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Sistemas de pensiones y perspectivas de la seguridad social

Roberto Ham Chande*

A l e n t r a r al siglo XXI Mxico se encuentra en u n a etapa de desarrollo intermedio, expe-


rimentando profundas transformaciones sociales, econmicas, polticas y demogrficas.
Los cambios demogrficos muestran u n rpido envejecimiento de su poblacin a u n a d o
a insuficiencia financiera y dficit a d u a n a l e s en los sistemas de seguridad social. As,
u n reto a enfrentar son los grandes requerimientos por pensiones de retiro. E l sistema de se-
g u r i d a d social est compuesto por varias instituciones que cubren grupos diferentes de tra-
bajadores: asalariados de compaas p r i v a d a s , del servicio pblico y de empresas des-
centralizadas. Ms de la mitad de la poblacin econmicamente activa q u e d a del todo
e x c l u i d a ; stos son los trabajadores del campo y el sector informal de menores recursos.
A p e n a s 2 4 % dla poblacin mayor de 60 aos tiene algn tipo de pensin de retiro, y
en su mayora los estipendios son raquticos. Los institutos de seguridad social presen-
tan deficiencias producto de los problemas econmicos y sociales del pas. Bajo distintos
escenarios de proyeccin, aparecen como inevitables grandes desbalances en dos cocien-
tes importantes: entre trabajadores activos y pensionados, entre costos de las jubilacio-
nes e ingresos p o r salarios Estas perspectivas obligan a p e n s a r en modificaciones. El
p r i n c i p a l cambio se ha hecho en el IMSS, el c u a l cubre a los asalariados urbanos del sec-
tor p r i v a d o . Se h a p a s a d o del sistema de beneficios definidos a l de contribuciones defini-
das. Este sistema no herar u n porcentaje adecuado de reemplazo del salario y las pen-
siones f u t u r a s estarn en su mayora en el n i v e l mnimo g a r a n t i z a d o . Este n i v e l de
garanta corre a careo de las finanzas pblicas, lo c u a l a u n a d o a los costos de transi-
cin significan u n a g r a n carga tanto p a r a los afiliados a la seguridad social como pa-
r a los no afiliados. E n trminos de activacin econmica se puede asegurar que con el
ahorro interno de la sesuridad social, la economa del pas no est adaptada p a r a con-
vertir esos recursos en inversin productiva. E l problema merece atencin poltica, eco-
nmicct y social con visin a largo plazo.

Los propsitos de la seguridad social

H i s t r i c a m e n t e , los primeros antecedentes de la seguridad social se


dan al final del siglo XIX, principalmente en sus connotados o r g e -
nes durante el gobierno a l e m n del canciller Bismarck, para confor-
marse como u n producto relevante de las transformaciones sociales
y e c o n m i c a s del siglo X X , incluyendo la p a r t i c i p a c i n que ha teni-
do en el desarrollo de M x i c o . E n una definicin resumida, la segu-
ridad social es "la p r o t e c c i n que la sociedad otorga contra las con-
tingencias e c o n m i c a s y sociales derivadas de la p r d i d a de ingresos

* Profesor-investigador de El Colegio de Mxico y El Colegio de la Frontera


Norte.

[613]
614 ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

a consecuencia de enfermedades, maternidad, riesgos del trabajo,


invalidez, vejez y muerte, incluyendo la asistencia m d i c a " . ( O I T ,
1984).
Esta d e f i n i c i n tiene como base fundamental y r a z n d e ser la
equidad y justicia que la seguridad social debe procurar mediante los
principios de la solidaridad entre clases sociales y entre generaciones.
Se trata de un mecanismo legislado, pactado y obligado de redistribu-
c i n de la riqueza, de los pudientes hacia los necesitados, de los sanos
hacia los enfermos, de los j v e n e s a los viejos, de los ocupados a los
desempleados. C o n estas miras se han creado las distintas institucio-
nes de seguridad social que administran la transferencia de recursos
para otorgar servicios y beneficios en p r o t e c c i n de la p o b l a c i n ante
los riesgos sealados. Dentro de estas contingencias y beneficios se in-
cluyen las pensiones a n t e las prdidas de la c a p a c i d a d p a r a el t r a b a j o d e b i d a s
a los riesgos l a b o r a l e s , l a vejez, l a e n f e r m e d a d o l a i n v a l i d e z , as como a l a a u -
s e n c i a d e l sostn de l a f a m i l i a en l a f o r m a de r e n t a s de v i u d e z , o r f a n d a d o as-
cendencia.
C o m o parte de los cambios sociales y e c o n m i c o s , la seguridad
social t a m b i n se est transformando y responde a las t e o r a s y de-
mandas de cada modelo e intento de desarrollo. C o m o tal, h a sido
particularmente afectada en u n fin de siglo que busca liberar mer-
cados y globalizar actividades e c o n m i c a s (Arancibia y R a m r e z ,
1999). E n este a r t c u l o se presenta un anlisis de las condiciones de
la seguridad social en M x i c o , enfocado en los sistemas de pensio-
nes y sus prospectivas para las primeras d c a d a s d e l siglo X X I . Se 1

hace u n a g l o s a g e n e r a l no slo sobre l a s pensiones p o r jubilacin, s i n o que


se i n c l u y e n tambin l a s de v i u d e z , i n v a l i d e z , riesgos d e l t r a b a j o , o r f a n d a d y
a s c e n d e n c i a . Sin embargo, aunque las pensiones de j u b i l a c i n co-
rresponden a 39% de los casos, son las que tienen mayor peso eco-
nmico.

Las pensiones en el proceso social, econmico y poltico de Mxico

C o n algunas primeras manifestaciones desde el porfiriato, la seguri-


dad social se inicia ya en cierta forma con la c r e a c i n en 1925 de la

El autor agradece los invaluables comentarios y apoyo de J. L. Salas Lizaur y C.


1

Soto Prez, quienes como actuarios y expertos en seguridad social han brindado gene-
rosa ayuda en la elaboracin de este artculo.
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 615

D i r e c c i n de Pensiones Civiles y de Retiro, que en 1959 se transfor-


m a r a en el actual Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (ISSSTE). Los empleados dedicados a activi-
dades relacionadas con el gobierno, las instituciones con presupuesto
gubernamental y los grupos policiacos, cuentan con programas de se-
guridad social administrados por diversas organizaciones. L a mayor
de estas instituciones es el ISSSTE, el cual agrupa a la burocracia d e l
gobierno federal, a los maestros adscritos a la S e c r e t a r a de E d u c a -
c i n P b l i c a y a otras organizaciones de c a r c t e r pblico. De m o d o
semejante, en casi todos los estados de la Repblica existe un organis-
mo propio para atender la seguridad social de los empleados estatales
y municipales, la p o l i c a local y los maestros estatales. Parte de la 2

existencia de estas instituciones ha venido de la necesidad de conce-


der beneficios suficientes a los servidores pblicos y a las fuerzas ar-
madas para sostener el equilibrio social y poltico del pas.
L a consolidacin de la seguridad social en M x i c o llega en 1943
c o n el establecimiento d e l Instituto M e x i c a n o d e l Seguro S o c i a l
(IMSS), la m s grande de las organizaciones de seguridad social d e l
pas. Bajo las tnicas del E s t a d o B e n e f a c t o r , esta institucin de seguri-
dad social se construy pensando en el modelo e c o n m i c o que mira-
ba al desarrollo mediante la industrializacin y sustitucin de impor-
taciones. Por medio del IMSS se otorgaban condiciones m n i m a s de
p r o t e c c i n a los empleados y a la clase obrera asalariada al servicio
de las empresas privadas para garantizar el esfuerzo industrial (IMSS,
1985). E l establecimiento del Instituto p e r m i t i que las empresas,
grandes, medianas o p e q u e a s , cumplieran con los preceptos de la
Ley Federal del Trabajo en materia de p r o t e c c i n laboral y seguri-
dad social.
A partir de la pacificacin del pas, luego del movimiento revolu-
cionario y sus secuelas sociales y e c o n m i c a s , el aparato poltico y de
gobierno c r e una serie de empresas calificadas como "descentraliza-
das", dedicadas a actividades de gran importancia e c o n m i c a , social y
estratgica, como son la explotacin petrolera, la g e n e r a c i n y distri-
bucin de electricidad, el manejo de la banca central y de desarrollo,

