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JAMES G. MARCH Y JOHAN P.

OLSEN
El REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITlICIONfS
LA BASE ORGANIZATIVA DE LA rOLinCA
EI Estado ha perdido sll posicion central en la teoria politica z V).....
UJ '/
contemporanea. Las ideas de individllalismo y el hincapie en et VI 0
..J
consenso de intereses contrarios han dejado de lado las premisas de \,,)
las politicas de las instituciones, como el sistema legal y la
0 ::J
0-
bllrocracia. 0..: r:::
VI
james G. March y johan P. Olsen proponen una teoria de la Z '/

conducta organizacional qLie revigoriza el papel de las instituciones,



VI
I .-:'
considerandolo esencial para entender la politica moderna y los -l
0
sistemas econ6micos que guian la vida contemporanea. .

Los autores argumentan que el resurgimiento de la importancia >- 0


0
de las instituciones es una consecuencia de su transfomaci6n y de I >-
:r.
U ....
las constantes aportaciones de los es\udiosos de la materia. Como .

resultado de una discusi6n en torno a la visionno institucional que ;;
c.<:
ha caracterizado a la teoria politica desde 1950, y analizando las to
diversas maneras en que las inslituciones poifticas contribuyen tanto ::J
U U
'"
a la estabiliclad como al cambio en la vida politica, en esta obra se
VI ,

reafirma el papel vital de tales organizaciones en la conforrnacion de UJ 0


.....
la sociedad. En vez de ser tan solo los ecos de las fuerzas sociales, co:
-'
las instituciones, al trascender el individualismo moral y sus propios .....

intereses, arnortiguan 0 transforman las corrientes sociales y definen


las normas, intereses, identidades y creencias de la sociedad.

james G. "'Iarch es profesor Fred H. Merrill de administraci6n


y profesor de ciencia politica y sociologfa en la Universidacl de
Stanford. Ii;! escritu diversos articulos perioclisticos y ha pllhliGldo
nueve libros relacionados con las ciencias conductuales
y organizacionales.
johan P. Olsen es profesor de ciencia politica en la Universiclad de
Bergen en Norucga. Es autor de nueve libros y asesor de cliversos
grupos de illvestigacion y de organizaciones politicas.

COLEGIO NACIONAL DE ClENCIAS POLlTICAS


Y ADMINISTRACION PLIBLICA. A. C.

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE SINALOA

fONDO DE CULTURA ECONOMICA


1
I

Traducci6n de JAMES G. MARCH Y JOHAN P. OLSEN


JORGE FERREIRO SANTANA

EL REDESCUBRIMIENTO
DE LAS INSTITUCIONES
La base organizativa de la polftica

Estudio introductorio de

COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLITICAS


Y ADMINISTRACION PUBLICA, A. C.

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE SINALOA


FOND O DE CULTURA ECONOMICA
MEXICO
Primelll ediei6n en ingles, 1 989
Primcra cdici6n en espanol, 1 997

AGRADECTMIENTOS

La i nvestigaci6n que sirvi6 de base a este libm tuvo el apoyo


por parte de la Fundaci6n Spencel del Consejo de Invesli
gaci6n Nomego para Ia Cicncia y las HUlTlaniclades, del Con
sejo de Invesligaci6n Norucgo para la Ciencia Social Apli ca
da, del Proyecto Sueco sobre eI Podcl' Y la Democracia, dc la
Fundaci6n Mel lon, del Centro de Invcsligaci6n Noruego en
O rganizaci 6 n y Administl'aci6n, de l a Esclieia de Negocios
para Graduados de S lanford la Insti tuci6n Hoover de Stanford
y el Centro para la Investigaci6n de las Organizaciones de
Stanford y del Consorcio Escandinavo pal'a ]a Investigaci6n
Organizativa.
Agradecemos a d iversos editores y revislas profesionales el
h abernos permitido basar algu nas secciones de este l i bro en
Se prohibe la reprodllcci6n total 0 parcial de esta obra \. trabajos publicados con antedoridad. Los capilulos v, Vll y VII!
-inclllido el diseno tipografico y de portada-, son versiones revisadas de articulos aparcciclos previamcnle
sea eua! fuere el medio, electr6nico 0 mecanico,
(March y Olsen, 1983; 1986b; March, 1988c). La pI'imera par
sin el consentimiento por escrito del editor.
te del capitulo I se apoya en un tra bajo anlerior (March y
Olsen, 1 984). En menor gmdo, nos hemos basado en otras va
rias publ icaciones y beneficiado con los cOlTlcn larios de Erik
Titulo original: Eriksen, Helge Lal'sen y Per Selle a una version prcl i m inar.
Rediscovering Inslillliions. The Organizalional Basis of Polilics La. preparaci6n del manuscrito fue supervisada por Barba
D. R. 1989 por The Free Press, A Division of MacMillan, Inc.
ra Beuche, a quien damos lodo el credilo que mel'ece.
866 Third Avenue, Nueva York, N. Y. 1 0022
Reservados todos los derechos. Nuestras esposas, Jayne Dohr March y Helene Olsen, con
tribuyeron con mas de 10 que cI 'eemos 0 de 10 que elias eS[{\l1
dispuestas a adm i t i l'. Por sus persis t entes recordatorios sobre
las cosas importantes, conFunciieron la colaboracion entre no
D. R. 1 997, FONDO DE CULTURA ECONOMICA sotros con los placeres de la vida.
Carretera Pieacho,Ajusco, 227; 1 4200 Mexico, D; F.

Pllblicado por aClierdo con el editor original, The Free Press, A Division of JAMES G. MARCIl
Simon & Schuster Inc. JOI'IAN P. OLSEN
ISBN 968-16-5 132 -4
Impreso en Mexico

7
'1H 1;.)
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., ,.,

"EL REDESCUBRIMIENTO D E LAS 1 .-

INSTITUCIONES": DE LA TEORIA
ORGANIZACIONAL A LA CIENCIA POLITICA

RODOLFO VERGARA

"EL REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTlTUCIONES" es la extensi6n y


elaboraci6n de los argumentos presentados en un articulo se
minal que James March y Johan Olsen publicaron en 1 98 4 en
la American Political Science Review (March y Olsen, 1 98 4).
Tanto articulo como libro yen la luz en momentos en que la
L
ci!1cia poHtica anglosajona se encllentra dominada PQLI pa
radigma-ia-aonal. Este dominio se expl-csa en el exito de teo ,
j
rias sobre el comportamiento polflico inspimdas en el pensa
miento microecon6mico como elecci6n racional y elecci6n
publica. i
!
En este contexto, el libro de March y Olsen debe entenderse
como una exploraci6n de la utilidad del concepto de raciona i
Iidad para explicar la politica. Los autores afirman que Ia I
ciencia politica contemponlnea se ha concentrado en analizar
y explicar cierto tipo de fen6menos politicos: aquellos relacio i
nados con negociaciones, intercambios y enfrentamientos ,.
entre actores politicos. Sin embargo, ha descuiclado otra di
mensi6n de la politica que no cabe dentro de los modelos ra I
cionales: Ia dimensi6n institucional. Desde la perspectiva ins
titucional, el objetivo de los estudios poIrticos no es analiZa!' ,
i

el enfrentamiento, sino los mecanismos de formaci6n del con


senso y la creaci6n de metas colectivas en la sociedad. En esta
. ",
concepci6n de la politica, los actores no son permanentemente It
i
enemigos 0 aliados, sino, mas bien, ciudadanos que compar 1
ten concepciones especificas del mundo, crean identidades
colectivas e interactLIan dentro de espacios institucionaliza
i
dos de actividad politica. En consecuencia, la unidad de anaIi
t
sis no es el individuo y sus preferencias, sino el conjunto de
reglas, normas y tradiciones que existen en las c1istintas orga-
1
I
i
1
I

10 REDESCUBRIMIENTO D E LAS INSTITUCIONES REDESCU BRIM I ENTO DE LAS INSTITUCIONES 11

nizaciones que conforman el sistema politico. Este conjunto explicaci6n unica del COlllporLalllienLO
de reglas. normas. pnkticas informales y tradiciones es cono desarrollo de la historia in l e le cLual de March pueden di:;lin ) - .
cido como marco il1sliluciol1al. guirse dos etapas principa les .
El presente ensayo introdllctorio tiene como objetivo o[re En Ia primera. hacia fines de los ai10S cincllenta. siguiendo
cer al lector una panon'imica del contexto te6rico donde surge la inspiraci6n del trabajo pionero de Herbert Simon. March
El redescubrimiento de las instituciones. asf como un analisis elabora un cuestionamiento cauLeloso del concepto de racio
de los principales argllmentos del libro. En este ensayo mues nalidad (March y Simon. 1958; Cyert y March. 1963). No re
tro que buena parte de El redescubrimiel'llo de las instituciol1es chaza totalmente la uLilidaci del concepLo. pero intenta esta
esta construido sobre los cimientos de los estudios organiza blecer sus Ifmites para explicar la decision organizacional. Su
cionales que Simon. March. Olsen y sus colaboradores reali gran intuici6n en e:;ta etapa es concebir a la atenciol1 orgal1i
zaron durante los anos cincuenta y sesenta. En mi opini6n. zacional como un recurso escaso e idenLificar los criterios que
este libro es [undamentalmente la extensi6n de conceptos tales norman su distribuci6n.
como rutina y atenci6n organizacional al estudio de las insti Durante Ia segunda eLapa. en los a ii os sesenta y seLenLa.
tuciones politicas. Al mismo tiempo. es una reflexi6n sobre March. Olsen y otros colaboradores cllesLionan duramente la
las deficiencias del modelo racional que los autores encontra utilidad del paradigma racional para explicar el fen6meno or
ron durante mas de 20 anos de estudiar la toma de decisiones ganizacional. Este cuestionamienLo consiste en incluir el fac
en las organizaciones. Por ello. para comprenderlo es nece tor temporal en un nuevo modele de 10ma de decisiones (Co
sario conocer el trabajo previo de March y Olsen. En esta in hen. March y Olsen. 1 97 2 ; Marc h y O ls en. 1982) y en cri ticar
troducci6n se ofTece al lector no especialista en el campo la la relevancia del concepto de preferencia para el estudio de
informaci6n necesaria sobre los trabajos de March y Olsen. las decisiones organizacionales (March. 1 978; March. 1 988).
para que pueda aventurarse con mayor facilidad en la Iectura A continuaci6n se describen ambas eLapas.
de El redescubrimiento de las instituciones.
Est,\ introducci6n esta dividida en tres partes. La primera
describe las ideas principales del trabajo de March y Olsen en Primera etapa: satisj"acciol1 y raciol1a /it/ad lil71itada
el ambito de la teoria de las organizaciones. En la segunda. se
explica la naturaleza del nuevo institucionalismo. se describen Durante los anos cincuenla. la leoria de las organizaciones
sus corrientes mas importantes y. finalmente. se discute el lu sufre transformaciones rl.lndamentales. EI paradigma racio
gar que corresponde a El redescubrimiento de las instiluciones nal. que dominaba hasta enlonces la disciplina. es cuestionado
en el panorama general del l1uevo il1stituciol1alisl11o. La terce seriamente en elll'alxljo de HerbcI'1 Simon (Simon. 1955. 1 957.
ra parLe esta dedicada a analizar en detalle los Lres temas cen 1976). Simon argumenla que los seres humanos no optimizan
Lrales de El redescubrimiento de las instituciones y a eSLablecer en sus decisiones organizacionales. dehido fundamental lll c nLe
las relaciones que existen entre ellos y el trabajo organizacio a dos razones: primero . su capacidacl c ogni li va es limitada.
nal de March y Olsen descrito en la primera parte. por 10 que no son capaces de captar y procesar toda la infor
maci6n adecuada al problema que enfrentan; segundo. las de
cisiones organizacionales normalmente se toman bajo severas
RACIONALIDAD Y DECISI6N ORGANIZACIONAL restricciones de tiempo y presupuesto. 10 que tambien hace
illlposible la opLimizaci6n. Por ello. concluye Simon. el mode-
EI tl-abajo de James March en teorfa de las organizaciones es 10 racional de tom a de decisiones que Liene como objetivo la
ta orientado a cuestionar al concepto de racionalidad como optimizaci6n de los reClirsos o rgani zacionales es irreal.

[
12 REDESCUBRIMIENTO D E LAS INSTITUCIONES REDESCUBRIM TENTO DE LAS INSTITUCIONES

Para explicar la toma de decisiones organizacionales, Si Atenci6n orgal1izaci01wl


mon propone un modelo alternativo: el lIamado modelo de ra
cionalidad linzitada . Este modelo se basa en la idea de que los EI modelo de racionalidad limilada es la base sobre la que
tomadores de decisiones no tratan de optimizar los recursos Simon y March construyen su am 'tl isis organ i za cional (March
y Simon, 1 95 8 ). Aunque el modelo de racionalidad limit,
organizacionales al tomar una decision, sino solo de encon c1 \
. l clasl
trar un curso de accion que les proporcione resultados acep no implica un paradigma diferente del modelo raclOna
de
tables. A esta forma de tratar la toma de decisiones Simon l a co, introduce nuevos elementos en el estudio de la tom a
llama satisfacer. decisiones. EI mas importante de ellos es recono cer qu e las
de
La intuicion de que los individuos no intentan optimizar si organizaciones opel-an con escasos recursos al tomar una
no que se contentan con satisfacer modifica de manera impor cision: el tiempo , Ia inform acion y la c a paci da d para proce
n ales
tante la nocion de como individuos y organizaciones deciden. sarla son limitados. La escasez de recllrsos organizacio
nueva intuicio n: las
En la version clasica, el modelo racional de toma de decisiones es recogida por Simon y March en una
se compone de los pasos sigllientes: organizaciones tienen una ca pac i dad limitad a de at cion or

ad que
a) EI slljeto examina todos los posibles cursos de accion. ganizacional. La ate17cicJI1 ()/"f!,anizacioJ7(1i es la hablhd
b) EI sujeto construye todos los futuros escenarios al que 10 instanc ias i eli g en t es de ]a or g an i za cion para ob
tienen las nt
servar y decidir acerca de los plocesos que lienen lugal"
en las
llevarfa cada alternativa examinada.
c) EI sujeto compara estos escenarios futuros y selecciona distintas subunidades organ i zaciona les .
za
aquel que maximice su funcion de utilidad. Toda organizacion se compone de subll nidades organi
Es importante senalar que el modele racional supone, ade pefian diverso s proccs os sil11ult aneam cn
cionales que desem
pueden
mas de informacion completa, que el sujeto conoce sus prefe teo Las instancias inteligentes de la organizacion no
obliga a
rencias y que estas son estables, es decir, no seran alteradas observar y decidir en lodos eslos p rocesos, 10 cual .
IIberar
en el futuro. crear estrategias simplificadoras de los procesos para
atencion organizacional. Este es el origen de la s rutina
EI modelo de racionalidad limitada, al dejar de lado el pro s orga
posito de encontrar la alternativa optima, no tiene necesidad rutina es una caden a de ac c ianes que no I"C
nizacionales. Una
quiere toma de cl ecisi on es sino que sc d is p l I <l
de examinar exhaustivamente todo el abanico de alternativas .
" aulom,'tlica

posibles. Los pasos del modelo son los siguientes: ic i o ne s . Toclos los
mente cuando se p lesen t a n cielt::ls cancl
a) EI sujeto decisor establece cllal es el nivel minimo de resul luga!" en tina organ izaci6n es
procesos cotidianos que tienen
tados favorables que esta dispuesto a aceptar. en rutina s, 10 que lihcl"a ca p ::lcid ad
tan eSll ucturados con
" b<1se
b) EI sujelo examina lin l1llmero relativamente pequeno de i zaci l que es dirigic la hacia situa ciol1 es
de atencion orga n on ::l

cllrsos de accion. especiales 0 imp re vista s .


c) EI sujeto construye los escenarios futuros al que 10 llevan
las alternativas estudiadas.
d) Cuando el sujeto encuentra un escenario futuro en el que Distribuci611 de fa atel1ci611 nrg(lI1izaciol1of
sus necesidades son "satisfechas", el sujeto detiene la bLIS
queda y selecciona esta alternativa. La segunda aportacion de Simon y March es identifica el
EI modelo de racionaliclacl limitada no asume informacion mecanismo por el cual se C\istribuye la alen ci6n OI:gan
.
completa, aunque asume que las preferencias son estables y cional entre las distintas subunidaclcs de la orgal1lzaclOn.
que el sujeto clecisor las conoce. March y Si m on al"gument<1n que las organizaciones rcalizan
. Y cles-
una dislinci6n mclical entre ckscmpciio salislactono
14 REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUClONES REDESCUBR IMI ENTO DE LAS INSTITllC10NES I

el11pefio no satisfactorio de sus subunidades organizaciona par 10 que eventualmente vuelven a la a ge nda en espera de
les. La atenci6n de la organizaci6n se concentra en aquellas una soluci6n mas adecuada.
subunidades organizacionales cuyo desempefio es calificado
como no satisfactorio (Simon y March, 195 8 ; Cyert y March,
1963). Ambigiiedad en las rre/erellciflS
De esa manera, el concepto simoniano de "satisfacer" se
convierte en la brtljula del analisis organizacional no s610 co En aflos subsiguienles, March y Olsen r'adic,tlizan atrn m as su
mo estrategia fundamental de los procesos cIecisorios, sino crftica al concepto de racionalicbd. Si mtes hahian apun t a do
tambien como critelio para evaluar y atender a los distintos la necesidad de Iimitar el alc an c e explic<\tivo dd concepto de
componentes de la organizaci6ri. La atenci6n organizacional racionalidad en el ambito del cOl11porlal11ienlO organizacio
no se dirige hacia aquellas subunidades organizacionales don nal, ahora insisten en que dicho conceplo defor'ma de maner'a
de existen mayores oportunidades de "optimizar" l"eCUrSOs fundamental la comprension de los procesos de toma de eleci
-como argumentarfa el modelo mcional-, sino hacia aque siones en las organizaciones (March, 1978, 1 988; March y
llas que no cumplen con el desempeii.o minimo que la organi Olsen, 1975).
zaci6n espera de ellas.
Su argumento pl"incipal es que el co n cep t o de prefcr'encia
no es compalible eon la evidcncia so b rc cI compo rtami c n t o
organizacional. De acuenlo con la tCOrl;\ de (kcisiones, las
Segunda elara: temporalidad, preferencias )' al11bigiiedad preferencias son es la bl es, consistenles, precis"s y exogenas
organizaciol1al al proceso de decisi6n (Ordcshook, 1986). Sin embargo, March
y sus colaboradores ar"gumenlan que los ('studios empiricos
El modelo de bates de basLlra
de toma de decisiones mue st ran un panor:lma distinto: las pre
ferencias cambian a menudo, son ambiguas y en algllnas oca
A principios de los selenta, March, Olsen y Cohen propusie siones los agentes pueden incluso tener pr'ci'erencias inconsis
ron un modelo alternativo al de racionalidacl Iimitada para tentes. Ademas, las p refe ren ci as no son eXl)genas al proceso
describir el proceso de toma de decisiones en las organizacio
de tomar una decision: en ocasio nc s los "gentes 110 ticnen cl a
nes (Cohen, March y Olsen, 1972). El modelo de bates de bastL ro 10 que quieren y durante el p roccsn rnislllo de tamar una
ra (garbage can model) incluye el elemento temporal en el es decisi6n aclaran y establecen sus prefercncias (March, 197X).
tudio de las decisiones organizacionales. En este modelo, la
En resumidas Clienta::;, el clIadro de los s ujc t os clecisnres
coincidencia temporal de problemas y soluciones en las ins
que emerge de los eSludios emp iricos es mil)' dil'erente del de
tancias decisorias de la OI'ganizacion es el faclor mas impor
los sujetos i ma ginados pOl' b teorla ele dccisiones. En lugar
tante para explicar la toma de decisiones. Las soluciones no objcti
d e su j'etos bien inl'onllados y c la ros con rlspectc) a sus
son clisenaclas para resolvel' un problema en parlicular; por el
vos, tenemos mas bien sujelos mal in fo rma d os, inseguros con
contrario, toda organizacion tiene permanentemente disponi
respecto a sus inlcreses e incluso vaci la nt es enlre dos objeti
ble un abanico de soluciones posibles que "flotan" en sus ins
'.lOScontradictorios.
tancias decisorias. Cuando un problema aparece en la agenda
La conclusion de los estudios orga ni z ac ion alcs de March y
de la organizaci6n, Ie es asignada una solucion ya existente.
Ol sen es que la ambigli eclad desempeiia lIll papel mucho mas
La pertinencia de la soluci6n al problema es un aSLInto practi importanle en el funcionamienlo de las organi:-aciones Iel
camente fortuilo; asf, algunos problemas son resueltos pOl'
que se reconoce lradicionalrncnte. EI l11odelo racron 1 explrca
completo, otros 5610 parcialmenle y otros no son restleltos,
can cleficiencia 1<1 vida organizacional porque se reslsle a re-
16 REDESCUBRIMIENTO D E LAS INSTITUCIONES REDESCUBRIMIENTO DE LAS I NSTlTUCIONE.S 17

nuevo institucionalismo argumenta que los contextos institll


conocer este amplio margen de ambiguedad que existe en las
cionales -politicos, sociales, economicos- denim de los qlll!
preferencias de individuos y organizaciones. Sin embargo, la
actuan los individuos influyen de manera impOitante sobre Sli
ambiguedad tal como la proponen March y Olsen parece
comportamiento.
plantear mas preguntas de las que contesta. Si no es con base
Para el nuevo institucionalismo, las organizaciones clcs
en el calculo racional, (como, entonces, los individuos gufan
ar1'olla.n ca1'acterfsticas institucionales que las diferencian a
su comportamiento organizacional?
Los trabajos organizacionales de March, Olsen y sus de unas de otras, y estas camcterlsticas son el fac t o r mas impor

mas colaboradores terminan asf en una aparente paradoja: tante por considerar para cntencler el compol'lamiento de los
con base en e! estudio del comportamiento han logrado acu actores organizacionalcs. En consecuencia. cl ohje livo de este
mular evidencia que cuestiona seriamente la utilidad del mo movimiento es analizar los procesos por los cllalcs las insti tu
delo racional; sin embargo, no logran proponer un modele ciones desarrollan sus caracterfsticas pal-ticularcs, y describir

alternativo que explique convincentemente el comportamien las Em-mas en que estas caraclerfsticas inlluyen en el compot
to y la toma de decision en la vida organizacional. En el mun tamiento de los miembms de la ins t ituci o n .

do real, indivicluos y organizaciones toman decisiones y des


arrollan comportamientos relativamente consistentes. Es
claro que la vida organizacional es no solo producto de un Panorama actual del nuevo il1Sfitllcionalisl77o

azaroso interactuar de il'ldividuos, problemas y soluciones en


' Aunque tiene origen en una intuici6n cOmLtn, el nuevo insliltt
distintas instancias organizacionales, aunque el azar cierta
mente influye en las decisiones organizacionales. Es necesa cionalismo no es una corriente de pensamiento homogenea;
rio, por 10 tanto, constmir tina explicacion altemativa de los por el contrario, bajo este nombre se agntpa lrabajo academi
mecanismos que permiten a las organizaciones operar y a co realizado en divet-sas disciplinas de las ciencias soci al es y .

los individuos deciclir. desde enfoques te6ricos t'e!ativamenle d i fe renle s .

El redescubrimiento de las instituciones ofrece esta explica En un articulo anterior propuse un mapco inicial de las co
cion alternativa. En este libra, March y Olsen invocan al mar rrientes que componen el "nuevo inslitttcionalismo" (Vergara.
co institucional como la explicacion del funcionamiento con 1 993). En ese t rabajo, mi eS lra t egi a de clasificaci6n con si s te
sistente de las o1'ganizaciones politicas. en ajustarme a la divisi6n ciisciplinaria tradicional, dividiendo
al movimiento como nuevo inslilucionalisll1o en Ia economia,
la sociologfa y la ciencia polftica. En ese at'lfculo argumenlo
EL NUEVO INSTITUClONALISMO que la diferencia mas importante entre las dis tinlas cOl-denIes
del nuevo institucionalismo consislc en Itna dislinla concep
El nuevo instillicionalismo es un enfoque te6rico que ha apa ci6n de la utilidad y los alcances del concepto de I'acionaliclad
recido en las ciencias sociales anglosajonas durante los (tlti para explicar el comporlamiento de los individuos. Posterior
mos 15 arios como una reaccion en contra del exito del enfo mente se han publicado divet-sos trabajos que describen y
que racionaI. Tfpicamente, los modelos de racionales prestan analizan las distintas versiones del nuevo inslilucionalismo
poca atenci6n al contexto donde se desenvuelven los agentes. (Hall y TaylOl 1 994; Scott, 1 99 5 ). H al l y Taylor proponen Clla
En estos mode!os, la interaccion entre agentes esta libre de tro subdivisiones: el nuevo instilucionalismo en la historia
toda "fricci6n", pOl' 10 cllal es suEiciente con conocer las preEe comparada, el nuevo inslitucionalismo racionalista, el nuevo
rencias de los individuos y aSl1mir las premisas del modelo ra institucionalismo econ6mico y el nuevo ins l illtcionalism o so
cional para deducir su comportamicnto. Por el contrmio, el ciol6gico.
18 REDESCUBRIMIENTO DE LAS IN;STITUCIONES REDESCUBRIMJENTO DE LAS INSTTTUCI ONES I')

Scott utiliza una clasificaci6n disenada a partir de los dife Aunque las criticas anteriores p u e de n sel' vfilidas, en mi opi
rentes mecanismos por medio de los cuales las instituciones ni6n el origen de la confusi6n descansa, Imls bien, en el cs
inf luyen sobre la conducta de los individuos (Scott, 1 995). En fuerzo que March y Olsen realizan pOl' argllmentar a favor del
esta clasificaci6n, el nuevo institucionalismo se divide en' tres enfoque institucional sin al mismo tiempo rechazar compl cla
corrientes: regulativo, normativo y cognitivo. La descripci6n mente los enfoques r acionales. En r:.I redcsc/.//Jri11lienlo de IllS
de Scott tiene un corte mas analftico que las mencionadas an instituciones, los autores intentan eslablecer lin puente entre
teriormente, pero no da como resultado una novedosa agru ambas tradiciones, 10 que en al gun os momentos los orilla a

paci6n de autores. De hecho, llega al mismo resultado que la ser poco precisos con respecto a las caraclerfslicas de su posi
clasificaci6n por disciplinas: el institucionalismo regulati ci6n te6rica.
vo corresponde al econ6mico, el normativo al de la ciencia En 10 que resta de este ensayo estableccn el lugal- que en
polftica y el cognitivo al sociol6gico. mi opini6n cOlTesponde a El redescubrimie17/o de las ills/illl
Aunque el trabajo de Hall y Taylor y mi articulo menciona ciones en el mapa del nuevo inslilucionalislllo. Para clIo, mc'
do coinciden puntualmente en la clasificaci6n y descripci6n concentrare en analizar ]a i 'orm a en quc las distinlas cO lTien
del nuevo institucionalismo econ6mico (sobre lOclo los traba tes del nuevo instilucionalismo explican ]a estabiliclacl y cI
jos de Williamson y North) y del nuevo instilucionalismo so cambio institucional, los cllales son do s tel1las centrales de
ciol6gico (los trabajos de Powell, DiMaggio, Scott, Meyer y este libm. La explicacion del cambio instilucional es un pun
otros), discrepan con respecto a la ubicaci6n del trabajo de to fundamental del debate ah-ededor del eSllldio de las insti
March y Olsen dentro del mapa del nuevo institucionalismo. tuciones y, pOl' 10 lanto, rc pl'esentan un aspccto p a l"ticula r
En mi opini6n, el trabajo de March y Olsen representa un mente interesante para comparar las distintas vcrsiones de Ia ..
esfuerzo peculiar pOl' desarrollar una versi6n del nuevo insti teorfa. J
tucionalismo pertinente para la ciencia politica y pal1:icular A continuaci6n analizare brevemente las posiciones del
mente llti! en el estudio de las instituciones administrativas nuevo institucionalismo econ6mico y del sociol6gico al res
del Estado. Para Hall y Taylor, en cambio, March y Olsen for pecto. En la tercera secci6n de este ensayo estudio con c1elallc
man parte del Hamado nuevo institucionalismo sociol6gico los argumentos de "EI redescubrimiento de las instiluciones".
junto con los autores arriba mencionados. Finalmente, establecere las similitudes y dirercncias entre Mal'
Tal desacuerdo no es extrano. La naturaleza de las aporta ch y Olsen y los otm s autores instillicionalislas.
ciones de March y Olsen al estudio de las instituciones ha dado
origen a una constante discusi6n sobre su posici6n en la lite "
!
ratul'a del nuevo institucionalismo. Teny Moe, pOl' ejemplo, Es/ahiIit/ad y ca lIIiJi() i I/sl iII/ciol/a I
en aCllerdo con Hall y TaylOJ sugiere que el lrabajo de March
y Olsen es muy cercano al de Meyel Scott, Powell y DiMaggio EI nuevo insti tucion alislll o es una teoda que cxplica convincen
(Moe, 1 99 1 ), mientras que Scott, por el contrario, identifica a temente la estabilidad en los pl'Ocesos sociales. Esta explicacitln
March y Olsen como el nuevo institucionalismo normativo y descansa en dos i de as : primel'o, las instiluciones solo cam
los distingue claramente de los demas (Scott, 1 995). Seglm al bian en forma incremental, es decir poco a poco sobre plazos
gunos autores, la confusi6n sobre la naturaleza del tipo de de tiempo relativamente l argo s ; segundo , las no rmas y reglas
institucionalismo que pl'Oponen March y Olsen puede deberse institucionales influyen de manel'a detel'lllinante sobre eI
a su poco precisa definici6n del concepto de instituci6n comportamiento individual. De este modo, los individuos al
(Sjoblom, 1993), 0 a una pobre conceptualizaci6n de la rela actual' en contextos insti tucionales obse rvan un comporta
ci6n entre racionalidad y comportamiento (Dowding, 1 99 4). miento relativamente estable, aun en circunstancias en las
20 REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES
REDESCUBRI M I E NTO DE LAS I NSTITU C I O N E S 21
que un analisis de orientaci6n raciona l ista sugeriria cambios
reses particulares; s i n embargo, n inguno d e estos a j ustes pue
cfclicos en su conducta (Hall y Taylor, 1 994) . .
de modificar radical mente la naturalcza del arreglo instilu
S i n embargo, es un hecho que, aunque sea s610 incremen
cional.
talmente las i nstituciones cambian. Tambien es un hecho que
la condcta de los actores puede variar dentro del mismo
De acuerdo con esta breve clescri pci6n d e los <l 1 'gumcntos
de North, el cambio en las instituciones obedece a patrones ra
marco insti tucional. Las diferencias entre las d istintas versio
cionales relativamente convencionales: actores racionalcs que
nes del nuevo institucionalismo pueden observarse con clari
i ntentan maxi mi zar sus preferencias respeta ndo cieltas reglas
dad en las diferentes maneras en que cada COlTiente explica
del juego y que son capaces de calcular sus bene ficios poten
estos fen6menos.
ciales si se modificaran algunas de estas rcglas . Es los actOl'cs
Las tres versiones del nuevo i nstitucionalismo que nos ocu
son, ademas, capaces de movilizar recursos pal'a luchar por
pan -econ6mico, polftico y sociol6gic identifican la rel
las modificaciones que a ellos les resultan m{\s convenientes.
ci6n entre instituci6n y ambiente como ongen de todo camblO
Esta concepci6n del ca mbio insti tucional sllgeri da una evolll
i nstitucional . Analicemos primero la concepci6n de estabili
ci6n hacia arreglos insti lllcionales eficaccs; sin emba rgo, Norl h
dad y cambio institucional que sostienen el nuevo i n titcio
senala quc los mercados son imperrectos, ]a i n forlllaci6n in
nalismo econ6mico y sociol6gico para luego, en la SJgulente
completa y los costos de trnnsacci6n elcvnclos, lOclo 10 cu a l
secci6n de este ensayo, estudiar con detalle los argumentos
ocasiona u n n situaci6n de rclativn inccrliclulll bl'c pal'a cl ejcl'
del nuevo i nstitucionalismo en la ciencia politi ca.
cicio del calculo racional. En eslns circunsl ancias, los actorcs
recurren a ideologias, teodas y modelos deteml inados h ist6ri
camente para tratar de i n terpretm' la loeal idad (North, 1 99 3 ) .
Estabilidad y cambio en el nuevo institLlcionalismo econ6mico
A s f pues, 1 0 q u e al finnl tenemos s o n actores racionnles atra
pados en circunstancias definiclas hist6ricamente, con cons
Para el nuevo institucionalismo econ6mico, l a estabilidad es
trucciones mentales subjetivas, quienes al acluar modifican
resultado de la obediencia a conjuntos de reglas que norman
de manera paulatina su ontexto insti tucional.
la actividad econ6mica (North, 1986). Estas reglas pueden ser
fonnales 0 i n formales y su obediencia esta garantizada debi
do a la amenaza de sanciones para quienes las transgredan. 'i
Estabilidad y carnbio en e/ lIuevo il lstitl/ciallo/i."'/() s(Jcioic5gico , 1' .
EI cambio institucional consiste en ajustes m arginales a estos .
con juntos de reglas y a sus mecanismos de sanci6n; los agen
EI nuevo i nstitucionalismo sociol6gico se distingLlc por su en
tes del cambio son los individuos y organizaci6n que intentan
fasis en la importancia cle los pmcesos cognilivos de los incl i
maxim izar sus prefeJ-encias respondiendo al conjunto de in
viciuos (Scott, 1 995) . Para esta cOlTientc, el com portamienlo
centivos que existen en el atTeglo institucional. EI principal
de los m iembros de una insti luci6n se explica. con base en los
procesos de adquisici6n de conocim iento de organizac o es e
motor del cambio son las variaciones en los precios relativos:
un cambio en los precios rela tivos crea un nuevo conjunto de
individuos. Desde esla perspectivLI, las Jocglas y lrac\iclOnes
i ncentivos para i ndividuos y organizaciones, los cuales reac
i nstitucionales son resu ltado de u n proceso de "construcci6n
ci onan i n te n tando m anipular las reglas institucionales de
de )a realidad" (Berger y Luckman, 1 96 7 ) , es clecil son un fe
acuerdo con sus intereses en las nuevas circunstancias (North,
n6meno cultural y constituyen el marco de referencia a partir
1 990). EI cambio siempre es incremental. Las d istintas orga
del cual los incliviciuos se explican el m unclo que los rodea
nizaciones que pueblan el contexte institucional negocian en
(Meyer y Rowan, 1 97 7 ) .
tre elias sucesivos ajustes a las reglas, de acuerdo con sus inte-
En consecuencia, Ia percepc i6n del munclo que tienen los
22 REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES REDESCU BRIMIE NTO DE L A S INSTITUCI O N ES

individuos esta determinada por la cultura i nsti tucional en el proceso evolutivo que esta mas alia del conlml de cualqu icr<l
que se desempefian. Si algun procedimiento 0 curso de accion d e las organizaciones del "cam po" . Powe l l , par Sll parte, pro
no existe en la cultura de la insti tucion, entonces no es posible pone que, dado un con j ll n to de o rga nizac iones, exisle una
que los actores la consideren como una alternativa. Esta posi tendencia a uniformarse bajo un a rreglo i nsti lllcional especi
ci6n lleva al nuevo institucionalismo sociol6gico a enfrentar fico. A este proceso Ie llama ison/orrisl//() . Asf. cllando lIna
serias d i ficultades para explicar el cambi o institucional. Si los nueva organizacion aparece en el "campo ol'ganizacional", in
individuos y las organizaciones s610 pueden actuar sobre el mediatamente tiende a mimetiza rse con las demas, adoptan
mundo a partir de los valores y el conocimiento que les propor d o las caracteristicas i nstitucionales exislenles en ese campo
ciona su marco institucional, entonces no sera facil explicar (Powell , 1 99 1 ).
por que -en cierlas circunstancias- in tentan transformarlo.
A diferencia de la version econ6mica del nuevo instituciona
l ismo, el nuevo i nstitucionalismo sociologico no acepta la Recapitu/aci6n
existencia de individuos u organizaciones que deliberadamen
te manipulen con alglm exito las reglas y practicas institucio Las diferencias entre eslas dos vers i ones del nuevo instilllcio
nales. Por el contrario, esta corriente concibe a individuos y nalismo son bastante daras. El nuevo i n s l i l ucional ismo eco
organizaciones como actores relativamente pasivos, los cua n6mico, por una parte, concibc a las insli luc iones como con
les son capaces de adaptarse eficazmente a cambios en el me juntos de reglas que son obedeciclas d ebido a b a menaza de
dio ambiente pero que no tienen la capacidad para influir en el. una posible sanci6n. Esta posici6n i m p l ica aSll m ir individuos
Aunque el nuevo institllcionalismo sociol6gico concibe al racionales capaces de caIclllar si el beneficio de no obedecer
cambio institucional como lin resultado de la i nteracci6n en las reglas es mayor 0 menol' que la s anci6n, 0 c u { d es la probn
tre instituci6n y medio ambiente, para esta corriente el cam b ilidad -en caso de I"Omper una l'egla- de ser d escubierlos
bio es un proceso evolutivo muy pausado, ya que asume un y sancionados. Asi m ismo, asul11 e cicna capacidad de diseiio
medio ambiente que s e transforma con lentitud. EI cambio i ns ti tuci onal: reglas ineficaces pllcden ser recmpIazac\as .y
institucional es, entonces, una lenta evolucion de las tradicio sanciones c1emasiado Iigeras podrfan scr encillrecidas.
nes y valores i nstitucionales que nadie puede predecir ni con Sin embargo, todo 10 an lerior ocu rre en si luaci ones deter
trolar (Powe l l y D iMaggio, 1 99 1 , i ntroduccion; Scott, 1 987). m inadas h istoricamenle, 10 que i m pl ica cosl os elL: I ra nsacci6n ,
Para el nuevo institucionalismo sociol6gico, todo cambio i deologfas, concepciones parl icu lares del mundo, e lcetera. EI
es resultado de lIna adaptaci6n a l medio ambiente. Scott contexlo cu ltural cs, por 10 lil lo, lin fac l o r i lll porlanlc ekl
(Scott y Meyel 1 98 3 ; Scott, 1 994), par ejemplo, describe a l a marco i nstitucional y como tal debe ser lomado en cuenl,,;
sociedad dividida en "campos organizacionales", cada uno de pero esto no impide a firmar que los individuos se com pOrlan
los cuales con-esponde a lI na industria a a una rama de act i racionalmente dentro de l as I'eslriccioncs i ns lituc ionales que
vidad y desalTolla instituciones especfficas. Es discutible c6- h i st6ricamente les loca vivil:
mo se crean y se "institucionalizan" las practicas de cada EI nuevo institucionalismo sociologico, por S ll parte, cles la
campo, pero, una vez que el campo esta consoliclado, las or ca los elementos cogni livos en ]a relaci6n cntrc individllos e
gani zaciones que se incorporan a el se adaptan con precision i nst ituci6n y concibe a las instituciones como marcos de refe
a sus i nstituciones . De esta manera, cada campo organ izacio rencia culturales que clelerm inan el comporlamiento. En esla
nal tiene una ['orma particular de "hacer las cos as" y de i n ter perspectiva del fen6meno inslitllcional no existe lugar para
pretar el mundo. Dentro de los distintos "campos", l as prac ninglm ejercicio raci onal, las pr{\ct icas insl.i lucionales son
ticas ins tituci onales cambian lentamente pOl' medio de un productos culturales y los i ndiviclllos se a pcgan a elIas porql l c
24 REDESCUBRIMI ENTO DE LAS INSTITUCIONES REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES

no pueden considerar otras altemativas de comportamiento Esta estnlctura da como resultado tres pal"les r,kilmente c1is
que las prescritas por la cultura institucional en la que viven. tinguibles.
En este escenario, claramente no es posible ning(m intento de La primera parte -capftulos r, [( y JIT- se dedica a mostl'ar
diseno institucional. que las instituciones son la Fuente mas impol'Lante de estabili
El nuevo institucionalismo de March y Olsen comparte al dad para el sistema polflico. March y Olsen a rgumentan q u e
gunas caracteristicas con cada una de las dos versiones arriba el marco institucional -el conjunlo d e normas, lradiciones y
expuestas. Por una parle, al igual que el nuevo institucionalis costumbres que existen en un sistema polftico- l'acilita la es
mo sociol6gico, March y Olsen recurren a elementos cultura tabilidad porque estas reglas y lradiciones son los punlos de
les para explicar la estabilidad de los procesos sociales y la co referencia a partir de los cuales los aclores decidcn su com
hesi6n instilucional. La diferencia radica, sin embargo, en el portamiento.
enfasis que March y Olsen ponen en el origen organizacional En la segunda parle -capflulos IV, V Y VI- se analiza eI
de las normas y tradiciones institucionales. POl' otra, con la proceso de cambio denlro de las instituciones. En esta parte,
version economica del nuevo institucionalismo comparten March y Olsen proponen como motor y explicaci6n del cam bio
la idea de que individuos y organizaciones son capaces de elegir una constante tensi6n entre institucion y medio ambientc,
entre distintas alternativas de comportamiento. Lo anterior originada por la permancncia de las I"ut i nas organizaciona
implica que los actores operan con cierto nivel de racionali les. Ademas, reflexionan sobl"e la nalu raleza de los p rocesos
dad y autonomfa respecto al marco institucional. 10 que per de reforma institucional y eval(tan ]a [ac t i bilidad de los PJ"O
mite explicar mas facilmente los procesos de cambio en las gramas de reforma adm inistraliva en las inslitllciones guber
instituciones. namentales.
EI nuevo institucionalismo politico de March y Olsen esta En la tercera parte -capilli los VII y V l Il-, Mai'ch y Olsen
construido, en buena medi cla, a partir de los conceptos orga exploran las funciones q u e desempei1an las i nsti lllciones po
nizacionales derivados de la idea de satisfacciol1 simoniana. Ifticas en los regfmenes democraticos y sllgieren que en todo
Este ol"igen 10 marca de manera importante: su atencion esta sistema politico se necesitan dos tipos dil"ercntes de inslitu
constantemente dirigida hacia los mecanismos a partir de los p ri m e ras <Igregan, pOl'
ciones: agregativas e i nlegrativas, Las
cuales individuos y organizaciones toman decisiones. En la si medio de la negociacion, las preFerencias d i vergentes de los
guiente seccion de este ensayo mostrare el origen organiza ciudadanos. Las segundas crean, por medio del dicilogo mz.o
cional de los principales argumentos de "EI redescubrimiento nado, nuevas prefel'encias comparticias por todos los ciuchi
de las instituciones" . Posteriormente, una vez analizaclos los danos.
argumentos de March y Olsen, retomare con mas detalle el es Y, pOl' (litimo, en eI capitu lo IX de esle ensayo me dedicarc a
tudio del lugal' que les cOlTesponde dentro del movimiento. describir y analizar estos argumentos. La pri mcl'a y ]a segu nda
parle del libro estan cleciicaclas a cstudiar' eI ren6rneno inslitu
cional como resultaclo de las pl'acl icas ul'ganizacionales; S l I
A RGU M ENTOS PRINCIPALES DE "EL REDESCUBRIMIENTO objeto d e analisis es, pOI' 1 0 tanto, la organizaci6n y el COIll
DE LAS I NSTITUCIONES" portamiento de sus m icll1bros, La tercera palte del l ibro cambia
totalmente el objeto de estud io y se dcdica a a n a l iza r las fu n
El rcdescllbrimiel1/o de las il1slit uciones esta estructurado en ciones que desempei1an las insli lliciones a nivel del sistema
alrededor de tres lemas generales: la estabilidad institucionaI, polftico.
el cambio inslitucional y la necesidad de integrar el analisis
racional y el analisis institucional en el estudio de la polftica.
26 REDESCUBRIMIENTO D E LAS I NSTITUClONES REDESCUBRI M I ENTO DE LAS I NSTlTlJCIONES 27

EsLabilidad institucional tran codi ficadas las atribuciones y obl i ga c i o ncs de l o s ro l e s


que desempefian los i nd ivid u os en la o rga l l i za c i 6 n .
La explicaci6n que ofTecen March y Olsen de la estabilidad
i nstitucional consiste en argllmentos culturales y organizacio
nales. Prim ero, la existencia de lIn a cul tura organizacional Normas instituciOl1ales y eSlabilidad: la log i c a de 10 apropiaclo
homogenea permite que los m iembros de l a instituci6n inter
preten correctamente las acciones e intenciones de sus cole March y Olsen argu mentan: el com pOI-ta m i c n l o de los i ncl ivi
gas y facilita Ia cohesi6n de la organizaci6n al unifonnar las duos se explica mas facilmente con base e n los lules asigna
p refe renc ia s de sus m iembros. Segundo, la estabilidad es re dos en ]a organizaci6n y en las reglas ins t i l llcionaies que lo;
sultado de la obediencia de los individuos a las norm as de la norman, que con base en el presupucsto de que los i ndividuos
instituci6n. son agentes racionalcs en busca de m a x i m i za r sus i ntereses. A
partir de esta idea, e1abot-an un modelo de toma de d ccisi o n es
para explicar el compOl-lamiento i ns l i tll c i o n a l c1e n o m i n a d o In
La cultLlra instituciol1al como resultado de las rutinas 16gica de 10 aprop iado .
orgal1izacionales Este m odelo consiste en el en lralllado de n orma s y tnldi
ciones institucionales. En el, l os acl Ol"Cs cicci den no con la ex
EI origen de las reglas y normas i nstitucionales se encuentra pectativa de maxi m izar su s p re l e rc nc ias, s i n o C O i l la idea cle
'

en la necesidad de toda organizacion de crear rutinas para acl ser congruentes con las responsabilidades que t i enen asigna
m i nistrar la atencion organ i zaciona!. Los autores argumentan das seg(m las not-mas y t ra d ic i o n cs ins l i tucional c s . La lclRicfI
que las organizaciones polilicas se CO rl1portan como cualquier de 10 apropiado i m pl i ca un doble ejercicio p o r pa rle del i n d ivi
otra organizaci6n: dada la l i mitada capacidad de atenci6n or duo que se enfren t a a una decisi6n: primero, eI i n d i vi d u o de
ganizacio nal, se yen obligadas a crear rutinas para atender be identifi car quien es el den tro de ]a orga n i za ci 6 n , 0 sea, cu ;' "
asuntos cotidianos. Con el tiempo, estas rutinas se transfor e s s u rol como actor org a ni zac i o nal; y segundo, d e be decidil
man en las reglas, convenciones, tradiciones, tecnologfas. y mi que acciones son las apl-opiadas para su rol. en 1I na c i rCLl n s
tos que componen la cultura de la i nstituci6n. Estos elementos tancia dada, de acuerclo con las normas d e ] a i ns ! i tuci6n. Esle
conforman un conjunto de conoci mientos y practicas com par calculo n o es trivial en situac ioncs cO l1l p l c j :ls (Os! !"Om, 1 99 1 l .
tidos por todos los m iembros de Ia i nstituci6n que se clan por iPor que los i nd iv i d u os obedecen las n ormas i ns t i tuciOlW
hecho -es decil no son cuestionados sino que se asumen les? Los i n d i v i d uos obeclcccn las n o r lll a s i nst i l l lcionaies por
como parte de la realidad- y conforme a los cuales se genera las m i sm as razones que s igllcn las rllli n,ls O\ganizacionalcs:
lIna forma particular de hacer las cosas. Este conjunto de co pOI-qu e han a p ren d i d o a hacerlo med iante lin proceso d e so
nocimientos y Ixacticas son el marco de referencia a partir del cializaci6n y, fl.l ncla m en t al me n t e, pOlque hacerlo es una es l ra
cual los i ndivicluos y organizaciones deciden la relevancia de tegia de silllpli i'icaci6n de ]a rca l id ad q u e les pen11ile tOI11 ;\I
u n even to 0 encuentran el significado de una acci6n . decisiones de mane ra mucho m as s c ncil l a que el ciil c u l o ra
La estabilidac.l en una inslilucion es, en parte, resultado de ciona!. Como ya se 111 0stro an teI"ionnenle, d m o d elo racion,t!
la existencia de esle c o n j u n lo de conocimientos y pnkticas es in-eal: en s ilu ac iones de i n c e r l i d u m b rc , los i n clivi d u os no
comparlicios que perm i te que las i n tenciones y acciones de los intentan maxim izar porquc \10 Cllc n l a n con cl ! i c mpo ni con
individuos sean interpretac.las correctamente por sus colegas. los recursos para hacc rlo y, pmbablcm en t e, tam poco es ta n se
A partir de este conjunlo de conocimientos y practicas se guros de cLlales seran sus p refe re nci a s e n cI 1"1 1 1 I ro. s t o I os .

constnlyen las nOl-mas de la instituci6n. En elIas se encuen- orilla a co m p orta rsc d e aClI crdo con las c o n vc n C l ones l IlS 1 1 1 1 l -
REDESCUBRIMI ENTO DE LAS INSTITU CIONES 2<)
28 REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES

del medio ambiente; sin embargo, si la demanda que origin6 Ia


cionales, pOl-que al hacerlo pueden, primero, predecir el resul
nltina desapareciera 0 se mocli ficara de manel'a sllstancial. eso
tado de sus acciones y las respuestas de otros actores; y se
no implicarfa que la 1l.I tina en cuesti6n desapareciera 0 se
gundo, pueden argumentar que independientemente del re
transforrnara automaticamente. Una rutina por definici6n im
sultado que sus decisiones haya n tenido, ellos actuaron en
plica pem1anencia, en tanto que mocl i fi c a r las practicas que
forma COlTecta de acuerdo con el c6digo de la instituci6n.
componen una rutina es un proceso complejo de apl-endiza je y
En este contexto, por ejemplo, debe verse el problema de la
aclaptaci6n organizacional.
legitim idad de las decisiones en los asuntos publicos. Desde
Si, aclemas, aceptamos que las l1.I tinas con el tiempo se
esta pel"spectiva, las decisiones polfticas en un regimen demo
transforman en la mal1era acell/ada de !Ulcer las c()sas, enton
cratico debcn ser just i ficadas no por sus resul tados, sino por
ces entencleremos por q u e la adaptaci6n instittlcional es ti n
la forma en que s toman. El enfasis esta en una conducci6n
proceso mucho mas lento y complejo que la sim ple adecuacion
adecuada del proceso deeisorio, no en los resultados que l a
de recursos organizacionales a nuevas ci rcu nstancias. No es
decisi6n produzca e n el futuro. Una buena decisi6n poiftica,
suficiente tmnsformal' a Ia ru tina en cucsti 6n, sino tambien
entonces, senl aquella capaz de mostrar que se respetaron dos
deben cambiar las nOl'mas y tradiciones existcntes a l l"ecledor de
pun tos fundamentales: primero, que todos los actores apro
esa mtina. Debiclo a la complejidad del proccso, la velocidad a
piados y sus i ntel-eses [ueron tom ados en cuenta en el proceso
la que se transforman las rutinas insti tucionales siempre sera
de tomar la decisi6n; segundo, que el l iderazgo politico existe
sensiblemente menor que la velocidad a la qtle se transform a el
y que ha side e jercido de manera aprapiada, de acuerdo con
medio a mbiente.
los valores y las nOl-mas de la instituci6n.
Las d i ferencias entre las exigencias del medio ambiente y Ia
realidad de la organi zaci6n impu lsan los cambios i nstitueio
nales. Normalmente estos ca mbios ocurren como procesos
El cambio il1slitucional
paulatinos de adaptaci6n a nuevas circunstancias; sin embar
go, a veces tenemos el caso de organ izaciones que son fon-:a
Al igual que para los demas te6ricos del nuevo institucionalis .
das a transformar sus pl"acticas insti tucionales en poco tlem po.
m, para March y Olsen el cambio i nstitucional es resultado
En el m u ndo de las organizaciones estatales, pOl' ejemplo, cs
de la interacci6n entre i nstituci6n y medio ambiente. Su argu
fTecuente encontrar ambiciosos pl'Oycctos de rd01"l11a pol f l ica
mento central es que el ritmo de las transformaciones en el me
y administrativa; estos proyectos representan in te los pOI'
dio ambiente es mucho mas rapido de 10 qu e pueden ser l as . , espc
modifi car las practicas inslitucionales en I 1 n 1 cl l l'cccl on
transformaciones de las rutinas organizacionales de l as insti
cffica. Sin embargo, dada la complej idad de los procesos de
ll1ciones. Esto cia lugar a una constante tensi6n entre institu
adaptaci6n organizacional seii alados a n tcri()rmc 1 t e , es 'azo
cion y ambiente y obliga a un con tinuo proceso de adaptaci6n . .
nable preguntarse hasta que punto una rel orma l 11slItuclOnai
tiene posi bilidades de ser exitosa.
Rutinas organizacionales y media ambienle

Las rutinas, como hemos visto, son esenciales para Ia opera


Viabilidad de un proceso de rej"orma il1slitucio/'/al
ci6n de una organ izaci6n compleja. Sin elias serfa i m posible
realizar procesos simul taneos en distintas subunidades orga Una reforma insti tucional se define com o un conjunto de ac
nizacionales y cOOl-d inar sus resultados . Una rutina es creada eiones que aspiran a modificar de manera deliberada l a es
.
por la organi zaci6n para sati sfacer una demanda especffica tmctura y la cultl1ra de una organizaci6n . En sus trabaJos 01'-
30 REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES REDESCUBRIM IENTO DE LAS INSTITl J C I ONES :I I

ganizacionales, March y Olsen sefialan c6mo las reform as ad tan, s i n embargo, que u n proceso d e reforllla i n s t i l ucion a l cs
ministrativas tienden a ser ambiguas, puestas en practica s610 susceptible de un gmdo limitado de conlrol. COlllO todo proce
a medias y finalmente olvidadas por sus promotores para so de reforma es un proceso de adaplacion, la clave para con
pres tar atenci6n a problemas mas graves y urgentes (March y trolarlo consiste en lllanipular exitosalllClllt: los m ecanismos
Olsen, 1 983). Sin embargo, en el m ismo articulo afirman que organizacionales de adaplacion de la i ns l i l l l c i () n . Una de es las
un curso de acci6n que esta continuamente presente en la estrategias es modificar las so/uciollcs disl}()lIiblcs en las i ns
agenda de los tomadores de decisiones como una posible so tancias decisorias de la organizacion . O I I'<lS cs t ralegias s o n
luci6n a eventuales problemas, tiende a infhiir de m anera i m manipular los patrones de distribllcion de Ia a le n c ion organi
portanle en el desarrollo de las caracterfsticas organ izaciona zacional modificando la definicion de ex i l o y fr<l ca so , 0 i n fill i r
les de las instituciones administrativas gubemamentales. en l a creacion d e nuevos s flll bolos y si g n i fi cados en la cul tll ra
Estas ideas son retomadas en "EI redescubri m iento de l as organizacional.
i nstitllciones", donde March y Olsen argumentan que la refor
rna institucional es u n proceso de adaptaci6n que oCllrre con
base en i nteracciones entre medio ambiente e i nstituci6n. Por Inslitl lciol1es y sistel11a politico
una parte tenemos la i nercia de las ll..lt inas y otras pn'icticas
institucionales que tienden a la estab i lidad; pOl' otra, las pre Procesos agregativos c ill/c!;raliv()s
siones que el medio ambiente ejerce sobre la instituci6n para
que cambie. Esta tensi6n genera una sitllaci6n parecida a u n Para March y O ben, lodo s i s t e m a po1ftico se fu n d a m e n l<l en
modelo d e botes de basura: l a instituci6n tratara de adaptarse dos procesos diferenles: agreg<ltivos e i n t c g ra l i vos . Un proceso
a las demandas del m edio ambiente y para lograrlo echani agregativo consiste en un<l n egoc i ac i o n 0 rega l e o en el cllal los
mana de las solLLciones que se encuentren disponibles en Sll grupos 0 individuos involucrados aceplan sacri ficm" algu nas
repertoI"io organizacional. Mientras mas tiempo se encuentre de sus preferencias a cambio de salisfacel- olms. Un proceso
una solucion presente en la agenda de soluciones posibles, integrativo es aquel en que l os ciudad a nos palt ici pan en una
mas posibilidades tendnl de ser utilizada y de eventual mente dinamica de creaci6n de prefe re ncias co m p<l l"l i d a s po r lodos .
i nfluir en el desarrollo de la organizaci6n. Cad a uno de esos p roces os ofrccc l I n a pe rs pcc t i va lola l mcn
Para ilustrar este punto " veamos el siguiente ejemplo: u n te distinta de la pol f l i c<l . Dcsde la pers pect iva agregaliva, la po
proyecto de descentralizaci6n administrativa diffcilmente pro Utica se con c i be co m o conrticto de i n t e rcscs .y s l l bs e cuc n le
ducira resultados espectaculares en el plazo de un periodo de negociaci6n entre c i u ci a cb n os a pa rt i r de una dotaci6n i n i c i a l
gobierno; sin embargo, si la idea de descentralizar permanece de recursos. Los cilldad<lnos i n leJ"c<l m b i a n reCll rsos de aCllerdo
en la agenda de soluciones por intel1tar durante varios gobier con sus preferencias, d e m a n era l a l que m a x i m i z a n Sll b i e nes
nos consecutivos, entonces el resul tado a largo plazo sera una tar. En esta perspectiva, la a C l i v i d ad polfl ica cs un equivalcnte
genu ina descentralizaci6n, aunque probablemente el resulta del mercado y la fll nci6n de bs i ns l i luciones p ol f l i cas es [aci
do final no sea similar a 10 que ninguna de las distintas admi Iitar los i ntercalllbios.
n istraciones intent6 conseguir. Desde la perspecliva integrat i v<l , b a Cl i v i d a d poJ[tica se
En esta conceptualizaci6n del cambio institucional, i niciar concibe como la crea c i6 n de V<lIOI"CS y aspirac i o n es colectivas
un proceso de cambio es J'elativamente sencillo, pero contro que p e nn i t en la co h es i 6 n de la socicdad , Los d C I "e c h os d e los
larlo es mucho mas dificil. Dado el alto numero de variables ciudadanos se yen no como una dOlaci6n inicial a p a rt i r de Ia
que i n tervienen , el resultado final puede ser muy d i ferente de cual negociaJ sino co m o pl-i v i l cg i os i n a l i e nab l es q u e todo i n
10 que se vislumbl"6 en un principio. March y Olsen argumen- d ivicluo d e b e goz<ll". En cst<l pe rs pe c l i v a , l a fl l n c i 6 n de l a s i n s "
32 REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES :n

titucione pol ltica es prom over la creacion de valores y prefe In tegraciol1 de pref'erel1cias y democracia
rencias compartidas pOl' toda la sociedad. De la misma mane
ra. ambas perpectivas ofrecen una concepcion totalmente di Un regimen democrMico no puede ser resu ltado de tmica
ferente del conflicto politico. Si para los procesos agregativos mente procesos de agregacion de preferencias. La democracia
conl1icto ignifjca enfrentam iento y su soluci6n es via el rega i mplica la igualdad polltica de todos los m iembros de la socie
teo. para lo integrativo el conllicto es mas bien una oportu dad; sin embargo. en las sociedades democr:itica. los ciuda
nidad para abandonar preferencias divergentes y crear prefe danos no reciben una dotaci6n inicial de recursos similar para
rencia compartidas. i ntercambiar en los procesos agl-egativos; por el contrario,
March y Oben at"gumentan que la democracia m oderna existen disparidades importantes entre ellos. La igualdad politi
implica la convivencia de ambos procesos. POl' una parte. los ca. por 10 tanto, no puede delinirse en terminos de intercambio,
proceos de agregacion de preferencias son necesarios para sino en terminos de preferencias compartidas con respecto a
lograt" acueldos entre grupos de ciudadanos con intereses di los valores polfticos fundamentales de la ocieclad. Es un lu
velsos. Su resultado es una d istdbuci6n particular de los re gar comtm en ciencia pol ftica que todo sistema pol ftico demo
cursos publicos. en otl"as palabras. l as politicas pllblicas. EI cratico necesita m ecanismos de legitimidacl . La legi timidad
punto de partida de un proceso agregativo son las preferen ha sido estlldiada como resultaclo de las pol iticas p tl bl i cas, pem
cias de los ciudadanos y su 16gica operativa es el principio de tam bien plIede verse como la existencia de preferencias com
racionalidad. Por otra parte. los procesos integrativos son ne partidas por ia inmensa m ayoria de los cilldadanos con res
cesarios para crear sentimientos de u n i dad social y confianza pecto a las reglas basicas de elecci6n de gobe1'1lantes y ejerci
en el sistema politico. Su resultado es una cultura polftica. cio del poder politico.
con sfmbolos y ritos particulares. La justificaci6n de los pro
cesos integrativos es la historia de la comunidad y los valores
y tradiciones que emanan de ella. COMENTARfOS FfNALES
M ientras que los procesos agregativos operan a partir de las
preferencias de los ciudadanos. March y Olsen argumentan Esta ultim a seccion se divide en dos partes: en la prim era rc
que los procesos integrativos operan sobre elIas. es decir. los tome la d iscusi6n sobre el lugar que corres p o n d c a March y
procesos i ntegrativos son capaces de modificar las preferen Olsen entre los au tores inst itucionalistas; y en Ia scgunda
cias; sin embargo. el mecanismo por m edio del cual 10 hacen pmpongo. a manera de conclusion , algu l las rerlexiones dl'
no es descrito claramente. March y O lsen mencionan el esta can1cter general sobre "EI redescu br i m i e n l o de las i ns t i tu
blecimiento de un didlogo raZOfwdo entre los d i ferentes gru ciones".
pos sociales. Este di:llogo se caracteriza por la btlsqueda de
puntos de coincidencia entre las partes y por la elaboraci6n
-a partir de ellos- de metas colectivas. En un contexto de El nuevo instilLlciunalisl1lo de March y Olsen e/ 1 el escenario
didlogo razol1udo. los argumentos se cons truyen a partir de las del movil1licI110
responsabilidades y obl igaciones que tienen asignados l os d is
tintos grupos sociales. En 10 que respecta a su concepci6n de la estabi lic1acl y del
cambio institucional, el i ns t i tuciona l ismo de M a rch y Olsen
ocupa un lugar i ntermedio e n t re el nuevo institucional ism: )
.
econ6mico y el sociol6gico. Las tres c orrien tcs del nuevo 1I1 s t l
lllcional ismo deslacan la pcrmancncia de las esl l ll ctu ras i ns-
'
34 REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCrONES REDESCU I3 R I M IENTO DE LAS INSTITLJCION ES

titucionales y las tres sCl1 alan al medio ambiente como el ori el nuevo institucionalismo s oc i o l 6 gi co , en ca m b i o , la lama de
gen del cambio i nstitucional. Sin embargo, cad a una de ellas decisiones no es un factor i m portal1te de la personal i c!ad del
atribuye distinta velocidad de cambio al medio ambiente y, actor organizacional .
mas sign i ficativa a l 111 , cad a u n a atribuye a los actores u n a La nocion de cambio i ns t i t u c i o n a l dc Ma rc h y Olsen es mas
c1istinta capacidad pam procesar y reaccionar frente a los cercana al criterio de Nort h que al n u evo i ns t i t u c i o n a l i s ll1o
cambios en el ambiente. Las d i ferencias en la capacidad de sociologico. Para el n u evo i n s ti l u c i o n a i i s ill o cco n o ll1 ico , el
reacci6n se explican a part i r del nivel de racional idad que se cambio es consecuencia de las acciolTes de il1ci ivitiuos y orga
atdbuye a l os actores en cada corriente. En este senti do, el nizaciones que res p o n clen a t ra n s formaciones en los i n ce n t i
gmdo de rado n a l idad que Match y Olsen otorgan a sus acto vos e intentan maxi m i zar s u s p rc fc re nc ia s . Pa l a Malch y
res insti tucionales es ciertamente menor que el del nuevo ins Olsen, el cambio es consccuencia de l a s a cc i ones cle i ndivi
t i tucionalismo ec6nomico, pero sensiblemente mayor que el duos y organizaciones quc, d eb iclo a n u evas caracl e rfs t i cas en
del nuevo institucionalismo sociol6gico. Lo anterior da como el ambien te se vuelven i n capac es d e salis(acL'f y se ven ob l iga
resu ltado una concepcion de las instituciones polfticas como en dos a in iciar u n proceso contro la d o de acla p t ac i a n a las nl lc
tidades mas estables que las i nstituciones economicas, perc vas circunstancias. P a ra e l nuevo i n s l i t u cional i s lllo socio l og i
mucho mas dimlmicas que los campos orgal1izacionales del co, por el contrario, el cam b i o cs solo p rod l l c t o de lIna lellta
i nstitucionalismo sociologico. evoluci6n en las ca rac t e ri s t i ca s i ns t i l u c i on a ics a l a s q u e s e
Examinemos las similitudes y diferencias mas i mportantes ada plan i ncons cie n t e me n t e l a s orga n i zac i o i ll's.
en cada corriente. El nuevo institucionalismo sociol6gico y el En conclusion, las t res vers i oncs dd n u cvo i l 1sl i t l l c i o n a l i s
nuevo institucionalismo de March y Olsen com parten algunas m o aqu i descritas p u e d c n d i s t i ngu i rse f:lc i l lll c n lc de ac u c rcln
ideas relacionadas con l a estabilidad de las instituciones. La con el nivel de racional idad que a l l"i buyc n a sus aclol-es. La
mas i mportante es la nocion de que las i nstituciones son m ar versi6n economica del nuevo i ns t i tuciona l i sl11o asu ille la exis
cos de referencia culturales a part i r de las cuales i ndividuos y tencia de elementos cu l tu ra i es e n Ia con i"onn acion del m arco
organizaciones construyen prcferencias e interpretan la reali i nstitucional; sin e m b a rgo, rcc haza que cl co m port :l l11 i e n to de
dad; s i n em bargo, existen lambien d i fel-encias basicas entre i ndividuos y organizaciones este totalmente dcl erill inac\o por
estos dos enfoques. M ientras que el nuevo i ns t i tllcion a l i s m o la cultura. Entre las testricciones que el cOl l l c x l o h i sto ti co y
sociol6gico rechaza completamente lodo principio de racio cultural i mpone sob re los aclores , es t os rc: t i i z<1n ddc u l os ra
nalidad e n el comportam i ento de los individuos, March y cionaies sobre acciones, cOl1 se cl l c n c i a s y pos i b lcs be n e fic i os .
Olsen aceptan cierto n ivel de racionalidad. Para elIos, los i ncl i En el o t ro extremo d e l espect ro, el nl levo i I I s l i l l i c i o n a l i s m o
viduos t i enen que tom ar decisiones, y aunque esten Il1UY l ejos so cio l 6gi co rechaza la p o s i b i l i tb d de q l l e I t aY:1 ; l ci o res racio
dc inlcntar oplim izal rea l izan cierlos ca l cu l os que son si m i la na lcs, conc i be a las i n s l i t l lcioncs e ( ) I I H ) C ( l I I :; l rI I l T i ( I I 1 l.'S c u l l l l
res a ejercicios de racionaliclad lill1itada. POI e j e m pIo, p a ra Iales y se conce n l ra en cx pl ica l los prOLCSOS ..I" ; t d ; l p l acic'ln tk
March y Olsen, los individuos obedecen las n01-mas i nstitu cio las organizaciones a l os con l ex t os i l l s t i l u c i o n ;t i cs . Dcsde l i n
n a l es , en tre otras mzones, porque hacerlo es una estrategia punt o intermeclio, e l n u evo i n s l i lu c i o n a l islll ( ) e n b c i c n c i a po
eficaz para rcducir la incerlidumbre y simplificar la toma de Utica consiclera a las i n s l i t ucioncs CO IllO cun j l l n l os dc n o rmas
d ec i s i ones. Este es, en mi opinion, el punto clave que los dis y t racl i ci o ne s que tienen su (wigen ell las ri l l i n :l s o rga n i zacio
t i ngue del nu evo insli tucionalismo sociologico. Aunque March nales . Los actores orga n i 7.ac ion<1ks l ;l S o lwd c ce n pOI-q u e re
y Olsen traba jan con una idea de racionalidad mucho m as presentan m ec a n i sm os dicaces p a ra s i lll p l i i"icar ]a rea l i d a d y
1l1 0des l a que I a de No r t h , fi n al m e n t e su concepcion del act o r fa ciI i t a !" procesos de 1 0 m : ! de d ec i s i l lr1cs q l 1 e l l evt' l l a res u l l a
orga n i zacional i m p l ica l i n individuo que toma deci s i on es. P ra d o s salis/llclorios.
36 REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES REDESCUBRIM IENTO DE LAS INSTITUCIONES 37

COl1clusiones legas y reducen la i ncertidum bre sobre las consecuencias de


sus acciones. A 10 anterior tam bien cabe agregar que los acto
La primera y segunda partes de HEl redescubri m iento de las res -obedecen las norm as porque el resultado que esperan ob
instituciones" muestran claramente que los argumentos insti tener al hacerlo es, por 10 m enos, satis[actorio.
tucionalistas de March y Olsen estan construidos a partir de En la tercera seccion del l ibro, sin embargo, Ma rch y Olsen
su trabajo como estudiosos de la decision organi zacional. exploran u n terreno totalmente disti nto. Su objeto de anal isis
Primero, detras de s u concepci6n d e la estabi lidad institucio cambia de ser el comportamiento organizacional y los meca
nal esta el concepto de rutina organizacional. Segundo, el nismos que norman la toma de decisiones, a. las funciones que
cambia ins titucional se odgina en l a relacion entl-e QI-ganiz<1- deben cum pl i r las institllciones qllc const itl lyen eI s istema po
cion y medio ambiente y se materializa mediante los mecanis Iftico. La i n tencion es pmponcr un modelo de a nal isis del s is
mos de adaptacion organizacionales. tema poiftico que tome en cuenta tanto a la perspectiva rocio
Al traslaclar estos conceptos organizacionales a la teoria nal como a la institucional. La descripcion que ofrecen de los
polftica, March y O lsen estan, i nevitablemente, creando una procesos agregalivos e il1tegrafivQs apunta en esa d i recci6n.
concepcion particular de la polftica. Esta es una concepci6n Los autores afirman c1aramente qu e ambos procesos son
preocupada sobre todo por los procesos mas que par los re complementarios. Si su argu mentacion parece favorecer al ill
sultados, esto es, pOl' el funcionamiento interne de las i nstitu legrativo sobre el agrega/iv(), es s610 pOlqllc es t{1ll in tentancio
ciones en la produccion de las polfticas publicas, mas que por restaurar un balance que, en Sll opinion, la cicncia politica
los efectos que estas puedan tener en la sociedad. En este con contempon\nea ha perdido.
texto, la pregunta i nicial que el analista polftico debe formu Sin embargo, el tema es t ratado desde un pu nto de vista de
lar no es tanto quien se beneficia con una decision publica, sino m asiado general e inevitablemente qlleclan varias p regu n t as
c6mo se toma esa decision. EI enfasis, en consecuencia, se en abiertas. Por ejemplo, a pesar de que March y Oben al-gumen
cuentra en el es tudio de las reglas que norman la toma de deci tan de modo convincente la impOltancia de los procesos i n te
siones y el comportamiento de los actores en las i nstituciones grativos, no oITecen una descripcion cletallada de su f1.lnciona
polfticas. m i ento. (Que t ipo de instituciones pol!ticas estci.n encargadas
Debido a su origen organizacional, las dos primeras partes de los procesos integrativos ?, (cw.1 les son las caracterfsticas dc
del l ibro estan dom inadas por una concepcion particular de l a l as instituciones encargadas de desempefiar procesos agrega
nocion d e racionalidad, e s decir, la nocion de racionalidad l i t ivos?, (de que manera opelan los mecan ismos Ie construc
m itada q u e implica el concepto d e satisfacer. S610 en u n con cion de preferencias comparticias?, (como fu nciona el did/ogo
texto dom inado por esta nocion de racionalidad pueden uti raz.ol'lado ?, (como se establece un ba lance entre ambos proce
l i zarse adecllaciamente los conceptos de ru lin a , atel1ci6n sos en el i nterior del sistema pol itico?
organizaciol7al y 1 1Iecanismas de adaptaciol1 . As! pues, a pesar Todas estas pregunt as quedan en el aire 0 s610 son contes
de su constante i nvocaci6n de elementos cll lturales, como tadas vagamente. As ! pues, esta l Il tima parte de HEI redescu
sfmbolos, ri tos y t radiciones, March y O lsen aceptan cierta brimiento de las insti tllciones", aunque muy sugerente, no es
capacidad de calculo racional en el comportam iento de los u n producto tan acabado como las dos anteriores. Mas que
actores i nstitucionales. La Zogica de la apropiado, por ejemplo, o frecer una descripcion cletal lada de la pel-spectiva i nstitucio
puede interpretarse como una versi6n mocli ficada de l a satis nal a nivel del sistema pol itico, su fu ncion es sefi<1lar <1tracti
faccion simoniana. Los actores se comportan de acuerdo con vas Ifneas de investigaci6n par explorar en eI futuro.
las normas institucionales porque al obedecerlas consoli dan En todo caso, la propuesta que March y Olsen ofrecen en
su personaliclacl insti tll cional, se ganan la confianza de sus co- El redescuiJrimien/o de las i l l S f i l l l Ci()l 1CS consiste en una vi-
38 REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES REDESCUBRI M l ENTO DE LAS TNSTITUCI ONES .1 9

si6n del fen 6meno poli tico como prodllcto de un conjunto de Comma11d: Organizali()lIal Perspecti\'es Oil Mililary Decisioll IV/li
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DE LA POLITICA

