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DOSSIER CENTRAL

Procesos urbanos informalaes


(2) 2008: 93 - 108
Universidad Nacional de Colombia, Bogot Dossier central

Pobreza urbana y polticas


de inclusin social en las
comunidades complejas
Urban Poverty and Social Inclusion
Policies in Complex Communities
Alicia Ziccardi
Mxico, Doctora en Economa, Instituto de Investigaciones Sociales
Universidad Autnoma de Mxico.
ziccardi@servidor.unam.mx

Recibido: 30 de enero de 2008


Aprobado: 30 de octubre de 2008

Resumen Abstract
Los sistemas para la medicin de pobreza, la des- The methods for the measurement of poverty, in-
igualdad y la exclusin permiten comprender las condi- equality and exclusion, allow the understanding of the
ciones sociales reinantes; tales condiciones caracterizan current social conditions; such conditions characterize
las sociedades actuales y definen las comunidades com- the present societies and define the complex communi-
plejas en vista de que expresan la fragmentacin social. ties by the way of expressing the social fragmentation.
Esta fragmentacin se evidencia, adems de en las rela- This fragmentation is demonstrated in the relations of
ciones de acceso a bienes y servicios, en el espacio fsi- access to goods and services, as in the physical space;
co; los estudios han demostrado que en Latinoamrica the studies have demonstrated that in Latin America
el componente patrimonial es el que se encuentra en the patrimonial component is the one in greater defi-
mayor carencia por sobre la de alimentos y la de capaci- ciency exceeding food and capacities (health and edu-
dades (salud y educacin). cation).

El espacio urbano acenta las desigualdades, The urban space accentuates the inequalities,
genera un impacto en la vida urbana de los colectivos generates an impact in the urban life of the social
sociales. Las condiciones en las ciudades de Amrica groups. The conditions in the cities of Latin America
Latina son deplorables, las necesidades no cubiertas re- are deplorable; the uncovered necessities exceed the
basan las previsiones y siguen en aumento. Este artculo forecasts and continue increasing. This article analyzes
analiza las condiciones de la pobreza urbana en Amri- the conditions of the urban poverty in Latin America
ca Latina y las polticas que para resolver el fenmeno and the policies adopted to confront the phenomenon
de la pobreza se han adoptado con el fin de proponer of poverty in order to propose guidelines for social in-
pautas de inclusin social. clusion.

Palabras clave: Pobreza, desigualdad, exclusin, Key Words: Poverty, inequality, exclusion,economy,
economa, Latinoamrica. Latin America.

Dossier central 93
Pobreza urbana y polticas de inclusin social en las comunidades complejas

Introduccin1

En el siglo XXI las ciudades expresan espacialmente las profundas des-


igualdades econmicas y sociales que caracterizan a su sociedad. En el
marco de los procesos de globalizacin y la aplicacin de polticas neoli-
berales se han amplificado los contrastes entre quienes viven en enclaves
de riqueza y opulencia, las clases medias que acceden a niveles aceptables
de vida y la mayora de los sectores populares que habitan en una vivienda
autoproducida y acceden a servicios pblicos de baja calidad. As, las ciuda-
des son el reflejo de la marcada fragmentacin social que caracteriza a las
sociedades complejas.
El modelo de sociedad salarial y de estado de bienestar ha cedido paso a formas
generalizadas de precariedad e informalidad que prevalecen en el mercado de traba-
jo urbano. Al incremento de la pobreza urbana y la desigualdad social se agregan las
prcticas de exclusin social de que son objeto, principalmente, las clases populares,
por su lugar de residencia, origen tnico, edad, gnero, tipo de actividad econmica
que desempean. De esta forma se genera un proceso de acumulacin de desventajas
econmicas y sociales en determinados grupos sociales: mujeres jefas de hogar, jve-
nes desocupados, inmigrantes, discapacitados, poblacin de origen indgena, adultos
mayores fuera de los beneficios de los regmenes sociales de bienestar.

En este contexto, las polticas sociales, como formas de actuacin pblica a travs
de las cual los gobiernos enfrentan la compleja cuestin social, adquieren mayor centra-
lidad en el conjunto de las polticas pblicas, al accionarse mecanismos distributivos que
permitan contrarrestar los efectos ms desfavorables de este proceso de urbanizacin de
la pobreza, es decir, que el nmero de pobres que viven en ciudades es cada vez mayor
en el total de pobres. La magnitud e intensidad del problema lleva a que la accin social
del Estado, antes confinada al mbito de lo estatal, adquiera un carcter pblico. Se
trata principalmente de incluir a la ciudadana y a sus organizaciones en las decisiones
pblicas, lo cual ha llevado a que se registren interesantes experiencias de democracia
directa que otorgan calidad a la democracia representativa como forma de gobierno.

El propsito de este trabajo es presentar algunos conceptos del marco concep-


tual y una aproximacin a las condiciones que prevalecen en las ciudades del siglo XXI,
a partir de considerar las particularidades que asume la pobreza urbana, la desigual-

1 Este artculo es la transcripcin de una ponencia que recoge los primeros resultados del proyecto de
investigacin Pobreza urbana y exclusin social en las sociedades complejas, el cual se lleva a cabo en el
Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, que cuenta con un apoyo otorgado por la Direccin
General de Apoyo al Personal Acadmico de la misma universidad. El mismo tiene como contraparte
europea el proyecto desarrollado por el equipo del Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas (IGOP) de
la Universidad Autnoma de Barcelona, dirigido por Joan Subirats.