2
Estos institutos estatales se crearon siguiendo el modelo del I S S S T E , lo cual se re-
fleja en sus nombres y siglas, como son los ejemplos del Instituto de Seguridad Social
de los Trabajadores del Estado de Sinaloa en corto conocido como Isstesin, y as se tie-
nen el Isstecali para Baja California, el Issteson en Sonora, el Isstech en Chiapas y de
modo parecido en casi todas las dems entidades.
616 ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

y el funcionamiento de los ferrocarriles. Dentro de este sector tam-


3

bin se incluy a los empleados del IMSS. Estas empresas en gran parte
4

fueron expresin del nacionalismo social y e c o n m i c o (cuya m x i m a


m a n i f e s t a c i n fue la e x p r o p i a c i n de la industria petrolera), j u n t o
con la necesidad de garantizar desde el poder pblico el abasto y ser-
vicio en reas vitales, a d e m s de asegurar su respaldo poltico y elec-
toral. Sin embargo, la relevancia y posicin de estas empresas o t o r g
a sus sindicatos una gran capacidad poltica, negociadora y de pre-
sin, lo cual les permiti obtener para sus agremiados los mejores tr-
minos en sus contratos colectivos de trabajo, que con frecuencia son
concesiones de privilegio (Mesa-Lago, 1986), incluyendo las presta-
ciones de seguridad social y los beneficios de pensin y de retiro (Va-
lencia, 1999a). E l ejrcito, la marina y la fuerza a r e a cuentan con su
propio sistema, administrado por el Instituto de Seguridad Social de
las Fuerzas Armadas (ISSFAM).
Se pueden distinguir las diferencias existentes entre las distintas
organizaciones que componen al sistema de seguridad social por me-
dio de la siguiente descripcin resumida de los esquemas de pensio-
nes y sus comparaciones:
1 ) Para los asegurados del IMSS las jubilaciones se otorgan des-
pus de los 65 aos de edad, o de 60 en caso de cesanta; el monto de
la pensin es un porcentaje del salario promedio de los ltimos cinco
a o s que depende del tiempo de cotizacin. Debido principalmente
a los periodos de alta inflacin, las pensiones se han reducido tan r-
pidamente en t r m i n o s reales que en su mayora han quedado en el
m n i m o legal; en el caso de las jubilaciones este lmite equivale a u n
salario m n i m o . A su vez, las otras pensiones como las de invalidez,
viudez y orfandad tienen montos aun menores. E l IMSS ha realizado
una reforma que transforma las jubilaciones en u n sistema de ahorro
individual manejado en las finanzas privadas. Estas modificaciones
son obligatorias para los nuevos ingresantes; los jubilados existentes

3
Estos organismos son principalmente Petrleos Mexicanos, Comisin Federal
de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro, Ferronales, Banobras, Banco de Mxico, Ban-
rural, Nacional Financiera, Banco Nacional de Comercio Exterior, I M S S (como emplea-
dor).
4
En cuanto a la seguridad social el I M S S tiene un doble atributo. En su parte pri-
mordial se trata de un organismo asegurador al cual se afilian principalmente los tra-
bajadores asalariados urbanos al servicio de las empresas privadas. Por otra parte, tiene
sus propios empleados, principalmente burocracia y servicio mdico, a los cuales con-
cede beneficios de seguridad social en su calidad de patrn.
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 617

se rigen por las condiciones de la ley anterior, mientras que los traba-
jadores que se afiliaron al IMSS antes de las modificaciones tendrn l a
o p c i n de jubilarse bajo las nuevas reglas o de acuerdo con la ley an-
terior (DOF, 1995).
2 ) E n el ISSSTE y en la generalidad de los institutos estatales l a
j u b i l a c i n se alcanza desde los 55 a o s de edad. Su c u a n t a es u n
porcentaje del p r o m e d i o de los salarios del l t i m o a o , que va d e
50% cuando se tienen 15 a o s de c o t i z a c i n hasta 100% cuando se
tienen 30 a o s cotizados. D e hecho, cuando se r e n e n 30 a o s d e
c o t i z a c i n en los hombres y 28 en las mujeres la jubilacin se conce-
de sin m n i m o de edad. A pesar de estas mejores condiciones y de-
bido a la inflacin, las pensiones de j u b i l a c i n en el ISSSTE tienen
un monto promedio de 1.5 veces el salario m n i m o (ISSSTE, 1997).
Existen variaciones en las legislaciones y los beneficios que se conce-
den en los distintos sistemas estatales de seguridad social. L a mayo-
ra de estos institutos tiene mejores prestaciones que el ISSSTE y son
pocos los que adoptan el esquema m n i m o de dicho instituto (Fa-
rell, 1998).
3 ) E n las instituciones descentralizadas las condiciones y benefi-
cios por pensiones son contrastantes. Las jubilaciones se igualan al l-
timo salario; se dice que son dinmicas porque se actualizan en sus
montos en las mismas cantidades en que se revalorizan los salarios del
personal en activo; como parte de la jubilacin se conceden vacacio-
nes pagadas y aguinaldos de fin de a o ; en varias de estas instituciones
bastan antigedades de 25 o 27 aos para obtener los beneficios com-
pletos. De igual manera son privilegiadas las condiciones de las pen-
siones por otras causas diferentes al retiro (Valencia, 1999a).

Asegurados y pensionados al cambio de siglo

E n el a o 2000 se estima para M x i c o una poblacin de 99 millones


y medio, de los cuales 35 millones forman parte de la poblacin eco-
n m i c a m e n t e activa (PEA). Mediante las estadsticas de p o b l a c i n y
los informes estadsticos de algunas de las principales instituciones
de seguridad social, se ha construido el cuadro 1, el cual estima el
n m e r o de asegurados y pensionados, el n m e r o de pensionados por
cada 100 activos y c u n t o representa el monto de las pensiones sobre
el total de los salarios, todas estas variables distribuidas por tipo de
institucin.
618 ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

CUADRO 1
PEA asegurada, pensionados, pensionados por cada 100 asegurados,
pensiones/salarios. Mxico, 2000

PEA Pensionados Pensiones/


asegurada Pensionados X 100 activos salarios

Total 14 874 2 648 19.6 12.7


IMSS 11237 1820 16.2 8.5
ISSSTE 1995 414 20.8 16.7
Inst. estatales 950 123 12.9 14.4
O r g . descent. 692 291 42.1 32.8

Fuente: Elaboracin propia con datos de: Conapo, 1999; IMSS, 1997; ISSSTE, 1997;
Farell, R. M., 1999; Salas, J. L., 1998; Valencia, A., 1999a.