EN LA mayor parte de las teodas pol iticas, las insti tuciones


politicas tradicionales, como la legislatura, el sistema l egal y
el Estado, al igual que las insliluciones econ6micas tradicio
nales, como l a e mpresa, han cedido en i m portancia con res
pecto a la posici6n que ocupaban en an leri ores leodas de
cientfficos en politica como J . W. Burgess 0 W. W. Wi l l ough
by, de economistas como Thorstein Veblen 0 Jo hn R. Com
mons y de soci610gos como Max Webel: Desde el pu nto de
vista del comportam iento, las instituciones polflicas organi
zadas de manera formal se han l I egado a descri bir s i m ple
mente como palestras donde tiene lugal- la condll c l a polftica,
d i rigida por factores mas fu ndamenlales. Desdc el punto de
vista normativo, las ideas que i mpri m i eron de mom l i clacl las
i nstituciones, como la ley 0 la burocracia, e hicieron h incapic
en los ciudadanos y l a comuni dad como cimientos de la iden
t idad politica, han cedido el paso a las ideas del ind ividual is
mo moral y a cierto enfasis en la negociaci6n entl-e imereses
en conflicto.
Sin embargo, en aflos recientes las perspectivas institucio
nales han -reaparecido en la ciencia pol ftica. Estas mliestran
un prejuicio de base el11 pirica, 0 sea ]a aserci6n de que 10 que
observamos en el l11undo es i ncongruente con la forma como
las teorfas contemponlneas nos piden que pensemos, y que
esta diferencia radica en la 0l-ganizaci6n de la vida polftica.
Este resurgimiento del interes por las institllciones es conse
cuencia acumulativa de la l110derna lransfonnaci6n de las
i nstituciones sociales y del persistente comentario de sus ob
servadores. Las instituciones econ6micas, polilicas y sociales
han crecido se han hecho considerablemente mas complejas
y con mayol amplitud de recursos, y prima Facie, mas impor
tantes para la vida colectiva. Muchos de los actores principa
l es de los modernos s istemas pol itico y econ6m ico son orga ni-
41
42 PERSPECTIVAS DE LA POLtTICA PERSPECTIVAS DE LA POl i T I C " 4.1

zaciones formaJes, de ahi que las instituciones legales y la bu en que 10 hicieron en la ciencia p oli t i ca y e ll la economfa. Los
rocracia ocupen un lugar preponderante. ciclos de las ideas 110S han regresado a consiclerac iones que ti
EI interes por las instituciones polfticas se refleja en el au pi ficaron formas te6ricas a n teriol-cs. Sin e mba rgo, no I tay
mento de los tratados sobre politica, y particularmente en los i dentidad entre 10 nuevo y 10 v i ejo. Es p rohah le que fuese m.Js
estudios sobre legislatllra (Shepsle y Weingast, 1 983; 1 987a; exacto clescribir el pensa m iento recientc cumo la mezcla dc
1 987b), gobierno local (Kjellberg, 1 975), legislaci6n publica elementos de un viejo institucionalismo con estilos no insti tu
(Smi th , 1 988), economia politica (Kiser y Ostrom, 1 982), cul cionales de las teOrl<1S polfticas recientes.
tura politica (Wi ldavsky, 1 987), presupuestos (Padgett, 1 98 1 ),
determinaci6n de polfticas p(lbl icas (Ashford, 1 978; Scharpf,
1 977b) , elecc i6n racional (Ferejohn, 1 987) y eli tes politicas Los ESTILOS D E LAS TEORiAS ro LiTICAS CONTEM I'ORANEAS
(Robins, 1 976). Este interes se manifiesta en estudios sobre el
origen del Estado (Wright, 1 97 7), el desarrollo de ]a capaci Aunque el concepto de i ns t i lucion nllnca clesaparecio de b
dad administrativa nacional (Skowronek, 1 982), la relaci6n ciencia politica teorica, en a li os recien tes rue re e ill p l a zad o en
del Estado-naci6n hacia la s ituaci6n politica m U :1dial (Tho gran parte por una concepcion no institucional de la vida po
mas et al. , 1 987) y el desarrollo del Estado de b ienestar (Ash Utica. La visi6n que ha cal'acterizado las lcodas de la po l itic;!
ford, 1 986), asi como en el amll isis del fracaso de los regime desde 1 950 es: 1. co n t e x l ua l m ,ls i n c l i n a d a a ver l a politi
,

nes democraticos (Potter, 1 979) y en las discusiones sobre el ca como parte i ntegral de la socie cl a d q l l e a d i fcre n c i a r l a d c l
corporativismo (Schmitter y Lehmbruch, 1 979; Berger. 1 98 1 ; resto de la sociedacl; 2. red ucc i o n i s l a , mas I c n d i c n le a ver e l
Olsen, 1 9 8 1 ) . Este i n t eres s e halla reflejado en el redescu fenomeno politico c o m o consecuencia a d i c i o n a l del co m po r
brimiento marxista del Estado como problema de economla tamiento i n d ividual que a atribuir los l-eslt l l a dos de l a politica
politica (Jessop, 1 977) y de la i mportancia de los factores orga a las estnlcturas y reglas de un com porta m i cnlo adccuaclo;
nizativos para comprender su funci6n (Therborn, 1 980). Esta 3. utilitaria, mas apegacla a ver la acci6n com o proveniente dc
presente en los estud ios sobre las organizaciones formales calculos de intel-es personal que como res p u est a a obligacio
(Scott, 1 987a; Zuckel 1 987), incluso en los trabajos que anali nes y deberes; 4. ins trumentalista, mas pl'Opensa a clefinir la
zan el lugar de estas en la instauraci6n de la politica publica toma de decisiones y asignacion de recursos como Ixeocupa
(Hanf y Scharpf, 1 978). Es visible tanto en los i ntentos por ciones meclulares de la vida politica que alenl<1 a los modos en
vincular el estudio del Estado a la ciencia natural (Masters, que esta se organi za en torno al desarrollo del signi ficado mc
1 983) y a las humanidades (Geel-tz, 1 980), como en los estudios d iante sfmbolos. ritos y ceremon i a s . y 5. rU l1c i on ;l l i s la, m{ls
hist6ricos comparativos del Estado (Hayward y Berki, 1 979; inclinada a ver a la h is lo" i a como m ecanismo ericiente para
Evans, Rueschemeyer y Skocpol, 1 985; Krasner, 1 984; 1 988). alcanzar un equilibrio si ngularmenle apl'Opia do que in teresa
EI renovado i nteres por las i nstituciones no es privativo de cia en las posibilidadcs de d es aj u s l e y de ra l la de s i n gularid a d
la ciencia polftica. Lo es tambien de las tendencias recientes en el desarrollo h ist6rico.
en derecho pllblico (Smith, 1 98 8 ) y en economfa, que ha des
cubierto la ley, contratos, jerarquias, c6digos profesionales y
norm.as sociales (Williamson, 1 975; 1 985; Furllbotn y Richtel La politica su/Jordi11(1lla {/ las /i.u:rz.as CX()gC/ws:
1 984; Akedof. 1 980). Tambien se aprecia en la sociologia el cOl11exl l lalisl 7lo
(Meyer y Rowan, 1 977; DiMaggio y Powell, 1 983; Meyer y
Scott, 1 983; Thomas et al. , 1 987), aunque las concepciones no His t6ricamente, los a n a l istas e h i s lo ri aclores polilicos han si
insti tucionales nu nca logmron el exi to en este campo al gl-ado do propensos a trat a r a las i ns l i l t l c iones p { ) l i l icas. pa rt i cl l l a r -
44 PERSPECTIVAS DE LA POLi TICA
PERSPECTIVAS DE LA POLI TICi', 4S

mente al Estado. como factores independientes. i mportantes Las macrocol1secuel1cias dei l7 licrocol7 lporIClll1iel1to:
para el ordenamiento y comprensi6n de la vida colectiva (He el reduccio11is1110
Ilel 1 933), Salvo contaclas excepciones. los analistas politicos
actuales no piensan asf. El Estado ha perdido su posici6n cen Hist6ricament. la teoria polftica ha cons iderado que las ins
tral en la materia; el interes por las formas globalizadoras de tituciones polfticas determinan. orden an 0 modi fican los mo
organizaci6n polftica ha declinado; los acontecimientos poli tivos individuales y que actLlan de maner-a aut6noma en ter
ticos se definen mas como epifen6menos que como acciones m inos de i ntereses i nstitucionales. En cambio. elementos
necesarias para la comprensi6n de la sociedad; la politica re sustanciales del eS[1.1erZO te6rico moderno desarrollado en Ja
f1eja su contexto (Easton. 1 968), ciencia polftica asumen que los fen6menos po) fticos se en
EI factor contextual citado de manera mas reiterativa es la tienden mejor como consccuencias agregadas de la conducta
estructura de c1ases sociales (Dahrendorf. 1 959). La estratifi i nteligible en el nivel i ndividual 0 de grupo.
caci6n social de una sociedad moderna con su asociada distri Estas teodas dependen de clos supuestos. EI primero es que
buci6n de la riqueza y los i ngresos tiene obviamente efectos una forma de gobiemo esta i ntegrada por diversos (con I're
mas i mportantes sobre l os aconteci mi en tos politicos. Con cuencia multiples) actores 0 acontecimientos elementales. EI
gran certidumbre. las diferencias de c1ase se convierten en di comportamiento humano a nivel de esos acontecim ientos y
ferencias politicas a 10 largo del tiempo y a traves de las cultu actores elementales se puede considerar conscicnte. calculado
ras; las diferencias en la organizaci6n e ideologfa de la c1ase y flexible. 0 bien inconsciente. habitual y rigido. En ambos ca
social parecen I levarnos a diferencias predecibles en cuanto a sos. las preferencias y facultades de los actores son ex6genas
organizaci6n e i nstituciones polfticas (Tilly. 1 978). Otros ana respecto de la forma de gobierno. dependiendo de sus posi
!isis al m ismo nivel de agregaci6n hacen de la estructura y ciones en el s istema social y econ6mico. El sucecler de los
proceso politicos una [unci6n del entorno Fisico. l a geograffa acontecimientos es ex6geno y depend iente del !'iuir extemo de
y el c1ima; de la etnicidad. la lengua y la cul tura; de l as condi problemas y soluciones. El segundo SUpllcstO cs que el com
cion"cs econ6micas y el desarrollo; 0 de la demograffa. tecno portamiento colectivo se entiende mejor como resul tado de la
logfa. ideologfa 0 religi6n. Se han desarrollado argumentos interacci6n (posiblemente intrincada) del comporlam iento in
plausibles que convierten la vida polftica en derivado de una 0 teligible a mas bajo nivel de agregacion . Ta l vcz sea d i ffcil. c
mas de estas amplias fuerzas contextuales. y no es diffcil en incluso imposible. descllbrir 0 dedllcil' las consccucncias colec
contrar datos empfricos que los apoyen. Aunque hay diversas t ivas. pero la creenc ia principal cs que. en cl n ivel colecl ivo .
teorias contextuales relativamente precisas. la principal signi los resultados s610 dependen de 10 intri ncado de las interae,
ficaci6n teorica de estas ideas. desde el punto de vista actual. ciones entre los actores 0 los acontccim ien los individuales. y
radica menos en sus fm'mas especificas que en la inclinaci6n que los conceptos que sllgieren comporlam icnlo au t6nomo
general a ver que los nexos causales entre sociedad y gobiemo en el n ivel agregado son desde luego superl.luos y probable
van de la primera al segundo. y no al contrario. Se da por sen mente nocivos.
tado que la c1ase social. geografia. clima. etnicidad. lengua. POl' ejemplo. desde esta perspeetiva. el comporlamiento de
cultura. condiciones econ6micas. demograffa. tecnologfa. ideo una organizaci6n es consecuencia de la inlerrelaci6n de op
logfa y religi6n afectan sin excepcion a la polftica. pem no se ciones de los individuos y las subu nidades. cada uno de los
yen aEectados pOl' ella de manera significativa. cuales aclLta en h.ll1 ci6n de una serie de expectativas y prefc
rencias manifestadas en esos n iveles (N iskamen. 1 97 1 ) . El
comportamiento de un mel'cado es consecllencia de Ia in le
rrelaci6n de opeiones de los inclividuos y las empresas, cac\a
46 PERSPECTIVAS DE LA POL iTICA PERSPECTIVAS DE LA POLiTlCA 47

uno de los cuales actua en terminos de un conjunto de expec estructura ins t i tucional d e reg l a s , 11 0 0m a s , expeelativas y l ra
tativas y preferencias m an i festadas en esos niveles (Stigl el: d icioncs, que l i m i taba sevemmente el l i bre juego de la vol u n tad
1 952). Desde l uego, no es necesario que los m icroprocesos y del calcu l o individ uales (Wo l i n , 1 960). Por c I cOl1 trario, en
i mpJiquen una opci6n. En u n grupo, el comportamiento agre general l a moderna ciencia pol ftica h a descri lo los aconteci
gada se puede defi n i r como consecu encia de la i n terrelaci6n m i entos pol fticos como consecuencia de decisiones premecl i
de aprend i zajes pOl' tanteos que ocun-en en el n i ve l i n d ividual tadas. No solo en l a ciencia p o l itic a , sino lam bien e n toda b
(Lave y March, 1 975). Ahora bien, el comportamiento agrega obra teo rica modern a sobre c i c n c i as soc ia les .la vision pre
do de una i ndustria se puede defi n i r como consecuencia de l a ponderante del comporLamienlo hu mano es la o pt a tiva . La vida
i nterrelacion entre l o s procedi m ientos de operaci6n estandar se caracteriza por la adopcion d e decision cs del i beraclas.
y las reglas de contabil idad que se s igllen en e l nivel de l a em Los dctalles de b metMora sel ec l i va vadan de u n tra l <l
presa i ndividual fTente a las estimaciones de extincion y creci m i ento a otro, pero I a form a caracteristica es Ia q\le suponc
m i ento de d ichas empresas (Nelson y Wintel: 1 982). Asi mis que las opciones surgen d e dos conjeLuras res peclo a l fu t u ro .
mo, se puede consi derar que, en u n proceso de decision, el L a prim era e s Ia que se ref"iele a las i nc il!rl <ls co n s ec u e n c i as
comportamiento agregado surge del !l uir i n d ependiente de fl.l turas de la pos i b l e accion aClu a l . Los le6ricos dl! la dec isi6n
los problemas, soluciones, toma de decisiones y oportuni da reconocen que las l i m i l a c i o ll es h U lllanas J11 1 cdcn Jcstringi r Ia
des de elecci6n (Cohen, March y O lsen, 1 972). precisi6n de las eS Limac iones, que estas pl ledcll scr p a rcial cs y
C o m o s e desprende de este u l t i mo ejemplo, no hay n a d a i n que la i nformacioll' en que se basan puedl! rl!sl l i l a r COSlOS,1 ;
trfnseco a una perspectiva q u e destaque l a s m a croconsecuen pel-O se presum e que la i n fo rmacion ace rca dl! la consecuen
cias de las m i croacciones, que exi j a que las u n i d a d es ele c i a s probablcs es i m porLa nte jXl me l eg i r (S'1Vage, 1 9 54; Lind

m e n tales sean i ndividuales. Todo 10 que se necesila es que el l ey, 1 973). De este supuesto procede ci ert o c n fasis e n e l pockl'
com pOItamiento d e un sistema mas amplio se pueda desinte d e l a i nformaci6n y la peri cia (Cl"Oziel 1 964). as i co mo en la
gra r en comporla mienlos e1ementales, explicables en un nivel i m portancia de la confi a b i l i dad e i m parci a l idad d e las Fuentes
menos general. En la practica, no obstan te, en l a mayor parte de i n formacion (Nisbet y Ross, 1 980). All nql l e Ilum emsos ex
de las ciencias sociales, las acciones del ser h u mano se conside peri m e ntos psicologiCos i n d ican que h ay pa rci<l l idad en l a s
ran como detenninantes del desarrollo de los aeonteci m ientos c o n i et u ras de l o s h u m anos (Ka h n c m a n , Slovic y Tvers ky,
en lll1 sistema social de mas grandes d i mensiones. En el nivel 1 982 ; Schoelll a kel 1 98 2 ) , no ha s i do [{Ici l form u l a r a l terna
del sistema, se piensa que los resu ltados estan determi nados Livas a I a s i m p l e i d ea de que las con jel u ras de los i nd ividllos
por las interacciones de ind ivi duos que actllan coherentemen experi men tados son, en p romcd i o , correctas. Como resu l tado.
te, en terminos de los axiomas del comportam iento individual, l a mayor p a rt e d e las l codas de ]a opei6n prcsen l a n el prome
sean cllales fueren. As!, para entender los mercados, hacemos d io d e las decisiones COIllO Sl!I IS1l<l s . En S I I S \'lrs i() nes pol fL i
sll posiciones acerca de los consumidores individuales; para en cas, las teodas de I \ o p c io n presuponen q l l e , c o m o l erm i n o
tcnder la polfLica, de los votantes, y para entender a las bu ro m edio, los elecLores volan de Ill an era in l e l i gc nle con respeclo
cracias, acerca de los burocratas. a sus i ntereses; que, dados los suyos , los legi s l a d o re s organ i
z a n coal iciones sensa Las, y q u e cuando l o s esLad os na c i on -

constitllyen v o l l l n t a r i am e n t e a l i a n zas en gran parle d e los ca


La (/CC;611 como IO/1lfl dc decisiol1cs calc/.lladas: el ulilitarisl110 sos mejoran sus pos ic iones.
L a segu nda conjetura en que se basa l a opc ion i n le n ciona l ,
His toricamente, la eiencia poiftica ha destacado los modos en a nticipada, se refiere a las i n c l erlas pre fe re n c i as [I I L mas e n ] a
que el com porta mienLo pol it ico se h a llaba incorporado en una t o m a de clecisi ones sobre p os ibles res u l lados fu tu ros. E n cl l a l -
48 PERSPECTIVAS DE LA POLiTICA PERSPECTIVAS DE LA POLi TICA 49

quier teorfa de la opcion deliberada, l a accion depende de los ha pasado por alto las acciones simbol icas 0 visto los sfmbo
valores de quien decide. En vista de que las consecuencias de los como parte de los esfuerzos de manipu l<:lcion p<:Ira contro
i nteres se haran comprensibles en el futuro, es necesario anti lar los resu l tados, mas bien que al reyes.
cipar no solo 10 que habra de suceder, sino tambien como se Las modernas form<:ls de gobierno se hallan tan repletas de
sentira l a persona responsable de las decisiones respecto a los sfmbolos, rituales, ceremonias y mitos como aquella::; socieda
resultados una vez obtenidos (March, 1 978). La m ayoria de des dadas a conocer por la traclicion antropologica. Los polfti
las teorias de la eleccion pasan por alto las complejidades de es cos anuncian apoyo Pllblico para posici ones que c1ecl inan
ta segunda conjetura. En sus form as estandal esas teodas defender en privado (Eclelmm1, 1 964). Los legisladores votan
presuponen que las preferencias son estables, y pOl' tanto, que por cleterminada legislacion, en tanto que pern1anecen indife
las preferencias vigentes constituyen un buen augurio de las rentes a su aplicacion (Pressm<:ln y Wilcbvs ky, 1 97 3 ) . Los ad
preferencias futuras; que las preferencias son i nequfvocas y m i n is tradores solicitan Ia pal-ticipacion general en la toma de
coherentes, y pOl' tanto, que una opcion quedara indicada cla decisiones a fin de asegural el <:Ipoyo ciudadano para polfticas
ramente dada la primera conjetura, y que las preferencias son con las que ell os ya estan comprometidos. Los al tos fllnciona
ex6genas, por 10 cual, sea cual fuere el proceso que genere l as rios abogan por i a reorganizacion de Ia bllrocracia guberna
pleferencias, este precede a la eleccion y es independiente del mental. anuncian planes de reOl"ganizacion, y por 10 regll ia r
proceso que caracterice la eleccion. En una de l as form as me los abandonan (vease el capitulo v). S e recaba in fc)!"m acion, sc
jor desa lTol ladas de l as teorfas de la eleccion, estos supuestos definen polfticas y se efectllan anal isis de costos y benel"icios,
ace rca de las preferencias se consideran como aximas y las todo 10 cual mas parece destinado a dar seguridad a los obser
preferencias se descubren, no pidiendo a los responsables de vadores l"eSpecto a la pertinencia de las acciones que se e m "
las decisiones que inrormen al respecto, sino definiendo una prenden que a inflllir en elbs (Feldman y Malch, 1 98 1 ).
funcion de "preferencia revelada" que satisfaga los axiomas y En los debates pol iticos modernos, estas acciones s imboli
sea congruente con las elecciones hechas par la persona que cas se describen caracterlsticamente como mociones estrate
decide (Luce y Raj /Ta, 1 957). Aunque la existencia empfrica de gicas de tfmidos adores pol iticos . Los I"i tua les y l as cere
las preferencias reveladas congruentes haya s i do m ateria m o nias se definen como decomci6n de escaparate pam
de abllndante discllsion (Becker y Stiglel 1 977; Kahneman, los procesos politicos reales 0 como instnlmentos mediante los
Siovic y Tversky, 1 982), la idea teorica constituye la base de cuales e1 l isto y el ['llerte explotan al clec\ulo .y al debi l . La con
un amplio desarrollo analftico y de una extensa exploracion tratacion de expertos otorga legitim idad a la politica (Meyer y
empfrica. Rowan, 1 977); reslllta tranquili7.ador asociar movimientos
i mpopulares con sim bolos populares (Edel man, 1 964) . EI con"
trol de los sfmbolos es una de las bases del poder, tanto comG
La primacia de los resultados: el instrumentalismo el control de los dem{\s recursos (PldTel; 1 98 1 a). En fin, el uso de
los sfmbolos es parte de una lucha pOl' los resu ltados politicos
Historicamente, las teorfas de las i nstituciones politicas des ( Cohen, 1 974).
cribfan primordialmente la toma de decisiones polfticas como
un proceso para desarrollar cierto senti do de proposito, direc
cion, identidad y pertenencia. La politica era un vehfculo para La eficiel7cia de fa h islnn"a: ef /il11ciIJl1afis1l1o
educar a l os ciudadanos y mejorar los val ores clllturales.
Aunque haya excepciones, la moderna perspectiva de la cien H ist6ricamente, la teoda pol il ica ha sido a mbivalente acerca
cia polftica ha dado par 10 general primacfa a los resultados y de la eficiencia de la hisloria. Como otms cicntfficos socia lcs,
50 PERSPECTIVAS DE LA POL1TICA PERSPECTIVAS DE LA P O LiTI C A

los estudiosos del desarrollo politico se han incl inado pOl' sumamente indiferentes a la realicbcl conduc tual de los III i
aceptar cierta i dea del progreso, la del movimiento hist6rico croprocesos que se presumen. Por ejemplo, se puecle suponel'
mas 0 menos inexorable hacia algun nivel mas "avanzado". Al que la competencia e l i mina aquella accion incongruente con
mismo tiempo, las historias politicas can frecuencia han des la logica de la supel"Vi vencia, E n t re los ejemplos se incluyen las
tacado la singulal" importancia de una secuenci a determinada teorfas de los equi l i brios de m ercado, como las que se encuen
de hechos u opciones, el efecto de una estrategia a discurso de tran en las recientes ideas sabre los eficientes mercados de ca
campana particular 0 la tactica determinada de la negocia pital (Sharpe, 1 970) ; las teorfas de la estructura organi zativa,
ci6n internacional. En el uso moderno, la terminologia del como las existcntes en las ideas actuales sobl'c la organizacion
progreso fue sustituida mayormente pOl' otra de superviven industrial (Williamson, 1 975) , y las leorias de los pal'tidos po
cia, pero en l a teoria de la ciencia politica contempon"i.nea se liticos, como las que se hallan en las ideas sobre economfa polf
piensa mayormente que las instituciones y el comportamiento tica (Olson, 1 965) ,
evolucionan de acuerdo con cierta forma de p roceso hist6rico
eficiente.
En estas condiciones, un proceso hist6rico eficiente es el EL DESCUI3RI M I ENTO DEL ORDEN EN UN M UNDO L1 0 R E
que se desplaza can rapidez hacia una soluci6n unica, condi DE INSTITUCIONES
cionada por l as circllnstancias ambientales vigentes, de suerte
que resulta independiente de la trayectoria hist6rica. El equi A 10 largo de este I i b ro consideramos c61llo los eS l i los de las
l i brio pllcde i m pl icar una distribllci6n fortuitamente estable 0 teorfas polflicas enl'otadas e n las i nst i tuc i o n e s d i ri e ren elL
un punto njo, pero 10 que necesi tamos es una Soillcion lograda aquellos recien descrilos, Sin embargo, anles de Pl"oscguir
de manera rclal ivamente n\pida e independiente de los deta con este tema, examinal'emos brevell1ente dos ejell1plos de lco
lies de los acontec i m i entos historicos que conducen a ella. La das que describen la poiftica como con tex l u a l y red uccionis
asuncion de la eficiencia historica es un supllesto comtm, ta: aquellas que se concentran en la i n leracc i6n competiliva
aunque por 10 general no explfci to, de gran parte de la ciencia de los actores racionales y las que se enfocn en la distribu
social moderna. Por ejemplo, las teorfas economicas de los cion temporal de los problemas. soluciones, responsables de
mercados y las ecologicas de la competencia estan interesa las decisiones y elecciones, Aunque ambos ejemplos d i fieret;!
das en las caracterfsticas del equil ibria, en casa de que este en otros aspectos, uno y otro son en p rincipio reduccionislas
exista. Son empleadas para predecir las diferencias (por ejem y contextuales en cuanto al es l i l o , Esto cs, i m aginan que los
plo, en los mercados, estlllcturas institucionales, poblaciones, atributos clave de un macmsislem son com pl'ensibles como
tecnologfas) que habran de observarse en distintos entornos, consecuenci a de la confluencia de gnll1 n ll ln e ro de simples
en equi l ibria. No es casualidad que el principio teorico mas microeventos en un conlexlo soc ial d e lerll1 i n ado de manera
comtm en las ciencias sociales sea la optimizaci on, y que una exogena, Eslas leorias 'conlri buyen vigorosa menle a n ueslra
de sus principales preocupaciones sea demostrar que un pro comprension de la poifl ica y dcberian consid crarse correlali
ceso tiene un punta optimo unico que se garantiza debe al vas necesarias de la perspectiva que se ofrece en csle l i bro.
canzarse.
De igual manera, algunas teodas de posguerra de los par
tidos politicos yen su orientacion y organizacion como solu La poUIiClI CO/1/U compefe11cia raciol1l1/
ciones de equil ibria a los problemas de supervivencia en un
entorno politico competitivo (Downs, 1 95 7 ; Ordeshook, 1 986). En cuestiones economicas, Is teodas c1asicas del conflicto
EI asumir la eficiencia historica convierte a tales teorias en compelitivo presuponen que los ll1el"Cados (en pal't icular los
S2 PERSPECTIVAS DE LA POLiTICA PERSPECTIVAS D E L A POL iTICA 53

de trabajo, capital y productos comerciales) m edian entre usa sus propios medios para oblener ganancias personalcs,
las demandas en pugna a traves de los precios. En cualqu i er medidas en terminos de sus preferencias parlicu lares. Las
instituci6n econ6mica particulal se supone que los e mpresa metafOl-as son l as propias de la Ii tel-atura poi fl ica. Hay una me
rios i m ponen sus metas a otros participantes a cambio d e tMora de la lucha. Las disputas se zanjan pOl' "la l1.Ierza",' es to
salarios m utuamente satisfactorios pagados a los obi-eros, d e l a es, par referencia a alguna propiedacl mensura ble, mediante
renta pagada a l capital y de la cali dad del producto pagada a l a cual se puede ponderar a los individllos. Las decisiones co
los consumidores. EI comportamiento de u n mercado se con lectivas son promedios ponclerados de los deseos ind ividuales,
sidera intel igible como consecuencia de que estos actores i n en donde los pesos renejan la distribllci6n del podel' entre los
dividuales hagan elecciones que agregadas encajen ju ntos en i ndividuos (Dahl, 1 95 7 ; Nagel, 1 97 5 ) . Hay otr;) nle t Mora acer
los fen6menos de mercado. ca del cambio. Las displl tas se za n jan ofl-ecicndo 0 reten iendo
E I proceso se puede tratar como productor de una serie d e recursos y estableciendo una es tn.lct1.l1-a de precios mutua
contratos, mediante los cuales l o s participantes confirman y mente aceptable (Coleman, 1 986). Los mercados facilitan el
rcgulan el i n tercambio. La toma de decisiones tiene lugar en comercio intersectorial (pOl' ejem plo, el soborno, el chantaje)
dos clapas. En la primera, cada individuo negocia los termi y al ien tan la bllsqueda de recursos con e1evado va lor de cam
nos ll1ejor posibles para convenir en lograr las preferencias de b i o (pOI' e j e m p l o, la lorn a de rehenes ) . Hay una metafo ra
olro u obtcner de el este acuerdo. En la segunda, los indivi mas, de l a alianza. Las d isputas se zanjan forlTl ando equipos
duos ejecu tan los contratos. Desde luego, en versiones mas mediante acuerclos de cambio y pagos ind i rcctos, para luego
complejas, los contratos se conciben de manera que los term i entrar en combate regll iado por reglas (Harsanyi, 1 977). Los
nos negociados en la prim era etapa se i mpongan pOl' sf solos resultados (en su m ayor parte) son clams u na vcz establecida
en la segl lnda. En un con O icto com petitivo racional, la ver l a estructura de la coalicion,
.. pero esta estmctura resulta pro-
si6n mejor dcsarrollada de las leorras del contrato se encuen blematica.
tra en la teoria del jllcgo de n personas (O ;'deshook, 1 986). En un sistema com peti tivo, In i n formacion cs instn.lnlenlo
Estos m odelos presuponen que los resultados dependen de l a s de actores estrategicos (AkerloC 1 970; Demski, 1 98 0 ) . Es t a
reglas del juego, que incluyen normas acerca d e la confianza, y puede s e r cierta 0 falsa, pero s iempre al selvicio de LI n propo
esas reglas a veces se describen como resultado de una es s ito. Los actores pueden proporcionar inform acion exacta
pecie de m e l ajuego, pero el interes en l as restricciones se acerca de sus preferencias, pero normalmcnte no 10 hacen ,
subordina caracterfsticamente tanto a un interes en las con salvo como tactica. Puec\en proporcionada asimismo acerca
secuencias niveladOl-as de la negociaci6n y la acci6n raciona de las consecuencias de posibles dec isiones, pero normal men
les entre los jugadores, incluidas las consecuencias de la serie te no 10 hacen, salvo como tactica. EI reslll taclo es que la pro
de juegos, com o al diseiio de los contratos para administrar p i a informaci6n es un juego. Salvo en la medida en que la es
los acuerdos (Shepsle y Weingast, 1 987a; 1 987b). t rLlctura del juego .i m pone 11 hones l i clacl en t a nto que tactica
En los tratamientos politicos del confl icto competi tivo que necesaria, toda l a informaci6n esta a l servicio de s f m is ma. EI
no son muy influenciados por la teorfa del juego y la econo significado se i m puta. a los mensajes, con base en las teodas
mfa, se insiste menos en el diseiio de un s is tema de contratos de la intenci6n, que a su vez est{m su jetas a manipu laci6n es
entre comi tentes y agentes, 0 socios, que en la com prensi6n trategica. EI resul taclo es una compl icada conca tenaci6n de
de un proceso politico que perm i l a tamar decisiones sin resol man iobras que i ncluye acci6n anti cipada aSI como real (Frie
ver pOI' ella necesariamente el confliclo entre las partes (Dahl, drich, 1 937; Dahl, 1 95 7 ; Kreh biel, 1 987; S hepsle y Weingast,
1 982). Las ideas medulares son que los individuos entran en 1 987b).

u n proceso poiftico con prefcrcncias y recursos, que cada cual Las alianzas se form an y sc rom pen. Representan el alma

. .. . }
,
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S4 PERSPECTIVAS DE LA POLinCA PERSPECTIVAS DE LA POL i TICA

de muchas percepciones polfticas de la eleccion, aunque es fueran a resolver mediante un contrato de tra ba jo, el despliegue
muy poco probable que el mundo real de las alianzas sea tan s610 presentaria problemas de i n r0n11aci6n y coonl i nacio n ,
simple como el mundo de la metafora. Al paso del tiempo, las pero tales p roblemas s e con fu n d e n pol' las e0l1l pli caciones
alianzas polfticas impl ican transacciones en forma de prome del conflicto sin resolver (Ba i e l March y Sa:: trc n , 1 98 6 ) . Por
sas exp l fci tas 0 i mplicitas. Rara vez es posible especificar con ejemplo, una de las eom plicaciones del con t rol es que cua l
precision los terminos de la transaccion. Se desconocen tanto quier sistema de eon t roles i m plica un s istema de cuentas y que
las ocasiones futuras en que habra de necesitarse una accion cualquier sistema de cuentas es u na guia para haeer trampas
coordinada como los sentimientos con que las enfTentaran los con elias. Como resu l tado, los sist emas de control se pue
individuos. Con frecuencia, no se trata de un m undo de con den considerar un juego inrinito en t re los con t ro lado res y el
tratos precisos, sino de uno de entendim i entos y expectativas con trolado, en dondc la ventaja cs p a ra los j l l gadores de tiem
indefinidos e informales (Friedrich, 1 93 7 ; Schelling, 1 960). po rela t i va m e n te cOl1l pleto que tienen un i n t el"(s personal d i
Las perspectivas tanto economicas como politicas del con recto en los resultados.
fl icto competi t ivo destacan los problemas de usar a i ndivi
duos con intereses personales como agentes de otros indi
v i cluos con intereses igualmente personales. Es una s erie d e La "aUrica COI7lIJ dislrilJllcidl1 lem/)(}ml
pmblemas tratados en los estuclios de legisladores, abogados
y bur6cratas (Eisenstadt, 1 95 8 ; Dahl y Lin dblo m , 1 953; Jacob Las ideas de distribllcion t e m poral son i n t c n tos pa l-a com
sen, 1 964). Si suponemos que los agentes actuan en interes prender el panorama rela t i va l1lcnte con rl l S( ) d c ]a t o m a de d e
propio, e n tonces la p reocupacion primordial sera la de poder cisiones colectivas; t ra zaclo a partir de observacio nes empiri
asegurar que el interes persona l de los agentes coincida con el cas . AI parecer, much as cosas OCll lTcn a l m i s l110 t i e m po; las
i n Lcres person a l de los comi ten tes. Esto, aunado aJ desarrollo tecnologias son cambiantes y mal en tend idas; ca mbian las alian
de tcorras dc la in temlediaci6n, ha dado lugar a extensas d is zas, las preferencias y la s pereepe i ones; las sol uciones, las
cusiones sobre esquemas de i nccn tivos y contractuales, con oportllnidades, las i d eas, la ge n t e y los res u l ta clos se m ezclan
cebidos para garant i zar esta coincidencia (Ross; 1 973; Fama, entre sf de m anera que hacen i ne i erLa b i n t e rp ret aci o n y de
1 980; M o e , 1 984; Levinthal, 1 98 8 ) . Sin embargo, resulta obvio jan confusas las relaciones (Ki ngdon , 1 9R4). Se h<l observaclo
que los com itentes no siem pl-e pueden gara n t i za r la confiabi que los inclivicluos luehan par el clerecho a pa n i c i p a r en la to
liclad de los agentes. Estos pueden ser sobornados 0 coopta ma de decisiones, para I l lego no ejercer vigoros; l m e n t e estc
dos. Como resultado, la pol f t i ca a menudo insiste en ]a con derecho (Olsen, 1 976a). Los cncargados de hIS dccisi o n es pa
fianza y la lealtad, j u n to a una difundida creencia en que san pOl' alto la i n for'm aci6n con qlle cu en t a n y s i n embargo
,

t a n to 11 una como la otra son d i ffciles de eneontrar (Frie p i d e n mas, para luego hacer caso 0111 iso dc e l l a u na vez en su
drich, 1 940; F i ne l 1 94 1 ; Hirschman, 1 970). Con i'recuencia, poder (Feld m a n y M a rc h , 1 98 1 ; M :u'ch y Scv{JI1, 1 984). Las 0 1-
surgen grancles tentaci ones de revisal' unilateral mente los ganizaciones am ort.igllan Ins procesos de pc n sa l11 i c n to y de
contratos, por 10 que es facil que, en ausencia de una red de cisi6n deri vados de I ns p mcesos d e acc i 6 n ( M a rc h , 1 9RO;
favores reciprocos, carezcan de valor las promesas d e algL ll1 Bnmsson, 1 98 2 ; 1 9 8 9 ) . Los a d m in i s t radorcs cled iean gran
incierto apoyo fu turo . parte d esu t. i e m po a act i v i cl::t d cs que pareecn t e ne r poeas COIl
Tal t i po de complicaciones crean problemas para controlar secuencias, fuera de rccanocer t a n to la il11 portancia de Otl'OS
11 ejectlci6n d e las decisiones (Pressman y Wildavsky, 1 97 3 ; como la p ro p i a (Co h c n y M a rc h . 1 98 6 ) . P rohlemas m en o rcs
"
,

Bardach, 1 97 7 ) . Estas se despli egan mediante tina serie cle ac generan crisis gubernall1 c n t a lcs c i ll cs perados p a t ro n es de ac
ciones interrelacionadas . Si t odos lo s conflictos de i n ten'!s se tivaci6n pol i t i ea , pa ra I l Icgo dc;;va n cccrsc dc n l l evo (Olsen,
56 PERSPECTIVAS DE LA POLITICA PERSPECTIVAS D E LA POLiTICA 57

1 983: capitulo m). Los participantes contienden acremente gicos l igados a ellas. De lal suerte, los est Ll di osos d e la asigna
respecto a la adopci6n de una politica, pero una vez adopta cion temporal en l a toma de decis iones han observado los mo
da, estos mismos contendientes se muestran bastante i n d i fe dos en que la atencion a los problemas parecc delerminada
rentes en cuanto a Sll aplicaci6n 0 no (Christensen, 1 976; tanto por el tiempo en que surgen como pOl' las evaluaciones
Baier, March y Sretren, 1 982; Sretren, 1 983). de su i mportancia (Cohen y March, 1 986; O lsen, 1 976c).
EI evidente estado de desorden de muchas cosas en l a toma En su forma pllra, los modelos del bole de basu l'a pt'esllpo
de decisiones ha lIevado a algunas personas a arguir que hay nen que los problemas, solLlciones, responsables de las deci
muy poco orden e n la elecci6n colectiva y que I termi no que siones y oportlllidades de elecci6n son corrientcs i nclepen
mejor l a describe es el de casa de locos. Dado qle el origen de dientes y ex6genas que f1uyen pOl' U D sistema (Cohen, March
l a confusi6n puede radical' en la inadecuacion de las ideas teo y Olsen, 1 97 2 ; March y Olsen, 1 976; 1 986a ) . Un problema 10
ricas con que tratamos de ordenar los acontecim i entos obser constituye el i nteres de la gente de den tro y fuera del sistema.
vados, y no en los propios fenomenos (Glassman, 1 97 3 : 8 5 ; Es.te podda presentarse por cuestiones de estilo de vida; de
Weick, 1 976:9), u n a posicion m as conservadora consiste en fam ilia; frllstraciones en e l t rabajo; can'eras ; relaciones in tet'
suponer que las manel'as en que el orden se impone al desor nas de grupo; distribucion de posiciones, lraba jns y dinero;
den di Fiel'en algo de las previstas pOl' las teodas convenciona ideologfa; 0 crisis actuales del genero humallo d e acuerdo
les. En la mayor parte de las teorras de la accion, presupone con la i nterpretacion de los medios de c 0 ll1 1 1 n i c ;l ci 6 n 0 del
mos que las cosas son ordenadas pOI' sus relaciones de vecino de al lado. Todo 10 cual exige alenci(ll1. Una s o l u c i 6 n
consecuencia. Las desviaciones del orden consecuente se con es producto 0 i dea de algu ien. Una com pu lad ora no es s i 1l1-
sideran abel'l'aciones. Son perlurbaciones de un sistema que, de plemente una soillcion a un problema en el ll1:l l1c j o de la Iisla
olro modo, se manliene unido pOl' el modo en que la necesi de raya, descubierta cuando se neces itaba. Es u na respuesta
dad de algo conduce a hacer algo vinculado con la necesidad, que busca activamente ulla in terl'ogante. Pese al aforismo se
en lanlo que llacer algo conduce a consecuencias l'elaciona gLlll el cual no es posible haUar la respuesla hasta que no
clas con la intencion. se haya planteado bien la interroganle, en polfLica pLl blica a
La idea medular de los modelos de distribucion temporal, menudo no se sabe cual es la pregunla hasta que no se cono
como el del bote de basura, es la sustitucion de un orden tem ce la respuesta.
poral pOl' un orden consecuente. Por ej emplo, en los modelos Los participantes vienen y van. Daclo que cada entrada es
del bote de basura (Cohen, March y Olsen, 1 972) encontra una salida en algllna otra parle, la distribuci6n de "enll'aclas"
mos problemas, soluciones, responsables de decisiones y opor depende tanto d los alribu tos de la e l ecci6n que se abandona
lunidades de opcion que se conjuntan como resultado de es como de los cOl'i'espondientes a la nueva e1ecci6n. La conside
tar clisponibles de manera simultfl11 e a. Se considera que los rable variacion' en la parlici paci6n nace de otms demandas
nexos entre ellos son i nteligibles como consecuencia de los flu sobre el tiempo cle los parlici pantes (mas bien que de las ca
jos aut6nomos del problema, soluciones y responsables de las racterfsticas de la decisi6n que se estudia). Las opOl'lunidades
decisiones, dependientes del tiempo, hacia palestras de elec de elecci6n son ocasiones en que se espera que una institu
cion. En una cul tura con un fuerle sen t iclo de los cielos m en cion produzca un comporlamiento a l que s e pueda llamar
suales 0 anuales, 0 de las series de nacimientos, no deberia una decis ion. Las opOl-tu nidades su rgen regu larll1ente y las
sorprendemos demasiado la idea de LIn proceso de decision ocasiones de eleccion se declaran de manera ru[i naria. Hay
afectado por Ia oportunidad de escoger. En muchas situacio que firmar contratos, contralal', promover 0 desped i r a la gen
nes humanas, la propiedad de los objetos 0 los acontecimien te; gastar dinero y asignar responsabil idades.
tos, identificada con mayor facil idad, son los ind ices cl'Onol6- Aunque no sean l o l a l lll en l e independientes en tre sf, cada
58 PERSPECTIVAS DE LA POLinCA PERSPECTIVAS DE LA POLiTICA 59

corriente se puede considerar independiente y ex6gena res diante las eleccion es. Cuarla, el proceso con frecuen cia es
pecto al sistema. Los problemas, soluciones, responsables de aglldam ente interact ivo. Au nql1e algunos l'en6me nos vincula
las decisiones y oportunidades de elecci6n se vinculan de cier dos al bote de basura sean regulares y rIuyan por casi todos
ta m anera por su tiempo de l legada y sali da y por cualesqllie los casas -pOl' ejempl o, el cfecto d e ]a carga genera l-, otros
dc
ra restricciones estructurales al acceso de problemas, solucio son mllcho mas depend ientes de la combin acion particu lar
nes y responsables de las deci siones a las oportunidades de las estructu ras implica clas.
elecci6n. En ausencia de restricciones estnlctllrales en un En u n proceso de decisio n de bote de basura , los acontec i
proceso de bote de basura, las soluciones se vinculan con los pro m ientos son compre nsibles y, de alguna manel"<1 , predeci bles,
ni
blemas, y los responsables de tomar las decisiones, con las e inc1uso estan sujetos a manipu lacion, pero ni los procesos
hallars e ligaclos es treciIam ente a las in
elecciones, primordial mente por su s imultaneidad. Como re los resulta dos parece n
la
sultado, l a toma de decisiones se constituye en ocasi6n para tencion es explfcit as d e los actores . En s i tuacion es en que
tra rel a tivamen te
ejercitar problemas y soluciones mas que para vincularlos, asf carga es pesada y l a es tructllra se encuen
pro
como para mostrar la toma de decisiones mas que de aprovc poco segmen tada, la inlenci 6n se pielde en los riujos de
inclivi dllos y oportu niclade s de decci6 n
charla, y de exhibi r la virlud mas que de usarla. blemas , solllciones,
contex to. En Iealida d, los res u l tados can frc
La mayor parte de la atenci6n en la l iteratura se ha concen depend ientes del
tos
t rado en examinar las consecuencias tanto de las velocidades cuenci a son 10 suficie n temen te depen dientes de los elemen
e ra ex6gen a , como pa la
y los patrones de flujo d i [erentes en cada una de las corrien de l a cronol ogfa determ i nada de man
ficativ as bs di krcnc ias en tre 10'
les, asf como los distintos procedimientos para su vinculaci6n haeer engan osame nte signi
(March y Olsen, 1 986a). Dos variedades de segmentaci6n se que ocurre y 10 que n o ocurre .
rcflejan en el modelo . La prim era es la ubicaci6n de eleccio
nes por parte de los responsables de tamar las decisiones, 0
sea la estructl1ra de Ia decisi6n . La segl1nda es la ubicaci6n de El descubrimiel 1lo tiel n rde l l cOIl/ex / l lal CIl IllS leOlIas
los problcmas en las elecciones, es decir la estructura de acce redt Icciorris/as
so. En In m as manifi esta si tuaci6n d e bote de basura, presu
ponemos que cualquier problema y cualquier responsable de Los modelos de com petencia racional y de d is t ribllcion tem
bs decisiones se puede vincular a cualquier elecci6n. Un ana poral son, al mismo tiempo, modelos de los responsables d e
!isis de los modelos de bote de basura revela cuatro propieda las decisiones y de los en tornos en los que actll a n . Ambos t .l
des principales de los procesos. Primera, la resol uci6n de pro pos se constrl.lyen con base en perspec t ivas cn leramente cl is
blemas no es el estilo mas comlm de toma de decisiones. Las t i ntas de la natl.lraleza d e Ia toma de decis iones; pero a m bos
elecciones normalmente s610 se efectuan cuando no hay pro ven el proceso en term i nos de lIna complcja serie de interac
blemas ligados a elias. Segunda, el proceso es sensible a las ciones entre acontecim ientos elementalcs 0 actorcs. Por ejem
variaciones en la carga. Cuando esta se aumenta, hay m enos plo, en los modelos de compctencia rac i o n a l . hay gran nll llle
probabilidades de resolver los problemas, los responsables de ro de actores, cada u no de los cllales anlicipa, por un [u tu\"O
tomar las decisiones probablemente son mas propensos a pa indefinidamente largo, las acciones y las reacciones de los de
sar de un problema a otro can m ayor frecuencia, y que las mas. En los modelos de d istri bucion temporal. el proceso
elecciones J\eve mas tiempo efectuarlas, y asf como muy pro clepencle de un complejo m osaico de a t cnc i 6 n que h acc p a re
.

bablemente disminuyan las posi biliclades de resolver los proble cer al patr6n part i c u l a r de nex()s entre prohlemas, solucloncs
mas. Tercera, hay cierta lendencia a que los responsables de y eleccion sumamen le cac) t icn, desde el punto de vista de los
las decisiones y los problemas se denuncien lInos a otros me- medios y los fines.
PERSPECTIVAS D E LA POLiTICA 61
60 PERSPECTIVAS DE LA POLiTICA

tivo pOl' 1 0 comt ll1


De manera similal las observaciones empfricas de las for Las teorfas del comp ortam iento colec
de la comp lejida d colec t.i a
mas de gobiemo a menudo subrayan la complej idad de los simp lifica n el poten cial embr ollo
c1asi cas. La prim era es la agregaclOn
gobiemos modemos (Ashford, 1 986; Scharpf, 1 977a; Offe, 1 984; pOl' u na de l as c10s nltas
ienci a habit ual , la agreg aci6n presu po
Suleiman, 1 987; Held, 1 98 7 ) . Estas observaciones identifican estad fstica . En su apar
; ul taclo s se uede r: divi
l a polftica como una trama bastante compleja de institucio ne que los factores que a fecta n los re::
otro fortUl to. ASI , por
nes, i ndividuos y hechos. Hay muchas instituciones, algunas dir en dos grupos, uno siste mat ico y
en'or es en las expe cta
anidadas en otras, con nexos mtilti ples y traslapados (Long, e j em plo, podr famo s sllpo ner que los
al con term ino medi o de cem.
1 958). Los sistemas politicos nacionales encajan en los siste t i vas tiene n una distdbucion norm
ntes
mas politicos in ternacionales y estan formados por numero o podr far.10s cons idera r que n una pobl ci6n Ie vota
la prc!e rcnc la elect ora l.
sos subsistemas, algunos de los cuales se extienden m as alia exist en muchos factores que a(ect an
sos) tiene n i mpa ctos
de las fronteras nacionales (Thomas et ai. , 1 987). La asigna Algu nos de estos (por e jemplo, los i ngre
e el voto , los que resu ltan h.lert es y cohe rente s a traves de
ci6n de atenci6n, tal como se encuentra, por ejemplo, en los sobr
plo, prob lema s polfl i
efectos de movilizaci6n y agenda, es decisiva para el fllljo de los incliv icluos . Otros facto res (por ejem
ctos m as debil cs 0 menos c h
acontecimientos (Kingdon, 1 984). cos espe cffic os) tiene n i mpa
sent ado que es tos ulll
En las organizaciones formales, los estudios de los procesos rente s 0 com prencliclo s. Si dam os por
com o nt i c\o, esto es, que
de decisi6n revel an u na complej idad equiparable (Allison, mos factores se puecl en cons icleral"
idas rOI'l l l i la m enle , los
J 97 1 ; March, 1 988a). Las alternativas no se I e presentan au son varia bles inde pend iente s, distr ibu
man ifiest os en los resu l tado s
tOll1al icamcnte al encargado de las decisiones, requiere encon factores siste mati cos qued aran
suer te, los supu eslo s conv cnci onal es de
lrarlas. La bllsqueda de allernativas se da en un contexto en agre gado s . De esta
fstic o a los resu ltado s . .
que los problemas no tan solo pretenden soluciones, s i no que la agregaci on i mpo nen un orde n estad .
es el su plles o de I cl t
tam bien las solllciones sc hallan en busca de problemas. La La segu nda simp lifica cion clas ica
men to se aSOC le habl tual
infol"llUICion acercn de las consecllencias de las altemativas se cien cia h istor ica. Aun que este argu
de la selec cion natu ral y qued e mejor es
genera y se d i funde por medio de redes instilucionales, de men te con las teorfas
de pobl?c 6 en ter inos
Sllerte que las expectalivas dependen de la estrllctllra 0 de los peci ficado en l as teorfas mod erns. , ,
encl a h l ston ca esta. mplt
vfnculos en el sistema, tanto como de los modos en que b iolog icos, la idea basi ca de la eflcl
A pesar de la com pleJl dad 0
se aCll m llJen las predisposiciones y contrapredisposiciones cita en m u chas teod as mod erna s.
com portamie nto hum ano, se
(Simon, 1 957a; 1 957b) . Las' conjetllras acerca de las preferen de las anom al ias apar ente s del
histo l"icos elim inan aqlle llos com
cias futllras se desarl'ollan en instituciones dedicadas a clefi cons ider a que los pmcesos
es para un apm piad o Pl:O
nil' y 1l10dificar los valores y los significados de las acciones port amie ntos que no son Soill cion
De este mod o, lll: a re( I C
(Cyert y Mnrch, 1 963; March y Olsen, 1 976) . La sensibil iclad blem a de opti miza cion con junl a. ,
lema de la optl m l zacl On
del sistema a In presion del entomo puede Jependel cuando ci6n basa da en la solu ci6n del prob
manera COlTecta , a pesa r de
menos en el corto p lazo, del grado de relajam iento del siste pred ecira el com port al11 i en to de
fonn ulen 0 resu elva n ese prob le
ma, asf como de los modos en que las cifras con tables se pre que los acto res i mpl icad os
, 1 953) . Desd e l uego , en
sentan y se m a n ipulan estrategicamente. EI si stema tal vez ma de m anera expl icita (Fried man
lema de la opti m izac i6n es
no se centre en intenta!" resolver el conflicto, sino simplemente muc hos caso s, la solu cion del prob
en atender de manera ordenada las demandas que se Ie pre en sf sum ame nte prob lcm atica .
ia con tel11 pOlan a d s
sentan (Cyer! y March, 1 963). EI aprendizaje tal vez sea su De tal suer te, gran part e de l a teor
orde n es il11 pues to a las 1l1St ltU CIO
persticioso, y las reglas falaces de inferenci pueden persistir taca la m aner a en que cl
En el casu de los mode-
durante perjodos prolongaclos (Nisbet y Ross, 1 980). nes poli ticas por un med io cxte rno.
62 PERSPECTIVAS DE LA POLlTICA PERSPECTIVAS DE LA POLiTIC" 63

los de actor racional, el orden se produce por medio de l a la comprension de los modos en que estas cont ribuyen a la es
mana invisible de l a com petencia; e n el d e l os model o s del tab i lidad y cambio en la vida politica .
bote de basura, se produce por medio de l a si multaneidad Los estudiantes de las insti luciones en[at izan eI papel que
temporal. En ambos casos, los procesos ocasionan resulta desempenan las estruclllras politicas en la creaci6n y el man
dos determinados ambientalmente. Desde esta perspectiva, ten i m iento de islas de organizacion i m perrccta y tem poral en
pOl' ejemplo, el poder en un sistema politico esta determina m undos politicos potencialmnte incoados. La premisa de la
do por la posesion de recursos del entorno; los i ntereses, por organizacion es que no todo se puede atender de inmediato,
la posici6n en el m undo externo, y la coherencia en una ins aunque, en principio, esta atcnci6n se necesi te para Llna solLl
tituci6n queda asegllrada por las exigencias de la existencia. ci6n generali zada. Asf, una de las pri ncipales anomalfas de
En efecto, el orden es exogeno respecto a l a institllcion y no las insti luciones es que i ncrementan su capac idad reducien
depende de las propiedades de esta n i de los procesos que do s u alcance. Algunos potencialcs participantes, a l ternati
ocurren en su seno. vas, puntos de vista 0 valores se pasan por alto 0 se supri m en
(Schattschneidel 1 9 60). La polft ica se clesvincula de la ad m i
nistracion, a s i como varias partes de esta (li t ima s e separan
EL PAPEL DE LAS INSTLTUCIONES E N LA POUTICA tambien entre sf. La coordi naci6n en tre diversos cOlll ponen
tes de un problema se desliga de la soi llci6n de hts d iversas
Para la mayor parte de los observadores, incluidos casi todos
partes. Unas cosas se dan pOl' sen tadas al dcc i d i l' otlas. Los
aquellos individu os que trabajan en las dos tl"adicio nes recien
paradigmas e ideologfas en[ocan su a tenci6n ln un<lS y la d is
identi ficadas, la pol i tica no parece ser ni un caso de pura
traen de otras. Las insti tllciones definen las iden t i d ades de
compete ncia mciona l ni otro de pura distribu cion tempor al,
los inclividuos, grupos Y sociedades, 10 cllal s i gniri ca pertene
restring idos amb ienlalm ente. Lo que sucede esta influido por
cer a lin colectivo especffico. Estas i dentidades representan
ambos, pero tambien 10 cs ta, visiblem ente, por Ia estructu ra
barreras comerciales, a la vez que s igni fican algo no i n ter
insti tucional en la cLlal OCllITe. Esta concien cia de la impor
cambiable, razon por la cllal s i m pl i fic:\11 los problemas del
tancia de las insli lucione s se manifie sta en la preocup aci6n
comercio.
pOl' las "no c1ecisio nes" (Bachrach y Baratz , 1 962) y los efectos
Como reslll tado de estas d iversas [OI'mas de s i m p l i ficacion,
de la agenda (Kingdon, 1 984), pOl' 10 que cierto trabajo reciente
las instituciones pol fticas constilllyen simultaneamente una
sobre las traclicio nes tanto del actor raciona l (Ferejo hn, 1 987)
a[Tenta para nuestro sen tido de amplia racionalidad y un ins
como del bote de basura (March y Olsen, 1 986a) ha insistid o
trumento primario para acercarnos a ella. Las dcsvi nclliacio
en Ia nccesid ad de in troduc il' explfci tamente a las instituc io
nes se justifican no pOI' d cri terio de que los aspectos son
nes en estas teodas.
independientes, sino por ia suposicion de que los errores in
En 10 que resta del presen te l ibro, deseam os explora r algu
troducidos al tratarlos de m anera inclependiente son menores
nas manera s en que las instituc iones poiftica s, en particu
lar que aquellos introducidos al tratar (sin exi to) C0ll1 0 i nterde
las adm i nistrati vas, ponen orden e influye n en el cambio
polf pendientes. Las s i m p l i ficaciones tienen consecuencias pol it i
tico. Esta perspec tiva instituc ional se puede vel' como un adi
cas. Los procesos institllcionales i n ternos arectan aspectos ta
tament o a teodas como las de la compet encia raciona l 0
la les como la distribllci6n del pocler. Como resul tado, invitan al
distribu cion temporal; punto de vista a l cual nos place adhe
desarrollo teodco de modelos de los modos en que los i ntere
rimos. Pero nuestros esfuerzos proceden tambie n de una preo
ses y las preferencias evolucionan en el contexte de la acci6n
cupaci6 n mas genera l por la i nterpre taci6n de las i nstituc
io i nstitllcional, de los modos en que las repu l aciones y las ex
nes poiftica s, como rasgos fundam entales de la poiftica , y
por pectativas se desenvuelven como consecucncia cle los rcsulta-
64 PERSPECTIVAS DE LA POLlTICA PERSPECTIVAS DE LA POLiTICA 65

dos de la pol itica y de los modos en que el proceso de control nes. leyes y otras reglas estables 0 med iante llna obligaci6n
de las organizaciones i ntencionales provoca consecuencias moral comunitaria. a menudo inspirada y apoyada en eI dogma
i mprevistas y va aunado a un sistema simb6lico que evoluciona religioso (Berki. 1 979; Waterstone. 1 966).
en el interior de una insti tuci6n. La demanda de autonomfa i nstitucional es necesaria para
POI" tanto. sin negar la i mpOI"tancia del contexte socia l de establecer que las instituciones polfticas son algo m as quc
l a poiftica ni los motivos de los actores i ndividuales. el anali s im ples reflejos de l as fuerzas sociales. Las observaciones
sis institucional propone un papel mas independiente para empfricas parecen indicar que los procesos internos de las
l as i nstituciones polfticas. EI Estado no s610 es i n fluido pOl" la i nstituciones polfticas. aunque posiblemente des at ados por
sociedad. sino que tambien i n fluye sobre esta (Katzenstein . acontecimientos externos. afectan el curso de la historia. Los
1 978; 1 985; Krasnel 1 97 8 ; 1 988; Nordli nger. 1 98 1 ; Skocpol. programas adoptados como simple compromiso polftico por
1 979; Stephan. 1 978; Ashford. 1 986; Thomas et al. . 1 987). La una legislatura llegan a estar dotaclos de significado y fuerza
democracia polftica no s610 depende de las condiciones eco i ndependientes. por con tar con una dependencia estableci
n6micas y sociales. sino tambien del disefio de las instituciones da que se encarga de ell os (Skocpol y Finegol d. 1 9 8 2 ) . POl'
polfticas. Las dependencias burocn'iticas. los comites legislati otra parte. el estableci m iento de u n a polilica pllbl ica 0 la
vos y los tribunales de apelaci6n son lizas para las fuerzas so competencia entre bur6cratas y legisladores acliva y organiza
ciales contendientes. pero tam bien cllmulo de procedi mientos identidades i nactivas y divisiones sociales (Olsen y Stclren.
y esllUcluras operantes estandal que definen y defienden los 1 980; Tilly. 1 978). Los experlos del sistema poJ [tico desarro
valorcs. normas. intereses. identidades y creencias. llan y conforman la comprensi6n de los problemas y alternati
EI a rgumcnto de quc las insti tuciones se pueden considerar vas politicos (Heclo. 1 974).
actores politicos represenla un l"eclamo de coherencia y auto" De tal suerte. l as i nstituciones polfticas deFinen el marco en
nomb inslilllcionaies. Una demanda de coherencia es necesa el cual tiene su lugar la polftica (March y O lsen. 1 9 84; Olsen .
ria si deseamos considerar a las insti tuciones como encarga 1 985). En 10 que resta de este libra nos preguntamos c6mo
das de las decisi ones. Desde es le punto de vista. el problema . funcionan estas i nstituciones. c6mo afectan la vida polftica.
cs Sabel" si escogemos describir al ESlado (0 a alguna otra ins c6mo cambian y c6m o poelrfan m e jorarse. EI l ibro resulta
ti luci6n polftica) como el que toma decisiones con base en al demas iado compendioso y nuestra competencia demasiado
glm i n leres 0 intenci6n colectivos (por ejemplo. las preferen l i m itada para cubrir esta agenda. Nuestro estll dio es l i m i ta
cias. las metas. los prop6sitos). alternativas y expectativas do. Insiste en los modos en que el pensamiento con tempora
(Levi. 1 98 1 ). Esta interrogante no necesita respuesta. a menos neo sobre las instituciones polfticas pllede hacernos errar el
que im pongamos una. Sabel" si t iene sentido te6rico pragm<:'i- . cam ino. Esta estructurado por la preocupaci6n ele enteneler
tico imputar a una instiluci6n i ntereses. expectativas y demas que lugar ocupan l as i nstituciones polfl icas en la eslab lida y
parafernalia de l a inteligencia coherente no es. a priori. ni .
el cam b io polfticos. En particular. se basa en l a IDvestlgaclOn
mas n i menos problematico que saber si tiene sentido i m pu de las organizaciones formales. raz6n por i a cual le ata e eli
tarselos a un i ndividuo (Kahneman. 1 982; March y Shapira. recta mente i ns tituciones com o los parlamentos. los m ll1lste
1 982). La respuesta pragm atica parece ser que la coherencia rios. los tribunales y las depenclencias administrativas. Por 10
de las i nstituciones varfa . aunque en ocasiones sea 1 0 suficien demas. se enfoca pri morclialmente en las i nstituciones politi
temente sustancial para que se jusl ifique considerar que lIna cas correspondientes a li n contexto de ideologfa democratica.
colectividad actua de manera coherente. La teorfa politica En el capftulo II exploramos la manera en que la acci6n
tradicional prestaba considerable atenci6n a los modos en politica esta gobernada por reglas mas que por calculos utili
que la coherencia se podia inclucir por medio de constitucio- tarios. En el capitulo I I I describimos el modo en que la cons-
66 PERSPECTIVAS DE LA POLfTICA

truccion no instrumental del sign i ficado se puede considerar


fundamental para la polftica. En el capitulo IV, estudiamos
una descripcion no fl.mcionalista de la historia institucionaI.
En los capftulos subsecuentes, nos basamos en estas conside II. LAS REGLAS Y LA INSTITUCrO NALIZACrON
raciones para estudiar el cambio institucional en las democra DE LA ACCrON
cias occidentales, primero (en los capitulos v y VI) describiendo
los procesos y luego (en los capftulos VII Y VIII) sugiriendo algu
nas consideraciones en el disefio de las i nstituciones politicas EN LAS estructuras abiertas ch'lsicas de Ja libre competencia
democnHicas. polflica Y I a c1istribuci6n temporal, la accion es pOlencialmen
te caotica. No esta claro ni que sucedera n i " quien hani que a
quien ni cuando. Los principios del calculo racional conse
cuente 0 de la estricta temporalidacl son precisos, pero sus
i m plicaciones interactivas son 10 suficientemente conh.lsas en
ecologfas complicadas pal'a hacer inciertos los resul tados. En
este capftulo examinaremos los modos en que la ins'ti luciona
l i zacion de la accion POl- medio de reglas red uce csa a ll1bigi.i c
dad y afecta a la politica.

'r

LA UBleUJDAD DE LAS RUTINAS

En la l ileratura burocratica y organizativa, cs com l lll Ja pro


posicion de que las organ i zaciones se ajuslan a I'cglas y dc
que, en una organizacion, gran parte del compOltal11 iento esta
especificado pOl' los procedimientos estandar vigentes (March
y Simon, 1 958; Webel 1 978). Esta proposicion se puede haeer
extensiva a las instituciones polfticas. Gran parte del compor
tamiento que observamos en elias refleja la m ancl'a Il.ltinaria
en que los individuos hacen 10 que estas considera n debe h a
cerse. Simples estfmulos desencadenan patrones de acci6n
complejos, estandarizados, sin extensos anal isis que resu el
van los problemas ni el uso de poder d iscrecional alguno. Las
instituciones poseen un repertorio de procedimientos, y recu
rren a las reglas para escogel- ent re ellos. Las reglas se pueclen
i mponer 0 aplicarse por coerci6n directa y mediante autoridad
polftica u organizadora, 0 pueclen ser parte de un codigo de
conducta adecuada que se aprencle y se i n lerioriza pOl' medio
de l a socializaci6n 0 Ia eclucaci6n .
Decir que la conducta csta rcgida por reglas no i lllplica que

67
REG LAS E INSTlTUCIONALIZACI6N REGLAS E INSTITUCIONALIZACI6N 69
68

esta sea trivial 0 irracional. Las reglas relacionadas con l a Las rutinas institucionales se siguen, aunque obviamentc
conducta deben 0 debedan ser consideradas con detenimien no en el estrecho in teres personal de quien tiene la responsa
to. Las reglas pueden reflejar sutiles lecciones de experiencia b i l i dad de cumplimentarlas. Incluso en situaciones extremas,
acumulativa, en tanto que el proceso mediante el cual se de como de guerra, 0 en los campos de concentracion, los indivi
terminan y se aplican las reglas apropiadas i m plica elevados duos pal'ecen actual' con base en las reglas de apropiacion, mas
niveles de inteligencia, discurso y deli beracion human os. Una que en el calculo racional de las consecuencias (Geertz, 1 980;
conducta politica i nteligente y reflexiva, como de cualquier Lundquist, 1 988). La conformidad con las reglas puede verse
otro genera, se puede describir en terminos de deberes, obli como un acuerdo contractual e i m pl fcito pam actual' adecua
gaciones, funciones y reglas. damente, a cambio de ser tratado de manera apropiada, pOl'
Por "reglas" significamos l as rutinas, procedimientos, con 10 que, hasta cierto punto, es includable la exislencia cle un
venciones, papeles, estrategias, formas organizativas y tec "contrato". Pera la socializacion mediante una sel"ie de reglas
nologfas en torno a los cuales se construye la actividad polfti y la aceptacion de su pertinencia no es pOl' 10 general un casu
ca. Asi mismo, las creencias, paradigmas, codigos, culturas y e celebracion voluntaria de un contrato expl fcito. Las reglas,
conocimiento que rodean, apoyan, elaboran y contradicen esos mcluyendo las de otras prafesiones, se aprenclen como cate
papeles y rutinas. En la ciencia social empfrica, es un l ugal' cismos de expectativas. Estas se construyen y ela boran me
comtm observar que la conducta queda restringida 0 es dicta diante una exploracion de la naturaleza de las cosas, las ideas
da pOl' estos aforismos culturales y normas sociales. Las Il.1ti propias y l as imagenes personales e i nstitucionales.
nas son independientes de los actores i ndividuales que las eje Se han real i zado diversos es[uerzos encaminaclos a racio
cutan y 'pueden sobrevivir a lIna considerable rotacion de los nalizar las reglas normativas, como las del altl'llismo (Kurz,
i ndividuos. 1 978) y las de la reciprociclacl (Axelrod, 1 980), 0 a especifical"
Las rll tinas pucden ser reglas de procedimiento que especi las condiciones para su evoluci6n (Axelrod y Ham ilton, 1 98 1 ;
fiquen lin proceso que debe seguirse en circunstancias deter Trivers, 1 97 1 ) . Aunque estos esh.lerzos han rendido importan
minadas. Asi mismo comprender reglas de decisi6n que esti tes conocimientos, tienden a l i mital' la atencion a la estatica
pulen la manera en que los insumos han de convertil'se en comparativa de las normas i ndividuales. Un examen te6rico
productos. Pueden ser reglas de evaluaci6n que especifiquen mas amplio del orden n0n11 ativo consideraria las relaciones
critel"ios para estimar los resultados; as! como regular la asig entre norm as, la i mportancia de su ambiglieclacl y Sll inconsis
naci6n de autoridad y de responsabil i dad, el mantenimiento tencia, asf como la transformaci6n de las estnIctu l'as norma
de registros, ademas de la recopilacion y manejo de la infor tivas. La compl'ensi6n teori a de estas normas convencio
macion. Pueden especificar quien tiene acceso y a que clase nales , as! como aquellas que circundan a la confianza y la
de instituciones 0 palestras y en que condiciones, i ncluyendo legitimidad parece muy probable que vaya hermanada parti
los derechos de la oposici6n politica; al igual que regular los culm"mente al analisis pol itico.
tiempos adecuados para decir 0 hacer tales 0 cuales cosas a Describir la conducta como impulsada por las reglas es ver
traves de la fijaci6n de toda c1ase de limites 0 i mponiendo cir la accion como comparable con una si tuacion en demanda de
cunstancias especiales en las que no se pueden hacer ni decir una posici6n. Las reglas definen relaciones en t re f1.l l1ciones en
ciertas cosas. Del mismo modo pueden regular el cambio de terminos de 10 que el titular de una f1.lncion debe a los corres
reglas. Hasta cierto punto estas se hall an codificadas, pero tal pondientes de otras (Burns y Flam, 1 987). Esta terminologfa
codificacion a menudo es incompieta. Con fTecuencia se mues es mas bien de deberes y obl igaciones que de toma de decisio
tran i nconsistentes. Como resultado, ninguna regI a especifica nes anticipatorias y consecuentes. Los actorcs pol fticos aso
se cum pie de manera automatica. cian acciones especificas con si tuaciones especfficas a traves
70 REGLAS E INSTITUCIONALIZACI6N REG LAS E INSTITUCIONALIZACION 71

de reglas de apropiacion. Lo que es pertinente para una per con frecuencia, sobre todo a posteriori. Pero algunas de las
sona determi nada en una situacion particular se define por principales capacidades de las instituciones modemas proce
medio de las instituciones polfticas y sociales y se transmite den de su efectividad para sustituir Ia conducta apegada a las
mediante la socializacion. La busqueda implica una investiga reglas por una conducta individualmente aut6noma. Las ruti
cion de las caracteristicas de una situaci6n particular, y la nas hacen posihle com-dinar mllltiples actividades simultaneas
eleccion representa la comparacion de una situacion con una de m anera que resu l t en mutuamente coherentes . Las rllt i
conducta que concuerde con ella. nas ayudan a evitar conflictos; aportan codigos de sign i fi ca
En 1a historia de las teorias de la justicia y 1a racionalidad, dos que facilitan la interpretacion de mundos ambiguos; res
se ha descrito como distinci6n fundamental el contraste entre tringen la negociacion a term inos comprensibles e i m ponen
la 16gica de la apropiaci6n asociada a 1 a acci6n obligatoria y la acuerdos; contribuyen a m itigar la naturaleza impredecible,
16gica de la consecuencia asociada a l a eleccion anticipatoria creada por las estructuras abiertas y los procesos de bote dc
(MacIntyre, 1 988). Este contraste se puede caracterizar com basura, por I a regulacion del acceso de los participantes, los
parando las letanfas convencionales para la acci6n: problemas y las soluciones a las oportunidades de eleccion. Las
rutinas i ncorporan identidades, intereses, valores y visiones
Acci61l fll1ticipatoria: Acci6n obligatoria: del mundo individuales y colectivos, l i m i tando asf Ia asigna
1 . (Cuales son m is alternati 1 . (Que clase de situ<;lci6n es cion de la atenci6n, las normas de evaluaci6n, las prioridades,
vas? esta? las percepciones y los recursos (Hall, 1 968; Van Maanen, 1973).
2 . ( Cuales son mis valores? 2. (Quien soy? Al m ismo tiempo, el hecho de que la mayOl- parte del com
3. (Cunlcs son las consecuen 3. (Cwln pertinentes son para porta miento sea i m pulsada por rutinas, en sf no convierte en
cias de m is al ternativas pa m! las diferentes acciones rutina la m ayor parte del comportam iento. El nltmero y varie
ra mis valores? en esta situaci6n? dad de reglas alternativas aseguran que uno de los factores
4. Elija la alternativa que ten 4. Haga 10 mas pertinente. primordiales que afectan la conducta sea el proceso mediante
ga las mejores consecuen el cual algunas de estas reglas, mas bien que otras, se evoquen
cias. en determinada situacion. Las instituciones, las tradiciones
y las normas no son monolfticas (Eisenstadt, 1 964; Burns y
Pese al moderno enfasis en la primera letanfa, como justifi Flam, 1 987). La h istoria que genera y cambia las reglas no es
caci6n para Ia acd6n, Ia segunda parece emplearse con ma una h istoria cohesiva lmica, s i no que consi ste en d iversidad
yor frecuencia para descl-ibirla. Pregunta eI contador: (Que de experiencias, en variedad de lugares y en d iversidad de si
puede hacer un contador ante semejante situaci6n? Pregunta tuaciones (Dahrendorf, 1 968). Es mas, las reglas y su apl icabi
el jefe de oficina: (Que puede hacer un jefe de oficina ante se l idad a s ituaciones particulares a menudo son ambiguas. Los
mejante s'ituacion? Las instituciones se construyen en torno a individuos poseen mltitiples identidacles. Las clivisiones del
multi tud de actividades pertinentes, de procedimientos para trabajo a veces se desintegran. Las s ituaciones se pueden defi
garantizar su mantenim iento ante las amenazas de u n vuelco nir de maneras di ferentes, que exigen reglas diferentes. Las
en la situacion y del i nteres personal, y de procedimientos pa reglas se constntyen mediante un proceso que en ocasiones
ra modificarlas. alienta la ambiguedad.
A menu do, la ubicuidad de las rutinas hace que las i nstitu POl' consiguiente, describir la conducta como observaclOl-a
ciones politicas parezcan burocraticas, rfgidas, i nsensibles 0 de reglas es s610 el primer paso para com prender el m odo en
estupidas. La . s implificaci6n que suministran las reglas es que estas la afectan . EI proceso i nc1uye toda la panopl ia de ac
abiertamente i mperfecta, y esta i mperfecci6n se manifiesta ciones y construcciones mediante las cualcs, ante el conflicto
72 REG LAS E INSTITUCIONALIZACI6N REGLAS E I NSTITUCIONALIZACI6N 73

y la ambigliedad, se aplica una logica de la apropiacion. El incluso pueden tener algun decto en sf cl lIS0 err6nco 0 Ia mala
comprensi6n de las palabn.1s. EI concepto sc rarece a o t ro, pOl- lo
criterio es l a apropi acion, pero determinar 10 apropiado en
que se d a el saito al segundo. La sigu i ente ctara es cl pcriodo
una s i tuacion espedfica no es u n ejercicio trivial. U n a de las
en que el concepto se halla mas 0 menos fijo, au nqlle cI razona
posibilidades es que las reglas se guarden, pero que l a eleccion
m iento, por cjemplo, siga c 1 asificando panaros del conceplo y al
entre estas y sus i nterpretaciones alternativas este determina margen dc este. L a lercera etapa es I a dcsintegracion del concer
da por una logica consecuent. Esto es, podriamos i m aginar a to, a medida que el I-azo namienlo mediante el cjcmplo sc va dis
actores politicos que abordaran reglas e i nterpretaciones al tanciando tanto que queda claro que ha dejado dc descarsc la in
ternativas como opciones en un problema de elecci6 n racio fiuencia sugestiva de la ralabra.
nal . Ciertamente, algunos elementos de este calculo se presen
tan, pero no es el procedimiento dominante. Por ejemplo, el Al eslablecer la perlinencia, las reglas y las situaciones que
conflicto potencial entre reglas se resuelve parcialmente me d an vinculadas por criterios de simili tud 0 d i rerencia y m e
diante la prestaci6n i ncompleta de la atencion. En u n lugar y d iante el razonamiento por analogfa y metafot"a. EI proceso se
momenta determinados, solo se evoca una parte de las ruti halla muy i nfluido por el lenguaje y por los modos en que los
nas pertinentes. Las reglas mas conocidas son las que con ma participantes son capaces de expresarse acel-ca d e l I na situa
yor probabilidad senln evocadas, asf captan la atencion las ci6n tan s i m i lar 0 distinta de o lra; l a as ignaci6n de las s i
que se usaron 0 se revisaron en fechas recientes. tuaciones a las reglas se hace al misll10 liempo que estas cam
Cuando se evoca mas de una regIa potencialmente perti bian. Aunque el proceso ciertamentc se veri a fectaclo por
nentc, el problema radica en aplicar criterios de similitud, con consideraciones sobre las conseeuencias dc la accion, es ta or
objeto de usar In regia mas adecuada. En algun0s cas os, para ganizado pOl' diferentes principios de aeci6n, par cicrla 16gica
hacer la elecci6n se pueden usar reglas de orden superiOl E I de la pertinencia y por una comparaci6n de casos, en term i
proceso parece inhabitual para u n a tradicion d e realpolitik nos de s i m i l i tudes y diferencias. EI proceso conSClva la con
acos lum brada al cin ismo respecto a los juicios acerca de l a s istencia en la accion, pri m ordialmente mediante la creaci6n
"perlinencia". No se trala de u n proceso bien entendido e n e l de tipologfas de similitud, antes que par Ia derivaei6n de la
contexte poiflico, pero es i mportante para allanar las situacio acci6n a partir de i ntereses 0 necesi dades estables.

nes mas poiflicas. Por ejemplo, durante la crisis de los m isiles
en Cuba, cllando el lenguaje en gran parte era de calcllio y
consecuencia, los i n formes sobre la tom a de decisiones des EL ACCESO, LA PERICIA, LA DI RECCI6N Y LA CONFIANZA
tacaron consicleraciones sobre pertinencia y n ivelaci6n de Ia
conducta apropiada con una situ aci6n particular (Allison, L(I tlivisidl1 del tm/Jajo
1 97 1 ).
Adecuar una regia a una s i luaci6n es un ejercicio mas ancl En principio, dado que en polflica cada cosa est;.1 vinculada a
.
logo al razonami ento legal que al econ6mico, aun aceptando lodo 10 demas, cualqu ier aeei6n lomada en cualqulcr pnrle
las ofuscaciones modernas en cuanto la d i ferencia (Posner, posee cierto interes pala todos. Lo cllal sugiere un s istema po
1 973; 1 9 8 1 ). Levi ( 1 949:8-9) describe asf el proceso d e razona i ft i eo, posiblemenle imaginable, en que los dectos de todo so
m iento legal: bre lodos se consideran de manera simullanca y Iesuelven todos
los eonflictos. Las insliluciones politicas no se organizan asf,
La primera etapa es la creaci6n dcl concepto legal, que se constru pOl' 10 m enos no en primera instaneia. M ICh? s cle I as l-eglas
.
ye a medida que sc corilparan los casos. EI periodo es aquel en en las i ns t itllciones po liticas son en esenCla d lSPOSlo tlVOS para
que el tribunal busca a tientas una fTase. Pueden probarse varias; dividir la politica en cam pos relativamenle independientes. El
74 REGLAS E I NSTITUCIONALIZACION REG LAS E INSTITUCIO NALlZACrON 75

dispositivo d ivisorio cIasico es el de la ciudadanfa basada en aqllellos asuntos que un tribunal 0 lIna depende ncia pudiran
la geogra[ia, manera de dividir un m undo grande en numero considerar que atenllaba para ambos el decto de determm a
sos pequefios estados. dos tipos de conflicto .
Normalmente, las divisiones intemas del trabajo dan por En politica, el reslii tacio de la atencion esporacii ca y soste
resultado fOl-mas de gobiemo construidas alrededor de los n i d a a los potencia les problem as de coord inacion y congruen
principios de la divisi6n del trabajo y la especializacion, y, por cia hace facti bles, aunqlle no siempre coherent es, los sistemas
ende, una separacion de ciudadanos y funcionarios, en multi polfticos . Lo cual explota las Iimitacio nes en cuanto atenci6n
tud de funciones y reglas relativamente autonomas. Si se su y energfa de los participa ntes. A pesar de la m a.nera en que e
prim n los vfnculos entre separaciones, la divisi6n del trabajo tan estructu radas l as institllci ones, la atencl6n es m ateria
crea I mportantes barreras entre campos de legftima accion: escasa en el terreno politico, y el control de SlI asignaci 6n es
Is areas de racionalidad (Cyert y March, 1 96 3 ) y responsabi de importa ncia para cllalquie r actor politico. Inhibicn do el des
hdad locales. La coordinaci6n a traves d e los l i n des e s mas di cubri m i ento de ciertos con fl ictos potencia les y el acceso a
ffeil que en su interior. Distintos conju ntos de reglas tienden a estos, una estnlctu ra de reglas, organiza da en forma de res
desa rl arse de m anera independiente en diferentes campos. ponsabi lidades relativa mente discreta s, canaliza las energf s
La divIsl6n del trabajo identifica a los especialistas no s610 polftica s hacia cierto tipo de conflictos, en tanto qlle las alep
con el acceso especial a una serie de problemas y soluciones de otros.
sino tambien con la responsabilidad de desarrollar reglas re Al m ismo tiempo , las atenllan tes impone n reqlleri miento s
lativamente estables para operar en este campo. de niveles relativa mente elevados de confian za a lraves de los
Normal m ente, la divisi6n del trabajo y la especializacion se l indes . En una forma de gobiern o, cllalqlli er l i ndc es "lma For
presentan como principios de organizacion eficiente. Se con m a de delegac ion m u tua. Los problem as de delegac i6n son
sidera que 1 a eficiencia proviene tanto del aumento de la com bien conocid os. Un agente puede no compar lir, y en realiclad
pelencia en lin conjunlo red uciclo de tareas, como de los 10- por 10 general no los com parte, precisa menle los mis ? v

gros en coordi naci6n prod ucidos por conjuntar las tareas mas lores de l a person a que cubre la delegac ion. Resulta dlfIcil VI

estrechamente relacionadas. Desde luego, polfticamente ha gilar la conduc ta de lin agenle. La concien cia de S lOS proble
la
blando, hay especial interes por los logros atribuibles a l a m as ha dado lugar a diversos es[uerzos por conslcl erar que
agrupaci6n de ciudadanos que comparten determinada serie delega ci6n mutua i mplica un contrat o de recipro cid d . Esto
de ex
de demand as con l as dependendas mas comprometidas en es, i magina mos que el control mutuo se logra a traves
satisfacerlas. ivas de interca mbio. Estos contra tos i m plfci los son co
pectat
en le a
Los l indes tambien crean amortiglladores del confliclo, 10 mllnes en el terreno politic o, pcro se enrrcn lan crlldam
que menu o constituye su efecto politico mas significativo. multiples situaci ones polftic as en la practic a.
Tambi en es proba ble que expongan er r 6ne am nte l
Un e.lemplo I m portante es la division de responsabilidad entre a natu
las l egislaturas, los tribunales y las dependencias administra za. La idea medula r de l a conha nza es que
raleza de la confian
tivas, cad a uno con una serie distinta de reglas para enfrentar ningun a expect ativa de j u sti ficacio n Cuand o esta
no radica en .

