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LA ESTRUCTURA DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
PRINCIPALES NOVEDADES EN LA
LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE

Ricardo Rivero Ortega


Catedrtico de Derecho administrativo
Universidad de Salamanca
La estructura del procedimiento administrativo: principales novedades en la Ley
1
39/2015, de 1 de octubre

LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO


ADMINISTRATIVO: PRINCIPALES
NOVEDADES EN LA LEY 39/2015, DE 1 DE
OCTUBRE

Ricardo Rivero Ortega


Catedrtico de Derecho administrativo
Universidad de Salamanca

I.- INTRODUCCIN: LUCES Y SOMBRAS DE LA NUEVA LEY DE


PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La aprobacin de una nueva Ley de Procedimiento Administrativo es un acontecimiento


destacable por la importancia de tal garanta1. Aunque el protagonismo de esta norma no sea
equiparable al del Cdigo Civil o el Penal, lo cierto es que se trata de la ms importante de las
leyes reguladoras de las instituciones centrales de la disciplina. El rgimen de los actos, los
reglamentos, la potestad sancionadora o la responsabilidad patrimonial de la Administracin
son cuestiones muy relevantes, as que todos los aplicadores del Derecho administrativo
debemos estudiar a fondo las modificaciones aprobadas por el legislador, contribuyendo a su
mejor despliegue2.
Nuestra tradicin propicia un debate de altura sobre las soluciones jurdicas de los
aspectos del procedimiento administrativo, pues a la pionera referencia de la Ley Azcrate de
1888, considerada por Garca de Enterra la ms antigua del mundo, habra que sumar la

1
Vid. CASSAGNE, Juan Carlos,
2
Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo/CALVO SNCHEZ, M Dolores/FERNANDO PABLO, Marcos Matas (Dirs.),
Instituciones de Procedimiento Administrativo Comn, Juru, Lisboa, 2016.
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memorable Ley de 1958, obra de los tecncratas de Lpez Rod, una norma que lleg a
aorarse cuando fue aprobada la que pronto perder vigencia, que es la Ley 30/92, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, tan cuestionada al aprobarse como comienza a serlo la nueva3.
No deja de ser llamativo el comentario elogioso a la vigente Ley de 1992, en el
Prembulo de la nueva Ley 39/2015, pues la memoria de las crticas a sus primeras versiones
evoca opiniones muy negativas sobre la mayora de sus opciones, muchas de las cuales tuvieron
que ser corregidas mediante la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero: la
certificacin de los actos presuntos (rgimen del silencio), la eliminacin y posterior
recuperacin del recurso de reposicin, o las previsiones sobre revisin de oficio (excluyendo los
reglamentos)4.
Es cierto que reformas posteriores pudieron corregir los errores ms graves de la Ley
30/92, pero tambin advertimos hace tiempo la necesidad de una modificacin a fondo de
nuestro principal Cdigo administrativo para adaptar las instituciones reguladas a los avances
observables en el Derecho comparado. Otros pases lo hicieron antes, siendo destacable el caso
de Italia, mxime si recordamos que fue su Ley de 1990 la inspiradora de la an vigente
espaola. Por muchas razones, necesitbamos una nueva Ley de Procedimiento Administrativo5.
Ya en la Legislatura anterior a sta que acaba de terminar se comprometi el Presidente
del Gobierno en su discurso de investidura a impulsar su modificacin, manejndose en el
Ministerio de Administraciones Pblicas borradores de Anteproyecto hasta las
reestructuraciones organizativas que, como consecuencia del impacto de la crisis econmica,
antepusieron las medidas de ajuste a cualquier otra reforma estructural de largo plazo, como
podra haber sido sta, por sus muchos efectos potencialmente positivos al agilizar y simplificar
trmites favoreciendo la actividad empresarial6.
La reduccin de los plazos de respuesta de la Administracin, la eliminacin de trmites
innecesarios, la descarga burocrtica, o la incorporacin de las tcnicas de regulacin inteligente
tuvieron lugar por vas distintas a la convencional de la reforma del procedimiento
administrativo, limitando el alcance de las leyes-medida estatales y autonmicas dictadas en
esta lnea, muchas de ellas con el propsito de cumplir las exigencias de la Directiva relativa a los