Se r e c a l c a que l a s pensiones a l a s que se hace alusin en este c u a d r o y


en l a m a y o r p a r t e de este t e x t o se r e f i e r e n no slo a l a s j u b i l a c i o n e s de r e t i -
r o , s i n o a t o d o s l o s t i p o s de pensiones. E n su distribucin p a r a el ao
2 0 0 0 se t i e n e que 3 9 % son de jubilacin, 2 3 % de v i u d e z , 1 8 % de i n v a l i -
d e z , 1 0 % p o r riesgos de t r a b a j o , 8% de o r f a n d a d y 2 % se concede a as-
cendientes.
Bajo estas estimaciones las 2 648 000 pensiones que se pagarn en
el pas representan 19.6 pensionados por cada 100 a c t i v o s a s e g u r a d o s ^
su costo equivale a 12.7% de la masa total de salarios. Estas cantidades
y relaciones varan entre las diversas instituciones de seguridad social.
E n el IMSS son 16.2 pensionados por cada 100 activos, en el ISSSTE
20.8, en las instituciones estatales 12.9, y sube a 42.1 en los organis-
mos descentralizados. E n cuanto a los costos, las bajas pensiones del
IMSS representan 8.5% de los salarios, 16.7% en el ISSSTE, 14.4% en
las instituciones estatales y llega a 32.8% en las empresas descentrali-
zadas.

Las metas no alcanzadas de la seguridad social

N o se cuestionan los adelantos sociales y e c o n m i c o s que para Mxi-


co significaron las acciones de las distintas instituciones a cargo de la
seguridad social, sino que se reconocen los beneficios que lograron
en favor de la salud y el bienestar de la poblacin del M x i c o moder-
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 619

no, particularmente de las emanadas por el IMSS. Sin embargo, lo que


ha sido difcil de admitir es que la seguridad social, segn se confor-
m e n nuestro pas y tambin en las d e m s naciones de A m r i c a Lati-
na, siempre ha estado lejos de cumplir plenamente con sus objetivos
sociales y finalmente parece no encontrar los medios para su perma-
nencia hacia el siglo XXI como mecanismo de solidaridad (Laurell,
1996).
Fijando la a t e n c i n en el papel que la seguridad social d e b e r a
cumplir en la p r o t e c c i n en cuanto a jubilaciones y los d e m s tipos
de pensiones, no puede soslayarse que:
1 ) De acuerdo con las estimaciones el porcentaje de la PEA inscri-
ta en algn sistema de seguridad social es slo 41%. Bastante ms de 5

la mitad de la p o b l a c i n e c o n m i c a m e n t e activa no cuenta con u n a


cobertura de la seguridad social que alguna vez le permita ya sea jubi-
larse o pensionarse debido a enfermedades e incapacidades, o gene-
rar u n a pensin para sus dependientes. Los carentes de la seguridad
social son justo los m s dbiles e incapaces de generar presiones eco-
n m i c a s o polticas en busca de derechos, y principalmente se en-
cuentran entre los trabajadores rurales, los del sector informal y los
desempleados. Se destaca que este problema es parte del notorio y
eterno descuido de las reas rurales, que alcanza dimensiones de sa-
crificio para subsidiar al sector industrial, al aparato de gobierno y
ahora tambin a las exportaciones.
2 ) E n gran parte como consecuencia del punto anterior, las esti-
maciones nos dicen que slo 24% de la poblacin mayor de 60 aos
de edad recibe algn tipo de pensin y los que no la tienen pertenecen
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a los grupos marginados y vulnerables. Por su bajo monto, este porcen-


taje ejemplifica la desproteccin de la poblacin en edad avanzada en
cuanto a cobertura por pensiones. Se incluyen todas las instituciones
de seguridad social y no slo las jubilaciones sino tambin las pensio-
nes por viudez, por riesgos de trabajo en edad avanzada y para los as-
cendientes.

5
sta es la cifra que se obtiene partiendo de los registros de afiliacin de las insti-
tuciones de seguridad social y es la que se utiliza por coherencia con las fuentes de da-
tos utilizadas. Sin embargo, las estimaciones que resultan de censos y encuestas dan ci-
fras menores.
6
Ese corte de edad considera que en el I M S S una gran parte de las jubilaciones se
toman desde los 60 aos bajo el beneficio de "cesanta en edad avanzada". Asimismo,
como se ha mencionado, en las otras instituciones de seguridad social hay una propor-
cin significativa que se jubila antes de esa edad.
620 ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

3 ) L a cuanta de la mayora de las pensiones no es suficiente para


cubrir las necesidades m s mnimas. Estas deficiencias se ligan a la in-
flacin -que minimiza los montos iniciales- y a la insuficiencia de los
salarios -sobre todo en las ltimas dos d c a d a s - que sirven como base
de cotizacin y tambin para el clculo de las pensiones.
4 ) Debido a la falta de universalidad de la cobertura y a las dife-
rencias entre los sistemas de seguridad social, en trminos redistribu-
tivos la seguridad social es u n esquema regresivo en favor de los m s
privilegiados y en gran parte a costa de los m s necesitados (Guhan,
1994). Esta deficiencia no es exclusiva de M x i c o ; tambin es notoria
en otros pases en desarrollo, particularmente los de A m r i c a Latina.
Se debe a la utilizacin de recursos pblicos en las contribuciones y
subsidios del Estado a las diferentes instituciones de seguridad social,
y a la asimilacin de las cuotas de empleados y patrones a costos de
productos y servicios, que a su vez repercuten en incrementos de pre-
cios y limitaciones al consumo.

Deficiencias financieras y recomposicin de la seguridad social

Slo hasta recientemente se ha escrito, discutido y explicado en foros


abiertos las razones por las cuales la seguridad social en M x i c o nun-
ca lleg a cumplir con su cometido de ser el mecanismo solidario y
redistribuidor de la riqueza, que debera proteger a todos los mexica-
nos y hacerlo con beneficios adecuados. C o n el afn de buscar una re-
c o m p o s i c i n de la seguridad social, interesa abordar lo relativo a las
pensiones en general pero particularizando en las pensiones de reti-
ro, en sus posibilidades, y tambin en sus fallas.
De m o d o relevante, t a m b i n cabe admitir que n o han sido las
deficiencias de la seguridad social las que han desencadenado la ne-
cesidad de reformarla. L o que ha a t r a d o la a t e n c i n poltica y eco-
n m i c a -tanto en M x i c o como en el resto de A m r i c a L a t i n a - so-
bre el futuro de la seguridad social ha sido su proximidad al colapso
e c o n m i c o ante la insuficiencia financiera y el escalamiento del dfi-
cit actuarial, que hacen evidente la dificultad de c u m p l i r c o n los
compromisos pactados en leyes, acuerdos y contratos colectivos de
trabajo.
Asimismo, debe considerarse que en sus virtudes y defectos as
como en sus problemas financieros, la seguridad social y sus institu-
ciones son parte del d e s e m p e o e c o n m i c o , social y poltico del pas
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 621

en general (Salas, 1998). Gran parte de su crtica falta de recursos h a


sido consecuencia de las dificultades e c o n m i c a s , la falta de empleos,
la baja real de los salarios, y de la creciente informalidad del trabajo,
factores que disminuyeron la afiliacin y contribucin a la seguridad
social. De modo paralelo, estas mismas crisis crearon mayor demanda
y costo por los servicios m d i c o s en todas las instituciones de seguri-
dad social (IMSS, 1995).
C o m o se m e n c i o n a en d i a g n s t i c o s ampliamente aplicados al
IMSS, e n argumentos semejantes a los que ya se manejan para el ISSSTE
y las d e m s instituciones de seguridad social, los factores que provo-
caron las dificultades financieras y la limitacin de alcances incluyen:
bases biomtricas y actuariales rebasadas por la d i n m i c a demogrfi-
ca, c o n c e s i n de beneficios sin respaldo financiero, deficiencias ad-
ministrativas, evasin de aportaciones, desviacin de recursos y dis-
traccin de reservas (IMSS, 1997). Pero poco se menciona acerca del
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escaso control en el uso de recursos, en la concesin de beneficios sin


previsiones actuariales, y del atentado a la solidaridad al concederse
beneficios de privilegio a grupos especiales atendiendo razones de
presin sindical o poltica, en una desafortunada situacin generali-
zada e n toda A m r i c a Latina.