10 que es, en cierto sentido, el mismo problema. Las leyes se justifi ca media nte las expect ativas de si bles consec ue
se .
crean n una esfera institllcional en que los responsables de cias redprocas, simple mente es otra versIO n del mterc
amblO
. con
l s declslOnes no perciben much as de las i m pl icaciones prac econ6 mico, como quecla claro de los tralam ientos de Ia
tlcas de 10 que hacen. Cuando las leyes se aplican en tribuna fianza como rep utaci6 n en los juego s repeti clos (Kreps
les 0 en dependencias administrativas, se excluye a los partici n, 1 982). En polilic a, la confia nza condic ionac1 a explfc l
Wilso
la con-
pantes y problemas mas potenciales. Hay reglas que I i m i tan tamen te en Ia reciprocidad a menud o es amplia . Pel-o
76 REGLAS E INSTITUCIONALIZACI6N
REG LAS E INSTITUCIONALIZACI6N 77

fianza Ilgada a la delegaci6n en instituciones polrticas no


una opcion particular. La segunda es la eslructura de deci
constituye, como la propia divisi6n del trabajo, ningun con
si6n, una relaci6n entre los responsables de las decisiones y
trato explfcito, sino una regIa de conducta pertinente. Esta se
las oportunidades de elecci6n . Esta estmclura puede requerir
sustenta por la socializaci6n en la estructura de las reglas, y
el permitir 0 no que determinado responsable de las decisio
rara vez se considera una acci6n voluntaria deliberada. Asf, la
nes participe en la formaci6n de una elecd6n parti cular. Las
confianza tal vez sea socavada por la desconfianza persisten
estructuras no segmenladas mas generalmente debatidas son
te, pero hay mayor probabilidad de que ello ocurra si conside
aquellas en que cualquier responsable de las decisiones, cual
ramos la garantfa de confianza como parte de un arreglo con
quier problema y cualquier soluci6n tiene acceso a cualquier
tractual voluntario y no como producto de las obligaciones
situaci6n electiva.
normales de la vida polftica.
Las estructuras de acceso y de decision segmentadas se pue
En polftica, la estructura reglamentaria en las institucio
den concebir bajo toda clase de configuraci6n arbitraria, pero
nes polfticas afecta tambien el papel de los recurs os no politi
dos en particular han sido objeto de consideracion formal. La
cos. Por ejemplo, podemos comparar un sistema polftico que
primera, una estructura especializada, es la que se puede des
use reglas y organizaci6n complejas y condicionales, por una
componer en subestructuras no segmentadas. Asf, una eslruc
parte, con un gobierno que use reglas simples y distinciones
tura de decision especializada es aquella en que es posible di
tajantes, por la otra. Hay indicios de que cuanto mas comple
vidir a las oportunidades de elecci6n y a los encal'gados de las
ja y condicional sea una serie de reglas, mas vagas las distin
decisiones en subgrupos, para luego equiparar ambos juegos de
cioncs entre las responsabilidades de las dependencias y ma
subgrupos, de tal suerte que cada encargado de las decisio
yor el esfl.lerzo por ubicar la complejidad del mundo en l a
nes, en un subgrupo particular de responsables de 6stas, tenga
estructura institllcional, l a mayor ventaja polftica sera para
acceso a cada oportunidad de elecci6n en el conjunto iguala
las personas que posean recursos econ6micos 0 intelectuales
do de oportunidades de eleccion, pero en ninglll1 otro. L a sc
(Schaffel 1 980; Bleiklie, 1 983). De esta manera, los moder
gunda, una estructura jen\rquica, es aquella en que los clere
nos desarrollos de reglas institllcionales complejas con mul
chos de acceso se amplian como funci6n de la categoria
tiples condicionantes, sea que se encuentren en los sistemas
jenirquica. Por ejemplo, en una estructura de accesbjerarqui
de estado benefactor 0 en los de mercado, se oponen a im
ca, los problemas y las opciones se ordenan, y cada problena
portantes principios de la democracia. Salvo contadas excep
tiene acceso a opciones de la misma categorfa 0 de categona
ciones, las reglas simples reducen las ventajas negociadoras
inferior.
de la riqueza y la educaci6n, aunque obviamente planteen
En estructuras diferentes, los procesos de bote de b asura
otros problemas.
producen diferentes rendimientos de solllcion de problem s
(esto es, en efectividad, en eficiencia) y dan pOI' resllltado dl
ferentes dimas organizativos (esto es, el estaclo latcnte de los
La regulaci6n de los procesos del bote de basura
problemas). Las estructuras jerarquicas suelen producir p o
cesos en que es particularmente poco probable que las OPCIO , '
"
Las situaciones electivas del bote de basura se han caracteri ,
nes importantes (por ejemplo, las de alta jerarquia) resuelvan , '
zado en funci6n de dos estructuras (Cohen, March y Olsen,
los problemas (Cohen, March y Olsen, 1 972). Vados d : los de
1 972): la primera es la estmctura de acceso, una relacion en , a es
bates mas recientes se han caracteri7.aclo POl- su atenclOn
tre problemas (0 soluciones) y oportunidades de elecci6n. De
tas caracteristicas estructurales de los procesos de bote de ba
ser activada, la estructura de acccso puede reqllerir el penni
sura. Anderson y Fischel' ( 1 986) introdujeron expl fcitamentc
tir 0 no que un problema 0 soluci6n particular se vincule a
soluciones, asociaron los problemas y las soluciones a los res-
78 REGLAS E INSTITUCIONALIZACION REG LAS E INSTITUCIONALlZi\CION 79

pons abIes de las decisiones y cambiaron las reglas, para asig (Egeberg, 1 984; 1 98 7 ; Olsen, 1 9 83; Bl ichner y Olsen, 1 986) y
nar a los responsables de las decisiones a las opciones, a fin los s istemas contables (CoopeJ Hayes y Wolf, 1 98 1 ).
de reflejar un enfoque indivi dual en la solucion de problemas
importantes para esa i ndividualidad. Estos autores obtuvie
ron los mismos resultados generales que los consignados pOl' La. pencia y fa divisi61l dd traiJajn
Cohen, March y Olsen ( 1 972), pero observaron que los supues
tos altemativos tenian el efecto de diseminar a los responsa En cualquier sistema politico, la peri cia especial justifica tan
bles de las decisiones entre l as oportunidades de elecci6n, de to la divisi6n del trabajo com o la i mposici6n de Iimitaciones a
manera todavfa mas uniforme, reduciendo asf las consecuen esta; asf, las comp l icaciones polfticas asociadas a la pericia
eias del hacinamiento. O tros amHisis teoricos de los procesos especializada han preocupado a los [il6sol'os politicos desde
de bote de basura en las jerarqufas han identificado l as condi los griegos. En los tiempos modemos, los problemas de peri
ciones por su eficiencia relativa (Carley, 1 986). cia se han vinculado sobre todo con l os especialistas, tales co
Similarrnente, los esttldiosos de la toma de deeisiones han mo los expertos cientfficos 0 tecnicos (Gibbons y Wi ttrock,
senalaclo la manera en que l os procesos de bote de basura 1 984; Weiss y Woll m an, 1 986); pero los problemas generales
han afectado las caracterfsticas estructurales de las i nstitucio se extienden a cualquier forma de conocimiento especial izado
nes en euyo seno ocurren. March y Romelaer ( 1 976) senala y a cualquier tipo de division del trabajo. La peri cia es un con
ron que la tendencia de las decisiones en una situaci6n de bote junto de reglas. Aunque estas, hasta cierto punto, se pueden
de basura no es erratica, sino que se presenta en un contex racionalizar, los expertos las aprenclen como si se tratara del
to de creencias ypormas que ocasionan un sesgo sistematico. catecismo: los ffsicos aprenden 10 que hacen los ffs icos; los
Powell ( 1 978) y Levitt ( 1 988) hallaron que las rutinas y las nor abogados 10 que h acen los abogados. Las J"eglas son i mpues
mas eran i mportantes para las clecisiones editoriales. Tyack tas pOl' las normas profesionales y por las expectativas de los
( 1 976) expuso como las nOl"maS i nstitucionales provocaban patrones. Como resu ltado, en las instituciones politicas, los ff
considerable confiabilidad en las organizaciones educativas. sicos hacen 10 que hacen los ffsicos (y 10 que se espera que ha
Rommetveit ( 1 976) mostr6 que el traslado de determi nada de gan), y los abogados hacen 10 que hacen los abogados.
cisi6n de una palestra con ciertos rasgos estructurales a otra Para la mayor parte de los expertos, el proceso polftico es
de di ferentes ca.racterfsticas aparentemente cambiaba el re u n ten"eno extrano (Snow, 1 96 1 ; Gi plin y Wrigh t, 1 964; Kistia
sultado. Weiner ( 1 976) explor6 1as consecueneias de tener flujos kowsky, 1 976). La pericia supone un proceso mediante el cua l
de problemas y de participantes interconectados y demostr6 las teorias alternativas sc evalttan de manera sistematica, a
que, en u n proceso de bote de basura, los Ifmites de tiempo traves de los datos disponibles, en un marco comparticlo por
marcaban l a diferencia. EI decto de las estructuras de creencia personas "razonables" (esto es, capacitadas), a fin de jerarqlli
y de deberes normativos fue obsel"vado pOl' Enderud ( 1 976), zar las ideas e n [unci6n d e su plausibil idad. L a polftica presu
Olsen ( 1 976a) y Levitt ( 1 988). Varios estudios han exam i nado pone u n proceso mediante el eual l as formas d e gobierno al
las l i m itaciones estructurales impuestas por ordenes demo ternativas se comparan con base en los recursos polfticos del
graficas ( March y March, 1 9 77; 1 97 8 ; Pfeffer, 1 9 8 1 b) , sim pueblo que las soporta, a fin de jerarquizar los program as en
b6licas (Meyer y Rowan, 1 97 7 ; Pondy, 1 97 8 ; March, 1 9 8 1 a; terminos de su aceptabilidad. SlIperficialmente, un proceso
Pfeffer 1 98 1 a; March y Olsen , J 983), historicas (Elheredge, intenta reducir la subjelivi dad pOl' medio de procedim ientos
1 976; Olsen, 1 976b; Levinthal y March, 1 9 8 1 ), y normativas estandarizados concebielos para garantizar el conocimiento _. , ."1

(Christensen, 1 976; Kreinel 1 976; Olsen, 1 976c; Rom metveit, veri(icable; el otl"O, trata de organizar la subjel ividad median
1 976; Stava, 1 976), por la estructura organi zativa formal te una serie de regateos pcnsados para asegurar la estabiliclad
80 REGLAS E INSTITUCIONALIZACI6N REGLAS E I NSTITUCIONALIZACJON 81

social . Uno de los procesos busca datos; el otro, busca aliados. a desarrollar mayor conciencia polftica, mas complej idad y
EI experto tfpico se empena en la investigaci6n; el polftico tf men os inocencia al respecto. Se dice que la inocencia, en po I i
pico, en las alianzas politicas. EI resultado clasico de la con tica como en cualquier terreno, tiene un cos to. Hay coslos
frontaci6n de ideas opuestas entre expertos es la confirma personales, como la turbaci6n que causa la candiclez, ampli/"i
ci6n de una y el rechazo de las demas; el resultado clasico de cada par la risa condescendiente de los am igos. Hay, asi m is
la confrontaci6n de ideas politicas es la fonnaci6n de una coa rna, costos sociales, pOl' ejemplo, cuando se desclefia el con
lici6n que establece compromisos entre algUnos con objeto de sejo de un experto competente, pOl"que esle se cia en mal
excluir a los demas. mom ento, de manera inCOmpl"ensible 0 de m odo que ofencle a
Pese a estas diferencias, una divisi6n del trabajo tajante en alglll1 actor clave 0 creencia . De acuerclo con estos argumen
tre especialistas y politicos es insostenible, tanto en el plano tos, se considera malo el consejo dado por un experto polfti
conceptual como en el conductual. EI conocimiento pericial camente ingenuo.

I
descansa claramente en aquellos valores que regulan el modo Estos argumentos son plausibles, aunque no sin ciertas di
en que se organiza y se valida el conocimiento (Primack y von ficultades. Tal vez sea importante para los expertos el disti n

I
Hippel, 1 976). En parte, las estmcturas te6ricas son arbitra guir la ignorancia respecto a los p rocesos politicos de la ino
rias y no necesariamente conducen a las interrogantes n i a las cenci a en la conducta. Podemos exigir que los expel"loS evi len
respuestas correctas. Al igual que los demas individuos, los ex la i gnorancia, que entiendan la polftica y aprecien la i mpor
pertos parecen encontrar hechos e implicaciones te6ricas con tan cia de los procesos pol fticos para una acerlada pol itica Pll
gmen tes con SllS preferencias polfticas y olvidar aquellos blica. AI mismo tiempo, podemos ped irles quc seo:ln inocentes
hechos e implicaciones te6ricos inconvenientes para sus pro respecto a la polftica, que procuren acluar - en 10 posi ble
p6sitos. Los ju icios de los eXpel"tos no quedan magicamente al sin intenci6n polftica . La m ayor amenaza para la inocencia es
abrigo de los compromisos personales n i de las inclinaciones la conciencia cle que no toclos son inocenles . El conoci m iento,
proFesionales (La kolI, 1 966) . el orgullo y el fastidio conspi,"an para alentar el talento, pem
POl' su parte, los politicos a menudo parecen usar el consejo este es tambien una trampa. Cliando los expertos tratan de ser
de los especialistas como excusa para hacer 10 que es impopulr politicamente listos, honran la complejidad a expensas de la
entre ciertos grupos (Benveniste, 1 972) . Con frecuencia parecen sabiduria.
no prestar atenci6n a las advertencias ni a los detalles sutiles de Es posible que alglll1 asesor intel igente brincle tal a cllal
]a pericia, al tiempo que dan la impresi6n de tener excesiva con consejo, consciente de los malices del signi ficado politico que
fianza en la cali dad del consejo dado por especialistas cercanos encielTa. Sin embargo, hacerlo as i equivale a enlrm' en lin jue
a eUos (por ejemplo, los que viven en sus propios distritos), en go de maniobras polfticas, en que los c1ernas jugadores se
comparaci6n con el que les brindan los demas. Cuando los ex muestran extraordinariamente slispicaces y excepcional men"
pertos disienten, los politicos fTecuentemente parecen cons i te diestms. Es mas probable que los politicos -quienes est{\I1
derar que el desacuerdo es justificaci6n para aceptar cualquier conscientes de las amenazas de manipulaci6n por medio de la
consejo como conveniente. POI' otra parte, es muy probable informaci6n- yean la maniobra politica cuando n o existe
que el acuerdo entre los especialistas se tome como signo de que dejen de verla cllando existe. Como resultado, a menl.ldo
conspiraci6n. pueden abrigar sospechas in justi ficables; pero rara vez con
Ante estos s intomas de ruptura en la divisi6n del trabajo, funden el talento con la ingenuidad. Hay pocas pmbabilida
. des de enganados por mucho liempo. La posibilidad de que
eXlste una tendencia entre los reformadores politicos a buscar
una soluci6n general. En particulaI a veces se ha instaclo a los un experto polfticam cnle ambicioso goce de confianza en ]10-
expertos no s610 a adentrarse mas en la politica, sino tambien I ftica es escasa .
82 REGLAS E INSTITUCIONALIZACION REGLAS E I NSTITUCIONAUZACION 83

Es mas, desde e! p unto de vista de la sociedad y de la peri petentes con los pol iticos que connen en ellos (Benveniste,
cia, el exito no es mejor que el fracaso. Los especialistas 10 1 97 2 ) . En una sociedad relativamente homogenea y estable,
bastante desafortunados para tener exito en la maniobra poli esto no representa un problema serio. Sin embargo, de ser
tica suelen pensar en Sll pape! no como en qllien da un conse esta heterogenea, los grupos pol iticamenle i m portantes (los
jo, sino como en qllien ejerce influencia en la polftica. EI mar mas eviclen les estratos inferiores y lo!') 11l0vi m ientos soci alcs
co de referencia alterado tiende a comprometer la cali dad de no i ncorporados al sistema) tal vez encuentren cli [fci l obte
l a i n formacion pericial en el proceso politico y minar la con ner el consejo pericial de asesores competen tes en los cuales
fianza no solo en el experto individual, sino tarribien en la i ns conffen . .
tituci6n de l a pericia. Estos problemas son evidentes, por
ejemplo, al valuar e l riesgo tecnologico en los proyectos Plt
blicos, como la exploraci6n espacial 0 las plantas de energfa La direcci611 y fa divisi()11 del trabajo
nuclear.
La confianza que ofrecen los polfticos a u n asesor experi En lin sistema politico, la division del trabajo otorga conside
mentado se ve afectada por estimaciones sobre su competen rable autoridad a los dirigentes. POl' medio de Sll inflllencia en
cia, confiabil idad e inconveniencia (Moore, 1 970). Entendemos el gobiemo, entre los mili tares, en los med ios de informacion
pOl' competencia 10 que todo profesionista deberia compren y en el curso de los acontecimientos, los d i rigenles pol iticos
der acerca de la competencia tecnica en un campo. No siem pueden actual' con bastante autonom fa, incluso en un s istema
pre es facil determi narla, pero hay indicios, inform antes y dem ocratico. La sanci6n popular no cs infi n i l.amcnte malea
experiencias pasadas . Los politicos conffan en las personas ble, pero los diri gentes gozan de mucha libertad para empt-en
respetadas en su campo. Entendemos pOl' confi ab il idad el der acciones que subsecllentemente se considemr':l11 legftimas.
grado' de congrllCncia' enlre los valores y el estilo personal del Este tipo de s istema presu pone confianza en los dirigentes
experto, par lIna patte, y los valores y el estilo personal del po polfticos, asi como entre el los mismos. Es preciso connar en
\flieo, par la otra. Los polfticos confian en aquellos asesores que se cumpliran tareas, se respetar{\l1 acuerdos y se proteje
cuyos valores son sllficientemente semejantes a los suyos, pa ran i ntereses. Normalmente, esta confianza es un rasgo espera
l"a que sea modesla la motivacion a engafiarlos, y cuyos estilos do en un sistema politico democratico. Por ejemplo, Olsen
personales sean 10 suficientemente conocidos para permitir ( 1 983: capitulo I II) observo en un estlldio clelallado de l a pm
que unos y otms se entiendan entre sf. Por inconveniencia en ductividad y eficiencia del lrabajo en [unci6n del tiempo de
lendemos eI grado en que el asesor carece de ambiciones polf los 45 m i nistros, su bsecretarias de Estado y las secretarfas po
ticas y evita basar su consejo en l a hip6tesis de que es 10 que l fticas durante una semana de 1 974 que, inclllso enfrentando
hanl el polftieo con el consejo, que es 10 que quiere 0 que pien una posible derrota politica y una crisis del gabinete, el go
san los demas. Los polfticos confian en aquellos asesores que bierno social dem6crata noruego operaba con base en las ru
dejan l a polftica en l as manos de los primeros y no anhelan ni tinas establecidas, l a d ivision del trabajo y la confianza. La
influencia ni martirio. mayor parte de los d irigentes pol iticos pasaron esa semana
Las implicaciones no son complicadas. Los politicos bus atencliendo l as tareas prees tablecidas ligadas a sus funciones,
can competencia en los expertos, pero es poco probable que la confiados en que el pri mer m inistro y algunas personas mas
competencia baste pOl' si sola. La pericia debe ser confiable, velarian por SllS i ntereses y por los de sus ministel'ios, i ncluso
no en el sentido de no distinguirse de una apologfa, sino en el en epoca de crisis.
de contar; entre eXpel"tos competentes, con una distribuci6n de Un ejemplo de los moclos en que la confianza y ] a autono"
valores y estilos que al iente l a uni6n de los especialistas com- mia institucional se enU"Clazan sll tilmcnte pllede verse en una

, . !ifi
84 REGLAS E INSTITUCIONALIZACION REG LAS E I NSTITUCIONALIZACION 85

reciente experiencia reali zada en Noruega y Suecia, en torno de m ejorar el flujo de informaci6n sobre violaciones la con
a una gran reforma administrativa (vease capitulo VI) . En es fianza y en ofrecer i ncentivos a los di rigentes politicos que se
tos dos paises, las tradiciones e instituciones polfticas asocia m uestren dignos de merecerlos, y la amenaza de sanciones en
das a la democracia corporativa presuponen el deSaITOllo de particular. Sin embargo, a fin de cuentas, toeJa estrategia de
un apreciable consenso como requisito previo para la accion. este tipo se enfrenta a u n i mposible dilcl11a: un con t rato que
EI consenso se logra con base en dos rasgos clave de la polfti controle adecuadamente a cualquier dirigente polftico impor
ca de ambos paises. EI primero es un amplio acuerdo respecto tante, al mismo tiempo circunscribira el comportam iento que
a multitud de problemas sociales. EI segundo es cierta predis este debiera tener e n su l'u ncion, de tal ;uerte que d i ficulta\'a
posici6n a zanjar los problemas pr;kticos de manera pragma cualquier administraci6n efectiva. La alternativa consiste en
tica, congruente con este am plio consenso. crear una cultura de la confianza, en que esta se propague y
En cualquier sistema como el descrito, 10 que encontramos se honre, porque ese es el comportamiento apropiado de las
problemMico es la relaci6n entre las acciones gubernamenta figuras polfticas adecuadas. Como indica l a h i s loria reciente,
les y la amplia variedad de problemas ideol6gicos que presen esta cultura se ve severamente deteriorada por aque\los diri
tan conflicto polftico. Desde la segunda Guen-a Mundial. tan gentes pol fticos explotadores, e incluso puede ser insosten ible
to la democracia sueca como la nonlega se han basado en u n en muchas sociedades helerogeneas en que exis l en p rofundas
consenso social bastante extenso, sin por ella exclu i r las agu y persistentes grietas sociales, a la vez que lra d i ci o n es de m [
das diferencias ideol6gicas. En tales sistemas, la seguridad en n i m a regulaci6n del confl icto politico.
las instituciones polfticas refleja no solo la confianza existente
en el mantenimiento de este amplio consenso social. sino
tambien en que las areas de desacuerdos ideol6gicos no se ve LAS RUTINAS INSTITUCIONALES Y LOS DESAFios DE LA NOVE-DAD
nln asegu radas previamente mediante acciones pragmaticas
concretas. La confianza al respecto es importante porque se Los procedimientos de rLltina parecen destinados para las si
sabe -en todas partes- que las decisiones pragmaticas frag tuaciones nltinarias, y res u l l a convencional predecir que l as
mentarias: 1 . habi tualmente obtendn\n la aprobacion popular i deas de los procedimientos operativos, l a 16gica de la pel'ti
post hoc, y 2. pueden resolver efectivamente el conflicto polIti nencia y las normas de inocencia COl1lunes y co rri e n t es serim
co sin ninglll1 debate. En anos recientes, la erosion de la con particularmente apropiadas para enfrenlar si luaciones repeti
fianza se ha visto reflejada en la preocupaci6n de algunos gru tivas y sencillas. L a predicci6n sin duda es meri toria, pero
pos importantes de interes polftico en cuanto que la reforma exagera e l caso. Un repertorio de rli l i n as cs lam bien la base
i nstitucional "pragmMica" conducira a soluciones ideol6gica para LIn enfoque inst i l u c i o na l a s i luaciones novcdosas. Pues,
mente inaceptables que son en efecto i ndiscutibles e i rreversi a [in de cuentas, la novedad no es una pecu l i aridad d e una s i
bles. Esto se refleja asimismo en la disposicion de l os funcio t u acion, a l igllal que n ll cst l a rcacci6n ante elb; y hI respl csta
-

narios a considerar acciones que, en efecto, son violatorias de organ izativa m {Is COmlll1 a 10 novedoso es hall"r 1I na sen de
.
.
l as reglas. rutinas que puedan usarse. Las \'eglas 'J las n1tmas reclben
En los Estados Unid05 son numerosos los casos en que al forma por lIna experie n c i a ca m b i anfe, y e l p roceso por el cual
tos funcionarios parecen habel' actuado sin respeto a las nor esas ru t inas pasan a cod i ficar las novedades qlle encLlentran
mas generales de buena conducta, y la experiencia senala que en l as nuevas rutinas es vital para la comp rensi6n de Stl pa
tambien se han creado problemas de confianza respecto a l a pel en la vida p olftica .
delegacion d e autoridad e n los dirigentes politicos. En gran Este proceso se pllcde cjcmpli l"icar mediante l os encll
parte, la respuesta del sistema polftico ha consistido en tratar tms entre las i nsti tll c iones pol f licas n orlleg a s Y \ I na profusIOn
86 REGLAS E INSTITUCIONALIZACION REGLAS E TNSTTTUCTONALIZACION 87

de nuevos problemas planteados por el descubri miento de pe EI caso norLlego sugiere que incluso en estas circunstancias
tr61eo en el Mar del Norte ( Olsen, 1 988c; 1 98 9 ) . Antes de extremas, las i nsti tuciones poi fticas de un pais pequeno fue
1 969, Nomega i mportaba petr6leo. Su relaci6n con la i ndus ron capaces de actuar de m anera un lanto aut6noma. EI par
tlia petrolera era casi exclusivamente en cal idad de importa lamento (Starling) declar6 que el ES lado debia participar en
dor. Como Fuente de energfa, el petr6leo estaba principalmen la industria en toelos los niveles, incluso e n el de l a produc
te subordinado a los abundantes recursos hidroelectricos del ci6n. Asi mismo deberfa ayuclar a coord inar los intereses pI"i
pais. Tras el descubrimiento de Ekofisk, real izado en 1 969, vados noruegos en la indus tria y a desarrollar un s istema no
quedo claro que Noruega poelia convertirse en un pais expor mego integrado de producci6n petrolera. La autonomia estatal
tad or de pel r6leo. La pol itica petrol era const i tuia un campo queda ejemplificada por diversas decisiones can significativas
nuevo, con evidente ausencia de tl.1tinas y creciente i m portan consecuencias para la estJ"uctura de la indus tria. Se cre6 lIna
cia polftica. Se presentaron fl.lertes demandas por una acci6n compania petrol era esta tal (Statoil), a In que se concedi6
racional, ele proteccion gubernamental a las mayorfas y de una posicion dominante sobre la plataforma submarina no
atencion a los intereses nacionales. No estaba muy claro c6mo mega. A este respecto, el parlamento noruego se hizo eco de
se debia defi n i r l a situacion, que oportu nidades y problemas la tendencia mundial generalizada en cuanto a la participa
encaraba el pais y que i ntereses deberfan tomarse en cuenta. cion directa de la naci6n en las companfas pet roleras (Klapp,
Tampoco estaba muy patente que decisiones se elebian tomar 1 987). Ademas, el Estaclo aumento a 5 1% SII participaci6n en
en cuestiones petroleras, que i nstituciones dirigirian las dife la Norsk Hydro, empresa privada que ya openlba en la ind us
rentes decisiones ni quienes sedan los legftimos participantes tria del petr6leo. Asim ismo, se neg6 a otorgar a las recien crea
en los diversos procesos. das "sociedades en comancl i ta populares" fu ncion alguna en
La ambigiiedad en cuanto los procedim ientos era equipara la i ndustria. EI Estado dcsempen6 un pape! activo en la COOI-
ble con el considerabl e determi n ismo ambiental. La historia de dinaci6n de los i ntereses pl"ivados nonlegos y en l a creaci6n
los paises exportaelores de petr61eo mostraba que las grandes de la campania Saga de pm piedad plivada, tam bien diversi
reservas e i ngresos petroleros no habfan garantizado el bienes fic6 la dependencia de las compai'i ias petroleras extranjeras,
tar de los paises poseedores de tal recurso. Los descubrim ien invi tando a empresas de cl iversos pafses, sin pennitir que n i n
tos de petroleo y su explotaci6n han creaelo un nuevo poder y gu na de elias ocupara una posicion preclom i nante.
relaciones de dependencia, distorsiones sociales, presi ones de Ninguna de estas clecisiones ni las polfticas petroleras no
los costos, intlaci6n, migraci6n y desindustrializaci6n, pese a ruegas en general fueron resu ltado de meticulosos calcllios ra
las man i fiestas i ntenciones de las al1 tOlielades por evitar tales cionales para explot;l r l i n n,:cl lrso 110 renov;\ ble lll edicll1te el
tendencias (Tugwell, 1 97 5 ; Coronel, 1 983; Jenkins, 1 986; Karl, aumento maximo del va lor neto corriente de las invers iones
1 986). Con frecuencia se supone que los pequenos paises de (Aarrestad, 1 984; Rees, ( 98 5 ) . EI gobiemo norllego se fij6 mu
economfas abiertas cuentan con poqu isima latitud para el esta chas metas, pero nunca establecio u na funci6n prefel-ente cla
blecimiento de una politica econ6mica (Katzenstein, 1 985). Al ra 0 estable como base dc la plan i [icaci6n econ6mica. Los res
parecer, estos paises se hall an partic.:ularmente mal equipados ponsables de las poi f t i cas I-am vez consideraron d i ferentes
para llevar las riendas de su propio destino fTente a una econo al ternativas 0 exa m i naron sus d iversas consecll encias con
mfa petrolera. La historia parece sugerir que cuando LIn pafs se gran detalle. En vez de ello, el gobierno sigu i6 algunas reglas
"petrol iza", el petr61eo y el dinero que 10 acompana cambian simples basadas en la expeliencia y en procecl i m ientos opera
las expectativas, las instituciones y procesos politicos, asf t ivos estandac Los problcmas petroleros se interpretaron y se
como las relaciones de podcl independientemente de las deci d ecid ieron a la 11Iz cle las I1.l t i n as eSlablecidas. Las d iversas de
siones que tomen las autorielacles poifticas (Karl, 1 986). pendencias estatalcs sc va l i cron de las reglas y las rlll inas
88 REGLAS E INSTITUCIONALIZACION REGLAS E INSTITUCIO NALIZACION 89

existentes, en Jugar de desarrollar reglas especiaJes. De tal Sin embargo, ajustarse a las reglas no eJ i m inaba el conflic
suerte, las decisiones importantes parecieron obvias, natura to. Los diferentes actores aprendfan reglas y conceptos de
les y razonables. adecuacion distintos, como miel11bros de cuiJ:uras nacionales,
Es tipica la respuesta de la Direccion Maritima, responsa subcomunidade s, profesiones y organizaciones fonnales dis
hIe de la seglllidad en las plataformas petroleras flotantes. La tintas. Con [Tecuencia, estas rcglas cstan en desacuerdo 0 se
direccion no tenIa mucha experiencia en estas. Pero, sus ex contradicen entre s1. Los principales conflictos politicos se cen
pertos sintieron confianza al considerar la plataforma como tran en que conjunto de reglas prevalecenl, en que momenta y
una especie de barco especial. Sabian tanto como el que mas cuando. En realidad, como 10 senalaron Burns y Flam ( 1 987:
en el mundo acerca de la seguridad en los barcos, de ahi que ix), algunas de las luchas mas significativas en la h istoria de la
sus rutinas y reglas estandar reflejaran este conocimiento humanidad y la sociedad cOntempOlane a giran en torno a
(Sangolt, 1 984). Consideraron las plataformas petroleras co la forl11 a cion y la reforma de los sistemas reglamentarios [1.10-
mo barcos. De igual manera, el Ministerio de Industria se damentales, alma de las instituciones econ6micas y polfticas
ajusto a los procedimientos de operacion normales que ha de la sociedad. La polftica petrolera noruega es un ejemplo del
bfan predominado en la polftica industrial de posguerra. En choque entre la serie de reglas y los conceptos de pertinencia
tanto que la propiedad del petroleo constituia una situacion de las tradiciones industriales y polfticas socialdem6cratas del
original , la dependencia del capital y de la pericia extranjeros pais, por una parte, y ambas tmd iciones, la de I ibre mercado,
no 10 era. Por ejemplo, desde el inicio de la era del petroleo en honradas por la oposicion conservado ra, y Ia "buena practica
Noruega, el ministerio se sirvio de imagenes y polfticas inspi en el campo petrolero", senalada por las compai'i las petrole
raclas en las luchas del pais contra las empresas internaciona ras, por la otra.
les por la propiedad y el uso de los saltos de agua locales du Desde un princi pio, las com panfas petrolen\s se organiza-
rante la primera parte del siglo xx. ron en funci6n de sus proced i m ientos estandat en especial al
La intervencion en la estructu i-a industrial se ajusto a ruti rededor de aquellos usados en el Golfo de Mexico. Esto clio
nas basadas en nOlmas y creencias insti tucionalizadas que por resultado la introdllcc ion de Fonnas de organizac ion y ad
habfan sido trazadas para los problemas economicos de los ministrac ion que se apartaban manifiest amente de las tradi
anos 1 920 y 1 930. Estas incluian una gran fe en el valor de ciones posbelicas del mercado de trabajo noruego (Andersen,
desarrollar una sociedad industrial y la creencia en que el Es 1 988). En un principio , las alltoriclades noruegas imaginaron
tado debfa desempeiiar un papel importante en el desan"ollo que en el Mal" del Norte se seguirian las tt-acl iciones y reglas
de la industria, que los mercados l i bres no producirfan los ni del pais. Los conflictos entre los ' proced i m ientos operativos
veles deseables de empleo, estabilidad y crecimiento econom i estil11d ar noruegos Y la "buena pdlctica en el cam po petrole
co, asf como que el Estado era capaz de realizar tareas i mpo ro" convirtieron en dudoso ese su puesto. EI gobierno noruego
sibles para el sector privado. Una idea clave era la de crear realizo diversos es[uelZOS por " normal izar" la sitllaci6n . En
adalides nacionales, un pequeno numero de grandes empre aSlintos como e l derecho de los t rabajadores a organiza rse, Ia
sas que compitieron en el plano in ternacional . Para lograrlo, segurida d y las condicio nes de t rabajo, el Estado apoyo l as
el gobierno estaba dispuesto a USal" capital del Estado, a acti exigencias de cambio expresad as por los trabajad ores. Con
var y coorclinar el capi tal privado noruego y, de ser necesario, a cierto exito, tam bien pidi6 que las compaI'Has petroler as se
atraer capital extranjero (Gronlie, 1 977; 1 989). En su mayor ajustara n a la costumbre noruega y se adhirier an a la federa
parte, l as decisiones en el sector petrolero no dejaron de ser cion patrona !. Este (Iitimo esl'uerzo iba vinculad o estrecha
"asuntos habituales", mas que i nnovaciones desarrollaclas men te a los empefio s estatalcs pOI contl"Olar los salarios en la
para adecuarse a las necesiclades especificas del sector. indu stria petrolera y cvi lar la "cont aminac i6n sa b rial" de cste
90 REGLAS E INSTITU C I ONALIZACION REGLAS E INSTITUCIONALIZACION 91

sector a otros mas. Con el tiempo, la tendencia principal, deri La personalidad individual y l a volu ntaci d e los actores polfti
vada tanto del impacto de las polfticas estatales como del he cos resultan menos i mportantes que las tradiciones histo
cho de que las com pafiias y los traba jadores noruegos habian ricas, tal como se registran y se in terpretan en un conjunto
alcanzado un papel mas importante en la plataforma conti determinado de reglas. Es menos importante un calculo de
nental, se ha orientaclo hacia m ayor enfasis en las costum costos y beneficios politicos que un c:ilculo de la identidad y
bres, reglas y tradiciones del pais. la apropiacion . Es mas importante el aprendizaje, tal como se
registra en las normas y las J"U ti nas depenciientes de l a h is to
ria, que las expectativas para el rutUl"o. Como veremos, estas
LAS REGLAS Y LA POLlTICA diferencias tienen implicaciones tanto para la comprension
de la politica como para el disefio de i nstituciones polfticas de

EI caracter central de las reglas y su acatamiento tiene ciertas mocraticas.


implicaciones politicas . En los siguientes capHulos explorare
mos algunas de elias, pero tal vez nos resulte llti! identificar
de una vez los elementos clave de nuestro argumento: En pri
mer lugat consideramos que la logica de la pertinencia es
hmdamental para la accion politica. Las acciones se adecuan
a las situaciones pOl' su pertinencia a un concepto de identi
clad . En segundo, consideramos que la acci6n -incluso la que
se cla en situaciones politicamente i mportantes y nuevas- se
i nstitucionaliza mediante las estructuras de reglas y rut i nas.
En tercero, creemos que las reglas reflejan Ia experiencia his
torica de un modo que orclinariamente las hace, a elias pero
no a la experiencia, accesibles a aquellos i nclividuos que no
han viviclo esta experiencia por sf m ismos . De tal suerte, las
jl1stificaciones experi mentales especfficas para reglas especf
ficas resul len probablemente irrecuperables . En cuarto, aun
que las reglas traigan consigo el orden, observamos como
con jun[os de elias son polencialmenle ricos en conflictos, con
l radicciones y ambiguedades, y 'lsi 10 mismo producen diver
gencia que conformismo, variabilidad que estandarizaci6n .
En quinto, consideramos que las reglas y las relaciones que
las vinculan entre sf se apoyan en Ia confianza 0 en una segu
ridad de que se observara una conducta adecuada en la ma
yoria cle los casos . Como las reglas a las que apoya , la confian
za se basa mas en un concepto de adecuaci6n que en un
cc'ilculo de reciprocidad.
Ninguna de estas observaciones tiene nada de excepcional,
pero en conjunto muestran una i magen de la vida poiftica que
clifiere de la que clan mucilas tcodas pol ilicas conlcmrorimeas.
LA rNTERPRETACr6N DEL SIGNIFICADO 93
"

construcci6n del significado son bien conocidas . Los partici . ,


' J
'i
pantes en los hechos suelen sobreestimar las probabi lidades -
"

escasas y subestimar aquellas abundantes (Lee, 1 97 1 ), y atri J. j :.

III. LA INTERPRETACION Y LA buir m ayores probabilidades a los resultados deseables que a :: .

ti.
INSTITUCIONALIZACION DEL SIGNIFICADO los otros (Slovic, 1 966). Probablemente consideran la historia
' I , I i

de manera que confirme sus creencias previas 0 que se refleje t ! j' :

i
favorablemente en cuanto a ellos m ismos (Deutsch y Gerard, i1"
!
EN EL capitulo II consideramos de que manera las reglas, las 1 955; Weary, 1 979). Ellos tienden a atribuir resultados favora ;
rutinas y los procedimientos operativos estandar ponen or bles a l a inteligencia de sus acciones y desfavorables a las de , ,

den en la politica: c6mo, por ejemplo, reducen el potencial de los demas, asf como a exagerar sus contribuciones personales
caos en la libre competencia politica y en la distribuci6n tem en resultados conjuntos (Ross y Sicoly, 1 979) y a preferir
poral . En este capitulo examinaremos c6mo las instituciones aquellas cosas que les resultan alcanzables. Pero estas orien 1',
limitan y conforman la politica por medio de la construcci6n taciones s610 son parte de la historia. Por estar dedicados a ]a i ' Iii. '
j .
,
y elaboraci6n del significado. La m ayor parte de las teorfas de posibilidad de la acci6n voluntaria, los pat-ticipantes dan for I I ! l l,
la acci6n polftica preSllponen que la acci6n depende de una m a a sus interpretaciones hist6ricas con obieto de destacar cl
i nterpretaci6n de la vida . En las teodas de la racionalidad papel de la intenci6n (Langel 1 97 5 ; Ross, 1 977). Ex ageran la
calculada, los actores i m putan el significado a sus expectati confiabilidad no s610 de los detalles hisl6ricos, sino de la pro
vas respecto al futuro y a sus preferencias . En las teorras del pia h istoria (Fischhoff, 1 975). Sobreesli l11 an la verosi l11i l i tud
aprenclizaje, los actores 10 atribuyen a sus experiencias . En las de los hechos que en real idad OCU )Ten y subesliman la de los
leodas de Ia im itaci6n, estos interpretan las acciones de los de acontecimientos que no ocurren, pero que [{lci lmente podrfan
mas. Las expectativas, las preferencias, la experiencia y las in haber ocurrido, exagerando asf de l11anera ret rospecliva su
terprelaciones de las acciones del pr6jimo se construyen en el propia previsi6n (Fischhoff y Beyth, 1 97 5 ) .
seno de Ins insli luciones polfticas. EI significado s e construye en e l contexlo del conveniente
Consicleramos tres dil'erenles caractedsticas de la elabora compromiso con la acci6n (Hedberg, Nystrom y Starbuck,
ci6n del significado en las instituciones polfticas. La primera 1 976; Swieringa y Waterhaus, 1 982; Weick, 1 986). Los indivi
es el modo en que los indivicluos pertenecientes a estas lIegan a duos organizan los argumentos y la informaci6n a fin de crear
atribuir significado y valo)' tanto a su pasado como a su futuro. y sustentar su creencia en 10 razonable de la acci6n elegida, asf
La segunda es aquella en q ue el proceso de comprensi6n del como en el entllsiasmo necesal"io para realizarla. Cuando un
mundo se conslituye, en cleterminadas condiciones, en una de proceso de decisi6n falla en 10 seiialado, se compromete su rea
sus leyes . La tercera es la manera en que la interpretaci6n no lizaci6n (Brunsson, 1 982; 1 985; Baiel March y Sretren, 1 9 86).
tan s610 es un instrumento de Oll'OS procesos, como la toma de Cuando 10 hace demasiado bien, las decisiones se yen con ma
decisiones, sino una preocllpaci6n central pOI' derecho propio. los ojos y sus consecuencias son poco apreciadas (Janis y
Mann, 1 977; George, 1 980). Como parte de este proceso de
compromiso, podemos considemr tanto la extensa elaboraci6n
LA COMPRENSl6N DEL MUNDO posdecisoria de las razones para la acci6n ya elegida, incluyen
do el desarrollo de la informaci6n que l a apoya (Feldman y
Los individuos tralan de entencler su historia . Descllbren 0 March, 1 98 1 ), como el evitar la real izaci6n de l a evaluaci6n
i m ponen orden, alribuyen signi ficados, ofl'ecen explicaciones posdecisoria (Meyer y Row<ln, 1 977; Hm-rison y March, 1 984).
y experi menlan placer 0 dolor. Diversas orienlaciones en la Todos estos factores COn rOl"lllan la manera en que las creen-

92
94 LA INTERPRETACI6N DEL SIGNIFICADO LA INTERPRETACr6N D E L SIGNlf'rCADO <)5

cias se desarrollan en las insti tuciones polfticas, pero nuestra nes comuncs entre expectativas y prderencias; p e ro debe que
preocupacion actual es como se forman y cambian en estas dar claro que el proceso post ulado para l I egar a cl 'eer que algo
los gnlpos de creencias y normas que las caracterizan. En exisle 0 es cierto no resu lta fundamenlalmenle d i s l i n lo del pro
particular, debe notm-se que los val ores y las preferencias de ceso mediante el cuai l legamos a creer que algo es deseable.
los actores politicos no son exogenos respecto a las i nstitucio Por principio de cuentas, considerense seis sll puestos acer
nes politicas, sino que se desarrollan en su seno. Ese car;kter ca de l a elaboracion del sign i ficado en sistemas rela livame n le
endogeno de las pl"eferencias es uno de los principales proble libres de ambigiledades . Pri mero, en poi f l ica, los individuos
mas que ah"ontan las teodas politicas que describen la accion ven 10 que debe verse. Hay ciel"iO proceso ord inario de pcrci
como surgida de preferencias previas. Si las preferencias son bir la realidad. Nonnativamente, el procesu es t ;.""! b i e n defini
end6genas, el sign i ficado de la acci6n racional resulta confu do. A traves de el, los i ndivid llos establecen de m anera con ria
so, y los resultados implicados en el diseii.o de las institucio ble 10 que ha ocurrido en el mundo fenomenico. Es posible
nes polfticas democraticas se transforman. A estos resultados vincular l os hechos observados con sus consecuencias futuras
volveremos en capitulos subsecuentes. y con sus causas su byacc n l es . Se puede es l a b l ecer cielto
POI' el momento, nos concentraremos en los modos en q ue, vinculo COlTecto entre elecciones del pasado y es la dos sll bsc
en con d iciones de ambigiledad, el desarrollo de las preferen cuentes del l1lu ndo (en o l ras palabnls, es pos i bl e des an u c l a r
cias y las creencias acentua la i m portancia de l as institucio los efectos d e las elecciones propias y los e i"ec l os d e los facto
nes, fortaleciendo las estructuras de valores y conocimientos res extel"nos). Exislen a lgu nos criteri os para delcrmi n a l" cu,.'I
afines preexistentes. La comprension de los hechos y su valor les situaciones de eleccion son s i lll i l a res . A U l l q l l e gran parle
estan vinculados a la previa comprension, asf como a la de l os de 1 0 que deseamos discu l i l' se rclacione con o l ros ractOl'es, dc
demas y a los lazos sociales de amistad y confiai1Za (Daft y seamos reconocer la posibilidad, y el frecu eri te prec\om inio,
Weick, 1 984). Las instituciones politicas organizan estas in de 10 que habitualmente se llama real i clad o b j e t iva.
tcn.lcciones con objeto de dar forma a l as interpretaci6nes y Segundo, en politica, a los ind ividuos les gusta 10 que debe
preferencias. Podemos expl icar los tipos de consideraciones gustarles. Existen inlereses objetivos en el sen lido de que dada
i m pOl"tantes mediante la e1aboracion de una versi6n de las la posicion de un individuo en la socieclacl es posible afirmar
ideas sobre Ia esll"Llctura: la versi6n asociada con la idea de que unas cosas favorecen sus inl ereses y o l ras no, aun cuanclo
que los ind ividuos y las instilLiciones tratan de alcanzar algLlI1 este in teres no se relleje en esc momento de m a n era conscicn
t i po de consislencia cogni liva. EI espfrilu del esruerzo es muy Ie. A pesar de que cs l e conce p t o d e i n te re s resulta poco co
proximo a la l radicion de Heider ( 1 958), Kelley ( 1 967) Y m L m en \a ciencia s o c i a l modern a , 10 co ns idera lllos como
Abelson (J 968). Busca illlroducil; en una estruclura instilu" supuesto sos te n i ble de u n a teol"fa qlle i n t e n l a p redec i r I" con
cional, ciertas nociones basicas sobre consistencia en la acti c1 ucta real en e1 tiempo. J\. dec i r verdad, es Ia base de una consi
tud (March y Olsen, 1 9 75). derable prediccion el'ectiva en la conducla social.
Con pmp6siloS explicalivos, podemos diferenciar entre las En tercer lugal l os i n cl i vi cluos v e n en pol f l ica 10 q u e ellos es
.J
creencias sobre 10 que alguien "ve" y las creencias sobre 10 que peran Vel". Damos por sen lado que un i n d i vidllo abOl'da cmd
"Ie gusta". Entre las primeras se i ncluyen los modos de definir quier s ituaci6n con expectativas. Eslas pueclen pmvenir de la
acciones y resultados, de dar credi to a las teodas sobre eI mun experiencia, as f como d e u n a es l ruc t u ra de creencias sobre el
do y de elaborar interpretaciones SObl"e estas. Las creencias mundo. En cualquier caso, las expectalivas ayudan a controlat'
acerca de 10 que Ie gusta a una persona se incluyen los senli su propia real i zaci6n. En cualto lugal; en pol i l i ca, a los indivi
m ientos afectivos, los valores y los gustos. AI haCel" esta dife duos les gusta Ib que esperan que les gllsle .. Es l oS lIegan a cual
renciacion resulta posible vincu lar estas ideas con las distincio- quier si tuacion elecl i va IX\ I ticular con u n a se ri e de valol'cs, de
96 LA INTERPRETACION DEL SIGNIFICADO LA I NTERPRETACION DEL S I G N [ FICADO 97

actitudes y de opiniones. Estos valores son sustancialmente fi Ia movilidad y la volatil idad de la atenci6n suclen producir
jos. Los cambios que ocurren en un relativo breve lapso de ambigLiedad perceptiva y a fectiva en b in terpretaci o n de los
tiempo enfrentan problemas de coherencia con la estructura hechos. Para nuestros prop6sitos actllales, se considera quc
de actitudes preexistente. En ciertos casos, las restricciones un sistema politico consiste en i n d ividuos caracteri zados pol':
i m puestas por este supuesto dominanln el comportamiento. 1 . Patrones variables de i nteracci6n con los dcmas. Puecien
En quinto l ugar, los i n dividuos ven en politica 10 que espe variar la frecuencia y la dlll-aci6n de los con tactos entre
raron ver, y en sexto, les gusta 10 que esperaron les gustarfa. dos personas cualesqlliera. En parte, esto pliede reflejar In
En el amllisis del comportamiento social, es tema familiar l a elecci6n; en parte, pllede ser consecllencia de la estructura
hmci6n de las nOl-mas sociales e n cuanto a facilitar la i n ter social y pol ftica.
pretaci6n de los hechos y las actitudes. Entre los ejemplos 2 . Grados variables de confianza hacia los dcmas. Varia la
mas conocidos de aportaci6n social de precisi6n se cuentan confianza en cuanto la habil iclad, [lierza y motivos de otra
los estudios sobre movim i entos mesianicos m arcadamente persona.
i deol6gicos, religiosos y politicos (por ejemplo, Festinger et 3. Grados variables de i ntegraci6n en el sistema polftico. Los
al. , 1 956). Sin embargo, el fen6meno se extiende mucho mas indivi duos se i ntegran en la m edida en que acertan la res
alia de estos ejemplos. ponsabi lidad ante el sistema pol ft i co y s i en ten qlle las ac
En muchos casos, el vel' y el gustar estan controlados por - ciones de este sistema son fu ndamen l a lmenle SllS acciones
las fuerzas ex6genas elementales de Iii realidad objetiva, las o l as de aquellos en qllienes confian. La re la ci {m inversa
estructuras de actitudes, la realidad y las normas sociales. S i n con el sistema politico es al ienaci6n. Considerarcmos a es
embargo, en 10 que resta de esta secci6n deseamos examinar tos individuos como alienados con respecto al sistema po
las situaciones en que los presupuestos elementales del vel' y l itico en ]a medida en que no acepten la rcsponsabi l idad
del gusta-r "objctivos" no determinan por completo la i nterpre ante el y sientan que sus acciones no son ni sus acciones n i
taci6n de los hechos, cuando hay cierto grado de ambigiiedad las de otros en quienes con[fen.
contextua l . Son comunes las si tuaciones de ambiguedad. Los 4. Orientaciones variables ante los aconteci mien lOs del mun
patrones de exposici6n a los hechos y los canales para d i fun do fenomenico. Eslas orientaciones tienen cuatro dimen
dir las observaciones y las interpretaciones a menudo oscure siones clave: a ) la medida en que se ve el aconlccim iento;
cen los acontecimientos. Pese a la ambiguedad e incertidum b) la medida en que este gusta; c) la medida en que esle
bre, los individllos interpretan e intentan comprender m as acontecim iento es pe l tinenle para las d i fcren les relaciones
alia de sus propias vidas. Tratan de hallar signi ficado en los interpersonales, y d) ]a med icla en que cl i fe renlcs i ndivi
sllcesos y dan 0 inventan explicaciones. Estas explicaciones duos consideran controlaclo l i n acontecilll i e n to .
y su desalTollo en el transcurso del tiempo constituyen n ues Supongamos que, en politica, los i n cl ivicluos clcsarrollan
tro enfoque primordial. sus i n teqJretaciones de los hechos de m anera gc nem lmente
En s ituaciones en que l as i nterpretaciones y las explicacio coherente con las hip6tesis estanciar de la cohel-encia cogni l i
nes salen a relucir cierto tiempo despues de sucedidos los va y afectiva (Einhorn y Hogarth, 1 98 1 ; K i es l e r y Sproull,
acon tecim ientos, la "memoria" i nstitucional (por ejemplo, 1 982; Pitz y Sachs, 1 98 4 ) . Esto es, su pongamos que existe
los registros, las historias) y el sistema de recuperaci6n me dam i nterclependencia entre la organizaci6n cog n i t i va (esto es,
diante el cual l a consultamos afectaran los grados en que los la percepci6n de que alguien causa algo, posee algo, est<1 cerca,
diferentes participantes pueden usar de distinta manera los he etc . ) y la organizaci6n de las preferencias (es to es, gus tar 0
,
chos, las promesas, las metas, los supuestos, el comporta no de Oligo 0 de al gui c n ) . La i n lcrclepcndencia con la que ten ,
, 7
miento, etc., del pasado. EI pluralismo, la clesccntralizaci6n, d remos que vel' )-c l le j a cI ivcrsas l cnclcncias a la coherencia.
" ; ,

i t
. :
'
.-
98 LA INTERPRETACI6N DEL SIGNIFICADO LA INTERPRETACI 6 N DEL SIGNI FICADO 99

Creemos que estas i nclinaciones son [undamentales para com hechos impo-rtantes. Tan to 10 que "ven" como 10 que "Ies gus
prender la formacion de las creencias e n l a polftica. S i n em ta" dependeran de las fuentes de informacion d ispon i bles, de
bargo, al mismo tiempo serra obvio que no anticiparamos que las fuentes disponibles a las que estell expueslos y, entre estas,
las estructuras de actitud observadas en polftica [-ueran a ex de aquellas en que conffen. En esas cond iciones, el aprender
h ibir alto grado de coherencia en alguna escala absoluta. La depende de procesos C0ll10 l as discllsiones y fa pers u asion a
a mbigtiedad en el entomo, los espacios de atenci6n breves y la vez que de relaciones como la confianza y el an tagon i s m o .
l a considerable tolerancia humana hacia la incoherencia Los sentim i entos se difunden a traves d e la red de contactos
(Bern, 1 970) cons pi ran para mantener u n elevado n ivel de in caractelizados por las variaciones de la confianza. Se disper
congruencia, incluso en un proceso en que se despliegan es san positivamente entre las relaciones de con[ianza y negati
fuerzos sustanciales orientados a la estructura. vamente- entre las de desconfianza. La frecuenci::l de la i nter
Para concentramos en u n simple grupo de ideas sobre el accion sera especialmente i m portante cuando las c1 i ferentes
movimiento encaminado a la coherencia cognitiva y afectiva, personas en las que se conGa sostienen distintas pl-eferencias.
consideremos cuatro propuestas en torno a vel' y gustar: pri En estas condiciones, los individuos tienden a gllstar de ague-
mera, en la medida en que se hallen integrados al sistema po 110 que gustan las personas con las que intemclll<ln con muyOl
iftieo, los individuos vel'an 10 que les gusta. En la medida en frecuencia.
que esten alienados de el , venlu 10 que les disgusta. Los dispo Cum-ta, en el grado en que connen en ol ros con los que lie
, ;
si Livos selectivos elementales que usan cuando miran el mun nen contacto, los indivicluos veran 10 q lle los o t ros V(,!'l ll. En la
d o suelen oscurecer aquellos elementos de l a reali dad que no medida en que descon l'ien de aq u ellos con los que eslan en
estan en consonancia con actitudes previas. E n 10 posible, yen contacto, no ven'tn 10 que los olros vean . Las pel 'cepciones
10 que qllieren vel'. EI resul tado de este anhelo depende en tam bien se di[unden a traves de la red de conlactos, por m e
1l111cho de SlI in legracion en el sistema politico. Si l os indivi dio de la estructura de ]a confianza. Los inclividuos ( I a mayOl
duos eSlnn a l ienaclos con respecto a este, veran indicios que parte de las veces) Lienen d i ficul ta cl en vcr COS::lS cl i fel-entes de
confirmen su al ienacion. las que yen los i n dividuos en qu ienes conffan.
Segllncla, en fa medida en que esten i ntegl-ados al s istema Esta serie elemental de propuestas cia por resultaclo un sis
polftico, a los indivicluos les gllstara 10 que yen . Por 10 contra tema sencillo para llegar a creer 10 que lIno cree. E I sistem a
rio, en la medida en que esten enajenados de el, no les gustara d e base s e puede complementar agregando una serie de pro
10 que yen. Los indivi duos modifican sus pel"Cepciones no tan puestas que reflejen la c1 i nam ica del equ i l ibrio en las organ i
s610 para adaptarlas a sus preferencias, sino que tam bien 010- zaciones a que pertenece cada participante: J . Los i ndividuos
d i fican sus preferencias para acomodarlas a sus percepciones. llegan'tn a confiar en olros a los que yean procl ucir h echos i m
Asi m ismo, tienden a encontrar agrado en los resultados surgi portantes q u e l e s gusten, a s f como evitar hechos i m portantes
dos de los mundos a los que estan integrados relativamente que les d isgusten. 2. Creeran que las personas de las que COl1- ,: (

independiente de 10 que estos sean; y desagrado en los prove ffan causan hechos que les gustan y que las personas de las
n ientes de m undos de los que se hallan alienados. que desconffan causan hechos que les cl isgustan_ 3 . Los i nd ivi
Tercera, en la medida en que conffen en otros con los que duos l l egaran a creer que los hechos son perti nentes si con
l i enen contacto, los individuos gustan'tn de 10 que guslan los cuerdan al respecto con las pel-sonas en que confian, y estaran
demas. En la medida en que desconfien de otros con los que en desacu erdo sobre ellos can aqueJlas en que c1esconffan .
esten en contacto, les disgustara aquello que gusta a los de 4 . Seran activos e n l a medida e n q u e 1 0 que ven, gustan y con
mas_ En pol ftica, la mayor parle de los individuos no seran la fian esten exentos de a m b i giied ac1 . 5. En la mec1 ida en que el
mayorfa de las veces tesligos presenciales de la mayorfa de l os s i s tema polfl ico y sus n iveles de aCliviclacl l o perm i l <ln, busca-
100 LA INTERPRETACI6N DEL SIGNIFICADO LA INTERPRETACI6N DEL SIGNIFICADO 101

dm el contacto con las personas en las que conffan y evitan'in el LA PROMULGACl6N D E LA REALlDAD SOCIAL
de aquellas en que desconffan. 6. Los i nd ividuos se sentinln
i ntegrados a u n s istema politico en l a medida en que gusten En las ideas sencillas de las insti tuciones adapt"bles, se su po
de los hechos i mportantes que ven. ne habitualmente que las instituciones se adap lan a entornos
En conjunto, estas propuestas sugieren una visi6n de l a pasivos. Este s upueslo resulla convcn icn lc. Nos permite vcr
formaci6n de l a realidad q u e destaca el i mpacto d e l as vin los procesos de adaptaci6n como mecanismos para igualar las
culaciones interpersonales en un sistema politico y la vincu instituciones apropiadas con los entornos creados de manera
laci6n afectiva entre el sistema y el participante con respecto ex6gena. En rea lidad, las instituciones crean en parle sus pro
al desarrollo de la creencia, asf como la i n teracci6n entre ver pios entornos, raz6n POl- la cual resultan sign i fical ivas las
y gus tar. De acuerdo con las ideas de la congruencia cogn i ti complicaciones resultantes (Weick, 1 979; Barley, 1 987). Por
va, las propuestas des tacan la organizaci6n de l a creencia ejemplo, gran parte de la riqueza de las teorfas pol ft icas ecol6-
como vital para su propia sustancia, y aceptan una forma gicas proviene de la manera en que las acciones de cada part i
particular de equ il i brio cognitivo como d ispositivo de orga cipante forman parte de los entomos de los dem<.\ s. Por lanto,
nizaci6n. el entomo de cada u no de los aclores politicos se cleterm ina
En general, las predicciones que se pueden hacer dependen parcialmente a s f mismo, del mismo modo que cada cllal reac
del suti! detalle de las maneras en que una instituci6n organi cion a ante los demas. Esta si tuaci6n es familial cn los eslu
za el contacto y l a experiencia. Sin embargo, es posible aven dios de las relaciones de presa-depredador y d c mercados
turar algunas, muy pocas, predicciones generales. Cuando en (Mayr, 1 963; Kamien y Schw"rlz, 1 975). Cu"nc\o sc crean los
!;emejante sistema se desarrolla un significado, hay tendencia entornos, las acciones emprendidas para adaptal-sc " u n o dc
a dividit- una poblaci6n de individuos en grupos 0 institucio ellos son en parte respuestas a acciones previ as dcl mismo ac
nes que com partan his interpretaciones y las preferencias en tor, que se reflejan a traves del entomo. Un resu l tado com l m
el seno de los grupos, pem no entre los grupos. Esta tendencia es que l as pequ efias senales s o n ampl ificad"s en otras d e
se acentlla en s i tuaciones en que las desavenencias surgidas grandes proporciones, por 10 q u e la implicaci6n general es
en tre grupos son protegidas a traves. de amortiguadores de que los procesos de adaptaci6n rutinarios tienen consecuen
contacto 0 de recursos. Y se Iimita 0 desaparece cuando algunos cias que no p ueden entenderse sin vinculados a un entorno
de los mecanismos internos son superados por otras fuerzas que que cambia de manera simultanea y end6gena.
inducen cambios en el contacto, la confianza, las preferencias Por e j emplo, supongamos que el exito logrado por cad a
o las percepciones que violan 1 <Is reglas de coherencia. Por com petidor en un" s i luaci6n politica es consccu cncia conjun
ejemplo, la inactividad en una instituci6n ofrece amortigua ta tanto de la asignaci6n de rccu rsos a v"rios galpos de e lec
dores de contacto y experiencia que permiten a los sllbgrupos tores por parte de los diversos competidores, como de sus
desarrollar sel"ies congruentes de creencias y diferenciarse de cambiantes competencias en S l l trato can los clectOles. En ta
los demas . Las subculturas se desarrollan y se vuelven fuente les s i tuaciones, los diversos competidores l legan a aprender
de posibles cambios radicales. La supresi6n de la inactividad diversas estrategias para distribuir el esfuerzo; y I" estrategi"
elimina estos amortiguador es, dando por resultado un con de cada uno depende de la variecbd de atribu tos de los demas .
flicto y u n a nueva constelaci6n de creencias. EI hecho que Si se trata de una situaci6n d e aprendizaje por tan teo, habra
esta nueva constelaci6n refleje nuevas desavenencia s y el modo tendencia a que los competidores se especialicen con respecto
en que estas incidan en una instituci6n dependen no s610 de a los electores, pero cual ele eslos se convierta en b especiali
la eslnlctura institucional, sino tambien de la his toria previa (bel de tal 0 cual compeliclor clcpcndera de b I11 czcia de velo
de bs crcencias. cidades de "d" ptacion (Herriott, Lcvinl hal y M a rch, 1 985).
102 LA I NTERPRETACI6N DEL SIGNIFICADO LA INTERPRETACI6N DEL SIGNIFICADO 1 03

La situaci6n en que determinado entomo reacciona ante LA POLiTICA COMO UNA INTERPRETACI6N DE LA V I DA
los actores, al tiempo que estos se adaptan a el, es un estandar
para la ciencia social. Los padres se adaptan a los hijos a l a EI concepto de politica como toma de decisiones y asignaci6n
vez que estos s e adaptan a los padres. Los clientes y los provee de recursos es, cuando menos, tan antiguo como Plat6n y
dores se adaptan lInos a otms. Los lideres y los seguidores po Aristoteles. Este se reAeja en el lenguajc y las preocupaciones
l iticos 10 hacen entre si. Los resultados difieren de los obser del pensamiento politico, descle los primeros n I6sofos de la
vados cuando tenemos un aprendiz adaptable en un entorno politica, pasando por Bentham, hasta Merriam y Lasswe l l .
estable. POl' una parte, los equilibrios dependen de que sea un (Quien logra que, cu<1.ndo y c6mo? E n s u mayor parte, la teo
proceso de competencia 0 caza y de la rapidez relativa de da contemporanea de la ciencia politica consiclel-a tanto a l a
adaptaci6n de l a i nstituci6n y, por la otra, de su entomo (Lave propia disciplina como al comportamiento politico en estos
y March, 1 975). terminos i nstrumentales. Aunque haya excepciones, la pers
Existe una tendencia de que los grandes y poderosos acto pectiva modema en la ciencia pol flica ha dado generalmente
res determinen sus entomos, obligando asf a los demas a primacfa a los resultados sustantivos, despreciando las accio
adaptarse a lIos. Los grupos dominantes crean entomos a los nes simb6licas 0 considelando los sfmbolos como parte de los
que deben ajustarse los otros, sin que ell os m ismos convivan esfuerzos de manipulaci6n encaminados a contmbr los resul
con el resto. Es esta una caracterizaci6n bastante comun de l a tados. La i ntenci6n de las acciones se encuenlra en SllS re
posici6n de los gmpos etnicos 0 genericos dominantes, de las per sultados, y el principio organizativo de un sistema polilico es
sonas con autoridad en los regfmenes totalitarios 0 de las fir Ia asignaci6n de recursos exiguos frente al con rl iclo de in le
mas Ifderes en una industria concentrada. La habilidad para res. De tal suerte, la acci6n es elecci6n, y esla se hace en fun
excluil a los demas puede llevar al fracaso a l argo plazo. Las ci6n de las expectativas sobre sus consecuencias: los significa
inslitucioncs poclerosas y sus inclividuos encuentran menos dos se organizan con objeto de afectar las opciones, y los
imporlanle cri t ical' y aprender de esta experiencia, por 10 que sfmbolos son cortinas que oscltrecen la politica real 0 artefac
se convierten en menos competentes al comportarse asf tos de un esf1.1erzo encaminado a tomar decisiones.
(Engwall, 1976). Esla evidente incapacidad puede no danar, Partes del am1.lisis institllcional son desafios a este supues
aunque exisle la posibilidad de que una insti tucion poderosa to de la primada de los resultados. Estos desafios se hacen
dependa de su capacidad para fijar su propio entomo y, en eco de otro antiguo tema del pensamiento polftico, l a idea de
consecuencia, resulte i nepto para enfrentarse a un m undo so que la politica crea, confirma 0 modi lka las interpretaciones
bre el que no tiene con trol arbitrario. de la vida. POl' medio de la polftica, los inclividuos d esarrollan
Finalmente, las instituciones crean sus propios entomos sus identidades, sus comunidades y el bien pllblico. H ist6rica
mediante el modo en que i nterpretan a un mundo confuso y mente, l as teorias de las i nstituciones polfticas han descrito ]a
actuan en el. Ello no se debe tan s610 a que eI m undo sea per toma de decisiones politicas sobre todo como tin proceso par-a
cibido incompleta 0 incorrectamente, sino tambien que las el desan"ollo de cierto sen timiento de pmp6sito, de direcci6n
acciones tomadas como resultado de las creencias respecto a y de pertenencia. La pol itica ha sido vehfcll io para educar a
un entorno pueden, de hecho, constnlir este entorno. Los los ciudadanos y mejorar los valores clllturales. Desde esta pers
ejemplos c1asicos se pueden encontrar en las profecfas lleva pectiva, la participacion en la vida dvica es la forma suprema
das a cabo por uno y en la construcci6n de Ifmites al tratar de de actividad para una persona civilizada. Las ideas expuestas
evitarlas (Meyer y Rowan, 1 977; Weick, 1 9 79 ). En e l telTeno hallaron voces poshehnicas en 1. S. Mill, Patcman ( 1 9 70) y
polftico, un ejemplo estandar es la manera en que una repu La rrerty ( 1 98 1 ). La politica sc considcra como cducaci6n, como
taci6n de poder se transforma en la realidad de poder. lugar para desctlbril: claborar .y expresar signi l'icados, para
104 LA INTERPRETACION DEL SIGNIFICADO L A INTERPRETACION DEL SIGNIfiCADO 1 05

establecer conceptos compartidos (u opuestos) sobre expe cacione s. Los politicos anuncia n el apoyo Pll b l ico a posicion es
riencia, valores y naturaleza de la existencia. La politica es que omiten defende r en privado (Edel m a n , 1 964; Bnmsso n,
1 989). Los legislad ores votan pOI' una legis l acion, mi
en t ra s per
simbolica, no en el sentido reciente de los sfmbolos en tanto
on W i l d avs ky,
que dispositivos del poderoso para confundir al debil (Edelman, manece n indiferentes a Sll aplicaci (Pressm an y

1 964; Eriksen, 1 987), sino mas bien en el sentido de los sfmbo 1 973). Los adminis tradores sol icitan la particip acion pllbl ica
los como instrumentos de orden i nterpretativo. en la toma de decision es con objeto de garant izar el apoyo
La fuente primordial del desafio institucionalista es e mpfri ptlblico a polfticas can las que ya estan comprollletidos. Los pri
ca. Por 10 regular, los observadores de los procesos de toma de meros mandatarios abogan por la reorgan izaci6n de la burocra
decisiones distinguen rasgos diffciles de relacionar con un con cia guberna mental, anuncia n p l anes para efectlJaI- I-corganiza
cepto de opcion colectiva orientado a los resultados. Se recaba ciones, y por 10 regular los abando nan (veanse capitulos v y VI).
la informacion, se definen las alternativas politicas y se pros i Con frecuen cia, estas observa ciones se consign an como
guen los analisis de costos y beneficios, pero estos mas bien anoma lfas, paradoj as 0 sfntoma s de a l gtlI1 011'0 tipo de pelver
sidad en los s istemas observa clos. S i n em bal"go, la ap m-ici o
n
parecen destin ados a tranquilizar a los observadores sobre 10
de nuestra suposic i6n teorica de
apropiado de las acciones que se emprenden que a i nflui r en de la pelvers idad es produc to
Para
elias. A los posibles participantes parecen i nteresarse tanto por que el punto nodal de un proceso politico es l a accion .
el derecho a participar como por el hecho de la participaci6 ; mllchos propos itos, el supues to puecle ser c n ga i'i oso. Cuando
n lclk
los participantes recuerdan con mayor facilidad e intensidad m enos en parte, estas obselvac iones a nomab s parcce
jar la medida en que la po l i tica se i n telesa s()lo p a rc i a l -y a
algunas caracterfsticas del" proceso que sus resultados; el argu
es l t a d os . Los
men to apasionado conduce a ]a decision, sin preocuparse por menudo s610 i nciden tal mente- en produc ir r u

n son itual toma de decisio


su aplicaci6n; la informacion pertinente para una decision se procesos de decisio r es sacros Y ]a
de la
solicita, pero no se toma en cuenta; la autoridad se exige, pero nes va ligada a import antes pleocll pacion es si mbolic as
ek
no sc ejercc (Fel d m a n y March, 1 9 8 1 ; March y Olsen, 1 97 6 ) . po)ftic a y la socied ad (Olsen , 1 970; Edlefs on, 1 9 7 8 ; Bartun
compo nentes rituale s,
La recaudacion y procesamiento de la informacion p recen y Keys, 1 97 9 ; Roos y H a l l , 1 9 8 0 ) . Estos
tivos de las decisio nes son aspect os im
ser l levados menos por ia i ncertidumbre sobre las consecuen simbo licos y afirma
o l l a n la
cias de las al ternativas de accion especfficas que por la falta portan tes del modo en que las institu ciones desarr
ismos
de claridad respecto a como hablar acerca del mundo (Feld cultur a y vision com u nes, que se consti tuyen en mecan
ivos
prima rios para Ia acci6 n , co n t rol e i n novac i6 n efe c t .
man y March, 1 98 1 ; March y Sevon, 1 984). La coherencia in
es politi
terpretativa para las ambigliedades de la vida politica esta En u n nivel instru menta l senci\l o, las i n s t i t uc i o n
ncn comu nicar a
dada por los sfmbolos, rituales, ceremonias, narraciones y dra cas y los i ndivid uos que las compo neces i t a n
que lom a n son legftim as
matismo que permea sutil y difusamente a la polftica (March, sus obselvadores que las decisio nes
cl se estable ce cl e m os
J 98 J a; March y O l sen, 1 9 7 6 ; 1 9 8 3 ; Meyer y Rowan, 1 9 7 7 ; (Meye r y Rowa n, 1 97 7 ) . L a l egi l i m i d a
i a d o s 0 que
Pfeffer, 1 9 8 1 a; Pondy, 1 97 8 ) . E I significado se desarrol la en un trando que las c1 eci s i o n es alcanza n objetiv ()s a p ro p
ada ( EIi ks e n , 1 9 8 7 ) . De tal
contexte de accion. Much as de las actividades y experiencias se han tomad o de manera adecu
que son aplos para to
polfticas se definen par su lelaci6n con los m itos y s fmbolos suerte , los actores pol it i cos establ ecen
s decisi oncs, o m a ri as de m a n era que s i m b o l i cc
que las anteceden y compartidas ampliamente. mar buena al l
pe rs on as perti
Al mismo tiempo, el comportamiento simbolico es tambien las cualid ades que se valora n . Consu l la n a l as
n i n l"orma ci6n y a c t lta n
un elemento estrategico en la competencia politica. Los indi nente s, consi deran a l ternal ivas, relll1C
Los pl an e s , la rccab aci6n de i n
vi duos y los grupos can frecuencia son h i pocritas y recitan los decisi va pero prude n temen te.
form acion , los an[ ll isis, la consu lta y o l ra s carac teds l i cas
mitos sagrados sin creer en ellos a la vez que violan sus i m pl i -
1 07
SIGN I F ICAD O
1 06 LA INTERPRETACION DEL SIGNIFICADO LA INTERPRETACION DEL

por med io de 1 41 aec ion inte


cio-
gente del des tin del hom bre I11 e dJa te
observables en la toma de decisiones aprobada normativamen refu erza n
i nter pret an Y
te se explican menos en funci6n de su contribuci6n a los re nal. Los valores sagrados se uta clO-
ivid uos esta blec en sus. rep
sultados de la decisi6n que como simbolos y seiiales de l a pro el pro ces o poli tico . Los ind (e
arro lla, se corn par te Y se Imp one
piedad de tomar decisiones (Feldman y March, 1 98 1 ) . Dado nes por la virt ud; se des ent a ont le-
141 h isto ria; se alim
que la legitimidad a menudo depende tanto de 10 apropiado de term inad a inte rpre taci on de a l as vlep s 0 s
. . s se incorpo ran
las mtenclOnes como de los resultados, los procesos politicos ne la dise nsi6 n; las nue vas idea pru eba y se exh l
llan , se pon en a
s n mas fectivos para el reforzamiento de valores y celebra diso cian de esta s; se des arro en, 1 970 ; Mar ch
se soc ializ un (Ols
cl6n de d l ferentes valores sucesivos que para articularlos me ben las alia nza s; los jove nes
diante la acci6n (Brunsson, 1 989). y Sev6n , 1 98 4 ) . " . ,\1
'
que la pnn cl pal fuerza cau
Asf, e n las instituciones poHticas, la opci6n se orquesta a En los mu ndo s ant igu os, en d o
6ric a era la volu nta d de los
fm de : egurar a auditorio tres cosas esenciales: primera, que que pro dud a exp erie ncia hist
.
. aba n en torn o a cer emo mas
. aniz
la opclOn se reahzo, de m anera mtehgente, que refleja planea ses los rito s soc iale s se org uen
ntad era descub iert a e infl
ci6n, pensamiento, analisis y uso sistematico de la infrmaci6n. me d ian te las cua les esla volu
as con te po
ieda des des arrollad
Segunda, que la opci6n es sensible a las preocupaciones de dad a. La may orfa de las soc s d e c alls hda d,
ulares en sus idea
personas importantes y que en el proceso se ha prestado ordos ran eas , sien do algo ma s sec com bm
.
acl6 n d :
pro duc e pOl ' una
a los intereses legftil11 0s. Las decisiones en sf y las i n tencio creen que la exp erie ncia se lo s 1"\
ana i l: ten cio nal . En el bs,
nes que denotan son il11portantes, independientemente de su leyes natura les y acc ion hum . , . t
iale s y pol i tico S se org aJ1lzan en tOi no a 1,\ con sul
cUl11 plim iento . A decir verdad, se han descrito como el pro tua les soc pro cec h
. . isio nes (Ol sen , 1 970 ): Los
ducto pnmordlal de las organizaciones (Bnmsson, 1 989). Ter del per ito y la tom a de dec exlo nes y rec r
el'vamo son rel1
cern, que el sistema politico esta controlado por su direcci6n mie nto s de dec isi6 n que obs r del ord en soc ial.
mo del'no y sec ula
de manera apropiada. Por ejemplo, parte del drama de l d torios de este con cep to tes cier t
ton a de decisiones refuerza la idea de que los polfticos y sus
L S ritu ales de la elec ci6 n inf-tmd en en los par tici pan
de los arreg.los de \a vid a.
Ello s lI
cclOnes afectan los resul tados en el sistema polftico. E n rea apr ecia ci6n de la sen sate z l-e la nat ura leza
a las cre enC las Sob
hdad, esta creencia es d i ffcil de confirmar valiendose de los gan los hec hos rut ina rios ) .
Bru nss on, 1 989
tipos de datos generados rutinariamente en un mundo con fu de las cos as (Pfeffer, 1 9 8 1 a; .
en tan to qu er con el ma nel o
so. Pero di ha creencia es importante para cualquier sistema Los proces os pol itic os tien
cre aci6 n de vls 01 es .com
. o con el
politICO . ASIgna responsabilidad, reafirmando as!, de manera de las inte rpr eta cion es y la , se age
c i sio n es , pero la el ist mC lon. .
s i ffiultnnea, el control humane sobre la historia y absolviendo esc larecim ien to de las d c de s l gm b cad o
clla nto lIna estrLlcLura .
a la mayor parte de los individuos de su responsabilidad al ra con fac ilid ad. Asi , en nc lo ella acc lOn: s
, se van ade cua
respecto . em ana del pro ces o pol i tico
\ 988 ). L os pl oce (l
.
iml ent os Y re I
El simbolismo del proceso de decisi6n tarn bien sustenta vi esp edf icas (Bu rge lma n, . las g<\
01
len gua le soc ial por el Cll al
siones sociales mas difundidas . La idea de la opci6n inteligen tros est;:m dar son par te del 10 hae n
t es med lar en Ia ideologia modema, y las instituciones po 10 que hacen, por qu e
. niz aci ones com pre nde n i nst n.I 1en tos Ins t
. jor. Los nuevos .
iItlCas estan dedlcadas a esta visi6n de Ia vida. Por tanto' las c6m o pod rian hac edo me ens lOn es de des
actii ades en las instituciones polfticas y, en particulal las de res en nue vas dlm
tuc ion ale s esti mu lan el inte
alte rna tiva s dec isio n
. (Bu rch ell,
deCISIOn son parte de una serie de ritos mediante los cuales la crip do n y red efin en las .
. La info rm acl n que se
ge e a POI
sociedad se asegura a sf misma que Ia existencia humana se Co lin y Ho pw ood , 1 9 85)
i s i 6 n se con vle rtc . en lin tOP IC
. .
(e
,
on trLlye en torno a Ia opci6n. Estos ritos confirman que las razones ext ran as a l a dec
( tl tim a ins tan cia , con tnbuye a red ehn ll
mstltuclOnes humanas son manifestaciones del control inteli- con ver sac i6n y, en
LA INTERPRETACI6N DEL SIGNIT'lCADO I Oc)
1 08 LA INTERPRETACI6N DEL SIGNIFICADO

populares (Edelm an, 1 964). EI con trol de los sfmbol os es


u na
nuestra manera de pensar acerca de las estrategias y opciones
poder, tanto como el con t rol sobre otros re"
de decision (Feldman, 1 989). Como resultado, un proceso po de las bases del
(Pfeffel 1 98 1 a) ; y su uso forma parte de la lucha por
l itico puede eli m i nar l a i nc<;rtidumbre de un an"eglo prees cursos
tructurado de altemativas de decision vinculado a un arreglo los resultados politicos (Cohen , 1974).
predetem1inado de preferencias, pero probablemente sea me Incuest ionable mente, los s f m bo los a veces c ll m ascaran las
, In
jor verlo como una serie de procedimientos que ponen en realida des (Edelm an, 1 964; Eriksen . 1 987). Sin e mbargo
Los estudio sos de l a poli
marcha to do el aparato de informacion, deseos y opciones contra rio tambie n puede ser cierto.
r
en una direccion productiva, desarrollando simultaneamente tica probab lement e sientan i nclinac i6n sistema t ica a exagera
de los resulta dos ivos e xpl f ci tos de los
ideas sobre 10 que es "productivo" e instnlmentos para lograrlo. la sign i ficaci6n sustant
ucion
Nos encaminamos bacia una perspectiva que pone en tela procesos y a subest imar la import ancia dc la contrib
imar ]a maner a di"
de juicio l a primera premisa de muchas teorias politicas: que simb61 ica que ella aporta . Tiende n a subest
e i n teracti va en que se e ntrelaz an el sign i ficado, las
la vida se organiza en torno a la opci6n. En vez de elIo, podria . fusa estudio sos, los sfmbol os
mos seiialar que la vida no es solo 0 primordialmente opcion, intenci ones y la acci6n . Para estos
los resulta dos. Sin embar go. es diffcil imagin ar una
sino tambien interpretaci6n. Los resultados pueden ser menos ofuscan
te un
signifi cativos que el proceso, tanto con ductual como etica socied ad de i deolog fa occide ntal modern a qlle no necesi
por
mito de eleccio n intenc ional, bien elabor ado y reroI7. ado,
mente. El proceso da significado a la vida, y el significado es
sllsten tar tina scmbl anza de
parte i m portante de esta. La raz6n de que la gente entregada medio de la pol itica, tan to para
y pal'a racili tar cl
a la politica dedique tanto tiempo a los simbolos, al mito y a orden amien to social sign i ficado . como
os qtlejarn os la ideolo gfa y buscal ' tin mar
los rituales es que estos (apropiadamente) a su vez cuidan de cambi o. Podem de
medi
ellos. Estos atavios de l a acci6n son signos y sfmbolos de 1 0 co i nterpretativo disti nto; pero. por las m {1S ra zon a bles
dc la de dccisio nes
apropiado de los hechos, n o e n el sentido d e que 10 ocurrido das las consec uencia s simb6 1icas tOllla
las consc
deba considerarse deseable 0 placentero, sino en el sentido de pol fticas son cllando menos tan impor tantes como
que 10 sucedido ha ocurrido como sllelen suceder las cosas cllencias sustan tivas.
se pue
(Feldman y March , 1 98 1 ). EI termino usual es el de "Iegiti Por mucho s conce ptos, los resu ltados sLlstantivos
i n terpre
den considerar como los ornam entos de una vid a de
mar", pem la legitimidad puede denotar algo mas Iimitado de
de rUllcio nes, I'or
10 que se quiere, por 10 que los rituales tratan de establecer no taci6 n . Aport anclo una estruc tura rtllina s,
polflic as organi zan lin pr oc c so
s610 la virlud moral de los hechos, sino tambien su necesidad mas y reglas , las institu ciones
e l sign i
( Holmberg, 1 989). polit i co potenc ialmen le deson lenado . AI conror mar
orden i n le r p re t a tivo en cI
Asf, reconocer la signi ficaci6n simbol ica de la polftica no ricado , est a s i n s t i ttlcion es crean lin
c y lograr con
equivale a denigrarla. Los s fmbolos y el ritual social pueden cllal el co m pOl t a m i e n t o polftic o puede e n tc ll d cl s
"
'

y coher encia
ser lIna manera de encllbdr la realidad pol ftica. En los deba tinuid ad. Desde esta perspecl iva ele estabi lidad
hacia un exame n del
tes modemos sobre politica, las acciones simb61 icas a menu institu cional es, nos volvemos ahora
hemo s de vel' e que resta del l i
do se describen como medidas estrategicas de actores politi cam biD institu cional . Como n 10
er de polftic as, e n lanto que sb
cos conscientes de sf mismos. Los rituales y ceremonias se bro el cankt las institu ci ones
te rr:as de reglas y eslnlc tul"as de significa do, enma I"ca tanto
definen como decm"ado de escaparate para los procesos poli
io i ns li ttlcion al como e l pa"
ticos reales, 0 como instrumentos mediante los cuales el listo nuestr a expos ici6n sobre el camb
y el poderoso explotan al ingenu y al deb i l . La contratacion pel de las mis mas en la demo cracia .
de expertos legitima la polftica (Meyer y Rowan, 1 977); resul-.
ta tranquil izante asociar medidas impopulares con sfmbolos

.!