3
Vid. GARCA DE ENTERRA, Eduardo, Un punto de vista sobre la nueva Ley 30/92, de 26 de noviembre, en
LEGUINA VILLA, Jess/SNCHEZ MORN, Miguel, Comentarios a la Ley 30/92, Tecnos, 1993. GONZLEZ
NAVARRO, Jess, Cincuenta aos de leyes de procedimiento administrativo en un mundo cambiante, Iustel, Madrid,
2009.
4
Vid. RODRGUEZ-ARANA, Jaime, Principios generales de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de la
Ley 39/1992, de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, Revista
de Estudios Politcnicos, 2007.
5
Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo, Es necesaria una nueva Ley de Procedimiento Administrativo en Espaa?, en
Procedimiento administrativo, La Ley, Buenos Aires, 2011.
6
Vid. INAP, Administracin pblica 2032, Madrid, 2012.
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Servicios en el Mercado Interior, que hubiera podido actuar como catalizador de mayores
cambios procedimentales7.
El gran desafo y la principal oportunidad de la reforma procedimental, sin embargo,
pasaba por el pleno despliegue de las posibilidades ofrecidas por la Administracin electrnica,
en lnea con lo realizado por los pases ms desarrollados. Las dilaciones en el complemento
reglamentario y tcnico de la Ley 11/2007, de Acceso electrnico de los ciudadanos a los
servicios pblicos, requeran un nuevo impulso normativo, superando algunos obstculos
detectados que explicaban el relativo fracaso de la teletramitacin en Espaa (sistemas de
identificacin inadecuados, por ejemplo)8.
La nueva Ley podra haber hecho mucho ms, y comete algunos errores, pero creo que
no va a ser objeto de crticas tan acervas como su predecesora. Las grandes novedades,
proyectadas sobre la generalizacin de los medios electrnicos, son difcilmente discutibles en
trminos de presente y futuro de las relaciones entre Administracin pblica y ciudadanos.
Aunque todava millones de personas necesitan los cauces tradicionales de comunicacin con las
oficinas pblicas, al menos hay otros tantos que prefieren esquivar los desplazamientos fsicos a
las sedes de los registros para presentar sus solicitudes9.
Cuestin distinta es que en muchos de los detalles normativos de la Ley 39/2015 se
observe un sesgo favorecedor de la posicin de la Administracin, en cierto detrimento de las
garantas de los particulares que se relacionan con ella. As sucede, por ejemplo, con el
procedimiento de clemencia (orientado a detectar infracciones para su represin, pero potencial
generador de abusos y comportamientos malintencionados), las previsiones sobre notificacin
electrnica o el rgimen del expediente administrativo electrnico, que parece dejar como
veremos cierta discrecionalidad a los rganos instructores a la hora de decidir si un determinado
documento debe o no formar parte del mismo10.
A continuacin, estudiaremos pormenorizadamente las distintas fases del
procedimiento administrativo, pues la nueva Ley mantiene un concepto secuencial de esta
institucin desaprovechando quizs comprensiones ms actualizadas, desde el punto de vista
de la gestin informativa pronuncindose sobre la naturaleza del instituto en su propio

7
Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo, Reformas administrativas para 2010. La difcil transposicin de la Directiva de
Servicios, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, nm.
8
Vid. GAMERO CASADO, Eduardo/VALERO TORRIJOS, Julin, (Dirs.), Comentarios a la Ley de Acceso
electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, Aranzadi, 2009.
9
Vid. VALERO TORRIJOS, Julin, Las garantas jurdicas en la Administracin electrnica avance o retroceso?, en
Cuenta con IGAE, 22, 2009.
10
Vid. BAO LEN, Jos Mara, La reforma del procedimiento. Viejos problemas no resueltos y nuevos problemas
no tratados, Documentacin Administrativa, 2, 2015. FERNNDEZ RODRGUEZ, Toms Ramn, Una llamada de
atencin sobre la regulacin de las notificaciones electrnicas en la novsima Ley de Procedimiento Administrativo
Comn de las Administraciones Pblicas, Revista de Administracin Pblica, nm. 198, 2015. MARTN REBOLLO,
Luis, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Comn, Revista Espaola de Derecho administrativo,
nm.174, 2015.
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Prembulo, algo que encontrbamos en la Exposicin de Motivos de la Ley de 1958, pero no en


la de 1992. Entiende el procedimiento administrativo la 39/2015 como el conjunto ordenado
de trmites y actuaciones formalmente realizadas, segn el cauce legalmente previsto, para
dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administracin (apartado II).
Es ste un concepto restringido, pues se separa del mucho ms amplio de Posada
(cmo la Administracin sirve), circunscrito al dictado de actos u otras manifestaciones de
voluntad, esquivando con ello la idea de su contribucin a la mejora del decidir y actuar, y
pasando por alto tambin el tpico pero siempre oportuno recordatorio del equilibro entre
privilegios y garantas, fiel de la balanza del Derecho administrativo, que cuando se
descompensa produce un sinfn de conflictos y soluciones insatisfactorias que finalmente tienen
que corregir los tribunales del orden contencioso11.

II.- LA INSUFICIENTE REGULACIN DEL PREPROCEDIMIENTO

Antes del inicio del procedimiento administrativo es posible que la Administracin


decida valorar la oportunidad y necesidad de activarlo por las implicaciones inevitables de su
tramitacin, traducidas en costes y afecciones a derechos e intereses (pblicos y privados).
Instruir un procedimiento requiere movilizar medios materiales y personales, as como
perturbar los tiempos de los particulares afectados por la ordenacin, que pueden ser
requeridos para comparecer, presentar alegaciones, exponer su posicin o aportar documentos.
Todas estas cargas y consumos de recursos sugieren ponderar reflexivamente cada
procedimiento.
En absoluto cuestionable es pues la pertinencia de que los rganos competentes para
decidir si un procedimiento ha de incoarse o no, de oficio se entiende, valoren los elementos
relevantes a estos efectos. Tener presentes los datos, informaciones, circunstancias y
necesidades en cada caso obedece a una regla de prudencia identificable con la buena
administracin, en el sentido clsico de tal sintagma, luego el primer apartado del artculo 55 de
la Ley 39/2015 no merece ningn reproche, en su versin ms sencilla:
1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el rgano competente podr abrir un
perodo de informacin o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento,

