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UNIVERSIDAD CATOLICA DE TEMUCO

ESCUELA DE DERECHO

TESIS:
LAS COMUNIDADES LAFKENCHES Y LA ADMINISTRACIN DE SU
TERRITORIO

Nombre: Danko Jaccard Riquelme.


Profesor Gua: Rodrigo Lillo Vera.

1
INDICE.

CONTENIDOS PAGINA

I. INTRODUCCIN...........................................................................................................1

II. CAPITULO I: REAS DE DESARROLLO INDGENA EN LA


LEY 19.253......................................................................3

1. Definicin del Marco Legal............................................................................................ 3


1.1. Concepto.............................................................................................................. 3
1.2. Finalidad de las reas de Desarrollo Indgenas............................................... 4
1.2.1. El Etnodesarrollo................................................................................... ..4
1.2.2. Alternativas de Desarrollo y Ley Indgena............................................ ...6
1.3. Constitucin de las reas de Desarrollo Indgena............................................7
1.3.1. Criterios de Constitucin .........................................................................7
1.3.2. Procedimiento de Constitucin ................................................................8
1.4. Participacin Indgena en las reas de Desarrollo............................................8
1.5. Sistema Nacional de reas Silvestres
Protegidas...........................................11
1.6. Otras Disposiciones referentes a las reas de Desarrollo.............................13

2. Estado Actual de Las reas de Desarrollo Indgena.................................................14


2.1. rea de Desarrollo de Atacama la Grande.......................................................15
2.1.1. Caractersticas........................................................................................15
2.1.2. Poblacin................................................................................................15
2.1.3. Limites....................................................................................................15
2.2. rea de Desarrollo de Alto Bio-Bio...................................................................17
2.2.1. Caractersticas........................................................................................17
2.2.2. Poblacin................................................................................................17
2.2.3. Limites....................................................................................................17

3. rea de Desarrollo del Lago Budi...............................................................................19

2
3.1. Antecedentes Generales....................................................................................19
3.2. Resea Histrica.................................................................................................19
3.3. Antecedentes Sociodemogrficos de Saavedra............................................. 21
3.3.1.Ubicacin y Poblacin............................................................................ 22
3.3.2. Nivel de escolaridad comunal................................................................
22
3.3.3. Indicadores de Salud............................................................................. 22
3.4. Caractersticas del D.S. numero 71.................................................................. 23
3.4.1. Limites................................................................................................... 23
3.4.2 Objetivos................................................................................................. 24

4. Anlisis Critico de la Regulacin Legal..................................................................... 25

III. CAPITULO II: LA DIVERSIDAD CULTURAL Y LA AUTONOMA


INDGENA.......................................................29

1. La Diversidad Cultural................................................................................................. 29
1.1. Antecedentes Generales................................................................................... 29
1.2. Relacin Estado Pueblos Indgenas................................................................ 30
1.3. Enemigos de La Diversidad.............................................................................. 31
1.3.1. Relativismo Cultural.............................................................................. 31
1.3.2. Liberalismo Procesal............................................................................. 33
1.4. Reconocimiento a la Diversidad Cultural....................................................... 34

2. La Autonoma de los Pueblos Indgenas................................................................... 35


2.1. Antecedentes Generales................................................................................... 35
2.2. La Autonoma, ejercicio del derecho a la Autodeterminacin...................... 36
2.3. Sujetos del derecho a la autodeterminacin................................................... 37
2.3.1. Minora tnica no territorial.................................................................... 39
2.3.2. Pueblo................................................................................................... 39
2.3.3. Nacin....................................................................................................39
2.3.4.Proyecto de declaracin de la ONU sobre Derechos de los
Pueblos Indgenas........................................................................................... 41

3
2.4. Contenido del derecho a la Autodeterminacin............................................. 41
2.4.1. Derecho a la Autoafirmacin o Autocalificacin.................................... 41
2.4.2. Derecho a la Autodefinicin................................................................... 42
2.4.3. Derecho de Autodelimitacin................................................................. 42
2.4.4. Derecho de Autodisposicion................................................................. 42

3. El Pluralismo Jurdico................................................................................................. 44
3.1. Antecedentes Generales................................................................................... 44
3.2. Concepto de Pluralismo Jurdico..................................................................... 44
3.3. Desarrollo del Pluralismo en el Campo Internacional.................................... 46
3.3.1. Derecho Comparado............................................................................. 46
3.4. Experiencia Chilena........................................................................................... 50
3.5. Convenio 169 de la OIT y Proyecto de Declaracin de la ONU
Sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas...................................................... 52
3.6. Limites al Derecho Indgena............................................................................. 53

CAPITULO III: EXPERIENCIAS DE ADMINISTRACIN TERRITORIAL


POR PUEBLOS INDGENAS EN DERECHO COMPARADO................... 57

1. Derechos Indgenas en Mxico..................................................................................57


1.1. Antecedentes Generales................................................................................... 57
1.2. Levantamiento del EZLN................................................................................... 59
1.3. Los Acuerdos de San Andrs y el proyecto de la COCOPA.......................... 60
1.3.1. Contenido de los acuerdos.................................................................... 61
1.3.2. Propuesta de la COCOPA.................................................................... 62
1.4. Contrapropuesta del Gobierno Mexicano........................................................ 64
1.5. Reforma Constitucional y Posicin del EZLN................................................. 66
1.6. Conclusin ......................................................................................................... 67

2. Autonoma en Nicaragua............................................................................................67
2.1. Antecedentes Generales....................................................................................67
2.2. Elementos Centrales del Rgimen Autonmico Nicaragense..................... 68
2.3. Reconocimiento Constitucional y Estatuto de Autonoma........................... 69

4
2.4. Estructura y Contenido del Rgimen de Autonoma...................................... 69
2.5. Conclusin.......................................................................................................... 72

3. Autonoma Inuit en Groenlandia................................................................................. 73


3.1. Antecedentes Histricos.................................................................................. 73
3.2. Contenido y Estructura del Rgimen de Autonoma Inuit............................. 73
3.3. Conclusin.......................................................................................................... 74

4. Los Derecho Indgenas en Colombia......................................................................... 74


4.1.Antecedentes Generales.................................................................................... 74
4.2. Constitucin de 1991......................................................................................... 75
4.3. Territorios indgenas, los Resguardos y
Entidades Territoriales Indgenas................................................................. 76
4.3.1. Los Resguardos.................................................................................... 78
4.3.2.Entidades Territoriales Indgenas (ETIs)................................................ 78
4.4. Las Tutelas Jurisdiccionales y los Derechos Indgenas............................... 80
4.5. Conclusin.......................................................................................................... 81

V. CAPITULO IV: FORMULANDO UNA ESTRATEGIA DE SOLUCIN................... 82

1. Posibilidad de Una Alternativa Autonmica en Chile.............................................83

2. Participacin y Control Local...................................................................................85


2.1. Participacin Social y Poltica.......................................................................... 85
2.2. Elemento Local...................................................................................................87

3. El Control Local..........................................................................................................90

4. Propuesta de Accin................................................................................................ 93
4.1. Descripcin General...........................................................................................93
4.2. Anlisis Particular...............................................................................................96
4.3. Dimensin Poltica..............................................................................................98
4.3.1. Participacin en el Consejo Econmico Social Comunal......................99
4.3.2. Ordenanza de Participacin................................................................100
4.3.3. La Participacin en la Gestin Municipal.............................................101

5
4.3.4. Los Plebiscitos Comunales................................................................ 102
4.4. Dimensin Ambiental.......................................................................................103
4.4.1.Recurso de Proteccin, Art. 20 de la C.P.R..........................................103
4.4.2.Participacin en el Sistema de Evaluacin de Impacto
Ambiental; Requerimiento Ambiental y Denuncias Ambientales.................104
4.4.3. Fiscalizadores ad honorem de Pesca y Caza......................................108
4.4.4. Ordenanza Medio ambiental................................................................109

VI CONCLUSIONES......................................................................................................111

VII REFLEXIONES FINALES.........................................................................................113

VIII BIBLIOGRAFA.........................................................................................................115

6
...Ms temprano que tarde se abrirn las anchas
alamedas por donde pase el hombre libre
para construir una sociedad mejor...
(Salvador Allende Gossens)

7
INTRODUCCIN.

La diversidad tnica o cultural constituye, sin duda, la regla general en los estados
modernos, el 90% de ellos son tnica y culturalmente heterogneos, es decir en su interior
coexisten diversas comunidades culturales. Nuestro pas no constituye una excepcin a este
principio, pues en l conviven distintos grupos tnicos: Mapuche, Aymar, Rapa Nui o
Pascuense, Yamana etc.

La forma como el Estado Chileno se relaciona con ellos, ha sido una preocupacin
constante en nuestra historia, donde las leyes referidas a indgenas se encuentran presentes
desde los albores de nuestra repblica.

En este sentido, la Ley Indgena nmero 19.253 "Sobre Proteccin, Fomento y


Desarrollo de los Indgenas; promulgada en 1993, signific una serie de avances con
relacin a la legislacin indgena que la precedi, especialmente en lo relacionado con el
reconocimiento a la diversidad y la valoracin a la cultura indgena, la proteccin de las
tierras indgenas; y la creacin de un servicio pblico descentralizado encargado de
promover y ejecutar la accin del Estado en beneficio de los indgenas.

Otra de las innovaciones, la constituye la incorporacin de una figura sin precedentes


en nuestra legislacin, las llamadas reas de desarrollo indgena (en adelante ADIs); esta
nueva figura legal se encuentra reglamentada principalmente en el prrafo 2 del titulo III de
la ley. En l se establece su concepto legal, se definen los criterios de constitucin y las
formas de apoyo y coordinacin por parte de los rganos del Estado.

La implementacin de las reas de desarrollo comienza en 1997 y hasta la fecha han


sido declaradas tres reas de desarrollo indgena: Atacama, Lago Budi y Alto Bio-Bio. En el
ADI Budi, al igual que en las otras, el proceso de implementacin y funcionamiento ha sido
difcil, las reas se han vuelto en figuras inoperantes, incapaces de generar condiciones de
progreso para los indgenas, transformndose en verdaderos espacios de focalizacin
descoordinada de recursos pblicos.

Las ADIs pueden llegar a constituir una importante herramienta al servicio de los
indgenas. En la medida que en su origen incorporen el tema de la reconstruccin territorial
de sus antiguas jurisdicciones y la participacin indgena en las mesas de decisin,
incentivando la discusin de las formas de desarrollo que permitan acrecentar la gestin,

8
el control territorial y autonoma poltica. Es por ello que resulta imprescindible una
reformulacin de dichas figuras legales.

9
CAPTULO I:

LAS REAS DE DESARROLLO INDGENA EN LA LEY 19.253.

1. Definicin Del Marco Legal.

1.1. Concepto.

El articulo 26 de la ley 19.253, define las reas de desarrollo indgena como: Espacios
territoriales en los que los organismos de la administracin del Estado focalizarn su accin
en beneficio del desarrollo armnico de los indgenas y sus comunidades 1.

En el primer borrador del proyecto de ley indgena se inclua un prrafo dedicado a los
llamados TERRITORIOS de desarrollo indgena a los que se defina como Un espacio
social, demogrfico, ecolgico y cultural, fundamental para la existencia y desarrollo de los
PUEBLOS indgenas2, estableciendo en ellos el derecho de las comunidades a participar en
la toma de decisiones, en los planes de desarrollo econmico, social y cultural que all se
implementaren, asimismo consagraba el derecho a oponerse a ellos, y a beneficiarse de la
explotacin de los recursos naturales que en ellos existieren.

El proyecto de ley enviado al congreso (artculos 22 y siguientes 3) sustituye el trmino


Territorio por el de rea, pero recoge en gran parte las ideas de este borrador,
desgraciadamente el texto definitivo de la ley no respet las aspiraciones de los indgenas
formuladas en el pacto de Nueva Imperial, y slo se limit a establecer las ADIs de la
manera en que se consagra en el texto definitivo.

Este cambio obedeci, al decir de Ral Molina, a que el uso de los conceptos de
territorio, al igual que el de pueblo, obedece a dos enfoques para abordar el desarrollo de los
indgenas; as mientras el concepto territorio surge de la discusin y avance del pensamiento
indgena en la dcada de los 80, especialmente el desarrollado por las organizaciones
Mapuches que lo plantean en el Primer Congreso de Pueblos Indgenas de 1990. Los
conceptos de rea y etnia aparecen en el proceso de discusin legislativa y reflejan los

1
El subrayado es nuestro.
2
El subrayado es nuestro.
3
El prrafo tercero denominado De las reas de Desarrollo Indgena y el Fondo de Etnodesarrollo

10
temores de un sector de la sociedad chilena, que ve en el concepto territorio indgena, por
una parte, una amenaza al derecho de propiedad (pues lo entienden como el derecho
supremo del ordenamiento jurdico); y por otra, una amenaza a la integridad y unidad
nacional, antesala a los procesos de autonoma indgena 4.

Cabe precisar que el concepto territorio, involucra la idea de espacio cultural, el hbitat
que un pueblo determinado ocupa o utiliza, esto es, implica una relacin colectiva cuyo titular
es un pueblo, el convenio 169 de la OIT reconoce la importancia de este concepto para la
subsistencia de los pueblos indgenas e incorpora una serie de obligaciones para los estados
que lo suscriben (artculos 13 y 14 del convenio)

1.2. Finalidad de las reas de desarrollo indgena.

Segn el texto del Art. 26 la finalidad de las ADIs es la focalizacin de recursos, por parte del
Estado y sus organismos, en beneficio del desarrollo armnico5 de los indgenas y sus
comunidades.

Este artculo nos remite a un tema de suyo importante, cual es el desarrollo de los
pueblos indgenas o dicho en otras palabras, la forma en que estos construyen su futuro a fin
de lograr el bienestar integral de sus miembros, mediante un proceso de emancipacin
material, social y humana proyectada idealmente en su pasado histrico o en un futuro
utpico.6

1.2.1 El etnodesarrollo.

En la bsqueda de una alternativa de desarrollo con identidad, han surgido conceptos


como el autodesarrollo y el etnodesarrollo. Ambos forman parte de un cuerpo todava

4
MOLINA OTAROLA, Ral. reas y Territorios de Desarrollo Indgena. En: Revista, Pueblos Indgenas:
Nueva Era N 7, Ao 2. Santiago CONADI 1997 p. 17-20
5
El subrayado es nuestro
6
VAN Kessel citado por MUOZ, Bernardo. "Los Pueblos Indgenas y los Proyectos Sociales de Desarrollo:
Una Contribucin Real al Desarrollo?". En: Tierra, Territorio Y Desarrollo Indgena. Instituto de Estudios
Indgenas, UFRO, Temuco, Chile ao 1995. p

11
proceso de construccin que aun no logra elaborar proposiciones prcticas y tericas
slidas 7.

El etnodesarrollo es una propuesta nacida en la dcada de los 80 y que toma sus


elementos centrales de la teora del control cultural elaborada por el antroplogo Guillermo
Bonfil, 8 quien define el etnodesarrollo como ...La capacidad de un pueblo para construir su
futuro aprovechando para ello las enseanzas de su experiencia histrica y los recursos
reales y potenciales de su cultura, de acuerdo con un proyecto que se define segn sus
propios valores y aspiraciones 9.

Para alcanzar el etnodesarrollo es necesario que exista una capacidad de decisin


fortalecida y ampliada por parte del grupo; el etnodesarrollo pasa por un incremento de la
capacidad de decisin del grupo, tanto sobre sus recursos propios como sobre recursos
ajenos, lo que sera a su vez una ampliacin y consolidacin de lo que Bonfil Batalla llama la
cultura propia. Es importante por tanto, la recuperacin de elementos culturales grupales y
enajenados como tierra, historia, tecnologa, y el fortalecimiento de las organizaciones
sociales comunales. Al crear, fortalecer y ampliar las condiciones de decisin propia se
abren las posibilidades de un autodesarrollo y etnodesarrollo.

Vctor Naguil,10aborda el tema desde una posicin distinta. Para l, conceptos como
etnodesarrollo o etnoturismo, son solamente "elementos formales" de connotacin
acadmica atrayente, pero poseen poca o ninguna sustancia jurdica y poltica. El
etnodesarrollo, segn este autor, no tiene ninguna estrategia o instrumento para llevarse a
cabo y sera adems un concepto que el Estado ha utilizado "...para fortalecer su estrategia
que focaliza hacia una poblacin -diferente de la global- la indgena-, pero que representa en
el fondo la misma poltica que ejecuta con carcter nacional."11.

7
ZIGA, Gerardo. El Etnodesarrollo: Un Enfoque de Problematizacion Sobre el Desarrollo Indgena. En:
Tierras Territorios Y Desarrollo Indgena. Instituto de Estudios Indgenas, UFRO, Temuco Chile ao 1995. p
141-151
8
ZIGA, Gerardo. Op cit
9
BONFIL, Guillermo. El Etnodesarrollo: sus Premisas Jurdicas, Polticas y de Organizacin. Obras escogidas
de Guillermo Bonfil. 2 Ed. Tomo 2, 1995: p.467-480.
10
NAGUIL, Vctor. Desarrollo Mapuche y Autodeterminacin. En: Revista Liwen N4. Temuco: Centro de
Estudios y Documentacin Liwen, ao 1997. p. 11-41
11
NAGUIL, Vctor. Op cit

12
Segn Naguil, ningn pueblo reivindica el etnodesarrollo como objetivo de sus
demandas; ste planteamiento, mas bien, sale desde los intelectuales y como trmino, es a
veces captado por el Estado como poltica en potencia, pero no como poltica aplicada o
estrategia llevada a la prctica.

El desarrollo y modernizacin no slo deben ser pensados, desde las polticas


estatales, como crecimiento econmico sino que deben tomar en cuenta las oportunidades
reales de participacin, decisin y acceso a derechos diferenciados de la sociedad nacional,
por eso se habla de un desarrollo "tnico" y no un simple "desarrollo".

Naguil parte de un supuesto distinto para formular una reconceptualizacin del


desarrollo y la modernizacin, el derecho a la autodeterminacin, ya que "sin el
reconocimiento de los derechos polticos colectivos del Pueblo Mapuche, la aplicacin de la
estrategia de desarrollo actual del Estado, slo profundizar la desigualdad y la injusticia, es
decir, aquello que el Estado denomina desarrollo slo ser posible en la medida que el
Pueblo Mapuche recupere la capacidad poltica de expresar su voluntad, decisin y
definicin colectiva para establecer un nuevo marco poltico-jurdico de relaciones de dos
culturas, de dos pueblos.

1.2.2. Alternativas de desarrollo y ley indgena.

Siguiendo a Nancy Yez, concluimos que la ley indgena incorpora el concepto de


etnodesarrollo, como vocacin de desarrollo de los pueblos indgenas.12 Esto se evidencia ya
en el proyecto enviado por el ejecutivo, donde se contemplaba la existencia de un fondo de
etnodesarrollo que tena como finalidad el financiamiento de programas de desarrollo para
los indgenas y sus comunidades; incluso en el mensaje presidencial con que el ejecutivo
enva este proyecto, se sostiene que mediante l se busca el logro del etnodesarrollo. 13

12
YAEZ, Nancy. reas de Desarrollo Indgena una Alternativa Reconstruccin del Territorio Mapuche. En:
Revista Pueblos Indgenas: Nueva Era. N 7, Ao 2. Santiago CONADI Octubre 1997. p. 21-26.
13
En el Mensaje del Proyecto se expresaba lo siguiente .... As este proyecto de ley fundamenta el desarrollo de
los pueblos indgenas en el respeto a su propia identidad y el reconocimiento de sus derechos, cuestin tratada
en el titulo primero. En segundo lugar, se busca la proteccin de sus tierras y recursos y el logro del
etnodesarrollo cuestin tratada en el titulo segundo... ( correspondiente al reconocimiento, proteccin y
desarrollo de las tierras indgenas)

13
Pero a pesar que el texto definitivo suprime toda referencia al etnodesarrollo, este
concepto se manifiesta en diversas disposiciones de la ley14 ... trascendiendo todo su
contenido, permitiendo avizorar un nuevo enfoque del Estado hacia el desenvolvimiento y
proteccin de la cultura, y especial naturaleza de los pueblos indgenas. 15 Es por ello que
la frase desarrollo armnico de los indgenas y sus comunidades empleada por el Art. 26,
nos remite necesariamente al concepto de etnodesarrollo, como alternativa para las ADIs.,
pues ellas permiten impulsar o crear las condiciones para el etnodesarrollo, ya que
...posibilitan la reconstruccin territorial de la unidad socio histrica de una determinada
etnia, permitiendo la capacidad autnoma de decisin de los pueblos indgenas.16

Por ltimo, el Art. 27 complementa la definicin de la ley, agregando que para el logro
de este desarrollo armnico; la CONADI puede estudiar, planificar y convenir planes,
proyectos, programas y obras con organismos pblicos y privados, nacionales e
internacionales. Aunque es necesario sealar que para la implementacin de cualquiera de
estas hiptesis no se considera, la participacin de los indgenas.

1.3. Constitucin de las reas de desarrollo indgena.

1.3.1. Criterios de constitucin.

Para declarar un espacio territorial como rea de desarrollo, es necesario que se den
ciertos requisitos o supuestos, ellos estn establecidos en el Art. 26 y son los siguientes:

a.- Que se trate de espacios territoriales en que hayan vivido ancestralmente las Etnias
indgenas.

b.- Que exista una de alta densidad de poblacin indgena.

c.- Existencia de tierras de comunidades o individuos indgenas;

d.- Homogeneidad ecolgica y.

14
Como por ejemplo en el Art. 1 inc. 2, donde el Estado valora la existencia de las etnias indgenas, su
integridad y su desarrollo de acuerdo a sus costumbres y valores.
15
LASO BARROS, Alfonso. Tres Aos de Aplicacin de la Ley Indgena. En: Revista Pueblos Indgenas:
Nueva Era. N 5, Ao 2, Santiago CONADI Octubre de 1996. p 4-8
16
YNEZ, Nancy. Op cit

14
e.- Dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios, tales como
el manejo de cuencas, ros, riberas flora y fauna.

El texto de la ley es impreciso, con relacin a si estos criterios son copulativos o


disyuntivos; as el profesor Vidal17 entiende que ellos, deben ser considerados
independientemente, es decir, tendran un carcter disyuntivo. Vidal critica la exigencia de
homogeneidad ecolgica pues, a su juicio, devela que la intencin del legislador ha sido
concebir estas reas como espacios beneficiarios de polticas de focalizacin de recursos e
inversiones y no como reas donde los indgenas sean quienes definan un modelo de
desarrollo con identidad, lo que implica el reconocimiento y traspaso de derechos indgenas
o tnicos18 desde el Estado. Por nuestra parte nos inclinamos a estimar que estos criterios
son copulativos, ello queda en evidencia al examinar los Decretos de constitucin de las
ADIs, en los que se considera la concurrencia copulativa de todos los criterios enumerados
en el Art. 26.

En este sentido es forzoso hacer algunas precisiones: as por una parte, el legislador
incluye elementos de definicin territorial para la constitucin de las ADIs, pues exige que se
trate de espacios habitados ancestralmente por las etnias indgenas y que en dichos
espacios existan tierras de comunidades o de individuos indgenas.

Por otro lado, se introducen criterios relativos de constitucin,19como es la existencia de


alta poblacin indgena; la homogeneidad ecolgica y la dependencia de recursos
naturales.20

1.3.2. Procedimiento de constitucin.

Las ADIs son declaradas por el Ministerio de Planificacin y Coordinacin (Mideplan) a


propuesta de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI. El Ministerio de
Planificacin dicta un decreto, el cual es firmado por el Ministro de Planificacin y por el

17
VIDAL, Aldo. Polticas Legislativas Indgenas en Chile: el Caso de las Tierras y Territorios Mapuches. En
Revista CUHSO. N especial, ao 1. Temuco, Centro de Estudios Socioculturales, UCT. 1999. p. 67- 112.
18
En cierto modo coincidiendo con Naguil citado mas arriba.
19
Decimos relativos por que la concurrencia de ellos vara en cada caso, as por ejemplo: la homogeneidad
ecolgica, la densidad poblacional etc . no ser la misma en el altiplano que en la cuenca del lago Budi etc.
20
En relacin a este ltimo creemos que articulo bien podra haberlo omitido ya que es difcil imaginar un
territorio donde su equilibrio no dependa de la existencia de recursos naturales.

15
Presidente de la Repblica, debiendo ser sometido a trmite de toma de razn por la
Contralora. En los hechos, la constitucin de las ADIs se ha concretado por dos vas:

Una mediante los estudios de la CONADI, y la otra a proposicin de las propias


comunidades en un esfuerzo de recons truccin territorial. En ningn caso estas vas son
contradictorias, ya que lo normal es que la propuesta de las comunidades anteceda a los
estudios tcnicos de la CONADI ...esta forma ayuda a reafirmar los actos de soberana
participativa al proponer la delimitacin de sus parcialidades histricas y conjuntamente
apropiarse de la gestin de su propio territorio. 21

1.4. La participacin indgena en las reas de desarrollo.

La participacin es uno de los temas centrales en ley indgena, dedicndole a su tratamiento


un Titulo completo el V (Art. 34 y siguientes). Ya en el mensaje del ejecutivo se destacaba la
importancia de participacin indgena en el logro su propio desarrollo, en la proteccin de sus
tierras y recursos y en el respeto a su cultura. Examinemos las disposiciones que se refieren
a la participacin:

Art. 34 expresa lo siguiente: Los servicios de la administracin del


Estado y las organizaciones de carcter territorial, cuando traten
materias que tengan injerencia o relacin con cues tiones indgenas,
debern escuchar y considerar la opinin de las organizaciones
indgenas que reconoce esta ley.

Sin perjuicio de lo anterior en aquellas regiones y comunas de alta


densidad de poblacin indgena, estos a travs de sus organizaciones y
cuando as lo permita la legislacin vigente debern estar representados
en las instancias de participacin que se reconozca a otros grupos
intermedios.

Al respecto es necesario hacer varias precisiones: En primer lugar, estimamos que los
rganos de la administracin del Estado a que se refiere el articulo, son los que seala el
inciso 2 del Art. 1 de la ley 18.575 esto es, los Ministerios; las Intendencias; las
Gobernaciones y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin

21
MOLINA OTAROLA, Ral. reas y Territorios De Desarrollo Indgena. En: Revista Pueblos indgenas:
Nueva Era. N 7, ao 2. Santiago; CONADI. Octubre 1997. p. 17-20.

16
administrativa, incluido la Contralora General, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pblicas, las Municipalidades y las Empresas Pblicas
creadas por ley.

En segundo lugar, por organizaciones de carcter territorial, debemos entender


aquellas contempladas en la ley 19.418, normativa que regula la organizacin, constitucin
y disolucin de las Juntas de Vecinos y otras Organizaciones Comunitarias Funcionales, a
las primeras las define como:

Organizaciones comunitarias de carcter territorial,


representativas de las personas que residen en una misma unidad
vecinal y cuyo objeto es promover el desarrollo de la comunidad
defender los intereses y velar por los derechos d los vecinos y
colaborar con las autoridades del Estado y las municipalidades 22 (Art. 2
letra b) Ley 19.418).

Por su parte las organizaciones comunitarias funcionales son definidas como:

Figuras con personalidad jurdica y sin fines de lucro que tiene por objeto
representar y promover valores e intereses especficos de la comunidad dentro del territorio
de la comuna o agrupacin de comunas23 (Art. 2 letra d.)

En tercer lugar, el inciso primero expresa que la opinin de los indgenas ser
escuchada y considerada cuando se traten materias que puedan afectarles; sin embargo no
explicita de la forma o el alcance que tendrn estas opiniones y si verdaderamente influirn
en las decisiones que finalmente adopten los organismos pblicos en dichas materias.