Desbalance entre el financiamiento y el costo de las pensiones

L a visin m s severa sobre los problemas de las pensiones y la seguri-


dad social no surge de la situacin actual de dficit presente, sino de
lo que se espera de acuerdo con las proyecciones de costos. U n a pri-
mera c o n s i d e r a c i n es darse cuenta que los clculos actuariales que
sirvieron como base tcnica en la fundacin y arranque de las institu-
ciones de seguridad social se realizaron con p a r m e t r o s d e m o g r f i -
cos que difirieron grandemente de la d i n m i c a que posteriormente
se observ. E n el caso de las jubilaciones se esperaba que menos su-
pervivientes llegaran a las edades de retiro y que su esperanza de vi-
da fuera menor una vez llegada la jubilacin. A l inaugurarse el IMSS
en 1943 sus bases actuariales se calcularon con la tabla de mortalidad

' Habra que conceder que la ampliacin y subsidio de los servicios mdicos a cos-
ta de las reservas tcnicas de las pensiones ha sido una verdadera inversin que si no
gener rendimientos financieros, s ha sido elemento de bienestar de los asegurados y
de la poblacin en general.
622 ESTUDIOS DEMOGRAFICOS Y URBANOS

H u n t e r Tropical, que se s u p o n a sobrestimaba la esperanza d e vida


a edad alcanzada de 65 a o s , c o n s i d e r n d o l a en ocho a o s (Soto,
1992a). Sin embargo, desde esa p o c a ya las esperanzas de vida ten-
a n valores p o r e n c i m a de o c h o y ahora sobrepasan los 15 a o s y
muestran tendencias crecientes hacia el futuro. Desde el balance ac-
tuarial de 1960 se advirti un dficit actuarial, el cual se incremen-
8

t en los subsecuentes balances hasta el ltimo, realizado en 1969, 9

p e r o estas advertencias fueron ignoradas por las administraciones


del momento por considerarlas p o l t i c a m e n t e improcedentes (So-
to, 1992b).
De esta manera, independientemente de las fallas administrati-
vas, las aportaciones que se cubrieron resultaron absolutamente insu-
ficientes para pagar los beneficios que se c o n c e d a n . U n a ilustracin
n u m r i c a simplificada se ofrece en la grfica 1, en la cual se supone
que un individuo se inscribe como asegurado del IMSS a los 23 a o s
de edad, trabaja durante 37 a o s ininterrumpidamente, su salario
crece 1.0% anualmente en t r m i n o s reales, sus aportaciones son de
6.0% de su salario de acuerdo con la Ley del IMSS anteriormente vi-
gente, estas aportaciones no sufren mermas y p r o d u c e n u n rendi-
miento de 3.5%, tambin por encima de inflacin; llega a la edad de
60 a o s cuando se jubila por cesanta en edad avanzada, recibiendo
70% de su ltimo salario, beneficio otorgado por la legislacin ante-
rior, para permanecer como pensionado durante 22 a o s , que en
1995 era la esperanza de vida a la edad de 60 aos.
Las barras en el lado izquierdo de la grfica 1 representan el va-
lor presente, al momento de la jubilacin, de las aportaciones corres-
pondientes a la prima para la pensin por jubilacin. stas suman el
equivalente a 3.6 aos del ltimo salario, lo cual es entonces lo ingre-
sado al IMSS en este caso. E n el lado derecho de la edad al retiro las
barras representan el valor presente de la pensin de retiro, las que
tienen un valor de 12.0 aos de salario, cantidad que es la obligacin
financiera a la que el IMSS se obliga por esta jubilacin.
Es claro que bajo cualquier circunstancia el IMSS, incluso con la
administracin perfecta, llegara al desfinanciamiento y al desbalance
actuarial. Este mismo tipo de ejercicio lleva a conclusiones no slo se-

U n dficit actuarial es la diferencia negativa entre los valores presentes de los pa-
8

gos esperados por beneficios y los cobros por contribuciones.


Luego de ese ltimo balance actuarial, la planeacin financiera del I M S S se bas
9

en proyecciones.
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 623

GRFICA 1
Valor presente de aportaciones y pensin
de acuerdo con la anterior Ley del Seguro Social

11T1"
<& %b <& & &
4\ 44 & f,0 0 tjb tj) & & 6 % i \ i * m 8 o

Cuotas Pensin
Supuestos: prima de aportacin de 6.0%; tasa real de
inters de 3.5%; tasa de crecimiento de salario de 1.0%.

Fuente: Elaboracin propia.

mejantes, sino incluso extremas, en las dems instituciones y sistemas


de pensiones, particularmente cuando se trata de los esquemas privi-
legiados de los organismos descentralizados.

Prospectivas sobre los costos del sistema de pensiones

Si se considerara al colectivo de asegurados y pensionados de todas


las instituciones de seguridad social y en los diferentes tipos de pen-
siones, pueden construirse estimaciones como las que se presentan
en las siguientes tres grficas, donde se ilustran las proyecciones de
los conceptos mostrados en el cuadro 1 para las dcadas desde el a o
2O0O hasta el 2050. L a i n t e n c i n es estimar el desarrollo esperado
10

10
Las grficas 2, 3 y 4 son ilustracin visual de las proyecciones de los conceptos
utilizados en el cuadral.
624 ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

durante la primera mitad del siglo XXI del nmero absoluto de pen-
siones, del nmero de pensiones por cada 100 activos y del monto
que representan estas pensiones como porcentaje de los salarios, tan-
to para el total como en su distribucin entre los distintos tipos de
instituciones de seguridad social.
En este punto se hace necesaria una advertencia metodolgica.
Un ejercicio de prospectiva como el que aqu se propone debera par-
tir de una gran valuacin demogrfica, econmica, a d u a n a l y s o c i a l del
sistema de seguridad social en su conjunto y de las instituciones que
lo componen. Sin embargo, actualmente no existe un acervo de in-
formacin y de evaluacin que por una parte sea de acceso pblico y
que por otro lado tenga suficiente flexibilidad para admitir distintas
hiptesis de proyeccin y la construccin de escenarios. El ejercicio
de prospectiva que aqu se presenta parte de informacin estadstica
y actuarial general que por una parte est agregada, pero tambin es
fragmentada y limitada. Parte de la gua de este ejercicio se basa en
las valuaciones actuariales de algunas instituciones junto con las 11

proyecciones resultantes. Otro insumo determinante viene de lo que


sucede en otros pases que s cuentan con prospectivas y datos publi-
cados. Si en naciones de todos los niveles de desarrollo los sistemas de
seguridad social prevn serias dificultades a futuro, lo seguro es que
en Mxico suceda lo mismo. Esto ha permitido elaborar con cierto
grado de confianza las hiptesis generales de desarrollo y cobertura
del sistema de seguridad social traducidas en las prospectivas que se
analizan. Finalmente, el ejercicio se ha beneficiado de la discusin
con colegas actuarios Quienes en su experiencia v percepcin con-
cuerdan en que lo que aqu se presenta est en el lado conservador
de las estimaciones
Una vez aceptado este ejercicio y partiendo de las proyecciones
demogrficas del Conapo, se muestra que en los primeros 50 aos del
siglo XXI la poblacin de Mxico se multiplicar por 1.3. Con base en
la participacin como PEA de los grupos en las edades intermedias y
en los supuestos de cobertura de la seguridad social, en la grfica 2 se
expresa que la poblacin pensionada se multiplicar por 4.2, pasando
de 2 648 000 a 11 200 000, y la mayor parte de los cuales estar a cargo
del IMSS.