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dad y la exclusin social. Al mismo tiempo se presentan to de problemas, porque al tratar de determinar el mnimo
tres componentes centrales de las nuevas polticas sociales de la sobrevivencia y cuantificarlo, no se contempla que el
destinadas a atender a los sectores sociales urbanos ms estndar de vida cambia en el tiempo y es diferente entre
vulnerables: la idea de construccin y expansin de la di- individuos, culturas y sociedades. Es decir, el mnimo se
mensin social de la ciudadana, el papel del gobierno establece en funcin de los recursos necesarios para satis-
local y las formas de participacin ciudadana. facer las necesidades fsicas pero sin considerar las necesi-
dades culturales y sociales que poseen los individuos que
La pobreza urbana, la desigualdad y la exclusin viven en determinada sociedad (cfr. Barnes, M., 2002).
social son procesos que estn ntimamente relacionados
entre s y que afectan a un amplio conjunto de la po- Mucho tiempo despus Townsend, P (1970, 2003)
blacin que habita en las ciudades. Sin embargo, tratar introdujo la nocin de pobreza relativa como un estn-
de distinguirlos analticamente puede contribuir a com- dar de vida generalmente aceptado en una sociedad y un
prender las caractersticas particulares de cada uno y la tiempo dado. Su definicin se bas en la distribucin de
complejidad de los problemas que afectan de manera los recursos, no en los ingresos, poniendo particular nfa-
acumulativa a determinados conjuntos sociales y que pre- sis en el hecho que los individuos necesitan participar con
tenden ser atendidos por las llamadas polticas sociales. patrones o trayectorias de vida, costumbres y actividades
particulares y propias de la sociedad en que habitan. As,
La urbanizacin de la pobreza defini una lnea de pobreza, debajo de la cual se sitan
La pobreza es un proceso complejo de escasez de individuos que son incapaces de participar plenamente
recursos econmicos, sociales, culturales, institucionales en la sociedad a la que pertenecen.
y polticos que afecta a los sectores populares y que est
asociado principalmente a las condiciones de insercin Pero ms all de las crticas que hiciera a esta no-
laboral que prevalecen en el mercado de trabajo: inesta- cin Amartya Sen (2003), en el sentido que hay un ncleo
bilidad, informalidad, bajos salarios, precariedad laboral. irreductible en la idea de pobreza y que est dado por
el hambre y la inanicin, la nocin de pobreza relativa
En este sentido quienes primero identificaron cu- parece ser apropiada para ser aplicada a situaciones de
les eran las principales causas que generaban la pobreza privacin en el medio urbano por diversas razones, entre
en el capitalismo fueron Marx y Engels que en el siglo las cuales pueden mencionarse:
XIX hallaron la clave en los procesos de generacin de
plusvala apropiada por la burguesa durante el proceso 1. En las ciudades es ms difcil que prevalezcan situa-
de produccin de mercancas, encontrando la principal ciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se
explicacin en la determinacin del precio de la fuerza entiende carencia de alimentacin, agua, vestido o
de trabajo, el cual se hallaba por debajo de su valor pero una vivienda precaria, es decir, un mnimo estndar
garantizaba, al trabajador y a su familia, a travs del sala- de vida.
rio el nivel de la sobrevivencia fsica (Morell, 2002). Estas 2. La ciudad es una aglomeracin de poblacin y activi-
explicaciones, como luego se ver, fueron el ncleo con- dades que ofrece un conjunto de bienes y servicios
ceptual a partir del cual se desarroll en Amrica Latina colectivos al conjunto de la ciudadana independien-
en los aos sesenta la nocin de marginalidad. temente de su capacidad de apropiacin en el merca-
do (educacin, salud, recreacin)2.
Pero trabajos recientes consideran que Rowntree es 3. La intensidad de la pobreza urbana es menor y sus
el primer autor que se preocupa por definir la pobreza a manifestaciones y componentes son distintos a la po-
partir de sus estudios sobre las condiciones de vida en York breza rural por lo que en su evaluacin, el diseo y
a inicios del siglo XX. Desde una visin pragmtica consi- la aplicacin de polticas sociales debe reconocerse
der pobres a todos aquellos que eran incapaces de lograr que las carencias de bienes y servicios en la que viven
una sobrevivencia fsica. Este autor ofreci una concepcin los sectores populares deben ser confrontadas con el
de pobreza absoluta, una medida absoluta de pobreza al
determinar el nivel de ingreso que provea un mnimo es- 2 En los aos setenta alrededor de la temtica de los bienes de consu-
tndar de vida, basado en la satisfaccin de necesidades mo colectivo, de su definicin y del papel del Estado en la provisin
biolgicas de comida, agua, vestido y vivienda, es decir, de los mismos, se desat una interesante polmica, principalmente
entre Manuel Castel s y Jean Lojkine, quienes desde el interior de las
un mnimo capaz de garantizar la eficiencia fsica. Pero la concepciones marxistas de la ciudad debatieron las particularidades
operacionalizacin de esta definicin presenta un conjun- de estos bienes y sus formas de consumo particular.

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patrn de vida medio, las costumbres y los hbitos actividad remunerada que cubra sus necesidades de ali-
sociales y culturales que prevalecen en ese espacio mentacin y las de su familia y, al mismo tiempo, pueden
urbano. acceder a un conjunto de bienes tales como la salud, la
4. En la actualidad, el fuerte crecimiento de la pobreza educacin, la cultura o la recreacin. Pero para disponer
urbana y la desigualdad social y espacial en las ciuda- de una vivienda precaria y acceder a servicios habitacio-
des, indica que se ha producido una fuerte ruptura en nales bsicos (agua, drenaje) la mayora de los sectores
las condiciones de vida del conjunto de la ciudadana populares deben aceptar vivir en la periferia pauprrima,
porque se han amplificado las distancias sociales entre en condiciones de inseguridad legal respecto a la tenencia
las mayoras que deben aceptar niveles de vida mni- de la tierra, hacinamiento habitacional, dficit o baja cali-
mos y pequeos grupos de las clase alta que viven en dad de los servicios pblicos.
la opulencia. Esto ha llevado a caracterizar a la ciuda-
des actuales como divididas, fragmentadas o segmen- Esta pobreza patrimonial es la razn por la que los
tadas (Ziccardi, 1998). Por lo tanto, en la bsqueda de programas de atencin a la pobreza urbana deben dedicar
diferenciaciones entre el mundo rural y urbano y en un alto porcentaje de los recursos a la creacin de infraes-
las diferenciaciones intraurbanas la nocin de pobreza tructura bsica (agua y drenaje) y de equipamientos comu-
relativa puede ser utilidad para la investigacin social. nitarios (centros de salud, centros de atencin a la infancia,
clubes deportivos o espacios culturales), as como a la pro-
Ahora bien, estas preocupaciones conceptuales han duccin o mejoramiento de vivienda popular. Es decir, este
sido desplazadas por una preocupacin por medir la magni- tipo de accin social del Estado se corresponde con la con-
tud de la pobreza urbana, lo cual es de central importancia sideracin de que el principal componente de la pobreza
para evaluar la escala de los problemas y los recursos que en el medio urbano es el patrimonial y que las polticas y
se aplicarn en las polticas y programas sociales. Pero, sin programas dedicados a su superacin exigen un diseo e
duda, es el planteamiento conceptual lo que define el con- implementacin originales y diferentes aplicados en el me-
tenido de estas polticas pblicas. As, en Amrica Latina se dio rural4.
advierte, en las dos ltimas dcadas, un marcado crecimien-
to de la pobreza urbana; segn CEPAL (2004), de un total Las dimensiones de la desigualdad
de 221 millones de pobres, el 66% habita en ciudades. Esta En 2005, la ONU afirm que el mundo est atrapa-
situacin ha llevado a sealar que se asiste a un proceso de do en el dilema de la desigualdad y que pese a que ha ha-
urbanizacin de la pobreza, tal como ya fue definido. bido un considerable crecimiento econmico en muchas
regiones, el mundo es ms desigual que hace 10 aos.
En el caso de Mxico, el Comit Tcnico de Medi- El dilema de la desigualdad entre los pases ha ido de la
cin de la Pobreza ha realizado un esfuerzo por estimar mano de la globalizacin y estos procesos han incidido
la magnitud de la pobreza urbana de acuerdo con tres negativamente en el empleo, la seguridad laboral y los sa-
diferentes componentes: alimentario, de capacidades y larios. Esto ha generado una situacin en la que prevalece
patrimonial. As, segn datos del ao 2004, 26,4 millones una desigualdad econmica, social y espacial amplificada,
de mexicanos se hallaban en situacin de pobreza patri- en la ltima dcada, como consecuencia de la aplicacin
monial, mientras que ms de 11 y 7 millones se hallaban de las polticas econmicas neoliberales.
en situacin de pobreza de capacidades y alimentaria,
respectivamente3. En consecuencia, estos datos indican La desigualdad se manifiesta en las diferencias eco-
que el componente de mayor importancia en la pobreza nmicas y sociales que existen entre el campo y la ciudad,
urbana es el componente patrimonial. entre regiones ricas y regiones pobres, entre las condiciones
de vida de opulencia en la que viven algunos sectores de
Ahora bien, la ciudad es una aglomeracin de po- la poblacin y la miseria de las mayoras. De esta forma
blacin, actividades, bienes y servicios colectivos. En su se registra un acceso diferencial al empleo y a los bienes y
territorio los individuos tienen ms posibilidades de desa- servicios que se expresa en las condiciones de trabajo y de
rrollar, aunque sea de manera informal y precaria, alguna vida que deben soportar determinados colectivos sociales:

3 Esta misma fuente indica que en el medio rural se encuentran ms 4 Por ejemplo, cuando en Mxico se aplica en las ciudades el Programa
de 10 millones de mexicanos en pobreza alimentaria, ms de 14 mi- Oportunidades del gobiernofederal el cual diseado originalmente
llones en pobreza de capacidades y ms de 22 millones en pobreza para atender la pobreza en el medio rural surgen un conjunto de
patrimonial. problemas difciles de superar.

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los indgenas, los discapacitados, las mujeres jefas de hogar, los adultos mayores que care-
cen de seguridad social o los jvenes de las clases populares que no poseen niveles ade-
cuados de educacin y capacitacin y deben aceptar insertarse en el mercado de trabajo
informal, aceptando bajas remuneraciones y careciendo de la proteccin de la seguridad
social. La importancia de este fenmeno es tal, que en los pases del mundo desarrolla-
do se ha anunciado el inicio de una nueva era de la desigualdad (Fituossi y Rosanvallon,
1997) y en Amrica Latina se ha afirmado que prevalece un exceso de desigualdad,
puesto que la mayora de los pases del rea presentan niveles mayores de desigualdad a
lo que podra esperarse de acuerdo con su nivel de desarrollo (Londoo, 1996).

Por otra parte, con la intencin de abordar la desigualdad en sus diversas mani-
festaciones, los autores antes mencionados confeccionaron, a partir de la realidad fran-
cesa, un repertorio de desigualdades, las cuales se fundan en los siguientes procesos
econmico-sociales e institucionales:

1. La desaparicin del modelo clsico de trabajo asalariado, bajo el efecto de la des-


ocupacin masiva que no afecta a todos los individuos al mismo tiempo y no de-
pende solo de las capacidades individuales, sino de la forma como se relacionan
stos con la coyuntura.
2. Las mujeres que se han integrado a la economa debiendo aceptar condiciones di-
ferenciales a las de los hombres en materia salarial, de precarizacin del trabajo y
entre las que se advierten los mayores ndices de desempleo.
3. Las desigualdades geogrficas entre regiones de un pas o de reas en una ciudad,
expresin territorial de las desigualdades sociales.
4. Las prestaciones sociales que estn condicionadas a los recursos del beneficiario
potencial.
5. Las dificultades u obstculos para acceder al sistema financiero.
6. La situacin diferencial que se advierte en la vida cotidiana de diferentes colectivos
sociales en relacin con la salud, la vivienda, los equipamientos pblicos, el trans-
porte.
Podra decirse que las desigualdades sociales han sido un componente cons-
titutivo de la sociedad y la ciudad latinoamericana, pero las mismas no solo se han
incrementado sino que han adquirido nuevos contenidos en las ltimas dcadas. Tanto
en las zonas urbanas como en las rurales, las desigualdades del ingreso, fuertemente
arraigadas, obedecen a marcadas diferencias en el nivel de educacin y a la segmenta-
cin de los mercados de trabajo y de crdito, as como a profundas desigualdades en
el acceso a la tierra (CEPAL, 1996).

La principal desigualdad contina siendo de tipo estructural y corresponde a


las diferencias de ingreso entre los trabajadores, las cuales tienden a incrementarse
notablemente entre categoras laborales. Pero tambin se advierte que las desigual-
dades se vinculan con la diversidad tnico-cultural que prevalecen en las ciudades
del siglo XXI. En las ciudades europeas la poblacin migrante de Europa Oriental,
frica y Latinoamrica, y en las ciudades de Amrica Latina, como Lima, La Paz o
Ciudad de Mxico, la poblacin de origen indgena deben superar diferentes obst-
culos para hacer efectivos los principios de igualdad y de igualdad de oportunidades
en el acceso a bienes y servicios bsicos consagrados en las leyes.

Juan Luis Londoo (1996) considera que el principal factor que contribuye a la
persistencia de la desigualdad y al aumento de la pobreza ha sido la falta de educacin
adecuada para las nuevas generaciones, porque la lenta expansin de la formacin del

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capital humano ha neutralizado otros factores vinculados al crecimiento econmico, y


afirma que el trabajador latinoamericano medio tiene dos aos menos de instruccin
que lo que podra esperarse segn el nivel de desarrollo econmico de la regin.

Frente a estas posiciones que colocan en la educacin la principal fuente de des-


igualdad social, Jos Luis Coraggio (1998) sugiere ponderar el factor educacin (formal)
como una poltica social principal que hara ms equitativa la distribucin del capital hu-
mano (conocimientos, capacidades, destrezas) con el que las personas competirn por
los puestos de trabajo disponibles. Es decir, la educacin es una poltica social sectorial,
una de las ms importantes junto con la de salud, pero por s sola no puede contribuir
a mejorar la condicin competitiva de los trabajadores en su conjunto frente al capital.
Para lograr esto ltimo se requieren intervenciones en el terreno de la capacitacin y
de las habilidades bsicas para aplicar programas de apoyo y de flexibilizacin a deter-
minados colectivos sociales que deben sortear diferentes obstculos para incorporarse
al mercado de trabajo, como es el caso de las mujeres jefas de hogar, para quienes es
necesario crear centros infantiles para el cuidado y atencin se sus hijos pequeos si se
quiere garantizar su integracin en el mercado de trabajo urbano.

En este sentido, el gnero es, sin duda, otra fuente de desigualdad, puesto que
las mujeres con igual calificacin que los hombres reciben menores salarios. Un claro
ejemplo de cmo se superponen las dimensiones de la desigualdad en relacin de
gnero y de acceso a la educacin lo ofrece la ciudad de Mxico. Por ejemplo, en el
territorio del Distrito Federal, en la dcada de los aos noventa, el 73% de analfabetas
eran mujeres, y por cada 100 hombres sin primaria completa haba 120 mujeres (Zic-
cardi, A, 1998).

