AmCrica Latina, deben tenerse en cuenta las diferencias socioeconbmicasy PO
lfticas, no podemos tampoco prescindir de los elementos comunes. La cultur:
polfticoadministrativa local se ha desarrollado especialmente en Europa occi
dental por razones histricas (importancia de las ciudades desde la Edad Media
persistencia de gobiernos locales autnomos en el Estado moderno), y es Igicc
que haya producido conocimientos de valor general (aplicables tanto a los dis-
tintos pases europeos, a veces muy distantes entre s, como a otros continen
tes). En segundo lugar no podemos olvidar que el rgimen administrativo pbli
co de los paseslatinoamericanos se ha basado en la tendencia denominada De.
recho Administrativo, (francs?, es decir el modelo que ha dominado la orga-
-7-
rnzacin de los Estados en la Europa continental. Y en tercer lugar, a pesar de
las diferencias nacionales, el pensamientopoltico progresista ha pretendido siem-
pre dotarse de ciertos principios y objetivos de valor universal. Consideremo:
que esta vocaci6n universalista tambin debe estar presente a la hora de plan
tear Ia renovacin de la vida poltica local.
Ahora bien la cuestin local en Amtrica Latina tiene una especificidad, tan-
to por la debilidad crnica de los gobiernos locales como por la urgencia his-
trica. A continuaci6n analizamos los rasgos principales de la problemtica io-
cal en AmCrica Latina.

36