Valuaciones en las que se ha intervenido profesionalmente o a las que se ha te-


1 1

nido acceso como consulta.


PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 625

GRFICA 2
Proyeccin del nmero de pensionados (miles)
por institucin de afiliacin. Mxico, 2000-2050
12 000
11000
10 000
9 000

2000 2010 2020 2030 2040 2050

Total M IMSS ISSSTE m Estatales O r g . desc.

Fuente: Elaboracin propia con las mismas fuentes del cuadro 1.

Ciertamente se trata de un f e n m e n o con grandes repercusiones


y parte de las implicaciones de estas dinmicas se dejan ver mejor en
las otras dos grficas. L a grfica 3 expresa el n m e r o de pensionados
por cada 100 trabajadores activos. Para el total es de 19.6 en el a o
2000 y se r e m o n t a r a 55.5 en 2050. E n la grfica se nota que estos n-
dices de dependencia son en alto grado determinados por el IMSS, en
razn de su t a m a o relativo. Luego se nota que en las otras institucio-
nes estos ndices estn por encima de los promedios del total, pero se
destaca lo alto que son en los organismos descentralizados. Ya e n el
a o 2000 ser de 42.1 y superior a lo que la generalidad t e n d r hasta
2050, a o en que ser superior a 108 en este tipo de empresas. 12

Finalmente, respecto a los costos, su comportamiento ser tam-


bin creciente y diferencial. L a carga de las pensiones se expresa co-
mo el valor de las pensiones en relacin con el conjunto de los sala-
rios y se ilustra en la grfica 4. E n el total este costo es de 12.7% de los
salarios en el a o 2000 y llega a 35.0% en 2050, lo cual en primer lu-
gar d a idea de la carrera ascendente del costo de las pensiones, pero

'2 En este ejercicio de proyeccin, las empresas descentralizadas aparecen como


las de mayor incertidumbre ante las tendencias observadas hacia su privatizacin y per-
manencia.
626 ESTUDIOS DEMOGRAFICOS Y URBANOS

GRFICA 3
Proyeccin del nmero de pensionados por cada 100 activos,
por institucin de afiliacin. Mxico, 2000-2050
llOr
100
90

2000 2010 2020 2030 2040 2050


Total Q I M S S iSSSTE S Estatales Org. desc.

Fuente: Elaboracin propia con las mismas fuentes de datos del cuadro 1.

una caracterstica mas notable es la gran variabilidad entre las institu-


ciones respecto a este concepto. Por lo pronto, ninguno de los tipos
de instituciones se acerca al promedio del total.
El IMSS, a pesar de tener u n gran peso en trminos de los n m e -
ros de asegurados y pensionados, se encuentra muy por abajo de los
promedios. Por una parte muestra lo bajo del monto de las pensiones
que concede pues su costo relativo es de 8.5% de los salarios e n el
2000 y llega a 26.7% en 2050, incluso cuando se han calculado res-
pecto a salarios bajos, pero tambin interviene la mayor base en tr-
minos de estructuras por edad y n m e r o de contribuyentes.
Por otra parte, en el ISSSTE se comienza con 16.7% y se llega a mi-
tad de siglo a 43.5%. E n las instituciones estatales es 14.4% en 2000 y
se remonta a 64.0% en 2050; esta mayor rapidez en el costo de estas
instituciones respecto al ISSSTE se debe a la variedad de organizacio-
nes que las componen, algunas de las cuales tienen altos niveles de
beneficios, parecidos a los de los organismos descentralizados. Y en
otra manifestacin de las mejores condiciones en la concesin de be-
neficios en los organismos descentralizados los costos de las pensio-
nes ya son equivalentes a 32.8% de su n m i n a y este porciento llegar
a 84.5 hacia mitad de siglo.
Cifras, e s t i m a c i o n e s y p r o y e c c i o n e s como stas a p a r e c e n en m u c h a s o t r a s
n a c i o n e s d e l m u n d o , en p a r t i c u l a r en los pases de d e s a r r o l l o i n t e r m e d i o y
g r a n v e l o c i d a d en su transicin demogrfica, p a r e c i d a s a l a s c o n d i c i o n e s de
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 627

GRFICA 4
Proyeccin del costo de pensiones en relacin con el total de salarios
por institucin de adscripcin. Mxico, 2000-2050 <

2000 2010 2020 2030 2040 2050

Total HDIMSS iSSSTE B Estatales O r g . desc.


Fuente: Elaboracin propia con las mismas fuentes del cuadro 1.

Mxico. L a cuestin que i m p o n e n es, desde l u e g o , l a c a p a c i d a d p a r a e n f r e n t a r


los crecientes costos en los n i v e l e s de c o m p r o m i s o que se a n t i c i p a n y p l a n t e a n l a
bsqueda de a l t e r n a t i v a s y s o l u c i o n e s .

Una iniciativa latinoamericana sobre la seguridad social

E n M x i c o , al igual que en A m r i c a Latina en general, las institucio-


nes de seguridad social viven una d i n m i c a en la cual se ha acumu-
lado u n a p o b l a c i n considerable con derecho a pensiones de todo
tipo: retiro, invalidez, riesgos de trabajo, viudez, orfandad y ascen-
dencia. A l mismo tiempo que se crea esta gran masa de adquisicin
de derechos, las condiciones e c o n m i c a s y d e m o g r f i c a s del pas n o
permiten u n crecimiento en su afiliacin n i en el cobro de cuotas
que le permitan los recursos para enfrentar obligaciones. Parte de
este proceso se atribuye al envejecimiento de su p o b l a c i n , cuyas
etapas y caractersticas estn muy ligadas al grado de desarrollo debi-
do a la concomitancia existente con la transicin d e m o g r f i c a , pero
son m s impactantes las condiciones e c o n m i c a s y del mercado de
trabajo.
De esta manera y ante la inviabilidad financiera de los sistemas de
seguridad social se hace necesario reconsiderar sus propsitos y for-
mas en busca de resolver u n problema ya con manifestaciones crti-
628 ESTUDIOS DEMOGRAFICOS Y URBANOS

cas. E n estos objetivos A m r i c a Latina se ha mostrado casi como pio-


nera en la r e e s t r u c t u r a c i n de los sistemas de pensiones, transfor-
13

m n d o l o s de u n esquema de redistribucin bajo los principios solida-


rios de la seguridad social, en u n esquema i n d i v i d u a l de a h o r r o
obligado.
H a sido notorio el caso de Chile, como el primer pas de A m r i c a
Latina en establecer este tipo de reforma en mayo de 1981. E n las l-
timas d c a d a s del siglo X I X el canciller de hierro en Alemania, Otto
von Bismarck, estableci las pensiones de retiro, y en las ltimas dca-
das del siglo x x Augusto Pinochet, como dictador de hierro e n Chile,
puso en marcha las reformas de la seguridad social hacia la privatiza-
c i n y la capitalizacin individual para el redro (Wallace, 1999), cada
uno bajo circunstancias y objetivos distintos. La razn de su gran difu-
sin en A m r i c a Latina viene de que el nuevo sistema p a r e c i haber
actuado c o n " x i t o " durante los primeros 12 aos, producto asimis-
mo del avance e c o n m i c o macro logrado por Chile. Ese buen desem-
p e o financiero de los primeros aos y las proposiciones de la banca
internacional han llevado a otros pases a actuar bajo acciones seme-
jantes. A d e m s de Chile, otros siete pases de A m r i c a L a t i n a han
promovido las reformas de la seguridad social en la misma lnea de la
cu a individual, aunque con variantes en cada uno. C r o n o l g i c a -
mente estos pases han sido: P e r (junio de 1993); C o l o m b i a (abril
de 1994); Argentina (julio de 1994); Uruguay (marzo de 1996); Boli
via (mayo de 1997); M x i c o (julio de 1997); E l Salvador (abril de
1998) (Soto, 1999).
Adicionalmente, otros nueve pases han discutido en el terreno
poltico y e c o n m i c o cambios semejantes y de posible implementa-
c i n : Brasil, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
P a n a m , Dominicana y Venezuela.