Por ltimo, las organizaciones reconocidas por la ley son: la Asociacin Indgena (Art.
36) y la Comunidad Indgena (Art. 9 y siguientes). La asociacin indgena se define como:

Una agrupacin voluntaria y funcional, que goza de personalidad jurdica e integrada


por a lo menos 25 indgenas que se constituyen en razn de un objetivo o inters comn 24.

Estas agrupaciones constituyen un mecanismo simple y expedito de participacin


permitiendo perseguir distintos fines comunes sea educacionales culturales profesionales

22
El subrayado es nuestro.
23
El subrayado es nuestro.
24
El subrayado es nuestro

17
econmicos etc. Por su parte el articulo 9 de la Ley define a la comunidad indgena de la
siguiente manera:

Es una agrupacin de personas de una misma etnia y que se


encuentran en una o ms de las siguientes situaciones:

a.- Provengan de un mismo tronco familiar.

b.- Reconozc an una jefatura tradicional.

c.- Posean o hayan posedo tierras en comn.

d.- Provengan de un mismo poblado antiguo.25

1.5. Sistema nacional de reas silvestres protegidas.

Por otro lado el articulo 35 dispone lo siguiente:

En la administracin de las reas silvestres protegidas, ubicadas


en reas de desarrollo indgenas, se considerar la participacin de las
comunidades ah existentes. La Corporacin Nacional Forestal o el
Servicio Agrcola Ganadero y la CONADI, de comn acuerdo
determinarn en cada caso la forma y alcance de la participacin sobre
los derechos de uso que en aquellas reas corresponda a las
comunidades indgenas. 26

El documento Perfil Ambiental de Chile 27, elaborado por CONAMA define las reas
silvestres protegidas como ambientes naturales terrestres o acuticos pertenecientes al
Estado, que este protege y maneja para lograr los objetivos de conservacin fijados para
las tres categoras de reas en proteccin. 28 Este Sistema Nacional de reas Silvestres
Protegidas (SNASP), comprende tres categoras:

a. Los parques nacionales.

25
El subrayado es nuestro
26
El subrayado es nuestro
27
Perfil Ambiental de Chile. CONAMA. Impresos Palma, Segunda Edicin, Santiago de Chile 1995. p 215-216.
28
FAUNDES, Juan. reas Silvestres Protegidas, Derecho a La Vida Y Comunidades Indgenas. En: Revista de
Derecho. Universidad Catlica de Temuco. N 1, ao 1. Temuco. UCT. 2000. p. 83-93.

18
b. Los monumentos nacionales.

c. Reservas forestales o nacionales.

Las reas silvestres protegidas (SNASP) se encuentran reguladas en la ley 18.362 de


1984 y en la ley de Bases Generales del Medio Ambiente nmero 19.300.

Segn el Art. 34 de la 19.300 este sistema de reas silvestres tiene por objeto
asegurar la diversidad biolgica, tutelar la preservacin de la naturaleza y la conservacin
del patrimonio ambiental. 29

El articulo 35 de la ley indgena determina que en la administracin de las reas


silvestres ubicadas dentro de un ADI, se va a considerar la participacin de las comunidades
existentes, esto reduce significativamente la aplicacin de la disposicin, pues exige la
concurrencia de dos requisitos copulativos:

a) Que exista un rea silvestre protegida, ya sea parque nacional, monumento nacional
o reserva forestales o nacionales y.

b) Que se encuentre inserta en un rea de Desarrollo Indgena.

Un segundo aspecto, se refiere a la forma en que se considera la partic ipacin de los


indgenas en la administracin de estas reas silvestres, al respecto el Art. 35 establece que
el SAG, CONAF y la CONADI son quienes definen la forma y alcance de la participacin de
las comunidades indgenas; lo que parece un contrasentido por cuanto deja supeditada el
alcance de esta participacin, a los criterios que tengan dichos rganos del Estado.

Por otro lado, especial relevancia adquiere el significado que se d a los conceptos de
Uso y Participacin empleados por el articulo 35, puesto que al analizarlos es necesario
tomar en cuenta la realidad de las comunidades indgenas que se encuentran vinculadas a
las reas silvestres. Por lo mismo estos conceptos no pueden entenderse en sus alcances
estrictamente jurdicos, sino en un sentido que involucre aspectos culturales y productivos
tradicionales o subsistencia propios de los indgenas. 30 Entonces el uso y la participacin en
la administracin de las reas silvestres protegidas no solo deben implicar una
discriminacin positiva a favor de los indgenas, sino que debe convertirse en una importante
herramienta poltico-administrativa que los considere desde una dimensin cultural,

29
El subrayado es nuestro.
30
En el mismo sentido, Juan Jorge Faundes. Op. cit

19
asumiendo el especial vinculo de los indgenas con la tierra como fundamento de su
existencia y cultura.

Por ultimo es necesario tener presente que la Ley de Bases del Medio Ambiente,
nmero 19.300, permite y fomenta la creacin de reas silvestre protegidas de Propiedad
Privada, las que estarn sujetas a igual tratamiento tributario, derechos y cargas que las
pertenecientes al sistema nacional de reas silvestres protegidas. Este articulo abre la
posibilidad de que sean las propias comunidades indgenas quienes propongan y definan la
creacin de nuevas reas silvestres, como una forma de lograr una mayor y mejor
participacin en la conduccin de las ADIs.

1.6. Otras disposiciones de la ley referentes a las reas de desarrollo indgena.

La ley indgena contiene otras disposiciones que se refieren directa o indirectamente a las
ADIs, veamos:

En primer lugar, el Art. 28 letra a) que dispone:

El reconocimiento, respeto y proteccin de las culturas e idiomas indgenas


contemplar: el uso y conservacin de los idiomas indgenas, junto al espaol en las reas
31
de alta densidad indgena.

En segundo lugar, el Art. 32:

La Corporacin [CONADI], en las reas de alta densidad indgena32 y en coordinacin


con los servicios u organismos del Estado, desarrollar un sistema de educacin intercultural
bilinge...

Como vemos en ambos casos la ley exige la concurrencia del mismo supuesto, que se
trate de reas de alta densidad indgena, al igual que para declarar la existencia de un rea
de desarrollo. Es por ello que estimamos que estos artculos, a pesar de no referirse
expresamente, deben necesariamente aplicarse a las ADIs.

31
el subrayado es nuestro.
32
El subrayado es nuestro

20
2. Estado Actual De Las reas De Desarrollo Indgena.

Desde la promulgacin de la actual ley (Octubre de 1993), el Ejecutivo ha declarado las


siguientes reas de desarrollo:

a) rea de desarrollo de Atacama la Grande, ubicada en la II Regin. Dicha rea fue


declarada por DS N 70 del 10 de marzo de 1997.

b) rea de desarrollo Lago Budi, ubicada en la IX Regin, declarada por el DS N 71


del 10 de marzo de 1997.

c) rea de desarrollo de Alto Bio-Bio, declarada por DS N 97 del 31 de marzo de


1997.

Junto con las reas ya declaradas, el Consejo de CONADI, ha propuesto la creacin de


otras, como son33:

? Isla de Pascua, ubicada en la V Regin, la que se encuentra vinculada al Parque


Nacional Rapa Nui.

? Lago Lleu-Lleu, en la VIII Regin.

? Lonquimay, en la IX Regin.

? Lumaco-Purn, en la IX Regin.

? San Juan de la Costa, en la X Regin.

? Yertake-Puerto Edn, en la XII Regin.

? Baha de Mejillones, en la XII Regin.

? Aymar, en la provincia de Iquique, I Regin.

A continuacin, una breve resea de las reas de desarrollo de Atacama y Alto Bio-Bio.

33
HERRERA, Alejandro. reas de Desarrollo Indgena y la Construccin Social de la Territorialidad
Indgena. En: Pueblo Mapuche: Desarrollo y Autogestin; Anlisis y Perspectivas. Ediciones Escaparate.
Instituto de Estudio Indgenas, UFRO. Ao 2000. p. 195-210.

21
2.1. rea de desarrollo indgena de Atacama la Grande.34

Dicha rea fue declarada por Mideplan mediante DS N 70, firmado por el entonces
Presidente, Eduardo Frei, con fecha 10 de marzo de 1997. En dicho decreto se fijan los
lmites de esta rea.

2.1.1. Caractersticas.

Se trata de un territorio habitado ancestralmente por comunidades indgenas, del


pueblo Atacameo. Contempla sitios arqueolgicos que evidencian la antigua data del
poblamiento indgena; El sector presenta una alta densidad de poblacin indgena,
aproximadamente un 95% del total de los habitantes de la comuna San Pedro. Y alberga a
11 comunidades indgenas, constituidas conforme a la ley 19.253.

2.1.2. Poblacin:

La poblacin del rea de desarrollo de Atacama asciende a un nmero de 2963


personas, distribuidas en 1045 familias.

2.1.3. Lmites:35

Norte: La cordillera de Domeyko, desde el trigonomtrico cerrillo hasta el cerro


Quimal, la lnea de cumbres que limita por el poniente y el norte con la haya del salar de
Atacama, desde el cerro Quimal hasta los cerros del Taito, el cerro Bardo, el cordn Barros
Arana, el cerro Chuichul, el morro Cablor y el volcn Taito.

Sur: El lmite con Argentina desde el cerro del Rincn hasta el cerro Saln, con el
trigonomtrico Cerrillos, pasando por el cerro Pajonales, la Cota 3536 y el cerro Pingo-Pingo.

Este: Los lmites con Argentina desde los cerros Taito hasta el cerro del Rincn.

Oeste: La cordillera de Domeyko hasta el trigonomtrico Cerrillo, hasta el cerro


Quimal36

34
Datos obtenidos de la pgina web de la CONADI, www.conadi.cl.
35
Datos obtenidos pgina web de la CONADI, www.conadi.cl

22
Mapa ADI Atacama 37

36
Datos obtenidos pgina web de la CONADI, www.conadi.cl.
37
Mapa obtenido de la pgina web de Conadi, www.conadi.cl / ADIs/ Atacama.

23
2.2. rea de desarrollo indgena de Alto Bio-Bio.38
El ADI de Alto Bio-Bio, fue declarada en virtud del D.S. nmero 97 del 31 de Marzo de 1997;
encontrndose ubicada en el sector cordillerano de la provincia de Bio-Bio, VIII regin.

2.2.1. Caractersticas.

Al interior de este territorio existen siete comunidades indgenas: Callaqui, Pitril,


Cauicu, Malla-Malla y Trapa-Trapa, hoy dividida en Trapa Bajo, Butalelbn, Quepuca Ralco
y Ralco Lepoy.

2.2.2. Poblacin.

El total de la poblacin asciende a 5400 personas que habitan dentro de los limites
del rea. Las localidades con mayor habitantes son: Cauicu, Villa Ralco y Callaqui entre
ellas concentran el 37% de la poblacin.

2.2.3. Limites del rea.

Norte: Lneas cumbres que corren desde el boquete Alul, pasando por el cordn
Quilaquin, Ceniciento, Infiernillo y una lnea que partiendo a la altura de campamento,
siguiendo la cordillera de Baya, se dirige en direccin Este-Oeste hasta topar con el limite
internacional con Argentina.

Sur: El curso del ro Bio-Bio desde la confluencia del ro Queuco hasta la


desembocadura del ro Ralco, desde all una lnea que sube por la cumbre de la cordillera
del Descanso hasta topar con el limite internacional con la republica argentoina

Este Limite con Republica Argentina.

Oeste : Lnea que partiendo desde la confluencia del ro Queuco en el Bio-Bio, sube
el Cerro Ranilhuenco y desde ste, sigue la lnea divisoria por la cumbre de la cordillera
Tricauco hasta el Boquete Alul.

38
Datos obtenidos de la pagina de la CONADI. www.conadi.cl.

24
Mapa del ADI Budi39.

39
Mapa obtenido de la pagina de documentacin de la CONADI. www.conadi.cl

25
3. rea De Desarrollo Indgena Del Lago Budi

3.1. Antecentes generales.

El rea de desarrollo del lago Budi fue creada mediante DS N 71 del Ministerio de
Planificacin (Mideplan), con fecha 10 de marzo de 1997. Esta rea se encuentra inserta en
la cuenca del lago Budi (nico lago salado de Amrica del Sur), e incluye gran parte de la
comuna de Puerto Saavedra y una pequea parte de la comuna de Teodoro Schmidt (cerca
del 10% de su territorio). Este sector cuenta con una alta densidad de poblacin mapuche,
existiendo segn el decreto, un nmero de 47 comunidades indgenas40 en las riberas del
lago, que constituye su territorio ancestral.

En lo que sigue, abordaremos varios aspectos relevantes que permiten formar una
descripcin general de esta rea. Por una parte intentaremos realizar una breve introduccin
histrica del territorio desde la intervencin del conquistador espaol hasta la actualidad;
luego incluiremos algunos datos o antecedentes sociodemogrficos de relevancia de la
comuna de Saavedra y, por ltimo, concluiremos con el anlisis del D.S. que crea el rea.

3.2. Resea histrica del territorio.

La historia del territorio Mapuche Lafkenche del lago Budi no es en ningn caso distinta a la
del resto de la Araucana, vindose afectada por los mismos fenmenos que ocurran en la
regin.

A la llegada de los espaoles, los Mapuche dividan su territorio en Butalmapu (gran


territorio), las que tenan correspondencia con las zonas ecolgicas. As exista el
Lafkenmapu o zona martima, el Lelfunmapu o zona del Llano, Ianpiremapu o zona del
Pewen y luego se agregara el Puelmapu o zona del Este 41.

40
En este punto se evidencia una contradiccin entre los datos contenidos en el Decreto N 71, los manejados por
la CONADI y la opinin de los propios indgenas, pues mientras el D.S. seala la existencia de 47 Comunidades
Indgenas la CONADI incluye en sus registros 92 comunidades; mientras los indgenas sostienen que en el ADI
existen 119 comunidades.
41
FLORES, Jaime. Antecedentes histricos del territorio Lafkenche del Budi. En: Manual del rea de
Desarrollo Indgena del Lago Budi . Instituto de Estudios Indgenas, UFRO. Temuco, impreso general. 1 edicin
1995. p. 9-28.

26
El Lafkenmapu comprenda la zona costera desde el ro Bio-Bio al Calle-Calle, y la
primera intervencin del conquistador espaol en esta zona se produce con la fundacin de
la ciudad de Imperial, en el ao 1551, por Pedro de Valdivia. El ao 1553 se produce un
levantamiento Mapuche comandado por el toqui Lautaro en el que encuentra la muerte
Pedro de Valdivia, en la batalla de Tucapel.

En el ao 1598 se produce un segundo alzamiento; esta vez encabezado por el Toqui


Pelantaru. En esta oportunidad los Espaoles son expulsados del territorio comprendido
entre el Bio-Bio y el Tolten, y comienza a consolidarse como lmite entre Espaoles y
Mapuches el ro Bio-Bio por el norte y el Tolten por el sur

La estabilidad producida a partir del parlamento de Quilin en 1641, permitir el


nacimiento y desarrollo de relaciones comerciales y de intercambio cultural entre Mapuches
(obviamente tambin Mapuche Lafkenche42) e Hispano-criollos primero y Chilenos despus.
Es as como hasta pasada la independencia en la Araucana existe una relativa tranquilidad,
la que slo es interrumpida por levantamientos espordicos.

En el ao 1852, el Estado Chileno crea la provincia de Arauco, que comprenda el


territorio entre el ro Bio-Bio y Valdivia, nombrndose como su primer intendente a don
Cornelio Saavedra. Este hecho da inicio a la ocupacin militar de la Araucana,

La estrategia de ocupacin consista en la implementacin de las llamadas Lneas


Militares, que se desarrollaran en dos etapas: la primera, la lnea del ro Malleco y la
segunda en la lnea del ro Tolten. Esta ocupacin militar encontr la resistencia de los
Mapuches, producindose el ltimo alzamiento general el ao 1881, el que termina con la
derrota Mapuche y la ocupacin de Villarrica el 1 de enero de 1883. Paralelamente al
desarrollo de esta ocupacin, el Estado comienza a dictar las leyes de radicacin, en las que
se buscaba agrupar a los Mapuches en reducciones, mediante la entrega de ttulos de
merced. El inters por las tierras de los Mapuches creca diariamente, tanto por parte de los
particulares (burguesa capitalista criolla) como por el Estado. En ese contexto el Estado
decide traer colonos extranjeros y el sistema que utilizado para ello fue el de las empresas
de colonizacin, que consista en la entrega de grandes extensiones de tierras a particulares,

42
En el sector de Tolten se realizaban peridicamente transacciones comerciales entre Mapuches y comerciantes
de Valdivia.

27
los que se comprometan a incorporar dichos terrenos a la economa nacional mediante la
entrega de tierras a colonos extranjeros. Una de estas empresas fue la Empresa de
colonizacin del Budi, de propiedad de Eleuterio Domnguez. Esta empresa se comprometi
a traer 300 familias de colonos para ser radicadas entre el ro Imperial y el Tolten, en
aproximadamente 150.000 has. El ao 1904 llegan los primeros colonos espaoles, que
fueron en total 55 familias. El segundo ao llegan 33 familias. A partir de 1903 el Estado
comienza a entregarle terrenos a la empresa de colonizacin. La intervencin de estas
empresas de colonizacin signific nuevos atropellos y abusos en contra de los Mapuches
que habitaban la zona.

Por otro lado, en el ao 1903 se funda Puerto Saavedra, que pronto comienza a
adquirir importancia como centro de embarque y salida para la produccin agrcola que se
generaba en la Araucana; recordemos que prcticamente no existan caminos, lo que
favoreci la utilizacin de vas fluviales.

En la dcada del 60, se implementa el proceso de la Reforma Agraria, con lo que se


busca el acceso por parte de pequeos campesinos a la propiedad de la tierra. En ese
contexto los campesinos y Mapuches comienzan reclamar derechos ancestrales sobre
algunos fundos cercanos a Puerto Saavedra, realizando tomas de tierras, las que son
expropiadas por la CORA. Luego del golpe militar, vendr el proceso de la contrarreforma
agraria, donde los las tierras tomadas y luego expropiadas son devueltos a sus antiguos
propietarios, en el ao 1979 se dictan los Decretos Leyes 2.568 y 2.770, que buscan la
divisin de las comunidades. Esta divisin se impuso en gran parte de la Araucana, y
tambin en el sector del Budi, quedando hoy muy pocas comunidades indivisas.

3.3. Antecedentes sociodemogrficos de la comuna de Saavedra43

Como sealamos, esta rea incluye en su territorio gran parte de la comuna de Puerto
Saavedra y parte de la comuna de Teodoro Schmidt, por lo que es necesario conocer
algunos antecedentes sociodemogrficos de la comuna de Puerto Saavedra.

43
PEREZ, Gabriela. Caractersticas Sociodemogrficas de Saavedra. En: Manual rea de Desarrollo Indgena
del Lago Budi. Instituto de Estudios Indgenas, UFRO. Temuco, impreso general. 1 edicin 1995. p. 47-63.

28
3.3.1. Ubicacin y poblacin.

La comuna de Puerto Saavedra se encuentra ubicada en el sector costero de la


provincia de Cautn, IX Regin. Su poblacin asciende a 14.430 habitantes de acuerdo al
ultimo censo nacional de 1992, esta cifra representa el 1,8% de la Poblacin de la regin. La
tasa de crecimiento poblacional es de un 0,38% anual, siendo uno de los ms bajos de la
regin y del pas.

Distribucin de la poblacin: Distribucin urbano rural: el 83% de la poblacin de


Saavedra vive en el campo y solo el 17% en el centro urbano comunal.

Poblacin Mapuche: De acuerdo con los datos arrojados por el censo de 1992
aproximadamente el 50% de la poblacin mayor de 14 aos de Saavedra se identifica como
Mapuche (6.200 personas) pero si agregamos a las personas menores de 14 aos la cifra
aumenta a 8950 persona, siendo esta la comuna con la mayor proporcin de poblacin
Mapuche del pas, ya que 6 de cada 10 habitantes de la comuna se declara como Mapuche.

3.3.2. Nivel de escolaridad comunal:

En Saavedra se evidencian bajos ndices de escolaridad. El 31% de la poblacin


nunca fue a la escuela, no sabiendo leer ni escribir; el 40% de la poblacin tiene entre 4 y 7
aos de enseanza bsica y solamente un 28% complet la enseanza primaria o tiene un
nivel ms alto de educacin.

Por su parte la poblacin Mapuche presenta una situacin de escolaridad menor que
la no Mapuche; as las personas con menos de 4 aos de educacin representan el 36,6
comparado con un 24% de la no Mapuche, al igual que tratndose de la enseanza bsica y
media donde el porcentaje de escolaridad Mapuche es inferior a la no Mapuche.

3.3.3. Indicadores de salud:

Natalidad: En 1994 se registraron 300 nacimientos. La tasa de natalidad fue de 18,8


por mil; esto quiere decir que en 1994 nacieron en Saavedra 19 nios por cada 1000
habitantes. Esta tasa es inferior a la del pas y a la de la IX Regin. La mayora de los
nacimientos en esta comuna ocurren en el hospital. La cobertura es del 92% de los partos;
es decir 9 de cada 10 partos son atendidos en el hospital.

29
Tasa de mortalidad: En el mismo ao se registraron 116 fallecimientos en Saavedra,
la tasa de mortalidad fue de 7,3 por mil; es decir: 7 muertes por cada 1000 habitantes.

3.4. Anlisis del decreto supremo N 7144.


Este decreto menciona entre sus consideraciones, una serie de circunstancias que sirven de
antecedente para la declaracin del rea, entre ellas destacan las siguientes:
La existencia de un gran nmero de comunidades indgenas para las cuales la cuenca
del Budi constituye su territorio ancestral, cuyos antecedentes se remontan a la poca
prehistrica hecho que se respalda en la antigua data de poblamiento indgena.
Su identidad particular, como Lafkenches, que est dada por su vinculacin directa con
la cuenca del Budi, a travs de las actividades que realizan, como tambin de pesca y
recoleccin de los producto del Mar
La alta densidad de poblacin Mapuche, con una poblacin que alcanza a las 6.200
personas radicadas en comunidades; La homogeneidad ecolgica del sector y la mantencin
de rasgos culturales que dan cuenta de su condicin de Mapuches, conservando las
autoridades tradicionales un rol central en las actividades de las comunidades.

3.4.1. Limites del rea de desarrollo del Lago Budi.


Norte: Camino Puerto Saavedra al Temo, en una distancia de 20 Km aproximadamente
desde la zona urbana de Puerto Saavedra en direccin este-oeste.
Este: Camino del Temo a Pichichelle, pasando por la localidad de Puerto Domnguez,
en una distancia de 52 Km. aproximadamente y con un sentido norte sur paralelo a la ribera
oriental del Lago Budi.
Sur: Una lnea recta imaginaria desde el limite del rea con el Ocano Pacifico hasta la
localidad de Peleco, continuando por el camino a Pichichelle, en sentido Este-Oeste.
Oeste: Lnea imaginaria por el camino Puerto Saavedra-Ro Budi, paralelo al mar y
desde all continuando por la costa en un sentido Norte-Sur hasta la localidad de piedra alta
en el sector de Puaucho Costa.

3.4.2. Objetivos de la declaracin.

44
Datos obtenidos del Decreto Supremo N 71

30
El decreto seala que resulta indispensable declara la cuenca del Budi como un rea
de desarrollo indgena, en cuyo espacio los organismos pblicos focalicen su accionar en
beneficio de los indgenas.
Estableciendo expresamente en su considerando segundo, que la finalidad de la
declaracin, es la focalizacin del accionar que corresponda ejecutar a los rganos de la
administracin del Estado, en beneficio del desarrollo armnico de los indgenas y sus
comunidades.

Mapa del ADI Budi.

31
4. Anlisis Critico De La Regulacin Legal

La reglamentacin legal de las ADIs es insuficiente, esto si consideramos que el proyecto de


ley contemplaba varios derechos que no se consagraron en el texto definitivo. Estos
derechos otorgaban a los indgenas una mayor intervencin en la toma de decisiones al
interior de ADIs. Sin embargo durante la tramitacin legislativa fueron eliminados o se
morigeraron en gran medida hasta reducirlas a su actual regulacin, eliminando de paso toda
referencia a Territorios o Pueblos indgenas.

En nuestro concepto, esta es la principal razn de su actual estado de inoperancia,


dado que lo que se suprimi, redujo o atenu es justamente lo que deba hacer operativa o
dar vida a al rea, la Participacin de los indgenas; esta es la gran deficiencia no s olo de su
regulacin sino que tambin de su implementacin y todas las otras criticas que se formulen
son consecuencia de ella.

La falta de espacios de participacin en las reas de desarrollo ha generado lo que


Alejandro Herrera define como un modelo de gestin desde el Estado45que se caracteriza
por una parte, por un verticalismo en los procesos de decisiones y formulacin en las
propuestas de desarrollo y por otra, por la exclusin de la participacin de las comunidades y
el carcter de sujeto pasivo de ellas frente al accionar del Estado. Esta falta de intervencin
indgena en las ADIs se manifiesta en lo siguiente:

La concepcin de las ADIs no responde a una poltica de carcter tnico, que


reconozca al territorio como componente esencial del modo de vida e identidad de lo
indgenas, tampoco contempla formas de participacin en la administracin de ellas, no se
considera una intervencin poltica o administrativa de los indgenas en mbitos que le son
propios 46

La forma en que se definen los lmites del rea de desarrollo indgena, no obedece a
los parmetros tradicionales indgenas ya que en la mayora de los casos deja fuera del rea
a otras comunidades que comparten los mismos rasgos y caractersticas. creemos que esto

45
HERRERA, Alejandro. reas de desarrollo indgena y la construccin social de la territorialidad indgena.
En: Pueblo Mapuche Desarrollo y Autogestin: Anlisis y perspectivas. Ediciones Escaparate. Instituto de
Estudios Indgenas UFRO ao 2000. p. 199-210.
46
VIDAL, Aldo. Op cit

32
demuestra que la constitucin de estas, en ningn caso responde a un intento de
reconstruccin histrico-cultural de los territorios ocupados ancestralmente por los indgenas,
sino a criterios administrativos y econmicos por parte del Estado.

Los distintos planes proyecto o programas que se implementan en estas reas sern
definidos por los organismos del Estado sin consideracin de los afectados a pesar que van
dirigidos a su propio beneficio.

En particular, en el caso del ADI de Budi el Decreto de Mideplan presenta varias


diferencias con el borrador propuesto por la Conadi en 1996, excluyendo por ejemplo, lo
relativo al consejo de coordinacin del rea, tampoco se establecen rganos o funciones que
den vida al rea, y no se confieren derechos a los indgenas para participar en su
construccin. En este punto, en el mes de Mayo de 199947 se forma el consejo del ADI Budi
que est conformado exclusivamente por autoridades pblicas, los alcaldes de Teodoro
Schmith y Puerto Saavedra, el Gobernador de Cautn, el Intendente Regional y el Seremi
de Mideplan. Como queda en evidencia, el Estado no considera la intervencin de los
actores indgenas lo que sin duda influye en la inoperancia que han demostrado las ADIs.

Tratndose de las reas silvestres protegidas ubicadas dentro de las ADIs (Art. 35) los
derechos que se entrega a los indgenas estn lejos de lo recomendado y de lo que
internacionalmente se reconoce como una experiencia exitosa ya que la ley reconoce una
participacin disminuida de los indgenas en la administracin de las reas silvestres,
mientras que internacionalmente se est tratando de incorporarlos en la preservacin y
manejo de estas reas silvestres reconociendo la inmemorial ocupacin y conocimiento de
ellas por estos pueblos.48 En la actualidad una de las demandas ms sentidas de los
indgenas (junto al reconocimiento de sus derechos polticos) es la co-administracin o
cogestin indgena en parques y reservas naturales, incluso aceptando el asentamiento de la
poblacin en reas reservadas, entendindose que por su propia dependencia de tales
hbitat los indgenas son menos interesados en la explotacin irracional de los recursos
naturales.

