LA ORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA; ILUSIONES Y LOGROS Guillermo F. Marcapanr S. Sumario: I. Introduccién. IL. Los antecedentes curopeos, ILI. Las inten dencias indianas. IV, La ordenanza del 4 de diciembre de 1786. V. Ulte- riores desarvollos del texto de esta Ordenanza, VI. Griticas formuladas en aguella epoca, de la Ordenanza de 1786. VII. Eptlogo. I. IntRopuccion Cada uno de los tres siglos novohispanos es capaz de entusiasmar al es- tudioso de la historia del derecho; pero cada uno es asi por diferentes razones. En el periodo de 1521-1597 nos fascina la inmensidad del pro- blema ético-politica, colocade de pronto sobre los hombros de los admi- nistradores mundanos y espirituales de Ia comunidad espafiola. Un mun- do con civilizaciones neoliticas tuvo que ser incorporado repentinamente en un imperio renacentista; hubo que sustituir el paganismo por el ca- tolicismo —de preferencia no por la fuerza— y a este respecto el Estado tuvo que coordinarse con una Iglesta que era un complejo conglome- rado sinergético, en cambio perpetuo, de clérigos seculares y reglares (a cuyo dualismo se afiadié como tercera potencia la Inquisicién), ademas de Jo cual los reglares se dividieron entre érdenes que a menudo se en- contraron en friccién entre ellas, La base juridica de toda esta aventura fue discutible: las “Letras Alejandrinas” eran vagas, y hubo que buscar recurso a otra clase de argumentos, como al derecho de conquista. Va- rios problemas basicos tuvieron que resolverse: el papa, zsolo habla au- torizado a la Corona castellana a cristianizar, o también a aprovecharse fiscalmente? Los colonos, gtenian realmente el derecho moral de en- riquecerse en las Indias? La poblacién original, :podia ser esclavizada? Y si no, gpodia cuando menos ser constrefiida a labores remuneradas? ¢Era factible organizar el Nuevo Mundo como “Dos Republicas’’, ligadas en la caspide? La encomienda, hija de la emergencia, figura neofeudal, incompatible con el espfritu centralizador de los nuevos Estados rena- centistas, ¢era ética y practicamente recomendable? Y ;cud! seria la mejor 635656 GUILLERMO F, MARGADANT 5. estructuracién de ia administracién publica de Jas posesiones de ul- tramar? Después de casi dos generaciones de experimentacién en zigzagueo, el “rey prudente”, Felipe II, pardo administrador tenaz, puso cierto orden en el panorama de las soluciones, aunque un orden con distintos per- files en varias regiones. Asi, la discusién de los multiples problemas y los diversos intentos de solucién, hacen la historia juridica novohispana del siglo XVI tan atractiva. Sobre la base colocada por Felipe I, la Nueva Espafia puede comenzar a caminar confiadamente, y asi se inicia el siglo XVII, siglo relativamente tranquilo —salvo por lo que se refiere a dos rebeliones populares—; y el cambio del acento econémico desde Ia mineria hacia la agricultura da a este periodo un ambiente mas estable y ecolégicamente més atractivo. La decadencia espafiola va en contrapunto con una evolucién favorable novohispana, apoyada en la recuperacién demogrdfica indigena desde el primer tercio de aquel siglo. Observamos una apreciable clevacién del nivel de la vida novohispana en todos sus aspectos, con beneficios, tam- bien, para el proletariado. Muy distinta es la atmésfera del siglo XVILI: el cambio de la agotada dinastia de los Habsburgos por los Borbones trae a esta fase de nuestra historia una serie de innovaciones racionalistas, antitradicionalistas, que dan al estudio de esta época un sabor propio. Aunque no'tengan la vi- sién y originalidad de un Federico de Prusia, estos Borbones, de todos modos, representan dignamente Ia idea del Despotismo Iustrado, y su politica ha tenido un profundo impacto en la Nueva Espaiia, reforzando mediante medidas liberalizantes la base econémica heredada del siglo anterior. Es en esta época que Ja ciudad de México se convierte en Ia “Ciudad de Jos Palacios”; la impresidn bastante favorable que recibié Humboldt de la vida general novohispana €s un ultimo reflejo del auge que los Bor- bones dieron a estas tierras, y la referencia famosa al “mal gobierno”, en 1810, de ningun modo puede aludir a los eminentes virreyes que mand Ja Peninsula, hasta el ascenso de Godoy. Las innovaciones aportadas por los Borbones ofrecen un amplio pano: rama. Muchas se refieren a la politica econémica. Se deja de subordinar Jos intereses econdmicos de la Nueva Espafia a los intereses, reales 0 su- puestos, de la metrépoli.t Viendo cémo grandes poderes (Rusia, Ingla- terva, Francia, y, después de 1776, las ex colonias britanicas en América) se acercan a !a Nueva Espafia, y espantada por la ocupacién inglesa de 2 Arcila Farias, E., El siglo ilustrado en América; reformas econdmicas del siglo’ORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA 657 La Habana, tan cerca de Veracruz (que a su vez esta ligada a Ja ciudad de México por la umica carretera buena de la Nueva Espafia), la Corona emprende una magna reforma militar? La mineria recibe un nuevo im- pulso por innovaciones técnicas (facilitadas mediante un mejor contacto con especialistas extranjeros —a menudo alemanes—) y reformas admi- nistrativas, El regalismo fortalece el Real Patronato Indiano mediante nuevas interpretaciones, tratando de convertir a la Iglesia en instrumen- to util al servicio del aparato estatal. Nuevos virreinatos y comandancias generales se establecen en las Indias. Una reforma agraria trata de hacer justicia a grupos indigenas y al fisco. Reformas fiscales modernizan la Real Hacienda e, inspirada en experimentos en Ja metrépoli y en varias pruebas en otras partes de las Indias, en 1786 es promulgada para Ja Nueva Espajia aquella importante Ordenanza de Intendentes, objeto de este ensayo, que fue ideada al mismo tiempo como una Ordenanza ge- neral para Jas Indias, en sustitucién de las normas ya expedidas al res- pecto para otras partes de ellas. El buen gobernar implica una inherente polaridad —inclusive contra- diccién—, como sabe por experiencia cualquier administrador, desde un humilde director de seminario de nuestra facultad, hasta um presidente de una Republica: @) Hay que respetar cierta continuidad; uno no puede cambiar de- masiadas cosas a la vez. Uno de los derechos inenajenables del hombre (aunque todavia no afiadido a Ia lista habitual) es el de poder evar a cabo su existencia diaria con una buena proporcién de rutina, y de morir en —nis o menos— el mismo ambiente civico fundamental que haya circundado su cuna. Es mejor para Ia felicidad del hombre prome- dio (no pensamos en genios o aventureros); y, ademas, sélo asi pueden funcionar satisfactoriamente por largas épocas los archivos, oficinas fis- cales u otros elementos de la organizacién publica o privada. 6) Hay que aerodinamizar la administraci6n constantemente; en pri- mer lugar mediante avalanchas de pequefias correcciones en los detalles, y medidas de experimentacién; y en segundo —de vez en cuando— me- diante reorganizaciones fundamentales, radicales. Ciertas épocas y ciertas sicologias de gobernantes individuales se pres. tan mds para la continuidad, y otras para la innovacién; pero siempre debemos evitar colocarnos totalmente del lado de un polo o del otro. XPUI en Nueva Espaiia, Caracas, 1955. En el centro de estas reformas se encuentes Ja Praguitica de Comercio Libre de 1778. 2 Velizquer, Ma. del Carmen, Fi estado de guerra en Nueva Espaia, 1760-1808, México, 1950.658 GUILLERMO F. MARGADANT 5S. La administracién publica novohispana del comienzo del siglo XVIII no era un modelo de eficacia, aunque muchos funcionarios se encontra- ban muy contentos con el estado de cosas, considerando sus privilegios- al-margen-de-la-ley como un don que la divinidad, muy justificadamen- te, habia colocado entre sus manos. Para nuestro tema ha sido importante aquel cambio del mando sv- premo, cuando en 1700 Carlos Ii, “el hechizado”", murié sin descenden- cia, de modo que mediante una guerra de 1701 a 1714 (con intensa inje- rencia transnacional) los Borbones pudieron ascender al trono espafiol (bajo ciertas restricciones concedidas a los Habsburgos). Esto facilité un crecimiento del impacto francés en la vida hispana del siglo XVIIL abriendo puertas y ventanas hacia el racionalismo, la mentalidad del iluminismo, y predisponiende asi para un traslado del acento desde el primero hacia el segundo de Jos mencionados principios. Entre las diversas innovaciones proyectadas y en parte efectuadas, la idea del establecimiento de un sistema de intendencias en las Indias ob- tuvo un valor emocional destacado; se convirtié en bandera de los pro- gresistas, y en blanco para las criticas de los conservadores, aqui en la Nueva Espafia. Sus ideas bdsicas fueron: uniformidad, con descentrali- zacién de ejecucién, y con unas pocas concesiones a situaciones regiona- les; una division del poder estatal, con pesas y contrapesas, pero no en ef sentido