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Sabatier y Mazmaian - La Implementación de La Política Pública-Un Marco de Análisis - en Aguilar Villanueva - La Implementacion de Las Politicas PDF
Sabatier y Mazmaian - La Implementación de La Política Pública-Un Marco de Análisis - en Aguilar Villanueva - La Implementacion de Las Politicas PDF
de las Polticas
MXICO MCMXCIII
Primera edicin, enero de 1993
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Estudio introductorio y edicin
GRUPO EDITORIAL
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Los EDITORES
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Presentacin
Estudio introductorio
1 Despus de 1932 (New Deal), por "liberal" o "liberalismo" suele entenderse en los
Estados Unidos las corrientes polticas que reconocen la igualdad intrnseca de los indi-.
viduos en dignidad, libertades y derechos (civiles y polticos), pero que, ante el hecho de
la desigualdad social de oportunidades y condiciones -la existencia de privilegios, mo-
nopolios, distinciones-, que impide el ejercicio efectivo de las libertades a grandes nmeros
de poblacin, sostienen tambin la necesidad de reformas econmicas, sociales y polticas
a travs de una mayor actividad distributiva y asistencial del gobierno mediante reglamen-
tacin, fiscalizacin y gasto pblico. Sinnimo de reformismo social e intervencionismo
ESTUDIO INTRODUCTORIO 21
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... v"....
-$ :.. '
Es'ruDIO INTRODUCTORIO 29
y analistas sobre lo que hay que entender por poltica, con el re-
sultado de privar de consistencia terica (e inters prctico) al
acto de implementacin de la poltica, descalificndolo como un
objeto de estudio propio y distinto. Este defecto conceptual ha
tenido, a su vez consecuencias prcticas nocivas en el diseo, de-
sarrollo y evaluacin de las polticas, al ignorar el papel crucial
que la implementacin tiene para la efectividad de la poltica.
Por "poltica" se entiende frecuentemente "una declaracin de
intenciones", "una declaracin general de metas y objetivos". Es
el caso de la afirmacin "nuestra poltica es generar empleo para
las minoras", en el sentido de anunciar lo que se quiere hacer.
El discurso poltico est repleto de declaraciones de nobles pro-
psitos pblicos y buenas intenciones. Por otro lado, tambin se
entiende por "poltica" el "comportamiento actual", "la meta y su
actual cumplimiento". Es el caso de la afirmacin "nuestra poltica
es generar empleo para las minoras", y se relatan enseguida las
acciones de creacin de puestos de trabajo, de contrataciones re-
alizadas, de poblacin empleada. Entre el extremo de un concepto
de poltica como "declaracin de intenciones" -anterior a toda
accin- y el extremo del otro concepto de poltica como "decla-
racin de resultados" -posterior a toda accin- hay que reivindicar
y recuperar el espacio intermedio del actuar, el conjunto de ac-
ciones que transform las intenciones en resultados obser- va-
bles. Este espacio intermedio del actuar es precisamente el acto de
implementacin.
Pressman y Wildavsky proponen una definicin formalizada
de la poltica como teora o hiptesis causal, como "una cadena
causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias:
si X, entonces Y" (1973 : XV). Para el caso especfico de Oakland
la.hiptesis es: "Si el gobierno federal... proporciona 23 millones
de dlares en prstamos y subsidios a empresas y si stas aceptan
contratar minoras despus de emplear el dinero, entonces se
construirn instalaciones que crearn nuevos empleos destinados
ESTUDIO INTRODUCTORIO 45
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La
implementacin
de las
polticas
Cuarta antologa
1. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS
POLTICAS. UN MARCO CONCEPTUAL
DONALD S. VAN METER y CARL E. VAN HORN
6. LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA
PBLICA: UN MARCO DE ANLISIS
PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAzMANIAN
Advertencia
1. El proceso de implementacin
de las polticas.
Un marco conceptual*
L.
os POLITLOGOS han comenzado a prestar cada vez ms aten-
cin al estudio de las polticas pblicas. Los temas que tratan
y las metodologas que emplean reflejan la diversidad de sus inte-
reses. Las grandes diferencias en la literatura de las polticas pbli-
cas dificultan la definicin de su campo de estudio y hacen difcil
lograr una visin coherente. Sin embargo, se puede poner un poco
de orden en esta variada produccin si se introduce un modelo
sistmico de la ejecucin de las polticas (vase la Figura 1).1 Este
modelo identifica las relaciones que existen entre las distintas reas
de inters de los analistas, presta atencin a los factores determi-
nantes ya las consecuencias de las polticas pblicas, y pone nfasis
en la imperfecta correspondencia entre las polticas adoptadas y los
servicios realmente ofrecidos.