Las reformas de la seguridad social en Mxico

H a sido s l o a partir de las urgencias financieras c u a n d o se h a n


buscado soluciones que en el caso de M x i c o han tenido dos expe-
riencias principales. Las primeras en el tiempo han sido las refor-

" Los sistemas de capitalizacin individual se han establecido antes en algunos pa-
ses de Asia, aunque con caractersticas diferentes y la principal es que son administra-
das pblicamente.
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 629

mas al funcionamiento del Instituto de Seguridad y Servicios Socia-


les d e l Estado de N u e v o L e n ( I s s s t e l e n ) o c u r r i d a en 1995, a la
que le ha seguido la m s notoria reforma del IMSS, i m p l a n t a d a a
mitad de 1997.
E n el IMSS el principal cambio ha sido la a d o p c i n de u n sistema
individual para el financiamiento de las pensiones por jubilacin fu-
turas. Se establecen cuentas individuales, manejadas en el sector fi-
nanciero privado por medio de las Administradoras de Fondos para
el Retiro (conocidas como Afores), con las cuales eventualmente se
c o m p r a r una renta vitalicia en una c o m p a a de seguros o se fijarn
retiros programados, no contingentes, mediante montos y tiempos
definidos. Esencialmente se crea una pensin futura de acuerdo con
las posibilidades de ahorro de cada contribuyente, la cual se aleja del
principio bsico de solidaridad entre generaciones y entre clases so-
ciales que caracterizaba a la seguridad social. E n lugar de ser asegura-
do se es ahora participante involuntario de una empresa de inversio-
nes (Briseo, 1999).
C u a n d o se plantearon los cambios se argumentaba, en primer
lugar, la necesidad de contar con u n sistema que garantizara bene-
ficios dignos y justos d e s p u s d e l retiro, c o n e q u i d a d financiera,
actuarial y administrativa, transportable de u n lugar de trabajo a
otro, al cual a d e m s se le atribua la virtud y la tarea de convertirse
en u n mecanismo creador de ahorro interno y generador de em-
pleos. U n remanente de la seguridad social queda en la g a r a n t a
de u n a p e n s i n m n i m a y semejante a u n salario m n i m o , si se
c u m p l e al menos con u n tiempo de c o t i z a c i n equivalente a 24
a o s . E n este caso la diferencia entre lo acumulado en la cuenta
individual y el costo de la p e n s i n m n i m a queda a cargo del erario
pblico.
L a importancia obvia de la reforma al IMSS estriba en el t a m a o e
importancia social y e c o n m i c a de esta institucin dentro del contex-
to nacional. Estas reformas hacia la capitalizacin individual tienen
un antecedente inmediato en la Ley de los Sistemas de A h o r r o para
el Retiro de 1996. Esta disposicin obliga a los empleadores de afilia-
dos al IMSS e ISSSTE a aportar 2.0% del salario en una cuenta indivi-
dualizada administrada por el sistema bancario. C o n la nueva ley es-
tas cantidades se agregan a la c a p i t a l i z a c i n individual. De igual
manera, el 5.0% de a p o r t a c i n al Infonavit ahora forma parte de la
cuenta individual.
630 ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

El destino de la solidaridad y la prima media general 14

Desde el punto de vista e c o n m i c o , en cualquier situacin la f u n c i n


del sistema de pensiones es apartar una p o r c i n de la p r o d u c c i n ge-
nerada por la poblacin t r a b a j a d o r a para el consumo de los p e n s i o n a -
dos. Esta premisa es clara y directa en los sistemas de reparto, donde
las aportaciones de los activos del momento pagan las pensiones tam-
bin del momento. Sin embargo, cabe recordar que incluso en el sis-
tema de reparto no se trata de una simple redistribucin y solidaridad
pura entre generaciones, de los m s j v e n e s a los m s viejos, pues ca-
da g e n e r a c i n deja una infraestructura y un legado social y e c o n m i -
co para el desarrollo y d e s e m p e o de la siguiente.
E n los inicios del IMSS y de todas las d e m s instituciones de segu-
ridad social, los pensionados por jubilaciones no existan; se genera-
ron paulatinamente y a largo plazo. A l mismo tiempo el pas entraba
en ese periodo histrico de crecimiento e c o n m i c o que hasta se cali-
f i c como "milagro mexicano" (Pedrero, 1998). L a r e l a c i n entre
pensionados y asegurados era baja, la p r o d u c c i n era alta, y en el
m t o d o financiero y actuarial de prima media general, en lugar de
crear las reservas tcnicas del sistema de pensiones, estos recursos se
tomaron como sobrantes para muchos otros efectos, entre los que
destaca la ampliacin del sistema y el subsidio al servicio m d i c o . E l
esquema se convirti as en uno de reparto, donde en u n principio
lo que se r e p a r t a en forma de pensiones era bastante menos de lo
que ingresaba.
L a cuestin ahora crucial es que el sistema de reparto era plena-
mente costeable cuando las exigencias por pensiones eran pocas y las
contribuciones a la seguridad social resultaban bastante m s que sufi-
cientes. Pero esto ltimo es lo que se est revirtiendo en la seguridad
social mexicana y en la de todo el mundo. L a acumulacin de pensio-
nes y pensionados y las transformaciones d e m o g r r x a s y e c o n m i c a s
de la p o b l a c i n cubierta por la seguridad social generan ahora u n
creciente dficit financiero y actuarial en magnitudes tales que son
imposibles de cubrir.

14
En teora, la p r i m a media g e n e r a l sera esa aportacin que como porcentaje fijo
de los salarios financiara el sistema a travs de la capitalizacin de la diferencia ini-
cial entre altos ingresos y bajos costos, lo cual permitira sufragar al sistema cuando
los costos sobrepasaran las aportaciones en una perenne estabilidad demogrfica y fi-
nanciera.
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 631

Se crea as una clara necesidad de reformular la estructura y los


procedimientos de la seguridad social. L o que suscita cuestionamien-
tos es la adecuacin de las reformas adoptadas y la capitalizacin indi-
vidualizada. Sin embargo, no se requiere de mucha teora para enten-
der que u n a p r e v i s i n que otorgue pensiones de vejez mediante
cuentas individuales en fondos de inversin realmente funcionara y
c u m p l i r a sus cometidos de p r o t e c c i n social con beneficios justos
otorgados universalmente cuando las aportaciones sean suficientes,
exista u n a e c o n o m a sana con fortaleza para resistir embates exter-
nos, de bajo desempleo, sin poblacin marginada, con capacidad real
para el ahorro, donde sus mercados financieros fueran administrados
adecuadamente y a salvo de inflacin (Uthoff, 1997).