montesquicuiano; racionalizacién de lo fiscal —incluyendo el nivel municipal— y conciencia de la necesaria relacién entre 1a economia popular y la productividad impositiva; y en el fondo de esta innovacién sentimos la presencia de Francia y de aquel abuelo de la Francia de aquel entonces (y de hoy): Descartes, Cartesio. Todos conocemos su ad- miracién por el espiritu de las matematicas; sabemos que Jas matemati- cas —en aquella época todavia consideradas como una estructura atempo- ral— y la historia (esencialmente temporal), se encuentran en extremios Opuestos. Y asi, en la sustitucién de sistemas locales, histéricamente de- terminados, por un sistema uniforme, racional, uno vislumbra al carte- sianismo. Como veremos, varios factores espafioles se juntaron a este cartesia- nismo, a favor del sistema de las intendencias. Pero otros factores se opusieron. A ciertos defectos organizatorios del ambicioso nuevo sistema, se juntaron la oposicién por parte de los intereses favorecidos por el Status quo; la prudencia de altos burécratas conservadores; la falta de fondos para aceitar debidamente el nuevo aparato; la distancia entre la metropoli y la Nueva Espaiia (a fines del siglo XVIIE todavia conside- rable, a pesar de las mejoras del correo desde 1764); desafortunadasORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA 659 coincidencias, como la muerte, a destiempo, de algunos propulsores del nuevo sistema y su sustitucién por personas muy discutibles; y, ademds, el hecho de que, poco después de la promulgacién de la Ordenanza de 1786, una cadena de cvisis en el mundo noratlintico distrajo gran can- tidad de las energias y capacidades del gobierno espafiol. Ademds, pre- cisamente en aquella época se puso de moda el sistema de divisién de poderes a la Montesquicu, relativamente ajeno a la mencionada Orde- nanza. A pesar de tanta mala suerte y adversidad, la Ordenanza de 1786 ha dejade ciertas huellas en Ja realidad mexicana, como veremos. TI. Los ANTECEDENTES EUROPEOS Ya hemos mencionado el impacto del cartesianismo en el pensamien- to administrativo, En la labor del Rey-Sol y de su incansable ayudante- administrador Colbert, lo hallamos, y, aunque la paz de Utrecht, con Inglaterra (1713) y la de 1714 con Holanda, impidieran una unin personal entre las Coronas de Espafia, Francia y Portugal, la experiencia administrativa francesa encontré canales institucionales y personales para Negar a Espaiia: no debemos pensar que un Alain Vieillard-Baron t sélo por chauvinismo haya subrayado la importancia del modelo francés en los experimentos administrativos espafioles, Felipe V de Espafia depen- dia de su glorioso abuelo para ayuda militar, especialistas administrati- vos, dinero y carisma; sabemos que ya desde los afios de lucha por el trono se apoyaba en Ia labor de franceses para asuntos no sélo militares y navales, sino también de organizacién financiera (en aquellos tiempos todavia esencial para lo militar): en muchas medidas sentimos la in- fluencia del racionalismo francés, que en Espafia estaba creando una Tlustracién nacional, menos cosmopodlita, mas patriotista (¢ inclusive con una buena dosis de catolicismo). Para este racionalismo habia mucho quchacer, en Espaiia, pais que padecfa de una administracién bdsicamente corrupta (en parte debido a la venta de los oficios), con un visible exceso de clérigos seculares (cuando menos activos en diversas actividades civicas que los raciona- Jistas espafioles a menudo estaban dispuestos a aprobar), y de clérigos reglares (cuyo argumento de que orare est laborare no pudo convencer + Spain under the Bourbons, 1700-1833, ed. Hargreaves Mawdsley, Univ. of South Garoline Press, 1973, pp. 4852 y 53-57. + Vieillard-Baron, A., “YEtablissement des Intondants aux Indes par Charles III", Rev. de Indias, Madrid, 49, 1952, pp. 521 y ss.660 GUILLERMO F, MARGADANT Ss. a todos los espaiioles racionalistas de aquel entonces). El sector progre- sista de la elite espatiola no pudo menos que observar que el alto clero no contribuyera equitativamente a la recaudacién fiscal; que la Igiesia estuviera frenando el desarrollo econémico por la exagerada cantidad de dias festivos; que la mano muerta (nobilitaria y eclesiastica —siempre en aumento-—, en cuanto a Ia Iglesia, a causa de las ultimas voluntades y sus mandas a favor de ésta) no era lo que las ideas modernas sobre 1a economia aconsejaban; que Ja censura frenaba Ja entrada, a Espafia, de muchos libros que la modernizacién del pais necesitaba; y que el pue- blo, a menudo desarraigado (los “vagamundos”) dificilmente Iegaria a entusiasmarse por el trabajo diario, mientras las clases superiores con- servaran aquel desprecio en que guardaron las humildes actividades tti- les (actitud tan contraria a la oficial glorificacién del trabajo a Ja que facilmente condujeron ciertos dogmas del protestantismo). Ademds, mu- chos se dieron cuenta de los efectos ecolégicos de la desforestacién de la Peninsula, y de la fiebre agotadora de una inflacién, natural en vista del impacto de los metales preciosos de las Indias, en una economia de poca produccidn, Asi, la elite racionalista y nacionalista de la Espaiia borbénica se abrié para un progresismo politico-econémico que, por to pronto, en tiempos de Felipe V, se manifesté primero en proyectismo, pero que sobre todo durante los intervalos pacificos del siglo XVIII. llegd mds alld: al nivel de las realizaciones. Sobre todo bajo Carlos III (1759-1788), intcligentes colaboradores se- leccionados por el rey, generalmente pertenecientes a esta corriente ra- cionalista, consiguieron Ilamativos logros, que se sintieron claramente en esta Nueva Espafia, que habia recuperado ya el primer lugar econdmico en las Indias (posicién que durante el siglo XVIII habia perdido tem- poralmente ante el virreinato del Pert). Antes del traslado de las intendencias a las Indias, en la Peninsula habia cristalizado un sistema de intendencias, ligeramente distinto. Fue parte de una paulatina reforma total del sistema administrativo de la Espaiia. borbénica. Primero, entre el rey y el tradicional Consejo de Es- tado se formé un puente administrativo, la secretaria de Estado. Esta, con el tiempo, se subdividié en ministerios de estilo moderno, secretarias de Estado, y en esta subdivisién se vistumbran las “Cuatro Causas” de Ja Ordenanza de Intendentes, de 1786. A medida que creciera la impor- tancia de estas secretarias, el Consejo de Estado retrocedié, y también cl Consejo de Indias perdié competencia ante la nueva Secretaria Universal de Indias, de 1714, limitdndose luego a las actividades jurisdiccionales y perdiendo casi todas sus tareas administrativas y legislativas. Paralela-ORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA 661 menie con este desarrollo, Felipe V traté de sustituir la multiplicidad de sistemas administrativos (incluyendo en lo fiscal) que histéricamente habian surgido en diversas partes de la Peninsula (cuya orograffa siem- pre ha sido enemiga de la uniformacidn), por un sistema mas uniforme: el de las intendencias, que —todavia durante la guerra— en 171] fue in- troducido. Este término de “intendente”, “intendencia”, ya tuvo raices en la vida administrativa espafiola, cuando menos desde el Renacimien- to,® y esti ligado a intentos de introducir cierto control central sobre actividades administrativas dispersas. Asi, todavia bajo los Habsburgos, encontramos a “superintendentes” de las rentas reales ( 21, en 1691) que debian viajar por el territorio hispano, controlando las cuentas de la Hacienda Real y tomando medidas fiscales y econdmicas. También las “cuatro causas” que hallamos en el sistema peninsular de intendencias, de 1711, tienen antecedentes en la fase de los Habsbur- gos: el Consejo de Castilla habia sido desmembrado, y a su lado habian surgido el Consejo de Hacienda y el de Guerra, quedandose al tradicio. nal Consejo de Castilla el campo de 1a Justicia y de la Policia. Si afia- dimos que la hacienda municipal no correspondié al Consejo de Hacien- da, sino al campo de “Policia”, uno nota que aqui ya surge claramente el perfil de las causas de hacienda, Justicia, Guerra y Policia (corres- pondiendo a esta ultima causa todo lo referente a la seguridad, obras publicas, fomento econémico y las finanzas municipales). El sistema de las intendencias, con las “Cuatro Causas”, de 1711, fue derogado en 1721, pero regresé. bajo Fernando VI (hijo de Felipe V y medio hermano de Carlos II) en 1749, con “‘corregidores” dedicados a las Causas de Justicia y Policia, responsables ante las autoridades cen- trales, e “intendentes”, con tareas referentes a las otras dos Causas: Ha- cienda y Guerra. Sobre esta base se hicieron nuevos experimentos, tendientes al traslado hacia las Indias de un sistema uniforme, pero con cierta descentraliza- cién: ejecutiva, de intendentes dedicados a las cuatro Causas; y estos resultados del sistema Indiano, a fines del siglo, a su vez, sirven para Ja reorganizacién del sistema dc intendentes en la Peninsula (1799). 