Los componentes de este modelo son: 1) un ambiente que
estimula el trabajo de los funcionarios de gobierno y que recibe, a
su vez, los resultados de su trabajo; 2) las demandas y recursos que
los estmulos del ambiente trasladan a quienes elaboran las polti-
cas;3) un proceso de transformacin de las demandas y los recursos
en polticas pblicas, que incluye tambin las estructuras formales
* Publicado originalmente con el ttulo "The Palicy Implernentation Process. A con-
ceptual Framework", en Administration & Society, vol. 6, no. 4, 1975, pp. 445-488. Traduc-
CIn al espaol de Gloria Elena Bernal.
1 El modelo del sistema de ejecucin de polticas fue creado inicialmente por Shar-
kansky (1972) y se utliza como un marco de anlisis en Sharkansky y Van Meter (1975).
[ 97]
98 DONALD S. VAN METER y CARL E. VAN HORN
demandas
y recursos
------- proceso de
transformacin
~
r---P-O-l-tic-a--I r---re-sU-l-ta-do-s--'
retroalimentacin
2 El trabajo terico que se cita con mayor frecuencia en relacin con el enfoque
sistemticoaplicadoa la ciencia poltica, es el de Easton (1965).
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS 99
El estudio de la implementacin
4 Como ejemplos, vanse 10..'" siguientes textos: Wasby (1970), Johnson (1967), Petrick
(1968), Dolbearc y Hammond (1971). GrO-<;sman (1970), Brown y Stover (1974).
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS 111
\
t EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS 115
\
\
grandes
cambios
cambios
cambios
menores
bajo-O- - - - - - - - - - - alto
linea de consenso de metas
Comunicacin
interorganizacional
y actividades de induccin
Estandares y
objetivos
Recursos
Condiciones econmicas,
sociales y polticas
Observaciones adicionales
EL PROCESO DE COMUNICACIN
La eficacia de la implementacin exige que los subordinados
(encargados) sepan lo que estn obligados a hacer. A medida que
los mensajes pasan a travs de cualquier red de comunicaciones,
corren el riesgo de distorsionarse y dar lugar a directrices contra-
dictorias, ambigedades, incongruencias en las instrucciones y exi-
gencias incompatibles entre s. Pero aun cuando las directrices
y los requisitos son claros, pueden surgir problemas si los subordi-
nados (los encargados) no logran comprender cabalmente lo que se
espera de ellos.
Cuatro de los componentes de nuestro modelo abordan este
problema: los estndares y los objetivos de la poltica, la comunica-
cin interorganizacional y las actividades de enforcement, las carac-
tersticas de la dependencia responsable y la actitud de los
136 DNALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HRN
EL PROBLEMA DE LA CAPACIDAD
El xito de la implementacin depende tambin de la capacidad
que tenga la organizacin responsable para realizar su encomienda.
La capacidad de implementar polticas puede verse entorpecida por
factores tales como la sobrecarga de trabajo y la preparacin defi-
ciente del personal, la insuficiencia de informacin y de recursos
financieros, las restricciones de tiempo. Comentando la incapaci-
dad habitual de los subordinados para cumplir con exactitud las
instrucciones de sus superiores, Kaufman (1973:3) escribe: "Al
138 DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HORN
Conclusin
I
146 DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HORN
2. La implementacin:
una perspectiva terica.
Entre la intencin y la accin *
i i El imperativo legal
6 Kennetb Davis, Diseretionary Justiee. Baton Rouge, Louisiana State U niversity Press,
1969.
LA IMPLEMENTACIN: UNA PERSPECTIVA TERICA 153
El imperativo racional-burocrtico
10 Richard D. Lyonds, "EPS Loses Its Authority to Lmit Plant Radiation", New York
Times, Dec. 12, 1973.
158 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ
La elaboracin de lineamientos
14 Judith Turner, "Welfare Reform: HEW Sidesteps Showdown with Congress over
Revamping Social Service Regulations", NationalJournalReports 5 (1973): 1132-1138.
15 Malcom E. J ewell and Samuel C. Patterson, The Legislatve Processs in the U.S. (New
York: Random Hose, 1~, chapo 19.