47
Circular N 065 de Intendencia de la IX regin, 28 de abril de 1999.
48
VIDAL, Aldo. Op Cit

33
En consecuencia, las criticas expuestas nos obligan a repensar las reas de desarrollo en su
dimensin actual, es necesario buscar formulas con el objeto de transformar a estas figuras
en espacios de autogestin y desarrollo indgena, donde ellos puedan intervenir en las
dinmicas que se desarrollan en su interior, adoptando las decisiones que estimen
convenientes. A nuestro juicio, esto debe intentarse mediante el reconocimiento de espacios
territoriales, de autogestin; y, aprovechando las instancias de participacin indgena. Sin
embargo este es un proceso complejo que inevitablemente debe ir de la mano con la
apertura de nuevos niveles de autonoma econmica y decisin poltica, donde la
participacin indgena, en espacios tradicionales o de alta densidad, sea el elemento central
o eje articulador y no un factor accesorio o legitimador de polticas y decisiones pblicas,
como sucede en la actualidad, donde la participacin indgena no tiene cabida.

Las alternativas de participacin indgena en la administracin territorial es un punto


largamente discutido en derecho comparado, encontrndose en plena implementacin en
varios pases; a la vez, constituye una demanda frecuente de los indgenas que reclaman el
derecho de decidir sobre s mismos y sobre el espacio fsico en que viven.

En los captulos siguientes abordaremos este punto, como forma de clarificar


conceptos y entender dichos fenmenos.

34
35
CAPITULO II:

LA DIVERSIDAD CULTURAL Y LA AUTONOMA INDGENA.

En este segundo capitulo intentaremos aproximarnos a dos conceptos que, a nuestro juicio
constituyen el marco terico y punto de partida para la reflexin y formulacin de una
estrategia jurdico-poltica de administracin territorial que reconozca los derechos de los
pueblos indgenas, en el marco de un Estado democrtico.

Ellos son la diversidad cultural y la autonoma de los pueblos indgenas, en este sentido
trataremos de precisar el alcance jurdico de sus formulaciones, su desarrollo en el derecho
internacional y algunas de sus materializaciones en las legislaciones latinoamericanas. Por
ltimo abordaremos su vinculacin a un asunto de especial inters como es, la existencia del
pluralismo jurdico en los Estados multiculturales.

1 . La Diversidad Cultural.

1.1. Antecedentes generales

El reconocimiento a la diversidad cultural y su manifestacin concreta el pluralismo jurdico


son fenmenos jurdicos relativamente recientes en el contexto mundial y en particular en el
latinoamericano, surgen a partir de la segunda mitad del siglo XX y con mayor fuerza desde
la dcada de los 70 y tienen su origen en el seno de las propias organizaciones indgenas las
que comienzan a reivindicar sus derechos dentro del marco de la evolucin de los Derecho
Humanos, logrando formar una cierto grado de conciencia en las sociedades dominantes; lo
que se traduce en la consagracin en los textos constitucionales el carcter multicultural de
muchos de los Estado occidentales y latinoamericanos.

Desde sus orgenes las repblicas Latinoamericanas se han inspirado en los modelos
de desarrollo occidentales, basados en el concepto de igualdad y en la concepcin
individualista de la propiedad, concebida como un derecho absoluto, perpetuo y exclusivo;
paralelamente, la consolidacin del derecho estatal como consecuencia del fortalecimiento
del estado nacin, condujo al intento de asimilacin de las culturas indgenas, las que deban
asimilarse al modo de vivir y pensar de las sociedades dominantes.

36
Sin embargo, y como ya sealamos, es a partir de la segunda mitad del siglo XX que
en las sociedades dominantes comienza a formarse una conciencia que en ellas coexisten
distintas comunidades culturales; es as como desde fines de la dcada de los 80, la gran
mayora de los Estados Americanos reconocen la existencia de los pueblos indgenas y el
carcter Pluricultural de sus naciones, entre ellos, Nicaragua en 1986 Mxico en 1990, Per
en 1993, Colombia en 1991, Brasil en 1988, etc.

1.2. Relacin del Estado-Pueblos indgenas:

En general las sociedades pueden asumir tres actitudes49 frente a las minoras tnicas, en
primer lugar una actitud de desconocimiento, la que puede manifestarse desde el intento de
la asimilacin hasta su eliminacin como ente colectivo (etnocidio) e incluso su
aniquilamiento fsico (genocidio). En segundo lugar una actitud paternalista, en que se
reconoce su existencia pero se les considera en una situacin de atraso material y cultural,
por lo que merecen una preocupacin especial de la sociedad mayor la que tiene la
obligacin moral de integrarlas al desarrollo nacional, esto es, lo que se conoce como
indigenismo o integracionismo. Ambas actitudes descritas, desconocimiento e
integracionismo, implican una consideracin de menosprecio a la otra cultura y partiendo
de una supuesta superioridad de la cultura occidental sobre la indgena.

Una tercera actitud consiste en el reconocimiento al derecho a la diferencia que


...ve en el individuo diferente [etnias indgenas]... a otro s mismo dotado simplemente de
rasgos fsicos y culturales, generadores de una sensibilidad, de gustos y aspiraciones
50
propios.

Sin duda que las actitudes antes descritas estn presentes en la relacin de los
Estados, en especial los latinoamericanos, con los pueblos indgenas. Actitudes que se
tradujeron en formulacin de polticas y leyes para con los indgenas. As en un primer
momento, luego de las revoluciones independentistas las nacientes repblicas adoptaron

49
BRETON, Ronald. Las etnias. Edit Oikus tua Espaa. 1983. Citado por R. Lillo en Conflicto Estado y
Pueblo Mapuche. La interculturalidad como paradigma del derecho. En: Milka Castro (Ed) Actas XII congreso
internacional de Derecho consuetudinario y pluralismo legal: desafos del tercer milenio. Arica: Unin
Internacional de Ciencias Antropolgicas y Etnolgicas. Comisin Derecho Consuetudinario y Pluralismo
Jurdico ao 2000. p. 744- 753.
50
Ibidem.

37
una actitud de desconocimiento encubierta en un discurso de igualdad de derechos hacia
los indgenas, sin duda, influenciados por las corrientes liberales en boga en aquella poc a.

Posteriormente, a partir de la primera mitad del siglo XX comienza a gestarse una


nueva poltica, sustentada en la elaboracin de un discurso integracionista/indigenista, que
fue la expresin de proyectos desarrollistas y modernizadores en el rea de la economa y la
poltica; en que se embarcaron los gobiernos de Amrica latina, con la idea de acortar la
distancia que los separaba de los pases del primer mundo, la causa del subdesarrollo era
la existencia de las culturas indias, entonces la divers idad cultural se vio como un obstculo
para el progreso econmico, la solucin pasaba entonces por aculturar al indio; su cultura
inferior deba ser sustituida por otra ... una cultura cristiana y occidental que traera el
desarrollo y el progreso a las sociedades latinoamericanas.51 Es posible sostener que en
la actualidad el discurso integracionista se encuentra en retroceso aunque an existen
algunos sectores intelectuales que continan pegados a las tesis del indigenismo.

Segn el antroplogo Mexicano Guillermo Bonfil, 52el fracaso de las polticas


integracionistas se produce debido a dos razones: por una parte, la crisis de los proyectos
desarrollistas a partir de los aos 70 y por la otra, a la intervencin de las organizaciones
indgenas en busca de un mayor grado de reconocimiento y espacio poltico. El primer logro,
de esta lucha poltica ha sido que varios gobiernos reconozcan el pluralismo tnico en sus
sociedades nacionales, lo que significa reconocer la existencia de una multiplicidad de
pueblos diferentes, cada uno de los cuales es portador de una cultura distinta que significa
aceptar las variadas especificidades culturales dentro del proyecto de futuro de la
sociedad nacional.

Otra consecuencia de este fracaso es el nacimiento de una nueva relacin Estado-


Pueblos Indgenas, que Bonfil Batalla llam La poltica de la participacin o indigenismo
participativo. Este nuevo indigenismo nacido en los 80` incorpora y sostiene los conceptos
de etnodesarrollo como vocacin de desarrollo para los pueblos indgenas y de autonoma
poltica, como la ms potente manifestacin de la aceptacin de la diversidad. Lo
relevante de esta nueva actitud es que ella nace de la propia organizacin indgena o mas

51
BONFIL BATALLA, Guillermo. Pueblos Indios Sus Culturas y Polticas Culturales. En: Anuario
Indigenista de 1986.. Instituto Indigenista Interamericano. Ciudad de Mxico, Mxico. 1986. p. 128-157.
52
BONFIL BATALLA, Guillermo. Op cit

38
bien desde los propios indgenas y no desde el sector no indio como mecanismo para
hacer frente a los problemas que plantean la existencia de las sociedades indgenas.

1.3. Enemigos de la diversidad.

El reconocimiento a la diversidad cultural, se enfrenta a dos poderosos enemigos en el plano


ideolgico, ellos son el llamado Relativismo cultural absoluto y el Liberalismo no pluralista,
ambos vienen a dificultar la reflexin en torno al reconocimiento de la diversidad y a la
elaboracin de propuestas autonomistas53.

1.3.1. Relativismo cultural:

Segn el relativismo la funcin y significacin de un rasgo cultural est en directa


relacin con el medio ambiente en que se practica ...un rasgo [cultural] no es bueno ni malo
en s mismo. Es bueno o perjudicial desde el punto de la cultura dentro de la cual va a
funcionar54.

Esta corriente ideolgica parte de dos supuestos, en primer lugar no existen criterios
universales de evaluacin en materia moral y en segundo lugar sostiene que es
impracticable construir normas transculturales que permitan la comprensin mutua y el
establecimiento de puentes entre sistemas culturales diferentes, sin embargo esta corriente
concluye (siguiendo a Bonfil Batalla) que el fundamento ideolgico de la autonoma y del
reconocimiento a la diversidad, lo constituye una supuesta superioridad tica de la
civilizacin india.

Hctor Daz Polanco, critica esta postura sealando que esta corriente dificulta la
cooperacin intercultural y la convivencia en un contexto nacional e incluso internacional,
pues favorece las inclinaciones a atrincherarse en los valores tradicionales de una cultura,
adversos al dialogo intercultural.

53
DAZ POLANCO, Hctor. Los Adversarios de la Diversidad. En Milka Castro (Ed.) Actas del XII congreso
internacional sobre pluralismo legal y derecho consuetudinario. Arica: Unin Internacional de Ciencias
Antropolgicas y Etnolgicas. Comisin Derecho Consuetudinario y Pluralismo Jurdico ao 2000. p.1009-1020.
54
HORTON, Pal. Sociolog a. 5 Ed Mackgraw. Mxico, ao 1979. p. 417

39
1.3.2. Liberalismo procesal:

Adems del relativismo cultural, el reconocimiento a la diversidad debe enfrentase a


otro viejo y poderoso conocido, se trata de las tesis liberales reverdecidas por filsofos
modernos como Rawls, Aeckman, Dworkin. Este nuevo liberalismo, que en lo sustancial
mantiene los postulados del liberalismo clsico, concluye que no existe tensin entre
igualdad y libertad, pues la libertad es un valor sustantivo, mientras que la igualdad es un
valor adjetivo. En segundo lugar, sostienen que solo los individuos son sujetos morales, esto
significa que niega todo valor tico a la comunidad y por ultimo sostiene que los individuos
valen ms que los grupos a que pertenecen, por lo mismo la cultura no tiene valor intrnsico
que permita idealizarla o absolutizarlas55.

Segn Dworkin la verdadera sociedad liberal es aquella que logra acuerdos


procesales y evita pronunciarse sobre los acuerdos sustantivos, los acuerdos procesales
son aquellos que se refieren a un trato reciproco equitativo e igualitario entre las personas,
mientras que los acuerdos sustantivos son los que se refieren a las opiniones acerca de los
fines de la vida o de lo que concebimos como vida buena. La sociedad liberal es aquella
que logra poderosos acuerdos procesales de trato respetuoso e igualitario, evitando imponer
a los dems, concepciones del bien o vida que no comparten (acuerdos sustantivos); a juicio
de este autor la sociedad liberal debe ser neutra a cualquier concepcin sustantiva o lo que
es lo mismo debe ser ciega a la diferencia.

Es fcil entender entonces que una perspectiva liberal, sea totalmente refractaria a las
consideraciones y arreglos sociales basados en alguna idea sustantiva. Las
reivindicaciones de los pueblos indgenas son justamente de este carcter, se originan en
concepciones de la vida buena, en ideas sustantivas, por ello este proyecto colectivo no
puede tener cabida en un marco liberal como el sealado.

Cuales son los fundamentos de este pensamiento?

La formulacin del liberalismo procesal (y en general las dems variantes tericas que
concuerdan en sostener la primaca absoluta de la libertad individual) tiene dos
fundamentos: Por una parte el concepto de autonoma de la voluntad y la dignidad de la
persona, que nace del carcter racional de ella y por otra la teora del contrato social
originario establecido precisamente entre individuos racionales y libres.

55
DAZ POLANCO, Hctor. Op. cit.

40
Ambos supuestos constituyen piedras angulares del pensamiento moderno a partir
de aportaciones de pensadores como Hobbes, John Locke, Baruch Spinoza, Rousseau y
especialmente Kant pues fue este ultimo quien dio forma a la tesis de la autonoma de la
voluntad y la dignidad de la persona humana que se fundan en la racionalidad universal de
ella 56

1.4. Reconocimiento a la diversidad cultural.

La tercera actitud, el derecho a la diferencia que describamos anteriormente, implica por


parte de los Estados un reconocimiento a la multiplicidad de culturas que coexisten en su
territorio ... El reconocimiento a la diversidad es un proceso que se desarrolla en los estados
democrticos y que se orienta a ayudar a aquellos grupos que se encuentran en
desventaja con el fin de permitirles conservar su cultura contra las intrusiones de la cultura
mayoritaria o de masas 57

El etnocentrismo para juzgar a otros en sus comportamientos, calificndolos de


atrasados o salvajes, desconoce y desvaloriza la existencia de los fundamentos y
motivaciones para regir la vida sobre opciones distintas al individualismo la propiedad y el
dinero. Cada cultura es una respuesta a condiciones materiales e histricas diferentes y es
tambin una fuente de desarrollo por cuanto la transformacin es inherente a la conducta
humana ...un ambiente de interculturalidad de aprecio por la diferencia permite el
enriquecimiento reciproco, por el contrario la opresin cultural genera estancamiento, o lo
que es peor an, su borramiento.58

56
DAZ POLANCO, Hctor. Op. cit.
57
SANCHEZ BOTERO, Ester. Justicia y Pueblos Indgenas de Colombia. ao 1998. Bogota: Universidad
Nacional de Colombia. 1998.
58
SNCHEZ BOTERO, Ester. Op. cit.

41
2. La Autonoma De Los Pueblos Indgenas.

2.1. Antecedentes generales.

La ficcin del Estado-nacin, se ha ido debilitando progresivamente y con ello las polticas
que tendan a la integracin de los indgenas. A partir de la dcada de los setenta se
comienza a generar, desde las propias organizaciones indgenas, un nuevo discurso que
aboga por un reconocimiento y aprecio por la diferencia y que este reconocimiento a la
diversidad se manifieste en el campo poltico mediante la autonoma.

La autonoma poltica, segn Daz Polanco, es la ms poderosa manifestacin de


reconocimiento de la diversidad y la propuesta que mejor se condice con los ideales de una
sociedad pluralista y democrtica, en efecto para este autor, democracia y autonoma son
conceptos inseparables ya que las autonomas se establecen para hacer posible que los
grupos tnicos o nacionales asuman plenamente los derechos democrticos que la
desigualdad, la marginacin, la discriminacin o la segregacin les impiden practicar.

Esta demanda de autonoma por parte de los pueblos indgenas latinoamericanos se


ha visto impulsada por dos grandes fenmenos 59:

a).- El proceso autonmico de la costa Atlntica Nicaragense.

b).- El levantamiento Zapatista Mexicano.

Sin embargo, los Gobiernos se oponen al reconocimiento de la autonoma,


argumentando por una parte, que esta conduce inexorablemente a la secesin y al
separatismo, dando como ejemplo los casos de la Unin Sovitica y Yugoslavia; olvidando
que ellos son justamente ejemplos a favor de la autonoma, pues en estas ex repblicas
coexistieron pacficamente multiplicidad de pueblos por muchos aos y su cada se produce
por razones econmicas y polticas, especialmente por la falta de democracia. No obstante
hasta la fecha, ninguna de las experiencias autonmicas ha provocado la secesin o
separacin, por el contrario ha fortalecido la unidad nacional actuando como un verdadero

59
DAZ POLANCO, Hctor. Op cit.

42
antdoto al secesionismo.60 Y en segundo lugar por que existe el predominio de un modelo
de Estado-nacin, que supone una correspondencia entre el Estado y la comunidad tnica
rechazando la identificacin de este con diversos grupos socioculturales existentes en sus
fronteras.

Los movimientos separatistas nacen cuando en un Estado nacional se privilegia a solo


uno de los grupos tnicos que lo componen pretendiendo hacer desaparecer a los otros, en
cambio los pases que reconocen oportunamente la diversidad tnica de sus componentes
logran un nivel de estabilidad social aceptable.61

2.2. La autonoma, ejercicio del derecho a la autodeterminacin.

Entre los conceptos de autonoma y autodeterminacin existe una relacin estrecha e


indisoluble, pues el segundo constituye el presupuesto para sustentar la autonoma.

La autodeterminacin nace en Europa en el siglo XIX y se encuentra vinculada al


principio de las nacionalidades, segn el cual, cada nacin tiene derecho a un Estado propio.
A este principio apelaron los movimientos nacionales Italiano, Alemn y Griego etc. Para la
conformacin de sus Estado nacionales.

A comienzos del siglo XX, el principio de las nacionalidades fue sustituido por el
derecho a la autodeterminacin que significaba el derecho de cada nacin a formar en su
territorio un Estado aparte, independiente y soberano; pero, es a partir de la primera guerra
mundial en que la formulacin de este principio comienza a adquirir consistencia
diferencindose del principio de las nacionalidades.

La diferencia entre ambos principios radicaba en la concepcin de nacin como sujetos


de derecho. As mientras el principio de las nacionalidades puso el acento en los
fundamentos democrticos liberales,62la voluntad de una nacin de tener su Estado; el

60
SANCHEZ, Consuelo. Las Autonomas: Caractersticas y Elementos. En Milka Castro (Ed.) Actas XII
congreso de pluralismo y derecho consuetudinario. Arica: Unin Internacional de Ciencias Antropolgicas y
Etnolgicas. Comisin Derecho Consuetudinario y Pluralismo Jurdico, ao 2000. p. 645-651.
61
SANCHEZ, Consuelo. Op cit
62
OBIETA, Jos. El Derecho Humano a la Autodeterminacin de los Pueblos. 1 Ed. Madrid. Civitas. Ao 1986.
p. 247

43
principio de la autodeterminacin hizo hincapi en los rasgos tnicos de la nacin y su
realizacin en un Estado nacional propio 63.

Este principio que el derecho internacional le otorga a los pueblos, puede manifestarse
por algunas de las siguientes vas de concrecin.

a).- Independencia y constitucin de un Estado nacional.

b).- La asociacin con una o varias entidades polticas en federacin o confederacin.

c).- La autonoma dentro de un Estado nacin. 64

Esta ltima es la alternativa seguida por una serie de Estados occidentales y


latinoamericanos para dar respuesta a las demandas polticas de sus minoras tnicas o
nacionales. As por ejemplo, Espaa en 1978, Italia en 1974 y Finlandia en 1978, en Amrica
Latina por Nicaragua en 1984 y ltimamente Colombia el ao 1991.

En la actualidad la mayora de los Estados acepta y reconoce este principio, pero son
pocos los que estn dispuestos a admitir todas sus consecuencias; sin embargo, y contra
esta postura se va abriendo la idea de que la autodeterminacin es un verdadero y estricto
derecho de los pueblos y ms an, se trata de un Derecho Humano anterior y superior al
Estado independiente de su reconocimiento por el ordenamiento jurdico.

Segn este principio:

...Toda comunidad natural formada de personas humanas y libres poseen en s y en


virtud de su propia naturaleza el poder de gobernarse por si mismas, sin injerencias
exteriores de ninguna clase, para obtener los fines que le son especficos;65tal comunidad
determina por consiguiente libremente la forma como va a gobernarse en el futuro de
acuerdo con sus tradiciones y deseos expresados por su poblacin.

2.3. Sujetos del derecho a la autodeterminacin.

Segn el derecho internacional los titulares de la autodeterminacin son los Pueblos, as lo


expresan los principales instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos.

63
OBIETA, Jos. Op. cit.
64
SNCHEZ, Consuelo. Op cit.
65
OBIETA, Jos. Op cit.

44
En primer lugar la Declaracin Universal de Derechos Humanos, adoptada por la ONU
en 1948, establece en su artculo 1 Todos lo pueblos tienen derecho de
66
autodeterminacin , por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, de
1966 y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, de ese mismo
ao establecen en sus artculos primeros respectivamente este derecho; consagrndolo de
la siguiente forma: Todos los pueblos tienen derecho de libre determinacin. En virtud de
este derecho establecen libremente su condicin poltica y proveen asimismo a su desarrollo
econmico, social y cultural. 67

Esta formulacin de autodeterminacin presenta las siguientes caractersticas:

a).- No se refiere a las naciones como beneficiarias exclusivas de la autodeterminacin,


sino que a los pueblos.

b).- Establece la autodeterminacin como un principio general.68

En conclusin, este derecho a la autodeterminacin se reconoce a los pueblos sin


distincin, pero aqu radica su principal dificultad; pues falta una definicin acerca de qu se
entiende por pueblo. Con este argumento los Estados han pretendido atribuir este derecho a
las colonias, negando su aplicacin a los grupos nacionales o tnicos que se encuentran
dentro de sus fronteras, por su parte estos grupos han venido insistiendo que tambin ellos
son pueblos y que como tales gozan del derecho a autodeterminarse; en lo que sigue
intentaremos aproximarnos, en la medida de lo posible, a una conceptualizacin de la
palabra pueblo tratando de distinguirlo de otros conceptos con los que suele confundirse.

La Sociologa moderna define a los pueblos a partir del concepto de grupo tnico o
grupo etno-nacional, que es aquel grupo o colectividad humana dotada de dos elementos,
uno objetivo, la etnia; y otro subjetivo, la conciencia tnica.

a) La etnia:

Comprende las comunidades humanas, pueblos y naciones diferentes por ciudadana y


religin, pero unidos por la misma cultura y por la misma sicologa, los cuales son resultado
de la prctica de una misma lengua. El elemento que describe a la etnia segn esta
definicin est dado por la cultura. Este es el estado que lo distingue de la tribu o el clan que

66
El subrayado es nuestro.
67
El subray ado es nuestro.
68
SNCHEZ, Consuelo. Op cit

45
no es ms que una creacin biolgica o material que se caracteriza por la homogeneidad de
raza. 69

b) Conciencia tnica:

Este es un elemento subjetivo, espiritual y sociolgico que se traduce en la conciencia


de sus miembros (de la etnia), de su especificidad, es decir su propia individualizacin a la
vez que su diferenciacin de otros grupos humanos y el deseo conciente de pertenecer a l.
La unin de estos dos elementos nos proporciona la nocin de grupo tnico.70Las formas de
grupo tnicos son:

Minora tnica no territorial.

Pueblo.

Nacin.

2.3.1. Minora tnica no territorial.

Este es un grupo tnico, dotado de conciencia de pertenencia a este grupo (conciencia


tnica), pero que carece de territorio propio, ejemplo de esta minora puede ser los Gitanos.

2.3.2. Pueblo.

El pueblo es el grupo tnico dotado de los estados objetivos y subjetivos, que posee un
territorio, en que vive la mayora de sus miembros. Normalmente se utiliza el concepto
poblacin como sinnimo de pueblo. Sin embargo existen diferencias entre estos conceptos,
poblacin es el conjunto de personas sometidas a la jurisdiccin de un Estado, aun que
puede ser que estos conceptos eventualmente coincidan, como seran el caso de los
Estados uninacionales.

2.3.3. Nacin.

69
OBIETA, Jos. Op cit
70
OBIETA, Jos. Op cit

46
La palabra nacin tiene dos sentidos, uno socio histrico, y otro sentido poltico, desde
el punto de vista socio histrico, la nacin es un grupo tnico con territorio propio en el cual
vive la mayora de sus miembros, pero que ha diferencia del pueblo posee una conciencia
tnica, viva y desarrollada, sentida ya no por una minora (pueblo), sino por una parte
importante de la poblacin que aspira a conservar esa individualidad y asegura esa
permanencia utilizando todos los medios a su alcance, sin excluir la obtencin del poder
poltico. 71

Se podra decir que un pueblo es una nacin en potencia, y que la nacin es un pueblo
mayoritariamente conciente, sin embargo criticamos esta distincin por considerarla
imprecisa y muy difcil de determinar en la prctica. La nacin desde un punto de vista
poltico, se concibe la como sinnimo de Estado.

El concepto de pueblo explicado ms arriba corresponde, en trminos generales al


aceptado por la prctica internacional; sin embargo los alcances que se han dado de l, son
ambiguos. Esto se debe a los innegables alcances polticos que su aceptacin implica para
los Estados y los organismos internacionales, en la prctica se ha aceptado el carcter de
pueblo (no sin oposicin), a las colonias pero se le niega o se limita al mximo su aplicacin,
tratndose de las minoras nacionales o tnicas, una muestra de esta prctica qued en
evidencia en 1968, cuando la asamblea de la ONU aprob el ejercicio del derecho a la
autodeterminacin de la colonia de Nigeria contra Gran Bretaa, pero se opuso cuando el
pueblo Ibo se revel contra el gobierno federal Nigeriano, e intent ejercer su derecho a la
autodeterminacin, creando un Estado independiente.

El carcter poltico de este principio y los temores de los Estados por una cabal
aceptacin de l, se manifest por ejemplo en la dictacion del convenio 169 de la OIT. En su
dictacion se intent limitar los alcances del concepto, al sealar en el artculo 1 que este
convenio se aplica a los pueblos tribales y a los pueblos considerados indgenas, pero
agregando una importante limitacin ...El trmino pueblo en este convenio no debe
interpretarse en el sentido que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que
pueda conferirse a dicho trmino en el derecho internacional72; esta es una frmula
elegante para decir que no se les reconoce el derecho a la autodeterminacin.

71
OBIETA, Jos. Op cit
72
Convenio 169 de la OIT, Art. 1 numeral 3.

47
Ello da pie para pensar que en el derecho internacional existen dos categoras de pueblos:
Los de primera categora, es decir aquellos a los que se le reconocen el derecho a la
autodeterminacin y los pueblos de segunda categora, es decir aquellos que no obstante
tener la calidad de pueblo no se les reconoce el derecho a la autodeterminacin como es el
caso de los pueblos indgenas.73

2.3.4. Proyecto de declaracin de la ONU sobre derechos de los pueblos indgenas.

Un significativo avance en este sentido, lo constituye el proyecto de dec laracin sobre


derechos de los pueblos indgenas discutido en el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones
Indgenas de la ONU, dicho proyecto incluye un reconocimiento al carcter de Pueblo a los
indgenas sin ninguna limitacin, reconociendo expresamente su derecho a la
autodeterminacin; as el artculo 1 reconoce que los pueblos indgenas tienen derecho al
disfrute pleno y efectivo de todos los Derechos Humanos y libertades fundamentales
reconocidos por la carta de la ONU, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y el
derecho internacional relativo a los Derechos Humanos, mientras que el artculo 3 reconoce
expresamente que los pueblos indgenas tienen el derecho a la libre determinacin. 74 Este
proyecto de declaracin constituye, sin duda alguna, un salto trascendente en el tratamiento
internacional a los derechos de los pueblos indgenas.