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Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo, Derecho administrativo, Ratio Legis, Salamanca, 2016.
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Dos objetos se asignan entonces a esta fase preprocedimental de informacin y


actuaciones previas. Por un lado, conocer las circunstancias del caso concreto, lo que llevar
necesariamente a recopilar de algn modo informacin; por otro, valorar si lo averiguado es
subsumible en alguno de los presupuestos normativos de la intervencin administrativa en
forma de expediente, esto es, si se dan las condiciones que justifican la apertura del
procedimiento.
Hasta aqu, ninguna objecin puede hacerse a esta posibilidad, que a rengln seguido se
regula especficamente para los procedimientos sancionadores, en lnea con la tcnica elegida
por los redactores de la Ley respecto de ciertas potestades cuya importancia justificara a su
juicio especialidades o previsiones especficas. As, cuando se trate del ejercicio de la
sancionadora12, las actuaciones previas se orientarn a determinar, con la mayor precisin
posible, los hechos susceptibles de motivar la incoacin del procedimiento, la identificacin del a
persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que
concurran en unos y otros. Las actuaciones previas sern realizadas por los rganos que tengan
atribuidas las funciones de investigacin, averiguacin e inspeccin en la materia y, en defecto
de stos, por la persona u rgano administrativo que se determine por el rgano competente
para la iniciacin o resolucin del procedimiento.
Los posibles riesgos de abuso en las actuaciones previas ya estaban servidos antes de
esta nueva regulacin del preprocedimiento, pero se acrecientan a resultas de la nula mencin a
garantas temporales o sustantivas sobre qu y durante cunto tiempo puede realizarse para
despejar el criterio de la Administracin. En el caso del procedimiento sancionador, adems,
parece reconocerse sin ambages la potencial utilidad de estas diligencias para preconstituir la
prueba, pues se indica expresamente su finalidad de determinacin de los hechos. No es
extrao por ello que una voces autorizadas sealen la mutacin de este momento
procedimental, con serios peligros parar la defensa real de derechos e intereses y el respeto de
la contradiccin13.
Particularmente discutible es la indefinida mencin a quien deba o pueda realizar estas
actuaciones, ms all de los rganos con funciones de control expresamente atribuidas
(funcionarios pblicos a los que se les suele reconocer la condicin de autoridad). En su defecto,
alternativamente se permite sealar otro rgano o persona para su llevarlas a cabo, lo que
podra propiciar incluso eventuales (y nulas) privatizaciones del procedimiento, normalizando la
utilizacin de servicios de investigacin ajenos a la Administracin para recabar datos sobre los
distintos casos.

12
Vid. MONTOYA MARTN, Encarnacin, Consideraciones sobre las actuaciones previas y su incidencia en el
procedimiento administrativo sancionador y en las garantas del administrado, Documentacin administrativa,
nm.280-281, 2008.
13
Vid. SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Los proyectos de Ley del Procedimiento Administrativo Comn de
las Administraciones pblicas y del Rgimen Jurdico del Sector Pblico: Una primera evaluacin, Documentacin
Administrativa, nm.2, 2015.
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Una regulacin ms completa y garantista de las diligencias previas hubiera sido ms


que aconsejable, pues con esta redaccin pueden producirse interpretaciones incorrectas que
habrn de ser corregidas por los tribunales de justicia, con el consiguiente perjuicio para el
inters pblico y el posible dao para los interesados afectados. Al fin, es preferible que toda la
regulacin del procedimiento administrativo guarde el deseado equilibrio entre privilegios y
garantas, pues cuando se escoran estas normas en un sentido u en otros, los problemas surgen
inevitablemente.

III.- NOVEDADES EN LA FASE DE INICIACIN

La nueva regulacin del inicio de los procedimientos no est contenida slo en los
artculos 54 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo Comn de las
Administraciones pblicas. Previsiones de otros preceptos son dignas de mencin aqu tambin,
como las relativas a las nuevas modalidades de iniciacin electrnica, muy en particular las
mejoras en los sistemas de identificacin, flexibilizados respecto de un rgimen precedente que
pona muchas dificultades a la Administracin electrnica.
A continuacin nos detendremos en las novedades propiamente vinculadas al iter
procedimental (medidas cautelares, mantenimiento del principio in dubio pro actione,
normalizacin de la declaracin responsable y la comunicacin previa, generalizacin del
procedimiento de clemencia, etc), pero hemos de sealar antes que las referencias a registro
electrnico, registros de apoderamientos y formas de acreditar la identidad de los interesados
en los procedimientos estn orientadas a facilitar la iniciacin.
El artculo 54 comienza con una relacin de las formas de iniciacin que no presenta
nada particularmente novedoso. Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud del
interesado. Los artculos 58 y 66 completan las modalidades de activacin tanto de oficio
(acuerdo del rgano competente por propia iniciativa, orden superior, peticin razonada de
otros rganos o denuncia) como a instancia de persona interesada (mediante presentacin de
solicitud).
Mucho ms innovador es el artculo 56, dedicado a las medidas provisionales, aunque la
regulacin precedente no era lacnica, pero se amplia en este nuevo texto que intenta combinar
garantas (principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad, enunciados en el
apartado primer del artculo 56) con potestades varias de los rganos administrativos,
incluyendo la posibilidad de anticipar al preprocedimiento la posibilidad de adoptar medidas
provisionales:
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2. Antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, el rgano competente para


iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia
inaplazable y para la proteccin provisional de los intereses implicados, podr adoptar de forma
motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas
provisionales debern ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del
procedimiento, que deber efectuarse dentro de los quince das siguientes a su adopcin, el cual
podr ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento en
dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso acerca
de las misma
Tales medidas presentan un carcter similar a las consideradas provisionalsimas en el
proceso contencioso administrativo, hasta el punto de que no acompaan necesariamente todo
el procedimiento, sino que se reconoce su posible carcter efmero, toda vez que
desapareceran a los quince das de no ser confirmadas o modificadas por el acuerdo de
iniciacin, que las convierte en ms estables y asociadas a toda el tiempo de tramitacin, se
entiende.
La prolija relacin de medidas provisionales a disposicin de los rganos responsables
de la ordenacin de los procedimientos es otra de las novedades destacables de la nueva Ley
39/205. Aunque el legislador podra haberse limitado a hacer una remisin simple a otra norma
(en los trminos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil), completa
este puente a una norma procesal de referencia con una relacin prolija de todas las posibles,
incluyendo todas las verosmiles en el mbito administrativo, e incluso cualesquiera que fueran
precisas, pues la lista se completa con una clusula general de apoderamiento como puede
verse:
a) Suspensin temporal de actividades.
b) Prestacin de fianzas.
c) Retirada o intervencin de bienes productivos o suspensin temporal de servicios por
razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras
causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metlico por
aplicacin de precios ciertos.
e) El depsito, retencin o inmovilizacin de cosa mueble.
f) La intervencin y depsito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se
considere ilcita y cuya prohibicin o cesacin se pretenda.
g) Consignacin o constitucin de depsito de las cantidades que se reclamen.
h) La retencin de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Pblicas.
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i) Aquellas otras medidas que, para la proteccin de los derechos de los interesados,
prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la
resolucin.
La extraordinaria ampliacin expresa de las posibilidades de acordar medidas cautelares
en todo tipo de procedimientos (generalizacin de la lista completa) slo se matiza con la
anterior apelacin a los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad,
reforzados por la tpica previsin del apartado cuarto del artculo 56, pensado para corregir los
excesos ms dainos, es decir, aquellos casos en los que una medida provisional genere
consecuencias irreparables:
4. No se podrn adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o
imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos amparados por las
leyes.
Finalmente, se deja en manos del rgano instructor el poder de modificar o alzar las
medidas provisionales durante la tramitacin del procedimiento, tanto por propia iniciativa
como a solicitud de persona interesada, a la vista de circunstancias nuevas (sobrevenidas) u
otras que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin (antes de la
iniciacin o en el acuerdo de iniciacin). Despejando por ltimo el trmino absoluto de las
medidas provisionales, que es la resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento
correspondiente.
El objetivo de agilizar y racionalizar la actividad procedimental administrativa no poda
estar ausente de esta Ley, que mantiene en trminos discrecionales la posibilidad de acumular
expedientes que guarden identidad sustancial o ntima conexin, as como identidad en el
propio rgano encargado de tramitar o resolver. No cabe recurso alguno contra el acuerdo de
acumulacin, pero por supuesto puede ser denunciado como irregularidad procedimental
durante la tramitacin y al recurrir la resolucin si vulnera cualquier norma. Sin novedades en
este punto.
La lectura del nuevo rgimen de la iniciacin de oficio tampoco nos ofrece grandes
sorpresas o cambios respecto del precedente. Se explican y diferencian las razones del inicio del
procedimiento por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior y a peticin razonada
de otros rganos, en un afn propedutico que puede ser til a los rganos administrativos
responsables de activar la iniciacin
As, el artculo 59 seala cuando procede el inicio del procedimiento a (sic) propia
iniciativa, cuando tenga lugar el: conocimiento directo o indirecto de las circunstancias,
conductas o hechos objeto del procedimiento por el rgano que tiene atribuida la competencia
de iniciacin.
El artculo 60 lo hace respecto de la orden superior, as como el contenido de la misma
en los procedimientos de naturaleza sancionadora: 1. Se entiende por orden superior, la
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emitida por un rgano administrativo superior jerrquico del competente para la iniciacin del
procedimiento.
2. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden expresar, en la medida
de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que
pudieran constituir infraccin administrativa y su tipificacin; as como el lugar, la fecha, fechas
o perodo de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.
Y el artculo 61 hace lo propio para explicar en qu debe consistir la peticin razonada
de otros rganos: 1. Se entiende por peticin razonada, la propuesta de iniciacin del
procedimiento formulada por cualquier rgano administrativo que no tiene competencia para
iniciar el mismo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto
del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspeccin,
averiguacin o investigacin.
2. La peticin no vincula al rgano competente para iniciar el procedimiento, si bien
deber comunicar al rgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no
procede la iniciacin.
3. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones debern especificar,
en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o
hechos que pudieran constituir infraccin administrativa y su tipificacin; as como el lugar, la
fecha, fechas o perodo de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.
4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la peticin deber individualizar
la lesin producida en una persona o grupo de personas, su relacin de causalidad con el
funcionamiento del servicio pblico, su evaluacin econmica si fuera posible, y el momento en
que la lesin efectivamente se produjo.
Novedades de fondo nos ofrece la regulacin de la iniciacin del procedimiento por
denuncia. Aunque no vara la posicin jurdica del denunciante ni apenas su estatuto (sigue sin
ser interesado en el procedimiento, tal y como establece el apartado 5 del artculo 62), se
generaliza la clemencia del denunciante como incentivo para la ruptura de prcticas infractoras
colusorias con la efectividad acreditada en sectores como el Derecho de la competencia u otros,
pero tambin con sus riesgos, apuntados por la doctrina14. As mismo, se codifica en forma
mucho ms completa la construccin general y el rgimen de la denuncia como institucin del
procedimiento administrativo, un dato que no puede pasar desapercibido por la filosofa que
comporta y las mltiples consecuencias que pudiera producir.
El artculo 62 aporta en su primer apartado un concepto de denuncia antes ausente de
la normativa bsica (el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una