162 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ
El proceso de supervisin
El principio de circularidad
. 22 William 11. Riker, "The Veterans' Gas Ration", in Harold Stein, ed., Public Admi-
mstration and PolicyDeveloment (New York: Harcourt Brace, 1952) pp. 744-759.
170 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ
23 James A Noone, "New Federal Programs Seek to Aid in Control of Coastal Area
Exploitation" , National Joumal Reports 4 (1973): 1889.
24 B. W. Barsness, "Policy, Challenges and Obejetives of the Departament of Trans-
portation", Quaterly Review01Economics and Business (1969): 63-76.
25 Robert Alford, "The Political Economy of Health Care: Dynamics without Change",
Policy and Society 2 (1972): 127-165.
LA IMPLEMENTACIN: UNA PERSPECTIVA TERICA 171
La complejidad
mentales de la literatura sobre implementacin son las de Donald Van Meter y Carl Van
Horn, "The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework", en Administration
and Society, 6 (1974): 445-88, y Erwin Hargrove, The Missing Link: The Study oflmplemen-
uuion of Social Policy (Washington, D.C.: Urban Institute, 1975).
2 Walter Williams, "Irnplementation Problems in Federally-Funded Programs", in
Williams and Elrnore (eds.), Social Program Implementation, pp. 15-40.
MODELOS ORGANlZACIONALES 187
La utilidad de los
modelos organizacionales
5 Ibid., p. 2..
6 Ibid., p. 267. Vase tambin el trabajo de ArnoldMeltsner, "Political Feasibility and
Palicy Analysis", en Public Administration Review, (November/December, 1972): 859-67.
[Vase la versin en espaol de este artculo en el volumen11 de esta coleccin].
190 RICHARD F. ELMORE
Modelo l: La implementacin
como administracin de sistemas
PROPOSICIONES
1. Las organizaciones deben funcionar como maximizadoras
racionales de los valores. El atributo esencial de la racionalidad es
el comportamiento orientado a fines. Las organizaciones son efica-
ces en la medida en la que maximizan el cumplimiento de sus fines
y objetivos prioritarios. Cada una de las tareas que desempea una
organizacin debe contribuir a la consecucin de por lo menos uno
de los objetivos incluidos en un conjunto bien definido de fines, que
refleje con fidelidad el propsito de la organizacin.
2. Las organizaciones deberan estructurarse sobre el principio
del control jerrquico. La responsabilidad de la elaboracin de las
polticas y del desempeo general del sistema reside en la cspide
de la administracin. sta distribuye, a su vez, las tareas especficas
y los objetivos operativos entre las unidades subordinadas; asimis-
mo, es ella quien supervisa el desempeo de estas ltimas.
3. Para cada una de las tareas que desarrolla una organizacin,
existe una asignacin ptima de las responsabilidades entre las
unidades subordinadas. Esta asignacin maximiza el cumplimiento
general de los objetivos de la organizacin. El proceso de toma de
decisiones en las organizaciones consiste en identificar cul es ese
nivel ptimo y en mantenerlo a travs de la adecuacin permanente
de la distribucin interna de las responsabilidades a los cambios que
ocurren en el entorno.
4. La implementacin consiste, primeramente, en definir un
conjunto detallado de objetivos que refleje fielmente la intencin
fundamental de una poltica determinada; posteriormente, consiste
en asignar a las unidades subordinadas responsabilidades y parme-
tros de desempeo que sean congruentes con esos objetivos, en
supervisar el desempeo del sistema y en hacer los ajustes internos
necesarios para elevar el grado de cumplimiento de los fines de la
MODELOS ORGANlZACIONALES 193
que el modelo slo deja un muy estrecho margen para ello. Sin
embargo, este no es el caso en absoluto. El problema de la autono-
ma de los subordinados figura de modo destacado en la literatura
sobre la administracin de sistemas. Es comprensible que el asunto
se planteara precisamente cuando se hicieron los primeros esfuer-
zos por aplicar el anlisis de sistemas a la planeacin de la defensa
nacional. De manera casi inmediata, los planificadores de la de-
fensa descubrieron que la capacidad del subsistema administrativo
para controlar el desempeo de las unidades subordinadas estaba
limitada por la enorme complejidad del sistema en su totalidad. De
ah que la mayor parte del trabajo consistiera en indagar cul era la
combinacin ms adecuada entre el control jerrquico y la autono-
ma de los subordinados. Hitch y McKean llaman a ste el proceso
de la "sub-optimizacin" y lo definen como un "intento por encon-
trar soluciones ptimas (o, por lo menos, las ms cercanas al nivel
ptimo) a problemas parciales, ms que al problema general de la
organizacin en cuyo bienestar o utilidad estemos interesados".