Las escasas expectativas de la capitalizacin individual

U n efecto deseado por todos es la a d e c u a c i n financiera de las pen-


siones, que permita que al final de la vida activa o cuando sobrevenga
una enfermedad, se presente una incapacidad, u ocurra la muerte del
sostn del hogar, se tengan los recursos para mantener una vida eco-
n m i c a m e n t e independiente y en niveles de dignidad. Este anhelo
ha sido promesa de la reforma a la seguridad social y se asegura en to-
dos los medios de comunicacin. Sin embargo los fondos acumulados
en las cuentas individuales t e n d r n muchas condicionantes antes de
conseguir sus objetivos de sustituir al salario durante el final de la vi-
da y el tiempo del retiro. Diversos autores han hecho clculos actua-
riales sobre proyecciones de carreras salariales, tasas de i n t e r s y
montos de anualidades, coincidiendo todos en lo lejos que quedan
esas metas de hacerse realidad (Hazas, 1996; Salas, 1998; Partida,
1998). E n estas estimaciones, aun bajo perspectivas optimistas sobre
tasas reales de inters y con carreras salariales sostenidas y en aumen-
to por m s de tres dcadas, las cifras calculadas muestran que la renta
vitalicia aue se alcanzara como pensin de retiro comprada en una
aseguradora con el dinero acumulado en una cuenta individual ex-
presa u n porcentaje inferior 3.1 ltimo salario.

El nuevo sistema de pensiones de retiro resuelve el desequilibrio


entre escasas aportaciones y grandes cobros por pensiones, desequi- 15

15
Aun las magras pensiones mnimas son costosas cuando se ponen en relacin
con las bajas aportaciones.
632 ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

librio que ya se ilustr y c o m e n t en la g r f i c a 1. Sin embargo, el


equilibrio se establece concediendo como p e n s i n exactamente lo
p o c o que se puede comprar. Por otra parte, la insuficiencia de las
aportaciones se agrava ante las altas comisiones de a d m i n i s t r a c i n
que requiere u n proceso tan costoso como es manejar millones de
cuentas individuales en su m a y o r a cada una de monto p e q u e o , al
mismo tiempo que se sostienen gastos de comercializacin y las nece-
sarias utilidades que persigue un sistema privado.
Otros factores que subyacen son los supuestos de una formalidad
y estabilidad en el empleo, en una carrera laboral con ascensos reales
en el salario. Esto es incierto ante la tendencia de los mercados de tra-
bajo hacia la informalidad, la inestabilidad en el empleo y las expe-
riencias de decrecimiento en el salario real (Forrester, 1996). Otras
proyecciones actuariales se han hecho siguiendo la experiencia ob-
servada en las Encuestas Nacionales de E m p l e o U r b a n o del I N E G I 16

donde se muestra que la densidad de c o t i z a c i n no es de 100%, lo


cual reduce notoriamente el porcentaje de sustitucin del ingreso
(Partida, 1998).

La capitalizacin individual y la productividad econmica

E n cuanto a la capitalizacin individual como ahorro para el retiro,


de cualquier forma el consumo de los pensionados t a m b i n t e n d r
que venir de la p r o d u c c i n y los servicios que ofrezcan los activos en el
momento en que se deban satisfacer las necesidades, slo que en este
sistema se intenta contabilizar las aportaciones al aparato productivo
del futuro y cobrar de l en r a z n de esta a c u m u l a c i n y contabili-
dad individual, con el supuesto adicional de incrementar la produc-
tividad de las generaciones futuras a travs del ahorro interno que
representa la capitalizacin total y su conversin a inversin produc-
tiva promotora de empleos.
De hecho existen muchas condicionantes de c a r c t e r e c o n m i c o ,
financiero y social que deben satisfacerse para que se cumplan las metas
e c o n m i c a s y sociales prometidas. Esto lleva a la cuestin del origen y
significado e c o n m i c o de las tasas de inters, de la funcionalidad y so-
lidez de los mercados financieros, y de su capacidad para apoyar al sis-

16
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 633

tema productivo, lo cual todava no es el caso en las actuales condi-


ciones de M x i c o (Sandoval, 1998). Las tasas de inters no deben ser
especulativas ni ficticias, apoyadas nicamente por las finanzas pblicas,
sino que deben ser parte de una e c o n o m a social e industrialmente pro-
ductiva. Finalmente, el funcionamiento de la seguridad social, con o sin
reformas, necesariamente est basado en la productividad del aparato
e c o n m i c o , la solidez del empleo formal, y la fuerza social y laboral
de la n a c i n .
Sin embargo, estas virtudes deseadas no parecen funcionar en el
sistema de capitalizacin individual. H a sido experiencia en la mayo-
ra de los pases que los fondos de pensiones se invierten en papeles
del gobierno. E n el caso de M x i c o por el momento la razn tcnica
viene de que los reglamentos exigen que en los primeros a o s la in-
versin se haga en inversiones indexadas, con calificaciones de riesgo
m n i m o , y slo es el gobierno quien tiene la autorizacin para emitir
esa clase de instrumentos.
Adicionalmente, las reformas al IMSS dejan una considerable res-
ponsabilidad a las finanzas p b l i c a s . U n a de ellas es el costo de la
transicin, entendida sta como el pago de las pensiones fincadas en
el sistema anterior y que estarn en vigencia por varias d c a d a s ms,
hasta la extincin de las cohortes de pensionados que se retiren bajo
las normas y condiciones de la ley anterior. Estas generaciones a n
se siguen incrementando ante la i n c o r p o r a c i n de los pensionados
que se jubilarn en los p r x i m o s aos, las que se inclinarn por el an-
tiguo sistema ya que al momento del retiro no habrn acumulado re-
cursos suficientes en una cuenta individual que no h a b r estado vi-
gente el tiempo suficiente. 17

Otro r e n g l n que alguna vez d e b e r sostenerse por las finanzas


pblicas es la garanta de las pensiones mnimas. As varios gastos su-
mados, como el costo de la transicin, las contribuciones del Estado y
la garanta de las pensiones mnimas, corren a cargo del gobierno, lo
cual en realidad es u n costo para todos los contribuyentes y los n o
contribuyentes, en otra expresin de la regresin negativa dentro del
sistema redistributivo. sta es una incidencia directa y de considera-
c i n sobre el grave problema de la desigual distribucin del ingreso
en M x i c o .

17
A los trabajadores ya afiliados al I M S S al momento de las reformas se les permite
optar entre el antiguo y el nuevo sistema.
634 ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

Algunas consideraciones sobre las prospectivas de la seguridad social

Debe admitirse que ante los problemas nacionales la actividad acad-


mica tiene una gran capacidad para diagnosticar y advertir. S i n em-
bargo, esto muy pocas veces va a c o m p a a d o de actitudes propositivas.
Ciertamente que proponer con sentido y realidad en muchas ocasio-
nes es difcil, y que a veces parece imposible, como en el caso del fu-
turo de las pensiones y la seguridad social; empero debe aceptarse la
responsabilidad de intentarlo. Tratando de adaptar esta actitud y en
lo posible agregar elementos a una discusin no acabada, se presen-
tan las siguientes consideraciones, mezcla de conclusiones, premisas,
planteamientos y preguntas acerca de las perspectivas de las pensio-
nes dentro de la seguridad social.