14
Vid. BAUZA MARTORELL, Felio Jos, La denuncia en el Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo
Comn de las Administraciones pblicas, Documentacin administrativa, nm.2, 2015.
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obligacin legal, pone en conocimiento de un rgano administrativo la existencia de un


determinado hecho que pudiera justificar la iniciacin de oficio de un procedimiento
administrativo), regula en el apartado segundo su contenido mnimo (Las denuncias debern
expresar la identidad de la persona o personas que las presentan y el relato de los hechos que se
ponen en conocimiento de la Administracin. Cuando dichos hechos pudieran constituir una
infraccin administrativa, recogern la fecha de su comisin y, cuando sea posible, la
identificacin de los presuntos responsables). Y limita en su tercer apartado las posibilidades
administrativas de no atenderla cuando afecte al patrimonio pblico (Cuando la denuncia
invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Pblicas la no iniciacin del
procedimiento deber ser motivada y se notificar a los denunciantes la decisin de si se ha
iniciado o no el procedimiento).
La novedad ms destacable, sin embargo, es la regulacin de la clemencia del
denunciante, cuyo rgimen conviene reproducir para el anlisis detallado: 4. Cuando el
denunciante haya participado en la comisin de una infraccin de esta naturaleza y existan otros
infractores, el rgano competente para resolver el procedimiento deber eximir al denunciante
del pago de la multa que le correspondera u otro tipo de sancin de carcter no pecuniario,
cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o
comprobar la infraccin, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga
de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.
Asimismo, el rgano competente para resolver deber reducir el importe del pago de la
multa que le correspondera o, en su caso, la sancin de carcter no pecuniario, cuando no
cumplindose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba
que aporten un valor aadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga.
En ambos casos ser necesario que el denunciante cese en la participacin de la
infraccin y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia .
Amn de los mltiples usos torticeros que pudiera encubrir esta va de inmunidad, y aun
reconociendo su posible contribucin como desincentivo a las prcticas colusorias contrarias al
inters pblico, debe advertirse el considerable margen de apreciacin a instancia de la
Administracin para reducir o eliminar por completo la sancin a un eventual infractor. En todo
caso debiera garantizarse la reparacin del perjuicio causado y dejarse constancia suficiente de
que no se dispona de elementos para abrir el procedimiento sancionador sin mediar una
denuncia de estas caractersticas.
Muy llamativo es que no se vincule la clemencia del denunciante slo a los
procedimientos de naturaleza sancionadora, especficamente regulados en el artculo siguiente,
el 63, sin apenas novedades salvo la regulacin ms precisa de la respuesta a las situaciones de
infraccin continuada, que requieren una primera respuesta firme en lugar de una
concatenacin de expedientes por la misma actividad considerada infractora (apartado tercero
del artculo 63). Relativamente novedosa es tambin por su grado de detalle la prolija regulacin
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del contenido necesario del acuerdo de iniciacin de los procedimientos sancionadores, prevista
en el artculo 64.
En cuanto al inicio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, tras la
previsin de la no concurrencia de la prescripcin para su iniciacin de oficio, se prev un plazo
de diez das para la aportacin de documentos y pruebas. La no comparecencia de los
interesados en este plazo no obstar la instruccin del procedimiento, conforme establece el
apartado segundo del artculo 65.
Pasando a la iniciacin del procedimiento a solicitud de interesado, apenas encontramos
novedades en el rgimen o contenido de las solicitudes de iniciacin, salvo la referencia a la
identificacin del medio electrnico y la direccin de correo electrnico y/o dispositivo
electrnico para los avisos de la puesta a disposicin de notificaciones. Tambin la referencia al
cdigo de identificacin del rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige, que habr
de ser facilitado por las oficinas de asistencia en materia de registros: Las oficinas de asistencia
en materia de registros estarn obligadas a facilitar a los interesados el cdigo de identificacin
si el interesado lo desconoce. Asimismo, las Administraciones Pblicas debern mantener y
actualizar en la sede electrnica correspondiente un listado con los cdigos de identificacin
vigentes.
As como la Administracin puede decidir acumular la tramitacin de solicitudes,
tambin los interesados pueden acordar sumar sus pretensiones conforme establece el
apartado segundo del artculo 66, anticipando as la decisin (en parte discrecional si es ex post)
del rgano competente: 2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de
personas tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser
formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos
especficos dispongan otra cosa.
Otra novedad son los modelos y sistemas de presentacin masiva de solicitudes,
previstos en el apartado cuarto: 4. Las Administraciones Pblicas debern establecer modelos y
sistemas de presentacin masiva que permitan a los interesados presentar simultneamente
varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarn a disposicin de los interesados en
las correspondientes sedes electrnicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de
las Administraciones Pblicas.
Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para
precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta
por el rgano al que se dirijan.
Tambin interesante es la prevista en el apartado quinto del artculo 66, sobre
comprobacin automatizada de la informacin incorporada a las solicitudes, para prevenir
errores y, en su caso, fraudes perturbadores de la actuacin y la decisin administrativa. Este
tipo de tcnicas se harn recurrentes en la tramitacin, as que conviene normalizarlas va Ley
de Procedimiento Administrativo: Los sistemas normalizados de solicitud podrn incluir
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comprobaciones automticas de la informacin aportada respecto de datos almacenados en