En trminos organizacionales, la sub-optimizacin consiste en
asignar a las unidades subordinadas la responsabilidad de producir
un cierto nivel de resultados, pero otorgando a sus administradores
la autonoma suficiente para tomar decisiones respecto a los medios
idneos para alcanzar ese nivel. En el lenguaje de los negocios, las
12 Hitch and McKean, The Eeonomies o/Defense in a Nuclear Age, pp. 128-9,396-402.
La eleccin que estos autores hacen del trmino "sub-optimizacin" es posiblemente
desafortunada, ya que para la mayora de nosotros significara"menos que ptimo", que es
exactamente lo opuesto a lo que ellos quieren decir. Sin embargo, en el contexto de su
anlisisse aclara que por ese trmino quieren decir "optimizacin en los niveles inferiores".
Algunos estudiosos, no obstante, insisten en usar el trmino para dar a entender que algo
es menos que ptimo. Vase, por ejemplo, Anthony, Planning and Control Systems, p. 35.
Dos estudios en los que el trmino es utilizado con el mismo contenido que le confieren
Hiteh y McKean son los de Baumol, Economic Theories and Operations Analysis, p.3950,
Y Richard Zeckhauser and Elmer Schaefer, "Public Policy and Normative Econmic
Theory", in Raymond Bauer and Kenneth Gergen (eds.), The Study of Policy Fonnation
New York: Free Press, 1968, pp. 73-6. Un tratamiento ms reciente del tema de la
sub-optimizacin en el anlisis de las polticas puede encontrarse en E.S. Quade,Analysis
[or Publi Decisions, New York: EIsevier, 1975, pp. 95-8. (Existe traduccin en espaol,
Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1989).
196 RICHARD F. ELMORE
I
204 RICHARD F. ELMORE
PROPOSICIONES
1. Los dos atributos centrales de las organizaciones son la auto-
noma y la rutina. Todo comportamiento relevante en las organiza-
ciones puede explicarse sobre la base de la relacin entre la
autonoma irreductible que ejercen los trabajadores individuales en
sus decisiones cotidianas "y las rutinas de operacin que desarrollan
para mantener y mejorar sus posiciones en la organizacin.
2. El predominio de la autonoma y la rutina significa que el
poder en las organizaciones tiende a fragmentarse y a dispersarse
entre pequeas unidades. Estas unidades ejercen un control relati-
vamente fuerte sobre las tareas especficas que se ubican dentro de
su esfera de competencia. La magnitud del control que cualquier
unidad organizacional puede ejercer sobre otra -sea o no del mismo
niveljerrquico- est limitada por el hecho de que, en la medida en
la que las organizaciones se vuelven crecientemente complejas, las
unidades se especializan cada vez ms y ejercen un mayor control
sobre sus propias operaciones internas.
3. El proceso de toma de decisiones consiste en controlar la
autonoma yen modificar la rutina. Todas las propuestas de cambio
son sometidas a juicio por las unidades organizacionales, para de-
terminar el grado en el que contrastan o se alejan de los patrones
establecidos; por tanto, las decisiones organizacionales tienden a
ser graduales.
4. La implementacin consiste en identificar el lugar en el que
se concentra la autonoma y en establecer cul de los repertorios de
206 RICHARD F. ELMORE
27 James Q. Wilson, "The Bureaucracy Problem", en The Public Interest (6) (Winter,
1967~ 3-9.
Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon (Chicago: University of Chicago
Press, 1964).
29 James Q. Wilson, Varieties ofPolice Behavior (New York: Atheneum, 1973), p. 1.
MODELOS ORGANlZACIONALES 207
40 Ibid., p. 21.
41 Ibid., pp. 63-4.
42 Ibid., pp. 85-6.
MODELOS ORGANlZACIONALES 215
45 Ibid., p. 180.
46 Ibid., p. 182.
47 Ibid., pp. 186-7.
MODELOS ORGANlZACIONALES 217
PROPOSICIONES
1. Las organizaciones deberan funcionar para satisfacer las
necesidades psicolgicas y sociales fundamentales de los individuos
-necesidades stas de autonoma y control sobre su propio trabajo,
de participacin en las decisiones que los afectan y de compromiso
Con los objetivos de la organizacin.
