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DISEO DE POLITICAS PBLICAS

Al hacer un desagregado conceptual de los factores que definen la poltica, su


especificacin temtica lleva a una definicin operativa constructivista e
instrumental de poltica pblica como el conjunto de decisiones que se traduce
en acciones estratgicamente seleccionadas y que son pblicas porque inciden
en el conglomerado social desde la autoridad del Estado. El adjetivo de publica
hace referencia a dos orgenes: primero porque emana tras procesos de
consenso y participacin del Estado que es el sujeto poltico, pblico y jurdico
por antonomasia; y segundo, porque impacta sobre la sociedad.
Por lo tanto el mundo axiolgico que motiva la poltica pblica no puede
orientarse en razn diversa al mejoramiento continuo de las condiciones de vida
de la poblacin. Una poltica pblica ser concreta y articulada con la realidad
cuando genera cambios en la sociedad, cambios positivos1 desde la perspectiva
del desarrollo humano. Si no hay acciones, no hay poltica pblica; si no hay
identificacin del marco operativo o instrumentos que cumplan los valores, metas
y objetivos de una poltica, no es una poltica pblica. Sera un documento para
poner en la biblioteca o cualquier otra cosa, pero en tanto no haya un
componente operativo, un marco institucional que sea responsable y la
respectiva asignacin presupuestaria, no es una poltica pblica. Hoy una poltica
pblica tiene necesariamente que incorporar temas de la agenda internacional
como el cambio climtico, derechos humanos, reduccin constante de la pobreza
y cuestiones ms coyunturales o estructurales. Hubo momentos en la historia
en lo que los Estados practicaban polticas aislacionistas y eso implicaba de las
fronteras hacia afuera nada, algo que es imposible en el siglo XXI.

COMO Y DE QUE MANERA SE FORMULAN LAS POLITICAS PUBLICAS?


El enfoque de Public choice explica que el Gobierno se enfrenta a determinar
cules son las acciones primaria y cules requieren atencin de mediano y largo
plazo. Este tema se relaciona estrechamente con el institucionalismo, a partir del
cual las acciones y programas de Gobierno cobran vida. Las instituciones

1
Se entiende por positiva toda aquella accin de lo pblico que responde a las demandas
ciudadanas y que resuelve los aspectos sociales en procesos estructurales de largo plazo.
polticas permiten que los funcionarios, empleados y analistas diseen y
formulen las polticas.2 En principio, la capacidad de diseo de una poltica
pblica y la subsiguiente implementacin exitosa va a depender de la capacidad
social de definicin de la agenda poltica. Esto es un concepto clave, toda vez
que se identifiquen cules son los problemas centrales a los que el Estado debe
dar respuesta, desde la perspectiva de cada ciudadana y ciudadano, asi como
desde la perspectiva estructural. Hay diferentes niveles de anlisis de agendas,
todos igualmente relevantes. Hay una agenda que cada quien tiene por ejemplo:
cuando circula en la calle vinculada a la seguridad, al precio de la canasta bsica,
a la elevacin del costo de vida, entre otras. A su vez, existen otras agendas
estructurales como las enunciadas en los acuerdos de paz, relacionadas con
cambios radicales, transformaciones importantes en la relacin Estado-
Sociedad; del Estado como tal; de reforma de sociedad, entre otras. Lo que hace
que la capacidad de encontrar equilibrio entre agendas estructurales,
coyunturales, urgentes, importantes, prioritarias, sea una ecuacin sin ecua
non.3
La capacidad para disear polticas pblicas (PP) est vinculada a aspectos
fundamentales como la coordinacin y los procesos de participacin, flexibilidad
para orientar y concertar las prioridades, innovacin para realizar las
transformaciones pertinentes, calidad para distinguir lo que es sustantivo
(estratgico) en el proceso de transformacin social deseada que se busca
alcanzar, considerando las diversas fases de formulacin- implementacin y
evaluacin (sostenibilidad social-econmica y ambiental) por medio de rendicin
de cuentas, seguimiento y anlisis de resultados y la legitimidad en todo el ciclo
de la poltica. En este sentido, es importante la delimitacin del problema o
conjunto de problemas, que afectan a la sociedad o un grupo social determinado,
reconociendo las causas que lo originan y las consecuencias que tienen en la
poblacin y en el territorio. A partir del anlisis del comportamiento de las
variables de los problemas se establecen los temas relevantes para organizar
las prioridades de intervencin, las alternativas y estrategias para poder orientar
la respuesta y superar una situacin determinada. En ese proceso, el diagnstico