Pero en las grandes ciudades de Brasil, Mxico, Per, Colombia y Argentina la


desigualdad ms claramente observable es la que se expresa territorialmente, lo que
genera diferentes consecuencias sociales y, sin duda, crea condiciones propicias para
el incremento de la violencia y la inseguridad. La inequidad en el acceso a los servicios
y equipamientos urbanos es un indicador de la desigualdad social que prevalece en
nuestras ciudades. Las ciudades latinoamericanas, de acuerdo con la escala y al grado
de desarrollo del pas, desde siempre se han caracterizado por ofrecer excelentes con-
diciones de vida para los sectores de ms altos ingresos, niveles aceptables de confort
para las capas medias, y situaciones de precariedad, deterioro y miseria para grandes
contingentes que forman parte de los sectores populares. Pero actualmente esta di-
ferenciacin territorial se ha acrecentado, y el espacio urbano expresa claramente la
polarizacin social que existe en nuestras sociedades, lo cual contribuye a generar un
clima propicio para el desarrollo de la inseguridad y la delincuencia hasta niveles nunca
antes alcanzados.

Lo limitado de las remuneraciones de las familias trabajadoras impide que ellos


mismos puedan disponer de recursos para invertir en sus viviendas y tener garantizado
el acceso a bienes y servicios bsicos. Adems, el masivo proceso de autoproduccin del
hbitat popular que protagonizaron las clases populares en dcadas anteriores encuen-
tra severas restricciones econmicas y polticas para desarrollarse, pues existe un mayor
control de parte de las autoridades para impedir que se creen nuevos asentamientos es-
pontneos u organizados por las mismas clases populares; esto hace que se incremente
el hacinamiento en los existentes. A la vez, la accin financiera gubernamental promue-
ve la creacin de una oferta habitacional por parte del capital privado que se localiza en
las periferias cada vez ms lejanas, carentes de urbanizacin y de servicios bsicos, con

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lo que se genera una situacin de presin social sobre los 3. La capacidad organizativa de la ciudadana.
gobiernos locales que, por lo general, no participaron en 4. Las modalidades que asumen las relaciones interguber-
esas decisiones gubernamentales. namentales entre el nivel central y el nivel local encar-
gadas de atender la cuestin social y urbana.
Lo limitado del presupuesto de los gobiernos loca-
les, en gran medida destinado a gastos de administracin Sobre la exclusin social y la
de la ciudad consolidada, impide la formulacin de polti- marginalidad urbana
cas tendientes a construir obras pblicas bsicas, a lo que se La nocin de exclusin social ha sido recuperada
agrega, en algunos casos, la imposibilidad de hacerlo por lo recientemente por la sociologa urbana francesa y ha sido
inapropiado del terreno en donde se han localizado origi- incluida en los contenidos de las polticas sociales que pro-
nalmente estos barrios populares. Sin embargo, en Amrica mueve la Unin Europea para lograr mayor cohesin so-
Latina, los gobiernos de las ciudades del Partido del Traba- cial en esa regin. Actualmente, la exclusin alude a una
jo, hace ms de dos dcadas realizan esfuerzos para que situacin generalizada de desempleo de larga duracin,
una parte del siempre limitado presupuesto local frente al inestabilidad, flexibilidad y degradacin de las condiciones
conjunto de las necesidades y demandas sociales pueda ser prevalecientes del mercado del trabajo urbano, incremen-
asignada con criterios de equidad a partir de una intensa to en el dficit de vivienda, aparicin de nuevas formas de
participacin y movilizacin ciudadana. Las innovaciones pobreza entre inmigrantes, mujeres y jvenes, as como
que introdujo en la gestin democrtica de las ciudades tambin los procesos que se enmarcan en la crisis del esta-
el presupuesto participativo de Porto Alegre, Curitiba, Sao do benefactor y de los sistemas de la seguridad social (Cfr.
Paulo, Ro de Janeiro y muchas otras ciudades brasileas Rosanvallon, 1995). Las dimensiones o los campos que
fue tal que este instrumento tambin es aplicado ya en otras hacen operativo el concepto de exclusin social son entre
ciudades de Latinoamrica, Espaa, Francia y Alemania. otros: las dificultades de acceso al trabajo, al crdito, a los
servicios sociales, a la justicia, a la instruccin; el aislamien-
Sin duda, se puede afirmar que uno de los rasgos to, la segregacin territorial, las carencias y mala calidad de
ms distintivos de las ciudades latinoamericanas, a dife- las viviendas y los servicios pblicos de los barrios de las
rencia de las europeas, es el grave dficit de servicios y clases populares; la discriminacin por gnero a que estn
equipamientos bsicos que presentan los barrios popula- expuestas las mujeres en el trabajo y en la vida social; la
res, los cuales son en algunos casos verdaderas ciudades discriminacin poltica, institucional o tnico-lingstica en
de pobres dentro de la gran ciudad y una clara expresin que se encuentran algunos grupos sociales.
espacial de una ciudadana restringida.
Es decir, la exclusin social hace referencia a pro-
En las ciudades capitales, las cuales muchas veces cesos y prcticas de las sociedades complejas que son
son ciudades primadas (Buenos Aires, Montevideo, San- factores de riesgo social compartidos por determinados
tiago), los ciudadanos tienen muchas ms posibilidades colectivos sociales (inmigrantes, colonos, mujeres, ind-
de acceder a niveles adecuados de servicios colectivos genas, discapacitados). Esto se da en un contexto social
bsicos en materia de educacin, salud, recreacin. Pero caracterizado por el debilitamiento de los cimientos de la
en relacin con los servicios habitacionales (agua, drena- llamada sociedad salarial y de los regmenes de seguridad
je, luz, calles, etc.) persisten graves carencias, y es comn social, lo cual obliga a advertir que, en lugar de identifi-
que en los barrios populares de la periferia el transporte car grupos particulares de excluidos, se crea una situacin
colectivo sea deficitario, costoso, e implique la prdida de que afecta cada vez ms al conjunto de los trabajadores
muchas horas de traslado de los trabajadores. (Castell, 1995).

Ante ello, una poltica social urbana que pretenda Brugu, Gom y Subirats (2002), consideran que
modificar esta situacin debe partir de evaluar con pre- si bien la nocin de exclusin social remite en primer tr-
cisin: mino a factores estructurales, estos no son los nicos. Por
ello amplan la perspectiva ms all del mundo laboral e
1. La magnitud y las caractersticas de los bienes urbanos identifican tres grupos de factores que inciden en los pro-
colectivos bsicos que posee cada ciudad. cesos de la exclusin:
2. La capacidad econmica y los recursos humanos con
los que cuenta la poblacin para mejorar su propio 1. La fragmentacin tridimensional de la sociedad que
hbitat. genera la diferenciacin tnica, la alteracin de la pi-