.<
TRANSFORMACI6N DE LAS INSTITUCI ONES I I I

nes es primordial pam entencler el modo C I1 que la h istoria


confunde l as teodas de la est atica compLlral ivLl. Recordemos
10 que sefialabamos en cl capitulo I accrca de que la m ayor
IV LA TRANSFORMACION parte de las teodas politicas contemporaneas clcstacLln la efi
DE LAS INSTITUCIONES POLITICAS ciencia de los procesos histodcos, y los modos en que la hi sto
ria se mueve rapida e i nexorablemente hacia un resul tado
unico, dictado por las condiciones del entomo. Estas teorfas
EN CAP1TULOS anteriores hemos resaltado los modos en que la suponen que, independientemente del proccso 0 del curso en
institucional i zaci6n de l a acci6n mediante las mtinas y l a ins el tiempo de l a historia, sus resultados es t a n implici tos en ese
titucionalizaci6n de los valores y las creencias a traves del des entorno.
arrollo del significado, afectan la vida polftica. Estas caracte Estos argum entos de equ i l ibrio evolu tivo se esgri m ieron
rfsticas de l a s insti tll ci ones restringen el l ibre flujo de la origi nalmente en economfa y otras ciencias sociales como jus
accion racional y competicion en un modele de actor racio tificacion para Llsum i r que las i nstituciones y ILls Icglas inst i
nal, y l i mitan el I ibre Ilujo de personas, problemas y solucio tucionales sobrevivientes reflejabLln soluciones implfci t<1s a un
nes en un modelo de decision de bote de basura. Desde este problema de optimizacion. EI a rgu mento era s i m p le: Ia com pc
punto de vista, las instituciones polfticas son fuente de orden tencia pOl' los escasos recll lsos claba pOi' resu l l ldo l I n a super
y estabil idad en un mundo interactivo, que de otm manera vivencia diferencial de i n s t i t u ciones y reglas 6plil1l<ls. No em
podrfa parecer enteramente caotico. esta una suposicion de C<.liculo co ns c i c n te, s i n o dc cvoluci6n.
TanIo en este capitulo como en los siguientes pasaremos de Se argumentaba que las reglas sobrevivientes, rucra cual fuese
esta visi6n de las i nstitllciones como f.tentes de orden y estabi
.
su origen, intenci6n 0 caracter aparen tes, sedan optimas. En
lidad, a considerar una perspectiva institucional del cambio el d iscurso politico resulta fam i l i a r la idea de que las reglas
insti ll.l cional. DLldo que esta pel'spectiva se apoya en el argll adquieren inteligencia a part i r de u n a experiencia acu m u l a
mento de que iLls bases de n1 t inas y significado insti tucionales tiva que los actores inclividuales no pueden entender cabal
lienclen a l i m i lar la eficiencia de la h istoria y hacer de la polfti mente 0 siquiera evaluar. A 1 0 largo de los siglos, esta idea ha
ca una historia dependiente, empezaremos examinando esta formado parte de I a cloctri na conselvadora, cons l ituyenclo
propuesta. Luego consicleraremos las dificul tades y posibilida u n a base para defender tLlnto l as reglas tracl icionales cl e l
des de pmducir transfonnaciones intencionales en las institu, com pOl'tam iento como el orden polftico ex islente (Bt'ennan y
ciones. En general, sostenemos que los esfllerzos para refor Buchanan, 1 985).
mar las instituciones polfticas resultan a menudo infTUctuosOs Au nque el argumenlo encierre cierlo alrLlcl ivo, el hecho de
en lograr precisamente 10 que se intenta, pero que los procesos que l as inst ituci ones codi l'iquen la experiencia median te
institucionales hacen posible el cambio y al hablar de la jllstifi procedi mientos de opelaci6n estandm', Ieglas pmfesionales,
caci6n y mecanismos del cambio 10 hacen tambien uti!' metodos pnicticos e iclenl i clacles, no impl icLl que esas reglas
necesariamente refl ejen inteligencia (Brehmel 1 980; M arch ,
1 98 1 b) . Tam poco implica que las instituciones fracasan'in ne
LA ESTADILIDAD JNSTITUCIONAL cesariamenle si no se adaptan de manel'a pl"ecisa e i n m ediata.
Y LA I NEFICIENCIA DE LA HISTORJA Los estudiosos mas apl icados en los procesos cle adaptacion
institucional se h a l l a n muy poco seguros de que los pt"ocesos
En polftica, las instituciones polfticas aportan i m portantes conduciran confiable y ra pidamente a equ ilibrios ( micos 0 de
elementos de orden. LLl relaliva estabili dad de Jas ins l i lucio- que la selecci6n gara n t izL1 r[1 conlb b l c m e n t c qlle iLls regiLls se-
1 10
1 12 TRANSFORMACION DE LAS INSTITUCIONES TRANSFORMACION DE LAS INSTlTUC I O N ES 1 13

r<ln las 6ptimas en cualquier m omenta arbitrario del tiem po ci6n, se supone que el ajuste de los partidos sera tan rapido co
(Maynard S mith, 1 978; Carroll, 1 984). mo los cam bios en las preferencias de los electores.
No todas las reglas son necesari amente buenas, y m ucho EI entomo de las instituciones polfticas no es estable y la
menos de m anera i ndefi nida. POl' ejemplo, se ha seiialado que adaptaci6n a el no es instantanea. POl' ejem plo, los sistemas
ciertas especies desaparecidas [-ueron alguna vez sobrevivien partidistas europeos de la decada de 1 960 rene jaban, con po
tes, pOl' 10 que a m enos que los procesos de selecci6n sean i ns cas excepciones significativas, las m is mas resquebrajaduras
tant{meos, algunas reglas hoy "sobrevivientes" se hallan en existentes en la decada de 1 920. Es1as grietas e ran mas anti
proceso de desaparici6n. EI sentido com ( m no esta garanti za guas que el electorado (Lipset y Rokkan, ] 967)_ Las institucio
do. Al parecer, pOl' 10 m enos necesita alguna desviaci6n oca nes se p rotegen a sf mismas, en parte mostdndose I-esistentes
sional de las reglas, cierta coherencia general entre velocida a muchas EOl-mas de cam bio, y en parte desarrollando sus
des de adaptaci6n y velocidades de cambio ambientales, a propios cri terios de pertinencia y de exito, de distribuci6n de
mas de una razonable posibilidad de que las redes de i m ita recursos y reglas constitucionales. Las rutinas se sustentan
ci6n esten organizadas de manera que permi ta que la acci6n pOl' estar comprendidas en una estructura de rutinas, por Ia
inteligente se d i funda algo m as i"apida y extensamente que la socializaci6n y por Ia m anera en que organizan Ia atenci6n.
necedad. Se pueden necesitar (y tolerar) largos periodos de Tambien el orden proveniente del desarrollo d e significado
ajuste, durante los cuales sobrevivan soluciones diversas, con tiende a ser estable. EI s ign i ficado se conselv" m ediante los
flictivas e i neficientes (North, 1 98 1 :9). Las i nsti tuciones des procesos descritos en el capitu lo I I I . Se sustcn ta en ]a presi6n
arrollan un caractel" que desalienta los cam bios estructurales social y la educaci6n.
arbitrarios (Selznick, 1 9 57), por 10 que en ocasiones cambian , Las teodas del compor1am iento pol ftico que aSlImen la efi
su entomo en vez de adaptarse a el (Nystrom y Starbuck, ciencia hist6rica, eluden en focaJ" aq ue llos fen6m enos transi
1981 ). torios que pudieran ser m enos pleclecibles a palt il" de las con
D e m anera mas general, cuando asumimos l a eficiencia his d iciones del entorno, y estar m as su jetos a cFectos de los
t6rica se plantean diversos problemas obvios . Tal vez no exista cletalles de los procesos i m plicaclos. POl" olra parte, las teodas
un equ ili brio, 0 quiza no sea el unico ni factible. En principio, politicas i nstitucionales tienden a sllstituir el Sllpuesto de que
de haber algUn equ ilibrio factible, es faci l que los procesos his la historia es eficiente con una consideraci6n explfcita del
t6ricos sean 10 bastante lentos con respecto a la velocidad de modo en que las caracteristicas especfficas cle las institucio
cambio del entomo, para que resulte poco probabl e que el nes polfticas afectan los procesos his l6ricos. Las tcorias pl"e
equili brio del proceso se alcance antes que el cam bio del en suponen, y al respecto son parl icularm e n l e pcrt inentes, pro
tomo, y con ello, el equilibrio. A menos que un entorno sea cesos hist6ricos que no lienen equil ibrios, que toman lapsos
perfectamente estable, 0 una instituci6n capaz de adaptarse de tiempo prolongados, que conclucen a equilibl'ios no (micos
instantc'meamente, pOl' supuesto siempre habra algun retraso o que producen resultados ( m icos pero sub6pti m os.
en un proceso de adaptaci6n, y por tanto cierto grado de des Los procesos s i n equ il ibrios 0 con equilibrios m(tIti ples se
ajuste entre un entomo y las instituciones que en el existen. especifican, pOI' supues1o, can fa ci l ida d y se observan con ft-e
Pero cuando un entomo cambia nlpidamente comparado con cuencia. Lo que los hace le6ricam ente poco alraclivos no es
la velocidad a la cual se adapta una instituci6n, un proceso de su rareza, sino su intratabil idad y l a i ncel-ticlul1l bre de sus re
adaptaci6n puede facil y persistentemente fallar en alcanzar sultados. De tal suerte, "dem as cle su aparenle coherencia con
un equi librio. POI' ejemplo, cuando se predice que los partidos nu merosas observaciones, la ven 1aja de consiclelar el com por
polfticos alcanzaran identicas posiciones en un entorno cuyas lamiento como d i rigido p o r las rcglas no es el de que pOl' ello
preferencias por parte de los votantes son pOl' una sola fac- sea pos i b l e "salvar" l a c rcc l l C i a e ll l a e fici encia h i s t6rica . r .
1 14 TRANSFORMACION DE LAS INSTITUCIONES TRANSFORM ACION D E LAS INSTITUCIONES 1 15

Antes bien, es que ella conduce, de manera mas natural que virtual mente desconocida, una gran reforma estructural del i
considerar el comportamiento como optimizaci6n, a un ex a berada de las legislaturas. Se arguye que los el'ectos de la ex
men de los modos especificos en que la historia se codifica en pansi6n y la profesionali zaci6n de los cuerpos legislativos po
i nstituciones, y por tanto, a l a elaboraci6n de teorfas del com drfan calificarse de excepciones; pem es diffcil argumentar
portamiento mas atentas a las condiciones de ineficiencia y que estos efectos, distintos de los cam bios, sean J-esl.d tado de
con m ayores probabilidades de generar predicciones intere u na i ntenci6n consciente por parte de las alltoridades pol iti
santes sobre equilibrios multiples 0 trayectorias de tiempo cas que los producen.
prolongado. En realidad;el supuesto de la eficiencia hist6rica
se convierte sobre todo en una cuesti6n de fe, si el problema
de la optimizaci6n conjunta no puede ser especificado 0 re El cambio el1 las il1slilucicmes cOl1lplejas
suelto pOl' el observadOl 0 si es i m posible identificar los meca
nismos precisos mediante los cuales la experiencia hist6rica Existen ciertas dificultades cl<\sicas asociadas con la realiza
se transforma en acci6n cOl-riente. A menos que se especifi ci6n de cambios sensibles e in tencionales en las institucio
que el proceso, resulta dificil examinar tanto la probabil i dad nes complejas. Los cam bios en el entomo de cllalquier sistema
de que se logre un equilibrio determinado comoo el tiempo que complejo producen una serie de acciones y reacciones que dc
lleve su logro. ben calibrarse a fin de en tender sus ( d timas consecuencias.
La atenci6n te6rica a las ineficiencias de la historia entrana La complejidad oscurece la estl1Jctura causal del sislema quc
mayor preoC;lIpaci6n por Ia manera en que las instituciones se cambia, Si los nexos causales se pasan por alLo pOl'quc son
aprenden de su experiencia (Levitt y March, 1 988) y por las nuevos, porque sus efectos Fueron benignos cn el pasado 0
posibilidades de que el aprendizaj e prodllzca ajllstes mas len porque el mundo es intrfnsecamente demasiado complejo, en
tos 0 mas rapidos de 10 pertinente 0 de que estos esten desca tonces los cambios que local mente parecen adaptables pue
minadoso Lo cual prcsupone tratar de especificar las condicio den producir consecuencias inespemdas 0 dcsconcertantes.
nes en que las ramas consecutivas de la historia se acometen Los cam bios intencionales concurrentes de inteligencia prima
unas contra otras y las condiciones en' que estas divergen. facie se plleden combinar para producir resultados conjuntos
Implica caracterizar la funci6n estandar de operaci6n de los que nadie buscaba y que se oponen directamente a los in tere
procedimientos, las profesiones y la pericia para registrar y ses que motivaron las acciones individuales (Schelli ng, 1 97 8 ) .
recordar la historia. Asimismo, entrana prestar atenci6n al Tales resultados son particularmente posibles e n siLuacioncs
modo en que las preferencias (intereses), recursos y reglas del en que la creencia en un modelo falso 0 incomplcto de calisa
jllego polftico no son ex6genos a la politica, pero son muy in lidad se puede reforzar mediante Ja experiencia con [lisa.
fluenciados por los procesos i nstitucionales. Estos problemas resultan particularmente agudos en cual
quier estructura de intenciones e intereses establecidos. Po
demos considerar una instituci6n como u n entramado de tres
LA REFORMA INTENCIONAL DE LAS INSTITUCIONES POLiTICAS sistemas: el individual, la instituci6n y el con junto de institu
ciones que podemos llamal- el entorno. Muchas de las com
Las instituciones cambian, pero la idea de que pueden trans plicaciones en el estudio del cam bio estan Joelacionaclas a la
fOl-marse intencionalmente por cllalquier forma arbi traria es manera en que estos tres sistemas se combinan, Los proble
'
mucho mas problematica. Las dificultades polfticas de trans mas son de sobra conocidos en la l i teJ'atura de l as organiza
formar las instituciones polfticas estan bien clocllmentadas. ciones formales, en b q u c existc un sinn(1 I11cro de estud ios
Por ejempl o , en mllchas democracias occi dentales es ram , que exam inan la acl m i n is l racion dcl cambio en l'unci6n de las
.
1 16 TRANSFORMACION DE LAS INSTITUCIONES
TRANSFORM ACION DE LAS I NSTITUCIONES 1 17

relaciones entre las organizaciones y los individuos que las glas y las rutinas de l a vida insti tucional resulten relativamen
habitan (Coch y French, 1 948; Bums y Stalkel 1 96 1 ; Argyris, te estables, son incompletas. Es posible influir en la resolu
1 965), entre aquellas y su entomo (Starbuck, 1 976; Aldrich, cion de la ambigtiedad que rodea a las regl as. Tercero, cabe
1 979) y entre las organizaciones (Evan, 1 966; Benson, 1 975). prodllcir conmociones importantes en las insl i lu ciones que
Gran parte de Ia teoria chisica sobre Ia organizacion aborda las transformen de manera relativamente alxupta. Como en
los problemas de hacer coherentes las demandas de las orga el caso de los cambios mL1S mundanos, la transfomlacion no
nizaciones y los individuos (Barnard, 1 938; Simon, 1 957a; es controlable con gran precision; pero el cambio se pllede
March y Simon, 1 958); el m ismo tema es frecuente en los es producir i ntencionalmente.
tudios modernos sobre informacion (Hirschleifer y Riley,
1 979; Levinthal, 1 988) y sobre i ncentivos (Downs, 1 967).
Los problemas, aunque viejos, siguen siendo interesantes La l ransjo/7l1aciol1 il1tel1cio 71(il ]Jar medio
para el analisis del cambio institucional . En particular, al pa de La explotacid l l de Ins pmcesos esfahles
recer es muy probable que tanto los individuos. participantes
en las instituciones como sus sistemas tengan exigencias rela En su mayor parte, l a accion institucional no es resul taclo de
tivas al cambio distintas de l as que presentan las propias i ns procesos 0 fuerzas extraord inarios ni de in tervenciones heroi
t i tuciones. No hay ninguna razon particular a priori para su cas, sino de. procesos rutinarios relativalllente estables que
poner que los deseos i ndividuales de cambio y estabilidad vinculan a l as instituciones con sus entornos. Las rcglas y sig
seran mutuamente coherentes 0 igualanl.n los requerim ientos nificados estables descritos en los capftulos I I I Y IV pmducen
de sllpelvivencia institucional . Es mas, la sobrevivencia de gran variedad de comportamientos flexiblemente sensibles L\
una instituci6n es una exigencia mas apremiante para esta los cambios del entomo. Si este cambia nlpidamente, asf 1 0
que para un sistema de instituciones. Complicaciones como haran las respuestas de las insti tuciones estables. Como resu l
las mcncionadas son comunes en cualquier combinacion de tado, en cuanto a m uchos aspectos de Sll compOltamiento, las
sistemas aut6nomos. Estas constituyen un foco de discusion institllciones politicas cambian rapidamente en respuesta a
de algunos temas estanclar en la genetica contemporanea de las seii. ales del entorno.
la poblacion (Maynard Smith, 1 978; Wright, 1 978), aS1 como La investigacion sobre las instituciones como sistemas de
extensiones de estas i deas a las ciencias sociales y conduc adaptacion rlltinarios destaca seis perspectivas b;.\sicas para
tuales (Wi lson, 1 97 5 ; Hannan y Freeman, 1 977; Vaughan y inteq)retar la accion .y los cambios que se producen en elias
Hermstein, 1 987; Levitt y March, 1 988). (March, 1 9 8 1 a) : La accion puede consiclera rse como la apl ica
Por estas razones y de acuerdo con 10 que elaboraremos ci6n de pl'ocedimientos operativos eSlandar () cle ol ras reglas
con mayor detalle en los capftulos siguientes, el registro con que evolucionan por medio de un proceso de variaciril1 y selec
temporimeo acerca del cambio i n tencional no alienta una ci611 . Los cleberes, obligaci6n y fu nciones igllalan una serie de
confianza i l i mitada en las posibilidades de un cambio deli be reglas a una situacion par medio de critedos de pertinencia.
rado y regulado. Sin embargo, una perspectiva totalmente Los deberes, obligaciones, funciones, reglas y criterios evoJu
conselvadora puede resultar engafiosa por tres conceptos. cionan a traves de la experi mentacion, l a competencia y la su
Pri mero, en las i nstitllciones existe considerable adaptabili pelvivencia. Aquellos a los que se apegan las insti tuciones so
dad mundana en la que es posible inflllir. Aunque no se pueda brevivientes, crecen y se ll1u ltiplican hasta I legar a dominar el
dictar arbitrariamente el curso del cambio, es posible i n flllir
acervo de procedi m i en tos. Se trata, en esencia, de un modele
en la transformaci6n gradual estimlllando 0 i nhibiendo los de evoluci6n (Nelson y Wi n ter, 1982).
procesos de adaptacion preclecibles. Segundo, aunque las re- La accion ca lle vel'e c o m o S()lllCili1l de prohlellllls. E I proce-
1 18 TRANSFORMACI6N DE LAS INSTITUCIONES TRANSFORMACI6N DE LAS I N STITUCIONES 1 19

so subyacente i mplica escoger entre las a lternativas, valiendo lin m odele de regeneraci6n (White, 1 970; McNeil y Thomp
se de alguna regIa decisoria que compare estas en funci6n de son, 1 97 1 ) .
las consecuencias que se esperan obtener por las metas ante Estos seis mecanismos no son esotericos, ni complicacios ni
riores. En condiciones de riesgo, se trata de u n modelo de mutuamenle excluyentes. Son asimismo sensibles a seiialcs
elecci6n i ntencionalmente racional, conocido tanto en lei teo controlables hasta cierto pun to. Por ejemplo, consic!era aquc
ria de las decisiones estadfsticas como en aquellas de las mi lias vinculadas al exito y al fracaso. Los cam bios operados me
croecon6micas y conductuales de la eleccion (Lindblom, 1 959; diante la soluci6n de problemas 0 el aprendizaje son particular
eyert y March, 1 963). mente sensibles a aqueUa informacion que indica una brecha
Podemos considerar que la acci6n surge del aprendizaje ex entre las aspiraciones y el desempefio. Las instituciones prestan
perimental. E l proceso subyacente es aquel en que una institu mayor atenci6n a las activiclades que fallan en el cumpli m iento
ci6n esta condicionada por tanteo a mantener reglas que han de las metas que a aquellas que las l ogran (eyert y March,
tenido exito en e l pasado y a abandonar otras que no 10 tuvie 1 963). EI riesgo de la acci6n emptendida se vincula sistemati
ron. Se lrata de un modele de aprendizaje por tan teo (Day y camente a las evaluaciones del exito 0 [racaso (Lopes, 1 987;
Groves, 1 975). March y Shapira, 1 987; March, 1 988b). La magnitud de los
Podemos considerar que la acci6n deriva del conflicto en amortiguadores de rela jamiento y, pOt encle, cI nivel de conllic
tre i ndividuos 0 gmpos represenlantes de diversos intereses. to en una instituci6n, se vinculan al grado en que el lendim ienlo
El proceso subyacente es de confrontacion, convenio y coali supeICl las aspiraciones (eyerl y March, 1 963; Singh, 1 986).
ci6n, y sus resul tados dependen de las preferencias iniciales Lamentablemente (desde el p u n to cle visla de In sencillez),
de los actores, considerados por su poder. Los cambios deri el fracaso no siempre produce cambio, y con frccuencia el exi
va n de los cambios en la movil izaci6n de participantes 0 en to, S1. Hay i n d icios de que, en los sistemas sociales, la tensi6n
los recursos que eslos conlrolan. Se trata de un modele de inducida por el fracaso puecle producir pelsistencia en el
convenio y negociaci6n (March, 1 962; Gamson, 1 968; Pfeffer, comportamiento, mas que cambio (Staw, 1 976; 198 I ) . Y cuan
\ 98 J c). do el cambio se verifica tras el [Tacaso, hay indicios de que los
Podemos considerar que la acci6n se difunde por contagio cambios resu ltantes suelen sec las mas de las veces, mod ifica
de una a otra i nstitucion . EI proceso subyacente es aquel en ciones en el esfuerzo 0 refinamientos en los procedi m ien los
que las variaciones de contacto y atractivo de los comporta que cambios i nnovaclores im portanles (Staw y Szwaj kowski,
mien los 0 las creencias que se im itan afectan la velocidad y el 1 97 5 ; Manns y March, 1 978). Por otra parle, los cambios i ll
patr6n de difusi6n. Se lrata de u n modelo de contagio tornado clucidos por ei exito provienen de c i elta sensaci6n de compe
de estudios epidemiol6gicos (Rogers, 1 962; Walker; 1 969; Ro tencia y de la I ibertad para experimentar que o l'rece el relaja
gers y Shoemakel 1 9 7 1 ) . m i ento (Daft y Beckel 1 978; March y Shapira. 1 987). Aunque
Poclemos considerar q u e la acci6n es resui lado de las i n ten m uchos de esos cambios es probable que sean disfuncionales,
ciones y competencia de los actores y que cambia por renova desde el pun lo de vista del mas am plio sislema social . al refle
ci6n . En las insti luciones, la renovaci6n i ntroduce nuevos jar I a busqueda de d ive rsos o b j e tivos s u bu n i talios 0 i ndivi
miembros con diferentes actitudes, habil idades 0 metas. El duales, tambien es 111<.\ $ probble que i ncluyan i m portantes
proceso subyacente es aquel en que las condiciones en la i ns transformaciones e n los procedimientos 0 eslrategias.
tituci6n (esto es, el crecimiento, decadencia, necesidades cam Normalrnente, se considera que el exito 0 el fracaso estan
biantes de habilidades) 0 las estralegias deli beradas (esto es, sujetos al control intencional, sabre lodo por medio de sus
cooptaci6n, irrupci6n de los competidores) afectan la acci6n efectos en el rendim iento. De tal suerte, los esruerzos por con
med iante el ca mbio en Ia mezcla d e participantes. Se trala de trolar el cambio med i an l e seii.des de exito 0 de frac(lso imp ii-
120 TRANSFORMACI 6N D E LAS INSTITUCIONES TRANSFORMACI 6 N DE LAS I NSTITUCI ON ES 121

can tratar de afectar el rendim iento. EI ejemplo clasico es el cobra i m portancia e l foco de su atenci6n. L a segllnda forma
boicot a la huelga. No obstante, definir el exito en terminos de de control es la que se e jerce mediante algllnas anomallas de
l a relaci6n entre un nivel de aspiraciones y un nivel de rendi los procesos de adaptaci6n, los modos en que estas generan
m i ento sugiere que lIno de los mecanismos i mportantes para consecuencias i mprevistas. La tercera es el control de ampl ios
i nducir el cambio podria ser influir en el nivel de aspiraciones s istemas de sign i ficado. Los proccsos estables de acci6n de
(Berg, 1 986; Olsen, 1 989). POl' ejemplo, podrfamos tratar de pend en de la estructura de signifi cado en la cual OCUITen.
modificar el sentimiento subjetivo de exito si cambiaramos e l En las instituciones sociales, el caracter central de la aten
grupo de referencia en las comparaciones sociales. S e ha de ci6n dispensada a la toma de decisiones es caracterfstica es
mostrado que los cambios en el nivel de aspiraciones tienen tandar de las teorfas conductua les de la elecci6n colecti
importantes consecuencias para la distribuci6n de los riesgos va (March, 1 988a). Lo que ocu rra depender\ de I a regia a que
en el l argo p laza que se corren en una sociedad (March, se apele, de la acci6n que se i m i te , del valor que se considere,
1 988b), as! como para la estabilidad relativa en las tasas de de los competiclores que se movil icen, de las oportunidades
exito y fracaso (Levin thaI y March, 1 98 1 ). que se avizoren, de los problemas y las soillciones implicados 0
Aunque e l sentimiento subjetivo de exito y, por ende, e l de la visi6n del mundo que se tenga . En consecllencia, uno de
cambio institucional s e vean afectados por Ia modificaci6n los medios principales de control in tencional sobre las i ns titu
del rendimiento 0 de las aspiraciones, es i mposible controlar ciones es el uso de la atenci6n. POI ejemplo, en los s i stemas de
la naturaleza precisa del cambio. Cuando el fracaso induce a l a a lianza es importante la movi lizaci6n. Para estat activo en Ia
busqueda, s u s resultados s o n s610 en parte predecibles 0 con formaci6n y mantenimiento de lIna coalici6n y tcvisar cI cur
trolables. Cuando el exito i nduce a la bllsqueda relajada 0 a so de los acuenlos logrados en su seno, es recomendable ha
las i lusiones de eficacia, no poclemos anticipar facil m ente las I l arse presente; pero como la a tenci611 es u n recu tso escaso,
c1irecciones exactas del cambio. Asf, las senal es de exito 0 de cierta [uerza potencial de determinaclo campo se sacrifica en
fracaso, manejables intencionalmente s610 hasta cierto punto, aras de otro. Asi m ismo, los aliados t ienen demanclas tocantes
son importantes para el cambio; pero, si se quiere mantener a su tiempo, las cuales pueden hacer que su apoyo sea poco
el control intencional, tanto del caracter com o de la m agnitud confiable en momentos crfticos. Basta cierto punta, los pro
del cambio, se necesi tan otros procedimientos. blemas de atenci6n se pueden mane jar clispon iendo amena
zas de movi lizaci6n () pravocando temores en las demas de
que esta se lIeve a cabo () bien s i rvi endose de age n t es a mane
Ul tr{l 11s/ormClcion il1tel1cional por la explotaci611 ra de representar.. t es. Sin e m ba rgo, cada u n a de eslas apc i o
de las i11lper(ecciones de los procesos estables nes in troduce mas incert idum bres en cI p roceso A dcc i r vcr
.

dad, los problemas de a tenci6n consti tuyen la base de una de


Los procesos estables de la acci6n son conservadores. Esto es, las anomalfas c1asicas del comporlalll i e n to p olitico : la aten
tienden a m antener estables las relaciones, a sostener las re ci6n persistente a las metas . Si todos los partici pan tcs estllvic
glas existentes y a reducir las diferencias entre las organiza ran totalmente activos todo e l l i e lll po, serfa i lllpos ible aten
ciones. Tambien son imperfectos. Esta imperfecci6n se l-efleja der determinado p roblema en un momento d a d o y lu cgo
en tres [ormas de control intencional un tanto clistintas, a l a atender otro. En vista de que la atenci6n [lllctlta, h ay posibili
vez q u e i ncita hacia elias. La primera e s el control de la aten cl ad de mantener u lla coa lici6n entre m iem bros con o bj e tivos
ci6n. Ni l as instituciones ni los i ndividuos i ntegrados a elias al parecer estrictalllente i ncongrllen tes (Bnll1sson , 1 989). _.

son capaces de mantener sistemas cognitivos total m ente co La i m perfecci6n de los procesos estables de cambio se rc
herentes 0 d e atencler tocio 1 0 que quisieran. Como reslI l taclo, rIcj a tam bien e n las anom a l fas de los proccsos de a d a p taci6n ,
.'.

1 22 TRANSFORMACI O N D E LAS INSTITUCrONES TRANSFORMACI O N DE LAS INSTITUCJONES 1 23

en los modos en que el aprendizaje ordinario, la soluci6n de extrafdos de l a epidemiologfa; pero esta vinculacion no resu lta
probl e mas, el contagio, el conflicto, la selecci6n y la regene ociosa cuando uno de los rasgos fl.l ndamentales del cambio es
rac i 6 n t i enen, s i n excepci6n, consecuencias i mprevistas . la manera en que este se transforma a medicla que pasa de la
Considerese, pOl' ejemplo, la soluci6n encauzada a la solucion i nvencion a la adopci6n, a la implantacion y aL contagio.
del problema. Aunque parezca haber abundantes indicios de EI cambio desmTolia significaclo mediante el proceso pOI' el
que si el desempefio deja de satisfacer las aspiraciones, las cual este se produce. Ciertas partes de ese proceso tienden a
instituciones buscan nuevas soluciones (Cyert y March, 1 963), estandarizar los mldtiples significados cle un cambio, pero la es
los cambios a menudo parecen estar i mpulsados menos por los tandarizaci6n puede ser muy lenta, en algunos casos, llega a
problemas que por las soluciones. Daft y Becker ( 1 978) pre tal punto que resulta casi inobservable. Cuando lin gobierno
sentaron el caso con respecto a las organ i zaciones educativas, (Nelson y Yates, 1 978) a una empresa comercial (Cyert, Dill y
y Kay ( 1 979), a las organizaciones i ndustriales; pero la idea ya March, 1 958) adoptan una nueva politica, 0 una universiclad
ha quedado establecida como tfpica de la difusi6n de las teo un nuevo programa (March y Romelael 1 976), tal vez resui le
rfas del cambio. d i ffcil especificar 10 que el cambio significa, no a causa de
Con frecuencia es diffcil establecer sin la menor ambigi.ie mala informacion 0 de am'tlisis inadecuado, sino pOl' los mo
dad la vinculacion entre soluciones y problemas i ndividuales. dos fundamentales en que los procesos de cambio transFor
Casi cualquier soluci6n puede vincularse con casi cualquier man a los propios cambios . EI caracter evolulivo del cambio
problema, siempre que surjan aproxim adamente al m ismo clifi culta el uso de las ideas estandar de decision, dc solucion
tiempo (Cohen, March y Olsen, 1 972; March y Olsen, 1 976; de problemas, de dif1.1Sion y clem as, pOlque resulta d i ffcil cles
1 986a). Cuando la caus"Hdad y la tecnologfa son ambiguas, es cribir con precisi6n una clecision, una solucion de problemas
probable que Ia motivaci6n para que se adopten soluciones o una innovaci6n, asi como clecir cuando se adoptaron 0 cle
particulares sea tan fuerte como la motivacion para que se re terminar que el proceso ba tocado a su fin.
sllelvan los problemas parliculares, de modo que los cam bios Estos problemas para el estudioso de la d i fusion 10 son
pod ran ser inducidos con mayor facilidad por un enfoque so tambien para el activista i nteresado en el cambio de las insti
bre bs soluciones que sobre los problemas. Las soluciones y tuciones. Para lograr que un cambio sea mas coherente can
oporlll nidades estimulan la conciencia de aquellos problemas los proced i mientos y las practicas existentes, l as instituciones
o preferencias poco sobresalientes 0 que pasaban desapercibi m antienen la estab i l i clad ft"ente a la plesion a favor del cam
dos con anteri oridad. bio. Sin embargo, al mismo liempo, la propia indelermina
Una segunda anomalfa del proceso de adaptacion es la ten ci6n de un cambio que peml i le a una institllcion redefin i r la
dencia de que las i nnovaciones se yean transformadas durante eSlabilidad como cambio, i nvila a la reddi nici6n cle cierlo
el proceso de adopcion (Browning, 1 968; Brewer, 1 973; cambio como otro. Las soluciones cleseadas se pllcden consi
Hyman, 1 973). A veces, el aSlInto se aborda como u n problema clerar equivalentes de las pretenclidas por o lros, y es posible
de d imensiOn. AS1, el problema consiste en decidir si el cambio obtener a l iados mediante clefiniciones flexibles de un cambio
observado en una ins titucion equ ivale al cambio ocurrido en en parlicular (Bardach, 1 977).
otra, y en determinar si un cambio se ha implantado 10 sufi Una tercera anomalia com llll de los procesos d e adapta
cien t.e para considerarlo cambio 0 e n separar e l marbete de ci6n es la trampa de In competencia (Mmch, 1 98 1 b; Levi tt y
cambio del cambio mismo. Sin embargo, es probable que re March, 1 988). Supongamos que una i nstitucion aprende de !i ll
suIte engailoso tratar estos problemas como problemas de me experiencia, a la vez que aprende simultaneamente que est l"a
dici6n. Vel' las i nnovaciones como difllsi6n de ayudas i nvaria legias 0 que tecnologfas debe usar para meiorar SLlS capacicla
bles vincula los estudios de la innovaci6n con los rnodelos cles mediante el uso de aqucllas cn las que l iene experiencia.
TRANSFORM ACI 0N DE LAS INSTITUCIONES 1 25
1 24 TRANSFORMACT O N DE LAS TNSTTTUCTONES

la cual la de esta sobre las acciones especil'icas es indirecta y a


En esta s i tuaci6n, el proceso de aprender por medio de I a ex
menudo sutil. Como resultado, tecnicas tales como las de "ele
periencia, que tecnologfa debe lISal se confu nde con el proce
var la conciencia" 0 la "ideologfa" son a menudo instrumentos
so de aumentar Ia eficiencia en el llso de las diversas tecnolo
poco confiables para afectar de manera precisa las acciones po
gfas. En una s ituaci6n caracterfstica, al aumentar la eficiencia
Ifticas concretas, pero consti tuyen factores importantes en la
en determinada tecnologfa s e aumenta su usc, 10 que a su vez
conformaci6n de las instituciones polflicas.
aumenta mas Ia efi ciencia. EI sistema tiende a ser muy efi
ciente en Ia tecnologfa usada, eficiencia que I'efuerza l a pro
bab i l i dad de seguirse usando. EI proceso es enteramente
La tral1s/ormacicin intel1ciol1al media l1te procesos
sensible, a condici6n de que no conduzca a c ierto n ivel de
de COl1 rnociol1 radical
eficiencia con una tecnologfa sub6ptima que sea 10 suficiente
mente elevada para hacerla pI'efeI'ible (en el corto plazo) a
Producir el cambio por conmoci6n radical es, desde luego, un
otra mejor, en que el sistema tenga menos experiencia y sea
clasico procedimiento revolllcionario. Los cambios estn.lctu
menos eficiente.
rales i m portantes en las institllciones se hacen con la esperan
Las trampas de l a competencia inhiben el cambio y son
za de desestabilizar los an'eglos pol fticos y obligar a una revi
instrumentos del cambio inducido. Inhiben el cambio al le
vantaI' barreras de competencia ante estrategias, procedi si6n permanente del sistema existente.
La efectividad de una estrategia de conmocion n.lc!ical de
mientos y tecnologfas nuevos. Son medios de cambio cuando
pende de la ineficiencia de la his toria. Los call1 bios opel'ados
posibilitan la apOl'taci6n de experiencia al'bitraria con nueva
tec,:ologfa, au mentando la eficiencia en ella y, por tanto, in mediante este tipo de c0l1moci6n se supcd i tan al modo en que
las instituciones afecten los in tel'eses y los I'ccursos y, pOl' tan
duclendo su selecci6n pOl' encima de altemativas que resulta
dan mejores con igual experiencia. to, de l a sujeci6n de los reslll lados respecto a la his toria. Si los
resultados de la polftica dependfan s610 de la interacci6n de
La tercera forma de control intencional sobre los procesos
i ntel'eses y recursos especificados de manera ex6gena, l a re
establcs es el que se ejerce al influir en la estructura de signifi
forma i nstitucional podrfa, cuando mucho, tener un efecto
cado. La soluci6n de problemas, el aprendizaje, eI conflicto, el
sumamente transitorio. EI equilibrio logrado dependeda s610
contagio y la renovaci6n dependen todos de una estructura in
de los i n tereses y recursos. Cuando los procesos hist6ricos
terpretativa. ( Que ha ocun'ido? (POl' que ha sucedido? ( Cuales
son ineficientes, resulta imaginable el despla7.amiento del sis
son los modos de pensar existentes sobre 10 oCllrrido? EI con
tema politico de un estado de equili brio ( I-cla livamente) esta
trol puede ser bastante preciso; asi, por ejemplo, en el caso an
ble a otro completamente distinlo. Este es el sent ido en que
tedormente mencionado de I a influencia en las definiciones de
las i nstituciones pol fticas son elementos esenciales del cam
exito y fracaso. Tambien puecle ser muy difuso, como en el ca
bio polftico e instrumentos pam la ramificaci6n de la historia.
so de la redefi n ici6n de los modos Iegftimos de hablar de "inte
Los intentos del gobierno Thatcher por \'e l'oml aI' el servicio
reses" 0 de escribir la historia. Entre estas formas d i fusas de
civil britanico se pueden tomar como ejemplo de este proceso
influencia se i ncluye el control de las percepciones acerca del
(Metcalfe y Richards, 1 987).
mundo, esto es, las visiones de la natllraleza de las cosas. En
Las conmociones raclicales premed i ladas pueden trans [or
politica, se incluyen influencias sobre las defi n icioncs de auto
mar las i nstituciones pol fticas y la pol itica, pero los mislllos
ridad legftima e instituciones apropiadas. Como debe quedar
factores de autonomia y estabilidad insti tucionales que posi
claro, estos m e todos de control intencional son poderosos,
bilitan las estrategias de conmoci6n tambien las convierte en
pero doblemente i mprecisos. Es diffcil establecer la influencia
clificiles de implantal' 0 con t rohu: Los cambios romlales en la
sobre el desarrollo de una panor{ll1lica del muncIo, l'az6n pOl'
1 26 TRANSFORMACI 6 N DE LAS INSTITUCIONES TRANSFORMAcr 6 N D E LAS INSTITUCI ONES 1 27

estnlctura se resisten 0 se corrompen, raz6n por l a cual los es EL CONCEPTO DE INTENcr6N EN EL ESTUDIO D EL CAMBIa
fuerzos por efectuar cam bios radicales se frustran con fre
cuencia (veanse los capftulos v Y VI). Hemos afirmado que el cambio institllcion<ll I-ara vez satisfa
La naturaleza de largo plazo de una transformaci6n tam ce las intenciones previas de quienes 10 em prenden. EI c<lm
poco se controla con facilidad. As!, es mas accesible producir bio no puede controlarse con precisi6n de m anera alguna. Sin
el cambio mediante la conmoci6n que controlar cualquier embargo, esta perspectiva es en Sl engafiosa, pues presupone
nueva com b inaci6n de i nstituciones y pr<lcticas desarrolla que la intenci6n sea clara, fija y unilaria. Entendel- la trans
das a partir de la conm oci6n. Al parecel los resu ltados deri formaci6n de las inst ituciones polfticas req u iere reconocer
vados de la sustituci6n de un grllpo de i nstituci ones por otro que con [yecuencia se presentan intenciones I1lldtiples y no
parecen ser consecuencja de dos procesos algo contradicto necesariamente congmentes, que I<ls intenciones a menudo
rios. Por una parte, la destrucci6n de las instituciones exis son ambiguas y que forman parte de un sistema de valores,
tentes tiende a reducil- Ias constricciones institucionales sobre metas y actitudes que SitlIa la intenci6n en una estructura co
las fuerzas no i nstitucionales, consolidando as! las fuerzas rrespondiente a otras creencias y aspiraciones, y que esta es
vinculadas con la posesi6n de recursos no i nstitucionales y tructura de valores e intenciones se conforma, in terpreta y
desplazando a u n sistema de distribuci6n tem poral mas ha crea en el transcurso del cambio de la insti luci6n.
cia una estmctura sin segmentos. Al mismo tiempo, la crea Las i nstituciones desalTolbn y redefinen SllS melas al tiem
ci6n de nuevas i nstituciones y su elaboraci6n espontanea po que toman decisiones y se adapt<ln a las presiones del en
eSlablecen nuevos recursos y restricciones basados en dichas torno, pOl' 10 cual es posible que se piercla Sll inlenci6n inicial
insl ituciones. EI conflicto producido por las i ncongruen (Hauschildt, 1 986). POl' e jemplo. b sede de una organizaci6n
cias enlre ambos procesos es la historia del cambio posrevo evangelista se convierte en gimnasio con scn'icios <ldjuntos
lucionario. (Zald. 1 970); un movi miento social pasa a sel- un estableci
Por cjemplo, las grandes rcvoluciones han destruido l as m i ento comercial (Messi ngel 1 95 5 ; Sills, J 957); l I na emisora
institllciones es lalales, pasando pOl' periodos de vaci laci6n y radial de rock pesado se vuelve parle casi respetable de una gran
experimentaci6n, para l uego establecer olras instituciones es corporaci6n (Kriegel 1 979); Y una nueva dependencia guber
lalales en su lugar. En la mayor parte de los casos, los nuevos n a mental envejece (Selznick. 1 949; Spro u l l , Wei ner y Wol f.
estados sllrgidos de las situaciones revolucionarias han sido 1 978). A menudo, estas transformaciones parecen renejar
mas fllertes y de can1cter completamente distinto de aquellos ocasiones en que las aceiones emprenclidas ( por las razoncs
que [ueron destruidos. Los nuevos estados han s ide mas cen que fuere) dan origen a una nueva definici6n de objetivos.
tralizados, mas burocraticos y mas aut6nomamente podero La posi b i l i dad de que las preferencias y las metas puedan
sos en el i nterior y el exterior. Las crisis revolucionarias origi cambial' como respuesta al comporlam iento representa u na
nales pusieron en marcha procesos polfticos y sociales. Pero seria complicaci6n para las teorfas racionales de l a opci6n
sus resultados i nfluyeron menos por las visiones ideol6gicas (March. 1 97 8 ; 1 987). Las m etas cambian durante l a i ntroduc
del munclo 0 pOl' los programas de las vanguardias revolucio ci6n de innovaciones deli be radas 0 clurante el curso normal
narias que por los legados de los antiguos regimenes y l as si de las instituciones. Como resultado. las acciones afectan l as
tuaciones en que se encontraron los propios dirigentes revolu preferencias en cuyo nombre se emprenden. por 10 que el
cionarios. Los nuevos estaclos con frecuencia se consoIidaron descubdmiento de nuevas intenciones es consecLl e ncia co
durante los conflictos belicos i ntestinos, asf como ante las ml ll1 del comportamiento i ntencional. La transformaci6n de
amenazantes circunstancias m il itares i nternaci onales (Bor la intenci6n es particularmente significati va para e l estuclio
kenau, 1 937; Skocpol, 1 979: 1 72 , 285 - 287). del cambio i nstituciona l. porque esle por 10 COm l ll1 toma


.1
1 28 TRANSFORMAcr 6 N DE LAS INSTITUCIONES
TRANSFORMACI 6 N DE LAS INSTITUCIONES 1 29
tiempo y porque su control intencional depende de la persis
vaciones hechas en 10!:i pafses n6rdicos europeos, en el ca"
tencia en un proceso di[uso. Al parecer, las exigencias de per
pftulo VI, consideramos c6mo el con lenido, organ i zaci6n y
sistencia y de caracter difuso sugieren que la intenci6n debe
realizaci6n de i n tenlOs deliberaclos de emprender rutin
ser estable e incisiva, y no cambiante, a fin de afectar e l pm
riamente u n a amplia reforma adminis trativa se yen i n fluen
ceso de cambio de manera consistente. Altemativamente, en
ci ados pOl' el contexto i ns titucional e h is t6rico en el !:ieno
tender e l curso del cambio institucional traera consigo la
del cual s e realizan.
comprensi6n del modo en que las i n tenciones se transforman
a 1 0 largo del trayecto.
Hasta cierto punto, estas complicaciones t"esultan modera
das por el hecho de que las intenciones forman parte de una
estructura de valores y creencias. El estudio de los valores esta
plagado de abundante termi nologfa, distingu iendose entre
esos conceptos los de las actitudes, preferencias, valores, in
tenciones, deseos, necesidades, intereses, las utilidades y me
tas, con u n entusiasmo tal que encubre la confusi6n. Cuando
menos parte de la cacofonia terminol6gica pmviene de cierto
deseo de reconocer que hay una estnlctura en intenciones 0 de
seos, que existen grupos de creencias mas generales que cam
bian con mayor lentitud que las menos generales, pem que es
ttin ligadas a elias (Ashford, 1 986) .
La!:i di!:iparidades en las velocidades de cambio de las distin
tas partes de una estructura de preferencias 0 intenciones
aportan elementos de estabilidad al cambio institucional y a
las presiones para el cambio. Los actores polfticos descubren
y construyen sus intenciones mediante el proceso de actuar con
base en elias, pem estos procesos de descubrim iento y cons
trucci6n se dan en un contexto de creencias mas generales
que van cambiando a un ritmo mas lento. De tal suerte, las in
tenciones son simultzmeamente persistentes y cambiantes, asf
como incisivas e idiosincraticas. Las intenciones cambian du
rante el proceso del cambio, pero no de manera caprichosa.
Estas se desarrollan, y la vinculaci6n entre las intenciones de
ayer y las de manana cia coherencia al proceso, incluso ante
un recorddo sustancial de largo plazo.
En los dos capitulos s iguientes nos concentramos en al
gunas de las compl i caciones de l a reforma intencional de
las i nstituciones. El capftulo v esta dedicado a los i ntentos
no rutinarios para lograr una gran reorganizaci6n adminis
trativa en los Estados U nidos. COI1 base en algunas obser-
LA REfORMA INSTITUCIONAL 131

l a polltica concebida de manera mas genera l. La politica opera


en situaciones sumamente estmctll l'adas (par ejemplo, ela bo
raci6n del presupuesto), valiendose de proced imientos repetiti
V. LA REFORMA INSTITUCIONAL COMO vos y rutinarios; asimismo acl(b en si luaciones no estructura
ACTIVIDAD AD HOC cias, relativamente raras (pOl' ejemplo, revoluciones), e mpleando
procedimientos ad hoc no program ados. No obs tante, gran
parte de la vid a poJrtica no es tan regular como el presupuesto
PESE a la persistencia de muchas formas de rutinas y estruc ni tan i ns6lita como una revoluci6n; el estudio de (los es[uer
turas organizativas, cualquier discusi6n sobre la estabilidad zos importantes desplegados en) la organizaci6n administrati
burocratica debe ir prececlida de un reconocimiento del con va puede esclarecer estas si tuaciones intermedias.
siderable cambio burocratico operado con eI t iempo (March, En el capitul o VI consideraremos los intentos recientes pOI'
1 98 1 b). La m ayor parte de los gobiernos modernos han teni colocar la reforma administrativa en la agenda pri ncipal de ] a
do una historia reciente de crecimiento y cambio excepciona polftica. En el presente capftulo examinamos la historia de los
les. Se han agregado m uchas dependencias nuevas, otras han esfuerzos ad hoc realizados en los Estaclos Unidos sobre ]a
surgido 0 se han transferido, han cambiado sus responsabili reorganizaci6n en gran escala durante el siglo XX . I La reorga
dades, como 10 han hecho las relaciones entre las dependen n izaci6n de I a burocracia federal no cs una actividad I'utina
cias 0 entre estas y sus usuarios. Estos cam bios se han produ ria. Existe un m arcado contraste entre la im provisaci6n de la
cido por ley, por flat ejecutivo, pOI' mandato de los com ites reorganizaci6n y Ia adopcion de rutinas en procedim ientos
legislativos y por transrormaci6n i ntema (Seidman, 1 980; presupuestarios. A partir de la Ley Presupuestaria y Con table
Szanlon, 1 98 1 ) . de 1 92 1 , la elaboraci6n del presti puesto se ha venido insti-
Los cam bias mas 0 menos continuos, pero graduales, de
I Entre esos es fue n os incluimos: 1 . la Commission 011 D e pa rt m e n l
las estl1lcturas y pmcedim ientos administrativos se han com
Methods (la Co m i s i 6n Keep), 1 905-1 909, pres i dida por Charles H. Keep; 2. la
plcmenlado peri6d icamente con esfuerzos mayoes y mas ex Co m missi on on Econom y and Efficiency, 1 9 1 0- 1 9 J 3, pl1sidida pOi' F. A.
pifcilOS encaminados a revisar y reorganizar el aparato ad Cleveland; 3. el Joint C om mil lee on the Reo rgan izat ion of the Administrative

ministrativo del gobierno. Estas grandes revisiones de l a Branch of the G ove rnment , J 920J 923, pl1!'S idido pOl' W. F. Bmwn; 4. el
President's Comm i tl ee on Administrative Management (Comit6 Brownlow),
estructura y l a s practicas administrativas fueron emprendidas 1 93 6 - 1 937, presidido pOl Louis B row nl o\V ; 5. eI Sen 'l t e Sekct Commitlce to
por gobiernos de todos los credos politicos y en extensa va I nvestigate the Execulive Agencies of the Gove rn ment . 1 936, p re s id i do pOl eI
scn ador H. F. Byrd ; 6. la u.s. Commissioll on t he Orgalliwlioll of Ihe Exccu l ive
riedad de circunstancias pol fticas. A menudo han i m pl i cado
Branch of G ove rn m e nt (primell Comisi6n I looved. 1 ')47- 1 949, presidida por
considerable i nversion en d inero, tiempo y debate politico. Herbert Hoover; 7. In Seco nd Commission on Organ izal ion of I he Executive
Constituyen un rasgo caracterfstico de la vida burocratica y Branch ( segunda Comision Hoover), 1 953- 1 955, prsidida poi Hed)clt Hoovel
polftica del siglo xx . 8. el Presidents Advisory Commi llee on Govcl111enl Oq!a nizalion, 1 95 3- 1 96 1 ,
p rcs idid a por Nelson Rockcldlcr ( 1 953- J 958) y pOl' Don Price ( 1 958- 1 96 1 ); 9,
Las ceorganizaciones administrativas son i nteresantes pOl' la Price Task FOtce, 1 964. pn.:siditb pOI' Don Plice; t o. '" llcincman Task
derecho propio. La efectividad de los sistemas polfticos de Force, 1 966- 1 967, p re s i d ida por Ben H"ineman, pad re ; 1 1 . el President's
Advisory Council o n Execlilive Organization (Consejo Ash). t 969- 1 97 1 , p res id i o
pende en gmdo considerable de la efectividad de las i ns li tu
do por Roy Ash; 1 2. cl President's ReOlgani7.ation Project, 1 977- 1 980, valias
ciones administra tivas, por 10 que el disefio y control de las fuenas ope ra ntes designadas por el presidente Cal"ler y dirigidas por Bel'l
estructuras burocraticas es preocupaci6n central de cualqLiier Lance; y 1 3. el Cab i n ci Council on Management and Administration, cl
President's Council on 111 leg ri ly and EITicienc', el I',esiden l's Council 011
forma de gobiemo. AI mismo tiempo, a causa de su general i
Managemenl lmprovcmenl y d iversidad de pmyeeros lclI nidos hajo la pro tee
dad, visibil i dad y fTecuencia, las reorganizaciones administra cion de "Reforma '88", " m{1S del President's PIivate Stlivey on Cosl ContJ"OI (I"
tivas brindan lHi les conocim ientos acerca de la naturaleza de Com i si6n Gmcc), llomblltb por d presidclllC Re agan . 1 98 1 - 1 988.

1 30
132 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORM A INSTITUCIONAL 1 33

tucionalizando enormemente, en tanto que, en el mismo pe LA HISTORIA DE LA REORGANIZACrON EN LOS ESTADOS UNIDOS
riodo, la institucionalizacion de la reorganizacion adminis
trativa ha side i rregular. En los Estados Unidos, los princi Durante la ultima parte del siglo XIX flle el congreso quien
pales esfuerzos en l a reforma administrativa son real m ente mantuvo la i niciativa en cllanto a la reorganizaci6n. Los pre
experimentos n aturales de gobierno. Estos ocurren con sufi sidentes se mantenfan relativamente dcsin teresados 0 poco
ciente frecuencia para suministrar una experiencia reCUlTente cooperativos , como defensores del statu quo administrativo
sobre problemas similares en condiciones diferentes, pero no (White, 1 95 8 : 8 6- 8 7 ) . El Com i te Cockrell ( 1 8 8 7 - 1 8 8 9 ) y la
tan a menudo como para constituirse por completo e n ruti Comision Dockery-Cockrell ( 1 893-1 895) aSllmieron la respon
nas. A l paso de los anos, l a iniciativa de reorganizacion ha ve sabilidad administrativa ante el congreso. Desconocfan tanto
nido conociendo un desplazamiento gradual desde el congreso la idea de la supervision ejecutiva de la adm inistracion, como
(Weber, 1 9 1 9; Harding, 1 92 1 ; Kraines, 1 95 8 ; White; 1 95 8 ; Karl, las ideas de jerarqula y cle cadena de manclo. A clecit- verdad,
1 963; Arnold, 1 976) hacia el presidente ( Herring, 1 934; M il lett ambas iniciativas delataban humores claramente anti presi
y Rogers, 1 94 1 ; Harris, 1 946; Heady, 1 947; 1 949b; 1 94 9c; denciales (Weber, 1 9 1 9 ; Kraines, 1 95 8 ; 1 970; Arnold, 1 976).
Hobbs, 1 953; Pinkett, 1 965; Mansfield, 1 970; Emmerich, i 9 7 1 ), Theodore Roosevel t trat6 de fOl"talecer el papel del pl-esi
pero la resistencia de los congresistas a las iniciativas presi dente en la admini,straci6n. La Comision Keep ( 1 905- 1 909)
denciales es persistente (Hurt, 1 932; Hobbs, 1 953; Mansfield, represent6 una afirmaci6n explicita de la alltoI"idad ejeclltiva
1 970; Berg, 1 975; Brown, 1 977; Moe, 1 97 8 ) y los procedimien y una promoci6n en favor de una presidencia administrativa.
tos reorganizativos estan lejos de ser rutinarios. Esta cambio l a connotacion de la palabra administracion desde
En su mayor parte, las discusiones sobre las grandes reorga el simple sign i ficado de personal de los deparlamentos ejecu
nizaciqncs se han enfocado hacia la comprension de casos t m i livos, que mantuvo clLlrante tanto t iempo, al de arte de dirigir
cos en contextos historicos particulares. Nuestras observacio los asuntos publicos. En compafifa de las tradicionales pala
nes dependen en gran medida de estos estudios previos, pero bras de econom fa y eficiencia, l a comisi6n ri ndio Sll tributo a
nuestros in lercses son diferentes. Consideramos que hay algu la coordinacion, comunicaci6n, control, contabil idad de cos
nas lecciones generales por aprender sobre la naturaleza insti tos, toma de decisiones, moral de los empleados, relaciones
tlicional de la polftica y la organizacion de la vida polftica a par i nterdepartam entales, presupuesto acumll iativo global, me
tir de un exam en de los principales esfuerzos destinados a todos y proceclimientos, planeamiento, organi zacion, clirec
reorganizar la burocracia gubernamental, aun cuando estos es ci6n de registros, relaciones con grupos de in teres ptlblico,
[l.lerzos al parecer representan una parte insignificante de los si mpl i ficacion, especializaci6n, amll isis de sistemas, grllpos
cambios administrativos totales que ocurren y, rara vez van se de trabajo. entrenamiento y revisi6n del trabajo (Kraines,
guidos de esfuerzos sistematicos para evaluar sus efectos, pare 1 970:52). La comisi6n marc6 un "hi to" (Emmel-ich, 1 97 1 ) y
cen generar fTUstraci6n y ser objeto de escarnio, se convierten rue un "moj6n" (Karl, 1 963). AYlld6 a dar razones en pro de
en perdidas de experiencia regulares y no deploradas en los i n nuevos mecanismos, como comites intero[icinas e interdepar
tentos por realizar una reforma importante, y sin embargo son tamentales y oficinas i nspectoras de sistemas (Pinkett, 1 965:
resucitados persistentemente por el sistema politico. Sugerimos 3 1 1 ). Como reaccion a todo ello, el congreso se neg6 a autori
algunas especulaciones acerca del proceso, que podrian servir zar la publicaci6n oricial del informe de la com isi6n y tom6
de base para el examen de fen6menos similares en otros palses. medidas para prohibir flltllras erogaciones de fondos fede
Esas especulaciones se centran en los modos en que la organi rales, en favor de cllalquier comisi6n integrante de la admi
zaci6n ret6rica y simbolica de los acontecimientos politicos se nistraci6n, a menos que Sll creaci6n hubiera sido all torizada
vincula a los resultados e interpretaci6n de la polftica. de manera especffica por cl congreso (Hobbs, 1 95 3 : I 0- 1 1 ;
1 34 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 1 35

Krai n es, 1 97 0 : 3 9 ) . Asi m ismo, cuando la Com isi6n Taft de plan reorganizativo se establecio mediante ]a Ley E j ecutiva d e
Economia y Eficiencia propuso nuevos proced imientos pre 1 932 (Moe, 1 978:4 1 ) y las Leyes de ReOl-ganizacion de 1 939 y
supuestarios, el congreso promulgo una ley prohibiendo que 1 949 (Mansfield, 1 970; Fain, 1 977). Al parecer, el metodo del
el tiempo de los empleados gubernamentales se desperdiciara p lan reorganizativo ofrece un procedi miento de compromiso
en la preparacion de nuevos presupuestos ejecutivos (Hobbs, para salvaguardar los in tereses del congreso a la vez que per
1 95 3 : 1 6; Harding, 1 92 1 ) . m i te la iniciativa presidencial, con 10 cual ptOeviene los estan
A partir de esta original renuencia a permitir que los presi camientos (Comi te Asesor Presidencial en Administracion,
dentes asumieran la responsabilidad de la admi nistracion y de 1 952; Mansfield, 1 969; 1 970), allngue exista poco consenso
la consideracion de las comisiones de reorganizaci6n como in sobre los detalles de los procedimientos adecuados. Al con-er
tromisiones gubernamentales en terrenos del congreso, ha ha de los anos, la autoridad presiclencial veces se ha ampliaclo,
bido en el lal-go plazo -pero no de manera continua- una ex pero esta expansion rue solo ternporal y circllnstancial (Brown,
pansi6n de la funcion ejecutiva del presidente y una aceptaci6n 1 977; Moe, 1 978). En su oportunidad, el congreso otorgo a los
de su legitimidad. Se ha investido a los presidentes de autori jefes de departamento mayor autoridad de locOl-ganizaci6n que
dad para reorganizar, pero titubeante y con numerosas restric la concedida al presidente.
ciones. Esta autoridad se ha usado con parquedad. Se ha dicho En fechas recientes, la idea de que el presidente cleberia ser
que es inconstitucional, 0 cuando menos indebido, delegar en un administrador activo de la rama ejecll tiva se ha emsionado
el presidente autoridad de reorganizacion, y a veces han triun (Moe, 1 978:72). Los problemas de la admi nistraci6n de nue
fado los intentos por restringir el uso de esta autoridad (Hurt, vos programas sociales origino cuestiones acerca de las deman
1 932; Hobbs, 1 953; Mansfield, 1 970; B erg, 1 975; Moe, 1 978). das cogni tivas y de coordinaci6n sobre su [unci6n (Redford y
En 1 9 1 7, la primera Guerra Mundial indujo al congreso a in Blissett, 1 98 1 ), y el caso Watergate revelo ciertas limi taciones
vestir al prcsidente de autoridad de reorganizaci6n, a fin de morales (Roberts, 1 973; Mosher et at. , 1 974; Nathan, 1 975).
lograr una conduccion mas efectiva en el conflicto (Emmerich, Estas dudas contribuyeron al resurgi miento de los temores a
1 97 1 :42; Redford y Blissett, 1 98 1 :9). Asimismo, en otras situa una presi dencia demasiado [uerte, produciendo diversos pro
ciones crfticas se ha dado a los presidentes poderes de reorgani yectos de ley encaminados a dar mayor autonomfa a las de
zaci6n (por ejemplo, las Leyes de Economfa, del 3 y 20 de marzo pendencias y probablemente multiplicaron los temas de fede
de 1 933; la Ley de Poderes Belicos, de diciembre de 1 94 1 ) . ralismo, descentralizacion y participaci6n (I-less, 1 976: 1 50;
Durante los ultimos 6 0 a 7 0 anos, los congresos y los presidentes Fain, 1 977:649-662; Moe, 1 978: 1 00; Seidman, 1 980: 1 2) . Todas
han aceptado gradualmente la idea de que el proceso legislativo estas circunstancias Ilevaron a Hess ( 1 976) a proponer que
habitual necesita complementarse con algunos procedimientos el cargo deberia ser menos adminis trativo y mas politico. Es
especiales para el cambio administrativo, no s610 para enfrentar tas condujeron a Heineman y Hessler ( 1 980) a pl-eocuparse
las crisis, sino tambien para haberselas con los problemas nor pOl' como detener la decadencia del pocler presi dencial . A
males de dirigir una nutrida burocracia (Herring, 1 934; Millett y partir de entonces, la administracion Reagan pal-ece haber
Rogers, 1 94 1 ; Harris, 1 946; Heady, 1 947; 1 949b; 1 949c; Hobbs, contribuido a lograr cierto crecim iento de la confianza en la
1 953; Pinkett, 1 965; Mansfield, 1 970; Emmerich, 1 97 1 ). presidencia y en la viabilidad del sistema politico (Nathan,
Sujeta al veto legislativo, l a idea de la i niciativa presiden 1 986; Salamon y Lund, 1 987; Jones, 1 988).
cial fue sugerida, en 1 920, por Herbert Hoover, entonces se Un es[uerzo por redisenar el aparato organizativo y admi
cretario de comercio (Emmerich, 1 97 1 :43-44). Como presi nistrativo usado para desempenar las funciones del gobierno
dente, Hoover conocio el rechazo de la mayor parte de sus rue parte integral del progl-ama de Reagan. La administraci6n
propuestas especfficas de reorganizacion, pero el metodo del consider6 Sll programa de reformas como u no de los esfuerzos
1 36 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORM A TNSTITUCIONAL 1 37

mas generales y ambiciosos que jamas haya emprendido go zos encaminados a l a reorganizacion produjeron una letanfa
bierno alguno para m ejorar la administracion y reducir costos. para el discurso convencional . Dos retoricas ortodoxas i mbu
Eran problemas importantes el ambito propio del gobierno, la yen la expresion hablada y escrita de l as pel'sonas i m plicadas
apropiada estructura de gobierno, el paper de los empleados en la reorganizacion, asf com o de quienes la estud ian. La pri
gubernamentales en el proceso politico y las funeiones respec mera es la retorica de la leoria administrativa orlodoxa, Eta
tivas de la fuerza de trabajo de los sectores publico, privado y nos habla del disefio de estructuras y proced i mientos admi
no lucrativo en el proceso de distribuci6n de servicios (Levine, nistrativos para facil i tar la eficiencia y la efectividad de las je
1986; Benda y Levine, 1 988). Pero mas que las i deas sobre la rarqufas burocnHicas. Principalmente prescl'iptiva por SlI
administraci6n por el lade de la oferta, el principal vehiculo orientaci6n, la ortodoxia acl m i nistrativa se ha vinculado a los
empleado por Ia administraei6n Reagan fue e! presupuesto movimientos religiosos y morales (Em merich, 1 97 1 ; Cohen,
(Carroll, Fritschler y Smith, 1 985; Salamon y Lund, 1 987; 1 97 7 ; Moe, 1 97 8 ) y esta profl.mclamente arraigada en la cul tu
Benda y Levine, 1 98 8 ) . Por 10 general, el presidente Reagan se ra estadounidense (Waldo, 1 96 1 ) .
desentendi6 de la politica administrativa del gobierno federal La retorica de l a administraci6n proclama posible y nece
durante sus primeros 1 8 meses en el cargo (Newland, 1 984: sario el planeamiento explicito y extenso de las eslructuras
\ 65 ) . Al mismo tiempo, se h i zo un extraordinario esfuerzo administt'ativas, asf como que el cambio fl'agmental"io crea
para designar a funeionarios de segundo nivel que compartie caos. Desde que, en 1 907, Theodore Roosevel l. a fi rm o que el
ran la ideologfa basica del gobierno. En m ayor proporci6n que poder ejecutivo habfa crecido enteramenle s i n plan alguno
en cualquier aclministraci6n anterior, la de Reagan nombr6 (Emmerich, 1 97 1 :39), se convirti6 en lin c l i che est{ll1dat COIl
para los pueslos ejecutivos gubernamentales a individuos inex siderar 'que la burocracia ha crecido patas arriba, al azar, sill
perlos en cl lerreno POHlico (Goldberg, 1 987). u nidad de proposi to. A medida que se venian identi ficando
,
nuevas tareas y esferas de i n fluencia se fueron amontonan
do nuevas funciones, prestando poca atencion a adaptar las
LA REORGANIZACION EN GRAN ESCALA AD HOC nuevas estructuras a las antiguas, 10 que cl io por resultado la
Y SU ENTENDIMIENTO confusion administrativa (Wil loughby, 1 92 3 ; Comite Presi
deneial de D i reccion A d m i n istrativa [Co m i te B rownlow)'
Tras esta historia de frustraci6n y renovado entusiasmo se en 1 93 7 :29; U . S . Comision de Organizacion de ]a Rama Ejecutiva
cuentra un sistema politico. EI entender este sistema por el es del Gobierno [Comision HooverJ. 1 949; Graves, 1 949; Oneina
ludio de la reorganizacion en gran escala entrafia una cons ide Ejecutiva del Pres idente [Nixon). [Documentos Nixon). 1 972:9).
raeion de Ia ret6rica reorganizativa, de los terminos politicos Asi, se dice que, en las burocracias, los procesos de cam bio
del tmlado, del cameter del bote de basura de las gran des reor convencionales son demasiado clescentralizaclos para ser efec
ganizaeiones ad hoc, del registro de los fracasos en el corIo tivos, que es necesario considerar al mislllo tiempo a toda ]a
plazo y de los exitos en el largo plazo que recorre la historia, y organizaeion de ]a rama aclm inistmtiva gubcmamental y cli
de l a relacion entre I a reorganizacion y los valores sociales. m inar "Ia maquinaria anticuada" pOl' medio de u n a reorga ni
zaeion en gran escala (Wi l loughby, 1 923; Gulick, 1 937; Meriam
y Schmeckebier, 1 93 9 ) .
La rel6rica de fa reorganizaci6n La ortodoxia administrativa enfatiza la economia y el con
trol. Habla de cargos que podrfan abolirse, de salatios que
La historia de la reorganizacion adm inistrativa en el siglo xx podrian reducirse, de puestos que podrfan e l i m i narse y dc
es una historia de retorica. En los Estados Unidos, los esfuer- gastos que podrian recortarse (White, 1 95 8 : 8 5 ) . Picle una eli
138 LA REFORMA I N STITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCTONAL

recclOn admin istrativa fuerte, I ineas precisas de autoridad g bierno, de la manera m{\s est rceha posible, de aeLierdo can los
y responsabilidad, espacios de control dlktiles, procedi mien principales pmp6sitos; 5. re d uc i r cI nLlnlen> de dependencia s,
tos meritocraticos del personal y utilizacion de tecnicas admi consolidand o las que ticnen Funcioncs similares bain lIna sola je
nistrativas modernas. Considera a la administracion como btura y abolir las depcndcncia s 0 SlIS Funcioncs de asesorfa en
instrumento neutral de las polfticas gubernamentales y a la tanto no sean necesarias para la conduccion el'icicnte del gobicr
reorganizacion como manera de convertir este instrumento no, y 6. eliminar el traslapamic nlo y duplicaci6n de csl'uerzos.
en algo mas eficiente y efectivo, mediante la aplicaci6n de
ciertos prinipios organizativos simples. Los fracasos en la re Este lenguaje podria haberse tom ado de cualqll iera de los
organizacion son interpretados como resultado de que los in numerosos iniciadores de la teo ria administrativa. Similar ter
tereses parroquiales 0 especiales superen los esfuerzos desple minologia satura las discusiones sobre organizacion doquiera
gados para i m plantar polfticas administrativas en aras del haya burocracias: empresas comerciales, ejercitos, hospitalcs
bien publico (Comi te Brownlow, 1 937:3, 52; Primera Comi y escuelas. Y alll1 persiste. Cuando el presidente Carter propu
si6n Hoover, 1 949:vi i i ; Documentos Nixon, 1 972:20; Nathan, so enmendar la Ley de Reorganizaciones de 1 949, a fin de el i
1 975 : 1 1 5- 1 1 6 , 1 24; Wei nbergel 1 978:47; Redford y B lissett, m inar la exigencia de las estimaciones de ahorro detalladas y
1 9 8 1 :200) . de sustituir la informacion sobl'e mejoras del sCI'vicio, el con
La ret6rica administrativa es el lenguaje oficial de las leyes greso defendi6 esta ley y mantllvo la exigencia de que el pres i
que rigen las reorganizaciones, de las multiples declaraciones dente estimara cualquier reducci6n 0 aumento en los gastos,
publicas al respecto y de la terminologia obligatoria de todo desglosados de m anera practica (Seidman, 1 980: 1 2).
informe. Aunque durante muchos anos la mayor parte de los La segunda retorica de la reorganizacion es la de la realpo
analisis de gastos gubernam entales hayan indicado que las litik. Es igualmente convencional. Habla de reorganizaci6n,
reorganizaciones no pueden dar por resultado economias mas como algo semejante a organizaci6n, en terminos de lucha
parcas (Holcombe, 1 92 1 ; Hurt, 1 932; Meriam y Schmeckebier, polftica entre i ntereses en conflicto. Dentro y felera de la buro
1 939; Price, 1 975), los ri tos reorganizativos parecen exigir el cracia, los intereses polfticos fundamentales buscan acceso,
lIS0 de sfmbolos de economia y eficiencia (Harris, 1 946; Aikin representaci6n, control y benefic ios polfticos. Las formas
y Koenig, 1 949; Pemberton, 1 979: 1 5) . Frankli n Roosevelt de organizativas reflejan i ntereses victoriosos y establecen u n
cfa "tenemos que superar la idea de que el proposito de la reor mecanisme para el dom inio futuro (Redford y Blissett, 1 98 1 :
ganizaci6n es la economfa" (Polenberg, 1 966:8), pero en pu 224). Los confiictos y las i ncongruencias hallados en los esta
blico con frecuencia rendfa tributo a la misma i dea. tutos, asf como las autorizaciones y mandatos legislativos
Desde 1 949, el estatuto de reorganizaci6n ha especificado contradictorios no puedcn coordi narse mediante la reorgan i
explicitamente que las reorganizaciones se deben presentar y zaci6n. EI congreso, los burocratas y los intel'eses organi za
justificar en terminos de su aportaci6n: dos en sociedad se hal lan vincu lados de modos susLancial
mente menos jerarquicos de 10 que supone la Leoda ortodoxa
1 . promover l a mejor ejecuci6n de las leyes, ] a administraci6n administrativa. En este breviario, la idea de una estructura ad
mas efectiva del poder ej eculivo y de sus dependencias y funcio ministrativa netamente e fectiva es una pel igrosa i lusi6n. De
nes, y la administraci6n exped ita de los asuntos publicos; 2. redu bide a que el diseii. o de una estnlcLura aclministrativa cons
cir gastos y promover l a economia en el mayor grado coherente t i tuye una cuestion pol itica i m portante, para que resul e
"
con la operaci6n eficiente del gobierno; 3. aumentar Ia eficiencia efectivo, el proceso de reorganizacion debe reflejar el medlO
de las operaciones del gobierno al mayor grado practicable; 4 . heterogeneo y los valores, las creencias y los intereses presen
agrupar, cool'dinar y consoli dar las dependencias y funciones del tes en los procesos l e g i s l a t ivos o nl inarios (BelTi ng, 1 934; "'
'.
. f;