L a s reas crticas

- E l sistema de pensiones y seguridad social en M x i c o est compues-


to por diversas instituciones, cada una de las cuales cubre a un grupo
especfico de trabajadores y sus familias. E l tipo de beneficios que se
concede est en funcin de la importancia poltica de los grupos ase-
gurados, de su capacidad de p r e s i n (Mesa-Lago, 1986) y del valor
que guardan respecto al modelo de desarrollo e c o n m i c o adoptado
(Arancibia y Ramrez, 1999). De ah que, en otra expresin de injusti-
cia, los trabajadores del campo, los del sector informal, los desocupa-
dos y los subempleados hayan quedado fuera de la p r o t e c c i n .
- L a d i n m i c a d e m o g r f i c a , el envejecimiento de la fuerza de
trabajo asegurada y la a c u m u l a c i n de riesgos proyecta incrementos
en la demanda de beneficios adquiridos y en los costos de las pen-
siones, que estn por encima de toda posibilidad financiera de ser
cubiertos mediante las contribuciones que se hacen al sistema. U n a
respuesta ante este problema ha sido la privatizacin de las pensio-
nes mediante una c a p i t a l i z a c i n individual, adoptada por algunas
instituciones de seguridad social, entre las cuales destaca la llevada a
cabo por el IMSS.
- S i n embargo, se ha demostrado que el sistema de pensiones a
travs de cuentas individuales de capitalizacin, segn se ha adopta-
do, no logra una sustitucin adecuada del ingreso, ni siquiera bajo
condiciones p t i m a s de altas tasas reales de rendimiento y de una
prolongada e i n i n t e r r u m p i d a vida de trabajo y c o t i z a c i n (Hazas,
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 635

1996; Salas, 1998). Esta situacin se agrava cuando se consideran den-


sidades de cotizacin inferiores a 100%, tal y como muestran las en-
cuestas de empleo (Partida, 1998). E n este sentido, el futuro de los
mercados laborales en cuanto a sus tendencias hacia la informalidad
(Forrester, 1996) disminuye sustancialmente las posibilidades de los
esquemas de capitalizacin individual.
-Actualmente la e c o n o m a mexicana no tiene las condiciones pa-
ra convertir al nuevo sistema de seguridad social en u n mecanismo de
ahorro interno, de inversin productiva y de g e n e r a c i n de empleos
(Sandoval, 1998); asimismo existen incertidumbres sobre el compor-
tamiento de los mercados financieros para el manejo de los recursos
de la capitalizacin individual (Heller, 1998).
- C o n las reformas de la seguridad social se a c e n t a n los mecanis-
mos regresivos de redistribucin del ingreso a travs de los compro-
misos por pagar mediante los recursos pblicos los costos de las pen-
siones en transicin y las garantas de las pensiones mnimas.

En busca de propuestas

- S e debe comenzar aceptando que las pensiones y su futuro son u n


problema inminente y con gran potencialidad de crisis, demasiado
difcil y complejo, el cual no permite una solucin simple y directa.
L a primera premisa de esta aseveracin es que las condiciones en las
que vienen operando los sistemas de pensiones de beneficio definido
y esquemas de reparto son insostenibles y que es necesaria una trans-
f o r m a c i n de la seguridad social. Hasta aqu puede que haya el acuer-
do total y las opiniones que siguen causen debate.
- S i n embargo, ante lo sealado en el apartado anterior, el cami-
no de las cuentas individuales debe tomar otros p a r m e t r o s de orga-
n i z a c i n y d e s e m p e o distintos a los adoptados en las reformas del
IMSS. Para subsanar las deficiencias apuntadas, el camino de la capi-
talizacin debe tomar formas m s colectivas, buscar costos de admi-
nistracin menores, garantizar las inversiones y aplicarse a inversin
productiva (Bonilla y Conte-Grand, 1999; Farell, 1999).
- L a s opciones de s o l u c i n deben revisar el significado de u n a
pensin y los derechos para adquirirla (Valencia, 1999b). Entre estos
conceptos estn el significado de una pensin, la edad al retiro, la ca-
lificacin de una invalidez, la antigedad m n i m a requerida, los mon-
tos de la p e n s i n y el tratamiento fiscal ( B o n i l l a y C o n t e - G r a n d ,
636 ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

1999). E n esta tarea deben revaluarse los sistemas de privilegio y to-


das las implicaciones polticas y sindicales que conlleva.
- E n su m a y o r a las muchas y distintas instituciones de seguridad
social del pas a n no han realizado modificaciones, aunque s h a n
iniciado valuaciones actuariales y consideraciones en ese sentido. Es-
tas instituciones tienen tal variedad de situaciones (Farell, 1998) que
las reformas que lleven a cabo no d e b e r n ser uniformes, sino seguir
caminos propios.
-Para satisfacer las necesidades de investigacin que pueden pro-
porcionar elementos de valuacin, p l a n e a c i n y n e g o c i a c i n , deben
realizarse ejercicios de evaluacin actuarial y de modelaje e c o n o m -
trico que permitan la construccin de escenarios de prospectiva bajo
distintas alternativas de p r o y e c c i n que consideren la diversidad de
sistemas existentes.
- N o debe olvidarse que las pensiones son slo u n a parte de la
p r o b l e m t i c a de la seguridad social. Otros elementos esenciales para
el bienestar vienen con la prevencin e c o n m i c a personal, el cuidado
de la salud y la construccin de relaciones familiares, en una interrela-
c i n evidentemente necesaria. E l comportamiento que se observe en
estos renglones h a b r de impactar la necesidad y uso de las pensio-
nes. As resulta indispensable el abordaje integral e interdisciplinario
sobre la salud y el bienestar, incluyendo a las pensiones en sus distin-
tas modalidades. Asimismo, debe considerarse que la propia seguri-
dad social y los sistemas de pensiones son parte de la dinmica social
y e c o n m i c a de la nacin.
- U n punto importante en las condiciones demogrficas de M x i c o
resulta de las estructuras de poblacin que se esperan en las p r x i m a s
dcadas. Estas estructuras indican una disminucin en los grupos de-
pendientes de nios y adolescentes que sobrepasa el aumento de los
dependientes en edades envejecidas, en u n aparente mejoramiento
de los niveles de dependencia. E n todo caso se trata de incrementos
de los grupos de poblacin en edades productivas y capaces de otor-
gar cuidados, lo cual brinda una oportunidad, pero siempre y cuando
se pueda lograr una r e c o m p o s i c i n e c o n m i c a y social de toda la na-
c i n que permitiera otorgar t r a b a j o p l e n o y f o r m a l en las d c a d a s por
venir (Ham, 1995). C m o puede la seguridad social ser parte crucial
de esta recomposicin es una tarea an por emprenderse.
-Finalmente, tambin deben tomarse en cuenta las experiencias
que se realizan en otras sociedades parecidas a la nuestra. Resulta re-
levante, en primer lugar, que el d e s e m p e o de las reformas chilenas
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 637

est lejos de mantener el ritmo elevado y a largo plazo que se requie-


re y que supuestamente se l o g r a r a en beneficio de los pensionados
futuros, pero que ya muestra deficiencias (Ruiz-Tagle, 1996). Asimis-
mo, e n los debates y crticas sobre las reformas en otros pases sobre-
sale que en Brasil se ha cancelado la reforma y se ha optado por esta-
blecer mejores controles sobre la c o n c e s i n de beneficios, para que
el gobierno federal cubra las pensiones en curso de pago; en Costa
Rica se h a implantado la cuenta individual pero como esquema vo-
luntario, el cual tiene como costo u n tope m x i m o de 10% de las uti-
lidades reales; en Uruguay u n r e f e r n d u m propone que en los sala-
rios m e n o r e s n o se a p l i q u e este sistema, e n los i n t e r m e d i o s sea
voluntario y slo se aplique en los ingresos altos (Soto, 1999).

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