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rmide poblacional y la pluralidad de formas de convi- cipalmente Jos Nun y Fernando H. Cardoso se centr
vencia familiar. en la disfuncionalidad o la funcionalidad que se atribua
2. El impacto de la economa posindustrial sobre el em- al concepto de masa marginal, en su distincin del tra-
pleo que genera, por un lado, trayectorias ocupaciona- dicional ejrcito industrial de reserva y en la potencia-
les en un abanico de itinerarios complejos y dilatados lidad poltica que poda atribuirse a estos mayoritarios
en el tiempo y, por otro, la irreversible flexibilidad de los sectores populares urbanos, que migrando del medio
procesos productivos en la economa informacional, rural se asentaban en barrios populares en condiciones
desregulacin laboral, erosin de derechos laborales y de inestabilidad y precariedad habitacional y de acceso
debilitamiento de esquemas de proteccin social. a los servicios en la periferia de las ciudades latinoame-
3. El dficit de inclusividad del estado de bienestar que ricanas. Desde una perspectiva funcionalista los princi-
ha consolidado fracturas de ciudadana y el carcter pales desarrollos fueron aportados por Vekemans y la
segregador de ciertos mercados de bienestar con una DESAL, en Chile, y fueron el sustento ideolgico de las
presencia pblica muy dbil (ej: el mercado del suelo polticas asistencialistas de la Democracia Cristiana. Para
y la vivienda). los mismos, la marginalidad era una manifestacin de la
desintegracin interna de grupos sociales afectados por
Para estos autores el concepto de exclusin social la desorganizacin familiar, la anomia y la ignorancia, lo
alude, en primer trmino, a un fenmeno estructural que cual impeda a estos grupos intervenir en las decisiones
genera un nuevo sociograma de colectivos de excluidos. colectivas; esa falta de participacin activa era la causa
Un fenmeno que puede ser caracterizado como din- de su bajsima participacin en los bienes constitutivos
mico, en tanto afecta de forma cambiante a personas y de la sociedad global. Por ello, desde esta concepcin
colectivos en funcin de su vulnerabilidad a dinmicas de se promova la tolerancia poltica hacia su existencia
marginacin; y como multidimensional, puesto que no se y, al mismo tiempo, suministrar servicios y mejoras en
explica con arreglo a una sola causa, ni sus desventajas sus condiciones de vida. Por su parte, el socilogo Gino
son nicas. Pero quiz su principal aportacin es afirmar Germani, en sus anlisis sobre Argentina, consideraba
que se trata de un fenmeno que no es posible separarlo que el sector marginal urbano poda ser polticamente
de la poltica, cuando dice que la exclusin social no importante, sin perder la marginalidad cultural y econ-
est inscrita de forma fatalista en el destino de ninguna mica, ya que poda jugar un papel relevante de apoyo
sociedad sino que es susceptible de ser abordada desde poltico, como haba ocurrido durante el peronismo.
los valores, desde la accin colectiva, desde la prctica
institucional y desde las polticas pblicas. Su intencin En este sentido, puede decirse que la polmica no-
es enfatizar que ante una creciente precarizacin social y cin de exclusin social y la no menos polmica nocin
laboral, se advierte un dficit en las administraciones p- de marginalidad coinciden temporalmente y describen las
blicas las cuales no tienen agilidad para dar las respuestas restricciones de la demanda de mano de obra que presen-
adecuadas a demandas que son cada vez ms hetero- taba el mercado de trabajo urbano en los aos sesenta e
gneas y fragmentadas y, por lo tanto, solo pueden ser inicios de los setenta, incluyendo ambas la marginalidad
abordadas mediante formas de gestin que respondan es sus desarrollos funcionalistas procesos no econmicos
flexiblemente a la problemtica que enfrentan. propios de la vida social y poltica de las ciudades (Cfr. Zic-
cardi, 2006). Pero la cuestin que queda sin respuesta es
Esta visin, surgida de la observacin y anlisis saber por qu se recupera a mediados de los aos noventa
de las condiciones laborales y de vida que prevalecen esta nocin de exclusin social para explicar nuevas y dife-
para determinados colectivos sociales en las ciudades rentes condiciones que prevalecen en el mercado de tra-
europeas, pareciera tener en su carcter multidimensio- bajo, caracterizadas por la flexibilidad laboral, las prcticas
nal puntos de encuentro con las teoras de la margina- de discriminacin social a que estn sujetos determinados
lidad que se elaboraron en los aos sesenta en Amrica colectivos sociales (los inmigrantes, las mujeres, los jvenes
Latina. Por ello, en un trabajo reciente he tratado de desocupados, los adultos mayores), as con la desprotec-
buscar la relacin conceptual que existe entre la nocin cin en que se encuentra el conjunto de los trabajadores
de exclusin social y la de marginalidad revisando los ante la crisis de los regmenes de la seguridad social.
contenidos y alcances de esta ltima nocin tanto desde
la perspectiva marxista como la funcionalista (Ziccardi, Pero si bien la cuestin de la pobreza urbana fue
2006). En una apretada sntesis puede decirse que des- incorporada en la agenda gubernamental y dio origen,
de la perspectiva marxista el debate protagonizado prin- desde los aos cincuenta, a la aplicacin de un conjunto

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Pobreza urbana y polticas de inclusin social en las comunidades complejas

de polticas sociales que intentan contrarrestar esta situacin de privacin de bienes y


servicios bsicos (salud, educacin, vivienda) en la que viven la mayora de los traba-
jadores, la problemtica de la exclusin social, principalmente en lo relacionado con
la discriminacin como proceso social, comienza a ser introducida recientemente y de
manera muy puntual en las polticas sociales, seguramente porque contrarrestar estos
procesos implica disear e implementar polticas complejas dirigidas a modificar el
mundo de las ideas y de las representaciones colectivas que comparte una sociedad en
un momento dado.

Las polticas sociales de


las sociedades complejas

Un tipo particular de polticas sociales son las llamadas polticas socia-


les de atencin a la pobreza, las cuales corresponden a un tipo particular
de accin social del Estado que se realiza con la intencin de sacar de la
condicin de miseria a quienes an no han alcanzado el piso bsico de la
supervivencia (Cfr. Abranches et al. 1994).
Pero cuando se trata de enfrentar la pobreza urbana, las polticas sociales deben
incluir no solo el componente alimentario y de capacidades (salud, educacin) sino
principalmente el patrimonial. Por otro lado, entre los principales rasgos de las actuales
polticas sociales urbanas que se aplican en las llamadas sociedades complejas tres son
de central importancia: a) la construccin y expansin de la dimensin social de la
ciudadana, b) el papel de los gobiernos locales y c) la participacin de la ciudadana
en la accin social del Estado.

Construccin y expansin de la dimensin


social de la ciudadana
Las tres dimensiones de la ciudadana que identific histricamente T. H. Mar-
shall (1998) en los aos cincuenta, estn materializadas en las condiciones de vida
que ofrecen las ciudades europeas a la mayora de sus habitantes. La ciudadana civil
asociada a derechos propios de la libertad individual (igualdad ante la ley, libertad de
palabra, de pensamiento, de religin, de propiedad fsica); la ciudadana poltica que
se sustenta en los principios de la democracia liberal del derecho a la participacin de
ser elector y ser elegido, al sufragio universal; y la ciudadana social que refiere a los
derechos a la salud, a la educacin, la vivienda, a la seguridad social, sobre los que se
constituy y expandi el estado de bienestar en los pases del mundo occidental, sobre
la base de adoptar en la posguerra principios de universalidad.