5 Pietschmann, H., Die Finfikrung des Intendanted systems in NewSpanien, Colo- nia-Viena, 1972, pp. 36-37. 8 Idem, pp. Ai y ss.662 GUILLERMO F, MARGADANT 5S. TIL, Las iNTENDENCIAS INDIANAS? Ya hemos mencionado que en 1714 fue creada Ia Secretaria Universal de Indias. Esta gradualmente absorbié la tarea administrativa del Con- sejo de Indias, o sea las labores de las primeras dos salas (respectiva- mente competentes para Ia regién septentrional y meridional de las Indias); la tercera sala, con cardcter de Corte Suprema, logré conservarse al lado de la nueva Secretaria (posiblemente debida a la idea, formu- lada mds tarde tan claramente por Montesquieu, pero ya presente antes de este autor, de que convenga guardar la labor judicial separada de la administrativa). En esta Secretaria, especializada en [a administracién «le las Indias, se llev6 a cabo Ja tarea de trasladar paulatinamente hacia ultramar la esencia del sistema de las intendencias, en sustitucién de esquemas de administraci6n tan poco uniformes, con los reinos, provin- cias, gobernaciones, capitantas generales, misiones gobernadas por frai- les, etcétera, ademas de reglas especiales para las diversas ramas impo- sitivas; y muchas particularidades regionales en materia de justicia y policia, de manera que los funcionarios indianos, trasladados de una parte a otra, tenian graves problemas de adaptacién, ademas de los obs- taculos que tal multiplicidad de sistemas siempre opone a los intentos «le control central. Importantes personajes, dentro de esta corriente de ideas, han sido José Campitlo y Cosio (m. 1743), con su “Nuevo sistema de gobierno para la América”, muy estudiado en circulos de Ja Corte, y Bernard Ward, economista espafiol de origen irlandés;* pero el impulso defini- tivo fue dado por los visitadores Jos¢ de Areche (que se fue al Pert) y, sobre todo, José de Galvez, mas tarde marqués de Sonora, que fue visi- tador en la Nueva Espafia, de 1765 a 1771, cuando la liquidacién de la Guerra de Siete Aiios, 1756-1763, permitié una fructifera actividad re- organizadora. Un primer resultado al respecto ha sido una ordenanza del $1 de ac- tubre de 1764, aclarada en 1765 y 1767, de 124 articulos, que, inspiran- 7 Véase Navarro Garcia, L., Intendencias en Indias, Sevilla, 1959 con mapas y, en la p. 3, una periodizacion en cinco etapas (la dominada por Squilace, 1763-1767, con experimentos en Cuba y Luisiana; la etapa de las deliberaciones, 1768-1778, con el Proyecto de De Galvez, el experimento-Sonora, y la actitud negativa de Bucareli; Ja tercera etapa, dominada por De Galvez, 1776-1787; con las ordenanzas de 1782 y 1786; Ja cuarta etapa, 1787-1804, de retroceso; y a quinta, con inactividad de 1804-1808 y Inego con Ia infiltracin de la idcologia de la divisién de poderes, hasta cl triunfo de Ta ideologia liberal, en 1821), * Ward, Remardo, Proyecto econdmico, etc. escrito en 1762, publicado péstuma- mente y reeditado en Madrid, 1799.ORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA 663 dose en el sistema espafiol de 1749 trasladé hacia Cuba un sistema de intendentes para las Cuatro Causas (estos intendentes debian colaborar con el capitan general en La Habana). El 15 de enero de 1768 se termina el informe conjunto de De Galvez y del virrey marqués de Croix, documento elocuente, ponderado, que pro- pone introducir en la Nueva Espafia un sistema de intendentes, que pudiera liberar al virrey de muchas bagatelas administrativas, ademas de limpiar el corrupto nivel de Jos alcaldes mayores, en bien de los resul- tados fiscales y de la economia de los agricultores novohispanos, indige- nas y colonos. Es dura la critica, alli formulada, de aquellos alcaldes mayores, como éstos habian aprovechado su influencia en la adminis- traci6n y en Ja judicatura, para organizar en sus jurisdicciones el comer- cio, a veces en sociedad con ricos comerciantes, monopolizando la venta de mulas, burros y otras mercancias y comprando futuras cosechas, la Corona, incapaz de frenar tales abusos, habia decidido permitir tales abusos de poder, en sustitucién de los salarios de estos funcionarios (real cédula de 7 de julio de 1751, expedida bajo influencia del primer virrey Revillagigedo). La Corona suavizaba el cinismo de esta innova- cién, ordenando que el virrey, con una junta de comisionados, hiciera un arancel, fijando los objetos del mencionado monopolio y los precios en cuestién; pero este arancel nunca Megé a formarse.® La irritacion in- digena por la mala conducta de ciertos alcaldes mayores a veces Llegé al extremo de una sublevacién, como en el caso de Inicar;?° Cossio cs cribe a De Galvez, al respecto: “V, Exa. sabe que en este reino hay mu- chos alcaldes mayores que desuellan a los habitantes, Esto sélo podria re- mediarse con el establecimiento de las Intendencias, si es que en ellas se ponen hombres adecuados”,” y el visitador salié de la Nueva Espafia, después de casi siete afios, convencido de que los alcaldes mayores con sus monopolios comerciales (‘los repattimientos”) estuvieron frenando la prosperidad del campo, y con esto, ¢l resultado fiscal: calculaba que los fraudes que cometieron los alcaldes mayores en sus actividades rela- cionadas con la Real Hacienda, privaron a la Corona de algo como medio millén de pesos al afio, cantidad considerable para aquel en- tonces."? ® Miranda, J., Las ideas y las instituciones politicas mexicanas, I, 1521-1820, Mé- xico, 1952, reimpresién 1978, p. 198. 10 Calderén Quijano, J. A., Los virreyes de Nueva Espaila en el reinado de Carlos UI, Sevilla, 1967-1968, II, 163. 11 Idem, ¥I, 173. 12 Un mal adicional, en relacién con estos funcionarios, era su ausentismo; segin Gibson, The Aztecs under Spanish rule, Stanford, 1964, p. 95, en el siglo XVIIT la664 GUILLERMO F. MARGADANT S. Ademas, José de Galvez vio en el sistema de intendencias la posibili- dad de recortar el poder del virrey, creando al lado de este funcionario, ya peligrosamente influyente, a otro funcionario més, el superintenden- te, cispide de Ia Hacienda Real en la Nueva Espafia. Y, aumentando el poder del regente de la Audiencia, el visitador inclusive parece haber pensado en un triunvirato de virrey-superintendente-regente, en sustitu- cién de la tradicional cispide, casi unipersonal, del virreinato, peligrosa en un mundo en cl que ya era muy visible Ja posibilidad de una inde- pendizacién de las colonias. Desde luego, De Galvez es un servidor del despotismo iluminado: considera deseable que en el imperio hispano todos Jos hilitos de Ja administracién se junten finalmente en manos de un autdcrata; pero por debajo de éste le gusta ver una estructura de pesas y contrapesas, para la proteccién de una verdadera autocracia del mo- narca; y en aquella época, en la que la mejora de Jas comunicaciones ya no hizo tan necesaria la presencia de un “alter ego” del rey, en las Indias, que pudicra tomar bajo su propia responsabilidad las répidas medidas que la administracién requiriera, a De Galvez obviamente le parecié mds prudente reducir la importancia del virrey, en la forma indicada. La época Croix-De Galvez es de importantes reformas, bien ejecuta- das; y al lado de esta mancuerna hallamos, en lo eclesidstico, al arzo- bispo Lorenzana, arquitecto del IV Concilio Mexicano de 1771 (tan regalista, que el Vaticano no quiso ratificar sus resultados). La moder- nizacién del monopolio de tabaco, tan importante para el erario, y la reorganizacién de Jos aspectos militares de la Nueva Espafia, han sido importantes realizaciones; pero muy importante ha sido también aque) informe del 15 de enero de 1768, sobre la implantacién de las inten- dencias, informe que fue aprobado por real orden del 10 de agosto de 1769. Adelantandose, De Galvez se calificé a si mismo, en algunos docu. mentos, como intendente del Ejército, y en 1769 ya nombré a un. inten. dente para Sonora (él era “marques de Sonora”). Recomend6 calurosa- mente al sucesor del marqués de Groix, ya en visperas de su propia salida, que ésie tomara en serio la implantacién del nuevo sistema. Este sucesor cs, igualmente, un excelente funcionario: Antonio Maria mitad de los corregidores y alcaldes mayores vivieron en Ia citdad de México, La Al- caldia Mayor de Chalco, antes de Ia abolicién del salario, pude comprarse por 16,000 pesos, mientras que el salario era sdlo de 500 pesos, pero esto es probablemente un caso excepcional (idem, p. 96). 