sistemas propios o pertenecientes a otras Administraciones u ofrecer el formulario
cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el interesado verifique la informacin y,
en su caso, la modifique y complete.
El clsico principio antiformalista del procedimiento se quiebra con la regulacin del
apartado 6 del artculo 66, numeral indicativo de un endemoniado cambio en perjuicio de los
interesados, mucho ms peligroso si llega a interpretarse y aplicarse como ya los estn haciendo
algunas autoridades y funcionarios al extremar las exigencias de cumplimiento de requisitos de
forma en la presentacin de las solicitudes, inadmitindolas o excluyendo su tramitacin por
cuestiones informticas o de contenido menores, contra toda lgica del principio in dubio pro
actione. De momento se establece la obligatoriedad de los modelos de solicitud:
6. Cuando la Administracin en un procedimiento concreto establezca expresamente
modelos especficos de presentacin de solicitudes, stos sern de uso obligatorio por los
interesados.
El artculos 67 contempla el rgimen de las solicitudes de iniciacin en los
procedimientos de responsabilidad patrimonial, tras las pertinentes y poco novedosas
aclaraciones sobre los plazos de prescripcin, se aade como contenido necesario de la solicitud
la explicacin de las lesiones o daos sufridos, la presunta relacin de causalidad entre stas y el
funcionamiento del servicio pblico, la evaluacin econmica de la responsabilidad patrimonial,
si fuera posible, y el momento en que la lesin efectivamente se produjo, acompaando estos
datos con cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos, as como
con la proposicin de prueba para demostrarlos.
El rgimen de subsanacin y mejora de la solicitud no experimenta apenas cambios,
salvo la posibilidad de subsanar mediante presentacin telemtica las anteriormente tramitadas
presencialmente, aclarando que la fecha de presentacin de la solicitud ser la de subsanacin,
no la anterior de asistencia primera al registro (apartado cuarto del artculo 68).
Cerrando este captulo sobre iniciacin se encuentra el artculo 69, dedicado a la
declaracin responsable y la comunicacin, dos tcnicas suficientemente decantadas ya en
nuestro Derecho. Las novedades, por tanto, son mnimas, aunque s se ha aprovechado para
aclarar algunas cuestiones imprecisas en su regulacin precedente. As por ejemplo, se
establece que los requisitos a cumplir debern estar recogidos de manera expresa, clara y
precisa en la correspondiente declaracin responsable. Otros muchos aspectos dudosos de su
rgimen siguen sin embargo hurfanos de respuesta, como pone de manifiesto el lcido anlisis
sobre el Anteproyecto de Ley realizado por Carmen NUEZ LOZANO15.

15
Vid. NUEZ LOZANO, M del Carmen, Las declaraciones responsables y las comunicaciones en el Proyecto de
Ley de Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas, en Documentacin administrativa,
nm. 2. 2015.
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39/2015, de 1 de octubre

IV.- NOVEDADES EN LA ORDENACIN

Una de las principales novedades de la Ley 39/2015, coherente con su propsito


principal de eliminar el papel de la Administracin pblica, es la regulacin del expediente
administrativo. As como se establece como medio normal de emisin y constancia documental
de los actos administrativos el formato electrnico (artculo 36.1 Los actos administrativos se
producirn por escrito a travs de medios electrnicos, a menos que su naturaleza exija otra
forma ms adecuada de expresin y constancia) tambin se establece en el apartado segundo
del artculo 70 de la Ley 39/2015 que los expedientes asumirn ese formato.
Pero el rgimen del expediente administrativo que abre este captulo III del Ttulo IV
incurre en algunas confusiones recurrentes a la hora de definir una institucin de cabal
importancia, entremezclando una vez ms, como tantas normas precedentes, el conjunto
ordenado de actuaciones (secuencia de trmites) con su reflejo documental, las dos acepciones
principales del trmino expediente (procedimiento y carpeta de documentos), cuya formulacin
conjunta esquiva precisiones y consecuencias relevantes desde el punto de vista del correcto
manejo de los documentos, que es el punto clave y a menudo descuidado en nuestra normativa
de procedimiento administrativo16.
Claramente opta por el reflejo documental como elemento material del expediente el
legislador en la redaccin del segundo apartado del artculo 70, sealando que se formarn por
la agregacin ordenada (conforme a un criterio cronolgico, o a qu otra opcin?) de cuantos
documentos, pruebas, dictmenes, informes, acuerdos, notificaciones y dems diligencias deban
integrarlos, cules son stos?, as como un ndice numerado de todos los documentos que
contenga cuando se remita. Equiparacin comprensible aunque desactualizada del expediente
electrnico al clsico en papel (ordenado e indiciado), olvidando que los nuevos formatos no
estn condicionados por la arquitectura libresca derivada del papel, ni un ndice tiene por qu
limitarse a una relacin numrica secuencial.
Muy claro queda que en el expediente debe encontrarse necesariamente la copia
electrnica certificada de la resolucin adoptada, pero sobre otros documentos suscita la
redaccin del apartado cuarto de este artculo 70 multitud de dudas, incertidumbres jurdicas
problemticas: No formar parte del expediente administrativo la informacin que tenga
carcter auxiliar o de apoyo como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos
informticas, notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos
entre rganos o entidades administrativas, as como los juicios de valor emitidos por las
Administraciones pblicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados
antes de la resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento.