140 L A REFORMA INSTITUClONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 141

Graham, 1 93 8 ; Coy, 1 946; Harris, 1 946; Leiserson, 1 947; ran i ntrascendentes. A clecir verdad, parecerfa que los intere
Durham, 1 94 9 ; Heady, 1 94 9 a ; M i llett, 1 949; Redford, 1 950; ses reales de los actores polfticos encuentran eco en propor
Fesl e r, 1 95 7 ; Rourke, 1 95 7 ; Scher, 1 96 2 ; Mansfield, 1 970; ci6n a Sll poder, independientemente de los arreglos adminis
Nol l , 1 97 1 ; Ostrom, 1 973; Arnold, 1 974; Schick, 1 97 5 ; Beam, trativos (Coy, 1 946; Dimock, 1 95 1 ). Por e jemplo, en cierto
1 97 8 ; Moe, 1 97 8 ; Seidman, 1 980; Salamon, 1 98 1 a; 1 9 8 1 b) . estudio de un caso sobre la politica federal de seguridad en el
L a ret6rica d e l a realpolitik es contrapunto empfrico y pres empleo, Rourke ( 1 957) observ6 que el poeler sobre dicha pol i
criptivo de una perspectiva administrativa ortodoxa. Con tica segufa permaneciendo del lade de u n a coalicion de de
trapone al enfasis en el control administrativo el del control pendencias estatales y grupos patronales, incluso tras una
polftico. Argumenta que un solo i ndividuo no posee ni l a reorgan izaci6n que traslado esta actividad al departamento
capacidad cognitiva, n i el tiempo, n i la energfa, ni tampoco de trabajo.
las aptitudes morales n i de repreentacion asumidas por la La retorica de la realpolitik es convencional en cuanto a co
perspectiva empresarial. Los peligros de un poder ejecutivo mentarios sobre la organizaci6n administrativa; la letanfa de
demasiado poderoso son reales; un buen gobierno no puede i ntereses, polfticas, conflictos, negociaciones y poderes es tan
reducirse a una buena administracion; en fin, una de l as con estilizada como la letanfa de coordinacion, cadenas de man
diciones previas para un buen sistema politico es la paridad do, alltoridad y responsabil idad. La retorica ha side rechaza
o el dominio del congreso 0 de los grupos de presi6n en los da amplia mente como base oficial para l a J'eorgan i zaci6n
asuntos administra tivos (Hyneman; 1 939; 1 950; Millet t y (Moe, 1 978), pero a veces s e dice que la conciencia de la rea l
Rogers, 1 94 1 ; Woods, 1 94 3 ; Coy, 1 946; La Follette, 1 947; politik posibilita la realizaci6n de ciertas moclificaciones lim i
Durham, 1 949; Finer, 1 949; Si mon, Smithburg y Thompson , tad as de l a estmctura adm inistrativa (Arnold, 1 974; Nathan,
1 950; Dimock, 1 95 1 ; Fesler, 1 95 7 ; S imon, 1 957a; Roberts, 1 975; 1 97 6 ; Seidm an, 1 980). EI proceso polfLico no responde
1 97 3 ; Amokl y Roos, 1 974; Mosher el al. , 1 974; Nathan, 1 975; i nstantanea, automatica 0 pl"ecisamente al "verdaelero poder".
1 976; I-less, 1 976). En el desarrollo de la realpolitik, la jerar Como resultado, pllede cambiar los entornos politicos, se
qufa administrativa convencional constituye u n a parte menor puede permitir el acceso a nuevos grupos 0 hacer mayor hin
de la estructura de control administrativo propiamente dicha. capie en u n programa (Seidman, 1 980; Redford y Bl issett,
Las dependencias se crean como respuesta a demandas de 1 98 1 ; Salamon, 1 98 1 a; 1 98 1 b) .
gmpo 0 bien desarrollan subsecuentemente u n cfrculo cerra D e hecho, In ret6rica de l a realpolitik parecerfa s e r tan sagra
do de seguidores en la sociedad. De no hacerlo asf, no perdu da y bien conocicla COIllO la I'etorica de la administmcion. Lejos
ran mucho tiempo (Herring, 1 934; Millett, 1 949) . De tal for de permanecer cncllbierta por las a c t iv i d a d es de gobiemo, in
ma, los adminis tradores tienen lealtades, gmpos de electores clllidas las correspondiente s a las dependencias bu rocraticas,
y patrones diversos en competencia. la realpolitik es co n fi rmada pOJ" el l engllaje y los desempeilos
Esta segunda ortodoxia describe l a politica, las estructuras de los actores pol i ticos y de sus observadores. Necesitada
organizativas y las acciones de organizacion cotidianas como mos Sllponer una ins61ita ignorancia pol' parte de los partici
conformadas en una lucha politica en que el presidente es tan pantes poift icos para imaginal' que no conocen e l evangelio
s6.1o uno de los actores. Entre otros participantes principales del realismo politico. Es mas, tal sllpuesto se refu larfa con fa
se cuentan los comites y subcomites del congreso, las depen cilidad. Los actos de gobierno se explican nItinariament e pOJ'
dencias y oficinas administrativas, asf como los i ntereses or referencia a lIna m etMora polftica; los bur6cratas hablan rllti"
ganizados en sociedades, que a menudo cooperan formando nariamente de sus "electores", y los informes periodfsticos
"triangulos de h ierro". Los esfuerzos reorganizativos que pa lIsan rutinariamen te conceptos de poder, d e interes y de COIl
sen por alto estas redes de poder e intereses fTacasanln 0 se- nicto como base f1.lI1damental para i nterpretar los actos de go-
142 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA I NSTlTUCIONAL 1 4-'

bierno. Si la naturaleza polftica de la vida burocratica es un son ejemplos de 10 contrario), al p ri n ci p io de SliS manda los
secreto de los participantes en el proceso, este secreta es sin i nician estudios de reorganizacion; pero pal-a cuanc!o se hal lan
duda ampliamente compartido. La m ayoria de los adminis terminados. parecen lIegar a la conclusion de que la reorgani
tradores mas enterados, asi como otros actores politicos al zacion no resolvenl sus problemas administrativos 0 que no
igual que los estudiosos de la administraci6n y la organiza vale los costos politicos (Mansfield , 1 969:338; Musicus, 1 964;
ci6n conocen ambas ret6ricas y recitan una u otra cuando asi B rown, 1 977: 1 65; Miles. 1 977: 1 55; Pemberton, 1 979:52; Redford
10 creen apropiado. En conjunto ayudan a defi nir el m arco de y Blissett, 1 98 1 ; Szanton. 1 98 1 :5). Muchos de los observado
referencia basi co para la accion y discusi6n ptlblicas, una se res de los primeros el fas ele lIna presidencia. incluidos algunos
rie de entendimientos en los cuales pueden produciI-se los presidentes, hacen comentarios sobre la inocencia, ignoran
cambios aditivos (Musicus, 1 9 64; Moshel 1 96 7 :497; March y cia y candidez de los nuevos mandatarios respecto a la reorga
Olsen, 1 976; Grafton, 1 979; Mansfield, 1 969; March, 1 98 1 a; n izaci6n (Hess, 1 976:33; Nathan. 1 976; Moe. 1 978; Pemberton.
1 984). 1 979; Heineman y Hesslel: 1 980:9; Seidman. 1 980; Califano.
Uno de los rasgos dominantes en la historia de l a reorgani 1 98 1 : 1 4, 60-6 1 ). Los presidentes informan que sllbestimamn
zaci6n administrativa es la manera en que estas dos retoricas las clificllitades pal'a lograr lIna reforma importante del go
han pel-sistido a 10 largo del siglo xx. No es el caso de cuando bierno nacional. Tnlm a n clijo qlle sabia qUl.! seda cl i ncil. pem
una ortodoxia (aclministrativa) mas vieja se haya reemplaza aun asf se mostraba sOlvrencliclo. "Bablal' de ella y l I eva ri a a
do gradualmente por otra mas nueva (realpolitik) (Garnett y cabo son dos cosas diferentes" (Pemberton. 1 979:47, 1 75). Sin
Levine, 1 980). Algunos de los primeros comentarios sobre l a embargo. una y otra vez se emprenden es fuerzos de reorgani
reorganizaci6n versaban sobre e l poder, los intereses y el jue zaci6n, asf como se constituyen comites ad hoc y comisiones.
go entre actores interesados en sf mismos (Holcombe, 1 92 1 ; Aunque la reorganizacion calise enfrentamientos politicos
Coker. 1 922; Willough by, 1 92 3 ; Herring. 1 934; Han-is, 1 93 7 ; ocasionales, como cuanclo mas de 1 00 congresistas dem6cra
Graham, 1 93 8 ; Hyneman, 1 93 9 ) . mientras otros de los m a s re tas dieron la espalda a un presidente de su partido (Franklin
cientes pronunciamientos sobre la reorganizacion y el diseoo Roosevelt), para derrotar el Proyecto de Reorganizaci6n del
organizalivo han hecho posible describir los ultimos aoos Ejecutivo de 1 938, pese a la abrumadora mayoria dem6crata
como cI grado mas elevado de la marea alta para la retolica existente en la camara de l'epresen tantes (Polenberg, 1 966).
administrativa (Zoffel 1 976:xi; Beam . 1 97 8 : 7 2 ; Weinberger, las batallas campales habitual mente se evitan por medio de la
1 9 78). Los canones del pensamiento adminis trativo y del negociacion politica convencional entre las partes involucl-a
realismo politico son elementos interdependientes de l a fe cias. y la mayor parte de los planes de reorganizacion impor
contemporanea, y ambos garantizan l a expresion en la reor tantes no logran sobrevivir a tin pacto politico normal. Los
ganizaci6n. presidentes son reacios a usar ante la oposici6n la autoridad
de reorganizaci6n de la que est{\I1 investidos (Hurt, 1 93 2 ;
Herring. 1 934; Rogels. 1 938; Z i n k. 1 950; Po le n berg. 1 96 6 ;
Los terminos del tratado politico Mansfield. 1 969; Seidman. J 980; Red fo rd y B l issett, 1 98 1 ) . A
menudo. se muestran l-enuen tes a presentar p lanes de reor
A menudo. ni los presidentes nl las legislaturas tienen exilo en ganizaci6n que puedan sllscitar controversia 0 qll e crean que
los proyectos importanles de reorganizaci6n. Las propuestas no seran aprobac1os (Seid man. 1 980: 1 06 ; Re d ford y Blissett,
regularmente son derrotadas 0 abandonadas. Los presidentes, 1 98 1 : 1 20).
en particular, recorren u n ciclo de entusiasmo y decepci6n. La inclinaci6n de los pl'es icientes a retractarse d e su s pm
Las mas de las veces (en parte. Franklin Roosevelt y Nixon puestas reorganizativas clI a ncio se enrrentan a \a oposici6n.
1 44 LA REFORM A I NSTlTUCIONAL LA RErORMA INSTITUCI ONAL 1 45

queda ejemplificada en los estudios de los presidentes Wilson dos en la legislacion y que el congreso 10 est{t mas en la admi
(Hobbs, 1 95 3 : 1 8), Johnson (Redford y B l issett, 1 98 1 ), Nixon nistracion fue hecha ya desde 1 9 1 0 por el senador Jonathan
(Nathan, 1 975; Leibfried, 1 979), Carter (Heineman y Hessler, Dolliver, a l oponerse a la creacion de l a Comision Taft
1 980:34) y Reagan (Benda y Levine, 1 98 8 : 1 28 ) . Incluso el pre (Mansfield, 1 970:493), y los convenios politicos concluidos
sidente Truman, uno de los reorganizadores de mayor exito, subsecuentemente entre los presidentes y los congresos pare
titubeaba cllando se enfrentaba con conflictos en el poder eje cen por 10 general susceptibles de merecer tal i nterpretacion.
cutivo y con el congreso. Cuando por fin procedia, presentaba La reorganizaci6n amenaza los gajes primordiales de la
propuestas atemperadas y relativamente poco polemicas funcion legislativa: el acceso a las operaciones bumcnlticas y
(Pemberton, 1 979:28, 1 54- 1 57). Hess ( 1 976: 1 9) observo que la vinculacion entre las dependencias y los comi tes. De acuer
los presidentes se quejan de la inadecuada forma de gobierno, do con el sentir de los congresistas, la estructura intema de
pero en general yen los intentos serios de reestructuracion una dependencia y su ubicacion en la estructura departamen
como propuestas perdedoras. Al parecer, ni los votantes ni los tal del gobierno afectan la influencia y el control legislativos y,
anales de la historia les agradecen tales esfuerzos. por ende, l a capacidacl de i m pulsar las carreras politicas me
Por 10 com un, el modelo historico de la negociacion politi diante los servicios al electorado (Schel 1 962; Pemberton,
ca sobre la organizacion administrativa indica que l a estruc 1 97 9 : 1 8). Como resllitado, las pmpuestas pl-esi clenciales de
tura de la burocracia es menos importante politicamente para reorganizacion dan por consecuencia la de proporcionarle
el presidente que para muchos legisladores. Sobre todo en una carta conveniente para intercambiar en la negociacion
tiempos de guerra 0 en epocas de refOlma social activa, los con el congreso. Aunque no se deba excluir b explicita sagaci
presidentes suelen dar prioridad a los problemas sustantivos, dad presidencial, p arece poco probable que los esfuerzos
en especial a los que se hallan en una aparente situacion limite orientados a la reorganizacion sean chivos expia torios delibe
(Holcombe, 1 92 1 :249; Woods, 1 943; Hess, 1 976; Miles, 1 977; rados, resultado de los intentos conscientes POl- proveer re
Red rord y Blissett, 1 98 1 ). Por ejemplo, Franklin Roosevelt, cursos destinados a la transaccion. Lo mas probable es que la
quien acord6 con el Com i te Brownlow ( 1 9 3 7 : 2 9) que la ma pers istente pauta presidencial de generar y luego abandonar
yor parte de las 1 00 dependencias que funcionaban de mane l a reorganizacion plleda ser mas personal que poliLica; pese a
ra autonoma de los departamentos ejecutivos debfan incorpo no estar planeado, el sacrificio politico de los proyectos de
larse a ellos, creo, sin embargo, numerosas dependencias reorganizacion se convierte en conveniente a medicla que l a
nuevas sobre bases ad hoc, a [in de resolver problemas inme sitllacion politica se clesarrolla.
diatos (Zink, 1 950; Polenberg, 1 966).
Al parecel los (tlti mos presidentes han considerado la reor
ganizaci6n como parte importante de sus agendas personales Las reorganizaciones como holes de iJusurct
e incluso como una obJigacion, aunque no tanto como para
establecer convenios polfticos significativos que i mpliquen Allnque algunas caracteristicas del i ntercambio politico se han
proyectos legislativos considerables. E n su mayor parte, el mostrado bastante estables a 10 largo de la his toria que hemos
convenio politico obra en sentido opuesto. Los presiclentes re examinado, la negociacion polftica en torno a ]a reorganiza
nuncian a los proyectos de reorganizacion con obieto de 10- cion es sensible a las fil1ctuaciones contextl1ales y a los cam
grar el apoyo legislativo para o tros asuntos, en tanto que los bios de corto plazo de la atencion politica. Una amplia reor
legisladores renuncian a la oposicion en otms aspectos, con gan izacion ad hoc es una ecol ogfa de juegos (Long, 1 958), en
objeto de bloquear el cambio administrativo. La obsel-vacion que ]a atencion resulta problematica. Las reglas de acceso pa
un tanto paradojica de que los presidentes esUin mas in teresa- ra participantes y los problemas cambian al paso del tiempo
146 L A REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORM A INSTITUCIONAL 147

com o respuesta a la experiencia, a los intentos conscientes Mundial apart6 a Wilson de sus principios admi nistrativos
por controlar las reorganizaciones y a los giros acumulativos (Herring, 1 934). EI Comite Conjunto de Reorganizaci6n, pro
de l a historia, pero la ausencia general de reglas precisas que puesto por el congreso y apoyado pOl' Harding, fue vfctima de
control en e l acceso hace probable que las reorganizaciones los escandalos alrededor de su admi nistraci6n y de su propia
se conviertan en botes de basura, combinaciones sumamente muerte (Herring, 1 934; Mansfield, 1 970; Emmerich, 1 97 1 :
enmaranadas de personas, de oportunidades de elecci6n, de 43). Cuando Hoover fue elegido, en 1 92 8 , emprendi6 una im
problemas y de soluciones ( Cohen, March y Olsen, 1 97 2 ; portante reorganizaci6n, pero los acontecimientos econ6micos
March y Olsen, 1 97 6 ; 1 986a; Olsen, 1 976d:3 1 4-3 1 5 ) . Asf, e l de los anos que paso en el cargo debilitaron Sll impulso. No
curso de l o s acontecimientos q u e acompanan a u n a reorgani fue sino en 1 932 cuando recibio la autorizaci6n de reOl-gani
zaci6n parece depender menos de las propiedades de las pro zar, y tras perder las elecciones en ese mismo al'i o, el congreso
puestas 0 esfuerzos de reorganizaci6n que de la fijaci6n ca descarto todos los p lanes que I e habfan s ido presentados
sual de la atenci6n politica de corto plazo, sobre la cual (Emmerich, 1 97 1 :45) .
ejercen tradicionalmente poco control los com i tes de reorga E n su primer mandato, Frankli n Roosevelt s e apart6 conti
nizaci6n. nuamente de sus planes de reorganizacion pOI' las necesiclades
Por una parte, los esfuerzos de reorganizaci6n tienen difi inmediatas. Las conferencias de prensa que ofl'ecio durante
cultad en mantener la atenci6n de los actores politicos princi 1 93 3 docum entan los grandes esquemas que se dejaron de
pales. Aunque en las reorganizaciones administrativas parti lado por la tensi6n inmediata de los acontecimientos. Los asun
cipen comi tes 0 comisiones de los que es de esperar u n tos urgentes reclamaron Sll tiempo y 10 obligaron a abandonar
proceder paralelo a l a s actividades d e l resto del gobiemo, l a sus planes de reorganizacion en favor de estrategias adm i
necesidad de garantizar la atenci6n de los actores polfticos, a nistrativas menos ortodoxas (Polen berg, 1 966:9; Emmerich,
fin de ser efectivos, lleva a la reorganizaci6n a competir por 1 9 7 1 :62). La primera Comisi6n Hoover se sllponfa era prepa
los escasos recursos de atenci6n (Brown, 1 979: 1 72). Los pre rada para una administracion republican a, pero la inesperada
sidentes, I fderes del congreso, principales grupos de presi6n y victoria de Truman cambio por completo las premisas de Sll
altos selvidores publicos estan habitualmente demasiado ocu trabajo (Aikin y Koenig, 1 949; Arnold, 1 976; Pemberton, 1 979).
pados para no pasar de ser mas que participantes muy ocasio Una bien organizada campana de relaciones pllblicas cre6 lin
nales. Como resultado, los esfuerzos de reorganizaci6n con ins6lito nivel de apoyo para el cambio administrativo en la
frecuencia operan en un vado de atenci6n por parte de aque epoca de l a segunda Comision Hoover; pero cllando l a comi
lJas figuras polfticas con mayor probabilidad de ofrecer apo si6n present6 su informe, el humor habfa cambiado hacia la
yo, de suerte que, en un esfl.lerzo por captarla, se hacen im expansion de l a participacion gubernamental en los asuntos
probables promesas de ahorro (Aikin y Koenig, 1 949; Fox, economicos y sociales (Fesler, 1 957; Emmerich, 1 97 1 ). Cuando
1 974; Brown, 1 979:200). la fuerza operante de Price Ie presento sus recomendaciones
Respecto a la atenci6n presidencial, l a historia es clara. Si sobre reorgan i zaci6n a Johnson, este hablaba de la guerra de
bien es diflcil predecir que crisis espedfica, que escandalo 0 Vietnam (Redford y Blissett, 1 98 1 : 1 89, 209, 236). Subsecuen
que guerra desviaran al presidente y a otros partidarios de la temente prometio hacer de la reorganizaci6n parle importante
reorganizaci6n de propugnar por esta, resulta facil predecir de su agenda, pero cuando decidio no competir pa ra otro pe
que algo 10 provocanl. EI destino de Ia Comisi6n de Economfa riodo qued6 decidido el destino de la fllerza operante de
y Eficiencia result6 sumamente afectado por Ia manera en Heineman. EI escandalo de Watergate empantano la adminis
que la administraci6n Taft fue rebasada por el tumuito politi tracion Nixon, fijando LIn destino fam i l iar para las pmpuestas
co surgido en 1 9 1 2 (Mansfield, 1 970:478). La primera Guerra del Consejo Ash (Nathan, 1 975; Leibfried, 1 979),
1 48 LA REFORMA INSTITUCIONAL
LA REFORMA INSTITUCIONAL 1 49
A la vez que los presidentes y otros principales politicos de hechas por I a primera Com isi6n Hoovel pero tenian diferen
fensores de la reorganizacion son blanco de fuertes presiones tes interpretaciones tanto de los problemas como de las so
para mantener la atencion al respecto, otros actores menos l u ciones (Mansfield, 1 970; Arnold, 1 97 6 ; Pemberton, 1 97 9 ;
i mportantes entran en accion. Al igual que los debates sobre Seidman, 1 980). Las recomendaciones q u e Franklin Roosevel t
las metas institucionales y el planeamiento de largo plazo vefa como que fortalecfan las instituciones democn'lticas eran
(Cohen y March, 1 986), las reorganizaciones atraen numero vistas por otros como medidas hacia la dictadura presidencial
sos participantes, por otra parte desocupados, y proble m as (Harris, 1 937; Polenberg, 1 966: 1 6; Emmerich, 1 97 1 :56-57).
sin resolver. Cualquier propuesta determi nada de reorganiza Hoover. firme creyente en la posibilidad de ganar eficiencia
ci6n 0 cualquier tema de discusi6n sirve de campo de batalla por medio de los cambios administrativos, oyo a su director
para debatir gran variedad de preocupaciones vigentes y de fi de presupuestos declarar ante un comite del congreso que no
losoffas antiguas. Dado que son pocas las reglas establecidas existfa nada parecido a una agru pacion logica de funciones en
sobre pertinencia y acceso, las reorganizaciones tienden a una organizaci6n ni posibil idades de hacer ahorros importan
convertirse en acu mulacion de soluciones en busca de proble tes por medio de la reorganizaci6n (Hobbs, 1 953:6-7, 36).
mas, de ideologfas en busca de orador callejero, de proyectos Carter hizo de la reorganizaci6n en gran escala un terna im
consentidos en busca de partidarios y de personas en busca portante de campana, perc el hombre que escogi6 para dirigir
de empleo, reputaci6n 0 entretenimiento. Las vinculaciones el esfuerzo encaminado a la reorganizaci6n dijo: "La historia
exisLentes entre estas inqu ietudes parecen mas testimonio de ensena que los esfuerzos por redisefiar el pocler ejecutivo en
simultaneidad que de aprobacion, y la reforma administrativa u n esquema 0 plan ( micos no son d igeribles para nuestro
se asocia a problemas, sfmbolos y proyectos que a veces pare s istema politico. Es mas, estos esfuerzos son en sf diffciles de
cen remoLos del fmpetu del esfuerzo inicial (Cohen, March y en tender. Pasan por alto las complejidades subyacentes
Olsen, 1 972; March y Olsen, 1 986a). de nuestro gobierno" (Lance, 1 977:xi). Cierto avezaclo asesor
POl' ejemplo, la den'ota de la propuesta reorganizativa he tam bien dijo al presidente que 10 que contaba era el pueblo y
cha pOl' Roosevelt, en 1 938, en gran parte [ue resultado de no las estmcturas organizativas (Heineman y Hessler. 1 980:
una extraordinaria ' movil i zaci6n de l a oposicion en su contra; 48, 3 7 1 ) .
movilizacion producto de un eslabonamiento entre el plan de Como evidentemente oClIrrio e n los casas de Hoover y
reorganizacion y diversidad de otras cuestiones, como la con Tnlman, las perspectivas y las expcctat ivas cl i rcrc n tes pueden
troversia de la suprema corte, los problemas de otras depen facil i ta r el acuerdo; pero d i ficu l t a n l a acci6n cohcrente, la
dencias y del Partido Democrata, asf como el proyecto de ley i m plantacion y l a evalllacion. D u rante el desalTo l l o de u n es
contra los I i nchamientos (Rogers, 1 93 8 ; Mansfield, 1 970:479; hlerzo reorgani zativo, el ca mbio viene a signi fical' muchas
Emmerich, 1 97 1 :2 1 4) . El resultado de esta serie de cuestio cos as d istintas para los d i ferentes parlici pan tes ( B rown, ',',
nes de bote de basura fue que una reorganizaci6n recibida en 1 979: 1 80 ) . Estos pueclen tratal" d e v i n cu l a r sus pmyectos pre
un principio con indiferencia 0 actitudes positivas mod era feridos a determinada I'eorgan izac ion, para <lsi IOgJ"al- algo
das, se transform6 en la m ayor confyontaci6n y delTota del que puedan apoyae En este caso, la ambigi.i eclad de la reor
presidente. ganizaci6n es lIna ve n t a j a po l i t ic a , dado q u e peml i t c la p si
EI caracter de bote de basura de los debates sobre reorgani bilidad de contar con socios extranos; sin embal'go, tamblen
zacion se acentua a causa de las ambigiledades de los proble perm ite variedacl de interpretaciones negativas. Al parecer,
mas y de sus soluciones. Diferentes participantes actuan con en el m ayor n(l mero de c i rcunstancias provocan mas l a aten
base en diferentes definiciones de la situacion. Por ejemplo, c;6n los grupos que objetan los cam bios propuestos que los
Truman y Hoover coincidfan en las sugerencias especfficas que estan a su favor (Rogers, \ 9 38). En tanto que a menudo

, /
I SO LA REFORM A INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 151
, ; : ;1
, .
triunfan los cam bios graduales y menos visibles no ligados a Fracasos e n el carta plaza y exitos el1 el largo plaza '.
, )'
n inglm esfuerzo de reorganizacion i mportante (Emmerich, "
i "
,
1 97 1 ; Seidman, 1 980; Redford y Blissett, 1 98 1 ; Szanton, Aunque el proceso de reforma institucional es importante, I
1: ,.
1 98 1 : 1 20), l a organizacion en gran escala tiende a consolidar esta suele justificarse por sus resul tados, indepenclientemente
a la oposici6n (Coy, 1 946; Harris, 1 946; Hobbs, 1 95 3 :49; de cu<iles sean. En esas condiciones, los esfuerzos encamina
Polenberg, 1 966; Kaufman, 1 97 7 :4 1 0; Lance, 1 97 7 :xi), a brin dos a la reforma i mplican dos sllpuestos: primero, que la for
dar l a oportunidad de pactar compromisos negativos en el ma organizativa puede afectar el desempefio administrativo, y
congreso (Mansfield, 1 970:472) y la ocasi6n de asestar un segundo, que las formas organizativas se pueden modificar
golpe a l prestigio del presi dente (Rogers, .1938). Las reorgani pOl' opci6n deliberada. EI segundo slipuesto destaca el papel
zaciones tambien se vuelven vulnerables al enfoque de l a de la voluntad, la raz6n, el esfuerzo y el poder humanos en la
atencion en los actores i mportantes. Por ejemplo, en u n estu transformaci6n de las instituciones polfticas. EI primero des
dio sobre e l departamento de transportes, Redford y Blissett cribe la administraci6n publica como parte de ]a tecnologfa
( 1 98 1 :7 1 -76) examinan c6mo el supuesto poder de un presi moderna, y nos lleva a las ri1etaforas mec{micas que represen
dente rue n u l i ficado por ia vigilancia de u n a sola persona tan a la administracion como "instmmento", "herramienta",
u bicada estra tegicamente, en este caso e l presidente del s i n "aparato" y "maquinaria" de gobierno.
d icato de marineros. En los Estados Unidos, ninguno de los dos supuestos pare
En este contexto, se ha seflalado que i nvitar a alguien a ce m uy respaldado por la experiencia tenida con la reforma
participar en el proceso i :11plica compromisos respecto a los en gran escala . Al parecer, pese a la frecllencia e intensidad
cambios que habrtm de proponerse (Kaufman, 1 97 1 :76), que con que se l levaron a cabo esfuerzos serios, gran parte de las
una parlicipaci6n mas amplia 10 retrasa, y que para que los reorganizaciones importantes tllvieron poco exito. En Sll ma
cambios radicales se produzcan se debcn hacer muy nlpida yoda, estos es[uerzos de reorganizaci6n producen cierto cam
mente. POl' cl conlrario, s e ha sugerido que los esfuerzos de bio administrativo formal. De los 1 02 planes de reorganiza
reorgan i zacion lench-fan mas exilo si se adoptara un estilo ci6n presentados a l congreso, entre 1 93 9 a 1 970, s610 22
participa tivo mas explfcito (Lance, 1 977:x). S i bien este ulti fLleron rechazados (Moe, 1 978:90), en tanto que 72% de las
mo a rgumento esta tomado de la investigaci6n sobre l a parti propuestas de l a primera Comision Hoover se cuentan entre
,.
i ;
cipaci6n, a la que se ha prestado bastante atenci6n en estos l as aplicadas (MacNeil y Metz, 1 956). Sin embargo, la rela
afios, el apoyo empfrico que se puede obtener de esta situ a cion de exitos se antoja inflada, plies loma en cuenta asuntos
cion es lim itado (Moshel 1 967). Por ejemplo, el presi dente menores y detalles que [ueron p"estos en practica pOl' p ropia
i n iciativa del presid e n l e . Los ca m b i os I-cs l l i l a n les de los es
' d

Ta ft aprendi6 de los problemas que enCaL'o Theodore Roosevelt, "j ,


y en vel'. de enfrentarse al congreso, trat6 de cooperar con el, fuerzos dedicados a In reol'gan izacion en gra n escala parecen . 1 1
', :
I
aunqu e sin m ucho exi to (Kraines, 1 970:43). La pri mera pequeiios si se comparan con los proclucidos pOl' el cambio
continuo y gl'adual (Herring, 1 934; Hart, 1 94 8 ; Hobbs, 1 953; .1 1
Comisi6n Hoover puso a prueba la idea de colocar a m iem
bros clave del congreso en una comision, con objeto de facili Polenberg, 1 966; Mansfield, 1 969; Kau fman. 1 97 1 ; 1 976; ,; I
tar l a posterior aceptaci6n por parte de este de l as recomen Arnold, 1 974; Nathan, 1 976; Sproull, Weinel- y Wolf, 1 97 8 ;
claciones de la comisi6n. Al parecer, el principal efecto de la Dempsey, 1 979; Pemberton, 1 979; Redford y B lissett, 1 98 1 ) .
, .'
,.)
idea fue aumentar el nll mero de clisidentes; y u n o de los dos Con [recuencia, el cambio organizativo parece ocurrir prime
senadores cooptados de ese modo se opuso a las recomenda ro, y la reorganizacion formal despues, y no a la i nversa.
ciones cuando estas llegaron al congreso; el otro no fue reele Como 10 sefiala Short ( 1 92 3 ) , es pauta com l 111 que los cargos
g iclo (Heady, 1 949b; 1 949c). sean inicialmente creados pOl' un jefe de clepal-tamcnto, que
1 52 LA REFORMA INSTITUCIONAL L A REFORMA INSTITUCTONAL 1 53

luego adquieran reconocimiento estatutario, implicito en u n 1 96 6 ; G roves, 1 96 7 ; Maynt z y Scharp f, 1 97 5 ; Leemans,


acta 0 una audiencia de apropiaci6n, y q u e s610 mucho des 1 97 6 ; Brown, 1 97 9 ; Roness , 1 979; Chapman y Greenway,
pues sean reconocidos formalmente en una legislaci6n sus 1 980).
tantiva. Cualquier proyecto especffico de reorganizaci6n i mportan
E n terminos de sus e fectos e n los costos administrativos, te tiene probabilidades de fracasm pero In persistente repeti.
tamano del grupo direclivo, productividad 0 gas to, la mayor cion de ideas y argumentos similares, en un tiempo relativa
parte de los grandes esfuerzos de reorganizaci6n han s i de mente largo, parece establecer cierta diferencia. Al parecer, l a
descritos como sonados fracasos por personas ajenas, y fl-e reforma burocnHica exige dedicaci6n en e l largo plazo, Pa
cuentemente por participantes. Se logra poca eficiencia; s e re ciencia y perseverancia (Comite Brownlow, 1 93 7 : 1 8; Heady,
gistra pequena ganancia en cuanto a respuesta; el control pa 1 949a; 1 949b; 1 949c; Brown, 1 977: 1 64, 2 1 8) . La persistencia
rece tan elusivo despues de los esfuerzos como antes. E n su aumenta la posibilidad de que una propuesta sea de actuali
informe dirigido al presidente Reagan, el Estudio Presidencial dad en el momento oportuno, al tiempo que Ie crea un amplio
del Sector Privado sobre el Control de Costos (Comisi6n c1ima de disponibilidad y legitimidad. Las recomendaciones
Grace) prometi6 ahorrar 424 000 millones de d61ares en u n que en cierto momenta desatan una tormenta, posteriormen
lapse d e tres anos, hasta llegar a 1 .9 billones anuales para el te se aceptan con poca oposici6n (Hurl, 1 93 2 ; HalTis, 1 946;
ano 2000. El i nforme de 48 volumenes conform ado con un Musicus, 1 964; Nathan, 1 97 5 ; Moe, 1 978). Por ejemplo, un
mi1l6n y medio de paginas de documentaci6n, y las 2 478 re ano despues de la acre den-ota de su plan de reorgan i zaci6n
comendaciones caus6 controversia. Los partidarios y los opo de 1 93 8 , Franklin Roosevelt logr6 que la Ley d e Reorganiza
si tores de la comisi6n disintieron acerca de los ahorros en ci6n de 1 939 se aprobara sin gran controversia (Mansfield,
costos estimados, de los supuestos basicos en que se apoyaba 1 970:480). Epocas distintas, distintos significaclos. Los mis
el in[orme y de la faclibilidad de las recomendaciones , asf mos grupos que habian consiclerado las recomendaciones del
como rcspeclo a su conlcnido polftico (Grace, 1 984; Kennedy Comite Brownlow y el plan de 1 93 8 como u na exaltaci6n
y Lee, 1 984; Goodsell, 1 984; Kelman, 1 98 5 ; Hansen, 1 98 5 ; del poder presidencial, describieron en terminos positivos su
Downs y Larkey, 1 986; Newland, 1 984). La Comisi6n Grace gerencias muy similares contenidas en las reorganizaciones
tuvo suma dificultad en plasmar sus creencias filos6ficas en de 1 94 5 y l uego las presentadas por la primera Comisi6n
formas concretas, asf como la tuvieron muchos de sus prede Hoover. Por ese entonces se consideraba que, para las institu
cesores (Salamon y Lu nd, 1 987), y asf dejaron de implantarse ciones democlaticas, era e.sencial un pocler ejecu tivo [uerte y
muchas de sus recomendaciones clave (Benda y Levine, 1 986; unificado. En vez de hablar de la dicladura p re.s idencial, los
1 98 8 ). lemas volvieron a .ser acerca de la bllsqucda de Jiderazgo que
En general, el relato de la reOl-ganizacion es un registro de inquiet6 a Hamilton, y las p.-opucstas de Hoover se constitu
"problemas i dentificados, pero no resueltos, de promesas yeron en un "monumental esfuerzo par im ponel- el orden so
hechas, pero no cumplidas [ . . . J Fuente de frustraci6n y desilu bre el caos" ( Harris, 1 946; Em merich, 1 97 1 : 8 7 ; Fesler, 1 975:
si6n" (Lance, 1 977 :ix). Es mas, los efectos de las reformas pre 1 0 1 ) . Las propuestas presenladas por Truman, en 1 949 y
sidenciales son a veces modificados por las normas y acciones 1 950, sobre la creaci6n de un departamento que viniera a con
emprendidas a niveles estatal y local (Nathan. 1 98 6 ) . A identi solidar la saIud, la educaci6n y el bjenes tal fuemn rechaza
cas conclusiones se ha llegado en los Estados Unidos respecto clas, pero la misma propuesta se aprob6 en 1 95 3 , cuando rue
a las reorganizaciones en esos mismos niveles (Buck, 1 93 8 ; hecha por Eisenhower (Fesler, 1 975: 1 02 ) .
Meier, 1 980; Morgan y Pelissero, 1 980), y en otros pafses, a ni Tam hien resul ta necesaria ] a persistencia ante e l exilo i ,
i
vel nacional (Siegel y Klebel 1 96 5 ; Argyrades, 1 965; Gorvine, (Nathan, 1 97 6:44). Las victorias ftlci les Ilevan en sf l a semilla , .'
1 54 LA REFORM A INSTITUCIONAL LA REFORM A INSTITUCrONAL 155

de las den'olas [aciles (Garnell y Levine, 1 980), Las inicialivas nentes evoillcionan de manera sulil a 10 largo de tina serie d e
presidenciales de administraci6n emprendidas por el presi experiencias, Las reorganizaciones sucesivas h a n ampl i ado e l
dente Ford en julio de 1 976, terminaron cuando Carter asu concepto de reorganizaci6n en s1, por encima d e su connota
mi6 el cargo, por 10 cual [ueron las de mas corta vida entre las ci6n original de cambio en los procedimientos burocnHicos
recientes reformas administrativas presidenciales i mportan (White, 1 95 8 : 86), y transformaclo la defi nici6n de la responsa
tes (Haider, 1 979), EI exito en el establecimiento de una nueva bilidad del presidente en la reorganizaci6n (Harding, 1 92 1 ;
dependencia 0 departamento puede ser ilusorio, Puede estar Kra ines, 1 970; Emmerich, 1 97 1 ; Moe, 1 978; Redford y Blissett,
integrado pOl' varias antiguas dependencias con program as y 1 98 1 ), y participado en la elaboraci6n de Sli papel como admi
personal bien definidos; empezar con u n mandato amplio e nistradOl La posibilidad de reorganizaci6n estimula la ins
impreciso; presentan ideas encontradas sobre la natllraleza de peccion intema pOl' pmte de dependencias y oficinas, de suer
la dependencia; y es preciso determinar su estructura (Sproull, te que a veces satisface las intenciones reorganizativas sin
Weiner y Wolf, 1 97 8 ; Redford y Blissett, 1 98 1 : 13, 30), i1ingtln cambio de estructura formal (Pinkett, 1 965:3 1 0-3 1 2),
Podemos considerar que l a reorganizaci6n es u n a suerte de Por llitimo, u n impulso imitativo en cllanlo a la reorganiza
educaci6n clvica (Herring, 1 934; Short, 1 947; Aikin y Koenig, cion en los estados i nvade por 10 general a las comisiones Fe
1 949; Finer, 1 949; Heady, 1 949a; 1 949b; 1 949c; Hobbs, 1 95 3 ; derales (Buck, 1 938; Consejo de Gobiemos Eslatales, 1 950;
Musicus, 1 964; Polenberg, 1 96 6 ; Mansfield, 1 969, 1 970; Kaufman, 1 963; Brademas, 1 978; Garnelt, 1 980; Garnett y
Emmerich, 1 9 7 1 ; Arnol d , 1 976; Fain, 1 97 7 :xxi, 357; Moe, Levine, 1 980),
1 97 8 : 1 6; Redford y B lissett, 1 98 1 :203, 208, 2 1 4), Finer ( 1 949: A causa de estos subsecuentes regresos a la persistencia, cl
407) observ6 que m i entras todo es[uerzo de reorientaci6n este record d e logros obtenidos pOI' los esfllerzos reorganizativos
a merced de tin centenar de azares politicos extrafios, no po parece mas i m presionante en el largo plaza que en el corto,
dro estar seguro de obtener resultados pn'icticos, pero si de Con frecllencia, las propuestas de cambio hechas en e l senD
educar al pllblico y ayudar a cambbr el dima de opini6n, EI de los comites de reorganizaci6n se llevan a cabo afios des
Comile Asesor Pres idencial en Administraci6n ( 1 952) tam pues, Serfa exageraclo acreclitar Sli imp lantaci6n a la comisi6n
bien sllgiri6 que, a l a larga, las "consecuencias secundarias", de reorgani zaci6n en que la propuesta sLlrgi6 i n icialmente 0 a
como un cambio general en el dima de opinion, bien podrfan la serie de es fuerzos por medio de los cLIales fue tratada de
tenel' mayores consecuencias que las recomendaciones inme nuevo, Las m ismas fuerzas polfticas que inscriben u n tema en
dia tas; y Herbert Hoover enumero como uno de los proposi la agenda de un com i te a menudo 10 mantienen e n las de
los de Ia Comision Hoover "abril a nuestro pueblo en general, otros grupos, Sin embargo, las consideraciones formales de la
,
las pl.Iertas de la compl'ensi6n de las funciones del gobierno, reorganizaci6n adm i nislraliva son parte del proceso educat i- : ',
Estas son una lecci6n de educaci6n civiCa de importante valor vo general por medio del cual los posibles cam bios ganan Cl'e
edllcativo" (MacNeil y Metz, 1 95 6 :v), dibilidad y apoyo, Este proceso educativo de largo p l a zo no
Los estllciios sobre la reorganizaci6n aport an conceptos e puede justificarse facil mente en funci6n de los cfectos obser
ideas, a la vez que mantienen vivas las teodas y las pl"opues vables en Ull b l eve Inpso, Como I'csld lndo, dcpcncle eSll'echa
"

las, Crean pl'ecedentes. Desarmllan una 16gica de argumenta mente de la manera en que cada nueva adminislraci6n lIegue
ci6n que resulta eficaz en los esi'uerzos de reorganizacion a considerar factible y cleseable la reforma, pese a la l arga ! I is
subsecuentes, Asi m ismo program a "soillciones" en espera de toria de desengai10s en cuanto a la reorganizaci6n adm inis
"problemas" y circunstancias, Organizan el apoyo y l a motiva tra tiva, Y asimismo clepencle de cuan irracionales y arbitra
cion para el cambio administrativo, Estos tienen l ugar duran rios sean los compro misos de los estudiosos profesionales de
te un tiempo relativamente largo, de modo que las ideas perti- la reforma administrativa y del pufiado de cli rigentes politicos

; . ,i.
1 56 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 1 57

para quienes esta reforma constituye una preocupaci6n per ron casi cinco millones de d6la res (en cost os directos) y genc
manente. raron alrededor de seis millones de palabras en informcs
(Emmerich, 1 97 1 : 10 1 ), n ing(1n amllisis en forma de costo-bene
ficio puede resultar atractivo para quien tenga Fe en In i mpor
La reorganizaci6n y los valores sociales tancia de los esfuerzos reorgani zativos.
Desde luego, en el comportamiento humano, y sobre todo
La mayor parte de las reorganizaciones se han propuesto y en los terrenos firmes de las creencias y ambiguos de la expe
entendido en terminos instrumentales, como posibles solucio riencia, se observa a menudo la persistencia nnte el fracaso
nes a problemas observados (Moshel 1 967; Olsen, 1 976a) . S i n aparente y la indiferencia hacia una rigurosa evaluaci6n de
embargo, son pocos los intentos realizados por los i n iciadores las consecuencias de la acci6n. Si una anhelada reform a so
de las reorganizaciones para descubrir 10 que en realidad ocu cial deja de alcanzar el exito prometido, podemos concluir
rri6 como consecuencia de sus es[uerzos. Salamon sen ala que que el problema no radica en la reforma, sino e n nuestro fm
"el trabajo empfrico serio sobre los efectos reales de la reorga caso de impulsarla con la [uerza suficiente, 10 bastante l ejos y
nizaci6n no es tan s610 deficiente, sino i nexistente. [ . . J Dados
. durante el tiempo suficiente (Staw, 1 976; 1 98 1 ) . En estos ca
los millones de d6lares y los miles de anos-persona de esfuerzo sos, no es s610 que n uestra interpretaci6n de los resultados
clestinados a la generaci6n de propuestas de cambio organiza este confundi d a pOl' nuestras ideologias, sino tam bien que
tivo en el gobierno federal durante el pasado medio siglo, esta nuestras acciones poseen un signi ficado simh61ico, indepen
si tuaci6n seda escandalosa, de no ser tan comun" (Salamon, d iente de sus consecuencias instrumentales. La acci6n es afir
1 9 8 1 b:60) . Comentarios sim ilares . se pueden encontrar en maci6n de creencia y aserci6n de virtud. De igual manera, In
Moshc,' ( 1 965), Kaufman ( 1 977), M i les ( 1 977), B rown ( 1 979) organizaci6n y la reorganizaci6n son expresiones de los valo
y Gamett ( 1 980). En los pocos casos en que se dispone de in res sociales (Miles, 1 977; Seidman, 1 980). Las organizaciones
form aci6n, esta no merece confianza (Heady, 1 949c; Po son sistemas culturales incrustados en una cultura mas gene
lenberg, 1 966); Seidman ( 1 974:489) observ6 que una de sus ral. y las reorganizaciones son hechos simb61 icos y ret6ricos
mayores fmstraciones, en tanto que dedicado a la reorgani za de cierta importancia para esa amplia cultura (Meyer y Rowan,
ci6n, era que "nunca dispusimos de tiempo ni de personal di 1 977; Meyer y Scott, 1 983; Thomas et ai., 1 987).
rectivo para analizar los resultados de la reorganizaci6n". Aunque las i nfluencias pcrsonales 0 de grupo dificul ten b
Este autor inform6 que la Casa Blanca perdfa habitualmente conclusi6n de acuerdos sobre pun tos especfl"icos de cualqllier
interes en la reorganizaci6n tan pronto como se institufa una reorganizaci6n, la idea de reorga nizaci6n I-ara vcz produce di
decisi6n. sentim iento. En princi pio, todo el mu nelo cs t{\ a su favor
Desde luego, una de las posibles razones de la renuencia a (Seid man, 1 980: 1 26). Cuando Truman era presidente, u n o ele
evaluar estos resultados esta en la conciencia de que es diffcil los temas principales en Ia correspondencia de la Cas a Blanca
senalar m uchos exitos en el mejoramiento de la elkiencia 0 fue la necesidad d e reorga n i zacion y de rcforma (Arnold,
del control motivadas pOl' una reorganizaci6n en gran escala. 1 976:57); en d disCLl I'SO de 2 1 puntos pronullciado pOl' estc
Aunque las pugnas sllscitadas pOl' los organigramas pueda presidente en septi embre de 1 945, Ia reOl'gan izaci6n ocup6 cI
alcanzar n iveles emocionales (Em merich , 1 97 1 : 1 2 9- 1 3 0 ; decimo lugar en el i ntel'es del ptlblico, clasificaci6n superior
Sproull, Weiner y Wolf, 1 97 8 : ( 60), l a mayorfa d e los observa i ncluso al proyecto de ley de pleno empleo, a la regulaci6n de
dores concuerdan en el l i m i tado exito que la reorganizaci6n precios y salarios, al control de la bomba at6mica 0 a la esca
ha tenido en cuanto a alcanzar metas instrumentales mani sez de vivienda (Pemberton, 1 979:30). EI congreso est a mas
fiestas. Dado que tan s610 las c10s Comisiones Hoover gasta- dispuesto a aprobar la creaci6n de nuevos departamentos que
-"!' -,', .".

158 L A REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 159

a su consolidaci6n 0 eliminaci6n, pero tambien 10 esla mas a (Documentos Nixon, ] 972:4, reimpresos pOl' Nathan, 1 97 5 :
hablar de simplificaci6n que de crecimiento (Miles, 1 977). 1 34- 1 3 5 ) . En su pri mer discurso como presidente, Reagan
Los actores congresistas p rotegen a sus propios comites; los prometi6 detener y revertir el crecimiento del gobiemo, que
burocraticos a sus propias dependencias; los presidentes a mostraba seiiales de haberse ampliado mas alla del consenso
sus p royectos predilectos; pero todos ellos abogan por los de los gobernados (Levine, 1 986; Benda y Levine, 1 988).
principios de la s implificaci6n, la reducci6n del aparato gu En un plano mas general. los esfuerzos encaminados a una
bemamental y la reorganizaci6n (Holcombe, 1 92 1 ; Hurt, 1 93 2 ; reorganizaci6n administrativa en gran escala, como olras
Herring, 1 934: 1 9 1 ; Han-is, 1 93 7 ; Polenberg, 1 966; Emmerich, program as gubernamentales, son sfmbolos de la posibilidad
1 97 1 : 1 29; Seidman, 1 980). Algunos observadores informan de acci6n significativa. No se aceptan confesiones de i mpo
que los reorganizadores con deseos de triunfo deben hacer tencia; se espera que los l fderes actuen (Vickers, ] 965; Mosher;
gala de real neutralidad, exigen que se distinga entre adminis 1 967; Brawn, 1 979), a mas de que las reorganizaciones brinclan
traci6n y sistema (Mansfield, 1 969:335) y parecen rehuir l a una oportu n idad de s imbolizar la acci6n (Johnson, 1 976;
polftica (Seidman, 1 980: 1 0- 1 1 ). Asimismo, aunque el secreta Dahl. 1 980a). Al parecel los presidentes que prometen re
rio de salud, educaci6n y bienestar del presidente Carter pla formas no sufren si fallan en realizarlas (Des tIer, 1 98 1 : 1 66).
neaba l a m ayor reorganizaci6n en l a historia de su dependen Anunciar una reorgan i zaci6n en gran escala s imboliza ]a
cia, en condiciones de absoluto secreto, y empez6 a ejecutarla posibilidad de liderazgo efectivo, y creer en esta posibilidacl
durante el receso legislativo de 1 97 8- 1 979, el presidente ha tal vez sea mas signi ficativo que su realizaci6n (Fain, 1 97 7 :
blaba de un proceso de reorganizaci6n abierto y participativo xxiii ; Sproull, Weiner y Wolf, 1 978). Las mas i mportantes co
(Cali fano, 1 98 1 :42-45). . sas parecen ser las declaraciones de intenci6n, la manifesta
A veces, la reorganizaci6n parece ser una palabra en clave ci6n de los prapios valores y la buena voluntad de intentar
que s imbol iza [rustraci6n general ante la intromisi6n buro (Edelman, 1 964:78-79).
cratica y gubernamenlal en las vidas privadas (Seidman, Al fijarse en las dispariclades existentes entre la acci6n y las
1 980: 1 25). Cuando el presidente Carter prometi6 "imponer palabras, resulta tentaclor consiclerar a las acciones como re
orden en el horrible revol tijo burocratico" y restaurar los sa flejo de las fuerzas subyacentes basicas, y a las palabras como
nos principios de organizaci6n y administraci6n (Moe, 1 97 8 : engaiio (Harris, 1 946; Aikin y Koenig, 1 949; Pemberton, 1 979:
49; Seidman, 1 980: 1 2 5), no hacfa otra cosa que recitar u n te 1 5). As!, Salamon ( 1 9 8 1 b:76) arguye que la reorgariizaci6n es
rna lradicionaI. El Comite Brownlow argumentaba que "Ia a menudo una alternativa para la acci6n, una m anera de ex
salvaguardia ciudadana contra la interferencia y el control presar preocupaci6n acerca de un program a para el cual no
burocn'itico, obtuso y dictatorial. es una de las obligaciones hay recursos disponibles. Por su parte, Seid man ( 1 980: 1 1 5,
primordiales de todo gobierno democratico", y que "en este 3 1 6) presenta l a reorganizaci6n como tactica para crear la ilu
momento de la historia, el progreso de la democracia estadou si6n de progreso en c10nde no 10 hay. La historia no deja l a
nidense depende mas de una administraci6n efectiva que menor duda de que a 10 largo del periodo que hemos veniclo
de cualquier otro factor" (Comite Brownlow, 1 93 7 : 3 3 , 5 3 ) . examinando esta presente cierta conciencia de tales tacticas.
Truman s e hizo eco d e este argumento (Pemberton, 1 979:3); y Ni los presidentes ni Otl-OS actores po\fticos son completamen
Nixon anunci6 que la restauraci6n de la confianza en el te inocentes. Pero esta perspectiva puede I-esu l tar engaiiosa .
gobierno "nos exige, como a ningun otro grupo de dirigentes Cualquier engafio vigente es testimonio de una creencia su
nacionales, desde la Convenci6n Constituyente d i ferida en ficientemente preservada para garantizar los costos de h ipo
Filadelfia en septiembre de 1 7 87, prestaI' mas profunda y cd cresia. Si observamos que todo el mundo d ice 10 mismo, esta
tica atenci6n al problema de la organizaci6n gubernamental" remos viendo algo i m portante respecto del si stema po\ftico y

, ,= ' ,;
1 60 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTTTUCIONAL 161

de las creencias en que este se apoya. Las palabras virtuosas d e sus propias capacidades d e control, eviclencia que e n parle
sustentan el significado e importancia de la virtud, incluso en es consecuencia de la puesta en escena y ret6rica de sus acti
tre los pecadores. Es probable que el considerar los sfmbolos vidades. Mantienen estas creencias mediante ]a representa
politicos como esfuerzos intencionales por parte de actores cion de firmeza y decision. Como otros esfl.lerzos politicos, los
falaces para de[yaudar al i nocente, se exagere el grado en que que se orientan a la reforma uciministrativu expresan -y POl'
se pueden manipuIar arbitrariamente, como tactica, cosas ende confirman- cierta confianza h1l1damental en la posibi
tan fundamentales como el optimismo respecto a que la hu lidad de dirigir y controlar l a existencia humana, 0 mas espe
manidad pueda dirigir y controlar su entomo para su m ejora cfficamente, el gobiemo.
m iento (Mosher, 1 975 :4). Tambien los dirigentes necesitan Esta perspectiva puede brindarnos una interpretacion del
confianza. En un plano mas general, l a organizacion y la reor rito cultural de l a reorganizaci6n, asi como de la dualidad re
ganizacion, como gran parte de la accion, estan l igadas al des torica de dicho rito. La retorica administrativa y la retorica de
cubrimiento, al esclareci miento y a la elaboracion del signifi l a realpolitik se apoyan una a otra y se encuentran incnlstadas
cado tanto como d e la accio n inmediata 0 de la toma de en una cultura en que ambas son importantes. EI rito de Ia reor
;
deci iones (March y Sevon, 1 984). Este hecho forma parte del gan izaci6n es un recordatorio de ambos grupos de creencias y
proceso mediante el cual una sociedad llega a entender 10 que testimonio de su eficacia. Por un lado, el compromiso de pu
constituye una buena sociedad, sin que necesariamente sea reza administrativa resulta tolerable por lIna apreciacion de
capaz de logmrla, y del modo en que es posible imaginar que I a realpolitik, como en gran parte el compromiso d e pureza
las instituciones alternativas p udieran contribuir a alcanzar personal 10 es por la apreciacion de la debilidad hum ana. Al
este mundo (Wolin, 1 960; March y O lsen, 1 976; Hawkins, mismo tiempo, el compromiso con lIna ret6rica de realpolilik
1 978). ' resLlita congruente con las esperanzas humanas por- I a fe en la
La evidencia preponderante es que los simbolos de la refor posibilidad de mejoramiento mediante la in teligencia huma
rna administrativa son i mponantes para los politicos, no solo na. No deberfa extraflarnos descubrir que ambas retoricas so
como medios para engafiar a los votantes, sino tambien como breviven y prosperan, ni que una y otra haJlen Sll expresi6n en
reflejos de sus propias creencias. Las administraciones en los s imbolos de la reorganizaci6n. La ortodoxia de la adminis
trantes, asf como sus partidarios, creen en la posibilidad de ser traci6n es l a voz del pr610go a lIna amplia refOl-ma administra
distintas, y l a reiteracion en los esfuerzos de reorganizacion tiva; la ortodoxia de la realpolitik es la voz del epflogo; en el
en gran escala va l igada con esa creencia. Como el progreso transcurso de un gran es[uerzo de reorganizacion, los mitos de
derivado de una accion intencional forma parte constante de la primera se matizan en los mitos cle Ia segunda y ambos gru
la religion secular estadounidense y dado que las instituciones pos de mitos son necesar-ios para una in terpr-etacion nOl-mali
sagradas deben hacer gala de creencias sagradas, la 16gica ne vamente apropiada de la leyenda de la reorgan izaci on .
cesaria de la vida publica es la eficacia. En el caso de los diri La recitacion s i m ultanea de los relatos de la admillistra
gentes, la creencia en la eficacia de la accion es menos dincil cion ci<isica y del realismo politico son reflejo de la dualidad
de sustentar de 10 que pudiera ser para otros. EI exito politico de creencias sociales, como 10 son los usos de los simbolos sa
hace relativamente facil que los d irigentes politicos resuelvan cros de la economia, la eficiencia, la presi6n de los electores y
las ambigliedades de la experiencia mediante una interpreta la de los grupos. Dado que el cambio estructurai i nmediato
cion que confirme su propia competencia y sagacidad. Es puede tener consecuencias menores que el reforzam i ento de
probable que ganar una eleccion los haga creer en su habili las creencias sociales y los efectos educativos de largo plazo,
dad, inteligencia, comprensi6n polftica y denodado esfuerzo hay poco interes pol' los eSludios de los resultados inmediatos
(Hess, 1 976: 1 8). Los politicos viven rodeados de la evidencia de las reorganizaciones, razon p o r Ia cual a pcnas existe un de-
-
162 L A REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORM A INSTITUCIONAL 1 63

bil vInculo entre el decir y el hacer de la gente. Los presiden ruerzos orientados a la reorganizacion en gran escala los 10-
tes hacen s610 un uso moderado de la autoridad de reorgani gros en el corto plazo son magros. Las Figuras poderosas reci
zaci6n por l a que lucharon, cuando menos en parte porque el ben tanto victorias faciles como derrotas aparentemente inex
valor simbolico de l a autoridad es para elIos mas cntico que plicables. Los intentos por i nterpretar ]a reorganizacion por
su ejercicio. Y es mas probable que se les sancione por no ha medio de si mples m odelos de competencia politica tienden a
cer promesas de reforma administrativa que por no cumplir errar el blanco (Garnett y Levine, 1 980). Una estructura abier
las, porque brindar apoyo retorico a las ortodoxias adminis ta hace a la atenci6n critica, pero di[iculta el arreglo arbitrario.
trativa y a l a de la realpolitik tiene mayor importancia para A medida que los participantes se m ueven dentro y [l.lera del
sus funciones de dirigentes de la burocracia publica que u n escenario resulta d i ffcil predecir 0 controlar los resultados
nuevo ordenamiento de la estructura organizativa (Cohen y de corto plazo. Entretejidas en torno a esta experiencia, exis
March, 1 986; Peters, 1 97 8 ; Pondy, 1 97 8 ; Weick, 1 979; March, ten dos ret6ricas convencionales, ampliamente conocidas y
1 984; Pfeffer, 1 9 8 1 a) . recitadas rutinariamente, por m edio de las cuales los i ndivi
duos hablan de los problemas de reorganizacion e i nterpretan
su experiencia al respecto. Una y otra muestran y reafirman los
LAS IMPLICACIONES PARA GOBERNAR valores sociales [l.mdamentales, en particular aquellos asocia
dos a la eficacia, intenci6n, in teres, poder y opd6n racional
La reorganizaci6n es terreno de ret6rica, de acuerdo, de aten personales.
ci6n problematica y de acci6n simb6lica. Al mismo tiempo, se Estas caracterfsticas de la reorganizaci6n no son unicas en
considera [1.lndamental para el poder del gobierno (Fain, esas Iides. A menudo se las cita como rasgos generales de la
1 977 :xxii i ; Hawkins, 1 978) y no costear el tiempo n i el esfuer vida polftica. EI resultado es que algunas caractensticas de
zo invertidos (Dimock, 1 95 1 ) . Sus efectos son inciertos; la ma l a i nterpretaci6n que acabamos de presentar tal vez puedan
yor parte de las esperanzas de una base te6rica fir.m e para el hacerse extensivas tanto a una consideracion m as general de
c1 iseiio institllcional no se han cumplido (Fox, 1 974; Seidman, las instituciones y los procesos politicos como a los problemas
1 974; 1 980; Szanton, 1 98 1 ) ; y las prescripciones suelen ser de gobierno. La historia de la reorganizaci6n nos lIeva a algu
contradictorias (Simon, 1 957a; Kaufm an, 1 977). I ndepen nas de las tradiciones mas respetadas del pensamiento politi
dientemente de los principios de organizaci6n que se secun co: el pape] de las i n tenciones, la reflexi6n y la elecd6n en el
den, parece inevitable que persistiran los problemas adminis desarrollo de las instituciones polfticas (Ham i l ton, Jay y
trativos (March y Simon, 1 95 8 ; Miles, 1 977). Existe un h-agil Madison [ 1 787] 1 964; Mill [ 1 86 1 ] 1 962), la i m portancia de la
equilibrio entre la direcci6n, la pericia y l a representaci6n de legitimidad y l a relacion entre el drama polit ico y los valores
intereses (Kaufman, 1 95 6 ; Lregreid y O lsen, 1 984). Hay poco sociales, asf como el contrast e entre la visi6n de coherencia
acuerdo sobre los criterios (Millett. 1 949); las metas se descu hal lada en las teorias relativamente macro de las grandes ten
bren y se i mplantan (March y Olsen, 1 976); y es comun la re dencias poifticas y sociale, y la visi6n de confusion encon tra
visi6n' post hoc de intenciones y deseos. Uno de los resultados da a menudo en sus primas politicas micm.
es que son pocos los presidentes que se han sentido a gusto en Nos concentramos en tres observaciones basicas acerca del
su pape! de supervisores de la burocracia (Moe, 1 978 :60; arte de gobernar, tomadas d e Ia histoda de los grandes esfuer
Dahl, 1 980a:xvi); por ello, una reorgan izaci6n en gran escala zos de reorganizaci6n real i zaclos en los Estados Unidos. La
parece mas valiosa como propuesta que como proyecto. prim era es que, en Ia mayor parle de los terrenos politicos, el
Aunque la historia muestre cam bios de largo plazo que CtlrSo de la acci6n de COlto plazo lccibe considerable i nfluen
pueden atribllirse, en parte, al efecto aCllmulativo de los es- cia de la problematica de la a t cnci6n y de los modos en que la ; ,
1 64 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA TNSTITUCIONAL 1 65

oportunidad de elecd6n, los problemas, las soluciones y los l iclacl, el i nteres personal y la eficacia, la polftica honra la reto
participantes se vinculan en funci6n de su disponibil i dad si rica administrativa y la cle la realpolitik . O frece la confirma
multanea. La i dea de que la atenci6n constituye u n recurso ci6n si mb6lica y ritual de la posibilidad de una sign i ficativa
prim ario escaso en el gobierno no es nueva. En la mayor par accion individual y colectiva. EI argu mento no es que los sim
te de los casos, s i n embargo, las preocupaciones por la aten bolos sean i m portantes para l a politica, aunque ciertamente
ci6n 0 la activaci6n surgen como molesta l i mitacion 0 compli 10 son. Antes bien, el argumento es el contrario: que la politica
cad6n, pero en (Jltima instancia menor, seg(ln derta vision es i m portante para los simbolos, que una aportaci6n primor
mas "basica". L a idea fundamental es que los procesos y re dial d e I a poIitica a l a vida es la evolucion del concepto d e sig
sultados politicos esHin determinados por el poder basado en nificado. No es necesario decidir aquf si Ia toma de decisiones
l a poses ion de vali osos recursos. Nuestras observaciones su y l a asignacion de 1'ecursos 0 de sfmbolos, pOl' una parte, y
gieren que tal vez debamos cambiar de enfoque, que la reali la constmccion de significado, por Ia ot1'a, son mas funda
dad medular es l a organizaci6n de la atenci6n, y que las meta mentales. Estas estan estrechamente entrelazadas y las discu
foras como la ecologfa de los juegos 0 los procesos de decisi6n siones sobre su primacfa no harlan mas que oscurecer este
de bote de basura captan una clave esencial de los aconteci hecho. Pero parece poco probable que una teoria de gobierno
mientos polfticos (March y Olsen, 1 976: capitulo 3; Kingdon, pueda 1'epresentar 0 m ejo1'ar los fen6menos de gobierno, in
1 984). dependientemente de l os mod os en que las insti tuciones pol i
La segunda observaci6n es que el desarrollo de las institu ticas, l a ret6rica y los ritos de decisiones faciliten la conserva
dones politicas en el l argo plaza, es menos u n producto de las cion y el cambio de valores sociales y la interpl'etacion de In
intenciones, planes y decisiones coherentes que de l a creciente existencia hum ana.
adaptaci6n a los problemas cambiantes, con soluciones dispo
nibles en estnlcLuras de significado que evolucionan gradual
mente. Sait ( 1 9 3 8 :vi) decfa que "los grandes monumentos de
la actividad humana -como eI propio Estado 0 el derecho
consuetudinario- se han conform ado como las islas cOl'ali
nas, caprichosamente, mediante una serie de ajustes menores
que resultan de la reaccion mas 0 menos mecanica del hombre
ante su entorno". De hecho, las propiedades estadisticas del
desarrollo de l argo plazo pueden ser tanto predecibles como
controlabIes hasta cierto punto. Aunque sea d i ffcil adivi
nar cuando se presentan'l determ i nada oportunidad de vincu
lar cierta solucion favorita a algun problema, una soluci6n que
este persistentemente disponible es probable que encuentre
una ocasi6n. La implicaci6n no es que sea imposible gobernar.
Antes bien, es que gobernar resulta menos un asunto de i nge
nieda que de jardineria (Szanton, 1 98 1 :24); men os un asunto
de caza que de recoleccion.
La tercera observaci6n consiste en que el gobernar es una
i nterpretaci6n de la vida y una afirmaci6n de los val ores e ins ; i .
tituciones legitimos. En una sociedad que destaca la raciona-
LA REFORMA INSTITUCIONAL 1 67

En el presente capflulo sc exploran los intcnlos deliberados , i,


,
por ubicar los sistemas de amplia reforma institucional en l a ; !
a ?enda polftica principal y organ izar su desarrollo y aplica
VI. LA REFORMA INSTITUCIONAL cIon. Estos esfuerzos i mplican mayor conciencia politica de
COMO POLITICA PUBLICA la importancia de las instituciones polfticas para los progra
mas politicos especificos al mismo tiempo que m ayor at en
cion a las exigencias organizativas para una reforma persis
LA HISTORIA polftica de l a reforma i nstituciona l no es una his tente. Consideraremos las posibilidades de prestar atenci6n
, .

toria de atencion 0 inten'!s politicos sostenidos. Las ocasiona politica a la reforma y como el contenido, la organizacion y la
ejecucion de los intentos por hacer de una gran reforma ad
les incursione s de la polftica en la reforma administra tiva n o 'i
m i nistrativa una cuestion sustantiva de polftica p(iblica son
h a n conducido a l desarrollo d e una capacidad instituciona l ,j
influenciados por el contexto institucional e historico en que I
general para llevada a cabo. Aunque, el s istema politico se i ,
los intentos se reaIi zan.
h aya visto atrafdo con bastante frecuencia por parte de la re
t6rica de reforma administrat iva, las i ntervencion es polfticas
tienden a producir cruzadas esporadicas , primordialm ente en
Los ESFUERZOS POR INCLUIR LA RErORMA
situaciones de crisis, separadas por largos periodos de relati
va calma (Krasnel 1 988). Las soluciones escogidas en coyun EN LA AGENDA pOLinCA
turas decisivas de la h istoria se congelan en estructuras donde
Las presiOl1es COl1temporcil1eas
los cambios son graduales, reflejando 10 que Skowronek ( 1 982)
llama trabajo de retazos, y Johnson ( 1 976) califica de pragma
Lismo oportunis ta. En muchos paises de la Europa occidental y en los Estaclos
En el capftulo v se detall6 la experiencia de un pais con una Unidos, asi como en Austl-alia, la politica contemporanea cia "

reforma ad hoc de las instituciones administrativas. Las gran muestras de desasosiego. EI orden socialdemocrata asociado
"
des reformas basadas en comites, comisiones 0 fuerza operan a la epoca posterior a l a seguncla Guerra Mundial es men os .' ;

te especiales con [Tecuencia parecen fracasar desde el punto de s eguro de 10 que antes parecia. Existe una tendencia entre la
, '
vista de las intenciones y las aspiraciones manifiestas de sus m ayoria de los ciudadanos de esos paises a dar apoyo relativo .

patrocinadores, por 10 que tienden a desvanecerse pronto en la a las administraciones socialclem6cratas en cuanto econom fa
memoria (Berger; 1 987:2 1 1 ). Estos intentos de reforma crean y seguridad social; en torno a las ClIales de 1 945 a 1 970 se ha
situaciones vagamente estlucturadas, con pocas limitaciones venido suscitando el debate politico (Rose, 1 984:225; Ladd,
de acceso, que hacen el proceso de reforma muy sensible a 1 987). Sin embargo, la confianza ciudadana en las institucio
los detalles del entorno politico. Con frecuencia, el resultado es nes publi cas se h a erosionado. Se han abatido sus niveles
una compleja mezcla de participantes, problemas y soluciones (Crozier; Huntington y Watanuki, 1 975; Scharpf, 1 977a; Allardt
en procesos de bote de basura. El sistema politico parece inca et ai., 1 98 1 ; Deutsch, 1 98 1 ; Lipset y Schneider, 1 987). Viene
paz de digerir las grandes reformas en una sola operaci6n, y el resultando mas dificil justificar resultados que parecen parti
desarrollo del significado se constituye en un aspecto mas s ig cularistas 0 premeditados que aquellos que no son favoreci
nificativo del proceso de reforma que los cam bios estructurales dos por ellos (Rueschemeyer y Evans, 1 985).
alcanzados. Como se demuestra en el capitulo v, esta experien Las demandas de reforma i ns titucional son i mportantes
cia no es privativa de los Estados Unidos, sino que se extiende componentes del argumento politico y politicas gubernamen
a otros paises, en que se ha desplegado esta clase de esfuerzos. tales vigentes. Estas demandas estan ejemplificadas por las