38 Informe General... (del)... Marqués de Sonora, siendo Visitador General de este Reyno, al... Virrey Fray D. Antonio Bucareli y Urstia, con fecba de 31 de di- ciembre de 1771, México, 1867,ORDENANZA DE INTENDENIES PARA-LA NUEVA ESPANA 665 de Bucareli y Ursa, que gobierna desde 177i hasta su muerte, en 1779. Durante estos ocho afios, la Nueva Espaiia goza de relativa paz, y el virrey hubiera podido dedicarse a los multiples detalles de la implanta- cién del nuevo sistema. Pero es un gobernante prudente, mds bien con- servador.4 Bucareli era un hombre honrado, y le hubiera gustado el consejo de Mencken, de considerar en las controversias siempre que los oponentes sean posiblemente tan decentes como uno mismo y que, qui- zas, tengan Ia razén. Pero, por lo pronto, en vez de sustituir a los alcal- des mayores —muchos de los cuales no dan lugar a quejas— por un ex- perimento de subdelegados, considera que quizas serfa mejor colocar a los alcaldes mayores bajo un control mis severo, corrigiendo los defectos conocidos de un sistema tradicional, en vez de sustituir un sistema de- fectuoso, pero ya bien analizado y conocido, por un nuevo experimen- to.'® No logra convencerse de que los “repartimientos” .(o sea monopo- lios de los alcaldes mayores respecto de ciertas mercancias) sean tan malos: permiten al indio comprar Io que necesita y lo que, a menudo, de otra manera no le Ilegarfa; facilitan préstamos sobre futuras cosechas; ¥ otorgan Ja posibilidad de guardar a los alcaldes mayores, importantes para la justicia y diversas funciones administrativas, fuera del presu- puesto. En cambio, en el nuevo sistema, un salario modesto de los sub- delegados, exactamente suficiente para guardarlos en el camino recto, seria de unos 2,600 pesos al afio, lo cual, para los aproximadamente 150 subdelegados significarfa unos 300,000 pesos con que se incrementarfan las cargas para cl crario novohispano. Ademds, guardando a los indios bajo cierta presién de deudas, originadas por compras de objetos que realmente necesitaban para su trabajo, los abonos obligarian a los indios a trabajar, lo cual seria bueno para ellos, para Ja economia en general, y para el fisco. Y, ademds, Bucaseli opinaba que las quejas contra Ia funcidn del alcalde mayor habian sido muy exageradas por De Galvez y Croix: el miedo de los alcaldes mayores a ser “capitulados", a raiz de quejas populares en contra de ellos, era tan eficaz, que segtin un informe del virrey, en los tiltimos seis afios sélo seis alcaldes mayores habian sido “capitulados” (0 sea, sancionados por motivo de irregularidades). Entre tanto, De Galvez habia sido nombrado ministro universal de In. dias, desde cuyo puesto pudo impulsar el sistema de intendencias india- 14 Sobre el régimen de este virrey, véase Velasco Ceballos, R., La administracién de D, Frey Antonio Marla de ucareli y Ursa, México, 1986, 2 vols. (AGN). 25 Bucareli se vio confirmado cn esta actitud por el informe del oidor Fco. Lean- dro de Viana, de 1773, analizado en el articulo de Ricardo Rees Jones, “Aspectos de Ja vigencia de la Ordenanza de Intendentes de 1786 para Nueva Espaiia", Revista de Historia del Derecho, Bucnos Aires, 1982, pp. 239-265,666 GUILLERMO F, MARGADANT S$. nas, a pesar de la tibieza de Bucareli, Asi, desde 1776 se nota una amplia difusién del sistema de intendencias en las Indias. La real cédula de 21 de marzo de 1778 con facultades para el intendente Fernandez en Buenos Aires da lugar, mds tarde, a la ordenanza del 28 de enero de 1782; el Pera (1784), Chile (tarde, en 1787), las Filipinas (1784), Cara- cas (una azarosa historia, desde 1776), Puerto Rico (1784), Guatemala, San Salvador, Chiapas, Nicaragua y Comayagua fueron incorporados en el nuevo sistema, en los préximos afios; y con nombramientos de inten- dentes en la Nueva Vizcaya, Puebla de los Angeles y Valladolid, en 1785 y 1786, provisionalmente ajustados a la ordenanza de Buenos Aires de 1782, las intendencias comenzaron a consolidarse en la Nueva Espana. En relacién con este virreinato, debemos decir todavia algo sobre otra reestructuracién, independiente (por lo pronto) de las futuras inten- dencias: el] 22 de agosto de 1776 se crean en el norte del territorio las “provincias internas”, con Nueva Vizcaya, Coahuila, Texas, Nuevo Mé- xico, Sinaloa, Sonora y California, bajo un comandante general, tan independiente del virrey novohispano que uno podria interpretar esta innovacién como un primer paso hacia la creacién de un nuevo virrei- nato (en aquel mismo afio, 1776, sc habia creado también el nuevo virreinato de Rio de Ia Plata, y se habia promovido a Venezuela y Chile al rango de capitanias generales). El gran obstdculo a la extensién del sistema de intendencias hacia la Nueva Espafia, o sea la prudencia de Bucareli, desaparecié en 1779: el virrey muri6, y De Galvez pensaba Ievar al tone novohispano a su her- mano Matias; pero por curiosos incidentes,* este proyecto fracasé, y el sucesor de Bucareli Ilegé a ser Mayorga, De todos modos, como preludio al nuevo sistema, De Galvez hizo nombrar al lado del virrey novohispano a Antonio de Cossio como funcionario plenipotenciario de Hacienda, precursor del futuro superintendente, Amargos conilictos entre el virrey y Cossio cortaron 1a carrera de ambos, por fin, en 1783, el hermano del ministro, Matias de Galvez, recibié el trono novohispano, con lo cual Ja implantacion del sistema de intendencias en estas tierras parecié ase- gurada. Pero sobreviene otra decepcién: ya en 1784 murié Matias de Galvez, El ministro logré luego que el hijo de Matfas fuera nombrado 46 Sobre alcaldes mayores de loable comportamiento, véase Calderén Quijano, op. cit, UL, 17/6. Informe de Bucareli sobre las Intendencias, Archivo del’ Musco Nacional, E.3.., citado por Miranda, op. cit., p. 192. Resulta que la practica de Jos “repartimientos” se habia divulgado, sobre todo, en Oaxaca, Zacatecas y Yucatan; en Michoacin, por ej., 0 en San Luis Potosi, Guadalajara y Durango, los alcaldes maj res raras veces recurrieron a esta prictica (que Bucareli considera socialmente justifi- cada; Miranda, op. cit., 198 /6).ORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA. 667 sucesor, y en 1785 el sobrino del ministro obtuvo el trono de la Nueva Espaiia,!” pero —jotra desgracia!— este hombre, relativamente joven, que ya habia demostrado que seria otro de los excelentes virreyes novohis-. panos de la época de Carlos U1, murié al aio siguiente. Durante el interregno subsecuente correspondia cl poder al arzobispo Nujiez de Haro y Peralta; éste tuvo que tomar las primeras medidas introducto- rias de la Ordenanza de Intendentes del 4 de diciembre de 1786. Los préximos pasos, al respecto, corresponden al siguiente virrey, Flé- rez, 1787-1789, hombre decente pero ya enfermo, que dos afios «después tuvo que renunciar a causa de su estado de salud. Entretanto, e] gran impulsor de las intendencias, De Galvez, habia muerto en 1787, y en 1788. el mismo Carlos IIE que, sin grandes prisas pero de muy buena voluntad habia patrocinado el nuevo sistema, también fallecié, siendo sucedido por el débil Carlos IV. ¥ en otro afio mas, en 1789, estallé la Revolucién francesa, que tantos disgutos y problemas acarrearia a Espafia. As, pa- recié que la nueva Ordenanza de Intendentes habia nacido bajo una estrella desfavorable. Efectivamente; pero también hubo un factor favo- rable en Ia infancia de este nuevo sistema: el sucesor de Florez era el famoso, excelente virrey Revillagigedo HI, el cual, sin ser un entu! mado partidario de las intendencias, hizo sinceros esfuerzos para poner en marcha esta Ordenanza de 1786, proponiendo al mismo tiempo varias enmiendas, y obteniendo la aprobacién de algunas de éstas. La idea de De Galvez habia sido que esta Ordenanza para la Nueva Pafia sustituyera las anteriores en las Indias, y se conyirtiera en la Or- denanza indiana universal. Es verdad que, por ejemplo, el Pert, usando primero la ordenanza de Buenos Aires, Inego adapté su sistema a Ja Or- denanza novohispana,*" pero en general puede decirse que la Ordenanza de 1786 ha limitado sus efectos a la Nueva Espafia, y ya al afio des- 3 A menudo se reproché a De Gilvez este nepotismo. Sin embargo, estos nom| mientos no perjudicaron a ia Nueva Espaiia. El hermano del ministro fue un hombr culto y honrado, y su sobrino inicié su régimen con actos que indican que hubieva sido un excelente virrey, en caso de haber durado, Lo buene o malo del nepatismo depende de lo bueno o malo de los “nepotes”... . 48 Sobre Ia lenta difusién de los pocos textos dc Ja Ordenanza que Megaron a la Nueva Espaiia bajo Haro, véase Rees jones, R., articulo citado en la nota 15, 39 En 1788, dos afios después de la promulgacién de la Ordenanza, el virrey Fidiee todavia solicita a Eusebio Ventura Belefia su opinién sobre la conveniencia de intro- ducir este sistema, Ventura Belefia estuvo a favor del experimento, aunque recomen- dando modificaciones del texto. Lo anterior ilustra claramente con qué falta de entu- siasmo Jos virreyes, anteriores a Revillagigedo II, se lanzaron a la tarea de implantar el nuevo sistema. Véase el mencionado articulo de Rees Jones, pp. 254-259. 