16
Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo, El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrnicos,
Aranzadi, 2009.
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Ms precisa es la regulacin de los requisitos tcnicos que debe cumplir un expediente


que por norma deba ser compartido, previsiones que habran de extenderse razonablemente a
todos aquellos que pudieran tener alguna trascendencia o terminar en algn momento
solicitados por rganos de control, incluyendo los tribunales del orden contencioso
administrativo: 3. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrnico,
se har de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las
correspondientes Normas Tcnicas de Interoperabilidad, y se enviar completo, foliado,
autentificado y acompaado de un ndice, asimismo autentificado, de los documentos que
contenga. La autenticacin del citado ndice garantizar la integridad e inmutabilidad del
expediente electrnico generado desde el momento de su firma y permitir su recuperacin
siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos
expedientes electrnicos.
La regulacin del impulso en el artculo 71 de la Ley 39/2015 aporta escasas novedades
respecto de su precedente en la Ley 30/92. La apelacin al principio de celeridad resulta
escasamente operativa a la vista de las oportunidades perdidas para la verdadera agilizacin de
los trmites y los procedimientos, consecuencia necesaria aunque ausente de tal principio17. En
general la cuestin de los tiempos hubiera podido ser acometida de forma ms audaz, mxime si
tenemos en cuenta la importancia de este indicador, variable y recurso escaso sobre el
desarrollo y los costes de las iniciativas empresarial18.
El nuevo rgimen de concentracin de trmites recoge la nica novedad de la apelacin
al principio de simplificacin administrativa (artculo 72). Para los que deban ser realizados por
los interesados se mantiene el plazo clsico de diez das, idntico al previsto para su subsanacin
(artculo 73). Tampoco hay cambios en lo relativo a las cuestiones incidentales, que no
suspenden la tramitacin del procedimiento, salvo la recusacin (artculo 74).

V.- NOVEDADES EN LA INSTRUCCIN

La nica previsin subrayable sobre actos de instruccin que cambia el rgimen anterior
es la relativa a la realizacin de los mismos por medios electrnicos, prevista en el apartado
primero del artculo 75, que a continuacin seala los requisitos que deben cumplir las
aplicaciones informticas para la instruccin de procedimientos (debern garantizar el control

1717
Vid. RIVERO ORTEGA, Ricardo, Principio de celeridad, en SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso (Dir.),
Principios de Derecho administrativo, La Ley, Madrid, 2010.
18
Vid. JIMNEZ FRANCO, Emmanuel, tiempos y plazos, en Instituciones de procedimiento administrativo
comn, cit, pgs..
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de los tiempos y plazos, la identificacin de los rganos responsables y la tramitacin ordenada


de los expedientes, as como facilitar la simplificacin y la publicidad de los procedimientos),
una regulacin de gran alcance e importancia puesto que de la misma depender en gran
medida la efectividad de gran parte del Derecho del procedimiento administrativo, as como la
posibilidad de exigir responsabilidades por los eventuales incumplimientos, infracciones o
irregularidades, nada menos.
No hay novedades en el rgimen de alegaciones (artculo 76). En lo relativo a la prueba,
la mencin a la Ley de Enjuiciamiento Civil es plenamente pertinente, como lo son las
aclaraciones sobre el valor probatorio de ciertos documentos (5. Los documentos formalizados
por los funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad y en los que, observndose
los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aqullos harn
prueba de stos salvo que se acredite lo contrario), y el carcter de los informes solicitados con
tal propsito (6. Cuando la prueba consista en la emisin de un informe de un rgano
administrativo, organismo pblico o Entidad de derecho pblico, se entender que ste tiene
carcter preceptivo). Tambin es destacable la previsin sobre la incorporacin de la prueba a
la propuesta de resolucin (7. Cuando la valoracin de las pruebas practicadas pueda constituir
el fundamento bsico de la decisin que se adopte en el procedimiento, por ser pieza
imprescindible para la correcta evaluacin de los hechos, deber incluirse en la propuesta de
resolucin). Todo ello despeja algunas dudas, aunque no todas las que presenta esta institucin
capital del procedimiento administrativo19.
Los cambios en el rgimen de los informes son mnimos, reproduciendo los artculos 79
y 80 previsiones anteriores. Slo es destacable la exigencia del apartado segundo del artculo 80
sobre su necesaria emisin por medios electrnicos, la posibilidad de suspender el plazo por su
falta de emisin y las ya conocidas posibilidades de no tomarlos en cuenta por emitirse fuera de
plazo. Para los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el artculo 81 contempla
especialidades.
La participacin de los interesados en los procedimientos se regula en el artculo 82, con
remisiones destacables a la Ley 19/2013 (Ley de Transparencia, acceso a la informacin pblica y
buen gobierno). El trmite de audiencia es un clsico cuyo rgimen est bien decantado,
incorporndose ahora previsiones sobre los informes preceptivos en los casos de
responsabilidad y conflictos con contratistas.
El trmite de informacin pblica se regula en el artculo 83, aunque debe conectarse
necesariamente con todas las previsiones sobre participacin y gobierno abierto en decisiones
normativas (reguladas en el ltimo Ttulo de la Ley). Se pone al da esta posibilidad mediante las
herramientas de la sede electrnica, pero no cambia la posicin de quienes realizan
observaciones por esta va (que no adquieren por esta sola intervencin la condicin de