52Vase, por ejemplo, Katzy Kahn, The Social Psychology ofOrganizations, pp. 211ss.
53Chris Argyris, Personality and Organization: The Conflict Between System and Indi-
vidual, New York: Harpcr, 1957, pp. 53ss.
54 Chris Argyris, The Applicability of Organizational Sociology, London, Cambridge
University Press, 1972, passim.
MODELOS ORGANlZACIONALES 223
63 Ibid., p. 26.
64MilbreyMcLaughlin, "Implementationas Mutual Adaptation:Changein Classroom
Organization", en Williams y Elmore, eds.,SocialProgram Implemenuuion, pp. 1723.
228 RICHARD F. ELMRE
Modelo W: La implementacin
como conflicto y negociacin
PROPOSICIONES
1. Las organizaciones son arenas de conflicto en las que los
individuos y otras unidades subordinadas con intereses especficos,
compiten por obtener ventajas relativas derivadas del ejercicio del
poder y de la distribucin de recursos escasos.
2. La distribucin del poder en las organizaciones nunca es
estable. Depende exclusivamente de la capacidad temporal de al-
gn individuo o unidad para movilizar recursos suficientes, con el
propsito de manipular el comportamiento de otros. Las posiciones
formales en la jerarqua de una organizacin son solamente uno
entre una multitud de factores que determinan la distribucin del
poder. Entre los otros factores se encuentran el conocimiento espe-
cializado, el control de los recursos materiales y la capacidad para
movilizar el apoyo poltico del exterior. Por lo tanto, el ejercicio del
poder dentro de las organizaciones est relacionado slo en escasa
medida con su estructura formal.
3. El proceso de la toma de decisiones en las organizaciones se
basa en la negociacin dentro y entre las unidades organizacionales.
Las decisiones negociadas son resultado de la convergencia de
actores que tienen diversas preferencias y recursos. La negociacin
no exige que las partes lleguen a ningn acuerdo en torno a un
conjunto comn de objetivos, y ni siquiera requiere que todas las
partes concuerden en el resultado del proceso de negociacin. La
negociacin solamente requiere que las partes accedan a ajustar
mutuamente su forma de proceder, con el fin de conservar la
234 RICHARD F. ELMORE
Conclusin
4. Diseo retrospectivo: la
investigacin de la implementacin
y las decisiones polticas *
5 Graham Allison, Essence ofDecision: "Explaining the Cuban Missile Crisis", Bastan,
Mass., Little, Brown, 1971, p. 267.
6 Richard Nelson, The Moon and the Ghetto, New York, W.W. Norton, 1977, p. 40.
7 Vase por ejemplo, ibid., 41; Elrnore, "Organizatianal Models", pp. 187-89.
8 Charles Schultze, The Public Use of Private Interest, Washington, D.C., Brookings
Institution, 1977, pp. 6-7.
260 RICHARD F. ELMORE
19 Martha Derthick, New Towns in Town (Washington, D.C.: Urban Institute, 1972).
20 Jeffre Pressman,Federal Programs and CityPolities, Berkeley: University of Califor-
nia press, 1975, pp. 143-44.
LA INVESTIGACIN DE LA IMPLEMENTACIN 269
.....~ Una poltica tendr efecto dbil y difuso, a menos que quienes
la pongan en operacin logren concentrar la energa, la atencin y
habilidades de quienes se ven afectados por ella, haciendo coincidir
de esa manera todos los recursos en una arena de negociaciones
poco estructurada. Pero, a pesar de que las negociaciones son un
elemento decisivo en la implementacin, deben considerarse toda-
va algunos factores adicionales. Por ejemplo, las negociaciones
requieren incentivos reales. Los actores locales no se sentirn esti-
mulados para participar en negociacin alguna a menos que la
recompensa que avizoren sea tangible y sustanciosa. Los trminos
del pacto no pueden ser establecidos anticipadamente por la ley ni
por las regulaciones; el diseo de una poltica debe ser entonces 10
suficientemente flexible como para permitir que se desarrolle libre-
mente el proceso local de negociacin. Las polticas que se basan
en controles jerrquicos estrictos y que contienen especificaciones
demasiado detalladas, desalientan la conformacin de coaliciones
locales vigorosas.
