Los OCAs, Antes y Despues Del Pacto Por Mexico

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LOS RGANOS CONSTITUCIONALES

AUTNOMOS, ANTES Y DESPUS
DEL PACTO POR MXICO
Eduardo de Jess Castellanos Hernndez*
Sumario: I. Consideraciones iniciales sobre la autonoma. II. El sistema

poltico. III. El presidencialismo latinoamericano. IV. rganos y organismos
administrativos. V. La autonoma de los organismos constitucionales. VI. Los
rganos constitucionales autnomos antes del Pacto por Mxico. VII. El Pacto
por Mxico. VIII. Contenido de la regulacin constitucional de los rganos
constitucionales autnomos nacionales, federales y locales, despus del Pacto
por Mxico. IX. Elementos esenciales o distintivos de los rganos constitu-
cionales autnomos despus del Pacto por Mxico. X. Un nuevo intento de
clasificacin. XI. Conclusiones y propuesta.
I. Consideraciones iniciales sobre la autonoma
El Diccionario de la lengua espaola1 seala, para efecto de nuestro estudio, las

siguientes acepciones a la palabra autonoma:
Estado y condicin del pueblo que goza de entera independencia poltica.

Condicin del individuo que de nadie depende en ciertos conceptos. Potestad
que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras
entidades de l, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante
normas y rganos de gobierno propios.
Las races griegas de la palabra autonoma se refieren a la ley que se

otorga uno mismo, de donde surge la primera de las autonomas conocidas:
la autonoma de la voluntad. Naturalmente que la autonoma de la volun-
* Profesor e investigador, Instituto Nacional de Administracin Pblica e Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM; investigador nacional, nivel I; miembro del Registro
Conacyt de Evaluadores Acreditados, rea 5. Sociales y econmicas.
1 21a. ed., Madrid, Real Academia Espaola, 1992, A-G, p. 234.
87
DR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,

Instituto de Investigaciones Jurdicas
88 Eduardo de Jess Castellanos Hernndez
tad encuentra de inmediato numerosas restricciones. Para identificar dicha

autonoma y sus restricciones es necesario ponerla en accin y en contexto,
para lo cual es necesario referirnos a la decisin, puesto que se supone que
sta es el momento culminante de la expresin de esa autonoma de la vo-
luntad humana, concepto abstracto que necesariamente se materializa en
el momento de decidir. Naturalmente que la voluntad humana puede ser
autnoma o subordinada o dependiente, pero esto slo se puede advertir
en el momento de actuar, y antes de actuar, es necesario decidir, aunque la
decisin se modifique en el curso de la accin.2
La decisin se procesa y adopta en todos los actos humanos, los cua-
les a su vez tienen un contexto que de inmediato nos permite advertir si
la decisin a tomar es viable o no, de una parte, pero tambin sobre sus
consecuencias y costos, con el fin de modificar la decisin en el curso de su
instrumentacin.
Una visin tradicional de la decisin es aportada por Ren Descartes:
preparacin, decisin y ejecucin, de donde surgen sus elementos lineari-
dad, racionalidad y libertad. Esta construccin de la decisin es sometida a
crtica por Lucien Sfez3 al sealar que la decisin no es lineal sino sistmi-
ca, y que no necesariamente hay racionalidad como tampoco hay libertad
cuando se decide.
La crtica de la decisin cartesiana es situada por Sfez en el mbito de
la decisin poltica y administrativa, de donde podemos encontrar diversos
procedimientos institucionales pblicos para describir otros tantos procedi-
mientos de toma de decisin. Nos podemos auxiliar al efecto del principio
de divisin de poderes para explorar la toma de decisiones en cada uno de
los mbitos tradicionales formales del poder poltico: el Legislativo, el Eje-
cutivo y el Judicial. Tenemos as el proceso legislativo, el proceso administra-
tivo y el proceso judicial, como otros tantos procesos de toma de decisiones.
Cada uno de los cuales, es fcil advertir, supera la linearidad, as como la
racionalidad y la libertad de quien decide, el cual se ve obligado a adoptar
una perspectiva sistmica, multirracional y con multifinalidad.
Ms an, la decisin poltica y administrativa en el mbito pblico tiene
como contexto obligado el sistema poltico. El sistema poltico, por su par-
2 Habitualmente se piensa que la decisin es una culminacin o punto final. En Bar-
dach, Eugene, Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas. Un manual para la prctica (Mxico,
Porra-CIDE, 2008), se propone definir el problema, obtener informacin, construir alter-
nativas, seleccionar criterios, proyectar resultados, confrontar costos y beneficios, decidir! y
contar la historia (nfasis propio).
3 Cfr. Sfez, Lucien, Critique de la dcision, Pars, Presses de la Fondation Nationale del
Sciences Politiques, 1981.

LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS, ANTES Y DESPUS... 89
te, como precisaremos ms adelante, se compone de la forma o sistema de