2.4. Contenido del derecho a la autodeterminacin.

Los autores coinciden75 en que el derecho a la autodeterminacin, en cualquiera de sus


modalidades debe incluir los siguientes derechos:

2.4.1.Derecho a la Autoafirmacin o Autocalificacin.

74 DIEZ POLANCO, Hctor. Derechos Indgenas en la Actualidad. En: Revista Poltica y Cultura N 117.
Centro de estudios del Movimiento Obrero y Socialista. Noviembre 1998. Mxico DF. Mxico.
74
SNCHEZ, Consuelo. Op cit
75
En el mismo sentido Obieta, Lpez Barcenas y Naguil

48
Este derecho consiste esencialmente en la capacidad de un pueblo a declararse
existente bajo este estatus, tanto en el contexto de un Estado determinado como fuera de l,
es decir en el momento en que un pueblo se reconoce a s mismo como tal, es obligacin
del Estado en que se encuentra inserto reconocerlo. Para que este derecho sea
jurdicamente vlido tiene que responder a una realidad sociolgica objetiva,76 esta realidad
objetiva debe encerrar los 2 elementos a los que nos referimos ms arriba, la etnia y la
conciencia tnica. De lo contrario no podra producir frente a terceros los efectos jurdicos
propios de todo derecho, como son entre otros, la obligacin de los dems a reconocerlo y
tratarlo como tal.

2.4.2. Derecho a la Autodefinicin.

Segn este derecho, es el propio pueblo quien debe definir quienes son los
individuos que lo constituyen, bajo que criterio y bajo que mecanismo. Al decir de Obieta,
este es un derecho fundamental ya que a fin de cuentas un pueblo no es ms que una
colectividad de personas humanas con determinadas caractersticas.77

2.4.3. Derecho de Autodelimitacin.

Este derecho implica la facultad de definir y delimitar el Territorio en que este pueblo
se asienta y que constituye la base material de su existencia.

2.4.4. Derecho de Autodisposicion.

Todo grupo humano constituido en sociedad debe estar dotado de un elemento formal
que lo especifique como tal sociedad; este elemento formal no es otro que lo que se suele
llama la autoridad, o el poder pblico, por el cual el grupo es dirigido a su fin propio. Todo
pueblo tiene necesariamente que tener la capacidad de dirigirse a s mismo y de tomar
decisiones encaminadas a su bien propio, esta capacidad consustancial e inalienable es lo

76
OBIETA, Jos. Op cit
77
OBIETA, Jos. Op cit.

49
que se llama Autodisposicion.78 Esta capacidad tiene dos facetas segn se mire: la
organizacin al interior del pueblo o a sus relaciones con el mundo exterior. En el primer
caso hablamos de Autodisposicion interna y en el segundo de Autodisposicion externa.

a)Autodisposicion interna:

Es la facultad que tiene la colectividad de darse el rgimen de gobierno que quiera el propio
pueblo, esto es, el derecho de determinar su propio rgimen poltico, incluyendo su sistema
econmico y social que convenga a sus intereses colectivos 79

b)Autodisposicion externa:

La Autodisposicion externa consiste esencialmente en la facultad que tiene el pueblo de


determinar por s mismo, su estatus poltico y su futuro colectivo con relacin a otros grupos
polticos.

As mientras en la Autodisposicion interna, el pueblo defina su rgimen poltico


respecto de sus propios miembros, en la Autodisposicion externa lo fija respecto de los
dems pueblos y Estados.80

78
LOPEZ BARCENAS, Francisco. Autonoma y Derechos Indgenas en Mxico. Instituto Nacional
Indigenista. Mxico ao 2000. p 106.
79
OBIETA, Jos. Op cit.
80
OBIETA, Jos. Op cit

50
3. El Pluralismo Jurdico.

3.1. Antecedentes generales.


El reconocimiento a la diversidad cultural y la autonoma involucran la aceptacin de
manifestaciones y expresiones que los indgenas definen como propias, ello comprende las
reglas de convivencias propias de sus sociedades. Esto nos remite a un tema sumamente
contendido, pero de sumo inters, cual es la aceptacin del pluralismo jurdico en los estados
nacionales. Algunos autores han intentado abordar el punto desde la teora del derecho. Sin
embargo ellas tropiezan con la misma dificultad, la definicin de derecho a partir de las
teoras clsicas y su identificacin con la ley escrita y legislada.
En lo que sigue pretenderemos justificar la coexistencia de sistemas normativos dentro
de un Estado multicultural.

3.2. Concepto de Pluralismo jurdico.

El formalismo posivista o monismo jurdico identifica al derecho con las normas producidas o
dictadas por el Estado, fuera del l nadie tiene la facultad de producir normas jurdicas que
regulen la convivencia social, en consecuencia en un espacio geo-poltico solo puede existir
un sistema jurdico, el producido por el Estado, toda otra norma o sistema normativo es
concebido como meras costumbres, prcticas aisladas que a veces puede mezclarse con
reglas morales o religiosas. Los sistemas no estatales son vistos como atrasados o salvajes,
que deben ser superados para posibilitar la civilizacin de poblaciones igualmente
atrasadas. Las costumbres son admisibles solo como fuente del derecho a falta de ley,
nunca contra ella. Si una costumbre est en contradiccin con la ley debe ser prohibida y si
se trata de un sistema al que pudiera llamarse derecho consuetudinario deber someterse a
la ley estatal y mantenerse polticamente subordinado. El formalismo jurdico entiende a
estos conceptos (costumbres y derecho consuetudinario) como prcticas sociales repetidas
como obligatorias por la comunidad pero siempre sometidas a la ley

Como contraparte, podemos sostener que en una determinada sociedad pueden


coexistir varios sistemas normativos que regulen la convivencia de grupos sociales sin tener
el carcter de normas estatales. Esta circunstancia puede tener origen en diversas
situaciones, colonialismo, alto nmero de inmigrantes, existencia de minoras tnicas que

51
han creado una normativa propia que los regula en varias esferas de la vida social y les
permite resolver sus conflictos. Desde este punto de vista estos sistemas normativos pueden
constituir un sistema jurdico en la medida que tengan la capacidad de regular la convivencia
social, resolver los conflictos, organizar el orden interno, y darse sus propias autoridades.

En este sentido Ehrlich sostiene que la mayor parte de derecho tiene su origen en la
sociedad, en cuanto es ordenamiento interno de las relaciones sociales.81 La norma jurdica
est condicionada por la sociedad como fenmeno social que es. El derecho desde el punto
de vista de su origen nace desde la comunidad para regular la convivencia pacifica entre sus
miembros. En consecuencia el pluralismo jurdico no es ms que la coexistencia de varios
sistemas o regmenes jurdico dentro de un espacio social particular, este pluralismo se debe
entender en un doble sentido: en primer lugar como superacin al monismo jurdico y en
segundo lugar como reconocimiento a la coexistencia a varios sistemas jurdicos82.

Siguiendo a Hoeckema,83estimamos posible distinguir varias formas de pluralismo


jurdico. As es posible hablar de pluralismo jurdico social, que es la coexistencia de dos o
ms sistemas de derecho en sentido social, lo que sin embargo no ha sido reconocido por el
ordenamiento jurdico oficial. En segundo lugar se distingue el pluralismo jurdico formal el
que existe cuando esta coexistencia de sistemas jurdicos es reconocida por el derecho
oficial, este pluralismo formal puede darse en los siguientes trminos:

a) Pluralismo formal unitario:

Cuando el derecho oficial se reserva la facultad de unilateralmente determinar la legitimidad


y el mbito de los dems sistemas de derechos. Se le reconoce la existencia de otro u otros
derechos pero con un mbito de aplicacin meramente complementario sin una verdadera
autonoma del derecho indgena sino que es fruto del deseo social de respetar algunos
rasgos culturalmente distintos.

b) Pluralismo Jurdico formal igualitario:

81
TREVES, Renato. Introduccin a la sociologa del derecho. Ed Taurus Madrid Espaa ao 1978.
82
IRIGOYEN, Raquel. Pautas De Coordinacin Entre El Derecho Indgena y El Derecho Estatal. 1 Ed.
Guatemala, Fundacin Miran Mack. ao 2000
83
HOECKEMA, Andr. Hacia un pluralismo jurdico de tipo igualitario. En : Milka Castro y Maria Teresa
Sierra (compiladoras). Pluralismo Jurdico y Derechos Indgenas en Amrica Latina, N 1 y 2 . Mxico : Instituto
Indigenista Interamericano. p. 264-295.

52
En este caso el derecho oficial reconoce la plena validez de los dems sistemas jurdicos
sin reservarse la facultad de determinar la legitimidad y el mbito de los dems sistemas.

3.3. Desarrollo del pluralismo en el campo internacional.

Como ya sealamos, a partir de la dcada de los 80 muchos Estados Americanos


comienzan a reconocer la diversidad de culturas que los conforman, consagrando en el
mbito constitucional el carcter Pluricultural de sus pases, lo que significaba reconocer
tambin la convivencia de sistemas jurdicos distintos del derecho oficial. Este fenmeno se
vio en cierta forma avalado por la dictacion de instrumentos jurdicos internacionales que
reconocan por primera vez a los indgenas el derecho a mantener y conservar sus propios
sistemas jurdicos.

3.3.1. Derecho comparado.

El reconocimiento legal es el primer paso para la convivencia armnica de varios


sistemas normativos en el marco de estados tnicamente plurales, en ese contexto durante
las dcadas pasadas varios Estados latinoamericanos reconocieron constitucionalmente el
carcter Pluricultural de sus naciones, Nicaragua en 1986, Brasil 1988; Colombia 1991;
Paraguay 1992; Per 1993; Ecuador y Bolivia en 1994, en menor rango se encuentran las
reform as constitucionales de Panam en 1972; Costa Rica en 1977; Per en 1993; Mxico
en 1992; Argentina en 1993 y Guatemala en 1998.

En el caso Chileno an este reconocimiento no se plasma en el mbito constitucional;


sin embargo en la ley 19.253 se reconoce a lo menos legalmente, el carcter Plurietnico de
la nacin y la importancia de las etnias indgenas como parte esencial de las races de la
nacin chilena. En lo que sigue haremos una breve exposicin de algunas legislaciones
latinoamericanas y su relacin con el pluralismo jurdico; para concluir con la exposicin de la
situacin de nuestro pas.

a) Ecuador84.

84
ENDARA OSEJO, Ximena. La Constitucin Ecuatoriana de 1998. En: Milka Castro (Ed) Actas del XII congreso
internacional sobre pluralismo legal y derecho consuetudinario. Arica: Unin Internacional de Ciencias
Antropolgicas y Etnolgicas. Comisin Derecho Consuetudinario y Pluralismo Jurdico ao 2000. p. 815-819.

53
La fuerza que adquirida por el movimiento indgena en el Ecuador a partir de la dcada de
los 90 ha permitido que estos ganen terreno en el campo poltico y social, muestra de esta
circunstancia la constituye el hecho que la Constitucin Poltica de 1998 introdujo una serie
de derechos colectivos que favorecen a los pueblos originarios, entre estos derechos se
destacan:

El reconocimiento de Ecuador como un Estado pluricultural y Multietnico y


establecimiento de un sistema de educacin intercultural ( Art. 1); Derecho a la conservacin
de la cultura y tradiciones indgenas (Art. 84); Derecho a conservar y desarrollar sus formas
tradicionales de convivencia, organizacin social y de generacin y ejercicio de la autoridad.

El reconocimiento al derecho de los pueblos indgenas para que sus autoridades


tradicionales ejerzan funciones de justicia de acuerdo a sus procedimiento propio, en
conformidad a sus costumbre y derecho consuetudinario a la vez que establece
circunscripciones territoriales indgenas y afroamericanas que tendrn gobiernos
seccionales autnomos.

Todos estos aspectos constituyen a juicio de la antroploga ecuatoriana Ximena


Endara una aceptacin expresa del pluralismo jurdico en el Ecuador.

b) Colombia85.

La nueva carta constitucional 1991 reconoce en su Art. 1 el carcter pluralista y democrtico


del Estado y en el Art. 7 reconoce la diversidad tnica y cultural de la nacin colombiana y la
necesidad de mantener un trato igualitario y digno a todas las culturas del pas. Luego en
el Art. 246 hace un reconocimiento a la existencia de sistemas normativos indgenas, al
sealar que las autoridades de los pueblos indgenas podrn ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, en conformidad a sus propias normas y
procedimientos, siempre que no sean contrarias a la constitucin y a las leyes de la
repblica, estas facultades jurisdiccionales no se restringen, como podra pensarse a los

85
GAVIRIA, Cesar. Jurisdiccin Indgena Y Administracin De Justicia, Diferencia Cultural y Legalidad. En:
Milka Castro (Ed) Actas del XII congreso internacional sobre pluralismo legal y derecho consuetudinario. Arica:
Unin Internacional de Ciencias Antropolgicas y Etnolgicas. Comisin Derecho Consuetudinario y Plura lismo
Jurdico ao 2000. p. 1021-1029.

54
casos de menor cuanta sino que incluso a delitos mayores como el homicidio o las lesiones
graves.

El desarrollo y aceptacin del pluralismo jurdico en Colombia se ha debido en gran parte a


la actitud adoptada por la Corte constitucional de Colombia quien ha dado una nueva
interpretacin a la legislacin, dejando de lado la escuela exegtica, dando aplicacin directa
a las normas constitucionales.

c) Bolivia.

La constitucin boliviana reformada en 1994 hace un reconocimiento al carcter Plurietnico y


multicultural de la nacin. Sobre la base de esta premisa el titulo III de la carta constitucional
Boliviana, consagra los derechos sociales econmicos y culturales de los pueblos indgenas
que habitan en el territorio Boliviano, sus costumbres, valores lengua e instituciones, como
tambin reconoce el derecho de que las autoridades naturales de las comunidades
indgenas pueden ejercer funciones de administracin y aplicacin de normas propias
como solucin alternativa de conflictos en conformidad a sus costumbres y procedimientos
... Esto constituye una ruptura notable y por lo menos simblicamente significante con el
modelo homogenizador del Estado nacin imperante en Bolivia desde la independencia.86

d) Cuadro Comparativo:

A continuacin presentaremos un cuadro comparativo de estos reconocimientos


constitucionales.87

Fundamentos de las reformas:

Este reconocimiento constitucional tiene su fundamento en el reconocimiento al


carcter Pluricultural y Multietnico de estos estados latinoamericanos.

Contenidos del reconocimiento:

86
ASSIES, Willem. Constitucin y Multiculturalismo en Bolivia. En: Milka Castro (Ed) Actas del XII
congreso internacional sobre pluralismo legal y derecho consuetudinario. Arica: Unin Internacional de
Ciencias Antropolgicas y Etnolgicas. Comisin Derecho Consuetudinario y Pluralismo Jurdico ao 2000. Pg.
819-831.
87
YRIGOYEN, Raquel. Reconocimiento Constitucional del Derecho Indgena y la Jurisdiccin Especial en los
Pases Andinos. En: Pena y Estado N4. Justicia Penal y Comunidades Indgenas. Buenos Aires Argentina. Ao
2000. p 129-142.

55
Existe un reconocimiento a las funciones jurisdiccionales a las autoridades de las
comunidades indgenas de acuerdo a su derecho consuetudinario o a sus normas propias y
procedimientos, dentro del mbito territorial de los pueblos o comunidades indgenas.

Esto quiere decir que se reconoce los rganos de resolucin de conflicto propio de
indgenas segn sus propias normas.

Titulares del reconocimiento:

El o los sujetos del reconocimiento son los pueblos indgenas y las comunidades
indgenas y campesinas. La constitucin de Colombia y la de Ecuador reconocen este
derecho a los pueblos indgenas mientras que la de Bolivia lo hace respecto de las
comunidades indignas campesinas.

Objeto del reconocimiento:

En general estas constituciones reconocen tres aspectos relevantes del derecho


indgena, por una parte la normatividad indgena lo que implica reconocer sus normas,
procedimientos e incluso su potestad normativa especifica, esto es su competencia para
producir normas a fin de regular su vida social y organizar el orden publico interno.

Por otro lado tambin reconoce la institucionalidad indgena, es decir las autoridades
indgenas como sus procedimientos de designacin y creacin.

Por ultimo implica asimismo un reconocimiento a la jurisdiccin indgena ya que se


reconocen las funciones jurisdiccionales de justicia y aplicacin tradicional y aplicacin de
normas propias.

Competencia territorial, material o personal:

En cuanto a la competencia territorial del derecho indgena las Constitucin


Colombiana reconoce la competencia territorial, ya que rige la jurisdiccin indgena y el
derecho campesino indgena dentro del espacio territorial del pueblo o comunidad
indgena. En el caso de las constituciones de Ecuador y Bolivia no existe mencin expresa a
la competencia territorial, sin embargo ... cabe interpretarse que tanto se otorga funciones
de justicia o de administracin y aplicacin de normas propias a las autoridades de

56
pueblos y comunidades indgenas la competencia de estas se da ... dentro de territorios
reconocidos o asumidos por estos pueblos88.

Tratndose de la competencia material, ninguna de las constituciones limita las


materias sometidas a la jurisdiccin indgena, tampoco se limita por gravedad los casos de
que conocern las autoridades tradicionales. El nico limite contemplado es que las
sanciones que puede aplicar el derecho indgena no pueden ser contrarias a los Derecho
Humanos internacionalmente reconocidos.

Por ltimo, en cuanto a la competencia personal esta no ha sido mencionada en


ninguna de las constituciones. Sin embargo la definicin de la competencia personal puede
desprenderse del anlisis de las constituciones. As en el caso de Colombia al introducirse
un criterio de competencia territorial lo lgico es concluir que la jurisdiccin indgena se
aplica a todas las personas que estn dentro de ese territorio. En el caso de las
constituciones Ecuatoriana y Boliviana el punto es un poco ms difuso pues como lo vimos
mas arriba, la primera consagra esta jurisdiccin para la solucin de asuntos internos de las
comunidades indgenas mientras que la segunda se remite a las costumbres y derecho de
los pueblos indios, entonces para definir la competencia personal es necesario clarificar
estos conceptos lo que en ambos casos el constituyente entrega a la ley.

3.4. Experiencia Chilena.

... Desde su independencia, Chile fue moldeado y pensado


siguiendo un patrn, una meta impuesta a toda su poblacin, generacin
tras generacin, como principal tarea: la del orden nacional, un orden ms
de las veces autoritario, establecido y administrado por las elites
nacionales. Este verdadero proyecto de dominacin y control ... est
sustentado por un esquema conceptual que se inspira en nociones tales
como la continuidad histrica, la autoridad y la tradicin, el orden, la
legitimidad, la nacin y el Estado nacional, todas basadas en el legado
poltico de nuestra primera vida republicana89 90

88
YRIGOYEN, Raquel. Reconocimiento Constitucional del Derecho Indgena y la Jurisdiccin Especial en los
Pases Andinos. En: Pena y Estado N4. Justicia Penal y Comunidades Indgenas. Buenos Aires Argentina. Ao
2000. p 129-142.
89
TOTORO TAULIS, Dauno. Ser de Izquierda .1 Ed, Santiago. Planeta. Agosto 2000. p 219.

57
Chile es quiz ejemplo de la supervivencia de una visin homogenizante de la sociedad. Es
uno de los pocos pases latinoamericanos91 que todava no reconoce constitucionalmente la
existencia de sus pueblos indgenas. No est de ms recordar que todava duerme en el
congreso el proyecto de reforma constitucional enviado por el ejecutivo al congreso en 1991,
y la aprobacin el convenio 169 de la OIT. 92 Reafirma lo dicho las leyes dictadas por el
Estado Chileno para regular sus relaciones con los pueblos originarios, relativas
principalmente al pueblo Mapuche, estas leyes se referan en un principio a la radicacin de
los Mapuche a comunidades mediante la entrega de los llamados ttulos de merced93
(denominadas leyes de radicacin); luego pretendieron la divisin de estas comunidades en
ttulos individuales (ley 4.169 de 1927, ley 4802 de 1930, DL 4.111de 193, ley 14.511de
1961) constituye excepcin a estas leyes de profunda inspiracin individualista (adems de
un significativo avance con relacin a la legislacin anterior) la ley nmero 17.729 de 1972
cuya vigencia fue mas bien efmera ya que rigi plenamente hasta el golpe militar del 11 de
Septiembre de 1973. Luego el ao 1979 el gobierno de Pinochet dicta los DL 2568 y 2750 (
llamadas por muchos la ley etnocida) los que tenan por objeto acelerar el proceso de
divisin de comunidades disponiendo la liquidacin de las mismas a peticin de cualquiera
de los ocupantes de la comunidad sea o no indgena ... dejando e considerarse indgena el
terreno e indgena sus ocupantes.

Finalmente la ley 19.253 de Proteccin Fomento y Desarrollo de los Pueblo Indgenas,


esta ley reconoce en su Art. 1 la existencia de las etnias indgenas, es decir, a lo menos
legalmente, el Estado chileno se reconoce como a s mismo como un Estado Plurietnico.

En cuanto a al reconocimiento a pluralismo jurdico en nuestro ordenamiento, creemos


necesario tener en perspectiva lo que dice el Art. 1 inc 3 cuando establece...El deber del
Estado de respetar proteger y promover el desarrollo de los indgenas sus culturas y
comunidades adoptando las medidas para tales fines, estimamos que el Estado al
imponerse este deber de respetar proteger y promover las culturas indgenas debera

90
El subrayado es nuestro
91
Junto al Salvador.
92
Incluso el proyecto de reforma fue rechazado por el congreso en el mes de octubre del ao 2000, por falta de
qurum para su aprobacin.
93
Entre 1884-1927 se otorgaron u total de 2918 ttulos de merced radicando a un total de 82.700 personas en
510.000 has entre la provincia de Arauco y Osorno.

58
obligarse a respetar, proteger y promover las normas que estos pueblos tengan para regular
su propia convivencia, desde el momento que la cultura indgena envuelve su cosmovisin,
es decir la forma de plantearse en el mundo y entender los distintos fenmenos que en l se
desarrollan, incluyendo obviamente los fenmenos sociales.

Para las culturas indgenas a diferencia de las occidentales94 la cultura es concebida


como un todo, como una creacin espiritual de la comunidad que envuelve lo religioso,
moral, las expresiones artsticas y la lengua, no existiendo una separacin ntida entre estos
conceptos. Evidentemente nuestro legislador no sigui esta premisa y la ley indgena es
consecuente con la concepcin positivista reconociendo a la costumbre indgena no como un
sistema normativo sino como prcticas puntuales subordinadas al ordenamiento legal
estatal.95

3.5. Convenio 169 de la OIT y proyecto de declaracin de la ONU sobre los Derechos
de los Pueblos Indgenas.

La superacin de la concepcin monista del derecho se ha traducido en nuevos cuerpos


normativos, como el Convenio 169 de la OIT y el proyecto de declaracin de la ONU sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas, ambos instrumentos internacionales significan un
replanteamiento del trato a los pueblos indgenas, por los Estados nacionales y un abandono
a las lgicas integracionistas que se manifestaron en el Convenio 107 de la OIT de 1957.

En primer lugar, el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales ofrece
algunos lineamientos, al prescribir que los pueblos indgenas debern tener el derecho de
conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que stas no sean incompatibles
con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurdico nacional ni con los
Derechos Humanos internacionalmente reconocidos, agregando que siempre que sea
necesario, se debern establecer procedimientos para solucionar los conflictos que puedan
surgir en la aplicacin de este principio. De manera particular aborda el tema de la aplicacin
de las sanciones penales, prescribiendo que en la medida en que ello sea compatible con el
sistema jurdico nacional y con los Derechos Humanos internacionalmente reconocidos,

94
Las sociedades occidentales tienen una concepcin reduccionista de la cultura como sinnimo de expresiones
artsticas
95
Que de acuerdo a la conceptualizacin de Andr Hoeckema corresponde a un pluralismo formal unitario.

59
debern respetarse los mtodos a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente
para la represin de los delitos cometidos por sus miembros (Art.5, 8, 9 y 10). por ltimo en
este instrumento internacional se sugieren las normas posibles para hacer ms efectiva el
acceso de los indgenas a la jurisdiccin del Estado.

En segundo lugar, El Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas de las Naciones


Unidas ha venido discutiendo desde el ao 1988 un proyecto de Declaracin Universal sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas, con la participacin de diversas organizaciones
indgenas, organizaciones no gubernamentales y los representantes de los gobiernos. Este
proyecto de declaracin consagra el pluralismo jurdico al reconocer el derecho de los
pueblos indios ha conservar y reforzar sus propios sistemas jurdicos (Art. 4) y al reconocer
una serie de derechos relacionados a este con este tema, como el derec ho a revitalizar sus
costumbres y valores, a mantener y desarrollar sus sistemas polticos y sociales.(Art.12 y
21); por ltimo se reconoce el derecho a promover, desarrollar y mantener las estructuras
institucionales tradicionales de estos pueblos, sus costumbres y sus prcticas y
procedimientos jurdicos en conformidad a las normas de Derechos Humanos
96
internacionalmente reconocidas (Art. 33)

3.6. Limites al derecho indgena.

El reconocimiento que de manera creciente han venido efectuando los Estados a los
sistemas jurdicos indgenas, plantea un cuestionamiento relacionado con los limites de este
reconocimiento, desde que el derecho es un elemento que define e identifica a una cultura
e involucra los valores, formas y reglas de vida social de una comunidad, que puede estar
en contradiccin con los valores de la sociedad mayor, ya que corresponden a realidades
culturales distintas.

Este punto no es una cuestin menor, pues da cuenta de la voluntad del Estado por
efectuar un real reconocimiento a los derechos de pueblos indgenas prescindiendo de toda
actitud integracionista y no una reforma cosmtica al ordenamiento, introduciendo normas
declarativas que no significan un verdadero reconocimiento a la diversidad cultural. El

96
SNCHEZ, Consuelo. Las Autonomas Caractersticas y Elementos. En: Milka Castro (Ed. Actas XII
congreso de pluralismo y derecho consuetudinario. Arica: Unin Internacional de Ciencias Antropolgicas y
Etnolgicas. Comisin Derecho Consuetudinario y Pluralismo Jurdico, ao 2000. p. 645-651

60
enfoque con que se aborde esta cuestin, tendr impacto sobre la autonoma que se
reconozca al derecho indgena.

Los Estados y tambin los instrumentos internacionales utilizan como limite o techo
de los sistemas indgenas, el respeto a los Derechos Humanos. De esta forma
encontraremos distintas posiciones frente al tema, enfoques maximalistas, minimalistas e
intermedios 97.

Para los minimalistas la validez del sistema de derecho indgena estara limitada a
asuntos menores, de inters interno de la comunidad que podran ser resueltos segn
principios y procedimientos que seran semejantes a una justicia de paz.

En un sentido opuesto se podra sostener que se debe maximizar la autonoma del


derecho indgena, sobre todo cuando afecta a relaciones internas entre los miembros de la
comunidad interesada, de cuya regulacin depende en gran parte la subsistencia de su
identidad cultural como grupo. La Corte Constitucional de Colombia ha abordado el tema
reconociendo que no todas las normas constitucionales y legales de derecho positivo que se
imponen sobre el derecho indgena constituyen su limite, pues, si as fuera el reconocimiento
a la diversidad cultural no tendra ms que un significado retrico. Sin embargo,
implcitamente tambin estableci que ciertas normas constitucionales y legales s deben
tener primaca sobre el derecho indgena. El derecho indgena no es oponible a aquellas
normas de derecho internacional que consagran Derechos Humanos fundamentales.