2
Navarrete Vela, Juan Pablo- Diseo de programas y polticas pblicas- red tercer milenio-
Tlalneplanta- Ciudad de Mxico- 1 edicin- 2012
Lapuente,Oswaldo- El diseo de las polticas pblicas- II Seminario Internacional de Poltica
Social
de la situacin se constituye en elemento fundamental para poder definir
alternativas y proceder a jerarquizarlas, segn su importancia de atencin en la
que varios entes pblicos- privados y civiles pueden aportan de manera
responsable a la solucin, considerando la viabilidad, disposicin y bsqueda de
la ejecucin de los recursos que materializan las acciones hacia el logro de
objetivos.Los procesos de dilogo, la participacin y la concertacin son
fundamentales para la elaboracin de las PP, ya que los problemas o temas
prioritarios que se definen y las experiencias de cmo abordarlos afianzan las
bases del compromiso para la seleccin de objetivos, acciones y metas, que se
ejecutaran y formaran parte de la rendicin de cuentas, por lo que es
recomendable que se prevean estos mecanismos desde el diseo. En la
elaboracin de PP a nivel metodolgico se contempla la realizacin de los foros
de consulta, talleres, mesas de trabajo o de dilogo, entrevistas a grupos,
representantes institucionales, de organizaciones, a expertos o conocedores del
tema, Acadmicos y se sistematiza informacin que sustenta la formulacin.
La poltica pblica incluye la aplicacin de programas. La ciudadana conoce a
su Gobierno mediante los programas sociales que el Gobierno ofrece. stos van
desde polticas de salud, educacin, vivienda, infraestructura, entre muchas
otras que sern definidas con claridad en este libro. Otro elemento fundamental
que se debe explicar es el de actor poltico. Se puede definir que el actor poltico
es aqul que participa en la planeacin, 13 diseo, ejecucin y evaluacin de las
polticas pblicas. Hay diferentes tipos de actores polticos, como los consultores
externos. A stos se les encarga la tarea de realizar estudios de factibilidad sobre
las necesidades de la poblacin y, a su vez, recomiendan al Gobierno cules son
las acciones prioritarias.
Una opcin que no necesariamente es idnea o perfecta, pero que por lo menos
rompe con esa lgica inflexible, es el modelo que propone el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). Ese modelo contiene, en forma muy
sinttica, los mismos factores del ciclo que originariamente planteara Laswell.
Informacin
Conocimiento
(inteligente)

Propuesta
(Recomending)

Formulacin
(Prescribing)

Acudir a ejecutores
(Invoking)

Aplicacin
(Applying)

Resultados
(Appraising)

Terminacion
(Terminating)

MODELO CLASICO LANSWELL (1962)