20 Fisher, Lillian Estelle, The Intendant System in Spanish America, Berkeley, 1929, p- 29, nora 39,668 GUILLERMO F. MARGADANT $. pués de su promulgacién vemos una ordenanza separada para Nicara- gua y otra para Chile (6 de febrero de 1787), mientras que en 1790 Guatemala (incluyendo Chiapas), Honduras y El Salvador recibieron su Ordenanza de Intendentes, y Puerto Rico en 1811. A causa de la gran cantidad de enmiendas que vinieron a modificar Ja Ordenanza de 1786, 1a Corona decidié elaborar una nueva ordenanza, que, ahora sf, valdrfa para las Indias en general, y en 1803 esta obra, de 226 articulos, fue primero aprobada por el rey, pero luego abrogada por influencia de Godoy, de manera que, cuando menos para Ja Nueva Es- pafia, incluyendo las provincias interiors, la Ordenanza de 1786 quedé en vigor, con multiples correcciones, hasta 1821. IV. LA ORDENANZA DEL 4 DE DICIEMBRE pe 1786 Independientemente de la idea de levar a la Nueva Espaiia el siste- ma de intendencias, la Corona habia tenido otro proyecto con estas tie- rras: el de preparar Ja division del virreinato en dos; y la medida inter- media, al respecto, fue la creacién de la Comandancia General de las Provincias Internas, que, a causa de sus especiales problemas internos (los “indios de guerra”) y externos (el acercamiento de la colonizacién extranjera y la particular vulnerabilidad de la costa) requerian un man. do aparte, en forma de una capitania general o una comandancia gene- ral, mando no sometido al virrey novohispano, sino conectado directa- mente con 1a Corona. Esto habia sido propuesto desde 1752, pero sélo en 1765, bajo el impulso de aquel talentoso innovador malaguefio que fue José de Galvez, esta idea recibié forma concreta, y en 1776 el sobri- no del marqués de Croix, Teodoro de Croix, fue nombrado comandante general de las provincias internas. Nueve afios después, en 1785, esta Comandancia fue dividida en tres, con Ja importante innovacién de que las wes comandancias nuevas de- penderian del virrey novohispano: el acercamiento del sistema de inten- dencias, bisicamente ya listo en 1785, hacia retroceder el proyecto de crear un nuevo virreinato. También este nuevo sistema tuvo inconvenientes, y, dos afios después, las tres comandancias se convirtieron en dos, que, como bajo la division anterior, dependieron del virrey novohispano. Entre tanto, Ia Ordenan- za de 1786 estuvo implantandose, y los dos comandantes tuvieron que limitarse a la Causa de Guerra, ya que Jas demis tareas corresponderian a los intendentes. 21 Idem, p. 29.ORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA. 669 Siguen los cambios: en 1792 las dos comandancias son combinadas en una, y el nuevo comandante general ya es independiente del virrey no- vohispano, con lo cual, una vez més, se asoma la posibilidad de un nuevo virreinato. Este sistema duré doce afios —jun milagro de estabi- lidad!—. Y en 1804 se regresa al sistema de dos comandancias. Todo esto complicé la aplicacién de la Ordenanza de 1786. Ademés, fuera del conjunto de las intendencias (inicialmente doce), hubo toda- via tres “provincias”; Nuevo México, y tas dos Californias, la Baja (Antigua) y la Alta (Nueva). Ademds, Tlaxcala, que habia reclamado la violacién de Ios privilegios que habia recibido como premio de bite- na conducta, en tiempos de la conquista, pronto recibié un status pro- pio, fuera del sistema de las intendencias. No debe pensarse que la creacién de las provincias internas haya sig- niticado que allé quedara eliminado el sistema de las intendencias. Pero varios intendentes tuvicron que ceder 2 los comandantes militares la causa de Guerra, y a veces todavia mucho mas, como cuando Ios inten- centes de Durango y de Arizpe (Sonora) tuvieron que ceder a los co- mandantes también la administracién fiscal. Desde 1786, el mapa admi- nistrativo de estas tierras estuvo mds uniformado de lo que observamos antes de Ja visita de De Galvez, pero, de todos modos, Ja uniformacién del sistema no fue total; la diversidad geogrdfica, los panoramas diver- gentes de Jos problemas regionales y la dificultad de las comunicaciones triunfaron sobre el espiritu cartesiano. Esta Ordenanza, de 306 articulos, primero dedica 14 articulos a prin- cipios generales; la Causa de Justicia ocupa los articulos 15-56; la Causa de Policia los articulos 57-74; la Causa de Hacienda ocupa la cantidad desorbitada de 175 articulos, del 75 al 249; a la Causa de Guerra se dedican los articulos 250-305, y el articulo 306 ordena que se obedezca a esta Ordenanza, Mencionemos aqui que Ja Causa de Policfa es la que cubre gran cantidad de tareas, como son el cuidado de los esenciales acucductos; la politica forestal; las “ventas” —aquellas posadas que se encuentran con intervalos cémodos en las carreteras de la Nueva Espa- fia; la seguridad en los caminos; la limpieza en calles y mercados; puentes; medidas contra la falsificacién de la moneda, etcétera. Ya hemos dicho que una de las ideas rectoras detras de esta Ordenan- za fue la de limitar el enorme poder del virrey, y a esta intencién co- rrespondié la creacién del superintendente, competente para Ja Real Hacienda y en materias econdmico-militares, materias que antes habjan correspondido al virrey. Al lado de este nuevo, poderoso funcionario, hallamos la Junta Superior de Real Hacienda, presidida por el superin-670 GUILLERMO F. MARGADANT 5S. tendente (no por el virrey). En esta Junta se encuentran como vocales: cl regente de la Audiencia de la capital, el fiscal de la Real Hacienda, el ministro de mas antigiiedad del Tribunal de Cuentas y el tesorero general. También el virrey, pero con simple voz y voto como Jos demis vocales, y en la posicién humillante de formar parte de una Junta, no presidida por él mismo. Es importante que esta Ordenanza retire Ja materia fiscal municipal a Ia plena autonomfa de 1os municipios de espafioles y pueblos de indios, poniendo bajo el control del superintendente los “propios” y “arbitrios” de los municipios espafioles, y los bienes de comunidad de los pueblos indigenas, En opinion de la Corona, sélo asi podria fomentarse la pros- peridad rural, columna de la futura economia novohispana, vislumbra- da por De Galvez. Por debajo de esta cuspide vienen las doce intendencias, que corres- ponden a una divisién propuesta en 1770 por Fernando José Mangino y Pedro Nuifiez de Villavicencio, enmendada s6lo por lo que se refiere a Veracruz y Zacatecas. Estas intendencias fueron: las de México, Pue- bla, Veracruz, Mérida, Antequera de Oaxaca, Valladolid, Santa Fe de Guanajuato, San Luis Potosi, Guadalajara, Zacatecas, Durango y Arizpe (Sonora-Sinaloa). Por lo tanto, el reino de Nueva Espafia (parte me- dular de la “Nueva Espafia” en sentido amplio) se vio subdividido entre ocho intendencias. En la capital de cada intendencia (o sea en Ja capital de cada “pro- vincia”) residiria un intendente, nombrado por la Corona, por un pe- riodo que quedaba al arbitrio de ésta. Estos intendentes recibirian un salario de 5,000-7,000 pesos anualmente, segin Ja importancia de la intendencia, y estarfan subordinados, para algunas materias al virrey, para otras al superintendente. En la ciudad de su residencia fungirian, como antes, el gobernador, corregidor o alcalde mayor de aquella ciu- dad, y su t{tulo era: corregidor-intendente en caso de poder disponer de tropas, y gobernador-intendente en el caso contrario. Eran presiden- tes de los cabildos de las ciudades donde residieron. Entre sus multiples funciones encontramos la de Justicia Mayor, Jo cual de ningtin modo quiere decir que los intendentes pudiesen revisar sentencias: no eran jueces de apelacién, sino que tenfan que vigilar que los jueces de su provincia cumplieran decentemente con su labor: en términos modernos, eran mds bien ministros de Justicia que magistrados de una Corte Superior (articulos 22, 23).?? Importantes eran, desde luego, las tareas hacendarias de estos inten- # Pietschmann, op. cit, pp. 165 y ssORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA 671 dentes. Ademds de las labores rutinarias, diarias, al respecto, tuvieron que organizar juntas semanales sobre las finanzas, y el primer dia habil de cada mes tuvicron que efectuar inspecciones de caja. En materia eclesidstica, estos intendentes tuvieron que administrar, como vicepatronos, lo referente al complejo Patronato Real Indiano (sin embargo, en Ja intendencia de México, esta tarea correspondia al virrey, en la de Guadalajara al presidente de 1a Audiencia, en la de Sonora al comandante de las provincias interiores, y en Yucatan al ca- pitan general). Otra concesién a situaciones locales fue Ja anomalia de que el vicepatronato de la Iglesia en Ia intendencia de Veracruz, co- trespondia al intendente de Puebla. Cada uno de los intendentes debia tener a un teniente-asesor letrado (sus predecesores —gobernadores, cicétera— sdlo raras veces gozaron de tal asesoria).?* Estos importantes funcionarios-juristas fueron nombra+ dos por cinco aiios, después de lo cual podian ser confirmados en et mismo puesto por igual término, 0, en caso de buena conducta, promo- vidos a alguna Audiencia.