1 66
1 68 LA REFORMA INSTITUCIONAL L A REFORM A INSTITUCIONAL 1 69

crfticas a las instituciones administrativas, pero van mas alia. autoridad de las instituciones con amplios in tereses naciona
Las burocracias publicas resultan ya demasiado complejas, les, a incremental' la atenci6n a la economia y a la sociedad en
centralizadas, sectorizadas y rfgidas, al mismo tiempo que general 0 a hacer a las instituciones responsables ante Ja tota
demasiado dificiles de influenciar. No se orientan ni a las ne l i dad de la sociedad y no s610 ante una parte de ella (Lowi,
cesidades de los ciudadanos, ni tampoco al servicio, efectivi 1 969; Olson, 1 982; OCDE, 1 9 8 3 ; Olsen, 1 986a; 1 98 8b).
dad, economfa, eficiencia y productividad. No responden a Estas criticas a la competencia, al a!cance y a las [OJ-mas
iniciativas polfticas. Incluso las personas cuya experiencia par institucionales del Estado forman parte de cierta evoluci6n
ticular y directa con las instituciones publicas es positiva in politica de largo plazo. Desde 1 945, el crecimiento y diversifi
forma n de cierto desencanto bastante general ante su desem caci6n de Ia agenda publica han side tan extensos que equiva
peno y su estructura (Katz et al., 1 97 5 ) . Las demandas de len a una revoluci6n pllblica (Tarschys, 1 97 8 ; Rose, 1 984;
reconsideraci6n y reforma tienen el apoyo de los medios de co Kristensen, 1 987b; O lsen, 1 986a; 1 988b). Asi mismo, los cam
municaci6n, partidos polIticos, intereses organizados, gobier bios operados en Ia organi zaci6n de Ia administraci6n pllblica
nos nacionales y organizaciones internacionales, como Ia oeDE. han side sustanciales. Destacan tres hechos relacionados en tre
La critica contemporanea en realidad es triple: en primer sf: primero, ha aumentado el nllmero de cuerpos no departa
lugar, se tacha a las instituciones polfticas de rfgidas e incom mentales "al margen del Estado". Las funciones administrati
petentes. Son incapaces de adaptarse i n teligente y rapida vas se han confiado a dependencias gubernamentales se
mente a los cambios experimentados por Ia economfa, I a de miaut6nomas 0 casi privadas (Hague, Mackenzie y Barker,
mograffa 0 l a disposici6n de u n pafs, como 10 son tambien 1 97 5 ; Hood, 1 9 86; Hood y Schuppert, 1 988). Segundo, se ha
para enrTentar los problemas mas apre m iantes de I a sociedad. producido una extensa y compleja interpenetraci6n de depen
En segundo, se califica a las instituciones politicas de dema dencias gubemamentales e i n tereses organizados. La determi
siado intervencionistas y poderosas. Una de las crfticas va di naci6n de politicas publicas y la administraci6n de program as
rigida contra la perdida de integridad y l ibertad individual e publicos se han entregado a una red de cuerpos colegiados en
institucional. Aunque en muchos pafses haya habido conside que los principales participan tes son empleados Pllblicos, ex
rable transferencia de tareas y responsabilidad del gobierno pertos y repL-esentantes de los intereses organizados (Heisler y
nacional a los regionales y locales, uno de los temas [Tecuen Kvavik, 1 974; Schmitter y Lehmbruch, 1 979; Olsen, 1 9 8 1 ;
tes es la necesidad de mayor descentralizaci6n, que i ncluya la Bergel 1 98 1 ). Tercero, el funcionamiento actual del aparato
transmisi6n de tareas y autoridad a estos gobiernos regiona administrativo se ha hecho m{\s complejo y oscllro. Las es
les y locales, asf como al sector privado. Cuando menos en tnlcturas i nstitucionales desaffan SlI sim ple dcscri pci6n
parte, las propuestas de privatizaci6n, desregulaci6n y desbu (Bozeman, 1 987). Resulta d i lkil decir con precisi6n quien in
rocratizaci6n reflejan el descontento ante las intromisiones fluye en el s istema administrativo y ante quien responde 0
gubernamentales en la autonomfa i ndividual (Savas, 1 98 2 ; c6m o funciona este.
LeGrand y Robinson, 1 984). Asf como un Estado de bienestar en creci m iento e i nterven
Al mismo tiempo, Ia tercera critica concieme a la perdida cionista puso en tela de jui cio las antigllas ideas clemolibera
de prop6sito nacional y direcci6n central. Se considera que el les de gobierno y de [ormas i nstitucionales (Ash ford, 1 986), l a
sistema politico ha clalldicado ante los principales grupos de i d e a d e q u e un Estaclo i ntervencionista y planificador e s e l
interes organizados, especialmente ante los i ntereses econ6- medio adecuado para promover el bienestar d e los ciudada
'
micos, al tiempo que ha descuidado los i ntereses nacionales y nos es sometida a prueba por conceptos orientados al merca
los de aqllellos grupos deficientemente organizados. Esta cri do. Se describe al Estaclo como un leviatan superdesarrollado,
tica ha dado Iugar a propuestas encaminadas a fortalecer Ia en expansi6n, entrometido y pesado (Salamon y Lund, 1 98 7 ;
. 1

1 70 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA 1NSTITUCIO NAL 171

Jones, 1 988). Por ejemplo, cuando el presidente Reagan pro tamiento de la sociedad. Otros l a ven como parte d e u n cam
meti6 a la naci6n un "nuevo comienzo" en su discurso de to bio consensual que tiene lugar mediante una eclucaci6n gra
ma de posesi6n, el sefialaba que el gobierno no era una solll dual y procesos estables de adaptaci6n en una estructura de
ci6n al problema, sino que iL era el problema (Levine, 1 986; normatividad comparticla.
Benda y Levine, 1 988). E n l a actllalidad, tomamos en serio l a
privatizaci6n, junto con l a i ntroducci6n de la competencia y
la organizaci6n del sector publico basada en el mercado, que La po[{tica de La reforma en gran escala
antes eran descartadas en muchos paises como intromisiones .
intolerables de principios enajenantes. Se consideran utiles La experiencia adquirida con la reforma institucional sugiere
"Un pensamiento administrativo y una mentalidad de merca que la fortuna de una gran reforma pllede depender de la am
do mayores" (acDE, 1 987: 1 25). EI desafio es revolucionario en pliaci6n de los horizontes temporales de los esfllerzos desple
espiritu . Se considera inadecuado el cambio acumulativo. Se gados para su realizaci6n y de reducir las fluctllaciones de
dice que se necesita una "cirugia mayor" (acDE, 1 980: 1 3). corto plazo en Ia atenci6n. La implicaci6n polftica consiste en
De acuerdo con este espiritu, los recientes gobiernos de dar a hi reforma institucional una posici6n y prioriclad mayo
muchos paises occidentales, asf como sus opositores politicos res, por medio de la atenci6n que se Ie presle en los niveles
han formulado extensos program as de reforma para el sectOl' maximos de l a jerarqufa polftica y de su vinculaci6n con los
publico. Mas que filosofias coherentes y estrategias unitarias problemas politicos clave. La implicaci6n ol"ganizativa radica
de cambio, esos programas son conjllntos de ideas sobre Ia re en establecer la reforma institucional como p rograma 0 nol'
forma (muchas de las cuales han existido por afios) . La mayor rna propio. Cuando la reforma institucional se constituye en
parte de ellos revelan una s6lida creencia en la pertinencia del u n aspecto normative por cllenta propia mediante estos pro
disefio insti tucional. Se considera que la organizaci6n de las cedim i entos, sus resultados se consideran m{\s continuos que
dependcncias tiene un impacto significativo en las nOl'mas es epis6dicos. La atenci6n permanente que se presta a los pro
p
tablecidas, asf como es importante contar con rocedimientos blemas de reforma aumenta por ia creaci6n de cargos y [u n
inslitucionales y que el gobierno tiene el derecho y la obliga ciones especiales responsables de las reformas. Las reglas re
ci6n de disefiar una organizaci6n administrativa para facilitar gulan el acceso de participantes, problemas y soluciones. Las
Ia consecuci6n de las metas politicas. reformas mas i m portantes se dividen en etapas menores pla
Los programas de reforma administrativa bus can reducir neadas, a las que puede enfrentar el sistema polftico.
las discrepancias observadas entre las demandas im puestas al Estos imperativos para el exito en Ia . reforma institucional
sector publico y sus capacidades, pero difieren entre sf con en gran escala no son, naluralmente, de manera necesaria im
respecto al modo en que cllmplinin Ia tarea. Algunos preten perativos para el sistema polftico. EI trato del disefio institu
den reducir las demandas menguando al Estado, m ediante la cional como un problema poiftico principal excluye un trata'
eliminaci6n 0 la privatizaci6n de servicios 0 minimizando l os miento similar para algunos otros problem as. EI sistema
costos, casi independientemente del producto (Gray y Jenkins, polft ico no puede prol i ferar "problemas principales" indefini
1 985). O tros quieren incrementar la capacidad y rendimiento damente. Organizaci6n implica delegaci6n, pero creanclo
del sector p tlblico por la modificaci6n de sus estructuras y nuevas instituciones con obieto de reforrnar aquelJas institu
procesos . Los programas de reforma tambien difieren en las ciones que omitan los detalles de tales reformas a las posibles
.
estrategias politicas que reflejan. Algunos consideran la reor perversas sutiIezas de la conducta burocratica. Los requen
ganizaci6n como una consecuencia de la polftica de confron m ientos politicos para la institucionalizaci6n de la reforma
taci6n, organizada a 10 largo de las principales Ifneas de agrie- administrativa en gran escala no son faciles de encontrar.
172 L A REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA I NSTITUCIONAL 173

Para examinar el modo en que un grupo de democracias Aunque la tendencia principal en Noruega desde 1 945 ha
occidentales ha reaccionado ante las presiones ejercidas a fa consistido en i ntegrar los intereses Ol:ganizados, Y por ende
vor de una reforma en gran escala, consideraremos algunos los conflictos sociales, en el aparato aclminisl ra tivo, el argu
aspectos de la historia politica reciente en los paises n6rdicos mento clave del programa centro-conservador fue que el Es
de Dinamarca, Finlandia, Nomega y Suecia, pero particular tado para gobernar necesitaba cierto d istanciam iento y deter
mente en Nomega (Olsen, 1 988b) . ! EI caso escandinavo pue m i nada independencia de los distintos intereses . Las lineas de
de ser de cierto interes generaL Por ejemplo, Heisler y Kvavik demarcaci6n de la responsabilidad entre las autoridades Pllbli
( 1 974) han descrito a Noruega como el arquetipo del "modelo cas y los intereses organi zados tenran que lrazarse mas clara
de organizacion politica europea" . EI modelo de Estado d e mente, al tiempo que l-educirse el numero de cuerpos colegia
bienestar escandinavo s e considera u n a sucesi6n de exitos, a l dos. Se hicieron esfuerzos pOl' limitar el acceso al gobierno de
combinar u n Estado d e bienestar activo c o n una sociedad de intereses organizados y orientados por los principales sec to
bienestar. El ultimo decenio ha visto surgir una disposici6n res, asf como por fortalecer el acceso de aquellos correspon
menos optimista y m ayor incertidumbre acerca de l a situa dientes a los sectores debilmente organizados 0 de las organi
ci6n actual y de las posibilidades futuras (Allardt et ai., 1 98 1 ) . zaciones comunitarias. Aunque se apreciaba la democracia
E I debate politico se ha centrado e n e l problema d e saber s i existente en el lugar de trabajo, esta no debra sus lituir ni res
lin gran Estado d e bienestar necesariamente se refleja en u n a tringir la operaci6n de la democracia poiflica. En resumen, se
mejor sociedad. La situaci6n politica y econ6mica parece pusieron en tela de juicio algunos de los aspectos "corporati
brindar la oportunidad de hacer cambios i mportantes en las vistas" del Estado de bienestar de posguerra.
instituciones ptlblicas, raz6n por ia cual los gobiernos de los La solucion sugerida fue la cle no concentrar toclo el poder en
paises escandinavos se muestran mas interesads en explorar manos del gobierno. Esta medida se habrfa opuesto a la ideolo
la posibilidad de una reforma administrativa. gfa y a los principios de descentralizacion y reparto del poder
En un informe presentado al parlamento, el gobierno centro del gobierno cle Willoch. Tambien se la calinco de poco realista,
conservador nomego de Willoch calific6 al Estado nomego de porque se consideraba que los canales jen'trquicos poseian ca
demasiado expansivo y costoso, asi como excesivamente rigido y pacidad limitada y que su uso resultaba engorroso. De tal sller
sectorizado, incapaz de cambial' sus propias estmcturas, proce te, la tarea consistfa en aligerar de l a adopcion de decisiones al
dimientos de trabajo y prioridades. Ponia en duda su habilidad gobierno central y en au mentar la capacidad de integracion y la
para la redislribucion de los bienes. Se sefialaba que la organiza facul tad para establecer metas generales, formas de gobierno y
ci6n estatal hacfa a la sociedacl menos innovaclora y emprenclc pri n c ipios para decisioncs a dccl l larse en otra parle. EI conslI
dora a la vez que menos t1exible y menos capaz de adaptarse a miclor soberano, la corporacion privada y el mercado compe
las necesidades tecnol6gicas y econ6micas_ Los intereses espe titivo debran ocupar lugal'es mas imporlanles en la admi nis
ciales fueron calificados de demasiado poderosos en la determi tracion publica. La poderosa burocracia deberfa ser miis
nacion de las poifticas publicas. Criticaba a los profesionistas productiva y orientarse de manera mas directa hacia las nece
por actual' de manera egoista, en vez de hacerlo como exper sidades y preferencias pllblicas. Cliando no fuera posible esta
tos regidos por c6digos eticos y por las necesidades ciudadanas. blecel' condiciones semejanles a las del mercado, se debra cons
Los dirigentes electos y los ciudadanos eran considerados como truir u na estn.lctllra de incentivos para estimular los mercados.
afectados por problemas en la afirmaci6n de sus derechos. EI programa tambien tocaba la base de esti m aci6n de la
! EI nll mero de documentos rclacionados con los programas de reforma sociedad y la vida polftica. Destacaba que el gobernar demo-'
en Dinamarca, Finlandia, Norucga y Succia es muy abundante. Algunos de cratico requerfa: 1 . cierto sentido de comun i dad, intereses
los mas importantes se enumeran en Olsen ( 1 988b). conjun tos, lealtades comparlidas, identificaci6 n , sentido de
1 74 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTlTUCIONAL 1 75

justicia, un proceso adecuado y ser predecible, y 2. esfel'as ins trativas, periciales y sistematicas, asf como lambien entre l as
titucionales al m argen de la intervenci6n polftica, ademas de funciones expuestas 0 no a la competencia. En tanto que, en
un precepto mayoritario que garantice los derechos de los ciu l a mayor parte de los pasos claclos, se destacaron los icleales
dadanos y proteja la iniciativa privada. Estas cuestiones empe del mercado competitivo, 10 mismo se hizo con la i mportan
zaron a ser consideradas particularmente i mportantes por cia c1e fortalecer el control polit ico; por ejem plo, en la reOl-ga
ciertas tendencias de la sociedad noruega a medida que esta n izaci6n del servicio de salud (Chl"istensen, 1 985), la acl minis
se desplazaba de una cultura cristiano-humanitaria relativa traci6n de ayuda a los paises en desarrollo (Kloster; 1 984), la
mente homogenea a una mas heterogenea. Estas tendencias compania petrolera estatal (Krogh, 1 987) y el Banco de No
pluralistas se reflejaron en los esfuerzos por dar a la Iglesia ruega. En el caso de la Iglesia estatal de Ia naci6n, Ia conce
(estatal) de Noruega mayor autonomfa respecto a la i nterven s i 6n de mayor autonomia, can base en argumentos institucio
ci6n politica y por establecer instituciones no polfticas de ape n ales, fue de 10 mas obvio.
laci6n, dependencias de tipo tribunal independientes, simila No ocurri6 10 m ismo cuando se lIeg6 a las cllestiones de I a
res a los actuales ombudsman y al Tribunal de Seguridad. privatizaci6n y la desregulaci6n. Privatizaci6n es u n termino
Este programa del gobierno centro-conservador noruego politico ambiguo que cubre una diversidad de camb ios en Ia
incorporaba cierto deseo de alejarse de la base organizativa relaci6n entre el sector PLlblico y el privado (Kristensen, 1 98 4 ;
"corporativista" del Estado de bienestar que se habfa desen 1 987a; 1 9 8 7b; 1 987c; Kay y Thompson, 1 986), pero q u e tal11-
vuelto en Noruega desde 1 945. La politica debfa mantenerse bien tiene un significado simb6lico, [llerle y opllesto en diferen
mas aislada con respecto a las corporaciones y los i ntereses tes culturas po!lticas. POl' ejemplo, en los Estados U nidos, cl
organizados. Habra que tratar a las corporaciones ptlblicas presidente Reagan pudo apelar a u n a cul t u ra pol ftica y a una
del mismo modo que a las empresas privadas, en espera de ret6dca que, en s u mayor parte, su ponian l a s u ped oridad d e
que compi tieran en condiciones de igualdad. Habra qu e dar a las soluciones del sector privado l es pec t o de l a s ptlblicas
'

las corporacioncs lucrativas y dependencias de servicio m ayor (Downs y Larkey, 1 986), pOl' 10 que en su segundo mandata
autonomfa, siempre que la competencia pudiera ser estableci como presidente se conced i6 a Ia privatizaci6n una prioridad
da. I-labia que proveel- el marco basico para la vida social, me attn mayor que en el primero (Benda y Levine, 1 98 8 : 1 24). En
diante el sistema polftico. Habra que proteger los derechos los paises escandinavos, la "privatizaci6n" provocaba fuertes
ciucladanos y otros valores sociales fTente a los principios ma reacciones negativas, aun cuando el termino se refiriera a los
yorilarios. Y el mercado debfa servir para garantizar la presta procesos ordinarios de ajuste entre los sectores pLlbl ico y pri
cion de los servicios pllbl icos con el maximo de productiviclad vado, que usual mcn te cran acept ados a m p l i amcn t e (Olsen,
y flexibilidad posibles. 1 986b; Christensen, 1 987; Krislensen, 1 987a).
El programa de reforma fue llevado a cabo en cierta medi POl' ejemplo, en Noruega, se decia que la privatizaci6n era ir
da antes de que el gobierno centro-conservador fuera reem a l reyeS del tiempo. Las propllestas al respeclo eran considera
plazado en 1 986 por un gobierno socialdem6crata. Entre 1 98 1 clas com o un ataque ge n e ra l conti-a el Estado de bienest<ll
y 1 986, el n umero d e consejos y comites gubernamentales se como un "recetado para su des t nJcci6n" y una "senal de inicio
redujo en m as de 200. En parte, esta reducci6 n fue de maqui de una gran ba ta lla ideol6gica que puede c1espedazar la uni d a d
llaje, como resultado de actualizar los registros estadfsticos y y soliclaridad tan d i l'ici l me n te alcanzaclas, reforzar las viejas
no de cambiar los modelos de representaci6n. Pero la reduc i njusticias e infundir vida a relaciones adversas de cankter
ci6n fue parcialmente real y represent6 una nlptura con la destnlctivo entre grl.lpos y c1ases" (Olsen, 1 986b). Una de las
tendencia de crecimiento que habra tenido lugar desde 1 945. consecuencias de esta reacci6n rue que la cuesti6n de la priva
Se logr6 cierta separaci6n de las [unciones polfticas, adm inis- tizaci6n se roue desd ibu j a n do, cuando menos tempomlmente.
176 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 177

En Dinamarca, tuvo lugar un debate similar, raz6n por la nerse a la vanguardia cle la "moclernizaci6n " del sector Pllbli
cual el gobierno elimin6 la privatizaci6n de la agenda mucho co. La nueva filosoffa era el mejor servicio posible al menor
antes de realizar ningun intento de poner en vigor tal tipo de costo. "Sera mas faci! ser clanes" (Ministerio de Finanzas,
polftica. La palabra desapareci6 del vocabulario politico da 1 987). En su cleclaraci6n sobre la moclernizaci6n del sector
nes (Kristensen, 1 987a). La "desregulaci6n" tam bien se politi p(lblico, el gobierno socialdem6crata sueco d i jo que la meta
z6 en el ambito nacional. Christensen ( 1 987) la describe como de toda actividad Pllblica era el bienestar de los ciudadanos.
el resul tado de una ambiciosa iniciativa politica que gradual E l program a estaba a favor de la ciudadanfa y contra la bu
mente fue vfctima de la renuencia y el desinteres burocraticos rocracia (Regjeringens skrivelse, 1 984- 1 98 5 :202; Mellbourn,
por parte de las organizaciones de i ntereses econ6micos. POl' 1 98 6 :20). E n otros programas se podian hallar planteamien
parte de los ministros nunca hubo mucho entusiasmo por ella tos similares. Las metas eran mejor servicio, mejor economfa
o bien se erosion6 gradualmente. En Suecia y Finlandia, los y mayor eficiencia, mejores lugares de trabajo para los emplea
gobiernos consideraron a l a privatizaci6n aun menos atracti dos y mas democracia mediante mayor influencia de los diri
va como un plan explfcito, en tanto que, en su programa de gentes elegidos y los ciudadanos. Brillaba pOl' su ausencia
1 987, el nuevo gobierno socialdem6crata noruego se mostr6 cualquier discusi6n explfcita de los trueques entre estas metas
muy negativo en cuanto a la privatizaci6n como soluci6n a los o entre ellas y los principios instilucionale s que implican. Los
problemas contemporaneos. programas inclufan algunos objetivos operacionale s, pero la
La lecci6n aprendida por el gobierno no socialista de Di "filosofia" de las nOl-mas administrativas se habia concebiclo
namarca, como su contraparte noruego, consisti6 en restar I
I
en grande, en terminos simb61icos, abiertos a muchas inter
i mportancia a los aspectos politicos e ideol6gicos de la refor pretaciones diferentes.
ma administrativa. Dado que la desregulaci6n result6 ser mas
I
i

onerosa y menos popular de 10 esperado, el gobierno danes


present6 al parlamento en noviembre de 1 983 un plan muy LAS FRICCIONES INSTITUCIONALES
divulgado para l a modernizaci6n del sector publico (Minis EN UNA REFORMA EN GRAN ESCALA
terio de Finanzas, 1 983). No era de esperar que la " moderni
zaci6n" estimulara a nadie. Z Christensen ( 1 987) argumenta En los paises escandinavos, los esfuerzos orientados a la reor
que la propia vaguedad de este plan garantizaba que no en ganizaci6n se formularon sustancial mente en el marco de una
contrada cl m ismo tipo de violenta oposici6n que la desregu ret6rica apolftica. La tarea de Ia reforma era consiclerada que
lacion. EI ministt-o de finanzas coment6 que dado que la re consistia en organizar eI sector pllblico para ponerlo al servi
distribuci6n resultaba problematica se hacia necesario mejorar cio de metas previas compartidas con economfa y eficiencia.
la productividad (Ministerio de Finanzas, 1 987:8). Asimismo, EI lenguaje de los program as de reforma evi taba los temas
comentando la polftica sueca, Mellbourn (\986: 103) dice que po)fticamente divisivos, como la privatizaci6n y las reduccio
resultaba tentador remitirse a las teodas administrativas del nes. Los program as de rdonna, y en pal-ticular las polfticas
sector privado, porque . se las percibfa como apolftlcas y poco especificas Ilevadas a cabo, paredan ser 10 que Anderson
polemicas . (I 9 83) llam6 una altemativa blanda, una opci6n con escasa
Al mismo tiempo que se resistfa a cualquier nexo con l a probabi lidad de producir efectos sumamente negativos 0 po
"privatizaci6n", el gobierno danes se mostraba ansioso d e po- sitivos. Implicaban una buena dosis de ret6rica acerca de l a
reforma i nstitucional, pero esa ret6rica pareci6 tener mayor
Z Con espiritu similar, e n 1 987, dcspues de que el gobierno socialdem6crn
ta noruego Barno a su progrnma Dcn nye slalen (c1 nuevo Estado), e1 partido efecto inmediato en la subsecuente ret6rica que en las polfti
consCrVadOl" denomin6 al suyo Den 1nor/cme s/a/c/I (el Estatlo modcrno). cas 0 l a practica subsecltenles.
1 78 LA REFORMA INSTITUCIONAL L A REFORMA INSTITUCIONAL 1 79

En algunos aspectos, la experiencia escandinava en cuanto gobiernos tomaran i mportantes decisiones sin la partici
la reforma en gran escala recordaba la experiencia estadouni paci6n de los grupos de interes organizados. Una de las posi
dense discutida en el capitulo v, aun cuando la ret6rica y el bles i m plicaciones es que los es[uerzos encaminados a la re
significado s imb6lico de los tem1inos clave fueran diferentes. forma dieron inicio 0 constituyeron parte de un proceso de
Se ventilaron l as diferencias ideol6gicas, pero la tendencia largo plazo de cambio en las normas i nsti lucionales, in terpre
general era evitar las batallas ideol6gicas 0 bien debatir la ideo taciones y eventualmente en los procedim ientos operativos
logfa a nivel de generalidad, de tal m anera que las diferencias estandar.
resultaran indistinguibles de las concordancias. EI enfoque Esta historia puede contrastarse con la experiencia que al
apolitico, las tendencias a evitar los dilemas institucionales respecto se tLlVO en Gran Bretafia, donde el tone politico [ue
importantes y los modestos recursos i nvertidos en la institu marcadamente polemico e ideol6gico. La tarea de cambial'
cionalizaci6n de la reforma sugieren que, en los paises n6r "la maquinaria gubemamental" absorbi6 una sustanciosa par
dicos, la reforma institucional tuvo muy poco efecto en las te de las energias de varios de los primeros ministros de los
instituciones 0 en la ideologia, cuando menos hasta 1 98 8 . ultimos tiempos y de la mayor parte de sus avezados aseso
Por otra parte, durante la primera parte de la decada de res, pese al argumento de que estas actividades eran i mpopu
1 980 hubo amplio y creciente apoyo politico para la reforma lares, carecfan de relumbr6n y resul taban polfticamente poco
de la burocracia publica en los paises escandinavos. Los di remuneradoras (Pollit, 1 984).
rigentes polfticos insistfan en su deseo de realizar grandes En Gran Bretafia, la organizaci6n de las reformas en gran
reformas. Formulaban program as y polfticas, establecfan nue escala fue i nstitucionalizada mas bien que ad hoc . Arnold
vas dependencias y rutinariamente presentaban informes so ( 1 98 8 ) compar6 las reorganizaciones ocurridas en los Estados
bre los lcigros de la reforma. Tambien se tomaban algunas ini Unidos y en Gran Bretafia durante el s iglo xx y sefial6 que en
ciativas para mejorar el conocimiento basico de las reformas esta ultima el gabinete habia side el principal campo de bata
administrativas. POl' ejemplo, en Noruega, se cre6 el Consejo lla para el planeamiento de la reorganizaci6n ejecutiva. Aun
Investigador para la Investigaci6n Social Aplicada, con espe que no se desconocfa la existencia de comites y comisiones, se
cial responsabilidad hacia el sector publico . Asimismo cam consider6 que la reforma administrativa inglesa era insepara
bi6 un poco el tone del debate politico. Fue mas legitimo po ble de la labor del gabinete: proceso que no podia asignarse a
ner en tela de j u icio los monopolios Pllblicos, oponerse a los ningun cuerpo que no fl.l era el gabinete y sus instrumentos.
subsidios a las industrias, agricultura y pesqueras ineficien Las decisiones en torno a estos asuntos se podian tomar en el
tes, asf como demandar cam bios en las reglas de los sistemas sene del gabinete sin jllsli ficaci6n publica cspedfica. El pro
de bienestar social. Empez6 a cambiar la imagen que los fun ceso fue politico y amparado. En cambio, como hemos visto en
cionarios publicos tenfan de sf mismos (Czarniawsica, 1 985). el capitulo v, la trad ici6n en los Estados Unidos habia side in
Del mismo modo empezaron a modificarse los simbolos del tentar la reorganizaci6n en gran escala, por medio de com i
Estado (Harbo, 1 985; Hogetveit, 1 985). Por ejemplo, en Suecia, siones, comites y h.lerzas operantes ad hoc. Habfa una i mpor
las dos terceras partes de los consejos y dependencias cen tante representaci6n de expertos externos, en lanto que el
trales del Estado cambiaron 0 modificaron sus sfmbolos gra lenguaje y las justificaciones oficiales para la reorgan izaci6n
ficos, entre 1 9 80 y 1 985. Sustituyeron el tradicional simbolo eran apolfticos, esto es, estaban expresados en terminos de
de las tres coronas del Estado sueco por modernos logotipos eficiencia mas que e n terminos po!fticos.
asociados a las compaiifas privadas y a la publicidad difun Las diferencias se vinculaban a las disparidades i nstitucio
dida por los grandes medios de comunicaci6n (Petersson nales e hist6ricas. En Gran Bretafia, la reforma administrati
y Freden, 1 987). Finalmente, tambien fue mas raro que los va se convirti 6 en una herramienta polftica para el primer mi-
'.
.i

LA REFORMA INSTITUCIONAL 181


180 LA REFORMA INSTITUCIONAL

mas como l a eli minaci6n 0 l a reclucci6n d e personal d e de


nistro, precisamente porque la autoridad administrativa res
pendencias y servicios, la pl-ivatizaci6n y la desregulaci6n, aSI
ponsable radicaba en el gabinete. En cambio, la reforma a d
como el ahorro y la eficiencia. EI estilo era el cle la con[Tonta
ministrativa estadounidense se hallaba enredada en la lucha
cion politica entre los particlos politicos, al igual que con re
politica entre el congreso y la presidencia. Asf, la reforma ad
l acion a los funcionarios pllblicos, sindicatos y grupos de inte
ministrativa asumi6 u n papel polftico definido por el drama
res afectados.
de autoridad y gobierno especffico de un regimen politico
Sin pretender que este sim ple analisis caracterice adecua
(Arnold, 1 988). En mayor medida que en lo paises escandi
damente las cliferencias entre los paises escandinavos y los de
navos, la experiencia inglesa y l a estadounidense de l a decada "

mas, deseamos examinar las implicaciones de las diferencias


de 1 980 coincidfan en definir la reforma como actividad poli
aparentes con objeto de entender de manera mas generaliza
tica, pero l a estmctura y las tradiciones de la politica estadou
d a, l a reforma y l a polftica institucionales. Para Igrarlo, con
nidense lIevaron el tern a a la agenda politica principal. AsI, el .
car:kter aparentemente apolitico de la reforma tanto en los slderaremos dos i nterpretaciones institucionales opuestas del
Estados Unidos como en los palses escandinavos, provenfa en desarrollo de la politica de reforma en gran escaIa congruen
parte de cierta renuencia polftica a enfrentarse explfcitamente tes con las aparentes diferencias entre Ia experiencia escandi
a un conflicto no resuelto en este terreno. Pero el proceso en nava y Ia de Gran Bretafia y los Estados Unidos. La pl-i mera es
los paises escandinavos, mas que en los Estados Unidos, se l a idea de que un sistema polftico no responde ins tantanea
vio afectado por Ia tradici6n de procurar el consenso e n torno mente a las pequefias desviaciones en el poder. La seguncla es
. ,.
que una reforma de gran escala exige grandes capacidades de . .

a los problemas politicos principales.


organizaci6n.
Metcalfe y Richards ( 1 987) relacionan el curso de la refor
Virtualmente toda perspectiva de las ins tituciones cla pOl' . ..

rna administrativa inglesa con el hecho de que la propia pri i


sentada l a presencia de races institucionales. Esto es, se pre
mera ministra mostrara un compromiso a l argo plazo con l a
sume que una vez establecidos los arreglos insti tucionales, es
reforma ins litucional. y con que, e n el nivel politico superior,
tos sobreviviran hasta que las demanclas externas de cambio
se hllbieran establecido procesos de retroalimentaci6n y eva .
sean muy considerabIes. Las instituciones se estabilizan por ,

luaci6n, para dar seguimiento a los programas departamenta j :.


absorci6n de l a protesta y cooptaci6n (Selznick, 1 949) 0 me
les. Hacia 1 985, era frecllente decir que el servicio civil ingles
d iante l a exclusion de clisidentes (Lregreicl y Olsen, 1 97 8 ) .
se hallaba en una encmcijada (Wass, 1 985; Harrison y Gratton,
Tambien 10 logran cuando permiten 10 que Merton ( 1 95 7 :
1 987; Fry, 1 988), en tanto que los cambios introducidos en el,
tras la victoria conservadora de 1 979, se consideraron un par 3 1 8) lIamaba evasiones institucionalizadas. POl' ejemplo, las
iniciativas ciudaclanas y la desobec\iencia civil pod ;'fan [-uncio
teaguas en la evoluci6n del gobierno britanico (Metcalfe y
nar como evasi6n institucional ante la p l-escripci6n normativa
Richards, 1 987). Si bien era de esperar que se desvanecieran
de una democracia representativa, que hacc a esta mas resis
los planes de reforma, el gobierno de Thatcher sefial6 un nue
tente al cambio. Cuanto m as integrada se halle una i nstitu
vo rumbo e instig6 cambios en la cul tura de Whitehall diffci
ci6n a un orden politico m as genelal. de sucrle que los cam
les de revertir.3 En primer plano de la agenda se pusieron te-
bios en ella exi j an cambios en varias otras, e! cambio sera
J Debe observarse que estos efectos no estaban asociac.los a los conmensu menos probable (Krasnel 1 988). Asi, existe la expectativa de
rados respecto al prcsupuesto tOlal. Los logros obtenidos en el recorte del
coyunturas hist6ricas que brinden la oportunidad de un cambio
gasto pltblico total fueron mucho menores de los que esperaba el gobiemo de
Thatcher (Metcalfe y Richards. 1987 : 1 77). Los recortes realizados en deter i mportante. Que esta opOl-tunidad se explote depende en par . . ;i
minados campos politicos fueron equiparac.los pOl' aumentos imprevistos e n te del nivel de apoyo de los gntpos y figuras polfticas clave, en ,I
'.
otros campos. impulsac.los pOl' mecanismos casi aulomaticos de crecimiento
resumen. de la cl irigencia polftica (oeDE, 1 980: 1 3) . Las so!u-
creados en la mayor parte de los estndos de bicnestat:
1 82 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 1 83

ciones introducidas en tiempos tan desacostumbrados se con estilo politico de cooperacion, compromiso y confianza orien
gelan en nuevas estructuras que constlifien el cambio futuro. tado en los hechos. El dialogo entre unos y otros para alcanzar
Desde este punto de vista, las conmociones radicales expe un consenso mediante un proceso de "sondeo", coexistencia
rimentadas por una administraci6n publica, como la que el pacifica y revolucion en camara lenta se insti tucionalizaron
gobierno de Thatcher i m primio, s6lo tienen probabilidades de como manera adecuada de abordar los problemas sociales
exito cuando existen i neficiencias importantes en el desarro apremiantes (Olsen, 1 972; Olsen, Roness y Sretren, 1 98 2 ; Ovre
lIo hist6rico de las instituciones polfticas. Esto es, si l a autori lid, 1 984).
dad y el poder ejercidos por los funcionarios publicos y los En cambio, el sistema politico britanico tenia una historia
dirigentes de los grupos de i n teres organizados se desvian posbelica de confrontaciones sobre la nacionalizaci6n y des
considerablemen te del punto de equilibrio (liquidacion del nacionalizacion de la industria. La imposicion de la privatiza
"mercado de autoridad y de poder"). Es probable que un estu cion y la eliminacion de dependencias y p rogramas iban de
dio comparativo de las instituciones, intereses, recursos, con acuerdo con la tradici6n. Ello ayudaba a enfocar las divisio
flictos y alianzas, organizados en torno a los problemas de l a nes y las alianzas, y pOl' tanto a posibilitar la movilizacion po
reforma, demostrarfa que quienes tradicionalment e han apo litica. Segun l a tradicion brit<:'inica, el conflicto y la crftica eran
yado la integraci6n de los intereses organizados en la deter explotados para facilita r el ca mbio. Mediante la atencion
minaci6n de las politicas publicas (es decil los partidos so puesta en las desavenencias i mportantes, los temas de l a re
cialdem6cratas, los sindicatos, los bur6cratas y los grupos de forma se m antenian politicamente vivos. Con esle sentido de
interes que se benefician de los program as gubernamentale s), pertinencia politica, los problemas de la reForma y los infor
eran relativamente mas fuertes en los paises escandinavos mes mundanos provenientes de las dependencias responsa
durante la decada de 1 980, que en el Reino Unido 0 en los bies de Ia reforrna conservaban su pertinencia polftica.
Estadcis Un idos (Olsen, 1 9 8 1 ) . El conflicto y Ia crftica tambien estimulan los esfuerzos por
L a fricci6n institucional tam bien esta ligada a l a relaci6n reprimirlos. Considerense el conOicto sobre la "privatizacion"
entre los cam bios propuestos y el orden normativo de una ins y la amenaza que esta represent6 para las depenclencias gu
tituci6n (March y Olsen, 1 975). La idea de las grandes refor bernamentales. Con fTecuencia se dice que l a probabilidad de
mas no es extrafia a los paises escandinavos. Por el contra rio, efectuar recortes en estas c1ism inuye si las dependencias son
todos ellos, y Suecia en particular, han mostrado tradicional capaces de reestn.lcturarse a sf mismas. Menor atencion se
mente gran confianza en su capacidad para la reforma y en presta a la posibilidad de que se facililen las reformas ante los
su habilidacl para concebir burocracias efectivas y eficientes recortes 0 las amenazas de dectua rlos. Por ejemplo, las pro
(Hedborg y Meidner, 1 984). Sus gobiernos han intervenido puestas de "privatizaci6n" generan confliclo y alenci6n polHi
tambien positivamente y alcanzado metas especificas (Roness, cu. Es probable que los fu ncionarios pllblicos consi deren es
1 979; Christensen, 1 980; Lundquist y Stahlberg, 1 982; Egeberg, tas propuestas como provocaciones y amenazas externas, y
1 984; 1 987; Christensen, 1 985; Soderlind y Petersson, 1 986). Las que resuelvan irse u oponerse a cualquier cambio y que el cli
reformas administrativas especificas sugeridas en el debate rna de cooperaci6n se deteliore; pero las amenazas de privati
internacional de la decada de 1 980 eran, sin embargo, contra zaci6n tambien pueclen lograr que se muestren mas confor
dictorias, por 10 abrupto y radical del cambio, con las tradi mes con las reformas, al estimular los procesos mllndanos de
ciones politicas de los paises escandinavos. En estos palses, el cambio institucional y haciendo mas probable el cambio "des
Estado de bienestar era resultado de compromisos historicos de abajo" . Por ejemplo, Caiden ( 1 984:264) arguye que, com
entre los partidos politicos y los grupos de i nteres economico. parada con otras propllestas de cambio, la reforma admin is
En la segunda mitad de la decuda de 1 930, se desarrollo un trativa parece bastante m6derada y aceptable para los gnlpos
1 84 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 1 85

de i ntens rivales. Es probable que la resistencia interna a la con el sector Pllblico, explorando las posibiliclades politicas e
reorganizaci6n disminuya ante la amenaza de aplicar econo institucionales para la reforma y buscando nuevas ideas sobre
mias dnisticas y de cancelar programas. En este caso, la clave el papel del sector Pllblico en la [utllra sociedad.
para una reforma administrativa en gran escala tal vez radi Basta cierto punto, los programas de refonna escandina
que en mantener vivo el tema de la privatizaci6n y la reform a vos giraban en torno a principios y vaJores i n s t itllcionaJes en
en l a agenda polftica. competencia, pero por 10 menos hasta 1 988 no habian dado
Facilmcnte se reconocen las ventajas de estimular el con lugar a nuevos conceptos 0 ideas acerca del gobernar demo
flicto politico y la confrontaci6n por m edio de drasticas cnHico. Fueron activados los viejos conceptos de los benefi
conmociones y de persistencia politica, pero l a idea de i m po cios del mercado, el Rechtsstaal, el gobierno de las mayorias,
ner un cambi() institllcional importante y de suscitar una con las jerarquias gubernamentales, las asociaciones voluntarias
frontaci6n polftica violaba la tradici6n posbelica escandinava y las iniciativas de la comunidad, pero en general parecfa diff
de l ograr un amplio consenso antes de implantar reformas en cil formular una visi6n compartida 0 una superestmctura ideo-
gran escala . Asi, una reforma abrupta no s610 habria amena 16gica para las reformas del sector publico. En 1 986, l a Fe
zado las instituciones administrativas establecidas de los pai deraci6n Sindical Sueca (LO) ( 1 9 8 6 : 1 7 5 ) seiialaba: "En la
ses escandinavos, sino tambien su sentido acerca del proce actualidad, tal vez nos resulte menos evidente la i magen de i' . .
dimiento politico adecuado. Durante la decada de 1 980, la nuestros sueiios." Si un prelTequisito para la Idonna ante las
fortaleza institucional de un Estado de bienestar escandinavo fricciones institucionales, es el replanteamiento de una visi6n
!
radicaba sobre todo en su habilidad de enfrentar de manera politica, los estados escandinavos en la decada de 1 980 se ha
pragmMica los problemas inmediatos, asi como en su capaci llaban mal equipados para lograrla. Parecfa probable que una
dad para moldear los valores publicos en el largo Plazo. Mas reorientaci6n principal dependiera del conflicto politico ideo-
que l a di!;CllSi6n de principios y la elaboraci6n de teorfas e 16gico, de los partidos politicos y de la opinion ptlblica, que
ideologfa!;, sus marcas distintivas fueron las solllciones prac venia cobrando importancia en Ia vida politica de los estados
ticas y el amplio consenso social. escandinavos.
Por muchos conceptos, la ausencia de discusiones ideol6gi La segunda i nterpretacion de las diferencias causantes de
cas y el recllrso al consenso para l-esolver problemas especffi fTicci6n institucional en los enfoques reformadores de las ins
cos eran prelTequisitos para los exitos del Estado escandinavo tituciones destaca las variaciones en la capacidad institucio
modele (Olsen, 1 98 1 ). E n las tradiciones escandinavas, la ma nal para el cambio en gran escala. Como hemos visto, la ref01'
nerC/. mas probable de lograr un gran cambio administrativo ma inglesa se dirigia y coordinaba desde los m{\s elevados
C0)1sistia en tomarse el tiempo necesario para crear una nue niveles de la alltoridad politica. En los Estados Unidos, el pre
va comprensi6n com partida y reunir el compromiso, el apoyo sidente Reagan queria gamntizar un enfasis continuo y orga
y el consenso en torno a las reformas. EI enfoque apolftico nizado en el mejoram iento administrativo (Benda y Levine,
acompafiado de modestos intentos por i ntroducir el debate 1 986:387), razon por la cLlal estableci6 en 1 98 2 LIn Consejo
sobre los principios institucionales competitivos, el lento des Ministerial sobre Direcci6n y Administt'aci6n, pam que die!"a
arrollo de dependencias especiales con responsabilidad hacia unidad oficial a l a Casa Blanca, como responsable de la coor
el cambio, el hincapie en la competencia profesional mas que dinacion general y Ia d i reccion de los esfuerzos orientados a
en l a autoridad jerarquica y los modestos resultados iniciales la reforma de Ia administracion, entre ellos los realizados por )a
se pueden interpretar como reflejo de la aplicaci6n de los esti Oficina de Administraci6n y Presupuesto. Sin e mbargo, l a ini
los politicos escandinavos a una nueva situaci6n. Estos estilos ciativa era contraria a las tradiciones pol itico-adm inistrati
destacaban la gradual conformaci6n de actitudes en relaci6n vas estadouniclenses que hemos descrito en el capitulo v, de
. ,
1 86 LA REFORMA I NSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 1 87

suerte que el consejo tuvo relativamente poco efecto. El pres i va sueca se ha explicado parcial mente por el hecho de que sus
dente rehuyo centralizar la responsab i lidad del mejoramiento grandes ambiciones en cuanto a una polftica administrativa
administrativo (Benda y Levine, 1 986). Se realizaron esfuer en gran escala no se reflejaban en la organizacion del proceso
zos por medio de canales de dependencias mttltiples (Hansen, de reforIna. Mellbourn ( 1 986) describio al mi nistro de asun
1 985) y el presidente opto por un conducto comtm para el tos civiles como a un general sin tropas, y d ijo que el [measa
manejo de la polftica presidencial, designando a la Comision del proceso de refarma constitufa una clara demarcacion de
Grace, formada por m as de 2 000 participantes (Salamon y los lfmites politicos en la determinacion de las politicas admi
Lund, 1 987). nistrativas. Mellbourn tambien argumento que la falta de
En los paises escandinavos, los m inisterios y los depar coordinaci6n entre los ministerios de finanzas y de asuntos
tamentos ministeriales, junto con los comites parlamenta civiles, aunada a la debil posicion de este (Iltimo, contribuye
rios, responsables de las reformas administrativas, tradicio ron al fracaso de la polftica sueca. Al parecel estos problemas
nalmente han side debiles en 10 polftico e inferiores por su de coordinacion existfan, independientemente de que la res
posici6n. Es mas, los gobiernos escandinavos se han mostrado ponsabilidad de determinar la politica administrativa recaye
reacios a invertir grandes recursos en la reforma institucional ra en un m inisterio (como en Noruega y Suecia) 0 en un de
y han repartido el control del cambio en redes interinstitucio partamento del ministerio de finanzas (como en Dinamarca y
nales, en vez de concentrarlo en una dependencia central y Finlandia) .
permanente. Dado que muchos de los recursos decisivos para Una polftica activa enfocada en Ia reforIna de la burocracia
el exito de una polftica administrativa eran control ados por publica, mas que en la simple adici6n 0 elim inaci6n de de pen
dependencias distintas de aquellas responsables de los pro- dencias y programas, tambien puede ser obstaculizada por la i
!
; gramas de reforma, la polftica administrativa debia orientarse [alta de informacion adecuada y por la ausencia de una profe I L
a influi i en ellas. El papel de las dependencias centrales, con sion legftima, con pericia reconocida para encargarse de ella .
responsabilidad especial en la determinacion de las polfticas En gran parte, el moderno Estado de bienestar ha adoptado
administrativas, consistfa en facilitar, estimular, motivar y una base de informaci6n compartida y un estilo racional
ayudar, mas que en controlar el proceso de cambio. Se pensa orientado a los hechos (Ruin, 1 982). Sin embargo, el desan"o-
ba que deb ian actual' con base en la i ndudable competencia 110 de la base informativa se ha vinculado primordialmente a
tecnica y no en el empleo formal. En los program as de refor modelos y a datos econ6m icos, asf como a polfticas sociales
rna, prevalecia la actitud de que cada institucion era respon sllstantivas. Sin grandes esfllerzos, Ia reforma administrativa
sable de su propio desarrollo. Cuando debemos hacer recortes ha procedido a levantar 1 1 11 invcntario inform;ltivo en el que
y eliminar unidades adminis trativas, tal vez basten la autori pueda basarse. Los modelos te6ricos explfcitos han sido m e
dad formal y el poder polftico. Si las reformas pretenden cam nos impol"tantes que el conocimicnto pnlctico cspecfl"icamen
biar la cultura admi n istrativa, los conceptos de significado, te institucional y la presion polftica (S joblom y Stahlberg,
normas e identidades, al parecer son considerblemente ma 1 987) . Con fTccuencia, ni los objetivos ni los efectos de los
yores los recursos necesarios para movilizar el apoyo y el cambios organizativos han sido c1 aros (Gjerde, 1 98 3 ; Chris
compromiso con el cambio entre funcionarios publicos y de tensen, 1 985). Es tfpico el hecho de aCllsar a los gobiernos de
mas personas afectadas de manera directa. presentar propuestas de reorganizaci6n y de tomar decisiones
Estas restricciones a las capacidades institucionales hacen mal consideradas. Se han especificado y analizado err6nea
dificil enfocar la atenci6n y energfa, crear la motivaci6n y mente los problemas, las m etas y las formas de organizaci6n
compromiso, asf como fijar las prioridades y examinar las e alternativas, asf como sus consecuencias. LlIego, poco se ha
periencias. Por ejemplo, el fracaso de la politica administrati- hecho para recabar datos sobre los efectos reales.
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( , ' .
1 88 LA REFORMA INSTITUCIONAL
LA REFORMA INSTITUCIONAL 1 89

LA REFORMA DE LAS INSTITUCJONES


rna en gran escala de las instituciones politicas con frecuencia
COMO CAMBJO CONSTITUCIONAL
se situa hacia el fin constitucional cle la escala, motive pOI' el
cual exige algo mas proximo a un consenso que las demas c1a
Acechando tras las fTicciones institucionales que hemos iden
ses de acciones polfticas. Este tipo de program a a fecta el or
tificado con anterioridad, esta un gran problema de constitu
den politico que regula el ejercicio cle la autorielael y del poeler
cionalismo. Cuando los intereses aparentemente mundanos y
1(
publicos. Cualquier cambio de este orden puede al rar los va
no politicos de la eficiencia administrativa se convierten en
lores del Estado, proposito y significado de las aCClOnes esta
los intereses principales del proceso politico, es probable que
tales, la racionalidad y legitimidad de los lincleros institucio
el gobierno se yea enfrentado ante cuestiones relativas a los
nales, la regulacion del conflicto y las condiciones en que
principios constitucionales en que debe basarse la organiza
pueden perseguirse clistintos intereses (Poggi, 1 978:97; Dyson,
ci6n polftica de la sociedad, y, por tanto, relativas a los dile
1 980:206).
mas morales de gobernar democraticamente. Por principios
Desde esta perspectiva, podemos considerar que los cam
constitucionales entendemos aquellos aspectos de un gobier
bios e n la estructura 0 procedimientos administrativos son
no que en general no se consideran sujetos a n i nguna deter
elementos desafiantes del sistema medular de significado,
minaci6n politica rutinaria por las diversas form as del man
creencia, intell)retacion, posicion, poder y alianzas en politica
dato mayoritario.
(Goodman y KurIee, 1 9 82). La reforma institucional involucra
problemas de la limcion propia del Estado y de la politica e
EI establecer el equilibrio adecuado entre el mandato ma
yoritario y los principios constitucionales es un problema an
la sociedad, la base etica y la legitimidad gubernamental, aSl
tiguo y perpetuamente polemico (Walzer, 1 983; Slagstad, 1 987).
como las prioridades pertinentes de la agenda pllblica. Por
La ideologfa democratica presupone que los dirigentes elegi
tanto, en esta epoca modern a de institucio es aclminis tl ati
dos pueden designar 0 escoger las formas institucionales de ,
vas, n o deberfa sorprendernos que algunos sIstemas POhtlCOS
modo que contribuyan al logro de los objetivos politicos
consideren la reorganizacion administrativa en gran escala
de la manel-a mas efectiva y eficiente. Se considera que el desa
como cambio fundamental que exige considerable consenso.
rrollo de instituciones poiIticas que refIejen la soberania po
Sin embargo, en una creciente estructura adm inistrativa gu
pular es lin objetivo principal del proceso polftico y que la lu
bemamental. este proceder situa gran parte del aparato de
cha por las fOl'mas institucionales se encuentra en el coraz6n
control popular efectivo fllera del alcance de los funcionarios
de la polftica (Wheelel 1 968). Los vencedores de la competen
elegidos. .
cia polftica roseen la autaridad y pacler para con formar las .
La historia constitucional de las dcmocraclas occlclentales
instituciones polfticas. Sin embargo, cuando el foco se ubica
varfa de un pais a otro, pero la transformacion de muchos paf
en los principios constitucionales, la ideologia democratica
ses en estados de bienes tal: de estados democnHico-lib era
destaca las limitaciones que imponen las reglas constitucio
les con modestas agendas pllblicas, cre6 un modelo de gobiemo
nales y las instituciones establecidas sobre el deli berado dise
constitucional al que podriamos describir como LIn Estado . de
fio y elecci6n institucional.
negociacion corporal iva . EI Estado de negoci "ci n C?rpOl atlva
.

Las diferentes fom1as de gobierno definen a las cosas dife
cuenta con un proceso pol itico estable e I I1slltliclOnaiIzado
rentes como parte de 10 que "damos por sentado", de suerte
que se caracteriza POl': un limitado papel ( e los parla 1entos,
que l a diferencia entre las cuestiones "constitucionales" y .
partidos ideologicos y pllblico; la delegaclOn d a tondad e
aquellas que no 10 son a menudo es elusiva. La mayor parte de los pnncl pales pal_tJ
un sistema de consejos y comites, en que
los sistemas politicos establecen distinciones mas sutiles de las
cipantes son los bu
'
rocratas y los intereses
rg nizados; L1na ; .

que permite la dicotomfa. No obstante, esta claro que la refor-


agenda politica dominacla pOI' problemas tecl1lcos mas que
1 90 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 191

por amplias cuestiones ideol6gicas; un bajo nivel de conflicto, l a sociedad, a l igual que los cambios e n l a posici6n relativa
y cierto enfasis en el compromiso. Ese modele ha tenido u n de las dependencias, grupos profesionales, expertos e i ntere
d i fundido uso, sobre todo en la descripci6n d e l o s gobiemos ses organizados.
de Europa occidental (Heisler y Kvavik, 1 974). Los principios del Estado de negociaci6n corporativa estan
E n el Estado de negociaci6n corporativa, el gobiemo parla. en desacuerdo con los de otras percepcioncs polilicas OpUCS
mentario basado en la victoria electoral cede importancia. En tas (Olsen, 1 98 8a). Comp:h-ese, por ejemplo, con el Estado so
palabras de Rokkan ( 1 966): los votos cuentan, pero los recur berano. Aquf, el papel del Estado consiste en conformar a l a
sos deciden. El triunfo electoral da un lugar en la mesa de ne sociedad de acuerdo c o n las preferencias polfticas, planes y
gociaciones, pero l a jerarqufa formal es s610 una parte de l a percepciones de una buena sociedad. Ganar las elecciones pu
verdadera estructura de control. Los intereses organizados blicas da a los dirigentes politicos la autoridad, legitimidad y
tienen participaci6n directa, i ntegrada, en la formaci6n de l a poder necesarios para actuar como arquitectos de la socie
politica publica y l a administraci6n d e l o s programas guber dad. Los ciudadanos son votantes y subordinados del Estado.
n amentales (Egeberg, 1 98 1 ; Olsen, 1 98 1 ) . Es poco probable La burocracia es un instrumento neutral y su tarea consiste
que las dependencias burocraticas constituyan instrumentos en establecer metas y programas polfticos. Los dirigentes po
neutrales para los dirigentes elegidos. Los funcionarios publi l iticos disefian el aparato admi nistrativo para hacerlo mas
cos son actores clave en l a determinaci6n de la polftica publica, efectivo y eficiente. EI modele organizativo estandar es la de
en tanto que defensores de las diversas instituciones, depen pendencia departamental, incorporada a una jerarquia de in
dencias, valores y clientes. Sus ideas y comportamiento estan fluencia, responsabilidad y control, y segregada de otras inflllen
conformados pOl' las tareas de que son responsables, por las cias . Los dirigentes tal vez desconozcan los efectos causales,
depndencias y profesiones a las que pertenecen y por las par pero poseen la autoridad 0 el poder de elegir. De tal suerte, los
tes del entomo con las que interactuan. Habitualmente, en cambios en las organizaciones primordialmente siguen a
tienden que su papel es de negociadores 0 de mediadores, no los cambios en la direcci6n polftica, como cuando un gobier
de jueces imparciales (Lregreid y Olsen, 1 978; 1 984; Olsen, no pierde una elecci6n 0 cllando una coalici6n se desintegra y
1 983). A medida que ]a democracia en el lugar de trabajo y la se constituyen otras nuevas.
codeterminaci6n se di[1.mden del sector privado al sector pu Asi mismo, los principios del Es tado de negociaci6n corpo
blico, las asociaciones de funcionarios publicos tambien se rativa s e oponen al Estado il1stitL/cianal. Este se considera
constituyen en participantes principales (Lregreid, 1 983). como un orden politico y moral, asf como una serie de pl'Oce
En un Estado de negociaci6n corporativa, los dirigentes dimientos operativos estandar de larga duraci6n que reflejan
polfticos no pueden designar 0 reformar a su arbitrio la buro valores, principios y creencias compartidos por la mayor par
cracia publica. Las reorganizaciones resultado de las luchas te de la poblaci6n. La tarea primordial del Estado es garanti
por el control de las organi zaciones y las estructuras organi zar e l orden politico y la autonomia de las diversas es[eJ'as
zativas son los resultados de las luchas polfticas previas. Para institucionales de la sociedad. Los dirigentes politicos estan
ser efectivo, el proceso de reorganizaci6n debe reflejar la hete obligados a defender los estanclar llniformes y colectivos de
rogeneidad de intereses, creencias y poder que roclean la de adecuaci6n y de justicia en cuanto a 1 0 que es mejor para la
terminaci6n de las polfticas publicas (Rourke, 1 957; March, tota1idad de l a sociedad. Estos estandar se hall an por encima
1 962). Los cambios operados en l a organizaci6n de la buro de l a democracia numerica y no pueden cambiarse arbitraria
cracia son result ado de los ocurridos en las constelaciones de mente mediante decisiones mayoritarias. El imperio de 1a ley
i ntereses, recurs os y alianzas. Las elecciones y l a renegocia son restricciones impuestas a las acciones gubemamentales
ci6n de las coaliciones gubemamentales tienen un impacto en mas bien que i nstnlmentos de gobierno mayoritario 0 vehfcu- ' ;

1
! .
1 92 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 1 93

los de negociaci6n. Las dependencias responsables de las de bir Ia 16gica de largo plazo de la instiluci6n. Tambien supone
cisiones actLlan conforme a regulaciones y normas claras. Se que, en nombre de la instituci6n, es posible inducir al publico
considera que el publico esta formado por ciudadanos con de a aceptar a posteriori acciones que este no necesariamente ha
rechos y deberes definidos por el s istema. brfa escogido a priori (Hayes y March, 1 9 70). Como Ulises, es
En el Estado institucional. las dependencias gubernamen tan dispuestos a atarse al mastil a fin de contrarrestar el canto
tales no son i nstnJmentos neutrales. Son portadores de cul tu de las sirenas respeclo de los i ntel'eses y beneficios de cor
ras, misiones, valores e identidades. Es poco probable que se to plazo (Elster, 1 979).
adapten de manera automatica a cualquier tentativa de in Finalmente, centrado en la mesa de negociaciones y no en
f1uencia, sin descartar la de los d i rigentes politicos (March, el mercado, el Estado de negociaci6n corporativa (Hernes,
1 98 1 b). Las organizaciones no estan disefiadas, sino que se 1 97 8 ) es incongruente con cierta visi6n de la politica como
desarrolJan lenta e imperceptiblemente al paso del tiempo por sistema de l ibre mercado para la prestaci6n de servicios. En el
medio de un proceso hist6rico "natural" (Sait, 1 938). En el modele del Estado de stlpermercado, el Estado entra en el mer
l argo plazo, su desalTollo refleja u n gradual acomodo de prac cado como uno de tantos proveedores de gran variedad de
ticas y estructuras a conceptos cambiantes de soluciones, pro bienes y servicios. Los di rigentes politicos son los "contables
blemas y significado. Mas que transformarse como resultado de las grandes necesidades" (Seip, 1 958), pero el mercado es el
de intenciones previas, evolucionan. Las reorganizaciones for principal mecanismo de asignaci6n. Es de espemr que las de
malizan desarrollos ya OCUlTidos. Son hechos simb6licos y re pendencias presten servicios de la manera mas eficiente y
t6dcos que educan al publico y cambian el clima de opini6n. se adapten a las necesidades y circunstancias cambiantes. Se
Los procesos de reorganizaci6n facilitan el mantenimiento, el considera al publico un conjunlo de usuaries 0 clientes sobe
desarrollo y la lmnsmisi6n de nOl-mas y creencias culturales, j'
ranos. Para la evaluaci6n de fOl"maS organizativas, los valores ,

ademas de mantener vivos conceptos, teotias y propuestas clave son la supervivencia, la f1exibilidad, el aholTo y la efi ;,
11
(March y Olsen, 1 983). La autonomfa de las dependencias no ciencia. La competencia es el factor principal pam garantizar I,

se bas a en la opci6n de los dirigentes, sino en una norma la f1exibilidad, adaptabilidad e i nnovaci6n. La f1exibilidad de
compartida de no inlerferencia y un lIamamiento a valores tod a organizaci6n part icular depende de que adquiera u n a in
sllperi ores y mas estables que la democracia nu merica, l a teligencia adecuada de los cambios externos, asf como de su
decisi6n mayori taria, la responsabilidad ministerial 0 la nego capacidad para procesar esta inFormaci6n y responder ade
ciaci6n de los grupos de inleres. cuadamente. Ello implica la necesidacl de delegar las decisio
En el Estado institucional, la organizaci6n prototfpica es el nes en quienes posean la informaci6n y pericia necesarias
tribunal independiente i ncorporado en un orden politico y (Child y Kieser, 1 98 1 ) .
moral. EI terminG de actOl-es principales es indefinido. Estos En el ESlado de supen11el-caci o, el moddo organizalivo es
'
ejercen su autoridad de manera que reconcilia la h istoria y el t{\I1dar .es la corporaci6n incorporada en un mel"cado compe
futuro de la instituci6n, sin reflejar 0 ajustarse necesariamen titivo. Una dependencia gubernamental es tan s6lo uno de los
te a las demandas de un conjunto actual de dirigentes polIti muchos actores del mercado. En este modelo, una de las de
cos elegidos, votantes, consumidores, empleados 0 propieta mandas comunes ha sido que la aclministraci6n pLlblica debe
rios. Puede haber un sustancial conflicto entre el interes pasar de una "cultura administrativa" a una "cultura de servi
personal inmediato de los grupos de electores actuales y el i n cio" . Aunque estas a c:ti tudes no se hayan aceptado de manera
teres de largo plazo de los futuros electores. La idea de la inde universai en la vida politica, las aseveraciones en el sentido de
pendencia en tribunales u oficinas presupone que es posible que el sector privado a las claras esta mejor organizado que el
identificar 0 entrenar jueces incorruptibles capaces de perci- sector pLlblico est{\I1 bastanle estableciclas como sabidurfa po-
1 94 LA REFORMA INSTITUCIONAL LA REFORMA INSTITUCIONAL 1 95

pular, en paises como los Estados Unidos (Downs y Larkey, En la tradici6n de los juegos cooperativos, las evaluaciones
1 986). Cuando el sector privado ha arraigado como modelo mas recientes de los sistemas constitucionales de gobiemo se
del sector pllblico, el villano es la forma ol'ganizativa de la bu han enfocado en su mantenimiento como contratos en i nter
rocracia. La modernizaci6n de la administraci6n publica con acciones repetidas. La interpretaci6n es sutil y ha resultado
frecuencia se define como la sustituci6n de los metodos de productivo al general' teoremas sobre la teoda del juego, pem
administraci6n empresarial actualizados por las practicas ad dificilmente podemos considerarla que pudiel'a ser una expli
ministrativas anticuadas de las dependencias publicas (Met caci6n general. Nuestra intenci6n esta m as en la tradici6n de
calfe y Richards, 1 98 7 ) . El empuje de muchos esfuerzos re las interrogantes clasicas de la filosoffa politica. En este espf
cientes orientados a Ja reorganizaci6n del sector publico ha ritu, en los dos capftuJos sigllien tes trataremos de identificar
sido para solucionar sus problemas organizativos valiendose algunos cl'iterios para la evaJlIaci6n de las instituciones en ht
del sector privado como modelo de funciones (Czarniawska, poJftica.
1 985).
Estas visiones opuestas del Estado forman parte del debate
actual en que se menciona la reforma administrativa en gran
escala. Ellas sugieren que algunos de los problemas mas pro
fundos del gobernar democratico pueden surgir en el contex
to de Ia reflexi6n acerca de las instituciones polfticas y de su
reforma. Como hemos visto en el capitulo v, el proceso politi
co no siempre es un debate de principios fundamentales. Pero
doncle los cam bios caclministrativos se consideran problemas
constitucionales en ciernes, hay probabilidades de que la re
forma administrativa se convierta en un terreno donde se
conforma el modo en que la gente en general piensa y habla
del Estado, incluyendo los valores en que este debe basarse
(Mill [ 1 862] 1 950; Goodin, 1 986; Sunstein, 1 98 8 ) . En estas
condiciones, el gobiemo no puede imponer cambios institu
cionales a un gobierno democratico, mediante mayoda pm-Ia
mentaria, ni l'esolverlos por procedimientos de negociaci6n
corporativa convencional. Como escribi6 Lipson acerca de u n
temprano periodo d e fermento constitucional: "Cuando s e re
cusan los modos de gobierno tradicionales y los hombres apli
can su raz6n a Ia formaci6n deliberada de algo nuevo, nece
sariamente enfrentan cuestiones fundamentales. Hay que
examinarlo todo: Ja organizaci6n del Estado y el poder de sus
representantes, los derechos y los deberes de los ciudadanos"
( 1 964:396).
As!. hemos llegado a l a discusi6n de las manel'as en que po
' !.
,
drfamos pensar acerca de la refol'ma de las instituciones polf
ticas, en un contexto democratico. La intenogante es clasica.
. ,
';

- '
.1

BOSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS 1 97

"el pueblo", como se descubre "Ia voluntad popular", cuanto


tiempo indica "final mente" y que significa "prevalecer". Las r
distinciones se establecen como diferencias entre las tradicio
nes de 10 que, pOl' u na parte, llamaremos procesos politicos
VII. LA BUSQUEDA DE agregativos, y, por ia otra, procesos pol it icos inlegradores .
INSTITUCIONES APROPIADAS Estas diferencias se encuentran en la teOrla politica, vinculadas
al contraste entre las perspectivas contractu ales y comunales
de la organizacion social (Birnbau m , Lively y Perry, 1 978;
EN LOS capftulo s IV, V Y VI, hemos examina do la reforma inten DallmaYl 1 978). Tambien se encuentran en la teorfa clasica
donal de las instituci ones politicas observada en diversas de de organizaci6n (Follett, 1 9 1 8) , en los modernos estudios so
mocraci as contempon'meas. El analisis sugiere que aunque la ciologicos de las instituciones (DiMaggio, 1 985) Y en las dis
puesta en practica de la intend6 n sea complica da e incierta, cusiones sobre el papel de la psicologfa en la polftica p(iblica
el proceso de cambio instituci onal es importa nte para el des (Sarason, 1 986). Las diferencias entre agregacion e integra
arrollo de las formas de gobiem<;>, en particula r debido a que ci6n son i mportantes para evaluar las instituciones polfticas
el proceso es relativam ente lento y los resultad os relativam en- - I
reales, en las que suele intervenir una mezcla de ambas .
te indeterm inados. En este capitulo y el siguiente , volveremos Las tradiciones de la agregaci6n definen al "pueblo" como
con las cuestione s de disefio institucio naL para preguntarnos un conjunto de individuos comunmente aptos para ser consi
como podriamos concebir las i nstitucio nes polfticas en tanto derados ciudadanos; las de la integracion, 10 distinguen como
. un grupo que se extiende hacia atras, a 10 largo de la historia,
que instrum entos de democra cia.
Consider aremos los problema s actuales de la reforma insti y hacia adelante, en el futuro. En un proceso agregativo, la vo
tucional con base en los rasgos tomados de tres bastante distin luntad popular se descubre mediante campafias polfticas y la
tas tradicion es. La primera tradicion es la de la teorfa polftica negociaci6n entre ciudadanos racionales, cada uno en perse
c1asica y la teorfa democnltica moderna . Ella trata de especi cuci6n de su propio interes en una serie de reglas de gobierno
ficar las bases para la evaluaci 6n de formas altemativas de or por medio de la voluntad mayoritaria. En un proceso i ntegra
ganizaci6n polftica, social 0 econ6mica (Dahl y Lindblom , dor, la voluntad popular se descubre mediante la deliberaci6n
1 953; Pitkin, 1 967). La segunda tradicion es la de la economfa entre ciudadanos y dirigentes razonables en busca del bienes
modema . Intenta determin ar las condicion es para el uso be tar general en un contexte de valores sociales compartidos
nefico de formas al ternativas de instituciones econ6micas y (Mashaw, 1 985). POl' 10 comtm, las teorfas agl'egativas presu
polfticas, en particula r de s i s t emas de intercam bio voluntario poncn un orden basado en la racionalicIad y el cambio. Las tco
(Arrow, 1 974; Williams on, 1 975; 1 985). La lercera tradici6n es rias de integraci6n comtmmente sllponen lin orden basado en
Ia de Ia investiga ci6n conductu al de las organizac iones. Trata la historia, la obligaci6n y la raz6n.
de entender c6mo h.mcionan las institucio nes sociales en rea En los procesos agregativos, la direcci6n implica el correta- ,.
lid ad (Pfeffer, 1 982; Scott, 1 987a). je de coaliciones entre intereses. En u n proceso integrador, la
direcci6n implica tanto lin fideicomisario de las tradiciones
sociales y necesidades [uturas como una f"tmci6n educativa.
LAS INSTITUCIONES D E SOBERANiA POPULAR Las teorias de los procesos agregativos destacan la respuesta
inmediata a los intereses usuales del pueblo. Los procesos in
La idea central de las teorias de soberanfa popular es que la tegradores presuponen una adaptaci6n mas lenta del sistema
voluntad popular debera finalmente prevalecer (Pitkin, 1 967). y resguardos contra l as pasiones y racionalidades momenta-
Las diversas teorfas di fieren en sus ideas respecto a quien es
1 96
1 98 BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS BOSQUEDA DE INST1TUCIONES APROPIADAS 1 99

neas. Las teodas agregativas subrayan la supremacfa de la vo zonada, el problema de I a mediacion es cuestion de integri
luntad mayoritaria. Las teodas i ntegradoras ponen a la volun dad oficial 0 profesional. Las soluciones se encllentran en l a
tad de la m ayorfa en un marco de derechos y de normas insti socializacion de l os agentes, e n at-as de tina etica del deber y
tucionales. Las teodas de la agregaci6n consideran a las cle la autonomla aclministmtivos. El burocrata c1asico actlta de
polfticas publicas y a la asignacion de recursos como resulta manera apropiacla a un puesto, mas bien que por sus prefe
do pI;ncipal de un proceso politico. Las teodas de la integra rencias personales, y se puecle confia!" en que 10 haga aSl, inclu
cion yen como resultado primario el desarrollo ' de una fo.rma so ante la fuerte tentaci6n de comportarse de manera distinta
de gobierno de proposito y confianza compartidos. (Weber [ 1 924]. 1 978; L:egreid y Olsen, 1 978; Thompson,
Estas diferencias dan paso a discrepancias de enfoque en 1 9 80). La soluci6n reside en la confianza y ei llamado a los va
ciertas cuestiones fundamentales de gobierno. Por ejemplo, l ores que trascienden al individuo.
considerese el problema de la mediaci6n. Las i nstituciones
politicas i m plican el uso de funcionarios para preparar l a
agenda, dar informaci6n y tomar a s i como imponer decisio CRITERIOS PARA EVALUAR LAS INSTITUCIONES AGREGATIVAS
nes. Como no se puede considerar que los funcionarios com
-
partan las premisas de valor y conocimiento del pueblo al que En la m ayorfa de las teorias modernas de la soberania popu-
sirven como agentes, hay aqui un problema de coordinacion . l at se estima que los sistemas politicos agregan diversos inte
Este suele describirse como un problema de asegurar el cum reses individuales y de gnlpo en las opciones colectivas. Estas
plimiento, de garantizar que el agente actue a l servicio del co teodas presuponen que el "pueblo", al que se debe representar
T'1.itente (Ross, 1 973; Fama, 1 980; Levinthal, 1 988). como individuos, que estos individuos tienen intereses (prefe
En las teonas agregativas del intercambio racional, el pro rencias, necesidades y deseos), y que estos intereses son en
blema de la mediacion se define como problema de compat i conjunto incongruentes (Sen, 1 970; Patlanaik, 1 97 1 ). Es de
bilidad de incentivos. Se considera que los bur6cratas son cir, se supone que no todo el munclo puede estar completa y ,i
,

personas con agendas y preferencias privadas que tratan de simultaneamente satisfecho. El problema politico consiste en
promover por medio de sus puestos oficiales. Las soluciones especificar lin procedim iento que distribuye los escasos re
al problema radican en el d iseno de incentivos y controles, de cursos de manera satisfactoria, sin eliminar el pluralismo de
suerte que un funcionario que actlle racionalmente en benefi intereses y valores. A este respecto, los sistemas polfticos son i ',
, "
cio propio promueva los intereses del pueblo. En politica, los similares a los economicos, construidos en tomo a mercados
sistemas clasicos de "prebendas" se han justificado como m o y precios competitivos .
dos de hacer las acciones de los agentes administrativos com Fundamentalmente, los procesos pol iticos de agregaci6n
patibles con los deseos de sus electores, en parte por cierto son procesos de intereses, de poder y de interca mbio, y su es
favoritismo hacia aquellos, derivado de sus antecedentes fa tudio comprende gran parle del examen de las ins tituciones
m i liares, culturales, sexuales y etnicos convenientes, y en par polfticas . Los primeros am'disis cle Ia agregaci6n pol itica des
te, por poner a su alcance recompensas condicionadas a la tacaron el papel de las campafias electorales y las elecciones
confiabili dad polftica (Kingsley, 1 944; Krislov, 1 974). Asi m is como manera de registrar las prefelencias indiiduales (Downs,
mo, los sistemas de burocracias represen tativas de escasa te 1 957; Black, 1 958). Las d escripciones m{ls recientes conciben
nencia 0 los sistemas (corporativos) m ixtos entrelazan l a el voto como uno de tantos recursos usados en la formaci6n
suerte de los clientes y l o s bur6cratas mediante cooptacion de coaliciones polfticas. Sc estima que los participantes politi
mutua (Krislov y Rosenbloom, 1 9 8 1 ) . cos ingresan con recursos (poclel-) e intereses determinados.
Por otra parte, e n las teorfas integradoras de obligacion ra- Los candidatos a un cargo (0 polfticas) buscan el apoyo de in-
200 BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS BUSQUEDA D E INSTITUCIONES APROPIADAS 20 1

dividuos cuyo poder combinado resulte adecllado para ganar Segunda, (son las preferencias de los participantes adecua
la elecci6n 0 establecer las normas. Es un proceso de forma damente precisas para la agregaci6n mediante el intercambio
ci6n de coaliciones, transacciones y promesas, mediante el voluntario? Especificamente, es comtm suponer que l as prefe
cual cad a participante trata de lograr el mejor resultado posi rencias son coherentes, estables y ex6genas, 0 convertibles en
ble para s f, reconociendo que no todo es posible. EI instnt- "j algunas que 10 sean (March, 1 978; 1 98 1 a; Elster; 1 983b). La
mento prototipico es la constntcci6n de una plataforma part i coherencia garantiza que el proceso de in tercambio personal
dista 0 de un acuerdo de ayuda reciproca legislativa, pero el no se yea perturbado por ia conh.lsi6n intrapersonal. Es de es
proceso se amplfa durante todo el transcurso de l a toma de perar que la estabilidad asegure que los convenios sensibles,
decisiones, desde la formulaci6n de las altemativas hasta l a en funci6n de las preferencias actuales, 10 sigan siendo con
obtenci6n d e informaci6n a l respecto, l a opci6n formal y posterioridad. EI canicter ex6geno garantiza que las preferen
la implantaci6n de una decisi6n. cias determinen las elecciones y no al contrario.
Las evaluaciones de las instituciones politicas altemativas, Tercera, (son tolerables las preferencias de los participan
como instntmentos para la agregaci6n de las preferencias pri tes? Las teorias de la agregaci6n presuponen que las eleccio
vadas, destacan cuestiones de eficiencia asignativa, sujeta a nes deben reflejar las preferencias de los participantes, y por
las dotaciones 0 recursos iniciales de los participantes, asf ende, que estas estan en un range de aceptabilidad. La reali
"
como a sus preferencias. La pregunta sobre la eficiencia es: dad y posibilidad del mal reflejadas en las preferencias subje ,