En principio, esta lgica que evoluciono hasta la conceptualizacin cclica de la
poltica pblica como se puede observar en el diagrama: vertical centralizado y
jerarquizado, comenzaba con una labor de diagnstico: Cul es el problema
sobre el cual, el estado, tiene que actuar para reducirlo? Se miden, cuantifican e
identifican los sectores afectados, la incidencia geogrfica y otros. Se destacan
los indicadores que permiten su identificacin. Luego, se anticipa el impacto y
efecto de las acciones pblicas y, a partir de all, se analizan las alternativas de
accin, se proponen, se formulan y ejecutan las polticas y; finalmente, frente a
los resultados se evalan. Este modelo que implico un avance sustantivo en el
siglo pasado es hoy insuficiente. Fue en principio insuficiente para dar respuesta
flexible y adaptable a las constantes variaciones del entorno, pues tanto la
realidad social como la poltica son fenmenos de continuo cambio. No se va
ahondar en la discusin de Parmnides y de Herclito entre el cambio y la
permanencia, pero si hay que tener claro que la realidad humana y la propia vida
individual, estn en constante cambio. Entonces Cmo estara el estado en
condiciones de realizar cambios estructurales, si est trabajando soy sobre un
problema que se diagnostic hace cuatro aos? Esta es una de las debilidades.
Otra es que no necesariamente el diseador y el ejecutor son el mismo sujeto.
De esa manera, es muy difcil captar el contenido poltico y la direccionalidad de
un planteamiento de una poltica publica que se ejecuta dentro de la lgica de la
administracin de la administracin pblica, muy distante quizs de quienes la
formularon, de quienes le dieron visto bueno. Hay que recordar que el entramado
del Estado se compone de una cspide que es precisamente el gobierno y de
toda una puntualizacin hacia abajo que se conoce como administracin pblica,
a lo que se refiere con la gestin de poltica pblica.
Adems, hay diferentes modelos, diferentes enfoques, temporalidades, unas
para un gobierno, otras para 8 aos, o para 50. De la misma manera existen
algunas estructuras que siguen cierto esquema de planificacin, otras que
siguen uno distinto; algunos que no tienen ningn componente territorial, otras
que enfatizan lo territorial y no se coordinan con lo territorial por aplicar diferentes
instrumentos, o guiarse por fines que no estn de acuerdo con la plataforma
territorial, el plan de gobierno o de desarrollo, dependiendo de loa administracin
de la que se est hablando, entre otros. 4
En la primera fase de elaboracin de polticas, se parte de un problema o
situacin percibida socialmente que puede remitir a una necesidad, limitacin,
carencia o incumplimiento de una disposicin que contravenga los derechos de
las personas, un problema de inters pblico que afecta los intereses de los
habitantes del pas a nivel internacional / nacionales-regionales o locales, lo cual
demanda una accin poltica que se puede convertir en mandato hacia los
poderes pblicos de la Repblica o hacia un conjunto de actores. Los acuerdos,
las convenciones y la ratificacin de estos pueden generar disposiciones
oficiales o procesos de incorporacin del tema como prioridad en la agenda
gubernamental. Asimismo, pueden surgir presiones sociales, econmicas y
polticas en torno a la resolucin de un problema determinado, por lo que el
dilogo participativo se convierte en una funcin clave durante el proceso. El
ciclo de elaboracin de la poltica pblica incluye, una vez definido y priorizado
el problema y las reas de intervencin, la formulacin de alternativas u opciones
para atenderlo o solucionarlo, lo cual precisa de la definicin de lineamientos del
Estado, objetivos y metas integrales interinstitucionales e intersectoriales, a nivel
pblico, privado y de la ciudadana. El proceso de constitucin de la poltica
contina con el anlisis de la aplicacin de las opciones de solucin, de acuerdo
con las reas prioritarias, los objetivos, las acciones e indicadores, as como de
los recursos humanos. Tecnolgicos y financieros disponibles y por conseguir,
para lograr incidir en la transformacin y el alcance de los resultados y el
cumplimiento de acciones y metas para superar la situacin.5

4
Lapuente Oswaldo, ibidem
5
Mideplan, Gua para la elaboracin de polticas pblicas- San Jos, Costa Rica
b.- CICLO SECUENCIAL DE LAS POLITICAS PBLICAS

Identificacin del problema y


toma de decisin

El monitoreo y la Formulacin/Diseo y
evaluacin objetivos y metas

Implementacin

b.1.)LA IDENTIFICACION DEL PROBLEMA Y LA TOMA DE DESICIONES:


Toda decisin que se transforme en una poltica pblica parte de la percepcin
de la existencia de un problema, que puede provenir de los mbitos pblicos,
privados o sociales. En este sentido, existen dos consideraciones a tener en
cuenta. Por un lado, no todos los problemas que se perciben se plasman en
polticas pblicas: existen ms asuntos por resolver que tiempo, capacidad y
recursos para atenderlos. Para que puedan convertirse en polticas, los
problemas deben ingresar a la agenda pblica, es decir, deben ser cuestiones
socialmente problematizadas. La opinin de un actor individual o grupo se
elabora a partir de los valores y las ideas que ste sostiene acerca de un futuro
deseado, por lo que algo que puede resultar central para un actor puede ser
irrelevante o inadmisible para otro. La forma en que un problema ingresa en la
agenda pblica es diversa y puede provenir del inters particular de un grupo o
sector de la sociedad (como una fundacin que promueva los derechos de la
niez, o la instalacin del tema en los medios de comunicacin) o del inters de
los tomadores de decisiones. El ingreso del tema en la agenda, a fin de cuentas,
depende de los recursos (de todo tipo, no solo econmicos) y la capacidad de
presin sobre el sistema pblico con los que cuenta cada grupo o sector en
particular. En el caso particular de los problemas que afectan a los nios, nias
y adolescentes, la forma en que se constituyen como temas en la agenda pblica
presenta an mayores dificultades porque necesariamente debe disponerse de
interlocutores dispuestos a demandar en nombre de ellos (los reclamos de niez
y adolescencia siempre son mediados por adultos). La etapa de identificacin de
un problema implica algn tipo de proceso para recabar informacin acerca de
qu constituye un problema, a qui- nes afecta y cmo lo perciben. Esto significa
incorporar al anlisis, de una forma u otra, a una multiplicidad de actores y sus
diferentes opiniones e ideas. El tomador de decisiones debe elegir el curso de
una accin teniendo en cuenta estas mltiples representaciones y perspectivas
de la realidad. Adems, el problema identificado tiene que ser plausible de ser
resuelto a travs de una accin gubernamental. En este sentido, es probable que
se realicen una serie de actividades que acompaen la toma de decisiones
(como estudios especficos o de prefactibilidad, entrevistas y anlisis de
experiencias o bibliografa), que ayuden a identificar y seleccionar las 3 P a
desarrollar (Comisin Europea, 2001). El proceso de identificacin puede
realizarse a travs de diferentes herramientas de conocimiento que faciliten la
puesta en marcha de polticas en un marco de consenso relativo.

B.2.) FORMULACION O CONFIGURACION DE LA POLITICA PUBLICA


Para iniciar el proceso, se parte de la realizacin de algn tipo de diagnstico
que permita conocer el estado actual del objeto de nuestra poltica, teniendo en
cuenta nuestros objetivos. Este diagnstico es incorporado por los tomadores de
decisin al momento de disear la poltica. Para eso, se puede partir de
informacin cuantitativa o cualitativa. La informacin cuantitativa proviene, por lo
general, de anlisis estadsticos (censos o encuestas); la informacin cualitativa
se basa en experiencias u opiniones que se recaban en instituciones
involucradas en polticas de ni- ez y adolescencia, a partir del anlisis de
fuentes secundarias (bibliografa sobre un tema), consultas a especialistas o
anlisis realizados dentro del marco del municipio (entrevistas con actores
locales clave). Es recomendable combinar las fuentes de datos para obtener la
mejor informacin posible: una que asocie aquella recabada por expertos con
otra que permita incorporar caractersticas propias del contexto local. La etapa
de formulacin de polticas pblicas es un proceso interno del gobierno, aunque
ste puede realizar consultas con terceros. El resultado de este proceso debe
ser el diseo de un curso de accin que se proponga resolver el problema
identificado, como consecuencia del desarrollo de una o varias propuestas
aceptables y pertinentes (Estvez y Esper, 2009). En esta etapa, es importante
tener en cuenta que la seleccin de las acciones de gobierno a implementar debe
incluir un anlisis de las ventajas y desventajas que el decisor cree que puede
tener la poltica pblica a implementar, y que debe considerar las condiciones
que establecen tanto el contexto como los otros niveles de gobierno. A partir de
la identificacin del problema detectado, es probable que el decisor se encuentre
frente a un tema complejo que no pueda abordarse desde una nica perspectiva,
por lo que resulta fundamental poder priorizar las acciones a desarrollar y
establecer claramente los alcances reales de nuestra pol- tica, as como sus
tiempos de implementacin, sus posibles articulaciones con otras polticas
existentes o a disear y sus implicancias para todo el sistema de gobierno local.