** Es discutible si las intendencias podian ser entregadas a criollos;** en Ja prdctica estas funciones quedaron sdlo a la disposicién de peninsu- lares, de manera que para los criollos que en la primera mitad del siglo XVII habian obtenido ciertas victorias en cuanto al acceso a altas fun- ciones novohispanas (‘la primera emancipacién”), esta Ordenanza sig- nificaba un serio revés, en aras del “nuevo imperialismo hispano”.*¢ Estos intendentes quedaron en libertad de nombrar a los subdelega- dos para los partidos dentro de su provincia, procurando que en cada jugar donde antes hubo un alcalde mayor o un corregidor habria ahora un subdelegado (salvo, desde luego, en las capitales de las provincias), de manera que los intendentes y subdelegados, en conjunto, sustituye- ron ahora una cantidad de entre 150 y 200 alcaldes mayores, corregido- res y gobernadores, 28 Los célculos de Hans Baade en la ponencia presentada a este mismo Congreso indican que Ia idea de proporcionar a cada intendente un asesor Jetrado, quedaba dentro de las posibilidades, pero que la idea que @ veces cncontramos en los proyec- 103 de reforma de la Ordenanza de 1786, de que los subdelegados deberfan ser letra- dos, es utépica. 24 Burkholder, M. A. y Chandler, D. S., From: impotence to authority, Univ. of Missouri Press, 197. Estos asesores sustituycron a los intendentes en caso de que Hegaran a faltar. El rey log nombré por cinco aitos, de ternas preparadas por ¢l Consejo de Indias. 25 Sobre las dudas respectivas, véase Lynch, J, Spain under the Habsburgs, Nueva York, 1964-1967, 2 vols. p. 77. 26 Para estos dos términos véase Lynch, of. cit., vol. U1, cap. VIM, y The Spanish: American Revolutions, 1808-1826, Londres, 1973, pp. 1-7.672 GUILLERMO F. MARGADANT 5S, Estos subdelegados cran el importante eslabén entre el ciudadano comin y corriente y los superiores niveles del aparato estatal. Tenian amplios poderes, ocupdndose de las Cuatro Causas en las regiones indi- genas, mientras que en regiones mixtas tenian que dejar las Causas de Justicia y Policia en manos de los alcaldes ordinarios, ocupdndose sélo de las de Hacienda y Guerra (articulos 11, 12, 77). Quizi resulta sorprendente que funcionarios, tan importantes para Ja Einfithlung del ciudadano respecto del sistema politico, hayan sido tan raquiticamente remunerados (5% de los tributos cobrados, y derechos de justicia); sin embargo, la idea de una colaboracién civica honorifica, casi gratuita, quizd no fue completamente utdpica. El poder novohis- pano ya no estuyo funcionande en un vacio: organizaciones espontaneas de los ciudadanos, como las sociedades econémicas de amigos del pais y varias actividades pro bono publico, al estilo de lo que observamos en, la vida de Miguel Hidalgo (ninguna excepcidn, al respecto), indican que Ja administracion ya podia contar con el esfuerzo honorifico de buenos ciudadanos, para Ja modernizacién y racionalizacién de la vida novohispana. Limitemos el presente resumen de la Ordenanza a este esqueleto del poder ptblico (a lo cual, para una vision completa de la estructura del Estado novohispano deberiamos aiiadir organigramas de las audien- cias, el ejército, la Iglesia, los consulados, la Mesta, los cabildos y quizas algunas instituciones mis), y veamos ahora cudles han sido las prineipa~ les enmiendas de dicha Ordenanza, en los afios subsecuentes. ” V. ULTERIORES DESARROLLOS DEL TEXTO DE ESTA ORDENANZA*? La introduccién de una medida tan compleja, adversa a tantos in- tereses creados, y a tal distancia de? centro de iniciativa, siempre es una tarea ardua. Pero en este caso, el problema fue agravado ain por una avalancha de enmiendas y suspensiones parciales, que crearon un ambiente de confusién y que desanimaron a los altos funcionarios en- cargados de la implantacién de la medida, sugiriendo que estuvieran dedicando mucho tiempo y esfuerzo a innovaciones tan provisionales. Ya Fidrez,-en su Instruccién Reservada a Revillagigedo I, se queja de que la Ordenanza haya sufrido variaciones en muchos de sus esenciales articulos jy eso fue en agosto de 1789, a algo mas de dos afios desde la Negada de los primeros cjemplares del texto a estas tierras! Enmiendas importantes han sido las siguientes: 27 Rees Jones sefiala tentativamente 117 modificaciones del régimen de las inten- dencias novohispanas entre 1787 y 1821 (articulo citado en nota 15).ORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA G73 @) Una enmienda, no claramente localizada, puede haber sido la del 17 de marzo de 1787, cuando Ja intendencia de Arizpe fue subdividida en las de Sonora y de Sinaloa, innovacién quizds efimera y pronto re- vocada.?* 6) Una real orden del 28 de marzo de 1787 aumenté los ingresos de los subdelegados, pero Fldrez suspendié esta medida, y el expediente que debia decidir sobre lo fundado o infundado de esta suspensién to- davia estaba en estudio en tiempos de la Instruccién Reservada de Re~ villagigedo II (diciembre de 1794), ya que esta cuestién se habia com- plicado con otros temas conexos. ¢) Esta orden real del 28 de marzo de 1787, pero también las del 25 de octubre de 1787, 7 de octubre de 1788 y 19 de enero de 1792, aumen- tan cada vez las facultades del virrey (disminuyendo las de los inten- dentes) en cuanto al nombramiento de los subdclegados, funcionarios tan importantes para la imagen del gobierno en la mente de los ciu- dadanos.?? d) E} primer superintendente habia sido Mangino, y ahora el grave conflicto (ya mencionado) entre Cossio y Mayorga, tuvo repeticiones, un poco menos flamboyantes, entre (primero) Mangino y Haro, y (lue- go) Mangino y Fidrez, como cuya consecuencia la real cédula del 2 de octubre de 1787 reincorpora a la funcién del virrey la casi totalidad de sus competencias originales, medida esencial, coniraria a una de las ideas basicas detrés de Ja Ordenanza de 1786: Ia de dividir el poder del virrey. ¢) La real cédula del 22 de noviembre de 1787 aumenta el poder del virrey dentro de las intendencias, otorgindole la facultad de confirmar Jas clecciones de los alcaldes ordinarios. f) Los articulos 168-203, alabades por Revillagigedo II, fueron objeto de protesta por parte de Ja Iglesia, todavia en tiempos del superinten- dente Mangino. iste avisé a la Corte, y ef 28 de marzo de 1788 estos articulos, referentes al diezmo, quedaron suspendidos. g) En aquel mismo ajio, el virrey, que habia sido intendente de la provincia de México, fue aliviado al respecto. Se habia visto inundado de menudencias administrativas, relacionadas con dicha intendencia; ademas, protocolariamente no era conveniente —inclusive tenia algo de humillante— esta unién entre una funcién tan noble como la de un virrey, y una funcién, digna pero no superrespetable, como la de un in- tendente, 28 O'Gorman, £., Historia de las divisiones territoriales de México, Sa. ed., 1979, nota 64 en la p, 24, ze Instruccién Reservada de Revillagigedo II, parr, 859 y 860.674 GUILLERMO F. MARGADANT 5. A) La real cédula del 7 de octubre de 1788 —ya mencionada de paso ‘bajo c)~ otorga al virrey la facultad de ratificar los nombramientos de los subdelegados por Jos intendentes. i) La orden real del 19 de enero de 1792 —también ya mencionada de paso— otorga al virrey la facultad de nombrar a los subdelegados, “por cinco afios, escogiéndolos de ternas, preparadas por los intendentes. El virrey podria apartarse de tales ternas, pero en tal caso debia justi- ‘ficar esta decisién ante la Corte. j) La real orden del 18 de abril de 1793 une de nuevo la intendencia de México a la érbita de funciones del virrey (y luego Revillagigedo IL solicita en balde que cuatro oficiales, con sueldo decoroso, le ayuden cen esta molesta tarea adicional). &) Como a menudo habian surgido conflictos entre los intendentes y sus asesores letrados, el 22 de agosto de 1798 la Corona otorga a aquéllos la facultad de suspender Jas decisiones de éstos. 1) El 2 de diciembre de 1794 se regresa al virrey la supervision de las obras publicas. m) Un real decreto del 9 de mayo de 1795 precisa las competencias en cuanto al Real Patronato Indiano, a raiz de dudas que surgieron en el Perd. n) En 1803, Ja intendencia de México de nuevo fue separada de las funciones del virrey. @) Como normas supletorias de la Ordenanza de 1786, ésta necesitaba varios arreglos, instrucciones, etcétera, sobre diversos temas fiscales. Ro~ driguez de San Miguel se refiere a una publicacién de las “variaciones” de las ordenanzas de la Aduana de México, de 1753, promulgadas hasta 1798 e impresas en 1799. Revillagigedo II, en cumplimiento con el articulo 134 de la ordenanza, expidié una instruccién para los comisio- nados de matriculas, de 42 articulos** y también se refiere en su Instruc- cin Reservada a una Instruccién para el Arreglo, Régimen y Servicio del Resguardo Unido de Rentas Reales de México, del 5 de enero de 1794. Sin embargo, Marquina, en su Instruccién Reservada a Iturriga- ray, 1802, se queja de que desde 1787 no se haya podido terminar el ‘Arreglo General para las Rentas de Nueva Espaiia, previsto en la Or denanza."