(Considera la instituci6n que todos los intercambios volunta tivas de los participantes se reconocen, en la mayor parte de
rios existentes son mutuamente satisfactorios, esto es, que los sistemas, por las restricciones en la admisi6n a los dere
puede encontrar soluciones 6ptimas de Pareto, de manera chos de participaci6n. En las discusiones form ales, se dejan

confiable y econ6mica? Tomada de la economia, esta idea de de lado, pero no son suprimidas por las presunciones de rela
intercambio 0 de eficiencia del mercado es tanto mas precisa tivismo moral. Sin embat-go, debe reconocerse que la adecua
como mas limitada que la de eficiencia en el discurso ordina ci6n de un sistema de intercambio edificado sobre la acci6n
rio, aunque es probable que muchas de las "ineficiencias" individual, en nombre de las preferencias personales, depen
apreciadas en el discurso comt m Y cOl-riente tam bien puedan de de la cal idad de estas. Si los gustos de algunos participan
probablemente mostrarse como "ineficiencias" en estos ter tes son inmorales, un sistema de intercambio eficiente refleja
minos (Ordeshook, 1 986). ra esa inmoralidad.
La pregLinta sobre las pre(erencias es: (Tienen los partici La pregunta sobre la d()laci6n inicial es: (Se han distribui
pantes preferencias satisfactorias para un proceso agregativo? do adecuadamente las dotaciones iniciales, entre elias las de
Existen tres alternativas: primera, (convienen los participan derechos, recursos y autoriclad? La principal pretensi6n de lin
tes en una serie de restricciones constitucionales que rijan el sistema de intercambio eficiente es que encuentre soluciones
proceso de agregaci6n? Entre estas restricciones estan las re 6ptim as de Pareto, pero la soluci6n de este tipo descubierta
glas del juego mediante el cLial se realiza el intercambio. Por en 10 particular es sumamente sensible a la distribuci6n de , '

ejemplo, las reglas subyacentes en muchos procesos politicos dotaciones iniciales. As i, el atractivo de los resultados genera
agregativos excluyen el L1S0 de la [uerza ffsica para controlar dos por un sistema de intercambio voluntario depende estre
el proceso de agregaci6n. Por 10 demas, conciertan, 0 tratan chamente del atractivo de las dotaciones inici ales. En las eva
de concertar, acuerdos de intercambio factibles de cumplir y luaciones econ6micas de instituciones alternativas, es normal
pueden requerir cierta clase de revelaciones y prohibir otras. reconocer que el resultado de cualquier mercado eficiente de
En particular, pueden tratar de regular la falsificaci6n de las pende de la distribuci6n inicial de dotaciones, pero la discu
preferencias. si6n sobre las distribuciones apropiadas suele considerarse
202 B(JSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS 203

fuera de la jurisdiccion de la disciplina (Arrow, 1 974). A falta preferencias por ClIales palestras debenln decidir que polfti
de una adecuada especificacion de las dotaciones iniciales, la cas. En todo tiempo, los individuos tienen la opci6n de inten
posicion moral del intercambio voluntario eficiente equivale tar ganar en las reglas del juego politico (esto es, aceptando
mas 0 menos a la posicion moral de un sistema eficiente- de los recursos y posiciones que estan dados), 0 de intentar cam
amenaza y aquiescencia. biaI' las reglas en el juego metapolftico que eSlablece las reglas,
En la ciencia polftica, estos tres grupos de i nterrogantes y en el cual -en otro nivel- se desarrolla el mismo proceso . j
forman una estructura clasica para la evaluacion de las insti basi co. Puesto que participar en polftica tiene sus costos, los
tuciones agregativas alternas. Sin e mbargo, pese a las tradi i ndividuos estim dispuestos a dej ar que los resultados polfti
ciones de Aristoteles, Rousseau y Mill, as! como a la l abor pre cos y las reglas del juego se desvfen un poco de las que po
cursora de Dahl y Lindblom ( 1 953), en los ultimos afios, el drfan lograr si se comprometieran pOl' completo.
principal ambito intelectual para considerar el disefio de las Mas que agradable, este concepto de la politica es uti! y
instituciones polfticas apropiadas no se ha ubicado en la cien normativo. Presupone un sistema de intercambio descentrali
cia politica sino en la economia. Los debates econ6micos con zado que, sujeto a las l'estl'icciones constitucionales y a la dis
temporaneos en torno a mercados y otras instituciones como tribucion de dotaciones (esto es, de posiciones y recursos),
instrumentos de agregaci6n, son eminentemente discusiones descubre soluciones aceptables, que presumiblemente 10 son
sobre su eficiencia para disponer intercambios voluntarios de porque ninguno de los actores (0 cuando menos no muchos
recursos 0 , en otras palabras, para localizar soluciones 6pti de ellos) puede mejorar las cosas desde un punto de vista del
mas de Pareto. Los problemas de eficiencia se consideran en i nteres personal, actllando de manera unilateral 0 en combi
parte estructurales (pOI' ejemplo, los de externalidades) y naci6n con aliados conocidos. que de ese modo tam bien ob
en parte conductuales (por ejemplo, los de informaci6n, ra tendrfan ciertas mejoras. Alinque los teoremas sobre la efi
cionalidad limitada, mediaci6n y concentraci6n). La eficien ciencia de hipoteticos sistemas democraticos estan menos
cia de los mercados se ve comprometida seriamente pOI' estos desan"ollados que los teoremas equiparables sobre hipoteticos
problemas (Williamson, 1 975; 1 985), raz6n por la cual, dentro sistemas de mercado. tienen algo del m ismo sabol' (Taylor.
de esa tradicion, la critica a las instituciones mercantiles va 1 975; Ordeshook. 1 986). Registran imperfecciones debido a
dirigida contra estas imperfecciones. Salvo por alg(m ocasio las dificultades de garantizar que el sistema encuentre s iste
nal reconocimiento formal de su i mportancia, los problemas mas 6ptimos de Pareto en las restricciones de los derechos
de preferencias y dotaciones no se toman en cuenta. ciudadanos. reCllrsos e intereses. Estas imperfecciones giran
La politica puede interpretarse como un sistema destinado en torno a problemas de localizaci6n. negoci aci6n e imposi
a la agregaci6n de preferencias individuales mediante inter ci6n de coaliciones de intereses mutllamente atractivas, esto -,
cambios voluntarios. Desde esta perspectiva, los resultados :: :
es. a problemas de informaci6n y organizaci6n.
politicos son consecuencia de la persecucion simultanea de En polftica. el problema de las dotaciones es cllesti6n de
intereses individuales pOI' parte de individuos que poseen distribuci6n de derechos poifticos y de recursos, de suerte que
puestos y recursos determinados de manera end6gena y ha los debates sobre las distribuciones adecuadas ocupan el cen
cen intercambios, amenazas, promesas, coaliciones y conve tro de las teorfas de la soberanfa populal entre elias las de la
nios en una estructura conslitucional hasta que se adopta una representaci6n (Pitkin. 1 967). asi como mllchas discusiones
polftica (Riker, 1 962 ; Tullock, 1 967). Dado que diferentes indi sobre el poder y la autoridad (Crick, 1 98 2 ; przeworski. 1 986).
viduos tienen diferentes posiciones y recursos en d iferentes En los estudios de la politica como proceso agregativo. la ma
palestras de la polftica, las divers as palestras no arrojan con yor parte de las veces los derechos politicos y los recursos se
fiablemente los mismos resultados, y los individuos tienen consideran asignados adecuadamente a los participantes po If-
204 BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS
BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS 20S
tieos, en proporcion a la extensi6n en que las decisiones poli
ticas interfieren en elIos (esto es, los costos), a la extensi6n en chos politicos como inalienables y lIna concepci6n de los
que hacen aportaciones al sistema politico y a la extension recursos politicos como base de intercambio permanece sus ,
. '

en que comparten preferencias tolerables. Normalmente, en la tancialmente sin resolverse. :' \.I
teorfa democratica, estas consideraciones dan lugar por 10
menos a reglas que dividen al pueblo en dos grupos. El prime :'1
ro (los ciudadanos), comparte el poder por igual entre sus CRITERIOS PARA EVALUAR LAS INSTITUCIONES INTEGRATIVAS I\ :f
m iembros; el segundo (los no ciudadanos), carece de poder. I
. ,
En la ciencia polftica. el interes por las cualidades politieas y ;
Es mas, las mismas consideraciones justifican (en determina
das circunstancias) derechos especiales de participacion 0 de tecnicas de la agregaci6n en las instituciones con frecllencia
poder para los dirigentes y expertos, para los individuos 0 va aparejado con el interes pOl' el papel i ntegrador de las insti
grupos afectados especial mente por alguna medida publica tuciones, incluyendo el que despierta el modo en que las dife
propuesta en particular 0 para los individuos 0 grupos prepa rentes instituciones tienden a desarrollar diferentes ciudada
rados a dedicar mayor energfa 0 mas tiempo al proceso. En nos y distintas sociedades (Mill [ 1 862], 1 950; Pateman. 1 970;
circunstancias extremas, justifican la exclusion de ciertos in Pitkin, 1 98 1 ) . De hecho, en todas las sociedades democraticas
dividuos de participar, a causa de sus preferencias nocivas. modernas se pueden encontrar opiniones acerca de las limita
Esos modernos te6ricos politicos de las instituciones cuya ciones de la polftica agregativa. Muchos aspectos de la opci6n
inspiraci6n procede de la economfa tienden a abordar las social quedan excluidos de un proceso politico agregativo.
cuestiones de preferencias y dotaciones de manera muy seme Los i n tercambios, coaliciones y ayucla mutua se consideran
jante a los economistas: como algo importante. pero fuera de adversos al sentido COml1l1, justicia, eficiencia y polftica acle
la jurisdicci6n del am1lisis tecnico (Anderson, 1 979), que es cuacla. Se dice de manera rutinal'ia que los juicios profesio
neutral con respecto a estos problemas. Sin embargo, existen nales de abogados, medicos, cientfficos, te610gos, historiado
ciertas anomal fas . Por ejemplo, l as teorfas normativas d e res, i ngenieros y cultores de belleza deben protegerse de las
agregaci6n e n nombre de la soberanfa popular s o n con fre opiniones apresuradas y consideraciones polfticas de corto
cuencia ambivalentes respecto a las relaciones entre los siste plazo. Se con mina a los hmcionarios a actual' con indepen
mas econ6mico y politico, que convierten los derechos polIti dencia de las consideraciones polfticas. Se considera que las
cos (0 el poder) en bienes intercambiables por otros recursos, intromisiones polfticas en los tribunales 0 en la bllrocracia
I.
en especial por dinero (Merton, 1 957; Walzer, 1 983). Pese al son lamentablemente mas [Tecuentes que raros.
posible argumento de que las restricciones al intercambio en La polftica de agregaci6n sc define como paJte im portante
tre los sectores publico y privado impiden transacciones mu de cualquier proceso politico democratico, pero las teorras de la ,j.

tuamente beneficas entre poseedores de recursos polfticos. jurisprudencia y admi nis traci6n tienden a considerar que las
; i
como votos 0 posici6n oficial, y econ6micos, como dinero instiluciones sociales no s610 agrcgan in tel'CSCS individuales.
o control sobre los grupos de interes econ6mico (Nas, Price y sino que tambien los conforman y ofrecen oportun idades
Weber. 1 986), much as de esas transacciones son tachadas de para su desarrollo (Selznick. 1 957). La alenci6n a las cues
i
chanchullos y se considemn ilegftimas. Si los ciudadanos pue tiones asociadas al desarrollo de signi ficado y a la construc . .

den intercambiar sus derechos polfticos, se estima que el sis ci6n de prefel'encias es hoy parle esencial de las teorras de la
tema ha cambiado de una manera fundamental. que resulta toma de decisiones organizativas (Olsen, 1 970; March y Olsen,
repugnante para muchas percepciones de la soberanfa popu 1 976; Cohen y March, 1 986; March, 1 9 88c), asf como de las
lar. Pero la contradicci6n resultante entre concebir los dere- modernas perspectivas institucionalistas de la organizaci6n
social (Meyer y Rowan, 1 977; March y Olsen, 1 984). En nom-
206 BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROrIADAS 207
' ,'

bre de la soberanfa popular, estos procesos polfticos integra torio que restringe la obtenci6n de intereses y valores priva
dores se distinguen por dos rasgos principales que en poten dos. y da significado y orden al sistema politico. La afirma
cia resultan sumamente incongruentes con las perspectivas ci6n de este derecho no es instrumental. en el sentido de que
de agregaci6n descritas con anterioridad. EI primero es el el individuo que reclama no tiene obligaci6n de justificarlo en
concepto de derechos. EI segundo. la idea de la deliberaci6n terminos de otros fines u otros valores al sen'icio de los cuales
razonada en busqueda del bien comtm. se encuentre. Por 10 demas. es categ6rico. en el senti do de que
Dado que subordina los principios de intercambio a los de para justificar la negaci6n del derecho no se pueden usar legf
la dignidad y la integridad humanas. el concepto de derechos timamente otros fines y otros valores .
humanos ha constituido un problema persistente para las teo La distinci6n. entre los derechos polfticos. como instrumen
rfas agregativas de la soberanfa popular (Dahl. 1 977; 1 980b). tos justificados por su aportaci6n a la agregaci6n eficiente de
La idea en su totalidad fue tachada por Bentham de "disparate preferencias individuales. y los derechos humanos. como s fm
en zancos" (Crespigny y Wertheimer. 1 970:22 1 ). pelo autores bolos inviolables e inalienables d e la integraci6n de una cultu
posteriores han intentado suministrar justificaciones utilita ra polftica. asf como de las identidades y los compromisos de
rias a los derechos politicos en un sistema polftico democrati los ciudadanos (Sen. 1 982; 1 985). permea las distinciones en
co. En las teorfas utilitarias de la soberanfa popular. el cami tre las versiones modern;\s de las instituciones agregativas e
no mas comtin a la racionalizaci6n de los derechos humanos integradoras . En un proceso agregativo. los derechos son bien
es considerar que algunos de estos facilitan el funcionamien reglas concebidas para mejorar imperfecciones en el sistem a
to del sistema democnitico (Dahl. 1 9 8 0b). Por ejemplo. segun de intercambio 0 bien recursos distribuidos como dotaciones
este argumento. los derechos de expresi6n y de prensa pue iniciales y disponibles para el trueque. POl' otra parte. en u n
den considerarse como instrumentos que contribuyen al des proceso integradOl los derechos expresan aspectos clave de la
cubrimiento e implantaci6n eficientes de los intercambios estructura de la creencia social. Son metaforas de unidad hu
polfticos. Esta justificaci6n instrumental de los derechos hu mana. que sirnbolizan el destino comun y la humanidad de
manos ajuslan bien en una idea de soberanfa popular agrega quienes los com parten (Tribe. 1 9 85 : 1 3) . Uno de los prop6si
liva. pero al cos to de eliminar el meollo de su importancia tos primordiales de un proceso polftico integrador es descu
tradicional . En la medida en que un derecho se racionaliza brir y elaborar el significado de estos valores fundamentales
en terminos de su aportaci6n a un proceso polftico. no es un (Thompson y McEwen. 1 958; Olsen. 1 972).
derecho sino una instrumentalidad. Como la virtud y el Podemos apreciar la importancia de la diferencia si consi
amor; pierde su caracter esencial de derecho cuando se justi deramos las recientes extensiones de la idea de derecho al i n

fica en terminos de su aportaci6n a los valores ajenos a s f cluir los derechos sociales y econ6micos. Los debates sobre
mismo. los derechos ciudadanos se han ampliado desde los derechos
De manera alternativa. podemos considerar los derechos clvicos y politicos hasta los derechos al empleo. a ]a atenci6n
politicos como parte del entomo de valores de un sistema po medica. a la vivienda y a un entorno decoroso (Marshall.
litico. que existen como preceptos anteriores a la polftica e in 1 950). Esta ampliaci6n de la terminologfa de los derechos a
dependientemente de ella. Los podemos concebir como dere los de tipo social y econ6mico los traslada de un telTeno de in
chos "naturales". como parte de un contrato social 0 de la tercambio voluntario a u no de restricci6n normativa. La no
cultura compartida de la que surge u n sistema politico. Este menclatura de "derechos" evoca tres aspectos especiales acerca
entomo de valores ofrece normas para evaluar y justificar a de los derechos sociales y econ6micos. Pdmero. u n derecho
las instituciones. asf como sus acciones. Cuando menos para es i nviolable. Se debe gm"antizar. independientem ente de 10
cualquier futuro previsible. constituye un compromiso obliga- que cueste a los demas. Como resultado. es lIna fricci6n sobre
208 BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPJADAS 209

los intercambios que implica la aplicaci6n de la soberanfa po vista compartidos, sfmbolos, historia, confianza mutua y soli
pular. El poder politico necesario para suprimir un derecho es daridad (Arendt, 1 958; Wolin, J 960; Dyson, 1 980). Estos deba
en cuanto a importancia mayor que el poder politico que se tes fueron con fTecuencia descartados pOl' reflejar una nega
h abria necesitado para evitar su concesion. Segundo, un de cion de la realidad de conflicto en una sociedad 0 como modo
recho es inalienable. Una vez establecido, no se puede renun de mantener a los debiles en Ia pasiviclacl (Edelmnn, 1 964); y
ciar voluntariamente a el. Los beneficiarios actuales de los l a idea del bien COmlll1 ciertamente presente en ambos. Pero la
derechos sociales y economicos no pueden cederlos de mane persistencia de esta idea y su lugar en el pensamiento polftico
ra perentoria, independientemente del precio que se ofrezca clasico tal vez pueda indicar que la polftica y las instituciones
por su cesi6n (Fried, 1 978; Dan-Cohen, 1 986). Tercero, un de polfticas debieran evaluarse convenientemente, en terminos
recho cambia mas mediante su interpretacion que mediante de su aportacion a la in tegracion de una socieclad y de su con
la revisi6n legislativa. Forma parte de la ley fundamental. tribucion a la agregaci6n de diversos intereses. Como han
Como resultado, en la medida en que hemos incluido los resul observado numerosos analistas sobr'e sistemas politicos, las
tados sociales y econ6micos en una terminologfa de derechos, i nstituciones democraticas presuponen y desarrolian cierto
hemos alejado un poco las instituciones de soberanfa popular sentido compartido de ciudadanfa, esto es, un sentido de he
de los procesos agregativos, acercandolas otro tanto a los pro rencia comun, un valioso modo de vida y tin destino colectivo.
cesos integradores . r
Y uno de los criterios para evaluar los arreglos dcmocnHicos
La segunda manera i mportante en que las tradiciones inte alternativos es 101 medida en que estos facili lan esc sentido de
gradoras difieren de las agregativas radica en el papel de l a comunidad.
deliberaci6n razonada e n aras del bien comun por la que debe En un marco de EOl'm as insti tucionales desarrolladas his
guiarse el sistema. Los procesos integradores toman el con t6ricamente y de norm as de conducta arraigadas cultural
flicto de intereses como base de deliberaci6n y adoptan la de mente, los miembros de una comunidad polftica desarrollan
cisi6n autori taria mas bien que la negociadora. Los rige una criterios para juzgar a las instituciones con respecto a su i m
l6gica unitaria y no de inlercambio. Presuponen un proceso parcialidad y a su adecuaci6n al espfritu de dicha comuni
del que surgen: cierta comprensi6n mutua, una voluntad co dad. Entre los i deales descritos por los estandar de evalua
lectiva, confianza y simpatfa (Follett, 1 9 1 8; Habermas, 1 97 5 ; cion y el desempei'io de las inst i luciones surge cierta tension:
March; 1 988c). Buscan la sfntesis y conversiones m a s que l a u n desaffo continuo, pero no desesperanzado, a reformar las
antftesis y concesiones. Los procesos integradores . clave de - i nstituciones y a capacitar y educar a los ind ividuos, de suer
la politica persiguen la creaci6n, identificaci6n y aplicaci6n l e que procuren pOI' los intereses del pr6jimo y del bien Pll
de las preEerencias compartidas. Implican las actividades po blico (Pitkin, 1 967:239-240) . Para estos incl ividuos, el b ien
lfticas clasicas del pensamiento, discusi6n, debate, educaci6n, pllblico es un criterio etico y un acicate pal'a la conciencia y "
]a delibe)'aci6n, un estimulo a un pl'Oceso para i maginar al .:
coerci6n y explotaci6n de la experiencia social acumulada,
que se codifican en la pericia y en las reglas convencionales glll1 sentido de prop6sito y moralidad publicos, mas bien que
(Wolin, 1 960; Berki, 1 979; Sejersted, 1 984; Wilson, 1 985). la negociaci6n de un convenio en aras del interes personal
En tanto que encarnaci6n e instrumento de la comunidad 0 ( Dyson, 1 980:274). El supuesto clave es que aun en situacio
del orden democratico como sistema constitucionaI, la idea de nes en que existe desacuerdo ex ante en torno a los valores,
una instituci6n constituye un aspecto importante del pens a hay procesos de discusi6n publica y pensamiento privado
m iento i nstitucional. Se capta en los debates tanto antiguos que logran mej ores soluciones sociales ex post que por la ne
como contemporaneos sobre las culturas comunes, identida gociaci6n, el intercam bio 0 la formaci6n de coal iciones al
des colectivas, pertenencia, lazos, aEecto l1uituo, puntos de sel-vicio de preferencias anteriores.
210 B U SQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS B U SQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS 211

La evaluacion de las instituciones politicas como instru interes personal. Estas acciones son caracteristicas de los mo
mentos de integraci6n implica dos cuestiones decisivas un vimientos sociales secuiares y religiosos, y resll itan comunes
tanto diferentes de las concemientes a l a eficiencia, preferen en la vida organizativa ordinaria. En las organizaciones, los .1
j"
,.
cias y dotaciones, familiares a los problemas de agregaci6n. individuos rutinariamente obedecen reglas, en parte tal vez I

Los problemas primordiales son cuestiones de competencia e porque dejar de hacerlo es punible, pero tam bien pOl"que se
integridad. consideran a sf mismos miembros de una organizaci6n a la
La i nterrogante sabre la competencia es: cDesarrolla y usa que deben obediencia (DiMaggio, 1 985). Weber ([ 1 924] 1 978)
el proceso una genuina pericia adecuada al problema? cFor suponia que un funcionario podia separm separaria y debra
talece las capacidades ciudadanas de comprension y actua ' !
separar las simpatias y creencias personales de las acciones !
ci6n en problemas de poiftica publica, asf como de seleccion publicas. Par mucho tiempo, los estudiantes de jurispruden ' /
de representantes y asesores competentes? En este caso, l a cia reclamaron y defendieron un comportamiento similar por
competencia incluye la competencia tecnica, e n aspectos de co parte de los jueces. La etica propia de much as profesiones
I
nocimiento pertinentes (par ejemplo, la ciencia y la histo obliga a sus miembros a renunciar a la ganancia personal para
ria), y la competencia en sentido comun, proveriiente de una
!
seguir su vocacion, y aunque no siempre suceda, estos codi
. ;
apreciacion profunda de las necesidades y posibilidades de la gos con frecuencia se respetan.
comunidad. La idea es que hay mas hacer politico que refle Podemos considerar que la integridad proviene, en parte, de
xi6n de intereses individuales (Pitkin, 1 967). La interrogante la capacitacion y compromiso personal. y en palte, de las mecli
sabre la competencia plantea problemas fundamentales en das organizativas, entre elias las de responsabilidad (Friedrich,
los usos' de la selecci6n y capacitaci6n, asf como de las regl as 1 940; Finer, 1 94 1 ). Un ejemplo al respecto es la capacitaci6n
de discusi6n, a fin de asegurar que quienes tom en decisiones en las n01"maS profesionales y en la etica weberiana del com
esten calificados para ella. La competencia del proceso inclu portamiento burocratico. El bur6crata weberiano es una per
ye comideraciones de las ocasiones en que la deliberacion sona integra, que basa Sll accion en las exigcncias de una [1.111-
aclara 0 no los problemas, excluye falsas direcciones y descu ci6n oficial. y rehllye tanto la elevaci6n personal como las
bre altemativas correctas (Taylor; 1 984; Stinchcombe, 1 986b). peticiones privadas de familiares, amigos 0 c1ienles. Un ejem
La pregtlllta sabre la il1tegridad es: iGarantiza el proceso que plo de medidas organizativas se encuentra en la separaci6n de
los participantes act6en de manera orientada al bien comllll, los expertos de la toma de decisiones, ya sea mediante reglas
sin ser corrompidos pOl' ambiciones 0 intereses personales? de autonomia profesional a por un sistema de conocim ientos
Notese que quien actlla can integridad no es una persona "neu basado en los libros y las bibliotecas (March, 1 987).
tral". Todo 10 contrario. En tanto que la neutralidad enfrenta
intereses en pugna con predilecci6n par equilibrarlos, la inte
griclad los hace a un lado. Las acciones de integridad se basan LA EFICACTA DE LAS TNSTITUCTONES
en una serie de valores clefinidos publicamente y defendidos ," .
dentro de cierto orden pllblico (Kalberg, 1 980; Offerdal, 1 986). Las instituciones alternativas se pueden evaluar por medio de 1;:.
Los jueces, bur6cratas, legisladores, politicos y ciudadanos con dos tipos de analisis enteramente distintos. EI primcro compa
fieren significado a aquellos valores can los que estan casados. ra las utopias institucionales a lternativas a modelos de institu
Aun suponiendo que el interes personal no se defina de m a ciones hipoteticas en mundos hipoteticos. Es el mundo de los
nera trivialmente tautol6gica a fin de abarcar cualquier com teoremas, demostraciones filosoficas y esperanza. EI segundo
portamiento, parece obvio que los seres humanos poseen la campara las consecuencias obtenidas de pel"segtl ir visiones
capacidad para emprender acciones sobre bases distintas al utopicas alternativas en LIn sistema politico rea l. Es el munclo
212 BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS BUSQUEDA DE I NSTITUCIONES APROPIADAS 213

de la experiencia y del desengano. La evaluad6n de las institu resolver los problemas d e preferencias y dotaciones. Las ideas
dones es ultimadamente una estimacion de como las insti sobre el intercambio eficiente presuponen que los actores ten
tuciones reales interactuan con otras igualmente reales y con gan preferencias congruentes, estables y ex6genas. En la prac
el comportamiento humano para producir consecuencias rea tica, los intereses politicos experimentados de manera subjeti
Ies. Dado que uno de los rasgos comunes del debate politico y va tienden a ser incongrllenles, ineslables y end6genos. Estas
economico consiste en comparar Ia fea realidad de una institu ambiguedades plantean problemas relativamente profundos
ci6n con Ia pureza ut6pica del modelo de otra, es preciso con para los s istemas de soberania popular. Han dado lugar a u n
siderar con cierta precaucion Ia diferencia entre los teoremas y persistente debate respecto a s i Ia informaci6n d e los medios
las consecuencias. Pero esta diferencia es importante. Dis de comunicaci6n 0 de los dirigentes polfticos es capaz de mo
tingue la cali dad de un sueno de la de un sueno hecho realidad dificar tanto las expectativas como los intereses de los votan
y se ha usado para plantear serias interrogantes en tomo a tes. Y en este (i1timo caso, icuales son las caracterfsticas para
arreglos institucionales ut6picos tan diversos como la Revo una modificaci6n adecuada de las preferencias? Tambien han
luci6n frances a, el socialismo de Estado marxista-Ieninista, la dado paso a sefialamientos de disparidades entre los intereses
anarquia, el libre mercado y I a democracia liberal. subjetivos de los ciudadanos y sus "verdaderos" in tereses: l a
Llegamos asf a la pregunta sobre la e{rcacia: si, en un mundo realidad ob.ietiva de s u condici6n (Balbus, 1 97 J ). Las institu
imperfecto, una instituci6n produce 10 que promete en uno ciones y teodas agregativas tienen dificultad de interpretar y
imaginario y si los fracasos se pueden remediar sin costos inde mejorar los modos en que las instituciones democraticas res
bidos. Nos preguntamos si el ir en pos de una visi6n virtuosa ponden .a los intereses ambiguos y cambiantes de los ciudada
especifica aproxima 0 distancia a los buenos ciudadanos de Ia nos 0 en que el propio sistema politico conlribuye a la Cl"ea
buena vida: Ia justicia, una sociedad moral, Ia belleza y la ar ci6n y elaboraci6n de los intereses ciudadanos, incluyendo : I l

monia. Plantear estas interrogantes establece un marco de eva aquellos en que los ciudadanos se combinan en grupos y sub
Iuaci6n que es a un m ismo tiempo considerbIemente mas am cul turas (Wildavsky, 1 987; March, 1 988c).
plio que el habitual y un tanto arcaico, como algo surgido de Las dotaciones constituyen tam bien un problema. Se ha di
Plat6n y de Tomas de Aquino, mas que de modelos recientes cho que I a "Iegitimacion via procedimientos" es el principio
de Ia economia y la ciencia politica. Este marco invita a una organizativo naciente de la sociedad posmoderna: el Estado
reexaminacion del dogma del simple relativismo moral e invo regulara las dotaciones, pem los actores i ndividuales queda
ca a la realidad del bien y del mal. en tanto que aplica un crite nin Iibres de estos conslref1imientos, es deciI; los resultados "

rio pragmatico a una concepci6n ut6pica. Las opciones consti se venin afectados, perc no es tipu lados (Nonet y Selznick,
tucionales son tan s610 practicas. Implican enjuiciar y mejorar 1 978; Mayntz, 1 983; Teu bner, 1 983 :254; 1 984; Dalberg-Larsen,
las utopias institucionales con base en sus virtudes morales del 1 984). Sin embargo, no es facil regular las dolaciones. En las
J .
mundo real (Pitkin, 1967:238; Elster, 1 983a:29; Tribe, 1 985), cl emocracias occidentales, han habido nUl11elOSOS i ntentos de
aunque no sea [aci! especificar de antemano los efectos que tie cOlTegir las desigualdades exis tentes en elias. Adem ..1s de orien
ne el perseguir visiones altemativas de instituciones sociales. tar los esfuerzos a la redis l ribuci6n de la riqueza, entre esos
inten tos se cuentan los de educar a la gen te con ob.ielo de
brindarle me.iores oporluniclades en el mercatlo del empleo,
La eficacia de fa agregaci6rz de ofrecerle ayuda legal a fin de fortalecer su posici6n ante los
tribunales, de ayuclar a los desorganizados a ordenarse para
Los problemas practicos mas evidentes de las instituciones dotarlos de representaci6n en la formulaci6n de polfticas p(l
agregativas modemas estan vinculados a Sll incapacidad para blicas, de dar apoyo rinanciero a los grl.lpos polflicos con ob-
214 BUSQUEDA D E INSTITUCIONES APROPIADAS BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS 215

jeto de hacer mas igualitaria l a compelencia politica y de apo presentados, que todo sislema politico agregativo los priva de
yar a los peri6dicos para ofrecer un mercado de la informa ese derecho, por 10 que solo se les puede protegeI' c1ebidamen
cion mas equilibrado. Pese a estos intentos, las disparidades te gracias a l a intervenci6n de sus ficleicomisarios, localizados
existentes en las dotaciones se siguen' considerando por 10 ge en las instituciones del Estado. El argumento se uelve mas
neral inaceptables en las democracias occidentales (Dahl, energico a medida que otras institllciones (por ejcmpio, la fa
1 986). m i li a) van siendo fideicomisarias menos confi::l bles. L a de
Sin embargo, los problemas de dotacion en politica agrega manda se ha generalizado a la identificaci6n del Estado como
tiva son mas profu ndos que los de distribuci6n de la riqueza portador de lIna cul tu ra 0 civilizaci6n y a la necesiclad de pro
y de otros recursos entre los ciudadanos comunes. Los siste tegeI' esa traclicion de las pasiones momenlaneas de las mayo- .
mas politicos democnHicos presentan ambigiiedades persis rias 0 de las poderosas mi norias conlempon.1neas.
tentes, ' asociadas con la asignaci6n de derechos politicos .
Habitualmente, las reglas formales clejan a algunos gmpos
pertinentes' sin poder politico, en tanto que permiten n los La e/lcacia de fa integraci6n
grupos bien organizados alcanzar un especial acceso. Los re
sidentes en determinad a jurisdiccion polftica no pueden votar Los problemas pnkticos mas notorios de las ins tituciones in
en otra, ni siquiera cuando las acciones de esta otm inciden tegradoras m oclemas se vincllian a Sll incapacidad de garanti
claramente en ellos. POl' ejemplo, las instituciones politicas zar la integridad, competencia y debate razonado en l a vida
suecas no conceden a los habitantes de Copenhague derechos politica. La i ntegraci6n exige un compromiso con la signilka
de participaci6n en decisiones tocantes a una planta de ener cion y apertura en busca del bien comLm. Precisa de un inten
gia nuclear de Barseback que podria exigir la evacuaci6n total to bien intencionaclo de examinar la pol itica p1lblica en tanto
de la ciuda'd clanesa en caso de un desastre serio. De manera que instrumento de l a comunidad, de subordina l' las necesi
todavia mas general, los futuros ciudadanos (en particular los dades personales y los deseos privados a cierto sentido de in ,

que a1 m no nacen) no pueden votar, aunque ius accion,es em


"
teres p1lblico definido por i a comunidad, y de cOllservar la
prendidas hoy tengan claras consecuencias para ellos. La pri
,
confianza que similares compromisos y subordinaciones pue "
'. ,

vacion politica de los derechos civiles de los no natos es evi den esperar de los demas. POI' tanto. l a integraci6n exige ciu !J
dente en la formacion y ejecucion de las politicas tocantes a la dadanos de espfritu pLlblico preocllpados por Ia apertura y
poblaci6n, al ambiente y a la guerra. Se festeja la insistencia pOI' el bien com1m.
de Samuel Butler de que los individuos recien nacidos de La habilidad de las instituciones pol fticas para identi ficar y
Erewhon admiten ser culpables de su propia concepcion, ab sustentar lIn a integridad honcsta en bLlsquecla del bien p1lbli
solviendo asi a sus padres de la responsabi l idad de haberlos co ha side puesta en duda pOI' 10 menos desde D i6genes. EI es . . :

' ; , 1
traldo al muncIo (Butlel 1 92 7 ; Hansot, 1 974). cepticismo respecto a la posibi lidad de i n legridacl en l a vida
Estas dificultades han dado lugar a frecuentes lIamados a es un lema tradicional en el pensamiento pol ilico y econ6mico,
la intervend6n de la au toridad del Estado en un sistema agre y se ha convertido en pl-edomi nante en mios recientes . G ran
gativo al servicio de los intereses de sus electores actuales. parte de l a l i teratllra contem poranea consiclem axiomatico
Entre estos lIamados se incluyen reclamos respecto a que el que los individllos aclLJan en nombre de sus pmpios i ntereses.
Estado es fideicomisario de i mportantes segmentos de l a co Este planteamiento es nolorio en las teorias econ6micas de
munidad, que en polftica son debiles 0 se hallan excluidos de organizaci6n e intermediacion. En gran parle, las ideas acer
ella; pOl' ejemplo, los pobres, los no natos y los desorganiza ca de la administracion de sllborcl inados 0 agentes son teorias
dos. La propuesta es que lodos ellos tienen derecho a estar re- sobre 11 compatibiliclacl de los incentivos. EI o bjetivo consiste
216 BUSQUEDA D E INSTITUCIONES APROPIADAS BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS 217

en disellar contratos de trabajo que i nduzcan a empleados d e estilos d e vida y de valores (Oyslese, 1980). Los derechos
con intereses personales (0 a otros agentes) a actual' confor individuales se desvirtllan en reclamos de privilegio personal.
me a los i ntereses de sus empleadores. Asimismo, gran parte Asf, el reto n o solo consiste en capacitar 0 seleccionar a indi
de l a teorfa politica modema presupone que los actores indi vi duos desinteresados e fntegros. Tambien I'aclica en proteger
viduales usan el poder al servicio de sus propios intereses, que el desinteres de las tentaciones de u n orden integradOl: La au
la polftica publica es resultado de determinado proceso de ne toridad. autonomfa y pocler son aspectos esenciales de las ins
gociacion entre actores con intereses personales y que la regu tituciones i ntegradoras, pero tienclen a socavar la integridad,
lacion de las instituciones politicas exige el control sobre los indispensable para su propio hmcionamient o. Existen dudas
.
incentivos de los agentes politicos. legitimas acerca de la aptitucl del individuo para mantener Sll
El problema no es que el comportamiento se conduzca ex capacidad de des in teres anle las abrumadoras tentaciones in
clusivamente por i ntereses egofstas, pues sabemos que este n o troducidas por las posiciones de pocler, y es la capacidad co
e s e l caso. Hay abundantes indicios d e que los individuos plle rruptora del poder la que clesaffa el disefio de instrumentos
den mostrar comportamientos que no obedecen, por 10 me para la integracion polftica.
nos en sentido estricto, a intereses personales. Por ejemplo, En la practica, tam bien es d ificil mantener la competencia
las personas actuan de manera diferente cuando 10 hacen en del debate razonado. Se trata de un pmceso fnlgi l y facilmen
beneficio de otros (Pitkin, 1 967: 1 1 8), cuando en vez de acatar te con-ompible (Els tel j 9831:22). Hay problemas de partici "

reglas, se les responsabiliza de los resultados (Eckhoff y pacion, de garantizar que la participacion efecliva vaya ligada
Jacobsen, 1 960), Q cuando estan en publico (Selznick, 1 968; a la competencia y de que esta Llumente med iante la partici
Rawls, 1 97 1 ; Habermas, 1975). El problema es sostener un ni paci6n. Al parecel; son cuatro los problemas: primeI'o, (como
vel adecuadamente elevado de ese comportamiento, sobre todo disponer el acceso al debate de manera que 11 competenc i a
entre [uncionarios, pero tambien entre aquellos a quienes es pueda participar con sensatez? Equilibrar l a s reglas de acceso '1
' .
tos sirven. y participacion para que no sean ni demasiaclo excluyentes
Una de las solucion es obvias es la educacion cfvica. Mu ni excesivamente abiertas resu ita en verdad di[icil. Segundo,
. t;
, .,

chas de las herramientas de la democracia van dirigidas a la (como lograr que la mOlivaci6n para participar sea congruen ; / t:
socializacion de los ciudadanos comunes en las responsabi te con la competencia? No hay razon para creer que los incen
:
r .

lidades de la ciudadanfa, entre elias las obligaciones de los tivos y los val ores personales se arreglan1.l1 necesariamente
funcionarios. Por ejemplo, las insti tuciones sllbnacionales de a modo de que el acceso en el debate sea diferencial mente
gobierno se califican y defienden como i nstrumentos de so atractivo para aqllellos cuyas aportaciones sedan mas valio
cializacion y capacitacion poirticas, con la misma frecuencia sas. Tercero, <.c6mo llSal' el pmceso de debate a modo de am
con que se consideran dependencias pol itico-administrativas . pliar la competencia, en vez de reducirla? 1 debaLe es parte
descentralizadas. Uno de los objetivos frecuentes de una so de lin proceso educativo que contribuye a la competencia ins
ciedad es la educacion en los principios de unidad, desinteres titucional de largo plazo, asf como parte de un proceso de de
y posibi lidades de desarrollo humano, pero la socializacion cision actual. Cuarto. (como dirigi r el proceso de discusion
politica de los ciudadanos en estos ideales no es confiable para que produzca un consenso va lido, que haga que el proceso
mente exitosa. . de deliberacion y de argul11cn lacion permanezca especialmenle
Sin esta integridad, la bllsqueda de la u nidad es una i mpos atento a la competencia? Intervienen aqui reglas de pertinen
tura. EI acuerdo se obtiene por Ia coerci6n 0 la manipulaci6n. cia, demostracion y logica. (C6mo mantener cl proceso libre de
en vez de lograrse mediante la discusi6n honesta. EI conflicto corrupcion por parle de qu ienes no contribuyen al bien COmlll1,
social se sllprime y se pasan por alto las diferencias genuinas pero que poseen reCll rsos de liempo. energia 0 clinem?

F
i:

2 18 BUSQUEDA DE I NSTITU CIONES APROPIADAS BUSQUEDA DE lNSTITUCfONES APROl'lA OAS 2 19

El debate razonado es particularmente vulnerable al mal palabras, la primera conduce a ]a agregaci6n. y la!i dos td ti
usc 0 a la manipulaci6n de individuos y gmpos con dotes es mas a l a integraci6n (de f"Ortl1<lS un tanto d i feren l es). Segtm
peciales para Ia argumentaci6n 0 la ret6rica (Tarschys y Kaufman. hay pel-iodos e n que domina una 0 dos de las tres,
Eduards. 1 975:9 1 ; March. 1 978). En una instituci6n integra sin suprimir total mente a las dern{\s, las que de nuevo vuelven
dora dedicada a discutil es don fundamental Ia habilidad a des tacar como "consecuencia de las d i ficultades en contra
para I a discusion. No hay garantia alguna de que esta habili das en el periodo anterior al cambio" (Kaufman. 1 956: 1 057).
dad guarde correIaci6n conveniente con I a virtud 0 con otras Estos ciclos son resu l La do de la atencion sostenida en los d i
formas de competencia. Es mas. asf como las instituciones lem as i nsolubles de la soberanfa popular (Eisenstadt, 1 965).
agregativas luchan infmctuosamente contra la redistribuci6n Los valores medulares a l credo democr;itico son dificiles de
inducida pOl' Sll dependencia de las dotaciones y del volunta adaptar simulttmeamente. Los principios de la volllntad m ayo
risrno iniciales. las instituciones integradoras luchan asimis ritaria entran en conflicto con los principios de los derechos in
rno infmctuosamente contra los sentimientos irracionales in dividuales, sostenidos con igual firmeza (Dan-Cohen. 1 986). No
ducidos por su dependencia de los procesos del discurso es facil equilibrar la necesidacl de autonomia pOl' parte de los
racional . El debate razonado es esencial para Ia soberanfa po representantes politicos (Dahl y Lindblom. 1 953; Pi tkin. 1 967)
pular integradora como protecci6n contra la falsa i ntegraci6n o los burocratas (EisenstCldt. 1 958; Jacobsen. 1 964) con la nece
que produce la histeria emocional 0 Ia obsesi6n de las masas. sidad de Iimitarla, a fin de hace!" a unos y oLros sensibles y res
Pero al no reconocer l a legitimidad de los sentimientos irra ponsables (Millel 1 982; Rueschemeyer y Evans, 1 985). Es di
cionales. las instituciones integradoras quedan sujetas en l a fkil eqllilibrar las demanclas a fin de hacer a los bur6cratas
practica a un:;rnod6 d e inteligencia que excluye partes impor responsables ante gobiemos pol ilicos cambian Les; de mostrar
tantes de la sabidurfa colectiva. Asi. aun sin las cormpciones se neutrales en li.mci6n de tratar a los ciudadanos par igual y en
del interes personal disfrazado de inten!s publico, los proce los terminos de la ley. y de representar la racional idad y l a peri
sos de discusi6n se descornponen por su susceptibilidad ante cia basadas en el conocimiento profesionClI (Jacobsen, 1 960;
i ndividuos bien intencionados, ricos en elocuencia 0 en poder Salamon y Abramson, 1 984; Levine y Hansen. 1 985).
de am\lisis. pero pobres en juicio 0 sensibilidad. II
El desarrollo institucional se caracteriza milS por l a aten .',
"
. I;
ci6n sosLenicla a estos deseos encontt'ados que por :,;u reconci I "
: t :;
l iaci6n ni por el desarrollo de intercambios coherentes ent.e
LAS CONTRADICCIONES Y EL CAMBIa INSTITUCIONAL ellos. Las viejas solllciones no desapareccn, sino que agllar
clan nuevas oportllnidacles de presentarse C0l110 respuestas a
Los ciclos del cambia ciclico l os problemas sin resolve.' pOI' Ia p nlc lica a c t l l a l (Cohen,
March y Olsen. 1 972; Kingdon. 1 984; March y O lsen, 1 986a).
En tanto que la historia de las democracias occidentales p u e .,
Como esllitado. l a mezcla cle procesos agrega 1 ivo e i ntegra "
de escribirse en funcion del cambio consistente, como la de dor en las i nstituciones cambian con el tiempo. oscilando de
mocratizacion, burocratizaci6n 0 crecimiento del sector ptl l as es tructllras institucionales y teorias de sobcrania popular. . '
blico (Weber [ 1 924] 1978; JOLlvenal. 1 949; Eckstein . 1 982), es "
que privilegian las funciones agregat ivas. a las estructuras
tambien una historia de ciclos en las formas y teorfas institu y teodas favorecidas pOl' las funciones integradoras. Estos
cionales. Par ejemplo, el desarroll o admini strativo en los cambios en la mezcla pueden reflejarse en una mutacion ho , ,
: i-
Estados Unidos se ha descrito en terminos de las inconsisten mogenea en las instituciones a en un cambio en el ntllnero
cias entre tres gmpos de valores: la representatividad. la com de instituciones agregativas relativamente plllas. opuestas a las " l ;

petencia neutral y la d i recci6n ejecutiva. En nuestras propias instituciones i ntegradoras relativamente puras.

1

220 BOSQUEDA D E INSTITUCIONES APROPIADAS Bl)SQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS 221

La expansion de Los procesos agregativos blemiiticos su papel autonomo y e l d e l a s i ns tituciones admi


y La homogerzeizaci6n de las irzstitLlciones nistrativas en tanto que guardianes del intens ptlblico y del
bienestar comun. La intervencion de los dirigenles electos es
En los tdtimos decenios, el ciclo se ha mantenido en una fase mas bien esporadica que continua y a menuc!o pmvocada por
agregativa y homogeneizadora. Las democracias occidentales los m edios de comunicacion , los escancblos 0 los c1esaslrcs
se han incJinado por hacer a las instituciones mas agregativas (Weinberg, 1 977; Mayntz, 1 97 9 :643 ; Olsen, \ 983). La crecien
y por reducir las diferencias entre elias. Las teodas de l a eva te necesidad de negociar con los i ntereses afectados (sobre
luacion i nstitucional ' tambien se muestran ahora marcada todo cuando el problema consiste mas bien en obtener cierla
mente agregativas en su forma, insistiendo en cuestiones de cooperacion positiva que en evitar algtm compol-tamiento in
eficiencia asignativa y restanclo importancia a los problemas deseable) difi culta aun mas la operacion de las dependencias
de preferencias, dotaciones, competencia, integridad y efica administrativas sobre la sola base de la orden jerarquica y las
cia. Pateman ( 1 98 5 : 1 65, 1 83) observa que en los dos tiitimos reglas. Estas dependencias entran en arreglos que i m pl ican
decenios "los supuestos del individualismo l iberal han permea negociaciones con los intereses organizados de la sociedad y
do toda l a vida social", a la vez que ha tenido lugar una ero con otras burocracias.
sion de fuerzas como el amor, la amistad, la solidaridad, la fa
milia, el altruismo, asf como de los remanentes de la religion
y de otras percepciones del mundo establecidas, que tradicio La dinc1mica del cambio cfclico
nalmente l im i taron el comportamiento estrictamente egoista.
Los supuestos mencionados se construyen en el sene de una Aunque las i nstituciones y las teodas politicas agregativas
idea de la politica vista como agregaci6n. Y conducen a cierta domi nan el panorama actual, parece muy probable que los
pretension de que "toclo es politica", a demandas de participa procesos naturales de cambio cfclico socaven su predominio
ci6n directa y a una menor confianza en la pericia, los dere en e l transcurso de unos cuantos aflOs 0 decadas. Las fonnas
chos 0 los conceptos de interes ptlblico. agregativas son particularmente caracterfsticas de los buenos
Los a rreglos neocorporalivistas en las democracias de tiempos. Un exceso de recLl l-sos sobre las demandas vigen
Escandinavia, Holancla, Alemania y Austri a (Schm i tter y tes constituye un moderador entre las f'uerzas en con fl i cto de
Leh mbruch, 1 979; Olsen, 1 9 8 1 ; Lehm bruch, 1 9 8 5 ; Streeck la sociedad, as! como li n acelerador de los i ntercambios vo
y Schmitter, 1 985) alcanzan u n punto maximo en la expan luntarios, fundamentales pam los procesos agregal ivos (Cyel"!
sion de las instituciones y los procesos agregat ivos. Esto es y March, 1 96 3 ; March y O lsen, 1 976). La identifi caci6n y
particularmente valida en cuanlo al corporativismo sectorial aplicacion de i n lercam bios m utuamente ace p lables por 1 0
(Lehmbruch, 1 984: 6 1 -62), mientras que en las fm-mas de con general son m a s factibles cllando los recursos aumentan que
certaci6n corporativista tambien se i ncJuyen caracteristias cuando dismi nuyen. La reducci6n de recllrsos tiende a presa
i ntegradoras. La i mportancia de los in tereses organizados se giar u n aumento de estructuras i ntegradoras (Canovan, 1 9 8 5 :
refleja en l a gran participaci6n de los grupos de i nteres en el 625-626). E s mas, los cam bios e n l a distensi6n afectan l a am
gobierno y (como en los Estados Unidos y Gran Bretana) en plitud de los ciclos vigentes. Los uumentos de recursos sumi
el desalTollo de regiones de hegemonia de los gmpos de i nte n istran el impulso a las tendencias vigentes y alientan gran
res, con sus i n formales "triangulos de hierro" y redes polfticas varied ad de mezclas de procesos agregativos e i ntegradores.
(Heclo, 1 978; Jordan, 1 98 1 ; Peters, 1 984). Al mismo tiempo En cambio, l as reducciones suelen aminorar 0 inverlir el i m
que el Estado participa mas profunda y ampliamente en los pulso, al mismo tiempo que generan una demanda de formas
sistemas sociales y econ6micos, han venido siendo mas pro- mas puras.
,
"
222 BUSQUEDA DE I NSTITUCIONES APROPIADAS BUSQU.EDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS 223

Los efectos de los cambios de recurs os se acentuan debido constituyen en centros de in tereses que luchan por aumentar
a los p rocesos institucionales internos . Por una parte, hay ten su autonomfa, su posici6n redproca y Stl mando sobre los re
dencias a la puri[icaci6n institucional. Durante los periodos de cursos (Eisenstadt, 1 964:246; Poggi, 1 97 8 : 1 36).
predominio agregativo, 0 en i nstituciones primordialmente Finalmente, las instituciones se copian unas a otras. Las
agregativas, las fuerzas homogeneizadoras de la socializaci6n formas institucionales tienden a dif1.1l1dirse por medio de la
y presi6n interna acentuan la acci6n y el intercambio motiva creaci6n de instituciones, de manera muy parecida a c6mo se
dos por el interes personal. Durante los periodos de predomi dif1.1l1den otras modas (Zuckel 1 977; Tolbert y Zucker, 1 983;
nio integrador. 0 en instituciones primordialmente integrado DiMaggio y Powell, 1 983). Ello incluye la difusi6n en una so
ras, las mismas fuerzas acentuan la atenci6n a las reglas y ciedad determinada, as f como de una a otra sociedad. POI'
funciones, asf como a las preocupaciones por la unidad. Estas ejemplo, las ideas sobre los arreglos neocorpora tivistas fue
tendencias purificadoras son respetadas y fortalecidas por ron difundidas por los paises de la OCDE hace unos cuantos
las actitudes publicas. Las instituciones hacen'ostentosos des afios, con la misma clase de entusiasmo y presteza con que
pliegues de su caracter normative primario. Las legislaturas los usos neoclasicos del mercado se diseminan en la actuali
exhiben sus diferencias internas y funciones agregativas en dad (OCDE. 1 983).
sesiones publicas; desarrollan sus actividades integradoras
en privado, durante reuniones de comite a puerta cerrada 0 en
sesiones informales. Las instituciones ejecutivas y adminis Los reyes, los baro11e.' .y la soheral1[a popular
trativas hacen 10 contrario, manteniendo en privado las lu
chas internas y manifestando en pllblico su unanimidad. En las instituciones polfticas, los ciclos de ca mbio no son nada
Sin embargo, las tendencias a la purificaci6n son eclipsa nuevo. Muchas democracias occidentales tienen historias que
das por las tendencias a la reconstituci6n. Las instituciones reflejan una tensi6n persistente entre las fuerzas favorables al t,

son lugares (para los mismos procesos cfclicos de contradic poder centralizado, en un regi men monarquico 0 central. y las
ci6n interna que describen al sistema politico de manera mas fuerzas que favorecen Ia descentralizaci6n, en feudos regiona
general. Las instituciones agregativas y sus ideologias crean les 0 fl.lDcionales, con las masas de ciudadanos comunes bus
problemas para las instituciones integradoras y para elias cando alternativamente refugio de la tiranla de uno en las am
mismas. La corrupci6n de la i ntegridad de las instituciones biciones del otro (Poggi, 1 978). Estos procesos no concluyeron
publicas pOl' medio de intercambios intersectoriales es ejemplo con la creaci6n del Estado neocorporativo y con el sLlrgimien-
de las primeras. Las racionalidades de corto plazo de los pe 10 al primer plano de las Icodas econ6micas de Ia evaluaci6n
riodos electorales que crean problemas subsecuentes para los institucional. No ha habido disminuci6n milagrosa alguna en
intercambios racionales 10 son de las s egundas. Asimismo, las contradicciones fundamentales de la soberanfa popl!lar,
las instituciones integradoras crean problemas para las insti son obvias las fluctuaciones de recLlrsos en el mundo actual. y
tuciones agregativas y para elias mismas . La resistencia que subsisten los procesos internos de cambio insl itucional. Los
oponen los "hombres de principios" a los eficientes apoyos ciclos de los tiranos estabilizaclores en que se vieron envueltos
mutuos es ejemplo de l as primeras. La perdida de competen reyes y barones de la Edad Media dieron paso a ciclos en que
cia por medio de la insularidad y la ley de hierro oligarquica participan las autoridades centrales de dirigentes e1egidos, tri
10 son de las segundas. En tanto que los constructores del bunales y la burocracia, pOl' L1na palte, y las baronfas de los
Estado integrador aspiran a disefiar sistemas arm6nicos y principales grupos de in teres organizaclos, por la otra.
unitarios, divididos en organismos, ramas y departamentos; Los periodos cfclicos de inlegraci6n han fortalecido regu
los elementos que tales disefios componen muy pronto se larmente los instrumenlos instillicionaies del ESlaclo capaces
, ' 224 BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS BUSQUEDA DE I NSTITUCIONES APROPIADAS 225

de limitar eI poder de los barones. Un primer ejemplo es el contra los actuales regimenes intelectual, ideologico y politico.
sistema de las cortes reales. Cuando los campesinos apelaban Por ejemplo, una de las preocupaciones principales de los go
a la justici a del rey como encarnaci6n del Estado, solicita biemos y economias "mixtos" contempon1neos, como los que
ban la intervenci6n real en un sistema politico de baronfas, existen en Escandinavia, es que las interdependencias social,
evocando las reivindicaciones de derechos humanos y el bien econ6mica y politica se han vuelto tan complejas que resulta
comun representados en el espiritu de la ley. "Historicamente, diffcil e i ncluso imposible para los ciudadanos comunes e in
en las i nstituciones integradoras i ncluyeron sistemas nacio cluso para los politicos elegidos entendel- el proceso 0 influir
nales de leyes, i ntercambio econ6mico, fuerza m i litar y admi en el (Study of" Power and Democracy in Sweden, 1 985:36; sou,
nistraci6n. Y es alrededor de tales sistemas que se l ibran las 1 985: 40; Olsen, 1 988a). Las diferentes i nstituciones del siste
bat allas por ia soberanfa popular contemponinea; pues en ma politico han perdido sus caracteres distintivos. Se han usa
las princi pales democracias occidentales, los barones de la do elementos de un tipo de proceso de decision para enfrentar
vida moderna han efectuado grandes invasiones en las [uncio o modificar las dificultades de otras (Dahl y Lindblom, 1 953;
nes i ntegradoras de cada una de estas i nstituciones. Briggs, 1 96 1 ; Lindblom, 1 977; Hernes, 1 978; Goodin, 1 982;
EI movimiento hacia el poder de los barones es general. Streeck y Schmitter; 1 985). Y ha habido proliferacion de for
Los ejercitos nacionales estan ligados mas estrechamente a mas organizativas, tanto en el lfmite de los sectores publico y
los complejos industriales-castrenses que a los prop6sitos na privado, como de la "politica" y la "administraci6n" (Hague,
cionales (Galbraith, 1 967). Los tribunales protegen los dere Mackenzie y Barker, 1 975; Sharkansky, 1 979; Barkel 1 982;
chos del [l.lerte a no tomar en cuenta el bien com u n , <> son Beyme, 1 985; Hood, 1 986; Hood y Schuppert, 1 988).
suplantados como palestras para mediar en los grandes con Una de las soluciones tipicas, que encontramos por ejem
flictos econ6micos (Eckhoff, 1 976; Andenres, 1 985). Los gran plo en el program a de reformas del gobierno cent ro-conserva
des grupos i ndustriales y financieros dominan los mercados dor noruego (capitulo VI), consiste en buscar un nuevo equili
en beneficio propio. Y las burocracias administrativas son brio entre insti"tuciones i ntegradoras y agregativas, y sobre
prisioneras de los clientes por sus intereses especiales (Lowi, todo en fijar lfmites mas claros entre ambos tipos de instilu
1 969; Wilson, 1 980). Los instl"umentos clasicos del Estado se ciones . De tal suerte, se ha propuesto que los dirigentes de
han feudalizado pOl' medio de un sistema politico corpora eleccion participen mas en las decisiones importantes, acon
tivista, cuyo control ha pasado a los barones. I n cluso las tecimien tos principales y creaci6n de marcos para nuevos
i nstituciones de i ntegraci6n nacional han adopt ado por dere sistemas; que las dependencias administrativas sean i nstnl
cho propio el cankter de grupos de i nteres, compitiendo con mentos de los dirigentes de eleccion, aunqlle deban fortale
otros intereses especiales por la posici6n y el poder en la glo cerse como defensoras de los valores cllltllrales; que las em
rificaci6n de la "politica burocnitica" (Allison, 1 97 1 ; Peters, presas vuelvan a los mercados; que los i ntereses organizados
1 984) . . se concentren en la representaci6n de sus miembros, pero
participen menos en la determinacion de las politicas publi
cas, y que los profesionistas actllen m as en i n teres de los
EL PENSAMIENTO SOBRE LA REFORMA I NSTITUCIONAL lIsuarios que en interes personal .
EN UN MUNDO cicLlCO Consiclerando la historia cfclica y estos sfntomas de des
contento, es facil predecir pat'a la proxima decacla un viraje
Al parecer; nos hallamos en 0 cerca de un nuevo cen i t de la po hacia teodas e instituciones mas integradoras y hacia diferen
litica agregativa y de las teorfas politicas. En consecuencia, las ciaciones mas precisas entre instituiones, con relaci6n a sus
habituales fuerzas cfclicas han empezado a proferir quejas respectivos papeles (es deci l in tegl-ador 0 agregativo). Las
I,

226 BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS BUSQUEDA DE I NSTITUCIONES APROPIADAS 227

predicciones se facilitan en mayor medida por la tendencia a tre instituciones. Evaluar la pertinencia de diferentes institu
las reducciones de la distension en las democracias occiden ciones en una sociedad comprometida con la soberania popu
tales. Desde luego, estas predicciones constituyen en sf parte lar implica diversidad de criterios vinculados tanto a procesos
del proceso cfclico. Son manifestaciones de la facilidad relati agregativos como a integradores. Ademas de los problemas de
va que los especialistas y participantes tienen para percibir eficiencia asignativa, hemos identificado otros que atafien a
los problemas de las instituciones actuales y para desenten las preferencias, dotaciones, competencia e integridad, tam
derse de la experiencia previa con altemativas. bien como algunas preocupaciones respecto a la l"elaci6n
No escapamos del proceso cfclico mediante la conciencia entre el hipotetico atractivo de una forma institucional y su
que de el tengatnos, pero la comprensi6n puede suministrar eficacia en el mundo real de gente, gmpos y experiencias rea
una base para lograr enfoques mas cuidadosos en la busque les. Estas cuestiones no se pueden considerar perifericas al
da de las instituciones apropiadas en un sistema politico dedi debate. Aunque no nieguen la i mportancia de la eficiencia
cado a la soberanfa popular. Estos enfoques dependen de que asignativa, ubi can ese criterio en un contexto mas general que
se reconozcan cinco puntos esenciales. nos Ileva a diferentes opciones institucionales.
Primero, la polftica no es la categoria residual de un siste Tercero, los problemas de disei'io 0 evaluaci6n instituciona
ma econ6m ico. Los convencionalismos modernos en teorfas les no pueden descomponerse rutinariamente en problemas ,I

economicas del mercado consi cleran que un sistema polftico separables. Como hemos vis to, las instituciones e i deologfas
apropiado se anticipa a la mayor parte de los probl e mas con agregativa e integradora se afectan mutuamente de manera
cemientes a l a asignaci6n de los escasos recursos. De acuerdo que hacen imposible considerar la soluci6n de los problemas
con esta idea, la polftica bien puede intervenir en decisiones de lInaS sin tomar en cuenta a las otras. Es mas, aunque pu
sobre la' distribuci6n de la riqueza (y otros recursos iniciales) dieramos a tender a una sola [uncion, no podemos considerar
: 1 ,
y en la determinaci6n de las reglas del juego, pero propiamen los criterios pOI' separado. POI' ejemplo, no esta claro si una
: 1
te no participar en las decisiones sobre asignqci6n, salvo para sociedad puede elegir arbitraria e independientemente un sis
corregir imperfecciones en el fLIncionamiento de un mercado tema de poder y un mecanisme de asignaci6n. Tampoco es
libre, sobre todo los problemas de extemalidad y concentra obvio que las preferencias individuales sean inclependientes
ci6n. Esta perspectiva no deja de tener cierto atractivo. Nos de la forma institucional. Uno de los mas viejos argumentos a
permite definir el problema de la ingenierfa social, asf como favor de los procesos polfticos democraticos es que contribu
eI de modificar un mercado real reconocidamente imperfecto, yen a desarrollar un germen de preFerencias que alienta la coo
para hacerlo conforme al ideal de un mercad o perfectamente peraci6n y el senticlo de COlllllllidad. Una cdt ica paralela es
competitivo. Sin embargo, para los fil6sofos politicos, la es que desalientan la iniciativa individual y prem ian la pasivi
trategia tal vez se parezca mas a una forma de imperialismo dad. Uno de los argumentos mas viejos a favor de los procesos I .

disciplinario que a una buena historia 0 a una buena 16gica. de mercado es que desarrollan un compromiso con la l ibertad t i

Una altemativa consistirfa en considerar los m ercados y otras individual y cielto sentido de interdependencia internacional.
instituciones sociales como ajustes tecnicos, justificables uni La critica paralela es que alimentan la cociicia, enviclia y com
camente cuando existan imperfecciones politicas. En el peor petitividad. Donde los i n tel"eses conforman cl proceso, Ia elec
de los casos se puede arguir que esta perspectiva tiene ma ci6n de instituciones es en paJ"te una eleccion de valores, ra
yor validez hist6rica que l a perspectiva opuesta. z6n por la cllal no puede ser consiclerada como SlI simple
Segundo, aunque sea una ventaja importante la capacidad aplicaci6n.
de una instituci6n para encontrar soluciones 6ptimas de Cum"to, es probable que a una sociedad Ie si rva mejor la
Pareto, no constituye lIna base adecuada para la elecci6n en- conti nua con trad icci6n de i n t e reses , dem antlas y valOles e n
228 BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROPIADAS BUSQUEDA DE INSTITUCIONES APROrIADAS 229

conflicto que los procedimientos que exijan su permanente Quinto, muchas democracias occidenta les y numerosas teo
soluci6n. Los conceptos de valor e identidad se elaboran me rlas al respecto podrian ser impulsada s levemente hacia un
diante tensiones permanentes entre valores y modelos, que se mayor interes por las funciones e institucio nes i ntegrativa s,
repiten, se transforman y vuelven a repetirse. Tratar de elimi as! como hacia una mayor diferencia ci6n de las institucio nes.
nar la contradicci6n y l a incongruencia por medio de l a conci Los estudiosos de las organizac iones a menudo m uestran
liaci6n, soluci6n y transacci6n puede ser menos efectivo que poco entusiasmo por la reforma i nsti tucional (March, 1 98 1 b;
luchar contra las presiones y las ambigtiedades en conflicto, March y Olsen, 1 98 3 ; Scharpf, 1 986), pues prefieren seiialar
a fin de establecer una altemancia tolerable (March, 1 978; las numerosas dificultades de mantener cierto sentido de efi
Winston, 1 985). Dentro del m ismo espiritu, cualquier insti cacia en un mundo cfc\ico, aunque estas dificultade's no sean
tuci6n debe lIevar en sf las semillas de su reconstrucci6n. Los una balTera para la reforma. Con objeto de justificar 10 apro
ciclos de entusiasmo por las instituciones agregativas e inte piado de una mayor integracion , tal vez debamos convencer
gradoras, y la 16gica de transformaci6n intema que fastidia a nos a nosotros mismos de la degeneracio n de las i nstitucio
unas y otras, asegura esta lucha continua. nes agregativas y de las glorias de los derechos, del debate
Los argumentos a favor de la contradicci6n no resuelta y la razonado y de la au tonomia administrati va, al tiempo que re
dedicacion a la altemancia entre principios incompletos de conocemos que en el term ino de unas cuantas decadas redes
penden de ciertos supuestos respecto de las consecuencias cubriremos los males de la i ntegraci6n, para volver a abrazar
morales de la lucha etica como opuesta a la claridad etica. Las el i ntercambio en nombre del interes personal. Quizii tenga
razones a favor de la lucha radican en el d.lculo de que esta mos que reconocer no solo las ventajas que encierra esta os
obliga mas 0 menos de manera continua a estar consciente de cilaci6n aparentement e i nterminable, sino tam bien 1 0 desea
los ciilemas morales. Lo cual mantiene una reconsideraci6n ble de una acci6n decisiva en un mundo sin consecuencias
mas permanente de las decisiones, con base en nuevos senti decisivas. 'i

mientos y experiencias, entre estos los de culpabilidad y duda,


que en el caso da una firme resoluci6n. Este argumento es
analogo al que a menu do se esgrime respecto a las ventajas de
mantener las elecciones como acciones conscientes, en vez
de relegarlas a la rutina. Como ejemplo pertinente, considerese
la clasica diferenciacion entre "polftica" y "administracion". , I
Todos "sabemos" que una y otra deben seguir siendo distin
, ,
tas. Al m ismo tiempo, todos "sabemos" que no podemos man
tenerlas como cosas distintas y que nos es dificil precisar su
i
propia distinci6n. No obstante, la alternancia del concepto de ! !
administraci6n en la realpolitik, como grupos de intereses en
conflicto que todo 10 permean, y el concepto de administra
cion burocn'itico, como algo distinto a la politica, parece per I,
mitir que ambas ideas desarrollen y reflejen los cic\os de entu
siasmos corrientes (March y Olsen, 1 983). La altemancia
refleja cierta sensaci6n de que mas vale obtener riqueza de la
ambiguedad que purificar principios (March, 1 97 1 ; Jacobsson,
1 984; Egeberg y Stigen, 1 98 5 ; Christensen, 1 9 85).
PREFERENCIAS, PODER E INSTITUCIONES . 23 1

las dificultades que encllentran las sociedades democraticas


para responder a los legitimos intereses de los f-uturos cillda
danos. Al m ismo tiempo, no ha side facil evalllar la distribu
VIII. LAS PREFERENCIAS, EL PODER ci6n del poder en una sociedad contemporanea. EI criterio
Y LAS INSTITUCIONES DEMOcRATICAS democratico de igllaldad tiende a ser empfricamente proble
matico, dado que la vida polftica ordinaria aporta datos in
adecuados para la soluci6n de mliltipies inceltidumbres acer
ca del poder relativo.
ESTE capitulo explora algunas implicacion es del criterio de
Estas ambigliedades y complejidades afectan los i n tentos
mocratico de igualdad politica para el disefio de las institucio
de responder a tres preguntas c1asicas sobre el pocler en una de
nes polfticas. Como en el capitulo VII, sostenemos que la
mocracia: (Cuales son las razones de las disparidades del po
igualdad politica significativa no se puede considerar s i m ple
del', en un sistema democratico? (C6mo pueden estas redu
mente un. problema de agregaci6n de i ntereses, sino que tam
cirse? (Que se puede hacer para mejorar los efectos de las
bien exige tomar en cuenta la conformaci6n de las preferen
disparidades i rreductibles? Estas i nterrogantes han sido deci
cias ciudadanas. El argumento depende, en primer lugar; de
sivas para la teoria politica, pOl' 10 menos desde Plat6n, y han
algunas observaciones sobre los modos en que la igualdad
sido consideradas con cierto detenimiento pOl' diversos fil6so
de poder i mplica comparacion es de preferencias interper
fos politicos y te6ricos contemponlneos de la opci6n social
sonales e i ntertemporal es, y, en segundo, de otras observacio
(Pitki n, 1 967; Parenti, 1 978; Elster, 1 983b; Pateman, 1 985). , .

nes sobre los modos en que la distribuci6n de preferencias en ,


,

La mayor parte de los estudios modernos sobre igualdacl


una sociedad afecta la distribuci6n de poder.
politica destacan los principales problemas que produce la
desigualdad econ6mica a la democracia (Dahl, 1 986). Estos
LAS AMBIGOEDADES DE LA IGUALDAD POLiTICA problemas son evidentes e i mportantes. La experiencia <;on :
" ,.

temporanea sugiere que probablemente sea i mposible sus


Entre un grupo rle ciuradanos adecuadamente inclusivo, la tentar la igualdad polftica frente a grandes desigualdades eco
igualdad polftica t!!: c0:>diC:0n ner;esaria, aunque no suficien n6micas . S i n embargo, las dificultades que plantean a la
te, para la democraci (Dahl, 1 9"17; 1 986). En los tratamientos democracia las disparidades de riqueza no son el objetivo del
tradicionales de la dem ocracia, se presume que la ciudadania presente capitulo. Antes bien, este examina la relaci6n entre
depende de distinciones hist6ricas indiscutibles (por ejemplo, las preferencias y el pocler en una democracia. En el se arguye
entre naciones, grupos de edad, castas y sexos) 0 de algunos que la libel-tad politica no puecle ser logracla 0 evaluada de ma
convenios contractu ales primarios. Los planteamientos mas nera sign i ficativa sin la presencia de divel'sas instituciones
recientes se inclinan por basar los derechos de participaci6n polfticas interesadas en la cons truccion, elaboraci6n y apre
en consideraciones concernientes a los costos infligidos a in ciaci6n enfatica de las preferencias del indivicluo. Para des
dividuos particulares 0 a los beneficios que ellos aportan arrollar ese argumento, nuestro ensayo obselva que la m ayo
(Dahl. 1 977), preocupaciones que tam bien conocieron Plat6n ria de las teodas del podel junto con la mayor parte de otras
y Arist6teles. Sin embargo, en una epoca moderna de opcio teorias de la eleccion, se basan en un concepto de las prefe
nes, cuyas consecuencias se extienden mas alia de las f-ronte rencias (0 i n tereses) i nadecuado para las situaciones en que
ras polfticas y a un futuro muy lejano, estas justificaciones las preferencias son ambiguas, cambiantes y endogenas res
son complejas. La primera, plantea preguntas profundas en pecto del sistema polftico. De paso, se exploran algunas com
tome a la geografia de la democracia; la segunda, dramatiza plicaciones inducidas por la relaci6n existente entre las eva-

230
232 PREFERENCIAS, PODER E INSTITUCIONES PREFERENCIAS, PODER E INSTITUCIONES 233

luaciones del poder relativo y las comparaciones de intereses interpersonales comparliclas, en declo alglm sustent6 para la
i nterpersonales e intertemporales, la relaci6n entre la distri evaluaci6n de las perdiclas y las ganancias de diferentes indi
buci6n de preferencias en una sociedad y la distribuci6n del viduos dependientes de un resul tado social. En la mayor parte
poder, a mas del papel que las instituciones politicas i ntegra de los sistemas de elecci6n colectiva, son comunes l as compa
doras desempeiian en la generaci6n de la comprensi6n i lus raciones interpersonales de perdidas y ganancias individuales
trada, la empatia, la identidad colectiva y la confianza, que surgidas de las opciones sociales alternativas. Ubicando estas
crean y sustentan a un s istema de igual poder politico. comparaciones fuera de la jurisdicci6n del discurso permisi
ble, las teorfas del bienestar social que rehllyen las compara
ciones i nterpersonales restringen considerablemente su pert i
LA MEDICI6N Y COMPARAcr6N DE INTERESES nencia para pensar en las instituciones polflicas. El problema
es particularmente agudo en una c1emocracia. Si deseamos i n
Si definimos el poder como la habil idad para inducir a los de vocar un significado compartido del criterio de igualdad polfti
mas a actuar de modo que contribuya a los intereses de quien ca, es diffcil ver c6mo podrfamos escapar a la necesidad de las
mantiene ese poder, cualquier medici6n que hagamos de este comparaciones interpersonales. Desde luego, la dificultad es
implica una evaluaci6n de los intereses (preferencias) indivi triba en diseiiar instituciones y procesos pol fticos capaces de
,

i duales y las distancias de valor entre resultados alternativos. hacer comparaciones de perdidas y ganancias interpersonales
I
Y cualquier comparaci6n del poder que posean diferentes e intertemporales de modo que mas bien sustente una visi6n
personas implica la comparaci6n interpersonal e i ntertempo democratica de la s oberania popular que de que la socave.
ral de esas distancias. En una teorfa de las preferencias subjetivas, la segunda posi
bilidad es la plena aceptacion de una definicion subjetiva del
poder relativo. Es decir, podrfamos imaginal' que todo ciudada
La comparacion interpersonal de intereses no puede hacer una comparaci6n interpersonal de i ntereses
subjetivamente significativa. De tal suerte, es de presumir que
Decir que clos personas tienen igual poder equivale a decir que cada ciudadano individual es capaz de detem1inar una distri
existe una unidad de medicion mediante la cual el grado al buci6n de poder en una sociedad. Sin embargo, a mas de que
que una persona ha inducido a las demas a contribuir a sus in difieren las distribuciones asociadas de pocler; no hay garantfa
tereses se puede equiparar con el grado en que 10 han logrado de que las mediciones interpersonales impllestas por diferentes
otras. Las dimensiones de esa medici6n son las de los intereses ciudadanos sean las mismas, por 10 genet-al no 10 son. Desde
o preferencias individuales. Dado que la evaluaci6n de las dis este punto de vista, el critel'io de igllaldad po\ ftica es, necesaria
paridades de poder exige la comparaci6n interpersonal de in mente, el de un ciudadano especffico. La igualdad polftica exi
tereses, a un criterio de igual poder no se puede dar un claro girfa que cada uno cleterminara (subjetivamente) que el poder
significado interpersonal en un concepto de interes que consi estuviera distribuido por partes igllales, 0 tal vez que por 10 me
dera a los intereses (0 a las preferencias), como individualmen nos considerara al suyo igual al de cualquier otra persona.
te subjetivos. Pues, si las preferencias se consideran subjetivas,
otro tanto ocurrira con su comparaci6n, y si la comparaci6n es
subjetiva, tam bien tendra que serlo el poder relativo. La. comparacion intertemporal de il1tereses
Estas dificultades sugieren dos posibilidades enteramente
distintas para la elaboraci6n del criterio de igualdad poHtica. No obstante, incluso una definici6n de poder enteramente
La primera es establecer cierta base para las comparaciones subjetiva plantea problemas intertemporales de sobra conoci-