Este punto nos remite necesariamente a abordar la discusin entre las posturas
relativistas y universalista de los Derechos Humanos. Rodolfo Stavenhagen, 98 hace hincapi
en la diferente percepcin de los Derechos Humanos fundamentales que puede existir entre
las sociedades occidentales y la prevaleciente en otras culturas y civilizaciones. Mientras que
para las primeras los Derechos Humanos son esencialmente derechos individuales o de la
persona, las segundas parten de la base de que la unidad social fundamental no es el
individuo, sino alguna forma de colectividad, un puebl o o colectivo delimitado que agrupa a

97
BRONST EIN, Arturo. Hacia el Reconocimiento de la Identidad y de los Derechos de los Pueblos Indgenas
en Amrica Latina: Sntesis De Una Evolucin Y Temas De Reflexin. Octubre de 1999. Documento
disponible en la pgina web de la organizacin internacional del trabajo. OIT.org
98
Citado por BRONSTEIN, Arturo. Op cit.

61
individuos o personas semejantes 99 como la familia extensa, el barrio, el clan, la casta, el
pueblo, la tribu o la comunidad religiosa. Como los Pactos de la ONU sobre Derechos
Humanos han sido inspirados esencialmente por la cultura occidental se ha pretendido
cuestionar la universalidad de estos derechos argumentndose que no reflejan valores
compartidos por absolutamente todos los pueblos de la Tierra. En los foros internacionales el
tema hoy est dando lugar a un debate en torno de la posicin de la mujer en algunos pases
islmicos, los representantes de los pases cuestionados alegan que se encuentra en
armona con los valores morales y culturales que los mismos se han dado.

La posicin maximalista parece haber encontrado su expresin en la jurisprudencia de


la Corte Constitucional de Colombia, ante la cual la autonoma del derecho indgena
solamente se inclinara ante la primaca de un ncleo duro de derechos intangibles, los que
en opinin de dicha Corte solamente incluiran a tres: el derecho a la vida, la prohibicin de
la esclavitud y la prohibicin de la tortura. Sin embargo, este criterio no es necesariamente
compartido en otros pases, los que en aras de la cohesin de la sociedad pueden
considerar indispensable dar una amplitud menor a la autonoma del sistema de derecho
indgena. En efecto, si se reconoce que el derecho a la vida, la prohibicin de la esclavitud y
la prohibicin de la tortura pertenecen, sin duda a esta categora, pueden admitirse
discrepanc ias en torno a otros derechos, considerados fundamentales en algunas
sociedades pero no en otras. Por ejemplo, la libertad de asociacin y de negociacin
colectiva, no discriminacin, abolicin del trabajo forzoso y edad mnima forman parte de la
lista de normas sobre Derechos Humanos fundamentales, y a ese ttulo se espera que sean
respetados en toda sociedad, cualquiera sea su grado de desarrollo social o econmico. De
la misma manera podramos identificar otros grupos de normas a las que se reconocera un
rango equivalente, y en esas condiciones se las tendra como discutibles al derecho
consuetudinario indgena. Sin embargo, la controversia en torno a esta cuestin es inevitable
ya que es posible que se atribuya a ciertas reglas el grado de Derechos Humanos
fundamentales mientras otros nieguen dicho carcter.

99
PEA JUMPA, Antonio. En: Actas Seminario: Limites a la Concepcin Universal de los DD HH En
Sociedades Pluriculturales. Instituto Internacional de Sociologa Jurdica. Pontificia Universidad Catlica del
Per. Junio 2001. p 12-30.

62
63
CAPITULO III:

EXPERIENCIAS DE ADMINISTRACION TERRITORIAL POR PUEBLOS INDIGENAS EN


DERECHO COMPARADO.

Los conceptos de diversidad, pluralismo, territorio y autonoma se han convertido en las


reivindicaciones centrales del movimiento indgena desde la dcada de los 80, tanto a nivel
nacional como internacional. Estas demandas en gran medida han sido amparadas por
organismos internacionales (principalmente la ONU y la OIT) contribuyendo con ello, a poner
en tela de juicio las polticas de los Estados nacionales con los pueblos indgenas.

En el presente capitulo se intenta describir los avances verificados en el tratamiento


de estas demandas en derecho comparado, analizando la forma en que estos conceptos
han sido recogidos por los ordenamientos jurdicos de algunos Estados, que a nuestro
juicio, y tal vez de manera arbitraria, constituyen los casos ms paradigmticos en esta
materia.

1. Derechos Indgenas En Mxico.

1.1. Antecedentes generales.

La relacin del Estado Mexicano con los pueblos indgenas, no difiere mayormente de la
situacin del resto de Latinoamrica; igualmente se dan los fenmenos de negacin y
discriminacin hacia los pueblos originarios por las elites dirigentes y por un Estado que se
niega a reconocerlos, escudndose en el principio del igualdad. Sin embargo y como
insistimos (casi majaderamente) es a partir de la segunda mitad del siglo XX que comienzan
a manifestarse ciertos fenmenos en la sociedad mexicana que dan cuenta de la crisis del
modelo poltico, social y econmico del Estado nacido al amparo de la revolucin de 1917.
Que unido a una historia de discriminacin, abandono y represin de amplios sectores de la
sociedad mexicana generan un espacio propicio para el descontento social; solo as se
explica el movimiento armado de Chiapas en 1994, el cual en ningn caso debe entenderse
como un suceso aislado o extrao sino como uno ms, de una larga cadena de hechos que

64
ya comienzan a manifestarse en la dcada del 60 con las represiones obreras y la matanza
universitaria de Tlatelolco.

El ao 1990 el Estado mexicano ratifica el convenio 169 de la OIT, convirtindose en el


primer Estado latinoamericano en ratificar dicho instrumento. Como consecuencia de ello y
con la intencin de ajustar la constitucin federal a la normativa internacional, el gobierno
promueve una reforma a fin de consagrar el reconocimiento de los Pueblos Indgenas y
hacer efectivos sus derechos, as se modifican los Art. 4 y 27 de la carta constitucional, en
los que reconoce el carcter Pluricultural de la Nacin Mexicana, la obligacin de proteccin
a la cultura, lengua y tradiciones, como asimismo el acceso a la jurisdiccin del Estado por
parte de los indgenas (Art. 4); 100 de igual manera se reconoce personalidad jurdica de las
poblaciones ejidales y comunales, se protege su propiedad sobre la tierra como tambin la
integridad de las tierras de los grupos indgenas (Art.27). 101 Sin embargo este reconocimiento,
al decir de Lpez Barcenas,102tiene un carcter meramente declarativo de la diversidad
cultural palabras de buena crianza, sin tratarse de una garanta real de reconocimiento de
derechos polticos y econmicos. Se trata de una reforma insuficiente, pues, desconoce el
carcter de Pueblos a los indgenas, relegndolos a la condicin de minoras, circunstancia
no menor, ya que las minoras no gozan derechos polticos (como colectivos) a diferencias
de los pueblos a quienes se reconoce la titularidad del derecho a la autodeterminacin; la
reforma tampoco hace referencia al acceso y control de los recursos naturales por parte de
los indgenas ni sus comunidades.

Con posterioridad a esta reforma constitucional el Estado mexicano modific algunas


leyes federales y estatales relacionadas principalmente con el acceso a la justicia penal y
con la educacin intercultural. Igualmente, una serie de estados de la unin reformaron sus
constituciones reconociendo en ellas derechos a favor de los indgenas, sin embargo todos

100
Este articulo versa de la siguiente manera La nacin mexicana tiene una composicin Pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas,
culturas, usos, costumbres recursos y formas especificas de organizacin social y garantizara a sus
integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que
aquellos sean parte, se tomaran en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los trminos que establezca
la ley.
101
Art. 27 constitucional expresa: Se reconoce la personalidad jurdica de los ncleos de poblaciones ejidales
y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para las
actividades productivas. La ley proteger la integridad de las tierras de los grupos indgenas
102
LOPEZ BARCENAS, Francisco. Autonoma y Derechos Indgenas En Mxico. 1 Ed. Instituto Nacional
Indigenista. Mxico ao 2000. p 106.

65
estos reconocimientos siguieron el mismo tenor de la constitucin federal, circunscribindose
a introducir normas declarativas de pluriculturalidad, sin hacer mencin a los pueblos
indgenas como sujetos de derechos colectivos ni polticos; paralelamente ese mismo ao se
reforma nuevamente la constitucin federal mexicana, otorgando poder a los campesinos
indgenas para enajenar sus tierras o parcelas, a juicio de un autor, esta reforma trajo que
cientos de indgenas ...apremiados por su situacin de extrema pobreza vendiera su nica
103
riqueza y quedase sin nada.

1.2. Levantamiento indgena, el EZLN.

El 1 de enero de 1994 se produce quizs uno de los hitos ms importantes en el


movimiento indgena americano, que no solo acarrear consecuencias en Mxico sino que
se convertir en un importante referente para los movimientos indgenas que luchan por el
respeto y reconocimientos de sus Derechos Humanos histricamente conculcados, se
produce el alzamiento armado del Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN).

A continuacin, nos permitimos reproducir un fragmento de la primera declaracin de


la selva Lacandona donde se exponen las principales razones que motiva este alzamiento:

...Somos producto de 500 aos de lucha, contra la esclavitud... la


dictadura Porfirista nos neg la aplicacin de las justas leyes de reforma y
el pueblo se alz contra sus propios lideres; surgieron Zapata y Villa,
hombres pobres como nosotros a los que se ha negado la preparacin ms
elemental para as poder utilizarnos como carne de can y saquear las
riquezas de nuestra patria sin importarles que nos estemos muriendo de
hambre y enfermedades, sin importarles que no tengamos nada ni tierra,
ni trabajo, ni educacin... sin tener derecho a elegir nuestras propias
autoridades, sin independencia de los extranjeros, sin justicia y paz para
nuestros hijos... para evitarlo... recurrimos a nuestra Constitucin,

103
SNCHEZ GOMEZ, Francisco. Movimiento Armado En Chiapas Como Estrategia D Reconocimiento
Control Y Explotacin De Los Recursos Naturales. En: Milka Castro(Ed) Actas XII congreso de pluralismo y
derecho consuetudinario. Arica: Unin Internacional de Ciencias Antropolgicas y Etnolgicas. Comisin
Derecho Consuetudinario y Pluralismo Jurdico, ao 2000. p. 468-476.
.

66
recurrimos al Art. 39, donde la soberana reside en el pueblo y se instituye
para el beneficio de este y el pueblo tiene el inalienable derecho de alterar
o modificar la forma de su gobierno...104

En los primeros momentos del levantamiento, el EZLN se apodera de varias ciudades del
Estado de Chiapas: San Cristbal de las Casas, Las Margaritas, Altamirano, Rancho nuevo,
Comitn y Ocosingo.

Segn Lpez Barcenas las causas de la rebelin indgena ... deben buscarse en la
exclusin de una sociedad que se declara multicultural, diciendo reconocernos pero que
acta como si no lo fuera o no existiramos... la exclusin y la discriminacin [son] nuestras
armas de lucha en busca de nuestro reconocimiento como seres iguales pero diferentes,
para acceder una vida en libertad con justicia y dignidad 105 .

A juicio de Niel Harvey, en la rebelin Zapatista se conjugan dos factores


coadyuvantes, por una parte lo que llama La cultura de la rebelin de los indgenas
Chiapanecos cuestin que se evidencia en la historia de rebeliones y alzamientos desde la
poca colonial mexicana y la cultura de la organizacin en cuya generacin tuvieron
especial importancia las organizaciones indgenas que luchaban por la tierra, por los
crditos y por los precios de las cosechas ... esta moderna cultura de la organizacin se
fue combinando con la antigua cultura de la rebelin. Ambas nutrieron al movimiento del
EZLN y transformaron al pequeo grupo urbano encabezados por el Subcomandante Marcos
que entr a la selva Lacandona hacia la mitad de los aos 80 106 .

1.3. Los acuerdos de San Andrs y el proyecto de la COCOPA.

En febrero de 1996 el gobierno Federal Mexicano y el EZLN firman lo que se conoce como
Los acuerdos de San Andrs; en ellos el gobierno mexicano reconoce que los pueblos
indgenas han sido objeto de formas de subordinacin, desigualdad y discriminacin y que
para superar esta realidad se requieren acciones profundas, sistemticas y participativas

104
Primera declaracin de la Selva Lacandona 31 de diciembre de 1993. disponible en la pgina de
documentacin del Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN. www.ezln.org
105
LOPEZ BARCENAS, Francisco. Op cit
106
Harvey, Niel. La Rebelin de Chiapas lucha por la Tierra y la Democracia. Ediciones Era. Ciudad de Mxico
ao 2000. p 300.

67
de parte del Estado y la sociedad. En suma es necesario un New Deal107 o nuevo trato
entre el Estado y los pueblos indgenas, basado en la participacin en todo nivel (federal,
nacional regional y comunal) a fin de que ellos sean los actores fundamentales de su
desarrollo. Por otro lado el Estado reconoce que es necesario superar el integracionismo
cultural para reconocer a los pueblos indgenas como nuevos sujetos de derechos en
atencin a los orgenes histricos de sus demandas, la diversidad cultural de la nacin
mexicana y a los compromisos internacionales suscritos por el Estado mexicano, en
particular el convenio 169 de la OIT.

1.3.1. Contenido del acuerdo de San Andrs.

La nueva relacin Estado Mexicano y Pueblos Indgenas deba sustentarse en los


principios del Pluralismo, esto es una convivencia ...efectiva, respetuosa y equitativa entre
lo diverso; 108 La Sustentabilidad para asegurar la perduracin de la naturaleza y la cultura; la
Integralidad, coordinando las acciones de las distintas instituciones y niveles de la
administracin publica; la Participacin y la Libre determinacin, esto es respetando las
identidades, culturas y formas de organizacin social.

El contenido de estos acuerdos suscritos por el gobierno federal y el EZLN en San


Andrs pueden resumirse de la siguiente manera:

a) Relativas al marco jurdico- institucional:

Reforma a la Constitucin Federal, y al ordenamiento jurdico en general, tanto en el


mbito federal como en el mbito estatal a objeto de reconocer a los Pueblos Indgenas y el
libre ejercicio de sus derechos polticos, de jurisdiccin, sociales, econmicos y culturales.

Ampliacin de la participacin y representacin polticas en el mbito local y nacional.


Reconocimiento en los ordenamientos estatales a la autonoma y libre determinacin. Se
estableca el derecho de los municipios con poblacin mayoritariamente indgena a
asociarse libremente; reconocimiento a las comunidades indgenas como entidades de
derecho publico y fortalecer la participacin indgena en el gobierno en la gestin y

107
Parafraseando al Presidente Norteamericano Franklin Roosvelt quien acua esta frase durante la gran recesin
econmica de los aos 30.
108
LOPEZ BARCENAS, Francisco. Op cit

68
administracin en sus diferentes mbitos y niveles. Garantizar el pleno acceso a la justicia
y la jurisdiccin del Estado tanto a nivel nacional como estatal.

b) Reconocimiento a derechos culturales, econmicos y sociales:

Promocin de las manifestaciones culturales de los pueblos indgenas; Educacin y


capacitacin, garantizar una educacin que respete y aproveche los saberes tradicionales
y formas de organizacin interna. Garantizar la satisfaccin de las necesidades bsicas, esto
es ocuparse de la salud educacin y empleo. Impulsar la produccin y el empleo.

c) Proteccin al indgena migrante.

1.3.2. Propuesta de la Comisin de Concordia y Pacificacin (COCOPA).

La comisin de concordia y pacificacin en virtud de un mandato de las partes


negociantes elabora un propuesta de reforma constitucional que solo poda ser aprobada o
rechazada, sin hacer reparos o modificaciones con el objeto de evitar negociaciones
interminables y estriles. Dicha propuesta fue entregada a los negociantes en el mes de
noviembre de 1996, en ella se recogen y sistematizan los acuerdos de San Andrs
Larrainzar. El contenido de esta propuesta puede resumirse y agruparse de la siguiente
forma:

a) Derechos Polticos:

Se reconoce a los Pueblos indgenas como sujetos colectivos de derechos y su


derecho a la libre determinacin, la que se expresa en un rgimen de autonoma como parte
del Estado Mexicano (Art. 4 constitucional); de la misma forma se reconoce el derecho a
elegir sus propias autoridades y formas de gobierno interno de acuerdo a sus normas
garantizando la participacin a las mujeres en condiciones de equidad. De igual manera se
confiere el derecho a fortalecer su participacin poltica en los distintos rganos del Estado.

Tambin dentro de los derechos polticos, el proyecto de la COCOPA reconoce a las


comunidades indgenas como sujetos de derecho pblico las que, al igual que los
municipios con poblacin indgena mayoritaria, tendrn derecho a asociarse libremente a fin
de coordinar sus acciones. Del mismo modo se establece que los organismos del Estado
deben asignar y traspasar recurso econmicos a las comunidades y pueblos indgenas a fin
de que sean administrados por ellos; por ltimo se establece el derecho a la

69
remunicipalizacin a fin de volver a acordes estos rganos de gobierno a la ubicacin
geogrfica y composicin cultural de los propios pueblos.

b) Derechos en materia econmica:

Se establece el derecho de acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los


recursos naturales de sus tierras y territorios, entendidos stos como la totalidad del hbitat
que los pueblos indgenas usan u ocupan, salvo aquellos bienes nacionales de uso publico.

c) Derechos en materia Cultural:

Se establece el derecho de los pueblos indgenas para preservar y enriquecer sus


lenguas vernculas, conocimientos y todos los elementos que configuren su cultura e
identidad; asimismo se reconoce el derecho para adquirir y administrar sus propios medios
de comunicacin.

En materia educativa se estableci la obligacin para las autoridades pblicas, sea


federales, estatales o municipales de consultar a los pueblos indgenas interesados para
definir y desarrollar programas educativos de carcter regional, en los que deben incluirse
las culturas indgenas

d) Derechos de los indgenas migrantes:

Se establece la obligacin del estado de impulsar programas especficos para su


proteccin tanto en el territorio nacional como extranjero.

e) Pluralismo Jurdico:

Se reconoce el derecho a aplicar sus sistemas normativos en la regulacin y solucin


de conflictos al interior de sus comunidades respetando las garantas individuales los
Derechos Humanos y especialmente la dignidad e integridad de las mujeres. Por otro lado
se incorpora una garanta referente a los juicios y procedimientos en que figuren colectiva o
individualmente a personas indgenas debern tomarse en cuenta sus prcticas jurdicas y
especificidades culturales estableciendo el derecho de los procesados a contar con
interpretes o traductores que entiendan su lengua y cultura.

70
1.4. Contrapropuesta del gobierno federal.

El gobierno federal rechaza el proyecto de la COCOPA y en el mes diciem bre de 1996,


desconociendo los acuerdos de San Andrs presenta una contrapropuesta de reforma, en la
que se aprecian evidentes diferencias con el proyecto original. Las principales
disconformidades se manifiestan en cuanto a la titularidad de los derechos colectivos,
especficamente al derecho de libre determinacin; el uso y disfrute de los recursos
naturales; el acceso a los medios de comunicacin; el derecho al desarrollo como pueblos y
acceso a la riqueza nacional. A continuacin se presentan las ms importantes diferencias
(no las nicas), del proyecto del gobierno federal con el elaborado por la COCOPA:

En cuanto al titular de los derechos, an cuando el proyecto del gobierno federal


reconoce el derecho de los Pueblos Indgenas a la libre determinacin, establece que esta
se expresa en la autonoma de las comunidades indgenas y comunas con una mayora de
poblacin indgena y solo respecto de sus formas internas de convivencia y de organizacin
social, econmica, poltica y cultural. En otras palabras se reconoce el derecho a la libre
determinacin pero no la autonoma como pueblos indgenas ya que est radicada en las
comunidades o municipios; lo que en el fondo significa la negacin de derechos colectivos.
Por otro lado tampoco se reconoce a las comunidades indgenas como sujetos de derecho
publico dejando al arbitrio de las autoridades estatales este carcter.

En segundo lugar en cuanto a los derechos econmicos, la iniciativa gubernamental


elimina toda referencia a los territorios indgenas y al acceso colectivo a los recursos
naturales. Consagrando el derecho de acceder a los recursos naturales que se encontraren
en sus tierras y agrega que este derecho se ejercer ... con las modalidades y limitaciones
establecidas para la propiedad por la constitucin y las leyes; negando de esta forma todo
derecho de acceso colectivo. Creemos que si la intencin era suprimir este derecho
colectivo, el ejecutivo mexicano pudo perfectamente haber evitado toda referencia al tema,
la disposicin as redactada nos lleva a un absurdo, pues, establece el derecho al goce y
disfrute de los recursos naturales que se encuentran en las tierras de propiedad indgena, lo
que ya esta garantizado al reglamentar del derecho de propiedad. Por otra parte en cuanto al
acceso de los indgenas a la riqueza nacional se expresa que se adoptaran las medidas
necesarias a fin de que en los planes de desarrollo nacionales se tome en cuenta a los
pueblos indgenas tratando de promoverse la igualdad de oportunidades con l fin de que
estos puedan acceder a la riqueza nacional, pareciera ser que esta es una norma

71
meramente declarativa que no reconoce derecho alguno a los indgenas y no pasa de ser un
declaracin de buenas intenciones.

Un tercer punto es el relativo al acceso a los medios de comunicacin donde el


proyecto del gobierno reconoce el derecho a las comunidades para adquirir operar y
administrar sus propios medios de comunicacin... en los trminos que las leyes
establezcan,109 esta ltima frase es agregada en la iniciativa del ejecutivo, a primera vista
pareciera ser una frase sin mayor importancia, sin embargo y siguiendo a Lpez Barcenas 110
su inclusin no fue una casualidad y agrega ... la actual reglamentacin prescribe que todas
las transmisiones se hagan en espaol y si fuera necesario hacerlo en otras lenguas primero
deber ser en espaol para despus traducirlas111 a juicio de este autor esta circunstancia
hace inverosmil este derecho consagrado.

Un cuarto aspecto, es el referente a los derechos indgenas en materia cultural, en el


proyecto enviado por el ejecutivo, ste se atribuye como un derecho exclusivo definir los
contenidos de los programas educativos y solo concede a las comunidades el ser
consideradas para la incorporacin de los contenidos regionales, lo que significa un
retroceso en comparacin al proyecto de la comisin de concordia y pacificacin, donde se
establecan mecanismo de consulta a los pueblos indgenas con el objeto de definir y
desarrollar programas de educacin en la que se reconocer la herencia cultural de estos.

Por ultimo, en lo concerniente a la justicia indgena, se elimina la referencia a los


sistemas normativos indgenas sustituyndola por los conceptos de usos y costumbres
indgenas, lo que significa descartar la existencia del derecho indgena entendiendo a los
usos y costumbres como prcticas subordinadas a la Ley del Estado, en el mismo sentido
se restringe la disposicin al reducir su mbito de competencia a los conflictos internos
entre los miembros de los pueblos, a diferencia que el proyecto de la COCOPA que no
contemplaba tal limitacin. En cuanto a los limites de la jurisdiccin indgena estn dados
por las garantas establecidas en la constitucin y por los Derechos Humanos.

109
El subrayado es nuestro
110
LOPEZ BARCENAS, Francisco. Op cit
111
LOPEZ BARCENAS, Francisco. Op cit

72
1.5. Reforma constitucional y posicin del EZLN.

La iniciativa presidencial es enviada al Congreso de la Unin, con el objeto que sea


aprobada por el legislativo, lo que finalmente ocurre en el mes de abril del ao 2001
conjuntamente con ello el gobierno recomienda la los Estados que reformen sus
constituciones estatales en trminos similares a la iniciativa elaborada por el ejecutivo. Hasta
finales del ao 2000 haban sido reformadas 7 Constituciones estatales ... en todas ellas se
ensaya una nuevas tcnica legislativa simulando que se consagran derechos cuando en
realidad no es as, sea por que la materia no es de competencia federal o bien por que se
da a los conceptos contenidos que no tienen,112 demostrando la nula voluntad del gobierno
para reconocer los derechos indgenas.

Por otro lado y como era de esperarse el EZLN rechaza el proyecto presidencial
suspendiendo todo dialogo con el gobierno expresando ...que el EZLN no retomar el
camino del dilogo con el gobierno federal hasta que sean reconocidos constitucionalmente
los derechos y la cultura indgenas de acuerdo a la llamada "iniciativa de ley de la
COCOPA 113 argumentando que la reforma constitucional enviada por el gobierno en 1998114
y luego aprobada por el congreso de la unin, no responde a las demandas de los Pueblos
Indios, del Congreso Nacional Indgena, del EZLN, y que traiciona los acuerdos de san
Andrs y la llamada "iniciativa de ley de la COCOPA en los puntos sustanciales de estas
reivindicaciones: autonoma y libre determinacin, los pueblos indios como sujetos de
derecho pblico, tierras y territorios, el uso y disfrute de los recursos naturales, la eleccin de
autoridades municipales y derecho de asociacin regional, entre otros. La reforma no hace
sino impedir el ejercicio de los derechos indgenas representando una grave ofensa a los
pueblos indios, a la sociedad y a la opinin pblica, pues desprecia la movilizacin y el
consenso sin precedentes que la lucha indgena alcanz en estos tiempos.

112
LOPEZ BARCENAS, Francisco. Op cit
113
Prrafo tomado del comunicado del 29 de abril de 2001 de la comandancia del EZLN, pgina de
documentacin del Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN. www.ezln.org

73
1.6. Conclusin.

Independientemente del xito o fracaso del movimiento indigenista mexicano, sus


consecuencias difcilmente pueden ser desconocidas, pues su irrupcin en la escena poltica
Mexicana signific poner el tema de las reivindicaciones indgenas en el centro del debate de
la sociedad nacional e incluso en el plano internacional al convertirse en un referente
obligatorio para los dems movimientos indgenas americanos en su lucha por el
reconocimiento de derechos polticos y culturales ya no en un plano de inferioridad sino
desde una posicin de igualdad y respeto por la diferencia descartando todo asistencialismo
o paternalismo Estatal.

2. Autonoma En Nicaragua.

2.1. Antecedentes generales.

Nicaragua fue hasta la dcada de los noventa el epicentro de la reflexin autonmica en


Latinoamrica constituyendo uno de los principales referentes para los movimientos
indgenas americanos. La experiencia de la costa Atlntica Nicaragense tiene antecedentes
histricos, geogrficos y polticos, y no solo se explica a partir de la revolucin Sandinista de
1979 (FSLN) y la contra revolucin que le sigui.

En Nicaragua se evidencian dos zonas geogrficas claramente definidas, la zona de la


costa Pacfico y la costa Atlntica, ambas se encuentran separadas cordones montaosos.
Esta circunstancia influy a que, en cierto modo, todo el proceso colonial, la independencia
y la formacin del Estado nacional nicaragense se hayan desarrollado mirando hacia el
pacfico ms que al atlntico. Ya desde la colonia, mientras en la costa pacifico se consolida
el poder colonial espaol con sus instituciones y todo su andamiaje colonial (iglesias,
juzgados etc.), en la costa Atlntica este poder tiene un carcter ms bien nominal,
existiendo en ella una clara influencia inglesa (eterna potencia rival de Espaa). Tras su
independencia Nicaragua reclama derechos sobre la costa Atlntica, los que finalmente son
reconocidos por Inglaterra en el tratado de Managua en 1860. Asimismo en este tratado, se
reconoce la autonoma de los indgenas para autogobernarse; sin embargo en el ao 1894 el
ejercito incorpora militarmente la costa Atlntica al Estado poniendo fin a esta autonoma
indgena.

74
En 1978 estalla la revolucin contra la dictadura de Anastasio Somoza, su gobierno es
vencido en el ao 1979 por el ejercito revolucionario del Frente Sandinista de Liberacin
Nacional (FSLN), sin embargo a poco de terminar la revolucin, comienzan a producirse
quiebres en la dirigencia de los vencedores, y en este contexto, un grupo de lideres y
dirigentes indgenas pertenecientes a los pueblos Miskitos, Sumus y Ramas agrupados en lo
que se llam MISURASATA (Miskitos, Sumus y Ramas unidos) que en un principio haban
participado del lado del Sandinista, pasan a la Contrarrevolucin, que recibe la generosa
ayuda econmica y logstica del gobierno de Estados Unidos de Norteamericana.