19
Vid. BARRERO RODRGUEZ, Concepcin, La prueba en el procedimiento administrativo, Aranzadi, Pamplona,
2009.
La estructura del procedimiento administrativo: principales novedades en la Ley
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interesados en el procedimiento). Se pierde en parte con ello la oportunidad de sintonizar del


todo este trmite con el gobierno abierto.

VI.- NOVEDADES EN LA FINALIZACIN

No varan en la Ley 39/2015 las formas de terminacin del procedimiento


administrativo, ahora enunciadas en el artculo 84 (resolucin, desistimiento, renuncia,
declaracin de caducidad, imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas), a las
que se aade la convencional (en el artculo 86), y otras especficas de los procedimientos
sancionadores (reconocimiento de responsabilidad, previsto en el artculo 85).
Alguna novedad contiene el artculo 87, en su rgimen de actuaciones complementarias:
Antes de dictar resolucin, el rgano competente para resolver podr decidir, mediante acuerdo
motivado, la realizacin de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el
procedimiento. No tendrn la consideracin de actuaciones complementarias los informes que
preceden inmediatamente a la resolucin final del procedimiento.
El acuerdo de realizacin de actuaciones complementarias se notificar a los
interesados, concedindoseles un plazo de siete das para formular las alegaciones que tengan
por pertinentes tras la finalizacin de las mismas. Las actuaciones complementarias debern
practicarse en un plazo no superior a quince das. El plazo para resolver el procedimiento
quedar suspendido hasta la terminacin de las actuaciones complementarias.

VII.- EL PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO

El Captulo VI del Ttulo IV de la Ley 39/2015 incorpora la novedad de una posible


tramitacin simplificada del procedimiento, cuyos presupuestos define el artculo 96: Cuando
razones de inters pblico o la falta de complejidad del procedimiento as lo aconsejen. En
estos casos, podr acordarse tanto de oficio como a solicitud de interesados. Tambin se
contempla la posibilidad de que un procedimiento se inicie en formato simplificado y, en
cualquier momento anterior a su resolucin, se acuerde su tramitacin ordinaria, a la vista de
averiguaciones de hechos o apreciaciones jurdicas que desmientan una primera impresin de
sencillez.
Entre las garantas que deben rodear la decisin de acordar la tramitacin simplificada
se incluye por supuesto la notificacin a los interesados, a quienes la norma concede una suerte
La estructura del procedimiento administrativo: principales novedades en la Ley
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de poder de veto sobre esta opcin, luego en realidad la posibilidad de acordarlo de oficio est
limitada a lo que ellos digan. Si cualquiera se opone, la Administracin deber seguir la
tramitacin ordinaria, regla que invierte la discrecionalidad administrativa en el manejo de los
tiempos y los trmites en el resto de los procedimientos.
Los plazos del procedimiento simplificado son breves, aunque no fugaces: Salvo que
reste menos para su tramitacin ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de
manera simplificada debern ser resueltos en treinta das, a contar desde el siguiente al que se
notifique al interesado el acuerdo de tramitacin simplificada del procedimiento, y constarn
nicamente de los siguientes trmites:
a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
b) Subsanacin de la solicitud presentada, en su caso.
c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco das.
d) Trmite de audiencia, nicamente cuando la resolucin vaya a ser desfavorable para
el interesado.
e) Informe del servicio jurdico, cuando ste sea preceptivo.
f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando ste sea preceptivo.
g) Dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autnoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen al Consejo de
Estado, u rgano equivalente, hasta que ste sea emitido, se producir la suspensin automtica
del plazo para resolver.
El rgano competente solicitar la emisin del Dictamen en un plazo tal que permita
cumplir el plazo de resolucin del procedimiento. El Dictamen podr ser emitido en el plazo de
quince das si as lo solicita el rgano competente.
En todo caso, en el expediente que se remita al Consejo de Estado u rgano consultivo
equivalente, se incluir una propuesta de resolucin. Cuando el Dictamen sea contrario al fondo
de la propuesta de resolucin, con independencia de que se atienda o no este criterio, el rgano
competente para resolver acordar continuar el procedimiento con arreglo a la tramitacin
ordinaria, lo que se notificar a los interesados. En este caso, se entendern convalidadas todas
las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitacin simplificada del procedimiento,
a excepcin del Dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente.
h) Resolucin.
En el caso que un procedimiento exigiera la realizacin de un trmite no previsto en el
apartado anterior, deber ser tramitado de manera ordinaria.
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