Otra de las implicaciones de la negociacin local consiste en que
la implementacin de las polticas carece de un punto de termina-
cin claro y definido. El resultado de un episodio de negociacin
.21 Edward Banfield, "Making a New Federal Program: Model Cities, 1964-68", in:
Social Program Implementation, eds, Walter WilIiams and Richard Elrnore, New York:
Academic Press, 1976, p. 210.
270 RICHARD F. ELMORE
5. El estudio de la macro y
micro-implementacin *
. 2 En los trabajos de Bunker (1972), Rein y Rabinovitz (1974), Schultz y Slevin (1975),
Smlth (1973) y Van Meter y Van Horn (1975), se encontrarn algunos marcos conceptua-
les preliminares.
284 PAULBERMAN
'" Las siglas corresponden a los trminos "Research & Development". (N. del T.)
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIN 287
2. La arquitectura de la
macro-implementacin
2) In = f (A, Org.),
3. La micro-implementacin
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PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN
6. La implementacin
de la poliiica pblica:
un marco de anlisis'
Han sido cuatro, por lo menos, los trabajos principales que hasta el
momento ofrecen ciertas posibilidades de integracin conceptual.
En uno de los primeros intentos, Martin Rein y Francine Rabinovitz
326 PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN
T
Etapas (variables dependientes) del proceso de implementacin
I
\
LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA PBLICA 333
21 J udy Roscner with Sally Russell and Dermis Brehn, Environmcntal \'S Local Control:
A Study ofthe Voting Behavior ofSome California Coastul Commissions (Irvine: University
or California, 1977).
344 PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN
25 Anthony Downs, "Up and Down with Ecology-Thc Issuc-Ancnuon Cycle", Public
ln(eres( (Surnmer 1972): 38-50, (La traduccin en espaol aparece en el volumen III de las
antologas,)
350 PAULA. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN
O 10 15 20
5
Aos transcurridos desde la aprobacin de la ley
La ley estipula con claridad los cambios signicativos en el comportamiento. A pesar de tI uc se
otorgan a la principal dependencia responsable extensos poderes. sta tiene que abrirse paso a travs
de los gobiernos estatal y local y, adems, depende de corporaciones privadas para el desarrollo de
las nuevas tecnologas que se necesitan para alcanzar los objetivos norrnauvos. En SUI11a, hay una
cantidad considerable de posibilidades de veto. La dependencia principal cuenta al principio con
personal muy comprometido con la ley, pero el entusiasmo lo conduce a la proposicin apresurada
de reglamentos, lo que debilita la credibilidad de la organizacin encargada. A ello se aade lit
declinacin del nivel de compromiso de los funcionarios a medida que el personal e~tusiitsta se agota
Y renuncia, acarreando su reemplazo por personal CDn una orientacin ms profesional y gerencial.
ansioso por reducir el conflicto con los grupos objetivo. Entretanto, disminuye el apoyo de los
electores con el tiempo y la oposicin organizada se exacerba por la decadencia de lit economa en
general. Sin embargo, los esfuerzos de la oposicin por desvirtuar el estatuto son bloqueados ~n el
Corto plazo por un "mediador" muy hbil, Este mucre finalmente y la leyes sometida a una revisin
profunda, aunque no es revocada totalmente. La ley da lugar a un cambio profundo en el comporta-
miento, que, sin embargo, resulta insuficiente para alcanzar los objetivos formales. Pero la concor-
dancia de las decisiones polticas de las dependencias encargadas de la implementacin con los
objetivos normativos decae con el tiempo, especialmente despus de la muerte del "mediador": en
consecuencia, se advierte cierta erosin en los impactos.
Salida de los
Equipo fuerte primeros directivos
de directivos
y apoyo de Apoyo continuo
los ciudadanos del pblico ciudadano
1.0
Concordancia de
los resultados
de la polttica y
conformidad del
~----------------
grupo objetivo ,/ Resultados de la dependencia
con los objetivos
dela ley .s
,/ "<, Conformidad del grupo objetivo
/
/
/' 1 I 1 I
5 10 15 20 25
1.0
1 Sera preferible reconciliar las perspectivas "de arriba hacia abajo" y "de abajo hacia
arriba" de manera directa y completa. Sin embargo, la diversidad de investigaciones que se
han producido al amparo de tales denominaciones, hace poco viable esa pretensin.