En plena guerra el gobierno Sandinista formula la propuesta de autonoma para las


comunidades indgenas de la costa de la atlntica, negociando directamente con ellos el
establecimiento de un estatuto especial de autonoma. Dicho proyecto autonmico se
sustenta en los principios de democracia popular, unidad del pueblo y la identidad nacional
que descansa en el carcter Multietnico y Multilinguistico de la nacin 115.

2.2. Elementos centrales del rgimen autonmico Nicaragense.

Es una propuesta basada en un rgimen de autonoma regional, que se establece y opera


como parte de la nacin y como espacios que garantizan las adecuadas condiciones para
el pleno desarrollo de las particularidades socio-culturales de los grupos involucrados.

La autonoma de la costa atlntica, opera basada en una normativa previamente


aprobada por las instancias competentes del estado soberano, dicha ley o estatuto delimita
al espacio territorial dentro del cual las comunidades socioculturales ejercen sus
respectivos derechos.

El ejercicio de los derechos especficos abarca por igual a todos los grupos
socioculturales que ah conviven Miskitos, Ramas, Sumus, Garifonas etc., sin exclusin de
ninguno.

115
DAZ POLANCO, Hctor. Autonoma Regional en Nicaragua. En: Nicaragua: Autonoma y Revolucin. 1
Ed. Mxico ao 1986. p 111-120.

75
2.3. Reconocimiento constitucional y estatuto de autonoma.

El ao 1986 la Asamblea Nacional de Nicaragua adopta una nueva constitucin, la cual


signific un reconocimiento del carcter Multietnico y Pluricultural de la nacin (Art. 8). En la
nueva carta constitucional, se reconoce a las comunidades indgenas de la costa Atlntica el
derecho de preservar y desarrollar su propia identidad cultural, dotarse de sus propias
formas de organizacin social y administrar sus asuntos locales conforme a sus
tradiciones (Art. 89); asimismo reconoce a pueblos indgenas el derecho a preservar y
desarrollar sus propias culturas y lenguas; de la misma forma que garantiza el acceso y
control de sus recursos naturales y sus sistemas de propiedad comunal (Art. 180).

Por otro lado y cumpliendo el mandato constitucional, en 1987, la Asamblea Nacional


Nicaragense aprueba el Estatuto de Autonoma en el que establece el rgimen de
autonoma en la costa Atlntica. Los gobiernos autnomos se pusieron en funcionamiento
en 1990, ao que fueron elegidos los primeros consejos de las regiones autnomas, este
estatuto de autonoma, concibe en su Art. 8 a las Regiones Autnomas, a los rganos
encargados de su administracin y gobierno como tambin sus facultades y funciones.

2.4. Estructura y contenido del rgimen de autonoma.

La autonoma establecida por la constitucin y el Estatuto de autonoma de 1987 configura


dos nuevos entes jurdico-polticos en la institucionalidad publica nicaragense: Las
llamadas Regiones Autnomas a las que concibe como personas jurdicas de derecho
pblico. Estas regiones en su conjunto abarcan el 56% del territorio y el 10 % de la poblacin
del pas 116. La regin autnoma del Atlntico Norte (RAAN) y regin autnoma del Atlntico
Sur (RAAS), con sus sedes administrativas en las ciudades Bilwi y Bluefields
respectivamente; junto con definir los territorios regionales, el estatuto de autonoma,
determina cuales son sus rganos administrativos y sus atribuciones.

116
RIZO, Mario. Situacin de los Derechos Indgenas en Nicaragua. Estado Autonoma Y Comunidades
Indgenas en 1998: Un enfoque de la Antropologa Jurdica. En: Milka Castro y Maria Teresa Sierra
(compiladoras. Pluralismo Jurdico y Derechos Indgenas en Amrica Latina, N 1 y 2. Mxico: Instituto
indigenista interamericano de la OEA. p. 126. (119-146)

76
En cada una de estas regiones existe un rgano llamado Consejo Regional
Autnomo117 que tiene el carcter de gobierno colectivo de la regin y est formado por 45
miembros, provenientes de los municipios y comunidades indgenas, ms 2 diputados
nacionales de cada regin. Este consejo regional elige de entre sus miembros un
coordinador de gobierno 118 que tiene el carcter de gobernador, configurando el ejecutivo
regional y una junta directiva119 integrada en forma plural para dar espacio a todos lo
pueblos representados en el consejo. El gobernador se encuentra subordinado al consejo
regional que es el rgano supremo quien puede incluso removerlo por causa justificada. Los
concejales son elegidos por circunscripciones electorales con el objeto de asegurar la
participacin de todos los grupos tnicos independientemente del tamao de su poblacin.
Estas regiones tienen, a travs de sus rganos, las siguientes atribuciones:

a) Participar en la elaboracin y ejecucin de planes y programas de desarrollo


nacional a fin de armonizarlos con los intereses de las comunidades de la costa atlntica.

b) Administrar en la regin programas de salud, educacin cultura, abastecimiento


transporte, servicios comunales etc., en coordinacin con los ministerios del Estado.

c) Impulsar proyectos econmicos, sociales y culturales propios

d) Promover el uso racional de las tierras, aguas y dems recursos naturales presentes
en las regiones y la defensa de los sistemas ecolgicos.

e) Al consejo regional corresponde autorizar concesiones o contratos sobre recursos


naturales existentes en la costa atlntica

f) Promover el estudio y difusin de las culturas indgenas en las comunidades de la


costa atlntica as como su patrimonio histrico.

g) Establecer impuestos regionales conforme a las leyes que rijan la materia120.

117
El subrayado es nuestro.
118
El subrayado es nuestro.
119
El subrayado es nuestro.
120
AYLWIN OYARZUN, Jos. Pueblos Indgenas Territorios y Autonoma. En: Pentukun N3. Temuco:
Instituto de Estudios Indgenas, UFRO. 1995. p. 12-34

77
Cuadro de los rganos de administracin de las regiones autnomas

Consejo Regional
Autnomo

Coordinador Junta
Regional. Directiva
Gobernador Regional.

78
2.5. Conclusin.

La experiencia de autonoma en Nicaragua lleva ya 10 aos de funcionamiento, en su


implementacin se han evidenciado no pocas deficiencias, relacionadas principalmente con
en la falta de delimitacin de competencias con los rganos de la administracin central de
Estado, lo que genera intromisiones de estos en esferas que corresponden a los rganos
regionales; esto se debe, en gran medida, a que no existe un reglamento que regule la
aplicacin del estatuto de la autonoma, estableciendo los limites de competencias con los
rganos del Estado.

De igual forma, se evidencia una falta de recursos econmicos, ya que los entregados
por el ejecutivo a las regiones autnomas son insuficientes; otra gran dificultad se produce
por la falta de los recurso humanos capaces de asumir las responsabilidades que significa la
implementacin de la autonoma:

... actualmente no existen los actores con la capacidad sacar la


autonoma adelante... el gran reto es romper con la mentalidad alienada
costea y entender que la autonoma la vamos a hacer nosotros aqu, no
en Managua... y el mayor esfuerzo que estamos haciendo [para superarlo]
tiene que ver con la creacin de ONGs y el impulso de la universidad de la
Costa.121

Por otro lado a partir de las elecciones presidenciales de 1990 se encuentra en el


gobierno una coalicin poltica de clara inspiracin conservadora, y partidaria de la economa
de libre mercado, es en ellos que la autonoma a encontrados sus ms poderosos
detractores.

Con todo y a pesar de todas las criticas que se puedan formular, la experiencia
autonmica en Nicaragua constituye el primer esfuerzo sincero ... de construir a partir de la
unidad del Estado un pas Multietnico y Pluricultural 122.

121
DAZ POLANCO, Hctor. Los Desafos de la Autonoma en Nicaragua. Entrevista con Myrna
Cunningham. En: Curso post congreso: Identidad, Autonoma y Derecho Indgena: Desafos del tercer milenio.
Arica 2000. p 37-54.
122
AYLWIN OYARZUN, Jos. Op. cit.

79
3. La Autonoma Inuit En Groenlandia.

3.1 Antecedentes histricos.

La isla de Groenlandia tiene una superficie de ms de dos millones de kilmetros


cuadrados, en ella vive un importante nmero de indgenas pertenecientes al pueblo Inuit,
(50.000) que corresponden aproximadamente al 90%123de la poblacin total de la isla. Hasta
el ao 1953 Groenlandia tuvo el carcter de colonia del Reino de Dinamarca y a contar de
ese ao, pas a convertirse en otra ms de las provincias del Estado Dans con derecho a
elegir democrticamente dos representantes en el parlamento. Sin embargo a partir del ao
1978 Groenlandia vive bajo un estatuto especial de autonoma, ese ao el parlamento
aprob la llamada Ley de Autonoma de Groenlandia que reconoce a este territorio como
una unidad particular del Reino de Dinamarca y establece que las autoridades autnomas
dirigirn los asuntos de Groenlandia en conformidad con las disposiciones que prescribe la
ley.

3.2. Contenido y estructura del rgimen de autonoma Inuit.

En la ley de autonoma de Groenlandia se establecen como rganos autnomos, la


Asamblea representativa o Parlamento autnomo, cuyos miembros son elegidos por la
comunidad y la administracin o gobierno autnomo cuyo presidente e integrantes sern
elegidos por el Parlamento.

Las competencias que han sido transferidas desde el gobierno Dans al gobierno
autnomo se pueden agrupar en las siguientes:

a) Funciones administrativas:

La gestin de las municipalidades, los impuestos, la administracin de las escuelas


sistemas de bibliotecas, conservacin de archivos, trafico areo etc.

b) Culturales y de educacin y salud:

123
AYLWIN OYARZUN, Jos. Op cit.

80
Definicin de programas de estudio y enseanza y gestin de radio y televisin
estatales y los servicios de salud.

c) Materia econmica.

La reglamentacin de la pesca comercial y la caza, las importaciones de petrleo


abastecimiento de electricidad. Una mencin especial merece lo relativo al acceso a los
recursos naturales, que de acuerdo a la ley corresponden a la poblacin de Groenlandia, sin
embargo se establece que la prospeccin y la explotacin de dichos recursos sern
reglamentadas entre el gobierno nacional y el gobierno autnomo.

La misma ley define ciertas competencias indelegables, como la judicatura existen


otras que tambin quedan excluidas de la transferencia como son la poltica exterior, la
suscripcin de tratados y la defensa las que quedan en manos del gobierno de Dinamarca.

3.3. Conclusin.

... La buena fe que ha existido entre las partes involucradas en ese proceso ha posibilitado
al gobierno autnomo la adquisicin de experiencias y la creacin de las estructuras
administrativas necesarias para asumir progresivamente todas las competencias previstas al
principio. 124

Sin Embargo la dependencia financiera que an existe con Dinamarca crea un


desequilibrio que, sin duda, afecta la autonoma en Groenlandia.

4.- Los Derechos Indgenas En Colombia

4.1. Antecedentes Generales.

La Constitucin Colombiana de 1991, que deroga a la Constitucin 1889 de inspiracin


conservadora despus de ms de un siglo de vigencia, responde a una necesidad imperiosa
de la sociedad colombiana por democratizar sus instituciones y recuperar la legitimidad del
Estado frente sus ciudadanos haciendo mas accesible la proteccin de sus derechos
fundamentales. Esta nueva carta fundamental constituye uno de los ejemplos ms

124
AYLWIN OYARZUN, Jos. Op cit.

81
paradigmticos de aceptacin del multiculturalismo, al consagrar una serie de derechos a
favor de los pueblos indgenas en distintas materias, como el acceso a los recursos naturales
derecho al territorio etc. A la par con lo anterior en los ltimos aos se ha ido desarrollado
toda una doctrina o prctica institucional, especialmente de la Corte Constitucional
Colombiana, que favorece al respeto y aceptacin de las diferencias culturales, que se ha
complementado con la dictacion de leyes a fin de implementar las garantas reconocidas por
la Constitucin y la ratificacin de instrumentos internacionales como el Convenio 169 que
tiene el carcter de ley de la repblica desde 1992.

4.2. Constitucin de 1991.

La constitucin comienza expresando en su Art. 1:

...Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de


repblica unitaria descentralizada y con autonoma de sus entidades
territoriales democrtica participativa y pluralista fundada en el respeto a la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que lo
integran y en la prevalencia del inters general.125

Luego agrega en el Art. 7 un reconocimiento la multietnicidad y pluriculturalidad de


Colombia. Este reconocimiento debe reflejarse en todas las acciones que ejecute el Estado
en territorios indgenas, las cuales deben propender la conservacin cultural de estas
sociedades respetando sus tiempos y espacios.

Desde 1993 el Estado considera a las autoridades tradicionales indgenas como entes
estatales de derecho pblico confirindole la administracin de sus territorios (Ley 60 de
1993). Una vez que el Estado colombiano se reconoce como multicultural, surge la
necesidad de identificar aquellos derechos que se pueden considerar como especficos de
los pueblos indgenas en la medida en que reflejan valores culturales y espirituales diferentes
a los del resto de la sociedad; as la Constitucin y posteriormente las Leyes reconocen un
sin nmero de derechos, los que podemos agruparlos de la siguiente manera:

125
El subrayado es nuestro.

82
a) Derechos polticos:

La Constitucin consagra la participacin de los indgenas en la esfera poltica


electoral, creando una circunscripcin especial para los indgenas (Art.171), regida por el
sistema del cuociente electoral, en la que tienen derecho a elegir 2 senadores. Las calidades
exigidas para aspirar a este cargo consiste en haber sido autoridad tradicional en una
comunidad o dirigente de una organizacin indgena. No obstante ello tambin reconoce a
los grupos tnicos, particularmente a los grupos y comunidades Afroamericanas del
pacfico, una circunscripcin especial para acceder, junto a los colombianos residentes en el
exterior, a la cmara de representantes (diputados) con un mximo de 5 representantes.

b) Reconocimiento de derechos culturales:

Este derecho est reconocido en trminos generales en el Art. 7 constitucional, siendo


el Art. 70 una formulacin mas especfica, en l establece el deber del Estado de reconocer
la igualdad y la dignidad de las culturas que conviven en el pas considerndolas como
fundamento de la nacionalidad colombiana. Este reconocimiento a la especificidad cultural
indgena se traduce por ejemplo:

En materia de educacin intercultural, la ley 115 de 1994 establece la etnoeducacin


para los grupos indgenas, la cual "... Tendr como finalidad afianzar los procesos de
identidad, conocimiento, socializacin, proteccin y uso adecuado de la naturaleza, sistemas
y prcticas comunitarias de organizacin, uso de las lenguas vernculas, formacin docente
e investigacin en todos los mbitos de la cultura." Igualmente, se "... promover y fomentar
la formacin de educadores en el dominio de las culturas y lenguas de los grupos tnicos...",
el Ministerio de Educacin de acuerdo con los grupos tnicos ...prestar asesora
especializada en el desarrollo curricular, en la elaboracin de textos y en la ejecucin de
programas de investigacin y capacitacin etnolingstica." Tambin se establece que las
autoridades competentes, en concertacin con los grupos tnicos, seleccionarn a los
educadores que laboren en sus territorios, preferiblemente entre los miembros de las
comunidades en ellas radicados.126"

En cuanto a las lenguas indgenas, la Constitucin establece que las lenguas y


dialectos de los grupos tnicos son tambin oficiales en sus territorios.

126
Ley 115 de 1994, obtenida de la pgina de documentacin de la Corporacin de la Regin Amaznica.
www.coama.org

83
c) Derechos indgenas en materia econmica:

Establece que las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras de resguardo, el
patrimonio arqueolgico de la Nacin y dems bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables. La explotacin de los recursos naturales en los territorios
indgenas se har sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica de las
comunidades indgenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotacin, el
Gobierno propiciar la participacin de los representantes de las respectivas comunidades.

La Ley 99 de 1993, reconoce a los indgenas como encargados de la administracin y


manejo de los recursos naturales dentro de sus territorios, por lo cual todo programa y
proyecto que en esta materia se realice debe ser en coordinacin con las autoridades
tradicionales. El Ministerio del Medio Ambiente y los institutos de carcter cientfico deben
fomentar y difundir los conocimientos y tecnologas sobre manejo ambiental y de recursos
naturales, de las culturas indgenas. Igualmente, crea la Corporacin Autnoma Regional del
Norte y Oriente Amaznico (CDA) como ente gubernamental encargado de la ejecucin de
polticas, programas, planes y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales
renovables Igualmente, la Ley 21 de 1991 establece que cualquier accin que se vaya a
realizar en estos territorios debe ser consultada y acordada con las comunidades indgenas
que le habiten.

d) Derechos jurisdiccionales (Art. 246 y 330 Constitucin Poltica).

Ya nos referimos a este asunto el tratar el pluralismo jurdico en Latinoamrica.

4.3. Territorios indgenas, los Resguardos y Entidades Territoriales Indgenas.

El reconocimiento de sus territorios ha sido una de las reivindicaciones centrales de los


pueblos indgenas como supuesto necesario para la autonoma indgena, la constitucin
colombiana significa un importante avance al respecto, al elevar a rango constitucional los
antiguos resguardos indgenas y la creacin de una figura nueva en la legislacin como las
Entidades Territoriales Indgenas (ETIs).

84
4.3.1. Los Resguardos.

Los Resguardos son espacios territoriales colectivos donde vive una parte importante 127
de la poblacin indgena colombiana 128, y que en su mayora fueron otorgados durante el
periodo colonial, sin embargo una parte importante fue creados en los ltimos aos, ya sea,
durante el proceso de la reforma agraria o como reservas129 con el fin de preservar la
Biodiversidad de la amazona colombiana, para despus ser declarados como Resguardos.

La Constitucin de 1991 reconoci los resguardos como tierras de propiedad colectiva


no enajenable e inembargable (Art. 63 ) otorgndole el rango de municipios, por lo cual
participan en los ingresos corrientes de la Nacin. La Ley 60 de 1993 estipula que "...Los
resguardos indgenas que para efectos del artculo 357 (de la constitucin) sean
considerados por la Ley como municipios recibirn una participacin igual a la transferencia
per cpita nacional, multiplicada por la poblacin indgena que habite el respectivo
resguardo.

Estos recursos deben ser utilizados para cubrir sus necesidades bsicas, segn sus
usos y costumbres, de acuerdo a los sectores de inversin considerados por la Ley. Adems,
los municipios o departamentos no quedan eximidos de su responsabilidad con los
habitantes de los resguardos130.

4.3.2.Entidades Territoriales Indgenas (ETIs).

Junto con reconocer constitucionalmente a los resguardos, la carta del 91 crea la


figura de las Entidades Territoriales Indgenas (ETIs) con el propsito de garantizar la
autonoma de los pueblos indgenas y con el objeto de que ellos puedan asumir la prestacin
de los servicios pblicos de acuerdo con sus principios, sus propias autoridades y culturas en
el territorio a que pertenecen.

En efecto el Art. 286 (CPR) define la llamadas Entidades Territoriales, expresando que
son ...los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas y el Art. 329

127
A 1990 existan alrededor de 400 resguardos comprendiendo una superficie de aprox. de 24.000.000 de has,
equivalente al 24% del territorio nacional.
128
Similares a los Ttulos de merced otorgados a los Mapuche con posterioridad a la ocupacin de la Araucana
129
Especialmente durante le periodo del presidente Virgilio Barco 1986-1990.
130
Datos obtenidos de la pgina web de Corporacin de la Regin Amaznica. www.Coa ma.com.

85
complementa esta definicin estableciendo que la conformacin de las ETIs se har con
sujecin a lo que disponga la ley de ordenamiento territorial y la delimitacin territorial ser
efectuada en conjunto por el gobierno nacional y representantes de las comunidades
indgenas. Una vez conformadas las ETIs gozaran de AUTONOMA131 para la gestin de
sus intereses pudiendo gobernarse por sus propias autoridades.

El gobierno de las ETIs recaer en consejos tradicionales, que sern conformados de


acuerdo a los usos y costumbre que tengan los indgenas y ejercern las siguientes
funciones132:

a) Velar por la aplicacin de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento
de sus territorios.

b) Disear las polticas y los planes y programas de desarrollo econmico y

social dentro de su territorio, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo.

c) Promover las inversiones pblicas en sus territorios y velar por su debida

ejecucin.

d) Percibir y distribuir sus recursos.

e) Velar por la preservacin de los recursos naturales.

f) Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes

comunidades en su territorio.

g) Colaborar con el mantenimiento del orden pblico dentro de su territorio de

acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.

h) Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las dems entidades

a las cuales se integren; y

i) Las que les sealen la Constitucin y la ley.

131
Art. 287 Constitucin Poltica de la Republica Colombiana.
132
ARANGO, Ral. Pueblos Indgenas de Colombia en la Constitucin de 1991. En: Pentukun N 3. Temuco:
Instituto de Estudios Indgenas, UFRO. 1995. p.35-51.
.

86
La Entidad Territorial Indgena (ETI) no es un resguardo ms grande, sino una entidad
poltico administrativa nueva, destinada a garantizar autonoma y a promover la interrelacin
de los indgenas con la sociedad nacional en un marco de respeto mutuo y sin detrimento de
identidad, cultura, conocimiento y patrimonio.

4.4. Las Tutelas Jurisdiccionales y derechos indgenas.

Como expresamos al comenzar, una de las circunstancias que motivan la dictacion de la


nueva carta fundamental colombiana fue su lejana del ciudadano comn:

...la Constitucin de 1889 a diferencia de la de 1991 no fue


conocida jams, ms que por profesores de derecho constitucional, ni
siquiera por los propios jueces. La Constitucin de 1991 ha llegado al
hombre comn al lego, en especial a travs de mecanismos como las
acciones populares de cumplimiento o de tutela. Estos mecanismos le
han enseado al ciudadano que existe algn recurso para evitar la
violacin de sus derechos fundamentales de una manera despiadada,
cotidiana y constante.133 134

Justamente las acciones de tutela tienen por objeto la proteccin de los derechos
fundamentales cuando existe una vulneracin o amenaza de ellos, sujetndose a un
procedimiento sumarsimo.135

Innumerables son las tutelas interpuestas por los indgenas en defensa de sus
derechos lo que ha obligado a la corte a pronunciarse fijando el alcance de los preceptos
constitucionales e incluso a permitido aplicar normas constitucionales que aun no han sido
desarrolladas por el legislador. En este punto la Corte Constitucional ha adoptado una
posicin amplia, reconociendo la autonoma indgena pero aceptando que esta se encuentra
sujeta a limites, los que en ningn caso pueden estar dados por la ...Constitucin y las

133
GAVIRIA, Carlos. Jurisdiccin Indgena y Administracin de Justicia. Diferencia Cultural Y Legalidad. En:
Milka Castro(Ed) Actas XII congreso de pluralismo y derecho consuetudinario. Arica: Unin Internacional de
Ciencias Antropolgicas y Etnolgicas. Comisin Derecho Consuetudinario y Pluralismo Jurdico, ao 2000. p
1021-1029.
134
El Subrayado es nuestro.
135
Art. 86 y siguientes de la Constitucin Colombiana.

87
leyes136 en un sentido genrico, pues ello hara ilusorio cualquier reconocimiento, sino por
un ncleo duro de Derechos Humanos fundamentales, reconocibles universalmente.

4.5. Conclusin.

La principal dificultad con que se ha enfrentado la implementacin de la autonoma ha sido la


falta de dictacion de la Ley de Ordenamiento Territorial esta ley, al menos, hasta el ao
2000 an no se haba dictado por el Congreso Nacional de Colombia.

Sin perjuicio de lo anterior, el reconocimiento a la diversidad cultural y a la autonoma


Indgena constituyen un avance significativo con relacin al texto constitucional de 1889. La
aceptacin del multiculturalismo ha encontrado terreno frtil en la institucionalidad
Colombiana, a la vez que las llamadas Acciones de Tutela han adquirido especial
importancia como mecanismo cautelar de los derechos reconocidos constitucionalmente.

136
El subrayado es nuestro

88
CAPITULO IV:

FORMULANDO UNA ESTRATEGIA DE SOLUCION.

En los captulos anteriores intentamos hacer una descripcin pormenorizada del problema
tanto desde su punto de vista legal como doctrinario, de esta forma vimos la reglamentacin
legal, los principios recogidos por la ley indgena con relacin a las reas de Desarrollo
Indgenas, los principales defectos que se evidencian en esta regulacin y la necesidad de
replantear las reas de desarrollo en su dimensin actual.

Asimismo describimos el marco histrico y terico de las demandas de los pueblos


indgenas y como estas se vinculan a la idea de democracia y justicia en el contexto de los
avances de los Derechos Humanos. Igualmente nos referimos a la manera en que algunos
Estados, particularmente los Americanos, han abordado su relacin con los pueblos
originarios.

En el presente capitulo nos esforzamos por proponer una estrategia de solucin al


problema planteado, incorporando (hasta donde sea posible) algunos de los conceptos
descritos e intentado la construccin de una estrategia pragmtica acorde a nuestra realidad,
sin desechar por ello la construccin terica esbozada.

La construccin de nuestra propuesta tiene como eje articulador la participacin en un


contexto local, dirigida al logro de lo que llamamos el Control Local, entendido como un
proceso paulatino de apropiamiento de los espacios locales de participacin; eso es lo que a
continuacin pretendemos describir de manera detallada.

89
1. Posibilidad De Una Alternativa Autonmica En Chile.

En su oportunidad, cuando tratamos la autonoma, dijimos que esta era es la ms poderosa


manifestacin de reconocimiento a la diversidad cultural y que democracia y autonoma eran
conceptos inseparables ya que estas se establecan para hacer posible que los grupos
tnicos o nacionales asumieran plenamente los derechos democrticos que la desigualdad,
y discriminacin les impedan practicar. Asimismo sealamos que el proceso autonmico de
la costa Atlntica Nicaragense y el levantam iento Zapatista en Mxico, se han convertido en
un referente obligado para los dems pueblos indios de Latinoamrica

Por nuestra parte, creemos que la autonoma recoge las aspiraciones ms sentidas del
movimiento indgena (nacional como internacional) en su bsqueda de sociedades ms
justas y pluralistas, y sus fundamentos se encuentran en la profundizacin de la democracia
y la evolucin de los Derechos Humanos. Sin embargo tambin debemos reconocer que la
formulacin de una estrategia en este sentido, en nuestra realidad nacional actual, es a
todas luces impracticable y no por que nos neguemos a reconocer la diversidad, sino
simplemente por que no existe el instrumento jurdico-legal que nos permita su formulacin,
recordemos (nuevamente) que nuestro pas an no ratifica el convenio 169 de la OIT que
pudiera servir de sostn jurdico a una estrategia autonmica y que la reforma constitucional
en que se hace un reconocimiento al carcter plurietnico de nuestro pas, todava se tramita
en el parlamento, proyecto que por lo dems ha sido cercenado de tal manera que bien vale
la pena preguntarse si es que debemos insistir en su aprobacin. Junto a lo anterior, la ley
indgena nmero 19.253, es un instrumento claramente insuficiente, entre otras cosas, a la
hora de plantear espacios de autogestin e incluso al recoger la participacin indgena, que
unido al escaso inters por parte del Estado y sus rganos de cumplir sus
disposiciones,137hacen de esta normativa un dbil argumento a favor de las pretensiones
indgenas.

Con todo, creemos que el origen de estas dificultades, no se encuentra en la ley o


leyes en s mismas, sino en la actitud con que el Estado Chileno asume su relacin con lo
indgena, inspirado en una visin integracionista, basada en la proteccin de los indgenas y

137
Recordemos lo sucedido con las servidumbres elctricas impuestas en Alto Bio-Bio, en tierras indgenas por
lo tanto protegidas por exigirlo el inters nacional.