Pero, adems, la ciudad es el espacio donde se fincaron y se expandieron a


lo largo de la historia los derechos ciudadanos, y los vocablos ciudad y ciudadana,
aunque no suelen asociarse, poseen una raz comn. En el Manifiesto del Congreso
Europeo de Bienestar Social (1991) se afirm que La ciudadana europea se construye
lgicamente en las ciudades, puntos de encuentro, de innovacin, de difusin y de in-

Dossier central 101


Pobreza urbana y polticas de inclusin social en las comunidades complejas

tegracin. Europa vive y se expresa por medio de sus ciudades; Jordi Borja (1991) en-
tonces sostena que ... apostar por la ciudad significa tambin jugar por la integracin
de sus ciudadanos en ella, por un marco de derechos sociales y polticos y de valores de
solidaridad y de apertura, que permitan a la urbe cumplir con su vocacin ideal de pro-
greso y tolerancia para todos. Por todo ello es hoy de gran actualidad la poltica social
urbana a escala europea. Actualmente, el tema de la construccin de una ciudadana
nica es uno de los grandes retos de la Unin Europea, puesto que an sobrevive una
intensa desigualdad en el acceso a bienes y servicios bsicos y en los procesos de hacer
efectivos los derechos ciudadanos entre los estados que forman parte de la misma.

En Amrica Latina la situacin ha sido y es sustancialmente diferente. La construc-


cin de la ciudadana, en una o varias de estas dimensiones, es un proceso en marcha de
acuerdo con la historia particular de cada pas. Hubo pases donde se alcanzaron estos
objetivos en mayor grado, como fue la Argentina de los aos cuarenta, pero siempre se
logr mejor nivel de vida en las ciudades que en el medio rural, en la ciudad primada
y/o en unas pocas ciudades. La crisis del modelo del estado de bienestar, nunca plena-
mente desarrollado, puso en cuestin la misma concepcin de ciudadana que subyaca
en su constitucin, la determinacin de las prestaciones sociales cubiertas por los seguros
y la presencia de los sindicatos en su administracin y gestin. Frente a ello an no existen
nuevos modelos de bienestar a partir de los cuales abordar la cuestin social. No obstan-
te, puede afirmarse que esta reconstitucin de la ciudadana es posible, principalmente,
en el mbito de las ciudades, porque la ciudadana no puede sustraerse a la dimensin es-
pacial que encierra la poltica. Precisamente en esto radicaba la profeca de Alexis de To-
cqueville (1978) de que el gobierno local era la mejor escuela de la democracia, porque
supone que a travs de la participacin en los asuntos locales, el ciudadano comprende
prcticamente sus derechos y responsabilidades, se familiariza con las reglas del juego
democrtico, y cultiva en s el respeto por las instituciones. Por ello, es en el mbito local
donde el ejercicio de la ciudadana tiene mayores posibilidades de ser efectivo. Es en el
barrio, la colonia, los municipios que forman parte de la ciudad, donde los individuos
acceden, en condiciones diferenciales, a bienes y servicios que conforman la dimensin
social de la ciudadana, que definen la calidad de vida que ofrece la ciudad.

Pero la limitada institucionalizacin de la participacin ciudadana o su subordi-


nacin a las formas de representacin corporativas, han generado un excesivo buro-
cratismo y un alto grado de discrecionalidad en los procesos de toma de decisiones,
los cuales son indicadores de la baja calidad de la democracia en Amrica Latina. La
creacin de una forma de gobierno que ha sido caracterizada como estatal corporativa
se correspondi con una ciudadana segmentada (Draibe, 1993). La misma se ex-
pres espacialmente en las ciudades latinoamericanas siendo claramente observable:
1) aquellos que podan acceder a los bienes urbanos por la va del mercado (vivienda)
y pagar contribuciones por los servicios pblicos suministrados por el gobierno local
(recoleccin de basura, suministro de agua potable, etc.) por contar con un ingreso ade-
cuado; 2) los que posean la condicin de trabajadores asalariados y fueron incorpora-
dos a la accin de instituciones gubernamentales (ej.: los organismos de vivienda para
los asalariados); una gran mayora que debi resolver de manera precaria y pauprrima
el vivir en la periferia, soportando todo tipo de carencias en relacin con el acceso a los
bienes urbanos ms elementales (Ziccardi, 1998).

Durante varias dcadas la responsabilidad sobre las polticas sociales se res-


tringi al mbito estatal y diferentes actores trataban de incidir por vas formales e
informales para que sus intereses fueran tomados en cuenta. Los procesos de de-

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Pobreza urbana y polticas de inclusin social en las comunidades complejas