376 ROBERT P. STOKER
defeccin
e D
EL MODELO DE LA ADAPTACIN
APLICADO AL CASO DE OAKLAND
El modelo de la adaptacin proporciona dos interpretaciones
posibles del caso estudiado por Pressman y Wildavsky. Cul de las
dos fue ms adecuada, es una cuestin que depende del contexto
estratgico que exista en ese caso. Sin embargo, las evidencias que
a ese respecto nos proporciona el estudio son ambiguas. En un
contexto de motivaciones mixtas, el fracaso de la implementacin
equivaldra a la prdida de una oportunidad, atribuible a la incapa-
cidad de los participantes para negociar con eficacia. Esto implica
que aqulla trae consigo- aumentan, puesto que los servicios pro-
porcionados habran fortalecido a un grupo de partidarios en de-
manda de satisfaccin contnua (el grupo estara compuesto por
ciertos responsables de la formulacin de la poltica, por los parti-
cipantes en la implementacin, por la clientela y por ncleos de
defensores del programa). Finalmente, los participantes en la im-
plementacin terminan por considerar que la continuidad del pro-
grama es una tarea importante, tanto porque garantiza la aportacin
de servicios pblicos muy estimados, como porque asegura la super-
vivencia de los burcratas involucrados en el proceso.
INTERPRETACIN DE LA CONDUCTA DE LA
DIRECCIN DE DESARROLLO ECONMICO (EDA) EN OAKLAND
Si se desea aplicar el marco del rgimen, se debe comenzar por
examinar la situacin estratgica que existe entre los participantes en
la implementacin. Cuando la situacin es de "parlisis", el fracaso
de la implementacin se interpreta, de acuerdo con el modelo de la
adaptacin, como una consecuencia de las deficiencias en el diseo
de la poltica. Por el contrario, cuando se piensa que lo que existe es
una interaccin de motivaciones mltiples, el marco de anlisis del
rgimen concentra su atencin en la presencia o ausencia de meca-
nismos y acuerdos capaces de promover la cooperacin.
Ante la evidencia de intereses mltiples, cabe preguntar por qu
razn no hubo cooperacin entre los participantes en la iniciativa
de Oakland. En este caso no resulta sorprendente el fracaso, porque
tres caractersticas capaces de fomentar la cooperacin se encon-
traban ausentes: 1) un proceso previo de interaccin entre los ~
participantes, 2) la expectativa de interacciones futuras y 3) el
compromiso de contar con recursos exclusivos para el programa
(Axelrod, 1984; Axelrody Keohane, 1985 ; Oye, 1985). La ausencia
de estos factores permite suponer que era muy improbable que la
400 ROBERT P. STOKER
Conclusin
TABLA 1
VARIABLES CONSIDERADAS COMO IMPORTANTES EN
LA BIBLIOGRAFA SOBRE IMPLEMENTACIN
Autor(es) y Variables
T AELA 1 (Continuacin)
Autortes) y Variables
TABLA 1 (Continuacin)
Autortes) y Variables
T AELA 1 (Continuacin)
Autor(es) y Variables
TABLA 1 (Continuacin)
Autor(es) y Variables
TABLA 1 (Continuacin)
Autories) y Variables
TABLA 1 (Continuacin)
Autortes) y Variables
TABLA 1 (Continuacin)
Autories] y Variables
2. Evidencia acerca de la
aplicacin de las recomendaciones
TABLA 2
RECOMENDACIONES PRCTICAS DE LA LITERATURA
SOBRE IMPLEMENTACIN
Autores y Recomendaciones
TABLA 2 (Continuacin)
Autores y Recomendaciones
TABLA 2 (Continuacin)
Autores y Recomendaciones
TABLA 2 (Continuacin)
Autores y Recomendaciones
TAELA 2 (Continuacin)
Autores y Recomendaciones
TABLA 2 (Continuacin)
Autores y Recomendaciones
TABLA 2 (Continuacin)
Autores y Recomendaciones
TAELA 2 (Continuacin)
Autores y Recomendaciones
TABLA 2 (Continuacin)
Autores y Recomendaciones
Presentacin
Luis F. Aguilar Villanueva 7
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva 15
GRUPO EDITORIAL
ISBN: 968-842-321-1
MAP: 270042-01
Comentarios y notas
Comentarios y notas
Comentarios y notas
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PUBLICAS
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