90
en el imperativo de incorporarlos al desarrollo econmico nacional. No desconocemos los
aportes que significa esta concepcin, pero sin duda ella envuelve un menosprecio por la
cultura indgena ...configurando un discurso etnocntrico138 que impregna el actuar del
Estado, el que obviamente se manifiesta en el tratamiento legislativo para con los indios.
As la ley 19.253 encuentra una perfecta armona con la actitud descrita, pues ha sido
dictada ...con el objeto de resolver un problema que es propio de nuestra sociedad, como es
la escasez de bienes de produccin; mas no el tema de cmo nos relacionamos con quienes
son distintos139

Paralelamente, y en estrecha relacin con lo dicho en nuestra sociedad sobrevive una


visin homogenizante que parte de la quimera insostenible, de que todos somos iguales sin
distincin y que cualquier normativa particular con contenido tnico importa un grado de
discriminacin... positiva pero discriminacin al fin. Esta visin, que se encuentra vinculada al
principio ideolgico del Estado nacin, nacido en la Europa pos revolucin Francesa, se
encuentra presente en sectores importantes de nuestra sociedad que ven a las
reivindicaciones indgenas como demandas de grupos socialmente y econmicamente
excluidos del progreso econmico social. Esta lgica unicista es la que se manifiesta durante
la tramitacin legislativa de la ley indgena cuando se excluyen los conceptos de Territorio y
Pueblo, cuando se rechaza la reforma constitucional o se impugna la constitucionalidad del
convenio 169; a la vez que reflejan los temores de dicho sector, que ve en el uso de estos
conceptos una amenaza al derecho de propiedad y a la integridad y unidad nacional,
antesala a los procesos de autonoma o secesin territorial.

Junto a los argumentos descritos, a nuestro juicio existe otro elemento que no podemos
descartar, pero que no se relaciona, a lo menos directamente, con una especificidad
indgena; dicho elemento se origina en la presencia de una mirada centralista desde el
Estado, la unilateralidad en la toma de decisiones y los escasos espacios de participacin
ciudadana en la gestin pblica constituyen otro fuerte adversario para una construccin
autonmica, en nuestro pas la descentralizacin constituye ms un discurso que una

138
LILLO, Rodrigo. Conflicto Estado y Pueblo Mapuche: La interculturalidad como paradigma del Derecho..
En: Milka Castro(Ed) Actas XII congreso de pluralismo y derecho consuetudinario. Arica: Unin Internacional
de Ciencias Antropolgicas y Etnolgicas. Comisin Derecho Consuetudinario y Pluralismo Jurdico, ao 2000.
p.744-752.
139
LILLO, Rodrigo. La Legislacin como Aspecto de la Relacin Intercultural. En: Revista CUHSO. N
especial, ao1. Centro de Estudios Socioculturales, UCT. 1999. p37-52.

91
prctica del Estado. Todo se decide en los gabinetes de Santiago, los recursos, las
decisiones etc. las instancias locales se convierten en rganos ejecutores ms que decidores
ello genera toda una serie de problemas de eficiencia y equidad; muestra de ello lo
constituye el decreto supremo en que se declara el rea de desarrollo del Budi fijando limites
arbitrarios dejando a comunidades indgenas fuera de ella sin que exista una explicacin
lgica, lo que nos lleva a pensar que responden a un desconocimiento de la realidad del
lugar o a criterios arbitrarios.

Por ltimo, otro problema que encuentra la elaboracin de una propuesta autonmica
es el hecho de que no existen referentes externos consolidados pues, su implementacin ha
sido lenta y no exenta de problemas. Basta recordar la incertidumbre en que se encuentra
Mxico luego del rechazo del proyecto de ley de la COCOPA, la situacin de Colombia o los
problemas con que se ha encontrado la implementacin de la autonoma en Nicaragua.

2. Participacin y El Control Local.

Las razones expuestas dificultan la elaboracin de una estrategia autonmica en las


condiciones actuales. Sin embargo, nos parece perfectamente posible la enunciacin de una
propuesta que incorpore espacios de autogestin, que aunque escasos, se encuentran
presentes en nuestra legislacin; para, a partir de ellos, configurar lo que denominamos
como Proceso Autonomizador que siente las bases de una estrategia autonmica. Este
proceso debe ir encaminado a generar espacios crecientes de apropiamiento y autogestin
por parte de los actores locales indgenas, que permitan controlar e influir los distintos
fenmenos que se desarrollan en el espacio territorial, teniendo como referente final la
concrecin de la autonoma poltica.

Creemos que este proceso debe elaborarse sobre la base de los conceptos de
Participacin y el elemento Local ellos actuarn como el sustrato terico de nuestra
propuesta.

Con todo, la materializacin de la autonoma, como producto final en este proceso


autonomizador, debe ir necesariamente acompaada de reformas constitucionales y legales
que reconozcan efectiva y no solo retricamente la diversidad cultural y el carcter de
sujetos de derecho de los pueblos indgenas.

92
2.1. La participacin social y poltica:

La nocin de participacin se vincula a la idea de tomar parte en algo, se relaciona a una


accin colectiva, la pretensin de un actor individual de convertirse en parte de un proceso
social que le concierne como un todo colectivo.140En ella va envuelta la idea de democracia
como rgimen poltico que basa su legitimidad en la soberana popular.

Para que exista estabilidad y legitimidad de un rgimen democrtico es necesaria un


adecuado equilibrio entre los distintos entes colectivos que interactan en las sociedades
contemporneas: el Estado; la Sociedad Civil y el Mercado, ello se conoce como
mantencin de los equilibrios macrosociales. En consecuencia no existe democracia cuando
la sociedad se mercantiliza aplicando lgicas de consumo a los fenmenos sociales y
transformando al individuo en consumidor antes que ciudadano, tampoco habr democracia
cuando el Estado invade coercitivamente el Mercado y la Sociedad Civil o cuando solo
dialogan Estado y Mercado sin intervencin de la Sociedad Civil o con una intervencin muy
dbil.

La legitimidad de un rgimen democrtico pasa necesariamente por un adecuado


equilibrio entre estos tres entes; lo que a su vez requiere del fortalecimiento de la sociedad
civil, entendida como el conjunto de relaciones sociales no reguladas por el Estado, una
sociedad civil fuerte y organizada capaz de ser un efectivo contrapeso tanto al Estado como
al Mercado en funcin de garantizar el respeto de los derechos de las mayoras. De ah que
el perfeccionamiento de los mecanismos de representacin poltica y participacin
ciudadana supone una visin adecuada del papel que juegan los ciudadanos y la sociedad
civil en el orden democrtico. La participacin ciudadana en un rgimen democrtico no
puede basarse exclusivamente en las instancias formales de participacin poltica, esto es
los procesos electorales, la macro participacin cuya legitimidad es ms que discutible si
consideramos la obligatoriedad del sufragio que unido a la cifra negra de no inscritos en los

140
PALMA, Eduardo. Descentralizacin de la Poltica Social. En: Anales de la Facultad de Educacin:
Dilemas de la Administracin Local. Centro de Estudios Sociales. Pontificia Universidad de Chile. Impresin
general, Santiago. Ao 1990. p 27-59.

93
registros electorales 141 y de la mediatizacin de la actividad poltica generan un sombro
panorama de un rgimen democrtico fundado en una participacin formal.

Es necesario percibir la complejidad de la tarea democrtica en toda su dimensin,


asumiendo el desafo de comprender que esta democracia poltica debe ser complementada
con una democracia social en un sentido de contralora ciudadana, que debe nacer de la
propia sociedad civil .... solo el sentido de comunidad y solidaridad presente en el tejido
social y en la participacin, ese espacio cvico en el cual se ejercen la discusin, la
tolerancia, la convivencia y la educacin cvica posibilitan ... la revitalizacin de la propia
sociedad democrtica desde sus cimientos142. Cuando escuchamos las demandas por una
profundizacin de la democracia, en el fondo lo que se est pidiendo son mayores espacios
de protagonismo ciudadano y en consecuencia mayores instancias de Participacin.

Una sociedad que basa la legitimidad del rgimen democrtico solamente en la


participacin poltico-formal, sin una genuina participacin social, corre el grave riesgo de
transformarse en una sociedad de consumidores o de caer presa de discursos totalizadores,
de ambas experiencias Amrica Latina y Chile en particular tienen sobrado conocimiento.

2.2. Elemento local.

Es imposible definir lo Local sin abordar su nocin correlativa, lo Global. Cuando algo se
define como local es por que pertenece a un global, nunca se puede analizar un proceso de
desarrollo local sin referirlo a la sociedad global en que esta inserto. En la dimensin local
se encuentran aspectos que le son especficos y que no son el simple efecto de la
reproduccin de las determinaciones globales. La distincin entre las dos nociones supone
tambin reconocer que el anlisis de lo local no es todo el anlisis de la realidad. Lo local

141
De acuerdo a datos proporcionados por el Instituto Nacional de la Juventud (INJUV)ascendera a 1.400.000
jvenes no inscritos en los registro electorales. Estos datos son de pblico conocimiento y fueron revelados por
el Programa Televisivo En Debate transmitido por TVN.
142
PARKER GUMUCIO, Cristian. Gobernabilidad en Amrica Latina: La importancia de la Sociedad Civil.
En: Revista Diplomacia N 77. Academia Diplomtica de Chile. Ao 1998. p. 9-16.

94
no es ms realidad que lo global; mas an: lo global no es la simple adicin locales... sino
una dimensin especifica de lo social143.

Frecuentemente lo local aparece como un factor de disgregacin del Estado, el


elemento local como expresin de particularismos se opondra al Estado como expresin de
la voluntad general. En un enfoque como el sealado no hay cabida para la dimensin local,
en efecto el Estado refleja nicamente los intereses generales de la nacin, sin embargo lo
local y lo global son dimensiones de lo Social. Debiendo ambas reflejarse en el Estado, el
que debe abrir sus estructuras a la complejidad de las diferencias, un Estado fuerte no es
sinnimo de centralizado ante una realidad social diferenciada, la respuesta pertinente es
aceptar el desafo de elaborar un conjunto institucional ms all de elementos centralistas.

No toda subdivisin de un espacio territorial constituye una Sociedad Local. Puede


haber fragmentaciones fsicas que no correspondan a sociedades locales para que este
trmino pueda aplicarse a una realidad local se debe dar un cierto nmero de condiciones:
una divisin territorial es una sociedad local ...cuando es portadora de una cultura propia
expresada en valores y normas interiorizadas por sus miembros, y cuando conforma un
sistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos locales de generacin de
144145
riquezas.

El desarrollo de las sociedades locales supone la existencia de actores locales capaces


de iniciativa, es decir, agentes que en el campo poltico econmico, social y cultural sean
capaces de capitalizar mejor las potencialidades locales, para ello el actor debe formar parte
de la sociedad local y reconocerse en su historia y en su sistema de normas y valores.
Hablar de desarrollo local no es hablar de desarrollo a escala local sino de un proceso
distinto propio de un espacio determinado y de un grupo humano preciso.

143
AROCENA, Jos. Discutiendo la Dimensin local: las Coordenadas del Debate . En: Curso: Principios
Institucionales Como Base Para La Accin Intercultural, I etapa. Fundacin Instituto Indgena. Enero ao 2001.
p 7-15.
144
El subrayado es nuestro.
145
AROCENA, Jos. Op. cit.

95
3. El Control Local.

El concepto de Control Local, configura el elemento central de nuestra propuesta estratgica;


a la vez que constituye una sntesis de la interaccin entre la nocin de participacin y el
elemento Local. En este sentido, la participacin de los actores locales en el espacio local
debe ... necesariamente relacionarse con su intervencin en las dinmicas locales;146que a
su vez requiere la generacin de espacios de control, que permitan obtener instrumentos y
mecanismos dirigidos a la ejecucin de gestin y apropiamiento en el mbito de espacio
local. Insistimos en el concepto Local por cuanto existe un elemento tnico que involucra que
los actores indgenas son portadores de una cultura expresada en valores y normas propias.
Esta circunstancia, es reconocida expresamente desde el momento que el Estado declara la
cuenca del lago Budi como rea Desarrollo Indgena.

Cuando hablamos de actores locales nos referimos, por una parte, a las
147
119 comunidades que segn los propios indgenas se localizan en el rea de Desarrollo y
por otro lado, a las dems organizaciones indgenas existentes, esto es, las asociaciones;
organizaciones comunitarias u otras de carcter indgena. El espacio Local est conformado
por el ADI del lago Budi, de acuerdo a sus limites espaciales (la comuna de Puerto Saavedra
y parte de Teodoro Schmith, segn los limites establecidos por el D.S). El proceso de
apropiamiento se desarrolla mediante la intervencin de dichos actores en las dinmicas
locales y por ltimo esta intervencin se conseguir mediante la ocupacin y exploracin de
las instancias de participacin contempladas por el ordenamiento, logrando as espacios de
autogestin indgena.

Entonces el Control Local debe ser entendido como un proceso gradual de


apropiamiento del espacio territorial, a travs de la ocupacin y localizacin de instancias de
participacin con el objeto de controlar, mediante la intervencin de los actores locales, ...los

146
PARRA SALINAS, Alberto. Desarrollo Local y Gestin Autonmica para el Etnodesarrollo. La
reivindicacin territorial Mapuche. En: Milka Castro(Ed) Actas XII congreso de pluralismo y derecho
consuetudinario. Arica: Unin Internacional de Ciencias Antropolgicas y Etnolgicas. Comisin Derecho
Consuetudinario y Pluralismo Jurdico, ao 2000. p. 631-637
147
Existe disconformidad entre lo que dice el D.S. y la estadstica de CONADI pues mientras el decreto N 71
habla de 47 comunidades, la CONADI tiene contabilizada en sus registros 92 comunidades. Por otra parte los
actores locales sostienen que en total, habra en el rea del Budi 119 comunidades.

96
distintos procesos que influyen o se desarrollan en su interior.148Este proceso configura lo
que denominamos Proceso Autonomizador por cuanto, est dirigido a la obtencin de
espacios crecientes de autogestin local por la organizacin indgena, cuyo producto final
debe ser el logro de una autonoma indgena.

Sabemos que las ADIs por definicin no son espacios de administracin ni rganos del
Estado con competencia territorial (como podran ser las ETIs, en Colombia) y que tampoco
necesariamente corresponden con un espacio jurisdiccional, de ah la importancia que
adquiere la Municipalidad en esta estrategia es vital, al constituir la entidad encargada de
satisfacer las necesidades la comunidad local y siendo la instancia de administracin ms
cercana la sociedad local. El grado de control que se logre depender del aumento de los
espacios de participacin democrticos en la vida local, y de elaboracin de propuestas
encaminados a abrir mayores puntos de protagonismo ciudadano.

148
PARRA SALINAS, Alberto. Op. cit.

97
Descripcin Propuesta Terica

Proceso Autonoma
Autonomizador Poltica

Reformas Constitucionales y
Control Legales.
Local Aprobacin Convenio 169 etc.

Participa- Lo
cin Local

98
4. Descripcin Propuesta De Accin.

4.1. Descripcin General.

Una vez descrito el sustrato terico de la propuesta corresponde ahora definir su


materializacin, es decir, como estos conceptos abstractos pasan a transformarse en
acciones concretas dirigidas al logro del control local. Bsicamente nuestra estrategia se
funda en tres aspectos:

En primer lugar, es necesario dejar en claro que el punto de partida para el logro de
cualquier propuesta que plantee un proceso apropiamiento de espacios de gestin, es la
existencia de una organizacin indgena fuerte que sea competente para conducirlo y
sostenerlo, con capacidad para definir el orden y prioridad de las acciones a seguir y con
habilidad poltica para negociar con una autoridad pblica siempre renuente a la apertura de
nuevos espacios de participacin. La razn de ello radica en la necesidad de una
organizacin representativa de los indgenas que dirija y coordine el proceso de
apropiamiento; una dirigencia dbil, poco preparada, sin ideas claras, incapaz de tomar
decisiones y sostener ordenadamente un proceso de desarrollo, har ilusoria cualquier
propuesta para sacar de la ineficacia a las ADIs. No solo se necesita que el Estado reforme
la ley y otorgue, sin mas, mayores espacios de participacin sino se requiere una comunidad
local organizada que pla ntee sus reivindicaciones con claridad siendo capaz de sostenerla
en el tiempo con criterios perdurables, cobran aqu importancia las palabras que Myrna
Cunningham dijera a Daz Polanco ....actualmente no existen los actores con la capacidad
sacar la autonoma adelante ...el gran reto es romper con la mentalidad alienada ... y
entender que la autonoma la vamos a hacer nosotros aqu.... 149

Esto requiere de un proceso previo, definido desde su interior por los indgenas (las
comunidades y las organizaciones existentes) es a ellos a quienes compete determinar que
ente o entes sern los que conduzcan este proceso de apropiamiento, si se debe mantener
la organizacin o es necesario sustituirla por otra, la forma en que estarn representadas las
comunidades, y el grado de responsabilidad que les corresponder en su conduccin. En

149
DAZ POLANCO, Hctor. Los Desafos de la Autonoma en Nicaragua. Entrevista con Myrna
Cunningham. Curso pos congreso: Identidad, Autonoma y Derecho Indgena: Desafos del tercer milenio. Arica
2000. p 37-54.

99
este sentido resulta interesante destacar el fenmeno que se ha ido desarrollando dentro de
las comunidades del ADI Budi, pues en un principio se constituy una asociacin indgena
encargada de guiar la implementacin del rea de desarrollo y de convertirse en el
interlocutor entre el Estado y las comunidades indgenas, sin embargo esta asociacin no
cont con respaldo y legitimidad por parte de los indgenas, y en su reemplazo se gener
una nueva organizacin, el llamado Pu Werken Lof Budi 150 que agrupa a representantes de
casi todas las comunidades insertas en el ADI, este hecho tiene una extraordinaria
importancia, pues por un lado constituye un importante ejercicio de territorialidad indgena a
la vez que valida la organizacin, ya que cuenta con representantes elegidos por las propias
comunidades.

En definitiva lo que sostenemos, es que la organizacin indgena encargada de dirigir el


proceso, independientemente del carcter que tenga (asociacin indgena, asociacin
comunal, centro comunitario u organizacin tradicional) debe contar con un alto grado de
legitimidad y respaldo por parte comunidades insertas en el rea, integrando de una manera
lo ms representativa posible los intereses e inquietudes de los actores locales.

En segundo lugar y como sealamos en el primer captulo, el consejo de coordinacin


que es el rgano encargado de definir y coordinar las acciones de las entidades pblicas y
privadas que actan en el rea y de disear el plan de desarrollo del ADI Budi, est
conformado exclusivamente por autoridades pblicas, los alcaldes de Teodoro Schmith y
Puerto Saavedra, el Gobernador de Cautn, el Intendente Regional y el Seremi de Mideplan.
Como queda en evidencia, el Estado no considera la intervencin de los actores indgenas lo
que sin duda influye en la inoperancia que han demostrado las ADIs.

Estimamos necesario para que las ADIs cumplan con la finalidad de su creacin
convirtindose verdaderamente en espacios locales de etnodesarrollo y focalizacin de
recursos en beneficio de los indgenas, es necesario un replanteamiento de estas figuras
legales para lo cual, por una parte, resulta ABSOLUTAMENTE indispensable que los
indgenas tengan participacin en su administracin formando parte del consejo del rea,
como en su oportunidad lo propuso la CONADI en un borrador del D.S. presentado a
MIDEPLAN. En relacin con esto es importante tener presente el instructivo presidencial
sobre participacin, elaborado por la presidencia de la Republica, en este documento se

150
Los mensajeros del Lof de Budi

100
pretenden establecer las directrices bsicas dirigidas a fortalecer la sociedad civil y permitir
una mayor legitimidad de las polticas pblicas; en lo atingente al tema de las reas de
desarrollo se establece que en las inversiones que se ejecuten en ellas ...debern surgir de
procesos donde sean las propias comunidades quienes definan sus necesidades y
prioridades. 151

Sin duda este es un elemento que pudiera a contribuir a dar una mayor intervencin a
los indgenas en la conduccin del rea, pero por s solo no va a solucionar los problemas
ineficiencia que han caracterizado al rea del Budi. En razn de lo expuesto hasta aqu
creemos necesario modificar la composicin Consejo del ADI del lago Budi, incorporando a
representantes de la organizacin local indgena; transformando a estos espacios, en lo que
Aylwin define, como mesas de negociacin y entendimiento intercultural 152entre entidades
pblicas y privadas; y los propios indgenas tomando en cuenta la visin y cultura Mapuche
Lafkenche. Reconocemos que no existe una disposicin que compela a los rganos del
Estado ha incorporar a los actores locales indgenas en este Consejo Coordinador, pero por
otro lado, tampoco podemos olvidar que la participacin es uno de los elementos centrales
de la ley indgena y que si admitimos el etnodesarrollo como la vocacin de desarrollo para
las ADIs, entonces debemos entender que este proceso solo puede lograrse cuando son los
propios indgenas quienes definen sus prioridades, segn sus propios valores culturales.

En tercer lugar, planteamos la generacin, por parte de los actores locales indgenas,
de procesos de control de espacios de participacin, para lo cual el instrumento bsico lo
constituye la Ley Orgnica de Municipalidades nmero 18.695, dado que es en el nivel
municipal donde los ciudadanos deben buscar las instancias de participacin local. Los
municipios son los rganos del Estado que tienen una vinculacin ms directa y cercana con
la ciudadana y por definicin buscan asegurar la participacin de los ciudadanos en la
satisfaccin de sus necesidades bsicas. Junto a esta ley es posible recurrir a otros
instrumentos legales, intentando concretar espacios de participacin que entreguen a los
actores locales niveles de ingerencia en los procesos que se desarrollan al interior de este
espacio local, en este sentido apelaremos a la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente

151
Instructivo Presidencial sobre Participacin Ciudadana. Ao 2000
152
AYLWIN, Jos. reas de Desarrollo Indgena en la Ley Chilena. En: Manual del rea de Desarrollo
Indgena del Lago Budi . 1 Ed. Temuco Instituto de Estudios Indgenas. UFRO 1995. p. 29-44.

101
N 19.300 en lo referente al sistema de evaluacin de impacto ambiental, la Ley Indgena N
19.253 en lo relativo la participacin indgena, a la Ley General de Urbanismo y
construcciones en aquello se relaciona con la participacin ciudadana en los planes
reguladores comunales y la Ley de Juntas de Vecinos y dems Organizaciones Comunitarias
Funcionales N 19.418. por ltimo tampoco podemos olvidar lo establecido por el D.S N 77
del Ministerio de agricultura que prohbe la caza de especies silvestre en la zona del Budi y
el reglamento N 1690 de la subsecretaria de pesca referido a los fiscalizadores ad honorem
de pesca. La debida vinculacin de estos instrumentos legales permitir abrir espacios de
mayor influencia en la toma de decisiones en el interior del ADI del lago Budi. En
consideracin a la importancia de este punto intentaremos explicarlo detalladamente en los
apartados siguientes.

4.2. Anlisis particular.

El tercer aspecto de la propuesta se vincula a la definicin de las herramientas legales con


las que pretendemos fundar este Proceso Autonomizador. Buscando alcanzar crecientes
niveles de intervencin en la toma de decisiones en el mbito local, sea desde lo ambiental o
en la gestin del rea.

Para efectos de orden, creemos necesario desglosar el especto legal en dos temas
que indiscutiblemente se encuentran relacionados, pero cuya sistematizacin ser de gran
utilidad para de dar claridad a la propuesta jurdica, ellos son:

a) Dimensin poltica.

En este lugar incluimos las acciones153 dirigidas a lograr y buscar mayores espacios de
participacin en la toma de decisiones que afecten directamente a los actores locales
indgenas y que se relacionen con la administracin y conduccin del rea de desarrollo.

b) Dimensin medio ambiental.

Bajo esta nomenclatura se agrupan todas las acciones destinadas lograr un mayor
grado de influencia en los procesos que se ejecutan en el territorio local y que generan

153
Tener presente que no se esta utilizando en el sentido procesal del termino, sino en la idea de actuaciones y
estrategias desarrolladas por los actores locales con un perfil ambiental.

102
impacto en el medio ambiente, me refiero en particular a la construccin de la carretera,
eventualmente a la existencia de contaminacin en las aguas del Budi, la instalacin de
complejos tursticos que pudieren generar dao medio ambiental etc.

Cuadro General De La Propuesta.

A.- Organizacin Local Indgena Capaz De Conducir El Proceso De Control


Local.

B.- Participacin Indgena En La Administracin ADI Budi, Mediante La


Modificacin Del Consejo De Coordinacin.

C.- Diseo De Estrategia Jurdica:

Ley Orgnica de Municipalidades

a) Dimensin Poltica. Ley Indgena

Ley General de Urbanismo.

Recurso de Proteccin Art. 20 CPR

b) Dimensin Ambiental Ley 19.300.

D.S. N 77.

Reglamento de pesca deportiva

103
4.3. Dimensin poltica.

Como dijimos esta, haca referencia a la obtencin de una mayor intervencin en aquellas
decisiones que incidan directa o indirectamente en la conduccin del rea de desarrollo
indgena del lago Budi. Para la articulacin de la propuesta, desde la dimensin poltica,
creemos posible relacionar la siguiente normativa:

a.- Ley Orgnica de Municipalidades, nmero 18.695.

b.- Ley Indgena, nmero 19.253.

c.- Ley General de Urbanismo y Construcciones.

Insistimos nuevamente que el marco bsico o general, lo aporta el nivel municipal. Es


por ello que nuestro anlisis ser abordado principalmente desde esa perspectiva.

La regulacin municipal esta contenida en primer trmino a nivel constitucional en el


articulo 107 y sigts de la carta fundamental, y en la Ley Orgnica de Municipalidades N
18.695, ambas normativas han sido objeto de sucesivas reformas en pos de fortalecer el
proceso de descentralizacin del Estado, traspasando crecientes grados de atribuciones a
estos rganos. La Ley Orgnica define a las municipalidades de la siguiente forma:

La administracin local de cada comuna o agrupacin de


comunas que determine la ley reside en una Municipalidad.

Las Municipalidades son corporaciones autnomas de derecho


pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es
satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su
participacin en el progreso econmico, social y cultural de las
154
respectivas comunas.

Entonces, una de las finalidades de las municipalidades es asegurar la participacin de


la comunidad local en el progreso econmico social y cultural de la comuna, pues bien esta
participacin puede darse en dos niveles, por una parte la participacin formal mediante la
va electoral con el objeto de elegir las autoridades comunales (alcalde y concejales) y por
otra ms activa e integral que se ejercita mediante la intervencin de la directa de la
comunidad en las responsabilidades de fiscalizacin y control ciudadano, que pueden
ejercerse por plebiscitos comunales, participacin en Juntas de Vecinos, en el CESCO etc.

154
El subrayado es nuestro.

104
Este punto tiene una importancia fundamental, pues la participacin es un elemento esencial
para el logro del control local, desde que la intervencin en los procesos que se desarrollan
dentro de las ADIs es posible, solo mediante la intervencin de los actores locales en el
mbito comunal; en armona con esta idea nuestra propuesta incluye los siguientes
aspectos:

4.3.1.Participacin de las organizaciones indgenas en el Consejo Econmico Social


Comunal (CESCO).

El CESCO se encuentra reglado en los artculos 94 y 95 de la Ley Orgnica de


Municipalidades, siendo el rgano encargado de canalizar la participacin de la comunidad
local organizada; su objeto es asegurar la participacin de las organizaciones comunitarias
de carcter territorial y funcional y de actividades relevantes en el progreso econmico,
social y cultural de la comuna 155 (Art. 94).