mocratizacin poltica y de reforma del Estado, los cam- bienestar est hoy en la construccin de una agenda com-
bios en las fronteras entre lo pblico y lo privado y, sobre pleja a cargo de los gobiernos locales que implican tres
todo, las crecientes demandas de la ciudadana, obliga- mbitos de actuacin:
ron a construir un nuevo escenario para el diseo y la
aplicacin de las polticas sociales. Actualmente no basta 1. Polticas de promocin econmica local (empleo pro-
en la actuacin gubernamental asignar recursos apelando ductivo, apoyo a las Pymes, crdito a pequeos pro-
a criterios de racionalidad tcnica para mejorar la calidad ductores).
de vida de la ciudadana sino que es necesario generar 2. Polticas locales de bienestar social (salud, educacin,
posibilidades reales de participacin ciudadana en la es- alimentacin).
fera de lo pblico. 3. Polticas urbanas y del territorio (vivienda, mejoramien-
to de barrios).
Como se dijo, hoy nuestras ciudades se caracte- Es decir, se trata de acciones pblicas que implican
rizan por la marcada desigualdad que existe para que la pasar de una agenda simple a una compleja mediante la
poblacin acceda a bienes y servicios bsicos. La segmen- realizacin de un rediseo relacional de polticas socia-
tacin social y la segregacin urbana, que en los pases les. Es decir, se trata de crear nuevas relaciones entre la
desarrollados suelen atribuirse a la aplicacin de modelos esfera pblica local y la sociedad, sustentadas en nuevos
econmicos neoliberales, han sido rasgos constitutivos en instrumentos de participacin personal, comunitaria y
nuestras ciudades. Se afirma, con razn, que ha habido empresarial.
un paulatino mejoramiento en los niveles de dotacin de
infraestructura bsica, en el acceso y la calidad de las vi- La principal funcin de las polticas sociales en el
viendas, en la provisin de equipamiento urbano. Pero contexto de las ciudades europeas es generar procesos
es mucho lo que resta por hacer para que habitemos es- de inclusin de la ciudadana, y por esa va lograr la co-
pacios en los que prevalezcan condiciones materiales y hesin social. En el caso de Amrica Latina, en cambio,
ambientales dignas y se hagan efectivos los derechos ciu- los municipios enfrentan actualmente el reto de aplicar
dadanos para todos los habitantes de nuestras ciudades. nuevas polticas sociales como polticas socio-econ-
Para ello debemos transitar por el camino de construir micas, es decir, polticas que se encarguen no solo de
ciudadana: de hacer, de los habitantes de las ciudades, la gestin de medios de vida limitados sino de la pro-
ciudadanos. Ciudadanos con derechos individuales, so- mocin, desde el mbito local, del desarrollo humano
ciales y polticos. sustentable y sostenible (Bodemer, Coraggio, Ziccardi,
1999). Sin embargo, en algunos pases de la regin y en
El papel de los gobiernos locales el contexto de un proceso de democratizacin poltica y
La globalizacin econmica y la aplicacin de fortalecimiento de la autonoma local, la mayora de los
polticas neoliberales llevaron a que la accin social del gobiernos municipales tienen una agenda sumamente
Estado debiera ser reestructurada profundamente para simple en materia de polticas sociales, la cual se limita
enfrentar los graves y negativos efectos sociales que ge- a la provisin de bienes y servicios bsicos, de infraes-
neran estos procesos en la sociedad. As, si bien en sus tructura urbana y territorial (agua, drenaje, pavimenta-
orgenes las polticas sociales fueron competencia exclu- cin) y, en menor medida, acciones de bienestar social
siva del gobierno nacional, su operacin se ha ido tras- comunitario, la mayor parte de las veces de tipo asisten-
pasando a los gobiernos locales (estatal o municipal) en cialistas (atencin a la niez, a la juventud, a los ancia-
el marco del impulso que se ha dado a la descentrali- nos, a las mujeres), mientras que otros han comenzado
zacin de funciones gubernamentales. Por otra parte, se a elaborar agendas ms complejas. Lo cierto, es que es
ha afirmado que, paradjicamente, con los procesos de bastante comn que las polticas sociales del mbito lo-
globalizacin se produce una revalorizacin del papel de cal se limiten a ser polticas de atencin a la pobreza
los gobiernos locales, en el diseo e implementacin de puesto que con escasos recursos se intenta hacer frente
las polticas pblicas, en particular las polticas sociales a las demandas ms urgentes que presentan los sectores
(vanse: Castells, 1997; Castells y Borja, 1997; Bodemer, populares.
Coraggio y Ziccardi, 1999).
Ahora bien, el ejercicio de gobierno entre los
Para el caso europeo, Brugu y Gom (1998) sea- tres mbitos es, en general, sumamente complejo y lo
lan que el principal desafo de las polticas sociales, que es particularmente en materia de polticas sociales. Por
se sustentaron originalmente en un modelo de estado de ejemplo en Mxico, lejos de tratarse de un federalismo

Dossier central 103


Pobreza urbana y polticas de inclusin social en las comunidades complejas

cooperativo, el gobierno federal fue un importante actor 4. El bajo nivel de incorporacin de tecnologas de la in-
en la modernizacin del Estado a la vez que cumpli formacin.
con una funcin compensatoria en las zonas ms po- 5. Polticas pblicas locales sectoriales con poca coordi-
bres o marginadas del pas. Pero el control del gobierno nacin institucional.
central sobre el gasto social ha sido un componente fun- 6. La ausencia de polticas de promocin del desarrollo
damental del clientelismo poltico latinoamericano, en econmico local aun cuando uno de los principales
tanto genera intercambio de bienes y servicios bsicos problemas es el desempleo.
a los mayoritarios sectores populares por votos. Por ello, 7. Las formas de participacin ciudadana subordinada
la alternancia en el control del aparato de gobierno no y/o formal, lo cual se corresponde con la apata y des-
garantiza que se pueda modificar, en el corto plazo, este inters de gran parte de la ciudadana.
componente central de la cultura poltica de la que sue- 8. La atencin ineficiente de las demandas ciudadanas.
len ser portadores tanto los polticos y los funcionarios, Pero tambin debe aceptarse que, dada la diversi-
como los ciudadanos. dad municipal, existen capacidades diferenciadas y tam-
bin en algunos casos se han iniciado procesos de rediseo
As, los programas de atencin a la pobreza extrema institucional para que el municipio acte con criterios de
que existen en casi todos los pases, aunque apliquen crite- eficiencia administrativa y democracia poltica. Sin duda,
rios focalizados con diferentes variantes, por lo general son es necesario otorgarle al municipio mayor capacidad insti-
diseados y aplicados en instituciones del mbito federal tucional para que participe en el diseo e implementacin
e incluso pueden depender directamente del presidente. de las polticas sociales del mbito local5. As, el municipio
Los gobiernos locales, prcticamente, no participan en el debe transformar sus polticas sociales, restringidas hoy al
diseo y a veces solo lo hacen en la operacin de estos pro- mbito de la creacin de la infraestructura social bsica
gramas. Las instancias centrales suelen tener una agenda para los sectores ms pobres de la ciudad, a una poltica
compuesta de un amplio y diversificado nmero de progra- social compleja que contribuya a promover el desarrollo
mas, mientras que la agenda de los estados y los municipios econmico local, mejorar la calidad de vida y promover
es extremadamente simple, relacionada con la creacin de formas de convivencia social.
infraestructuras y con dbiles polticas comunitarias.
La participacin ciudadana en las
Puede decirse, entonces, que ms all del discurso polticas sociales del mbito local
y la normatividad las polticas, o mejor dicho, los progra- En siglo XXI existe cierto consenso sobre los lmites
mas sociales de atencin a la pobreza son, por lo general, y el desencanto generado por la democracia representa-
extremadamente centralizados. El principal argumento es tiva como forma de gobierno que sea capaz de garantizar
que los gobiernos locales tienen capacidades financie- una mejor calidad de vida para el conjunto de la ciuda-
ras y humanas limitadas para asumir estas funciones. Por dana. Por lo cual, la participacin ciudadana comenz a
otra parte, las relaciones entre las instancias del gobierno ser visualizada como un componente fundamental para
estatal y las del gobierno municipal no suelen sustentarse avanzar en la democratizacin de la sociedad y de las ins-
en eficaces mecanismos de coordinacin institucional. Por tituciones gubernamentales. Una participacin ciudadana
todo ello, la nueva geografa poltica que sustenta la demo- concebida principalmente como la forma de inclusin de
cracia exige revisar el centralismo y permitir a los gobiernos la ciudadana y sus organizaciones en las decisiones pbli-
locales disponer no solo de mayores recursos sino de ms cas; con la salvedad de que no es igual ni reemplaza a la
autonoma y, sobre todo, de mejores capacidades en el participacin poltica sino que ms bien la complementa
ejercicio de la gestin local. En este sentido, en Amrica y/o la activa.
Latina varios estudios han demostrado que la gran mayora
de los municipios latinoamericanos presentan un dficit Joan Font (2001) sostiene con razn que en la ac-
institucional relacionado con: tualidad es claramente observable que a pesar de que
muchas experiencias son excepcionales el catlogo de
1. Un diseo institucional obsoleto. instrumentos participativos no deja de crecer y su exten-
2. La fuerte dependencia de los ingresos con las partici- sin, aunque desigual y limitada, tambin sigue una clara
paciones federales y las grandes limitaciones para ge- pauta ascendente. Es una particularidad de la demo-
nerar recursos propios. cracia la variedad de instrumentos creados en la dcada
3. El reclutamiento del personal con baja calificacin
profesional como respuesta a compromisos polticos. 5 Vase URBARED. En: www.urbared.ungs.edu.ar

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Pobreza urbana y polticas de inclusin social en las comunidades complejas

de los aos noventa internacionalmente. Entre los ms conocidos son: el presupuesto


participativo creado por el Partido de los Trabajadores (PT) en ciudades brasileas y
aplicado en otras de Amrica Latina y Europa, los jurados britnicos, los consejos de
consultivos municipales, las consultas ciudadanas, las encuestas y sondeos de opinin
va electrnica, las audiencias pblicas, los cuales proliferan en las ciudades europeas.