B.3.) LA IMPLEMENTACION:
Una vez que la poltica fue diseada se da comienzo a la etapa de
implementacin, es decir, al momento en que la formulacin se transforma en
acciones concretas de gobierno. Para eso, es recomendable realizar un plan
operativo que permita identificar los pasos a seguir, los responsables del
desarrollo de cada accin, los tiempos necesarios y deseados para su puesta en
marcha y las necesidades presupuestarias y de recursos que pudieran ser
requeridos. Esta fase es crucial ya que es cuando las ideas se enfrentan con la
realidad. La identificacin de una problemtica y la correcta formulacin o diseo
de la poltica que le da respuesta son condiciones necesarias pero no suficientes
para garantizar el xito de, por ejemplo, una poltica pblica local de niez y
adolescencia. La implementacin implica la capacidad de seguir el plan diseado
en las etapas anteriores, por un lado, y la de adaptarlo al contexto real, por el
otro. Puede ocurrir que el encargado de disear la poltica no haya identificado
alguna arista de la problemtica, que en el momento de la implementacin
aparezcan otras acciones de gobierno que entorpezcan su desarrollo, que los
actores no cooperen como se esperaba o que ocurran cosas que impidan su
plena implementacin. Por tanto, esta etapa implica un primer monitoreo de la
poltica, ya que cuando se trasladan las ideas al mbito de la realidad es posible
detectar desfasajes que permitan, en una etapa posterior, realizar los ajustes y
modificaciones necesarias para obtener mejores resultados.

B.4.) EL MONITOREO Y LA EVALUACION:


El monitoreo y la evaluacin acompaa a todo el ciclo de polticas pblicas y
deben llevarse a cabo en cada una de sus fases con el fin de saber si se estn
ejecutando las acciones planificadas, y si se estn logrando los resultados
esperados o si es necesario incluir modificaciones. La evaluacin y el monitoreo
permiten reconocer si:
El problema identificado en la primera etapa fue correctamente
interpretado. X La poltica diseada es adecuada
. Se benefici a los actores seleccionados durante el proceso de diseo.
Se generaron los efectos esperados.
Hay otros efectos no planificados surgidos durante su implementacin.

Realizar una evaluacin y un monitoreo de manera transversal al proceso es


fundamental porque permite vislumbrar si es necesario realizar ajustes para
asegurar el xito de la poltica. A su vez, nos brinda una oportunidad para
identificar lecciones aprendidas que beneficiarn prximos diseos o
implementaciones, aunque sean muy distintas a las que originaron este proceso
de planificacin. La evaluacin y el monitoreo pueden utilizar diferentes
herramientas que deben ser incluidas en un Plan de Monitoreo y Evaluacin que
acompae a la planificacin. Este plan, entre otros elementos, debe contar con
indicadores que permitan evaluar el nivel de incidencia poltica que se logra y
puedan medir cuantitativamente el impacto que tuvo la poltica. Para eso, puede
ser til realizar un anlisis de la ejecucin presupuestaria, ya que permitir
determinar si el nivel de gastos fue previsto en forma adecuada y si ese gasto
fue efectivo para solucionar el problema detectado. La etapa de evaluacin y
monitoreo pretende comparar lo puesto en papel con la realidad.