A pesar que son pocas las municipalidades que cuentan con este rgano. Su
ejecucin constituye un importante espacio de intervencin en la toma de decisiones a nivel
local ya que cuenta con facultades fiscalizadoras,156Permitiendo intervenir en las decisiones
municipales, ya sea pronuncindose sobre la cuenta del alcalde, sobre la aprobacin de los
planes de desarrollo comunal o reguladores o bien mediante la interposicin del reclamo por
ilegalidad de los actos del alcalde.

155
La integracin de este rgano al igual que su organizacin, competencia y funcionamiento ser determinados
por cada municipio en un reglamento que el Alcalde someter a aprobacin del consejo municipal. Su duracin
ser de 4 aos en funciones y la presidencia corresponder al Alcalde y en su ausencia, al vicepresidente que
elija el propio CESCO de entre sus miembros.
156
Funciones del CESCO:
- Pronunciarse respecto de la cuenta pblica del Alcalde.
- Pronunciarse sobre la cobertura y eficiencia de los servicios municipales.
- El Alcalde debe informar al CESCO, acerca del presupuesto de inversin, del plan regulador y plan de
desarrollo comunal.
- Fiscalizar el accionar del alcalde o de los funcionarios municipales, mediante el reclamo de ilegalidad contra
las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad, en conformidad al Art . 140 y siguientes de la Ley.
Requisitos para ser miembro del CESCO:
- Afiliacin a una organizacin comunitaria, por un periodo no inferior a un ao.
- Ser Chileno o extranjero avecindado en el pas
- Tener, a lo menos, 18 aos de edad.
- No condenado a pena aflictiva, ni procesado por delito que merezca dicha pena.

105
La participacin de los actores locales indgenas debe ser tomada en consideracin;
por una parte, debido a que Saavedra y Schmith son comunas con poblacin mapuche
mayoritaria y por otra, en virtud del mandato del articulo 34 inciso 2 de la ley indgena el que
expresa ... en aquellas comunas de alta densidad de poblacin indgena estos a travs de
sus organizaciones y cuando as lo permita la legislacin vigente debern estar
representados en las instancias de participacin que se reconozcan a otros grupos
intermedios157 .

Para la concrecin de este espacio de participacin indgena va intervencin en el


CESCO; a nuestro juicio es necesaria la proposicin al municipio, por parte de la
organizacin indgena, de un reglamento donde se asegure una participacin mayoritaria de
las comunidades indgenas con relacin a los otras organizaciones comunitarias, a la vez
que entregue mayores competencias a dicho rgano mediante el traspaso de facultades
como por ejemplo: colaborar en la fiscalizacin y cumplimiento de las disposiciones
reglamentarias correspondientes a la proteccin del medio ambiente, como lo permite la
Ley Orgnica de Municipalidades (Art.5 inc final)

4.3.2. Ordenanza de participacin.

Con el objeto de dar cabida a la intervencin de la ciudadana, la Ley Orgnica de


Municipalidades establece la obligacin de dictar una ordenanza de participacin ciudadana
(art. 94) en ella debern considerarse las caractersticas propias de la comuna: configuracin
territorial, localizacin de los asentamientos humanos, configuracin etarea de la poblacin y
cualquier otro elemento, que en opinin de la municipalidad requiera una expresin o
representacin especifica dentro de la comuna y que al municipio le interese relevar para
efectos de su incorporacin en la discusin y definicin de las orientaciones que deben regir
la administracin comunal.158En esta ordenanza se debern fijar las audiencias pblicas, por
medio de las cuales el Alcalde y el Consejo conocern las materias que estimen de inters
comunal o los que no menos de 100 ciudadanos les planteen.

157
Art. 34 Ley Indgenas N 19.253.
158
Perfectamente podra tener cabida, como un elemento especifico de la comuna la alta poblacin Mapuche de
la comuna de Pto Saavedra que alcanza al 60 % de la poblacin comunal.

106
En el caso de Puerto Saavedra y Teodoro Schmith son comunas con altsima poblacin
perteneciente al Pueblo Mapuche (60 % Saavedra y cerca del 50% Teodoro Schmith) siendo
las comunas con ms alta poblacin Mapuche en nuestro pas,159esta circunstancia
constituye una caracterstica especifica de ambas comunas y es un elemento que debe estar
presente a la hora de definir las orientaciones de la administracin comunal. Creemos
necesario, como una forma avanzar en el apropiamiento gradual de los procesos locales, la
proposicin de una ordenanza de participacin que considere esta circunstancia y que
canalice, junto a la participacin ciudadana, la participacin especial de las comunidades
existentes en el ADI y las dems organizaciones indgenas, es decir una ordenanza de
participacin que considere el elemento tnico-cultural que se encuentra presente y cuyo
contenido se base en los principios de la pluriculturalidad y la democracia en el mbito local,
estableciendo las instancias de participacin municipal, como por ejemplo reglamentado la
participacin en Juntas de Vecinos, de plebiscitos municipales, consulta a las comunidades
indgenas en determinados temas etc.

4.3.3. La participacin en la gestin municipal.

La ley se refiere a la gestin municipal en dos de sus artculos (6 y 7) y nos dice que
ella contar con al lo menos 3 instrumentos:

El plan de desarrollo comunal160.

El plan regulador comunal161y el presupuesto municipal.

159
PEREZ, Gabriela. Caractersticas Sociodemogrficas de Saavedra. En: Manual del rea de Desarrollo
Indgena del Lago Budi . 1 Ed. Temuco Instituto de Estudios Indgenas. UFRO 1995. p.47-64.
160
La ley 18695 en su articulo 7 define al plan regulador comunal de la siguiente forma: Es
un instrumento rector de la poltica de desarrollo Comunal. Contiene las acciones orientadas a satisfacer las
necesidades de la comuna, contemplara las acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad
local y promover su avance social, econmico y cultural. Su vigencia ser de 4 aos, que no necesariamente
coincide con el periodo de las autoridades elegidas.
La ejecucin de este plan de desarrollo comunal debe someterse a evaluacin peridica. En todo caso la
elaboracin y ejecucin del plan deber tener en cuenta la participacin ciudadana y la necesaria coordinacin
con los dems servicios pblicos que operen en el mbito comunal o que ejerzan competencias en dicho mbito.
161
Este es un instrumento de planificacin urbana comunal que se encuentra regulado en la Ley General de
Urbanismo y Construcciones y en su ordenanza general, esta ley lo define como un conjunto de normas sobre
adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos y de comunidad en relacin
funcional entre las zonas habitacionales de trabajo, equipamiento y esparcimiento.

107
La debida utilizacin por la comunidad local de estos instrumentos puede significar un
importante espacio de participacin comunitaria si se toma en cuenta que estos rigen el
actuar del municipio. La participacin indgena se lograr mediante la intervencin en la
aprobacin y modificacin del plan de desarrollo comunal que es el instrumento rector del
desarrollo comunal la que podra estar sujeta a ratificacin popular mediante el plebiscito
comunal y a un proceso de consulta en la elaboracin del proyecto con el objeto que este
instrumento responda y asegure las verdaderas inquietudes y aspiraciones de la comunidad
local. De la misma forma la intervencin indgena en la toma de decisiones en el mbito local
se potencia mediante la ingerencia o participacin en el proceso de aprobacin del plan
regulador comunal.

4.3.4. Los plebiscitos comunales.162

Otro importante espacio de participacin local, est constituido por los plebiscitos
comunales, que se encuentran reglados en los artculos 99 y siguientes de la Ley Orgnica
de Municipalidades, mediante es te instrumento la sociedad local puede decidir sobre
materias de administracin local u otras que sean de inters para la comunidad local.

La organizacin local indgena perfectamente puede requerir a la municipalidad, que


llame a plebiscito respecto de alguna materia de inters, por ejemplo ante la existencia de
proyectos de inversin que pudieren significar alteraciones al medio ambiente o para decidir
inversiones de desarrollo dentro del espacio comunal.

Los plebiscitos pueden convertirse en importantes mecanismos de intervencin y


control por parte de los actores locales siempre que constituyan mecanismos efectivos de
canalizacin de las aspiraciones de la organizacin indgenas, aprovechando al mximo
posible esta instancia de participacin, recordem os que los resultados de estas consultas

162
Los plebiscitos comunales estn reglados en el prrafo 3 titulo IV artculos 99 a 104 de la ley orgnica de
municipalidades. La ley expone que el alcalde, sea con acuerdo del consejo municipal, a requerimiento de los 2/3
del mismo, o por iniciativa de los ciudadanos inscritos en los registros electorales puede convocar a estos
plebiscitos comunales, pero siemp re y cuando se trate de materias de administracin local relativas a inversiones
especificas de desarrollo comunal, a la aprobacin o modificacin del Plan de desarrollo comunal o Plan
regulador comunal u otras materias de inters para la comunidad local siempre y cuando sean propias de la
esfera de competencia municipal.
Tratndose de los plebiscitos a iniciativa ciudadana, se requiere el patrocinio de a lo menos el 10% de los
ciudadanos inscritos en los registros electorales y sus resultados sern vinculantes siempre que vote mas del
50% de los inscritos en los registros electorales

108
ciudadanas sern obligatorios en la medida que en ellas participe a lo menos el 50 % de los
inscritos en el registro electorales comunales.

4.4. Dimensin ambiental.

Es necesario insistir, nuevamente, que nuestra propuesta persigue objetivos globales y que
la dimensin que hemos llamado poltica est interrelacionada con lo ambiental, pero para
efectos de claridad en la exposicin hemos juzgado pertinente desglosar ambos aspectos.

Una de las principales aspiraciones de la organizacin local en el Budi la constituye el


manejo de los recursos naturales existentes, sin embargo esto no ha sido posible, muy por el
contrario han comenzado a desarrollarse grandes proyectos de inversin, los que junto a
actividades menores pero de iguales efectos nocivos al medio ambiente, han provocado un
progresivo desgaste de los recursos naturales y crecientes grados de contaminacin. Por
ello nuestra propuesta incluye el aspecto medioambiental buscando, mediante la misma
formula de potenciar la participacin indgena en el mbito local, la concrecin de espacios
de intervencin en el manejo de los recursos naturales, la intervencin en la resolucin de
los problemas ambientales y la intervencin de los actores indgenas en las acciones que
pudieren producir alteracin al medio ambiente del ADI. Para la construccin de esta
propuesta ambiental, creemos se debe conjugar la siguiente normativa:

a.- Recurso de proteccin, Art. 20 de la CPR

b.- Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente.

c.- Ley indgena N 19.253

d.- Ley Orgnica de Municipalidades

e.- DS N 77 ministerio de agricultura ao 1992.

f.-. Reglamento de la subsecretaria de pesca N 1690.

Enunciadas las instancias en que puede existir intervencin ciudadana en la protec cin
medio ambiental. Corresponde precisar el contenido de nuestra propuesta en esta
dimensin:

109
4.4.1. Recurso de Proteccin, Art. 20 de la C.P.R.

El recurso de proteccin es un importante mecanismo cautelar de los derechos que la


constitucin de 1980 asegura a las personas, constituyendo un mecanismo rpido efectivo e
informal para tutelar los derechos esenciales. Esta accin constitucional contenida en el
articulo 20 de la CPR y que procede contra acciones u omisiones ilegales o arbitrarias,
puede convertirse en una importante herramienta de defensa, contra de las agresiones
externas que puedan menoscabar los derechos protegidos por la Constitucin; mediante su
interposicin se busca restablecer el imperio del derecho y la proteccin del ofendido.

Es del caso sealar que como parte integrante de esta estrategia dirigida a influir en el
manejo de los recursos naturales y de la preservacin del patrimonio ambiental, importante
herramienta puede constituir la utilizacin de este mecanismo cautelar. En este sentido, el
derecho a vivir en un medio libre de contaminacin se encuentra amparado por dicho recurso
el que procede en contra de acciones arbitrarias e ilegales (siendo el constituyente ms
exigente tratndose de la proteccin a este derecho, pues hace procedente el recurso solo
cuando se trata de acciones ilegales y arbitrarias imputables a personas o autoridades
determinadas) entonces, es perfectamente posible que, ante una accin del municipio o de
particulares, se vea amenazado, afectado o vulnerado el derecho consagrado en el 19 N 8
en cuyo caso los actores locales indgenas pueden interponer este recurso como una forma
de restablecer el derecho, y a la vez de intervenir en la toma de decisiones a nivel local

Junto a lo anterior no podemos obviar que de acuerdo a la cosmovisin Mapuche la


tierra y la naturaleza cumplen un rol vital, cada elemento tiene una funcin en la construccin
y equilibrio del cosmos. En dicho escenario el hombre es un elemento ms, cuya existencia
est en vinculacin directa con los otros elementos de dicho sistema, es por ello que ante
cualquier alteracin al medio ambiente no solo se afecta el derecho a vivir en un ambiente
sin contaminacin, sino tambin el derecho a la vida de las comunidades indgenas.
Recordemos que esta relacin Tierra-Pueblos Indgenas es reconocida por el legislador en la
ley indgena cuando seala que la tierra es para los indgenas ...el fundamento de su
existencia y cultura 163 agregando que es deber del Estado velar por el equilibrio ecolgico
de las tierras indgenas. Por ello, no es absurdo concluir, que cualquier agresin al medio
ambiente redunda en los pueblos indgenas (no solo como personas individuales) poniendo

163
Art. 1, Ley Indgena, Nmero 19.253

110
en peligro la subsistencia de la cultura misma de un pueblo, que se encuentra ligada
estrechamente al medio donde vive. Es por ello que creemos procedente que la accin de
proteccin se funde en la proteccin de la garanta del 19 N 1 que asegura el derecho a la
vida.

4.4.2. Participacin en el sistema de evaluacin de impacto ambiental; requerimiento


164 165
ambiental y denuncias ambientales .

La ley de Bases de Medio Ambiente, nmero 19.300 incorpora como uno de sus
principios inspiradores, el de la participacin ciudadana que se evidencia en diversas
disposiciones de ella, pero particularmente se recoge en la implementacin del sistema de
evaluacin de impacto ambiental (SEIA). La CONAMA ha definido este sistema como:

... El conjunto de procedimientos que tiene por objeto identificar y


evaluar los impactos ambientales que generar un determinado proyecto
o actividad antes de que se ejecute, permitiendo disear medidas que
reduzcan los efectos negativos y fortalezcan los positivos166

Los instrumentos de evaluacin de impacto ambiental son: el estudio de impacto


ambiental 167 y declaracin de impacto ambiental 168 la diferencia entre ambos instrumentos
estriba en que el estudio de impacto necesita ser ms detallado, ya que los efectos o
consecuencias que se pueden causar al medio ambiente pueden ser ms dainos, que los
que puede causar un pro yecto que requiere solo una declaracin.

164
Por otra parte en el Art. 54 permite que cualquier persona requiera de la municipalidad en cuyo mbito se
desarrollen actividades que causen dao al medio ambiente para que esta en su representacin deduzca la
respectiva accin ambiental.
165
Con relacin a este punto el Art. 65 de la Ley Orgnica de Municipalidades faculta a estos rganos para
recibir denuncias que formulen los ciudadanos por incumplimiento de normas ambientales.
166
CORPORACIN FORJA. Manual Ciudadano del Medio. 1 Ed. Santiago. FORJA. Septiembre 2000. p. 218.
167
Art. 2 letra i). De la Ley 19.300 define al estudio de impacto como: el documento que describe
pormenorizadamente las caractersticas de un proyecto o actividad que se pretenda llevar a cabo o su
modificacin. Debe proporcionar antecedentes fundados para la prediccin, identificacin e interpretacin de su
impacto ambiental y describir la o las acciones que ejecutar para impedir o minimizar sus efectos
significativamente adversos.
168
Art. 2 letra f). De la Ley 19.300 define a la declaracin de impacto ambiental de la siguiente manera ... el
documento descriptivo de una actividad o proyecto que se pretende realizar, o de las modificaciones que se le
introducirn, otorgado bajo juramento por el respectivo titular, cuyo contenido permite al organismo competente
evaluar si su impacto ambiental se ajusta a las normas ambientales vigentes168

111
La ley impone a la CONAMA o COREMA el deber de establecer los mecanismos que
aseguren la participacin informada de la comunidad organizada en los procesos de
calificacin de los estudios de impacto que se presenten. Otro componente de la
participacin es la informacin de la comunidad; en este sentido, se establece que quien
presente el estudio de impacto debe publicar a su cargo en el diario oficial y en un diario o
peridico da la capital regional o de circulacin nacional un extracto del estudio presentado,
este extracto debe ser visado por CONAMA o la COREMA segn sea el caso. Por otro lado
se establece que las organizaciones ciudadanas con personalidad jurdica, por intermedio
de sus representantes y las personas naturales claramente afectadas, podrn imponerse
del contenido del estudio. Asimismo estas mismas personas pueden formular observaciones
al estudio de impacto, observaciones que deben ser entendidas como: los comentarios u
opiniones positivas o negativas de una persona u organizacin que busca conocer o
advertir acerca de los impactos favorables o adversos del proyecto sometido a aprobacin. 169
Para la presentacin de dichas observaciones, se contempla un plazo de 60 das los que se
cuentan desde la publicacin del extracto. La CONAMA O COREMA deben ponderar estas
observaciones en la resolucin que pronuncia aprobando o rechazando el estudio. En el
caso que estas observaciones no fueren debidamente consideradas en la resolucin, es
posible interponer un recurso de reclamacin ante la autoridad superior a la dict.

En el caso de las declaraciones de impacto ambiental, la autoridad debe publicar en el


diario oficial un listado de los proyectos o actividades sujetas a declaraciones con el objeto
de mantener informada a la ciudadana; a pesar que la ley no considera expresamente la
participacin formal de la ciudadana tratndose de la declaracin de impacto ambiental,
creemos que esta se encuentra amparada en el derecho de peticin establecido en el Art.
19 N14, en virtud del cual todas las personas tienen el derecho constitucional de presentar
peticiones a la autoridad, sobre cualquier punto de inters pblico o privado. En
consecuencia las personas pueden emitir sus opiniones o realizar cuestionamientos
respecto de la DIA, sin perjuicio de lo cual no existe la obligacin de la autoridad de ponderar
las observaciones170.

En definitiva, nuestra propuesta requiere de una activa participacin de las


organizaciones indgenas en el sistema de evaluacin de impacto ambiental, en aquellos

169
El subrayado es nuestro
170
CORPORACIN FORJA.. Op cit.

112
proyectos o acciones que se ejecuten en el rea y que sean susceptibles de producir
impacto en el medio ambiente, esta participacin debe ejercerse por medio de las
observaciones en los estudios y en las declaraciones de impacto ambiental, ello que requiere
de una organizacin activa e informada capaz de generar una verdadera discusin pblica
de los proyectos que se pretendan ejecutar en el rea, que debe complementar con la
obligacin de informar rpidamente a la bases con el objetos de mantener una sola posicin
frente a las autoridades. Es decir se requiere que la organizacin indgena se encuentre en
un estado de alerta permanente frente a posibles actividades lesivas en trminos
ambientales y que transformen a la municipalidad en el primero escudo o curso de accin en
la proteccin del medio ambiente.

Adems de la participacin en el SEIA otra importante instancia de intervencin debe


constituirla la denuncia ambiental y la accin ambiental, ambos mecanismos pueden ser
utilizados como medios de intervencin ambiental por la comunidad.

113
Sistema de evaluacin de impacto ambiental (SEIA)

Proyecto o Actividad

No est
Contemplado en contemplado en el
Art., 10 de la
Art. 10
Ley

Sometido a Sistema
SEIA Voluntario

No produce Produce
efectos del efectos del
Art. 11 Art. 11

Declaracin Estudio de
de Impacto Impacto

114
4.4.3. Fiscalizadores ad honorem de Pesca y Caza.

El D.S. N 77 de fecha 10 de abril de 1992. prohbe la caza comercializacin, posesin


e industrializacin de aves y mamferos silvestres en el rea comprendida entre el lago Budi
y la desembocadura del ro Imperial; por otra parte el reglamento de pesca deportiva N 1690
del ao 1990 de la Subsecretaria de Pesca, con objeto de velar por el cumplimiento de la
normativa pesquera y la adecuada explotacin de los recursos hidrobiolgicos, permite que
ciertas personas puedan actuar como fiscalizadores ad honorem de pesca.

La proteccin de las aves, animales silvestres e incluso de los recursos acuticos que
se encuentran en el rea de desarrollo puede transformarse en una responsabilidad
compartida entre los organismos del Estado, en este caso SAG, SERNAPESCA y las
organizaciones indgenas del rea. Estas pueden hacer gestiones para capacitar a algunos
de sus miembros como fiscalizadores ad honrem de pesca y de caza y as preparar
planteamientos para hacer ms efectiva la conservacin de la fauna y dems recursos de
la zona.

La Zona al interior de la lnea Verde es la protegida por el decreto n 77171

171
Mapa obtenido de la pgina de CONADI. www.conadi.cl

115
4.4.4. Ordenanza Medio ambiental.

La Ley Orgnica de Municipalidades faculta al Alcalde, previo acuerdo del Consejo


Municipal, para dictar ordenanzas municipales destinadas a colaborar con la preservacin
del medio ambiente y la conservacin de la naturaleza dentro de los limites de la comuna. En
los hechos varios municipios han dictado este tipo de normas, generalmente a proposicin
de la ciudadana; como sucedi en la comuna de Cerro Navia en la Regin Metropolitana o
en la comuna de Villarrica en la Novena Regin. Por ello creemos posible que la
organizacin indgena proponga a las autoridades municipales una ordenanza municipal
donde se establezcan disposiciones dirigidas a la proteccin del medio ambiente,
incorporando como principio la participacin ciudadana en el manejo de los recursos
naturales de la comuna, por ejemplo podra ser prohibiendo el ingreso de vehculos acutico
a motor en el lago o el corte de ciertas especies arbreas etc.

116
Resumen de la Propuesta de Accin Dirigida al Control Local.

A.- Organizacin Indgena Fuerte Capaz De Dirigir Este Proceso Autonomizador.

B.- Modificacin Del Consejo Coordinador Del rea De Desarrollo,

Incorporando a Las Organizaciones Indgenas.

C.- Estrategia Jurdica:

a.- Plano poltico:

? proposicin de reglamento del CESCO donde se asegure la

participacin mayoritaria de la organizacin indgena y entregue

mas facultades a dicho rgano.

? Proposicin de ordenanza Municipal de participacin.

? Participacin en la gestin municipal mediante la aprobacin o

modificacin de plan de desarrollo comunal e intervencin en le

plan regulador comunal.

? Los plebiscitos comunales.

b.- Plano ambiental:

? Utilizacin del recurso de proteccin.

? Intervencin en el SEIA.

? Fiscalizadores ad honorem de pesca y caza.

? Ordenanza ambiental.

117
CONCLUSINES.

Desde la implementacin efectiva de las reas de desarrollo indgena en 1997 no se


evidencian avances significativos en los espacios declarados como tales, cuya caracterstica
central est dada por los niveles de pobreza y marginalidad que presenta la poblacin
indgena residente.

Esta inoperancia se debe principalmente a la falta de participacin de los indgenas en


la conduccin y administracin de las reas, la imposibilidad de intervenir en el manejo de
los recursos naturales y a la descoordinacin de los rganos pblicos que actan en ellas.
Agrava esta situacin el hecho que las ADIs no sean espacios de administracin o
jurisdiccin del Estado; sino espacios territoriales donde este focaliza recursos pblicos.

Esto nos obliga a reformular las reas desde una perspectiva distinta a la actual,
intentando transformarlas en verdaderos espacios de autogestin y desarrollo indgena.
Donde existan oportunidades reales de participacin, decisin y acceso a derechos
diferenciados de la sociedad nacional.

Es necesaria la bsqueda y creacin de espacios de autonoma poltica y econmica


como una manera de reconocer y aceptar la diversidad tnica y cultural, reconociendo la
capacidad a los pueblos indgenas para determinar su condicin poltica y su desarrollo
econmico, social y cultural.

La construccin de una estrategia de autonoma poltica por ahora no es posible,


mientras subsistan los obstculos a que nos referimos. Por lo pronto, creemos posible la
construccin de un proceso autonomizador cuyo eplogo debe ser la autonoma poltica;
proceso que debe elaborarse a partir del Control Local entendido como un proceso de
apropiamiento de espacios de participacin, dirigidos al logro de grados crecientes de
intervencin en la toma de decisiones en el mbito local y de autogestin indgena, dicho
proceso pasa necesariamente por una mayor apertura de espacios de protagonismo
ciudadano en el mbito local.

Ello exige de parte de los actores locales indgenas: una actitud proactiva y capacidad
de convertirse en la contraparte de los rganos del Estado, siempre renuentes a ceder
nuevos espacios de participacin.

118
En la implementacin de este proceso los actores locales, deben hacer uso de todas
las herramientas que entrega el ordenamiento con el objeto de intervenir en las dinmicas
locales: recurso de proteccin, plebiscitos comunales etc.

Insistimos que se trata de un proceso autonomizador, es decir, constituye slo el


primer paso para apertura de espacios de gestin donde sean los propios indgenas quienes
definan libremente su condicin poltica, mediante la autonoma.

La materializacin de la autonoma, como producto final en este proceso, debe ir


ineludiblemente acompaada de reformas constitucionales y legales que reconoz can
efectivamente la diversidad cultural y el carcter de sujetos de derecho de los pueblos
indgenas.

Por ltimo, la autonoma poltica dentro del Estado nacin constituye la ms potente
manifestacin de reconocimiento y aceptacin de diversidad tnica y cultural, el sustento
jurdico de ello radica en el derecho humano (internacionalmente reconocido) de los pueblos
indgenas de determinar su condicin poltica y su desarrollo econmico, social y cultural, lo
que no conlleva necesariamente a la independencia y constitucin de un Estado nacional
propio. El reconocimiento al derecho a la autonoma significa el establecimiento de un nuevo
trato entre el Estado nacional y los pueblos indgenas que excluya todo intento
homogenizador y que se acuerde sobre la b ase de principios plurales y democrticos.

119
REFLEXIONES FINALES.

La movilizacin indgena de que hemos sido testigos en el ltimo tiempo, el rechazo a la


reforma constitucional, la eterna tramitacin al convenio 169, los problemas suscitados en la
implementacin en las ADIs y en general las debilidades de la Ley Indgena, da cuenta de
la crisis en que se encuentra la manera que Estado chileno asume su relacin con lo
indgena, existiendo una incapacidad para asumir la diversidad cultural.

Esta actitud, tiene su origen en una serie de causas, pero principalmente se explica a
partir de la supervivencia de una visin integracionista, largamente superada en el mbito
internacional, que ve en los indgenas a grupos sociales y econmicamente marginados, a
quienes es necesario incorporar al progreso econmico de la nacin ...progreso que, las ms
de las veces se alcanza a costa de su empobrecimiento y extincin como pueblos.

La normativa nacida fruto del pacto de Nueva Imperial en 1989 se encuentra agotada,
pues es incapaz de dar respuesta a los problemas que afectan la subsistencia misma de las
culturas indgenas, como son la grave escasez de tierras, la predacin de los recursos
naturales, la presin ejercida sobre sus territorios por los grandes intereses econmicos, la
migracin de la juventud a en busca de trabajo etc.

Es por ello, que cada vez es ms necesario un nuevo trato con los pueblos
indgenas, que signifique asumir y valorar la diversidad existente, es tiempo de abandonar la
visin decimonnica del Estado y de asumirnos como lo que somos... una sociedad
pluricultural, donde conviven valores, aspiraciones e ideales de desarrollo distintos, siendo
nuestra visin occidental (o seudo occidental) slo una ms, frente a otras igualmente
vlidas; debemos aceptar que la idea de modernidad impuesta por el paradigma neoliberal,
que muchos aceptan como un dogma, como una verdad incuestionable; no es, ni puede ser
la nica alternativa de desarrollo y progreso. Es necesario una profundizacin de la
democracia, empezando por una profundizacin del sistema poltico y continuando con el
aspecto social como una forma de revitalizar la democracia desde sus propios cimientos.

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