En Amrica Latina, en cambio, hay quienes consideran que la construccin de


ciudadana es una tarea pendiente, lo que se advierte en un marcado dficit de cultura
cvica e, incluso, en ciudadanos imaginarios o inexistentes. Otros, en cambio, consi-
deramos que se ha dado una ciudadana fragmentada, puesto que los derechos civiles,
sociales y polticos son plenamente ejercidos solo por algunos, mientras que un am-
plio conjunto social que vive en condiciones precarias debe reclamarlos mediante su
participacin en organizaciones sociales y/o civiles. En la historia de la regin son estas
organizaciones de la sociedad las que han contribuido a lograr un ejercicio ms pleno
de la ciudadana, ya con el logro al acceso a la educacin, la salud, la vivienda, los equi-
pamientos, la infraestructura bsica o la defensa de la calidad del medio ambiente, o
con la lucha para combatir el consumo de drogas entre los jvenes, con la erradicacin
de la violencia intrafamiliar, con el trabajo por una sociedad igualitaria.

Pero, por lo general, detrs de estos procesos protagonizados principalmente


por las clases populares suele haber un gran esfuerzo colectivo de la ciudadana y de los
gobiernos locales, que tienen baja capacidad de respuesta para atender sus demandas.
Adems, las relaciones que se construyeron durante muchas dcadas entre gobernan-
tes y gobernados han estado caracterizadas, muchas veces, por la confrontacin o por
la subordinacin de los sectores populares a prcticas clientelares, que politizaban el
ejercicio de los derechos bsicos. Tambin es comn en las democracias latinoameri-
canas que los procesos de alternancia y pluralismo que se han dado en los gobiernos
locales estatales y municipales, no hayan transformado profundamente la forma o el
estilo de gobernar las sociedades locales.

Pero de todas formas el espacio pblico que se abre con la aplicacin de las po-
lticas sociales es potencialmente poderoso para inaugurar nuevas prcticas y comporta-
mientos. En el discurso y las reglas de operacin de los programas sociales es recurrente
que se aluda a la construccin de capital social, a la construccin de ciudadana, a la ele-
gibilidad de los derechos sociales. Sin embargo, en los hechos queda claro que sta no
es una cuestin de voluntarismo de parte de las autoridades sino de diseo participativo
y de compromisos polticos, as como de capacitacin permanente de los funcionarios
y la sociedad en los valores y las prcticas de la democracia. En los programas socia-
les los ciudadanos muchas veces son concebidos e incorporados exclusivamente como
beneficiarios. Debe reconocerse que existen actualmente mejores condiciones mayor
informacin y transparencia en el actuar gubernamental lo cual es un requisito para
avanzar en la democratizacin de la gestin estatal y hacer de sta una gestin pblica.
Sin embargo, aunado a ello se advierte cierto grado de improvisacin y ausencia de di-
seo en las formas e instrumentos de participacin ciudadana (Cfr. Ziccardi, 2004). Las
primeras, por lo general, son poco incluyentes en el sentido de considerar la diversidad
y las particularidades de la sociedad local, y los segundos son poco eficaces para trans-
formar los procesos decisorios en el sentido de hacerlos ms eficaces y democrticos.

Existe un considerable consenso social y tambin un registro de prcticas exito-


sas que ponen de relieve la importancia de incorporar a la ciudadana en los procesos
decisorios del mbito gubernamental, a fin de lograr mayor cohesin social y ms efi-

Dossier central 105


Pobreza urbana y polticas de inclusin social en las comunidades complejas

cacia en las polticas pblicas. Sin embargo, en el aparato gubernamental, y con cierta
independencia del partido poltico que lo controla, es comn advertir resistencias en
los diferentes niveles de la burocracia a abrir las compuertas de la participacin ciuda-
dana. Esta falta de convencimiento sobre la importancia de movilizar a la ciudadana
a travs de la accin pblica la comparten tambin los partidos polticos que ven en la
misma una competencia con la participacin poltica ms que un complemento.

Pero para confrontar esta situacin, en algunas ciudades de la regin se trabaja


para lograr mejores condiciones de vida para el conjunto de la ciudadana y mayor
equidad en el acceso a bienes y servicios bsicos. As, en Brasil, los gobiernos locales
gobernados por el PT, han puesto en marcha valiosas experiencias de participacin ciu-
dadana a partir de aplicar el llamado presupuesto participativo. Este es un instrumento
original que combina la participacin directa con la delegacin de responsabilidades en
el personal gubernamental. Su principal objetivo es establecer las prioridades de la ac-
tuacin pblica local, a travs de la participacin directa de la ciudadana en reuniones
y asambleas populares, las cuales se desarrollan con una metodologa que permite or-
denar y procesar las demandas. Los resultados forman parte del presupuesto municipal
el cual es liderado por un consejo de representantes de la ciudadana y aprobado por
la Cmara de Concejales (llamados vereadores en Brasil). Posteriormente, se elabora
un plan de inversiones con los recursos disponibles que se aplica en el ejercicio del
gobierno local. La valoracin social positiva que existe respecto a este instrumento de
participacin ciudadana llev a que se fuera replicando, de acuerdo con las especifi-
cidades de cada realidad nacional, en otras ciudades de Amrica Latina (Argentina,
Uruguay) y de pases europeos (Espaa, Francia, Alemania) (Cfr. Jacobi, 1995; Fedozzi,
2001; Blanco y Gom; 2002, Ganuza y lvarez de Sotomayor: 2003).

Se puede concluir este trabajo diciendo que para enfrentar las condiciones
generalizadas de pobreza, desigualdad y exclusin social se deben revisar
no solo los enunciados de las polticas sociales sino el diseo, operacin y
evaluacin de los programas sociales para hacer de las mismas espacios
pblicos donde amplios sectores de la ciudadana tengan inters en dedicar
tiempo y esfuerzo y acten de manera co-responsable con el gobierno local
para que sus necesidades sean atendidas.

106 junio - diciembre de 2008


Pobreza urbana y polticas de inclusin social en las comunidades complejas

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108 junio - diciembre de 2008