* A la luz de la experiencia, en las Indias, con la implantacién del sis- 39 Pévex y Léper, Xavier, Teatro de la Legist. Univ. de Espafa e Indias, Madrid, 1597, t XVIT, pp. 329-331. 31 Pandectas Hispano-Mejicanas, nota ** al N. 2287, #2 Revillagigedo IT, Instruccién Reservada, parr. 938, 32 Berenguer de Marquina, Instruccién Reservada, parr. 300.ORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA 675 tema de intendencias, la Corte estuvo preparando una nueva ordenanza general para las Indias, y las noticias sobre esta labor desde luego no incrementaron el entusiasmo de los funcionarios indianos por adaptar Ja realidad a Ja Ordenanza de 1786 (nunca es agradable dedicar ener- gias a la introduccién de una nueva medida, cuando se sabe que una novisima medida esté en via de preparacion. ..). En 1808, la Ordenanza General estuvo lista, y resulté bastante distinta de las ya existentes, in- clusive del acorazado de ellas, Ja novohispana de 1786.** E} rey firmé la nueva Ordenanza, pero ésta Inego fue revocada por el Principe de la Paz. Donde manda capitan, no manda marinero. .. VI. Criticas FORMULADAS EN AQUELLA EPOCA, DE LA OrDENANZA DE 1786 Ya antes de la introduccién del sistema de intendencias en la Nueva Espafia, hubo criticas elocuentes de 1a nueva idea, criticas —inclusive— formuladas por altos funcionarios y levadas a la atencién de la Corte: pensemos en las objeciones formuladas por Bucareli, en parte basadas en un informe del oidor Francisco Leandro de Viana, conde de Tepa, de 1773.5 Una vez plasmada la nueva idea en la Ordenanza de 1786, las criticas, desde luego, continuan, En la Carta Reservada 315 de Flérez a Antonio Valdés, del 24 de mayo de 1788, y en su Instruccién Reservada a Revi- Hagigedo del 26 de agosto de 1789, el virrey se muestra mas bien pesi- mista respecto del nuevo sistema (aunque no tan pesimista como Teodo- ro de Croix, ya virrey del Pera, en aquel mismo aio). En su Instruccion Reservada confiesa que “todo fue, con precisién, wastorno y confusio- nes” (parr. 13), y habla de “sordos lamentos que anuncian Ja ruina del reino y la préxima notable decadencia de las ramas de Real Hacienda si no vuelve a gobernarse por el sistema de sus antiguas leyes...". Sin embargo, aquel probo virrey no aboga por una abrogacién de la Orde- nanza, y considera que ésta, en caso de modificarse, podra ser una buena base para la administracién virreinal. Revillagigedo IJ, en su Instruc- cién Reservada a Branciforte, se muestra critico, cosa normal en una 24 Morazzani de Pérez Enciso, G., La intendencia en Espaia y en América, Cara- cas, 1966. Fisher, op. cit, p. 94. Esta Ordenanza tuvo 286 articulos. En las Pandectas Hispano-Mejicanas, Rodriguez de $. Miguel, se refiere a obser- vaciones hechas por 1 mismo en “nota 2, pég. 153”, de un Diccionario de Legisla- cidn, que no he podido localizar. Dice tener en manuscrito una Nueva Ordenanza de Intendentes para las Indias; posiblemente se trata de esta Ordenanza de 1803. 35 Véase Rees Jones, R., articulo citado en nota 15, pp. 245-254.676 GUILLERMO F. MARGADANT 8. persona que ya el 5 de mayo de 1791, mas de tres afios antes, habia pre- sentado al rey un detallado informe con proposiciones de enmienda de esta Ordenanza,* y quien, en 1794, todavia no habia visto reaccién al- guna a este amplio reporte de 582 parrafos. Dice que la Ordenanza “ha producido, proporcionalmente, muy pocas de las ventajas que se debian esperar de él(la)...” (parr. 830). Reconoce en esta Instruccién Reservada que mucho de la critica general de la Ordenanza procede del hecho de que se han lesionado varios egoismos (y egoismos que merecian ser lesionados, de manera que la critica, en parte, estuviera ligada a los mé- ritos de la Ordenanza), pero también reconoce que hubo muchos defec- tos inherentes al nuevo sistema, y mds abajo veremos algunas de las enmicndas que propuso este excelente administrador. Branciforte fue mas bien moderado en su critica del sistema de intendencias,*" y después, en 1802, encontramos que Marquina, en su Instruccién Reservada a Iturrigaray, manifiesta una opinién positiva sobre la Ordenanza (parr. 298), aunque reconozca que ésta sdlo se observa en su menor parte, “asunto tan delicado como controvertido” en que prefiere no meterse (parr. 299), de manera que la realidad tridimensional, 16 afios después de la promulgacién de la Ordenanza, todavia era muy distinta del texto (entre tanto muchas veces enmendada) de aquel nuevo cédigo adminis- trativo. De todos modos, “escuchando con la tercera oreja” las opiniones de estos virreyes, desde Flérez hasta Marquina, uno recibe la impresién de que, aunque con suspensiones, enmiendas y un generoso margen de incumplimiento, el sistema de intendencias haya sido basicamente ab- sorbido por la Nueva Espaiia, y que la critica se haya calmado en el transcurso de aquellos dieciséis afios. En cuanto a los puntos concretos de la critica formulada —que a me- nudo fue reconocida como valida y dio lugar a las enmiendas ya sefa- Jadas— podemos presentar el siguiente panorama. a) El virrey sentia, desde luego, que el nuevo sistema representaba una tendencia de sustituir la tradicional estructura, relativamente auto- cratica, con él mismo en Ja cuspide, por otra, mds pluralista, de checks and balances. Pero esta irritacin no duré mucho tiempo: ya en 1787, como hemos visto, el virrey recuperd sus facultades, originalmente tras- Jadadas hacia el superintendente, y, aunque quedaba la Junta Superior de Hacienda, en cella el virrey subié dei humillante nivel de simple 46 Dictamen sobre Jas Intendencias, AGN, Correspondencia de Virreyes, 2a. st 23, XX: Revillagigedo IE. a7 Fisher, op. cit., p. 82.ORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA 677 vocal hacia la presidencia. Asi, le quedaba de la crisis de 1786 ei saldo benéfico de la asistencia por parte de intendentes, brazos a menudo efi- caces de la administracién virreinal en la provincia. Sin embargo, una molestia quedaba: Ja unién entre Jas funciones virreinales y Ja inten- dencia de la provincia de México, que inundaban el programa de tra. bajo del virrey con “muchas pequefieces”, como sefiala Marquina en su Instruccion Reservada (parr. 309), ademas de lo ilégico de que el virrey sea, al mismo tiempo, jefe y subalterno. Ya hemos visto los vaivenes le- gislativos a los que esta queja dio lugar. b) Los oidores estuvieron irritados por Ja tendencia de trasladar varias de sus tradicionales funciones administrativas hacia los nuevos funcio- narios, limitandose el trabajo de Jas audiencias cada vez mas a lo ju- dicial. ¢) La Iglesia protesté por las innovaciones relativas a sus diezmos, y ya vimos cémo la Corona le concedié la suspensién de los articulos re- clamados. d) Los criollos vieron, desde luego, con enfado la avalancha de jéve- nes funcionarios peninsulares que el nuevo sistema solté sobre las In- dias: hasta 1808, ningun criollo obtuvo una intendencia en el Peri o Rio de la Plata, y muy pocos Negaron a ser intendentes en otras partes,*? de manera que el nuevo sistema fue considerado como agravacién de la medida de 1776, de reducir Ja cantidad de criollos en audiencias y ca- bildos catedralicios a un tercio, y, por lo tanto, como parte de una dia- Délica conspiracién anticriolla. e) Ademis, para la elite indiana, el sistema de Jas intendencias estuvo ligado al nombre de De Galvez, que fue para muchos la encarnacién de un peligroso “[uturismo", un gobernante que ya habfa causado daiio patrimonial a muchos, por sus innovaciones, y que habia ofendido a muchos, en aspectos no patrimoniales, por su desdefiosa actitud respecto de las tradiciones ceremoniales y burocraticas. f) Los adinerados, en las Indias, en caso de residir en las capitales de las nuevas provincias, salieron perjudicados, ya que, antes, habian po- dido dominar, habitualmente, a [os alcaldes mayores de su domicilio, cosa que generalmente no era posible respecto de los intendentes que, en las capitales provinciales, habian tomado el lugar de aquéllos. g) En el nivel de los antiguos corregidores y alcaldes mayores, desde luego, hubo gran resentimiento respecto del nuevo sistema. Varios lo- graron colocarse como subdelegados, pero ahora ya sin las tradicionales ventajas del “repartimiento”. 