.j
234 PREFERENCIAS, PODER E INSTlTUCIONES PREFERENCIAS. PODER E INSTIT(JCIONES 235

dos en la teoda de la elecci6n (March, 1 978; Elster, 1 979; queda comprometiclo como cimiento de la elemocracia. La de
1 983b). Las preferencias no son claras ni estables. Se desarro mocracia agregativa basada en la igualdad polftica subjetiva
lIan con el tiempo. Las conforman no s610 [uerzas ex6genas a entre ciudadanos actuales se maniriesta tan s610 como una
la politica y a la toma de decisiones, sino tambien los propios burda aproximaci6n a la igua ldad poi ftica (Arend t, 1 95 8 ;
procesos politicos. As!, los intereses actuales de los ciudada Rabermas, 1 975; Mansbridge, 1 980). Resulta concebible que
nos apenas son una parte de los que revel an a 10 largo de su sea la mejor soluci6n pn\ctica a un problema complejo. Pero
vida, y esta revelaci6n siempre se ve afectada pOl' las opcio la afinnaci6n de su caracter practico es un reclamo en el sen
nes. Rasta las defi niciones subjetivas intrapersonales de l a tido de que, como instrumento de los ideales de democracia,
igualdad politica son problematicas, puesto que l a determina los defectos de este sistema son menores que los ])J'opios
ci6n del poder individual relativo en un momento dado implica de los procedimientos que buscan provcer alglm tipo de base
la caracterizaci6n de sentimientos ambiguos, que cambian pm-a las comparaciones intel'personales e in tertemporales; y
con el tiempo y que varian tambien parcialmente a conse ese reclamo no esta pOl' Sl evidentemente justificado.
cuencia de los procesos y resultados politicos. En un nivel for
:'; mal, las comparaciones de las preferencias de hoy y de mana
, .
na diffcilmente se pueden distinguir de las comparaciones La empatfa, fa cont1anza y fa conciel1cia eXlraindividual
,, ". interpersonales. de los il1lereses il'ldividuales
Otros problemas intertemporales se generan a medida que
tratamos de hacer comparaciones extraindividuales. En su En un sistema agregativo, la altemativa c1asica a las preferen
forma mas extrema, estos problemas se presentan en la exi cias subjetivas consiste en determinar los intereses de los ciu
gencia de adaptar los intereses de los futuros ciudadanos, los dadanos individuales de manera extra individual. Si s610 con
que se agreganln a la sociedad en el futuro por medio del naci sideramos a l os ciud adanos pl'esentes, la terminologla de
miento y de la inmigraci6n. En una sociedad en proceso de "interes" invita a la subordinaci6n de .Jas preferencias subjeti
renovaci6n, la igualdad polftica no puede razonablemente res vas individuales a alglll1 concepto de intel-eses objetivos deriva
tringirse a los ciudadanos existentes. Los actuales actores po dos de una perspectiva externa y vincu lados a Ia posici6n
liticos deben actuar, por 10 menos implicitamente, en nombre social 0 econ6mica (Balbus, 1 97 J ; Pobby, 1 980). Es dificil ne
de los intereses de otros. El caso mas obvio es el del gran nu gar la posibilidad de que un individuo pueda, pOl' diversas ra
mero de ciudadanos que aun no ha nacido. A menos que un zones, percibir err6neamente su interes personal. Los juicios
s istema democratico pueda resolver el problema de la re subjetivos sobl-e intereses personales a menu do pueden verse
presentaci6n futura, cambiando los intereses de los no natos, descaminados en complicadas ecologfas de interacciones re
ese sistema viola una premisa subyacente bastante fundamen petidas. Entre los in tereses de corto y largo plazos surgen pro
tal de la democracia: que los intereses de quienes sufragan los blemas confl ictivos. Hay problemas de falsa conciencia res
costos de una decisi6n tambien deben verse reflejados ade pecto de los intereses de c1ase, familia, sexo, etnia 0 naci6n.
cuadamente en la elecci6n. Los intereses de esos futuros ciu Tambien los hay de juicio e inferencia.
dadanos se deben comparar de manera significativa con los Sin embargo, no es obvia la eficacia de subordinar las pre
de aquelIos presentes en la actualidad. ferencias subjetivas de ciudadanos presentes a una deter
Si la democracia agregativa no puede hacerse extensiva a minaci6n extraindividual de intereses en nombre de la socie
los no natos 0 a las futuras preferencias (cambiantes) de los dad. Las dificultades asociadas a conceptos de interes y la
ciudadanos actuales, 0 bien a alguna comparaci6n entre las representaci6n de los allsentes forman parte considerable del
preferencias ciudadanas, el criterio de la igualda cl polltica debate tradicional y contemporaneo en la teoda polftica
236 PREFERENCIAS. PODER E INSTITUCIONES PREFERENCIAS. PODER E INSTITUCIONES 237

(Dahl, 1 978; Pateman, 1 985; Pitkin, 1 98 1 ) . EI resto del presen nes (Dahl, 1 982). E n una epoca en que las familias y las co
te capitulo adopta una posici6n particular ante ciertos pro munidades son mas d i fusas e ideol6gicamente menos impor
blemas clave implicitos en la representaci6n poiftica. Esta posi tantes, la igualdad politica resulta mas clificil de sustentar; y
ci6n consiste en que no es posible tener igualdad poiftica con tal vez que sea responsabil idad mas clirecta del sistema politico.
una concepci6n de la polftica basada estrictamente en la agre Las obligaciones que tienen los actores politicos de servir
gaci6n de preferencias actuales de ciudadanos actuales. Se com o depositarios de los no representaclos rue reconocida
argumentan3. que la evaluaci6n extraindividual de intereses hace ya mucho tiempo como parte de la polftica democl:<Hica.
individuales es menos una mala visi6n que una vis i6n sin n in Este hecho forma parte importante de la ret6rica y l as reglas
gUn instrumento confiable dentro de las instituciones demo de pertinencia politicas. Considelense, por ejemplo, los es
cniticas agregativas. fuerzos encaminados a restringir el cambio intersectodal de
Una preocupaci6n fundamental de un sistema politico de recursos. Las restricciones i mpuestas al soborno de funciona
dicado a l a igualdad de poder es especificar una serie de insti rios, a las aportaciones para campaflas politicas, a la ocupa
tuciones que alien ten la estimaci6n y comparaci6n de pre ci6n pospolftica y al otorgamiento de presentes y ascensos
ferencias, de manera que preste la misma atenci6n a l os son intentos de establecel' fTicciones en eI l ibre cam bio de re
intereses de cada ciudadano presente y futuro. Los intereses cursos entre el sector econ6mico y el politico. Presumible
futuros de los mismos garantizan. de desearlo, su voz. median mente, restringimos el soborno respecto a la actuaci6n de los
te la habilidad de los ciudadanos presentes para sentir empatfa funcionarios porque sentimos que las acciones oficiales no
por ell os y por la voluntad de estos de servir como deposi deben trocarse pOl' el beneficio privado y que los funciona
tarios de los intereses futuros (Pitkin, 1 96 7 ; Elster, 1 98 3 b; rios deben actuar al servicio de intereses mas generales que
Pateman. 1 985). Para la evaluaci6n de la igualdad polftica por los propios. Es un problema directo de intermediaci6n (Ross,
medio de comparaciones interpersonales e intertemporales se 1 97 3 ; Levinthal, 1 988), que existe independientemente de las
necesita tambien de tina perspectiva de empatfa. Estas ideas de desigualdacles econ6micas. Aunque la riqueza estuviera distri
empatia y confianza deben distinguirse de las ideas de protec buida por partes iguales entI'e los ciudaclanos presentes, el
ci6n . Aunque se pueda argumentar que los intereses persona cambio de la acci6n oficial pOl' el beneficio privado corrompe
les de un ciudadano pueden ser mejor anticipados por otros en da
. el proceso de gobierno .
determinadas condiciones, esta condici6n no es esencial para A primera vista, el misll10 tipo de argumento no parece
el presente argumento. La empatfa entre ciudadanos presen apIicable respecto del ci ucladano individual que actda como
tes no se busca como base de protecci6n, sino para desarro tal en un sistema agregativo. Partiendo del intel'es personal
l iar las comparaciones i nterpersonales que exige la igualdad relativamente restringido de los 'ICtOles individuales en el sis
politica. tema, 0 desde el punto de vista del cambio efectivo, l as restric
Tradicionalmente, los conceptos de fideicomisario politico ciones a la venta de los c1el'echos pol iticos inclividuales (es de
y las cuaIidades concomitantes de empatfa se han apIicado cir, el voto) reducen las oportunidades de que los ciucladanos
sobre todo mediante la estructura social de la sociedad, parti i ndividuales . maxim icen sus propias utilidades subjetivas.
cularmente en cuanto a las relaciones entre generaciones de Dado que, presLimiblemente, esc es el prop6sito de un sistema
padres e hijos y por los contactos y asociaciones arbitrarios agl'egativo, las res lricciones a la venla de clerechos politicos
que se generan en una vida comunitaria activa. Mediante l os podrian consiclerarse como desafortunadas inted'erencias con
diversos milagros de la identificac:i6n familiar y comunitaria, l a l ibertad individual y la eficiencia de cambio. Como observa
los ciudadanos presentes act(tan conscientemente a fin de Dahl ( 1 956). "Ia esencia de loda politica competitiva es el co
preservar las herencias y los legaclos a las futuras generacio- hecho clel electorac\o por parte de los pol ilicos" .
238 PREFERENCIAS, PODER E INSTITUCIONES
PREFERENCTAS, rODER E INSTITUCIONES 2]9
Sin embargo. instintivamente conden mos e tI:u e ue de
. . preocupaciones m as realistas en cuanto los sistem as politicos:
los derechos individuales pOl' una ganancla economlca mdlVI
la preocupacion ante la ciistribllci6n del pocier y del poder
dual como incongruente. con la democracia po] [tica. Se plle
igual. i mperativo de la democracia. Sin elll patia ni confianza.
de considerar que los instintos surgen de los muchos modos
no se puede alcanzar la igllalclad politica ni cieterminarse el
en que la venta de votos ofencle nuestra sensibilidad. en par
grado en que esta se ha conseguiclo.
ticular. nuestra preocupacion por la distribucion desigual de
las dotaciones economicas. Pero. desde el punto de vista pre
sente estos sentimientos son tam bien la asercion de que la
polftia no es simplemente cuesti6n de agrear preferencias
LAS PREFERENCIAS Y LA IGUALDAD POLiT1CA
.
presentes de actores presentes. En sus capacldades cltl:lada
. . . Cuando el pocler de un ciucladano individual se define como
nas. los ciudadanos individuales son oficlales. depoSItanos de
la habilidad para inducir acciones colectivas que conformen
las preferencias presentes y [uturas de ciudadanos presentes y
con sus intereses. es natural pensar que Jas preferencias (inte
futuros. Legftimamente. no pueden enajenar sus derechos po
i reses) se desarmllen por medio de Ull proceso y el poder por
liticos. ya que los tienen apenas en deposito.
'\ Las instituciones politicas no promueven necesariamente
medio de otro. Su interacci611 produce la politica. pero se per

I
ciben como independientes. Asi. el criterio democratico de
ni la empatfa ni la confianza. pero no les son desconocida .
igualdad politica se considera por 10 general separable de cual
Pese a l as asperas interacciones que provocan las grandes dl
I quier criterio adicional con respecto a l a distribuci6n de pre
I ferencias de opinion y autentico conflicto de intereses entre
I
ferencias, Sin embargo. la separacion no es tan obvia como
los miembros del congreso de los Estados Unidos. casi todo
podria sugerido este planteamiento. En cualquier sistema po
observaclor de l a iristitucion comenta el grade en que logran
l itico que considere las pl-eferencias indivicluales con objeto
identificarse con la colectividad y mostrar empatfa por los
de lograr u na eleccion colectiva. tanto el grado en que los ciu
problemas de sus colegas. Se puede confiar en que los miem
d adanos creen poseer el podel se considera que 10 poseen 0
bros exentos de in teres directo y sin instruccion explfcita pro
en realidad 10 poseen dependel'a de manera i mpol'tante de la
tejan los in tereses de los demas. Razonablemente podemos
d istl'ibuci6n de preferencias en la sociedacl.
d dar de que esa empatia se haga extensiva a los votantes de
los colegas. 0 de que la confianza refleje sentimientos que re
basen las bien definidas expectativas de reciprocidacl. pero el La hclcroge/'leidad de las prcf'c rencias
proceso legislativo can frecucncia aporta elemen to de empa
. y d illien.:(lIllhio l'()/ul'I/ario
Ua y confianza al proceso politico. Fenomenos slmdares pue
den observarse en otras instituciones que implican contacto
La politica se puede descri bir como un sistema de intercam
directo y dependencia mutua. A decir verdad, este es uno de
bio voluntario, como una bllsqueda de arreglos optimos de
los reclamos mas i mportantes en pro de un sistema de gobier
Pareto a preferencias anteriores. Este sistema politico prospe
no local bas ado en la representacion poHtica.
ra en cierto tipo de heterogeneidad en las preferencias. Para
Hablar de confianza y e mpatia como instlllmentos polfti
que tenga lugal' un intercambio volul1tario. cada socio parti
cos equivale a conjurar antiguas tracliciones del pensamiento
cipantc en el cambio debe creer que este aumenta Ia uti\ ic1 ad
humanista. Sin embargo. est e argu mento no tiene como base
para su posicion. En ausencia de expectativas erroneas. ello
la belleza ni la riqueza de una vida eclificacla en torno a estos
signi fica que dos socios participantes en un intercambio deben
elementos. sino de una mucho mas pragmatica basada en el
evaluar c1 iferentemente los bienes intercambiados. Podemos
realismo existente entre la formacion de preferencias y las
considera!" que estas c1irerencias de velocidacles marginales de
240 PREFERENCIAS, PODER E INSTITUCIONES PREFERENCIAS, PODER E INSTITUCIONES 241
,

sustituci6n surgen de las diferencias en las preferencias 0 en Entre los atenuantes que producen Ia indiferencia mutua
las dotaciones, cuando no de ambas. estan el exceso de recllrsos sociales, la ignorancia de oportu
As. en un intercambio voluntario, la ventaja de cambio nidades, la heterogeneidad de tradiciones cli lturaies, la dis
procede de dos cosas: la primera, es la posesi6n de recursos tancia fisica y social y las ideologfas de cooperaci6n y afi
deseados por otros. En general. las desigualdades existentes liaci6n. En su mayor parte, el m odemismo, el asccnso del
en estas dotaciones se reconocen como Fuente primordial de nacionalismo e intemacionalismo, los cambios nlpiclos en la
desigualdad politi ca. La preocupaci6n por el grado en que las facilidad de comunicaci6n y de transporte, el desan"ollo de
diferencias de posesi6n de recursos econ6micos dominan el modemas armas comerciales y belicas y el enfasis ideol6gico
intercambio politico es caracterfstica conspicua de la obra en el dominio y subordinaci6n reducen esos atenuantes y con
contemporanea sobre la democracia (Dahl, 1 977). En la medi vierten la general indiferencia mutua en un rasgo menos ca
da en que la base para el intercambio politico es una diferen racteristico de los sistemas polfticos nacionales. Desde este
cia de velocidades marginales de sustituci6n atribuible a las punto de vista, muchos de los cambios sociales, econ6micos e
disparidades de recursos econ6micos iniciales, el sistema po ideol6gicos del siglo XIX han hecho menos factible, m as bien
litico es basicamente una palestra en que los recursos polItI que mas, el proceso democnhico basado en el in tercambio vo
cos se trafican por recurs os del sistema econ6mico. luntario y el descubrimiento de intercambios mutuamente be
La segunda [uente de ventaja en un intercambio voluntario, neficos. Esto parece ser valido aun cuando concedamos que
procede de desear cosas que otros no desean. Esta ventaja los cam bios tecnol6gicos han hecho mas factible el descubri
se observa con menor frecuencia en las discusiones sobre el m iento de posibilidades de intercambio.
poder, pero es un aspecto importante de los modem os sis
temas democraticos. En politica, el intercambio voluntario
a menudo implica la elaboraci6n de polfticas que vinculan a La heterogeneidad de las preferel1cias
miembros de una coalici6n mutuamente indiferentes ante las y las prej'erel1cias mancol11tLnadas
dem andas de sus socios, siendo la forma chlsica la confabula
ci6n. En general, hacer politica publica mediante confabulaci6n La politica puede describirse tambien como mancomunidad
se facilita cuando existen intereses diferentes, pero no encon de preferencias. Estas preferencias mancomunadas represen
l rados. En un mundo asf, es posible que los ciudadanos indi tan un proceso que produce una opci6n colecliva como pro
vidualcs de una sociedad se enCllentren muy distanles unos medio de las preferencias individuales. EI peso asignado a la
de olros en valores, y que sin embargo sean capaces de indu preferencia de cada individuo es una medida de sus recursos
cir a ol ros a acluar en beneficio de sus intereses personales , o de su poder. Al parecer, en Ia politica de mancomunidad d e
en pocas palabras, en convertirse en poderosos. Es mas, ser preferencias, la heterogeneidad de estas es menos favorable
indil'erenle a las prefel"encias de otms 10 hace a uno un miembm para la igualdad polftica. Como se ha senalado con [Tecuen
de coalici6n interesante para la confabulaci6n, 10 cual aumenta cia, en el contexto de tratar de desarrollar una medida satis
eI poder personal. Como resultado, en principio es posible que factoria de poder, el exito alcanzado por cualquier ciudadano
lodos los cilldaclanos se valoren como mas poderosos que los en el logro de sus i ntereses en este sistema depende de la reIa
demas, resultado que no s610 podda considerarse favorable se ci6n entre los intereses indivicluales y la distribuci6n de i n te
gun cieltos criterios clemocnHicos, sino que tambien permite reses en la sociedad.
satisfacer aspiraciones de dominio. Desde luego, asimismo es Los ciudadanos con preferencias pr6ximas a las del prome
posihlc que todos los ciudadanos se consideren menos podem d io de la sociedad tienen mas exito en los p rocesos mancomu
sos que los demas, 10 cllal es un resliItado menos atractivo. nados que aquellos con preferencias mas distantes. Este plan-
242 PREFERENCIAS. PODER E INSTITUCIONES PREFERENCIAS. P O DER E INSTITUCTONES 243

teamiento puede apreciarse mas facilmente en un espacio po rezcan ser congruentes con el actual sentir popular (Dah L
'
litico unidimensional. Con multiples dimensiones, el "centro" 1 98 6), los ciudadanos de ideas opuestas los experimentan
para cualquier polftica detenninada resulta menos definido; como falta de poder. Estas dispariclades en la habiliclacl para
pero se mantiene el principio basico de que el exito dependera inducir elecciones colectivas coherentes con SllS propios inte
de la relaci6n entre las preferencias del individuo y las de los de reses no dependen de las desigualdades en recursos de poder.
mas. Este rasgo de los procesos mancomunados a menu do se Ellas estan implicitas en la heterogeneidad de las preferen
ha descrito como una complicaci6n en la medici6n, dado que cias de una sociedad, y no podrfan eliminarse igualando los
tiende a confundir los "poderes" independientes de los ciuda recursos.
danos que comparten preferencias politicas. Pero, alternativa Desde el punto de vista del ciudadano indlvidual, en un sis
mente, se puede considerar una forma de ventaja po}ftica. Asf tema politico de mancomunidad de preferencias, la distinci6n
como la indiferencia ante ls demandas de otros ofrece una entre la i mpotencia (0 el poder) debida a la distribuci6n de
ventaja ,en un sistema de intercambio voluntalio, as! la concor preferencias y la impotencia (0 el poder) debicla a la distribu
dancia con la preferencia ajena es una ventaja en la mancomu ci6n de los recurs os polfticos no es apremiante. Tampoco es
nidad de preferencias. obvio que esta distinci6n sea apremiante para una sociedad
Esta caracterizaci6n se pas6 por alto 0 fue combatida tradi democratica. En un sistema de mancomunidad de p referen
cionalmente cuando menos por dos razones principales: pOl' cias, la heterogeneidad de preferencias coloca a algunos ciu
un lado, porque la mayor parte de las definiciones de poder dadanos en posiciones com parables a aquellas que en otms
estan estrechamente ligadas a ideas de causalfdad, buscamos contextos producen desamparo estudiado (WOltman y Brehm,
mantener una distinci6n entre lograr nuestros deseos gracias 1 975; Abrahamson, Seligman y Teasdale, 1 978). Sin embar
a nuestros propios actos y lograr esos mismos por la conse go, en este caso no se trata s610 de una patologfa psicol6gi
cuencia posiblemente fortui t a de com partir esos deseos con ca; refleja asimismo una palpable desventaja polftica, y los
los demas. Y, por el otro, somos reacios a legitimar cualquier c1amores de "desiguaJdad" surgen de una impotencia experi
idea de poder que trate las implicaciones que tienen para el los mentada autenticamente.
cambios en las preferencias como equivalente de aquellas pro
ducidas por los cam bios en los recursos. Estas preocupaciones
son importantes, pero nos alejan de algunos modos obvios en Las reputaciones de poder en U I'! proceso
que la relaci6n entre nuestras propias preferencias y las aje de mancol7ulI1 idad de preferel1cias
nas constituye un aspecto vital de nuestra capacidad para in
ducir a una sociedad a hacer 10 que uno desea. EI e fecto de la hetemgeneidad de preferencias sobre las dispa
Una de las caracterfsticas obvias e importantes del debate lidades de poder no se limita a los problemas por las c1esventa
democratico es que aquellos ciudadanos cuyas preferencias se jas percibidas 0 por las definiciones subjetivas del poder. Por
hallan distantes del centro de preferencias de una sociedad ejemplo, a menudo se observa que el poder (en el senti do de su
tienden a considerar que el sistema politico funciona mal, peso asociado con un individuo en un proceso de mancomuni
como sistema agregativo, y se juzgan a sf mismos y a sus alia dad de preferencias) depende, en parte, de una reputaci6n de
dos como carentes de poder. En los debates modernos, un cla pocler originada en el exito pasado en el logro de resultados
ro ejemplo al respecto es el tratamiento del persistente fracaso favorables. Considerese un proceso de decisi6n en que los re
de los pafses "democnHicos" occidentales, y particularmente de sultados colectivos estan determinados por Ia distribuci6n de
los Estados Unidos, para lograr redistribuciones de la riqueza podr,' en[ re individuos, y en donde el poder relativo de un indi
y del ingreso en gran escala. Aun cuando estos resultados pa- viciuo camLia como consecuencia de las alternativas sociales,
, '

244 PREFERENCIAS, PODER E INSTITUCIONES PREFERENCIAS, PODER E I NSTITUCIONES 245

aumentando cuando los resultados son relativamente pr6ximos Como han observado mllchos estlldiosos de la democracia,
a las preferencias de ese individuo y disminuyendo cuando son los requ isitos previos para lograrla, y sobre todo las exigen
relativamente distantes. Una especuIaci6n obvia en tomo a esc cias de poder igual y de comprensi6n illistracla, pal'ecen ser
proceso es que Ia acumulaci6n de reputaciones de poder acen muy diffciles de alcanzar en los grandes estados-naci6n hete
tuaci las disparidades en este. Es decir, Ia actualizaci6n del po rogeneos. Las comparaciones estandar se hacen entre las d i
der por la observaci6n de los resultados colectivos se orientara mensiones de las naciones contemponlneas y las de la polis
a convertir las pequenas diferencias de poder en grandes dife griega. La explicaci6n habitual destaca las com plicaciones
rencias. La especulaci6n es plausible, pero elT6nea. que enfrentan las grandes unidades polfticas en la producci6n
La distribuci6n equilibrada de poder derivada de este pro de instituciones polfticas por medio de las cuales participen
ceso es independiente de la distribuci6n de poder inicial. S610 los ciudadanos en igualdad de condiciones 0 tengan oportuni
depende de la distribuci6n de actitudes, no de la distribuci6n d ad de hacerlo. Por ejem plo, el nllmero de gobiemos locales
inicial (ex6gena) de este. Los individuos con actitudes mas aumenta con la poblaci6n total de la naci6n, pero no de ma
cercanas del centro del grupo l legaran a adquirir mas poder nera proporcional . Como resultado, la proporci6n de pobla
que aquellos cuyas actitudes se hallen relativamente distantes ci6n que participa directamente en el gobiemo se halla en re
del centro, independientemente de la distribuci6n de poder laci6n inversa con la poblaci6n total. En polftica, esto tiene
i nicial. Y la magnitud de la dis pari dad en el equilibrio del po consecuencias para los procesos integradores.
der s610 dependera de las disparidades en l as preferencias. Di El tamano de la poblaci6n tam bien esta asociado a otro
cho mas rigurosamente, en la medida en que la d istribuci6n factor que aparentemente complica la igualdad : el grado de
de poder en una sociedad dependa de las reputaciones de po homogeneidad social (Dahl y Tufte, 1 97 3 ; Dahl. 1 984a). Las
der desarrolladas al paso del tiempo por la observaci6n del disparidades entre el potencial de procesos democraticos en
grado en que los resultados colectivos se apartan de las prefe las sociedades relativamente heterogeneas "0 las sociedades
rencias individuales, la medida en que una sociedad puede con divisiones l ingiiisticas, etnicas 0 religiosas, por una parte, y
aproximarse a la igualdad de poder entre los ciudadanos de las sociedades relativamente homogeneas, por la otra, pare
pendera de la medida en que tenga 0 pueda producir una ho cen ser importantes para los estudiosos moclernos de la clemo
mogeneidad de preferencias 0 bien una distribuci6n de pro cracia. A meclicla que las preferencias son mas homogeneas, el
blemas y preferencias polfticas que elimine las difundidas pocler politico -ya este bas ado en la posesi6n de recursos, en
desventajas preferenciales. la posici6n formal 0 en la reputaci6n- pierde Sll valor"instru
EI resultado ciertamente no es sorpreI)dente, dados los Sll mental para el indivicluo (Mansbridge, 1 980). A m edida que
puestos del modelo. Tampoco seria imaginable que el modelo las preferencias son mas heterogeneas, se hacen mas cdticas las
fuera olra cosa que una burda metafora de los modos en que oportunidacles de interacci6n empatica y de educaci6n mu
las replltaciones de poder se desarrollan y afectan los resulta tua. Desde este punto de vista, es lamentable el descuido rela
dos de las decisiones colectivas. Sin embargo, s i rve de re tivo de los estudiosos modernos de la politica con respecto al
cordatorio de un rasgo de poder e i mpotencia facilmente des gobierno y la politica locales.
cuiclaclo. La proximidad de los resultados colectivos respecto
de las preferencias personales es factor primordial tanto en
una reputaci6n como en un sentido personal del poder. Desde El poder y la confom7acion de las pre(erel1cias
este punto de vista, la igualdad de poder s610 se puede alcan
zar en una democracia en situaciones en que dicha igualdad Numerosas son las razones para lamentar la tendencia a con
resulte en gran medicla irrelevante, en un sentido agregativo. s i derar las preferencias tal como se dan en las teorias de la

;\

, 1Ji.r.
246 PREFERENCIAS, PODER E INSTITUCIONES PREFERENCIAS, PODER E INSTITUCIONES 247

eleccion. Cuando las preferencias son ambiguas y cam bian . este criterio de la mayor parte de las ideas sobre informacion
endogenamente, considerarlas coherentes, claras, estables completa en instituciones agregativas. SegllO se ha expuesto,
y ex6genas nos conduce a teodas predictivas erroneas y a teo la igualdad polftica esta amenazada por la hClerogcneidad de
das normativas enganosas (Mill [ 1 862] 1 950; March, 1 978; intereses entre los ciudadanos. Como resul tado, las institu
Elster, 1 983b; Wildavsky, 1 987). En real idad, el convenciona ciones polfticas orientadas a clescllbriI com prender y con
lismo de considerar a los intereses inviolables es moderno. formal' la reparticion de los intereses ciudadanos son vitales
Forma parte de la doctrina recibida de l a teoria de l a decision, para l a igualdad polftica. Las preferencias e intereses se des
la teoda economica y l a teoria polftica desde hace tan solo arrollan mediante procesos sociales de identidad (Gecas,
cosa de cien afios. Para muchas teorias politicas anteriores, 1 98 2 ; Wildavsky, 1 987), aprendizaje (Cohen y Axelrod, 1 984) y
10 esencial era que los procesos mediante los cuales se creaban, discusion (Elster, 1 983b). Los caminos hacia las preferencias
se nutdan y se transformaban los intereses formaban parte que hacen que el poder se comparta ampl iamente, en vez de
fundamental de un proceso politico (0 economico 0 decisorio) concentrarse en manos de unos cuantos, incluyen institucio
(Maquiavelo [ 1 5 1 3] 1 940; Marx [ 1 83 8 ] 1 96 1 ; Durkheim [ 1 893] nes que fomentan la identidad colectiva y la apertura con res
1 933). pecto al desarrollo de los intereses.
Los estudiosos de l a democracia a menudo han argumenta Lo que esta menos claro es el modo de diseilar institucio
do que, como otros tipos de sistemas politicos, los sistemas nes politicas que fomenten la identidad colectiva y las prefe
politicos democraticos demandan instituciones integradoras rencias productoras de poder sin cOlTomper a los ciudadanos
(Pye y Verba, 1 965; March y Olsen, 1 986b). Por una parte, pa esclavizandolos (Dahrendorf, 1 959), asi como aquellas que pro
rece claro que ningun sistema puede funcionar sin una acep muevan el acuerdo de preferencias, pero que apoyen al m is
tacion general de las reglas del juego, en este caso una acepta mo tiempo la exploracion de percepciones al ternativas y la
cion de la legitimidad de los gobernantes l egitimamente posibilidad de nuevas preferencias, y por (I1timo, instituciones
elegidos y de las decisiones que toman. Las instituciones inte que sustenten la deseada heterogeneidad sobre otras bases,
gradoras concebidas para prom over esta legitimidad son par con un costa minimo para la igualdad politi ca. E sta es, des de
te importante del gobierno democdtico. De ahi el enfasis en I llego, una vision pol i{u-quica (DahL 1 97 1 ; 1 97 8 ; 1 986). La
las ideologias y ritos que roclean l os procesos democraticos de idea esencial es desaITollar una estructura de preferencias y
debate y elecciones, asi como en l a santidad del voto. Es mas, un proceso de compelencia polftica y de formacion de coal i
a menudo se considera esencial qll una democracia proc"cda ciones que eviten que cualquier gnlpo quede pennanente
con base en el debate razonaclo y la comprension i lustrada. EI mente en desventaja (Millel 1 983). Par ejemplo, es posible
argumento habitual es que el proceso debe ser tal que los cill imaginal' un desarrollo de preferencias hcterogeneas que va
cladanos tengan oportunidad de estar cabalmente informados rien de manera i ndependiente sobre diferentes problemas po
sobre las implicaciones de las pos iciones altemativas, a modo l iticos, de suerte que las posiciones indivicillales 10 hagan si
de que los conceptos subjetivos de intei-eses coincidan con los milarmente a traves de c1il"erenles problemas. Lo cllal produciria
i ntereses verdacleros y cle que sea posible reconocer y clescar disparidades de poder en cllalquier lerreno polflico, pero tam
tar las posiciones no razonadas y las preferencias no ilustra bien cierta tendencia a igllalar este en promedio. Este esfller
das. Dahl proponia que uno de los criterios para l a evaillaci6n zo exigi ria ciel-ta atencion en cuanto a apoyar y ampliar las
del congreso fllcra el grado en que este facilitaba "la discusi6n tendencias a la incongrllencia intrapersonal e interpersonal
encaminada a la aclaracion de los fines, de los medios para al en l as preferencias.
canzarlos y de la posibilidad de concordancia entre medios y La igllaldad politica es slIstentable, inclllso e n un mundo
fines" ( 1 950). EI enfoque en los fines y en los medios distinglle de preferencias coherentes (0 por 10 menos de preferencias in-

'
248 PREFERENCIAS. PODER E INSTITUCIONES PREFERENCIAS. PODER E INSTITUCIONES 249

tercorrelacionadas), cuando el proceso politico esta disenado los ciudadanos presentes y fu turos. Segunda, el grado en que
para garantizar la inestabilidad de las coaliciones ganadoras se alcanza la igualdad de poder en un sistema polftico, no solo
(Rikel 1 982; Miller, 1 983) tanto a traves del tiempo 0 a traves dependen1 de l a distribucion de recursos, sino tam bien de la
de las jurisdicciones polfticas. Las inestabil idades son produ distribuci6n de preferencias (in tereses) en la sociedad. Cada
cidas por las fluctuaciones de la movilizaci6n politica y POI una de estas conciusiones sefiala serias lim itaciones en el con
las instituciones que dividen a la sociedad en subgrupos i nter cepto agregativo de igualdad polrtica y democracia.
namente homogeneos. Desde luego, la divisi6n organizativa y Fue precisamente la conciencia de estas dificultades 10 que
geografica puede producir serios problemas en la reconcilia l levo a muchos de los clasicos fil6sofos de la polflica hacia
ci6n de las divers as demandas de los diferentes subgrupos. No una concepcion de la politica un tanto distinta de los model'
es por casualidad que los problemas de movilizaci6n, federa nos tratamientos basicos y hacia una consideracion del papel
lismo y centralismo democnHico son estribillo frecuente en el de las instituciones politicas en la integraci6n y conforma
anal isis de los sistemas democniticos (Dahl, 1 97 1 ; 1 98 3 ) . Pero ci6n .de los intereses, asf como en su agregaci6n. Con seme
los sistemas vulnerables a las variaciones de l a activacion po jante espfritu, Dahl ha sugerido que la igualdad politica y la
lftica y los sistemas con autonomfa local, entre ellos los go comprensi6n i 1ustrada son rasgos esenciales de l a democracia
biernos locales y los partidos politicos, permiten que muchos ( 1 979; 1 982; 1 9 84a; 1 984b; 1 986). Por comprens i6n ilustrada,
individuos experimenten el poder, aun cuando sus preferen este autor entiende:
cias se aparten de las del resto de la sociedad.
cada ciudadano deberia tener opol"tunida'des adecuadas e iguales
para descubrir y validar, en el tiempo perm i tido por l a necesidad
CONCLusr6N de tomar una decisi6n, cu[\les son sus preferencias en el asunto
que ha de decidirse [ . . . ): los procedimientos al terna tivos para to
mar decisiones deberfan evaluarse de acuerdo con las oportunida
Aunql1e . haya excepciones, los te6ricos contemporaneos del
des que ofrecen a los ciudadanos para adquirir una com pren
bienestar social tanto en la ciencia polftica como en la econo
si6n de los medios y los fines, y de uno m ismo y de otros egos
mfa, se inclinan pOl' definir el problema polftico como un pro pertinentes ( 1 979).
blema de agregaci6n de preferencias individuales previas y
ex6genas a una elecci6n colectiva. Los intereses individuales
se convierten en decisiones colectivas mediante la negocia D e acuerdo con esta idea, la comprensi6n il ustrada se con
ci6n, la formaci6n de coaliciones, el i ntercambio y el ejercicio siclera que es necesaria para rormar las preferencias, pondera
del podee Las preferencias (intereses) se dan por u n hecho. das por igual seglln la igualdad poiftica, como vcrdadera ex
La idea pl"incipal del presente capftlllo es que ese concepto de presion de los deseos del c iudadano individual. La igualdad
polftica y de preferencias conduce a una comprensi6n incom polftica y la comprension ilust rada son necesarias para satis
pIela del poder en una clemocracia, y por consiglliente, a una facer los crilel-ios de democracia de Dahl, pero uno puede
especificaci6n incompleta de los problemas i mplfcitos en el i maginar un sistema pol itico que tenga a la una s i n la otra.
disefio de las insti tl1ciones democraticas. EI presen te analisis sugiere que l a agregaci6n polftica ba
Esta [alta de plenitud se halla implfcita en dos de las con sada en la igualclad de poder entre los cilldadanos y l a i nte
c1usiones de nllestra exposici6n: primera, en las definiciones gracion polftica basada en la con fianza, em patia, identidacl
convencionales del poder. la evaluaci6n de la distribuci6n de colectiva y la comprensi6n i1ustrada no son criterios paralelos,
pocler en un sistema polftico exige la estimaci6n y l a compa separadamente i mporta ntes. La igllaldad pol ft ica agregativa
raci6n de los in tereses (preferencias) presentes y futuros de s610 tiene signi ficado e n la comprensi6n de la comparaci6n

t
<;h!
250 PREFERENCIAS, PODER E INSTITUCIONES

empatica y del desalTollo de los intereses . En este sentido, las


teorfas contemponlneas que destacan los aspectos agregativos
de la igualdad polftica son incompletas, y los tratamientos con
temporaneos de los aspectos integrativos de la polftica subes IX. EL PAPEL
timan su i mportancia con respecto a la igualdad polftica. DE LAS INSTITUCIONES POLITICAS
Es posible que los diversos riesgos asociados a las institu
ciones agregativas, las amenazas de su cOlTUpci6n, los peli
gros de su perversi6n por parte de actores obstinados con in TRADlCIONALMENTE, los estllciiosos de la polftica se han intere
tereses personales y la inercia acumulada de las estructuras sado en el [uncionamiento de las instituciones polfticas y en
institucionales hagan de su disefio y mantenimiento un estll el modo en que I organizaci6n polftica de la sociedad contri
dio sobre la fnlstraci6n y desengafio. Pero el logro de la igual buye al bienestar de los cilldadanos y a su esclavitud. Las ins
dad polftica no s610 es cuesti6n de perfeccionar las institucio tituciones polfticas con [Tecllencia f'ueran consideradas como
nes para mediar entre intereses en conflicto. Exige poner gran condiciones previas para una sociedad civi lizada, y asimis
atenci6n en que consisten esos intereses y en el c6mo pueden mo han side vistas como sfntomas de su decadencia. Estas insti
compararse, compartirse y moldearse de tal manera que sus tuciones han side descritas y analizadas en funci6n de pers

I
tenten a la democracia, y no que la socaven. Si des earn os aspi pectivas tan variadas como las de un estilo legal y formal
rar a la igualdad polftica, tal vez debamos COlTer el riesgo de concentrado en las constitllciones, leyes y reglas; de un estilo
prestar mas atenci6n a las teorfas de las preferencias end6ge puramente descriptivo enfocado en los orfgenes y d esalTollos
nas, y menos, a las teorfas basadas en conceptos de jntereses y de instituciones especfficas; de una tradici6n de grandes hom
poder ex6gencis:' ,I.'ih bres que presenta a las instituciones polfticas como palestras
para dirigentes carismaticos, y de un estilo de realpolitik que
enfatiza las instituciones polfticas como lizas para grupos ri
: vales externos, con recursos e intereses diferentes (Neumann,
1 957; Wol in, 1 960).
Aunque ubicada dentm de esta tradicion heterogenea, la
presente obra refleja una perspectiva especffica del anal isis
institucional. En esa perspecliva, los actOl'es pol iticos se mue
yen al i mpulso d e deberes y funciones institllci onales, asf
como del inten!s personal calculado, 0 en luga!' del concepto
anterior; la polftica se organiza en torno a la constnlcci6n e
interpretaci6n del significado, tambien como, 0 en lugar de, la
preferencia de una opci6n; las rutinas, reglas y formas evolll
cionan a 10 largo de pracesos dependientes de la historia, que
no alcanzan confiable y rapidamente un equilibrio unico; las
i nstituciones politicas no son simples ecos cle las ['uerzas so
ciales; y el gobierno es algo dis tin to, 0 mejor clicho, algo mas
que Ilna palestra donde compitan los intereses rivales.
En resumen, la organizaci6n de la vida polftica establece
lIna diferencia, y las inst itllciones afectan el fluio de la histo-
25 1

.. b
- "54'4 '

PAPEL DE LAS INSTITUCIONES POLfTICAS PAPEL DE LAS I NSTITUCIONES POLiTICAS 253

ria. Nos hemos interesado parlicularmenlc en dos aspectos de Una logica de la pertinencia puede contrastarse con una
esta idea: la m anera en que una apreciacion del papel de las logica de la consecuencialidad. En una logica de la conse
i nstituciones polfticas contribuye a una teorfa politica posili cuencialidad, los comportamientos estan impulsados por las
va, y la manera en que la comprension de las i nstituciones po preferencias y expectativas acerca de las consecuencias. EI
Ifticas contribuye a su evaluacion normativa y su diseno. La comportamiento es deliberado y refleja un intento pOl' hacer
i. comprension implica una teorfa del m o do en que el gobiel' que los resultados satisfagan deseos subjetivos, hasta donde , . ' .
ii no concibe, cambia y mantiene una relacion con su entomo pOl' sea posible. De acuerdo con esta logica, una persona cuerda es
i medio de las instituciones. La evaluacion i mplica valorar cI la que esta "en contacto con la realidad", en el sentido de COll
I'
I
grado en que las instituciones polfticas contribuyen a una :;0- servar la coherencia enlre el comportamiento y las expectati-

I
beranfa popular significativa. vas realistas de sus consecuencias. Los textos consagrados .J
Como prefacio a una teoria de las instituciones polflica:;. son Bentham y la teoria c1asica de la decision.
I: ' hemos identificado tres grandes gmpos de ideas. EI primero
destaca l a m anera en que la vida polftica esta ordenada pOI'
POl' otra parte, de acuerdo con una 1 6gica de la pertinencia,

I:
los comportam ientos (las creencias asf como las acciones)
reglas y fon11 as de organizacion que trascienden a los indivi son intencionales, pero no deliberados. Implican cumplir con
duos y neutralizan 0 transforman a las fuerzas sociales. EI st! las obligaciones de un papel en determinada situacion, y por
.! gundo destaca la naturaleza endogena de la realidad, inle tanto, de intentar determinar los imperativos de mantener
i
reses y funciones, y con ello una vision constmctiva de los una posicion. La accion proviene de un concepto de necesi- 1
!
actores politicos, significado y preferencias. EI tercero desta dad, m as que de preferencia. SegLm una logica de la pertinen
ca la dependencia h istorica del entrelazamiento de la estabili cia, u n a persona cuerda es la que se hall a "en contacto con ]a
dad y del cambio. En este capitulo, daremos una rapida ojeacla ! identidad", en el sentido de m antener la coherencia entre el
a estas ideas y Stf significacion a fin de i nterpretar y de eva comportamiento y cierta idea del ego en una [Llnci6n social. I .

luar las instituciones y los procesos politicos. La ambigi.i eclad 0 el conflicto en las reglas se resuelve por 10
general no por cambiar a una logica de consectlencial idad y
calculo racional, sino tratando de aclarar las reglas, establecer
LA LOGICA DE LA PERTINENCIA distinciones, determinar cm'll es la si tuacion y que defi nici6n
"encaja". Los textos consagrados son Homero y la jurispru
La politica esta organi zada por una logica de ]a pert i ncn dencia c1asica.
cia. Las insti tuciones polfticas son conjuntos de reglas y ru t i Desde esta perspectiva, la forma de gobiemo encarna una
nas relacionadas entre sf, que c1efinen adecuadamente las ae comunidad politica, en tanto que las identidades y capacida
ciones en terminos de las relaciones entre las f1.1llciones y las des de los indi viduos no pueden considenu-se establecidas
s ituaciones. Este proceso i mplica determi nar cual es la s i aparte 0 antes de su pertenencia y posicion en ]a comunidad.
tuacion, que papel se esta desempeflando y cuales son las obl i Por ejem plo, el papel de un funcionario pllblico esta defi nido
gaciones de ese papel en esa situaci6n. Cuando los individuos por los supuestos compartidos en tomo a 10 que deben ser los
i ngresan en una institucion, intentan descubrir las reglas y sc encargados de otras funciones, como las de un dirigente elegi
les enseflan estas. Cuando encuentran una nueva situaci6n. do 0 un ciudadano. La comunidad politica tiene pOl' base una
tratan de asociarla con una situacion para la cual ya existen las historia compartida, un modo valida de vida, una definici6n
reglas. Por medio de estas y de una logica de la pertinencia. compartida del b ien comun, y una interpretacion com partida
las instituciones polfticas verifican el orden, estabilidacl y prc y comprension comun materializada en reglas de comporta
decibilidad, asf como tam bien ]a f1exibilidad y adaptabilidad. miento pertinente. Las reglas ofl'ecen cri terios sobre las cosas

: '--
254 PAPEL DE LAS INSTITUCIONES POLITICAS PAPEL DE LAS TNSTITUCIONES pOlin CAS 255

por las que vale la pena luchar y sobre aquellas que se consi cuencialidad . Esta estructura de acci6n y jllsti ricaci6n da por ..J
deran buenas razones para actual Los ciudadanos muestran resultado una de las l'egularidades del comporlamiento deci
su Iealtad a una serie de norm as, creencias y pnkticas incor sorio observadas con mayor frecuencia: la elabomci6n de ra
poradas en instituciones politicas. EI lenguaje es uno de los zones para la acci6n una vez tomada la decision {Feldman y
deberes y derechos asociados con una funci6n especffica de March, 1 9 8 1 ; Bnmsson, 1 985). Las razones son imporlantes.
relaci6n. Esta. claro que deben expresarse, pero saber como arectan los
Una principal actividad de las instituciones politicas es la resultados esta mas oscuro. Los procesos expl fcitos de elec
de educar a los individuos para convertirlos en ciudadanos ci6n parecen a menudo mas bien diseiiados para jLlstificar 0
bien informados. Tal tipo de ciudadano es aquel que esta fa legitimar una elecci6n que para ejecutada.
miliarizado con las reglas COlTectas de conducta y con las vir Esta tensi6n entre la accion basacla en una 16gica de perti
tudes morales e intelectuales del gobierno, por 10 cual conoce nencia y la j ustificaci6n basada en una logica de consecuen
las razones institucionales de las conductas y puede justifi cialidad no es necesaria. Es enteramente posible que la acci6n
carlas por referencia a las exigencias de un orden superior se justifique apelando a la identidad, a 10 que e:<ig,e lin papel,
(MacIntyre, 1 988). Se estima que los individuos poseen cierto y tales justificaciones son comunes. 'Por ejemplo, los llama
potencial para gran variedad de comportamientos. Ellos pue mientos a las identidades nacionales y pertinencia de los sa
den actuar eticamente 0 no; comportarse con vistas a una me crificios personales son comunes en situac;ones de desastre
ta 0 ajustarse a reglas y obligaciones definidas de manera ins nacional y de guen-a. Asimismo, es completamente posible el
t i tucional; persegui r metas escogidas por eUos m i smos 0 que la acci6n se base realmente en el ca.iculo racional de sus
actuar para alcanzar fines institucionales, y asi m ismo pueden consecuencias, como que se justiFique de esta manela .. por 10
i dentificarse con variedad de amplias 0 reducidas colectivida que tambien abundan estas acciones. Sin embargo. la tensi6n
des, organizaciones, profesiones 0 gmpos de interes. Los con es caracteristic>l rle las inslituciones polfticas. Pociemos consi
textos institucionales influyen en aquellos potenciales que se derarla como resultado de una especie de sana charada de hi
llevan a cabo en realidad. pocresia, en que las razones y acciones no guanlan vincula
Hemos dicho que la mayor parte del comportamiento polf ci6n estrecha, sino que se presionan una a olm de modo tal
tico se ajusta a una 16gica de pertinencia que conduce a que que las fortalece a ambas (March, 1 978).
las reglas se acaten y las fllnciones se cumplan. Sin embargo, hi
16gica de Ia pertinencia esta. bloqueada en el aspecto ideol6gico.
La misma estructura de pertinencia que establece reglas para La constru cCi()11 de los aclores, del significado
distinto comportamiento tam bien las establece para el com y de los il1/ereses
portamiento justificatorio. Homero cedi6 el paso a Bentham
en el discurso acerca de la acci6n y SlI justificaci6n. En las Las i nsti tuciones politicas no s610 responden a sus entornos
instituciones polHicas, como en todas partes, el comporta sino que a su vez tambien los crean. Estos fenomenos no son
miento se justifica por una 16gica de racionalidad, de conse adaptables mtinariamente por la teoria politica modema, que
cuencialidad y de voluntad individual. La pregunta:"epor que hace de los resultados politicos una funcion de tres factores
hiciste eso?" aduce una respuesta de la forma: "10 h ice por primarios: la distribucion de las preferencias (intereses) entre
que esperaba que tuviera consecuencias valiosas para m i" . actores politicos, la distribucion de los recursos (poderes) y
Habiendo determinado l a acci6n a tomar, d e acuerdo con las restricciones impuestas por las reglas del juego (constitu
lIna 16gica de la pertinencia, en 11Llestra cultura justificamos ciones). Cada uno de estos se considera exogeno respecto al
la acci6n (perlinentemente) mediante una logica de conse- sistema politico. Esto es, las prcrerencias se dcsarrollan en el
256 PAPEL DE LAS INSTITUCIONES POLfnCAS PAPEL DE LAS I NSTITUCIONES POLfTlCAS 257

senD de una sodedad y se transmiten por medio de la sociali mad6n, identificar posibles coaliciones y facilitar los pagos co
zaci6n; los recurs os son distribuidos entre los actores polHi laterales, asf como el desarrollo de ali anzas pol fti cas. Este
cos mediante amplios procesos sociales, y las reglas del jllego concepto de la dirigencia esta implicito en la teOrla del p roce
son estables 0 cambian pOl' mia intervenci6n revolucionaria, so polHico desarrollada en la ciencia polftica en decadas re
exogena respecto a las actividades polfticas ordinarias. cientes. Un segundo concepto de la direcci6n deslaca la trans
La idea de que las preferencias se producen y cambian me formaci6n de las preferencias, tanto del dirigenLe como de sus
diante un proceso ex6geno respecto a los procesos de eleccion seguidores (Selznick, 1 95 7 ; Burns, 1 978). Los dirigentes i n ter
es fundamental para la moderna teoda de Ia decision. En la actuan con otros Ifderes y son ganados pOl' nuevas creencias y
version de "preferencia reveIada", las preferencias .deben ser nuevos compromisos. EI papel del dirigente es el de un educa
estables para que Ia teoria plleda ser verificada. En otras ver dor, que estimula y acepta los cam bios en la percepci6n del
siones, las preferencias pueden cambial pero la eleccion en sf mundo, redefine significados y suscita compromisos. Esta
no produce ninglin cambio de preferencias. POI' ejemplo, las idea es mas conspiclla en aquellas teorias que Sllponen un pa
teorias convencionales de los mercados describen la publici pel mas aut6nomo a las instituciones polfticas.
dad y Ia experiencia como suministradoras de informacion La distribuci6n de los recursos politicos se determina tam
acerca de altemativas y sus propiedades, no como que afectan bien de manera parcialmente end6gena. Las instituciones po
los gustos. Similarmente, las teorias polfticas convencionales Ifticas afectan la distribucion de recursos, que, a su vez, a fecta
suponen que el descubrimiento por parte del votante del can el poder de los actores politicos, y pOI' consiguiente, a las ins
didato y la e1eccion de este no cambian las preferencias del titllciones politicas. La riqueza, la posici6n socia\, Ia repu
votante por algunos de los atributos que pueda poseer algttn taci6n de poder, el conocimiento de las alternativas y la aten
candidato, aunque puedan cambiar sus creencias acerca de ci6n no pueden describirse facilmente como end6genos
cual candidato posee tales 0 cuales atributos. respecto de los procesos y las i nstituciones politicos. EI des
POI' otro lado, la mayor parte de la investigaci6n sobre pre empefio de un cargo confiere legitimidad y derechos de parti
ferencias indica que las preferencias y los significados se des cipaci6h, aparte de alterar la distribllci6n del poder y el acce
anollan, tanto en politica como en el resto de la vida, gracias so (Egeberg, 1 9 8 1 ; Lregreid y Olsen, 1 978; Olsen, 1 983). Las
a una combinaci6n de educaci6n, adoctrinamiento y expe altemativas politicas de los dirigentes no estan definidas com
riencia. Estas no son estables, ni precisas n i ex6genas (March, pletamente por fuerzas ex6genas, pero estan conformadas por
1 978; Fischhoff, Slovic y Lichtenstein, 1 980). Si l as preferen las dependencias administrativas existentes (Skocpo\' 1 980;
cias politicas se moldean por medio de las experiencias 0 de Skocpol y Finegold, 1 98 2 ; Skowronek, 1 982). Los resultados
las insLiLuciones politicas, resulta torpe mantener una teoria de los procesos politicos modifican las reputaciones de poder,
que presuma que las preferencias son ex6genas respecto a los que a S ll vez rnodifican los resultados pol fticos (Enderud,
procesos polfticos. Y si las preferencias no son ex6genas res 1 976; March, 1 966).
pecto al proceso politico, es torpe describirlo como estricta Finalmente, el tercer factor ex6geno en las teodas polfticas
mente dependiente de Ia sociedad vinculada a el (Witt, 1 985). convencionales, las reglas del juego, no es tam poco realmente
EI contraste entre ambos tipos d ideas se enCllentra de ex6geno. Las constituciones, leyes, contratos y reglas polfticas
manera mas cabal en las teorias de la direcci6n polftica. Una consuetudinarias hacen que muchas acciones 0 consideracio
de las ideas clasicas acerca de esta direcci6n enfatiza Ia crea nes potenciales sean ilegftimas 0 pasen inadvertidas . Algunas
ci6n de coaliciones polfticas ganadoras entre participantes alternativas se excluyen de la agenda antes de que empiece la
con clemanclas ya convenidas (March, 1 970; Schofield, 1 982). politica (Bachrach y Baratz, 1 962). Se especifican los Ifmites
EI papel de didgente es el de un corredor de bolsa: dar infor- absolutos de los procesos pol iticos, Ia calendarizaci6n de las
258 PAPEL DE LAS INSTITUCIONES POLfTICAS PAPEL DE LAS INSTITUCrONES pOlin CAS 259

elecciones, los presupuestos, los acontecimientos politicos, y secuentemente, incluso ante la repuisa posterior a la ocupa
por tanto el ordenamiento temporal de las oportunidades de ci6n de toda influencia alemana. Uno de los resul tados fue
elecci6n. Ningu.n sistema social externo impone estas restric que las rutinas noruegas y suecas, similares antes de la gue
dones de manera total mente abierta; elIas se desarrollan en el rra, se separaron sustancialmente.
contexto de las instituciones politicas. Las dependencias pu EI papel aut6nomo de las instituciones en la conformaci6n
b licas crean las reglas y hacen que los politicos las sancionen de la comunidad y del significado politicos, dcsde mucho
(Eckhoff y Jacobsen, 1 960), en tanto que los bur6cratas mi li tiempo atras se ha considerado que es una de las partes bien
tares empi ezan y p"r osiguen los cambios revolucionarios acogidas de un sistema democnitico. Este papel es ]a base de
"
(Trimberger, 1 978). las teodas de la dirigencia democratica (Selznick, 1 957; Burns,
Las acciones emprendidas en y por las propias i nstitucio 1 978), como 10 son muchos conceptos de jurisprudencia
nes polfticas cambian la distribuci6n de los intereses polit i (Levi, 1 949; Stone, 1 950) y de desarrollo politico (Pye y Verba,
cos, recursos y reglas . crean do nuevos actores e identidades, 1 965). Segun hemos visto en los capitulos VII y VIII, la capa
proveyendo a los actores de criterios de exito y de fracaso, cidad institucional para transformar los i ntereses politicos
construyend o reglas de comportamiento adecuado y dotanclo es tambien un aspecto i mportante de las ideas polfticas i n
a ciertos individuos, y no a otros, de autoridad y otros tipos de tegradoras, en oposici6n a las agregativas. Si consideramos
recursos. Las instituciones afectan los modos en que los incli- . J que la polftica es una edificaci6n de Ia comunidad y cierto
viduos y los grupos se activan dentro y fuera de las i nstitucio senti do de identidad comun en la toma de decisiones, acoge
nes establecidas, el nivel de confianza entre ciudadanos y diri I"emos con gusto el papel de agentes que desempeiian las i ns
gentes; las aspiraciones comunes de una comunidad polftica, el tituciones politicas en la construcci6n de los intereses y creen
lenguaje compartido, la comprensi6n y las normas de la co cias politicos . Las instituciones son Fuente de vitali dad en
munidad, ademas del significado de conceptos como demo la vida polftica y de coherencia en la identidad polftica.
cracia, justicia, libertad e igualdad. Sin embargo, no hay garantfa alguna de que el desarrollo
Como resultado, el cambio institucional arbitrario puecle institucional promueva necesariamente la integraci6n de una
modi[icar el entomo politico. Brady ( 1 988) y Olson (Bergevarn forma de gobierno. EI desarrollo del Estado de bienestar pos
y Olson, 1 987; Olson, 1 987) encontraron dos ejemplos SOI" terior a la segunda Guerra Mundial nos suministra un ejem
prendentes del modo en que un cambio relativamente arbitra plo de c6mo los procesos i nstitucionales pueden hacer que el
rio en una instituci6n puede convertirse en un cambio relati gobierno se desplace en sentido opuesto. La agenda en expan
vamente permanente en el panorama politico. Brady estudi6 si6n y la pol ftica social del Estado de bienestar fueron res
la transformaci6n de la politica estadounidense durante el td puestas a importantes cam bios de pod el recursos y creencias
timo cuarto del siglo XlX. Los cambios en el congreso, atribui experimentadas por ia sociedad. Esos cam bios impulsaron a
bles a las caracterfsticas especiales de un sistema electoral los partidos socialdem6cratas al poder politico en mLlchas de
pluralista de un solo miembro, mas que a los cambios ope mocracias occidentales. La polftica socialdem6crata estaba
rados en las actitudes publicas, condujeron a subsecuentes dedicada a la prestaci6n de servicios a todos los ciu ciadanos,
transformaciones en los intereses polfticos. Olson estudi6 el independientemente de su posici6n social y econ6mica, y por
impacto de los cambios en los procedimientos con tables pu tanto a Ia creaci6n de una comunidad politica: el (olkhemmet
blicos en las municipalidades noruegas como resultado de la (el hogar del pueblo), segun la terminologia sueca.
ocupaci6n alemana durante la segunda Guerra Mundial . Los Sin embargo, la implantaci6n de esta visi6n, por medio de
cam bios in troducidos por las autoridades de ocupaci6n se i nstituciones polfticas especificas, tendfa a distanciar al go
institucionalizaron en la pnictica noruega y persistieron sub- bierno de una visi6n in tegrada del {olkhemm hacia un siste-
PAPEL DE LAS I NSTITUCIONES POLIn CAS 261
260 PAPEL DE LAS I NSTITUCIONES POLiTICAS
ci6n popular post hoc. El caso extrema e s un gobierno que
rna mas fragmentado. Nuevas instituciones fueron creadas busque la aprobaci6n plebiscitaria de las masas para acciones
para establecer nuevos conceptos de justicia y equidad, asf ya emprendidas. La experiencia sugicre que, para gran varie
como solucionar problemas sociales inmediatos y resolver dad de nOl-mas posibles, esa aprobaci6n se obtiene facilmen
el conflicto social. La dina mica intema de estas instituciones te, aunque no siempre.
contribuy6 a la creaci6n de nuevos actores politicos: depen As, todo sistema democn'itico enfrenta el d i ffcil problema
dencias, profesiones, sindicatos y grupos de usuarios de nue de equilibrar las indudables ventajas, e incluso la necesidad, de
vo cuno. En particular, muchos asuntos publicos del Estado l a autonomfa institucional. con los riesgos de que esa auto
. de bienestar crearon categorfas de usuarios altamente espe nomfa dificulte 0 imposibilite el control popular. En ultima
cializadas; por ejemplo, agricultores que recibfan subsidios i nstancia, el sistema funciona s610 gracias a los lfmites insti
estatales, padres solteros beneficiarios de la asistencia social y tucionalizados y l a confianza mutua. Los actores instituciona
casatenientes con prestamos del Estado. En 10 tocante a su les se niegan a explotar las oportunidades de accion auto
s"guridad y comportamiento politico, para estos grupos de noma que pudieran comprometer al sistema. Los grupos de
usuarios, los clerechos y los i ntereses vinculados a las situa interes otorgan una razonable dosis de indepenclencia a las ins
ciones creadas por las polfticas publicas tendfan a ser mas im tituciones politicas. Por tanto, sostener los lfmites y alentar l a
portantes que sus tradicionales vinculos con las clases socia confianza son Parte esencial de la construcci6n de las insti
les, religiones 0 limitaciones geograficas. tuciones.
EI resultado fue una i m portante transformaci6n de la base
social de la polftica, como 10 clem uestran, por ejemplo, los es
tudios acerca del voto (Valen, 1 9 8 1 ) . EI proceso cre6 nuevas LA ESTABILIDAD Y EL CAMBIO
identidades personales y de grupo. Las dependencias especia
lizadas, profesiones, sindicatos, legisladores y grupos de usua Aunque aporten i mportantes elementos de orden en el cam
rios organizados actuaron como grupos de interes politico, b iante escenario politico, las propias insti tuciones polfticas
desarrollando alianzas, movilizando ciudadanos para la acci6n tambien cambian. Entre los procesos de cambio se incluyen
polftica e incluso exigiendola: Esta evolucion contribuyo a ]a las transformaciones mundanas, acumulativas de la vida coti
segmentaci6n del Estado de bienestar (Olsen, 1 983). Los es diana, asf como las metamorfosis mas rams que sobrevienen
fuerzos por alcanzar la universalidad, gracias a la justicia deta en los momentos cruciales de la historia cuando se ponen en
!lacla (la justicia al milfmetro), tcndieron a fTagmental' la co duda 0 se hacen anicos los valores e insti tuciones sociales .
munidad polftica en pequenos grupos de electores, debilitanclo Son situaciones en que hay mayor probabilidad de que los
asf los aspectos integradores del quehacer politico publico. ciudadanos tomen conciencia de los valores, ideas, creencias
Por consiguiente, la autonomfa institucional es un faclor e instituciones por las que viven. En elias : es tfpico que las ins
importante del desarrollo de la integraci6n polftica, pero no In tituciones politicas y modos en que estas organizan las rela
garantiza. Asimismo, el modelado del sentimiento publico por ciones entre los ciudadanos, representantes elegidos, bu
las instituciones publicas es, pOl' muchos conceptos, una ne rocratas y expertos, a mas de los intereses orga nizados, se
cesiclacl para la igualdacl politica, pero las capacidades institu reexaminen, y posiblen1ente se modifiquen, se transformen 0
cionales para afectar intereses y responder a ellos constituyen se sustituyan.
una obvia amenaza tanto para la soberanfa popular como En general, los cambios se producen pOl' una especie de en
para el poder de los intereses organizados. Los m ecanismos cuentro entre las reglas (0 la acci6n basacla en elIas) y un
de control popular se ven comprometidos cuando gran varie entomo, que en parte consiste en otras reglas. Su versi6n dra-
clacl de acciones institucionales pueden asegurar la aproba-
262 PAPEL DE LAS INSTITUCIONES POLITICAS PAPEL DE LAS I NSTITUCIONES POLiTICAS 263

m;Hica es la guerra 0 la guerra civil. que puede sustituir una Las instituciones cambian, pero los cambios no se predicen
definici6n de pertinencia por otra. La version menos drama ti simplemente por los entomos instilucionales. ASI, es probable
ca es una tension progresiva entre las reglas institucionales al que sea un error presentar a las instituciones polfticas simple
ternativas y un debate 0 lucha progresivos en torno a la con mente como solucion de equilibrio a l Os intereses en conflicto
cordancia de los principios institucionales y las situaciones y de los actores presentes . Las instituciones no son si mples .

esferas de actividad real. La constituci6n de un gobierno de reflejos de fuerzas exogenas presentes 0 de microcomporta- 'j i '

fine las principales esferas institucionales en funcion de los mientos y motivos. Las instituciones incorporan la experien- -l

apropiados participantes, problemas, soluciones y reglas de cia hist6rica en reglas, mtinas y fOl-mas, que persisten mas alh)
decision, pero los ordenes polfticos nunca son completos. Los del momenta y condicion historicos. Si las instituciones gu
gobiernos transcurren por periodos en que una esfera de ac bernamentales fueran controladas instanUinea y precisamen-
cion es regulada por una sola instituci6n, hacia otros en que te por el balance de las fuerzas exogenas poifticas y sociales
varias instituciones reclaman la lealtad a un individuo. AI de una sociedad, el gobernar serra distinto de 10 que es. Por
gunas esferas de la vida social pueden no estar organizadas ejemplo, Lipset ha d icho que aunque los canadienses y esta
por ninguna institucion politica, 0 estarlo muy debilmente dounidenses "probablemente se parezcan entre sf mucho mas
(por ejemplo, las estructuras abiertas de situaciones de bote que cualesquiera otras dos naciones de la tierra", difieren fir-
de basura). Estas esferas pueden institucionalizarse y vel- me y sustancialmente como resultado de un desarrollo hist6-
se imbuidas del conflicto y debate respecto a la adecuaci6n de rico diferente, que arranca de la epoca de ]a Revoluci6n
diferentes principios. norteamericana. Pese a la considerable interpenetraci6n cul
Los estados de bienestar contempon'ineos parecen estar en tural y economica de los dos palses, los acontecimientos culmi
vfas de redefinir la pertinencia de distintas instituciones; pOl' nantes de la independencia de los Estados Unidos han organi
ejemplo, el limite entre una esfera de solidaridad basada en zado el desarrollo de ambos pafses, producicndo dos culluras
los derechos universales del ciudadano, establecidos por bu polfticas distintas (Lipset, 1 986).
rocracias estatales; una esfera de intereses personales y de A menos que supongamos un entorno polfLico estable, es
competencia, establecida mediante un sistema de precios ; probable que la velocidad de cambio del enlorno exceda la ve
u n a esfera d e intereses organizados y d e negociacion, esta loci dad de ajuste a el. En un momenta particulal las institu
blecida mediante un sistema "corporativista", y una esfera ciones son un residuo cambiante de la historia, razon por I a
de valores comunitarios, establecidos mediante asociaciones cual cobran imp0l1ancia los rezagos e n e l ajuste (Stinchcombe,
voluntarias e iniciativas ciudadanas (Olsen, 1 988b; Eriksen, 1 965; Hannan y Freeman, 1 984; Astley, 1 985). E ste es un pro
1 987). Parecerfan estar desarrollando una interpretacion de Ia blema conocido por cualquier generaci6n de actores polfticos.
historia, con la cual explicar la agenda ampliada del Estado Mucho antes de que una nueva constelaci6n de fuerzas pueda
de bienestar. Pero no esta claro si esta interpretacion describi transformar la forma de gobierno, es probable que esa conste
ra al Estado de bienestar como resultado de una coalici6n de laci6n haya sido suplantada por otra, que a su vez sobrevivira
beneficiarios de intereses personales 0 de la aceptaci6n de los poco tiempo; y, por su parte, la disparidad entre la velocidad
ideales de justicia. Asf, los estados de bienestar podrfan es de cambio ambiental y la velocidad de ajuste es autosustenta
tar probando los lfmites entre solidaridad y comunidad ble. Constrifiendo el cambio politico, la estabilidad i nstitucio
(Martinussen, 1 988). El resultado de ese proceso de interpre nal contribuye a la inestabilidad del regimen.
taci6n puede afectar el alcance en que el siguiente periodo dc Este modele es u na version mas generalizada de la trampa
la historia yea la cooperaci6n basada en las comunidades 0 e n de la competencia examinada en el capItulo rv. A medida que
los contratos. una i'n stituci6n clesarrol la competencia para actuar en un sis-
264 PAPEL DE LAS I NSTITUCIONES POLiTICAS PAPEL DE LAS INSTlTUCTONES pOLIn CAS 265

tema politico particulal esas capacidades aumentadas s e instituciones politicas puede estabilizar las reglas 0 fmmas ins
acompaflan d e un aumento aun mas significativo e n la dispa titucionales Erente a alternativas que se podia pensar que era
ridad entre la adaptaci6n de las instituciones al sistema exis demostrable su mayor e fectividad desde el punto de vista poli
tente y su adaptaci6n a las demandas cambiantes. Los intentos tico (Arthur, 1 9 84). En polftica, un ejemplo conspicuo es la es
del regimen por imponer pequeflos cambios a la estructura tabilidad de los partidos politicos y sus divisiones (Lipset y
institucional pueden fracasar, en cuyo caso el regimen pade Rokkan, 1 967).
ce, 0 triunfar. en cuyo caso el rendimiento decae en el corto La narraci6n atrae la atenci6n hacia una caracteristica ge
plaza y el regimen tam bien padece. Sin embargo, el proceso neral de los sistemas de adaptaci6n. En la mayoria de los pro
es limitado. En tanto que las instituciones cada vez resultan cesos adaptativos hay un trueque entre la explotaci6n de las
mas eficientes respecto a los cambios del vecindario cercano, altemativas conocidas 0 los conocimientos y la exploraci6n
asimismo tienden a ser cada vez mas obsoletas (Hall, 1 976). de nuevas alternativas 0 areas de conocimiento. El tema se
El estrecho enfoque de las competencias garantiza que no discute como asunto de elecci6n deliberada en los tratamien
triunfe el cambio acumulativo, pero deja instituciones suscep tos del llamado problema de los dos ban didos armados y de
tibles al"cambio radical. las polfticas de investigaci6n 6ptima. En ambos casos, el obje
As!, el descontento politico tiende a conducir simultanea tivo es definir la mejor estrategia para d ividir los recursos
mente a una creciente estabilidad de las instituciones y a una entre el empleo de tecnologfas que por el momenta se consi
inestabilidad de los regfmenes. De poder i ntroducirse e i mpo deran 6ptimas y rellnir informaci6n adicional acerca de las
nerse un cambio durante el relativamente breve tiempo nece altemativas. Cuando la adaptaci6n se produce mediante el
sarin para alcanzar una modesta competencia en la nueva aprendizaje a p artir de la experiencia, los aumentos en com
(mejor) tecnologia, se establece una nueva perspectiva funda petencia 0 conocimiento tienden a conducir a la sustituci6n
mental. y el viejo orden institucional se desintegra rapidamen de la exploraci6n por la explotaci6n, y de ese modo tiende a li
te (TlIshman y Romanelli, 1 985). La "viscosidad" de adaptaci6n mitar el descubrimiento y la experimentaci6n de nuevas posi
s ignifica que las reglas 0 formas mejoradas no se vayan a bilidades necesarias para el aprendizaje erectivo. Esto es, el
adoptar inmediatamente, asf como que habra un numero rela aprendizaje como proceso tiende a eliminar los prelTequisitos
tivamente alto de pasos radicales alternativos muy diferentes del aprendizaje como forma de i nleligencia.
que podran darse. As!, la historia puede tomar diversos rumbos Por ello, la li teratura sobre el cambio muestra considerable
diferentes, y el rumbo particular que se s iga puede hallarse interes por los procesos mediante los cuales se sllstentan las
bajo marcada influencia de la propia instituci6n politica. presiones a favor de la experimentaci6n 0 exploraci6n. En la
N6tese que no hay seguridad de que la ultima parte del re liza polftica, tradicionalment e se considera que la politica pro
lato ocurra muy pronto, 0 ni siquiera de que ocurra. Las h is duce presiones orientadas a la experimentaci6n, pOl' 10 que
torias del cambio organizativo e institucional estan repletas una de las preocupaciones primordiales de la filosoffa polftica
de narraciones de prolongadas estabilidades de estrategias 0 ha side lograr que los impulsos politicos volatiles sigan siendo
tecnologfas sub6ptimas. En los Estados Unidos, u n ejemplo compatibles con un orden social y politico estable (Wolin,
de todos conocido es la persistencia de l as pulgadas, pies y 1 960:4). Desde el punto de vista de la adaptaci6n sensible, se
millas como medidas de longitud. De manera similar, jus to pllede considerar que los problemas, desacuerdos, divisiones
como las difundidas competencias administrativas y produc y conflictos de los que esta llena la polftica ofrecen una base
tivas asociadas al teclado QWERTY mantuvieron a esta tecno para la exploraci6n de nuevas altemativas. Por ese m otivo,
logfa como estandar ante los reclamos de formas com pro una propensi6n polftica hacia el cam bio contran-esta la esta
bablemente mas efectivas, asf la dih.mdida experiencia en bilidad institucional y faci l i ta el aprendizaje.
266 PAPEL DE LAS I NSTITUCIONES POLfTICAS
PAPEL DE LAS INSTITUCIONES POLiTICAS 267
La experimentaci6n es importante, perc el presente anali nes en la velocidad de, adaptaci6n de Ia:; diferentes institu
sis atrae la atenci6n sobre algunas caracteristicas menos ob ciones polfticas. El enfoque polftico en los cambios de polfticas
vias de la adaptacion institucional, y en particular sobre la sustantivas protege a las institllciones del cambio, 10 que a su
manera en que se relacionan la estabilidad y el cambio. vez da protecci6n a las constituciones. Esta:; variaciones se re
Considerese, por ejemplo, el aprendizaje acumulativo por tan fuerzan mediante reglas de comportamiento en las formas de
teos. El can'i.cter acumulativo implica aprender a partir de pa gobierno democratica:;; reglas que pre:;umen estabilidad en
sos frecuentes, pequefios y reversibles. Los estudios de los las constituciones e instituciones, al tiempo que debaten los
requisitos para un aprendizaje efectivo en entomos de apren cambios de polfticas sustantivas.
dizaje complicados indican la probabilidad de que los pasos Estas caracteristicas de los procesos de cambio tienen im
fTecuentes, pequenos y reversibles dificulten ese aprendizaje plicaciones para 1a comprension de las instituciones polfticas,
(Lounamaa y March, 1 987). Los cambios frecuentes aportan asf como para el cambio de estas . La transformaci6n institu- I
una experiencia demasiado reducida con cualquier estrategia cional no es dictada enteramente por las condiciones ex6genas
para evaluar su valor de manera confiable; los pequenos cam ni controlable precisamente mediante acciones intencionales.
bios tienden a perderse en el bamllo de la experiencia histori En su mayor parte, las instituciones evolucionan por una se
ca ordinaria; y la reversibilidad alienta los cambios frecuen rie de procedimientos relativamente mundanos, sensible a
tes. Desde este punto de vista, las institllciones polfticas que mecanismos de control parcial mente difusos. Las ideas en .J
hemos descrito son instnlmentos de aprendizaje sorprenden tome al comportamiento pertinente pOl' 10 general cambian
temente eficientes. Permiten el incremento del flujo, . pero poco a poco, a traves del aumento de la experiencia y de la
constrinen el incrementalismo de una manera que tiende a elaboraci6n de concepciones del mundo. Estos procesos tien
prodllcir periodos relativamente l argos de considerable esta den a producir importantes retrasos en la adaptacion de las
bilidad, intenumpidos por cam bios bastante sustanciales y a instituciones a sus entornos. A su vez, los retrasos hacen a l a
veces bastante abruptos. historia institucional un tanto irregular y sensible a las con
Sin embargo, los debates sobre la eficiencia del aprendizaje mociones importantes que conducen no s610 a ocasionales
pueden ser enganosos. Las instituciones polfticas forman una periodos de rapido cambia, sino tambien a una indetermina
complicada ecologfa de reglas interconectadas. En tal siste ci6n considerable en cuanto a la direccion del cambio.
ma, los conceptos de eficiencia, optimizacion 0 equilibrio son
elus ivos (March y Sproull, 1 989). Los ajustes operados en una
parte de la ecologfa pueden afectar los ajustes pertinentes en FIN
otra (Krehbiel, 1 987; Shepsle y Weingast, 1 987b). Los experi
mentos validos en una parte benefician otras partes. Las insti Empezamos este libro observando que las teorfas polfticas
tuciones se "anidan", en el sentido de que los grupos estan contemponlneas de moda tienden a describir el comporta
contenidos en comunidades que a su vez se hallan compren miento politico en libertad respecto a las inslitutiones. Hemos
didas en formas mayores de gobierno. Las acciones que con tratado de explicar por que consideramos esa posicion un
tribuyen a la supervivencia de un "nivel superior" del sistema error, pOl' que una teoria politica adecuada debe incluir no s610
pueden poneI' en peJigro 1a supervivencia de un "nivel infe una concepcion de los procesos elementales, como los organi
rior", aunque 1a existencia del segundo sea vital para el pri zados por la competencia politica 0 la distribuci6n temporal,
mero. Estas complicaciones no son privativas de las institu sino tam bien una atencion sistematica a las instituciones po
ciones politicas. Son estandar en las teorias de variacion y Ifticas. Intentamos clemostrar en que medida esta atenci6n
selecci6n 0 aprendizaje. Conducen naturalmente a variacio- profuncliza nuestra comprensi6n de los fenomenos politicos y
268 PAPEL DE LAS INSTITUCIONES POLiTICAS

enriquece nuestros esfuerzos pOl' aproximar la vida polftica a


los ideales democraticos. En un sentido lato, hemos venido
instando a que una perspectiva de la politica organizada en
torno a las interacciones de un grupo de actores 0 de aconte
REFERENCIAS
cimientos i ndividuales se complemente con (0 se reemplace
por) una perspectiva que yea la forma de gobierno como una
comunidad de reglas, norm as e instituciones.
Nota: Los apellidos de alltores escandinavos que comprenden
Esta vision es vieja. Tambien forma parte de d iversas criti
alguna de las tres letras escandinavas re, fl y 121 (danes y norue
cas recientes al individualismo de la vida contemporanea
go) 0 a, a y 6 (sueco) se ordenan alfabeticamente como si fue
(Mansbridge, 1 980; MacIntyre, 1 988). Ha llegado a ser de bas
ran las letras espaflolas ae, a y 0 y no como letras separadas.
tante buen tono hablar de la necesidad de reconstruir nues
tras vidas y nuestros sistemas politicos de acuerdo con una
Aarrestad , J., Oljen og nors1c koI1Omi, NKs-Forl aget, Oslo, 1 984.

nueva i m agen basada en un sentido de comunidad y com Abelson, R. P. (coord.), Tlzeon'es o{Cognitive COl1Sislel1CY: A Sourcebook,
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Simpatizamos con esa reconstruccion, pero nuestro punto de Abrahamson, L., M . E. P. Seligman y J. D . Teasdale, "Learned
vista es basicamente algo distinto. Objetamos las descripcio Helplessness in Humans: Critique and Reformulation", Abnormal
nes contemporaneas de la politica, no tanto porque describan Psychology, 87:49-74, 1 978.
un mundo politico poco atractivo, sino porque describen mal el Aikin, C. y L. W. Koenig, "Introduction to H oover Commission: A
mundo real. Creemos que las teorfas y filosonas polfticas han Symposium", A merican Political Sciel1ce Review, 43:933-940, 1 949.
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Nuestro objetivo ha sido sugerir cambios en nuestra mane- "/
500, 1 970.
ra de pensar acerca de esa vida, poner las bases para acercar , "The Economics of Social Customs, o f Which Unemploy
' --

mas las teorias de la polftica a la experiencia que de ella te ment May Be One Consequence", Quarterly Journal o( Economics,
nemos. Estamos convencidos de que las normas de pertinencia, 95 :749-775, 1 980.
reglas, rutinas, asf como la elaboracion de significado son ras Aldrich, H. E., Orga llizatiolls alld Ellviro n mellts, Pren tice-Hall,
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