38 Burkholder y Chandler, op. cit., p.678 GUILLERMO F, MARGADANT 5. Por otra parte, al comienzo la critica {ue suavizada por Ja considera- cién de que Ja renuncia o la muerte de De Galvez, padre del nuevo siste- ma, posiblemente significaria la abolicién det experimento con las inten- dencias. Pero cuando, después de Ja muerte del ministro se vio que las intendencias probablemente habian Megado para quedarse, las enmien- das, tardanzas en la imposicién prdctica de varias normas formalmente promulgadas, y la tolerancia que de facto se infiltré en las nuevas nor- mas, tranquilizaron a muchos de los criticos: la sopa no se tomaria tan caliente como habia Megado a la mesa, y con un poco de habilidad ge- neralmente era posible acomodarse al nuevo sistema. En cuanto a los rasgos concretos que fueron criticados, cabe sefialar los siguientes defectos o supuestos defectos, 1) Se alegaba que los nuevos intedentes eran, en gran parte, “gachu- pines” recién Uegados, ignorantes de los detalles de Ja vida novohispana y a menudo burocraticamente mal preparados para su importante fun- cién, 2) Muchos consideraban que doce intendencias (u once, en vista de la inicial unién personal entre virrey ¢ intendente de México) eran in- suficientes para el enorme virreinato (Revillagigedo IJ, en su famoso informe, hasta habia propuesto incrementar el ntimero a 32). 3) Inclusive en caso de respetar el mimero de doce u once, se conside- raba que las delimitaciones de las provincias no siempre eran légicas; y, efectivamente, viendo la situacién a distancia, asombra lo arbitrario de la divisién del territorio, sin que la falta de buenas estadisticas o cen- sos siempre podria servir de excusa al respecto: parece haber faltado sentido comin, 4) Las tan necesarias visitas, por parte del intendente, a su provincia, no siempre pudicron hacerse. La Ordenanza prohibié que los ciudada- nos de los lugares visitados pagasen los gastos de viaje y estancia del ilustre visitante; y éste, habitualmente, carecié de suficientes ingresos para tales viajes de inspeccién. Ademas, el intendente normalmente es- tuvo sobrecargado de labores en su lugar de residencia, y aunque tuviera suficientes ingresos como para poder encargar Ja visita a algtin comisio- nado, el verdadero fin de tal viaje consistid en el contacto inmediato entre el intendente y Ja realidad de su amplia, a menudo heterogénea, provincia. Sobre todo en la ciudad de México, en Guadalajara, Vera- cruz y Mérida, el intendente tenia una vida atareada; a pesar de lo an- terior, cuando menos visitas parciales pudieron hacerse en las provincias de Puebla, Valladolid, Guadalajara, Yucatan, Zacatecas, San Luis Potosi, Sonora-Sinaloa y Guanajuato, pero segiin Ia Instruccién Reservada deORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA 679 Revillagigedo, en las otras cuatro intendencias ni siquiera se habia Ie~ gado a visitas parciales; y visitas completas, como previstas en la Orde- nanza, habian estado fuera de cuestién, 5) Los intendentes tuvieron a su cargo un exceso de tareas; para sus labores dispusieron de insuficientes recursos, y generalmente no podian contar con colaboradores preparados: les faltaba la “segunda mano”. Entre estos brazos del despotismo ilustrado, los buenos elementos efecti- vamente hicieron mapas, estadisticas y grandes cantidades de informes de toda clase; pero no se logré, generalmente, pasar del expediente hacia Ja realidad tridimensional, por la Jentitud del aparate burocrético no- vohispano, y por falta de recursos materiales.* Y los intendentes malos o mediocres ni siquiera mandaron los informes solicitados, segun quejas en las Instrucciones Reservadas. 6) Revillagigedo II lamentaba que muchos intendentes carecieran de Ja debida preparacién. Ademds, observa que en algunas provincias seria convenjente contar con intendentes de preparacién militar (Instruccién Reservada, parr. 835, 839). Aquel esclarecido virrey propuse que sé esta- blecicran categorias de intendentes, con un sistema de ascenso por m¢- ritos (dem, 840). Una primera clase comprenderia las intendencias de Yucatan, Veracruz, Guadalajara y México, alli los candidatos debian tener experiencia militar y estos funcionarios recibirian el mejor sueldo. En wna segunda categoria vendrian Puebla y Sonora-Sinaloa, cuyos in- tendentes también deberian ser militares. Luego vendria una categoria con Guanajuato, Valladolid y Oaxaca, con intendentes para los cuales Ja formacion militar no era esencial, y en la Ultima categoria vendrian San Luis Potosi, Durango y Zacatecas, con las cuatro provincias inte- riores de Oriente, Chihuahua, Querétaro y Tabasco (en esta ultima provincia, deberfa haber un militar), Revillagigedo IL propuso salarios graduados entre 5,000 y 12,000 pesos, lo cual incluiria los gastos de la Secretaria, sistema obviamente criticable, ya que un intendente avaro trataria de gastar menos de lo necesario en su oficina, con }o cual per- judicaria a sus labores. 7) Si conocedores de la materia a menudo opinan que, en general, los intendentes hicieron un trabajo accptable,*® mas negativo suele ser el juicio sobre los subdelegades, En primer lugar. abundan las quejas de que los antiguos abusos de los alcaldes mayores y corregidores, conti- nuaban de facto. “Los Alcaldes Mayores... contintan en sus empleos con el titulo de Subdelegados...”, escribe Revillagigedo II a Brancifor- 28 Miranda, op. cit,, p- 206. 49 Idem, p. 204.680 GUILLERMO F, MARGADANT 8. te; Abad y Queipo considera normal que estos subdelegados, como son mal pagados, se dediquen al fraude,? y Von Humboldt opina que el salario, bajo y flexible, de los subdelegados los habia convertido en un peligro, peor que los antiguos corregidores.*? Sus abusos hicieron a estos funcionarios dependientes de los ricos vecinos de sus pueblos, lo cual les privaba de toda independencia; y de hecho seguian los “reparti- mientos”.t® 8) Como fos ingresos eran raquiticos (el componente principal del ingreso oficial era un 5% del tribute cobrado en su jurisdiccién, del que habia que descontar los gastos de cobro) y como los ingresos ilegales im- plicaron, de todos modos, cierto riesgo, no habia gran oferta de candi- datos idéneos para la funcién de subdelegado: los que se ofrecieron para un puesto en el cual la base econémica —la participacién en el tributo— dejaba en promedio unos 300 pesos al afio, no eran precisamente la flor y nata intelectual o civica. En cuanto a los derechos que podian cobrar por el servicio de la justicia, de acuerdo con ciertos aranceles, significa. ban muy poco en comparacién con el trabajo, ya que muchas personas (por ejemplo, indios y castas pobres) ten{an derecho de litigar sin el pago de aquellos derechos, 9) La cercania, ahora, entre Ja residencia del subdelegado y 1a capital de la intendencia, favorecia la costumbre de protestar ante el inten- dente, respecto de cualquier medida del subdelegado que molestaba a cierto sector del publico, o a algtin individuo con algo de dinero, una costumbre que (ademas de echar arena en Ja maquina burocratica) no cra conveniente para el prestigio de los subdelegados; y esto, a su vez, desanimaba a eventuales candidatos. 10) En vista de Jo anterior, era prdcticamente imposible colocar a le- trados en los puestos de subdelegado, a pesar de que se tratara de jueces de cierta importancia, Revillagigedo If ve muy claramente este proble~ ma, y propone, en balde, el establecimiento de tres clases de subdelega- dos, con promocién segiin méritos, y sueldo fijo de 400, 600 y 1,000 pesos al aiio para los 80, 60 y 30 subdelegados que estarfan en estas tres clases. Ademas propone que se mejoren estos ingresos con un 4% de la venta del papel sellado, y 24% de los ingresos de “propios”, “arbitrios” y bienes de comunidad. Asi se mejorarfa la oferta, de manera que la au- toridad podria escoger a los candidatos de ms conocimientos y expe- riencia en materia juridica. El mejor sistema justiciero permitiria luego 41 Fisher, op. cit., p. 88. 42 Ensayo Politica, 1, 195. 4 Miranda, op. cit, p. 207, nota 308.ORDENANZA DE INTENDENTES PARA LA NUEVA ESPANA 681 suprimir la Acordada, y en Ia abolicién de ésta podria encontrarse una fuente de financiamiento que parcialmente alimentaria esta mejora de la economfa de los subdelegados, Estas proposiciones no prosperaron, y ya hemos visto cémo un intento de la Corona de ofrecer mejores ingre- sos a los subdelegados, fue suspendido por Flérez. 41) El juicio de residencia al que debian someterse los ex subdelegados ‘Ademds, aunque sea un juego ocioso, a menudo un poco infantil, el de rehacer la historia sobre la base de ta hipdtesis de que los hechos funda- mentales hubieran sido distintos, 10 pucdo dejar de pensar que esta Or- denanza haya evitado la creacién de un segundo virreinato en estas tierras (a cuyo respecto la creacién de la Comandancia General de las Provincias \nteriores, de 1776, fue una medida preliminar, tomada en el mismo afio al que Venezuela, Chile y Argentina deben su individuali- dad); y la existencia de dos nuevas naciones, ch 1821, en el territorio que en aquel afio correspondia a México, hubiera desviado la historia del pais totalmente del Jecho que, en realidad, ha tomado. 4 Cediendo a cierta deformacién profesional, como investigador de Ja historia del Werecho mexicano quisicra aiiadir a los méritos de esta Ordenanza el hecho de que sus articulos 100-115 debemos la famosa obra de Fonseca y Urrutia, Informe pano- rémico sobre a Real Hacienda (vtase la Instr. Reservada ce Revillagigedo 11, parr. 917-998).