gobierno, del sistema electoral y del sistema de partidos. La forma o sistema
de gobierno puede ser parlamentario, presidencial o semipresidencial. El
presidencialismo, a su vez, tiene una serie de clasificaciones en el caso la-
tinoamericano. Es una perspectiva histrica y emprica la que nos permite
situar el fenmeno jurdico en su contexto obligado, el sistema poltico.
Consecuentemente, qu tan autnomos pueden ser los organismos
constitucionales autnomos (OCA) definidos en nuestra Constitucin? Tan-
to como el contexto y el resultado de la interaccin de las fuerzas polticas
que determinan su creacin y actuacin lo permitan entre s. Esto explica
la aparente incoherencia entre los OCA mexicanos, de tal suerte que unos
pueden ser ms autnomos que otros sin dejar de ser autnomos, para lo
cual interactan la voluntad personal y el formato institucional. Un ejem-
plo reciente para ilustrar esta afirmacin lo encontramos tanto en los OCA
electorales federales como en los locales. La autonoma variable de los
OCA ms autnomos habida cuenta la presencia de los partidos polticos
tanto en su integracin constitucional y legal como en su propio funciona-
miento variaba de una entidad federativa a otra. Es decir, para moderar o
atemperar su autonoma en funcin de los intereses y la disposicin del par-
tido nacional o local dominante en el congreso o asamblea local. De aqu
surge mi propuesta de clasificacin de los OCA, puesto que a mi juicio to-
dos son autnomos y todos pueden dejar de serlo, pero su autonoma tiene
una longitud variable. Tambin tiene consecuencias jurdicas procesales
constitucionales, por cuanto al derecho de accin, en controversia consti-
tucional y en accin de inconstitucionalidad, como el dato ms relevante
desde una perspectiva estrictamente jurdica, esto es, para hacer efectiva la
garanta institucional de los OCA.
A continuacin una reflexin introductoria adicional para avanzar en
el cuadro de la autonoma de los OCA. Se trata de controlar el poder pre-
dominante al interior del Estado, y como la divisin de poderes nos entrega
tres rganos formales de poder del Estado, encontramos entonces que el
poder dominante tiene que ser equilibrado al interior de cualquiera de ellos,
que no necesariamente tiene que ser el partido o coalicin electoral que ob-
tuvo la titularidad del Poder Ejecutivo, tambin pueden ser los ministros, los
consejeros, los legisladores. Entonces los OCA no son exclusivos de la ad-
ministracin pblica, federal o local, pueden existir y existen al interior de
los otros dos poderes. As que una clasificacin exhaustiva de los OCA tiene
que incluir todo el espectro estatal, es decir, la relacin entre Estado y socie-
dad, y entre los poderes y rganos del Estado. Todos los espacios donde sea
posible que el poder controle al poder. Por eso sera discutible la inclusin

aqu de comunidades indgenas, partidos polticos y sindicatos, pero esta

propuesta es un elemento adicional para la identificacin de los controles
sociales que sin estar en el sector pblico ingresan a ste por diferentes vas.
Diego Valads4 propone al efecto la siguiente tipologa de los controles:
materiales y formales; unidireccionales y bidireccionales; organizativos y
funcionales; preventivos y correctivos; perceptibles e imperceptibles; consti-
tucionales y paraconstitucionales, y otras posibilidades de encuadramiento
(de acuerdo con su naturaleza, objeto, efectos, frecuencia, forma, agentes,
destinatarios y oportunidad). Ms adelante habremos de descubrir en cules
de ellos pueden incluirse los OCA.
II. El sistema poltico
En un artculo publicado de manera pstuma,5 Jorge Carpizo afirma que:
una investigacin de derecho constitucional debe privilegiar los elementos

jurdicos: la norma, la jurisprudencia, la doctrina, sin descuidar aspectos po-
lticos, sociales, econmicos y culturales Sin embargo, no puede olvidarse
que el derecho constitucional es el cauce normativo por el cual se desarrolla
el fenmeno del poder, y el estudio exclusivo de la norma, reitero, puede con-
ducir a conclusiones errneas.
Es por ello que el enfoque de esta contribucin para el estudio de los

OCA parte del sistema poltico y del presidencialismo latinoamericano,
para ubicar su actualidad, pertinencia, viabilidad y alcances en la realidad
constitucional.6 De ah que la tipologa del presidencialismo latinoamerica-
no que Carpizo propone en seguida, y a la que ms adelante regresaremos,
la contemple desde tres ngulos o perspectivas: la de la norma constitucio-
nal, la de la realidad constitucional y la de la interaccin de la norma con
la realidad constitucional. Esta metodologa es la que sirve de base para el
anlisis de los OCA antes y despus del Pacto por Mxico.
Como ya se ha sealado, para Nohlen7 el sistema poltico se forma con
el sistema de gobierno, el sistema electoral y el sistema de partidos. El sis-
4
El control del poder, 3a. ed., Mxico, Porra-UNAM, 2006, pp. 435 y ss.
5
Propuesta de una tipologa del presidencialismo latinoamericano, en Vzquez
Ramos, Homero (coord.), Ctedra Nacional de Derecho Jorge Carpizo. Reflexiones constitucionales,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico, 2014.
6 Esta misma metodologa la sigo en Castellanos Hernndez, Eduardo de Jess, Nuevo de-
recho electoral mexicano, Mxico, UNAM-Trillas, 2014, para el anlisis de los asuntos electorales.
7 Nohlen, Dieter, Sistemas electorales en su contexto, Mxico, UNAM-SCJN-BUAP, 2008,
pp. 91 y ss.

tema de gobierno, por su parte, tradicionalmente se clasifica en parlamen-

tarismo, presidencialismo y semipresidencialismo. En cualquiera de stos
aparece como elemento fundamental el principio de divisin de poderes:
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de cuya interrelacin depende la definicin
y realidad de aqullos.
Tanto el parlamentarismo como el presidencialismo y el semipresiden-
cialismo constituyen modelos o familias a partir de las cuales cada pas cons-
truye su propia arquitectura constitucional, de tal forma que no hay dos
parlamentarismos, presidencialismos o semipresidencialismos iguales; son
modelos que permanentemente evolucionan al interior de un mismo pas en
virtud de factores internos8 y externos.9 Ms an, en el caso del presidencia-
lismo formado en Latinoamrica a partir del modelo estadounidense, desde
antes de la mitad del siglo pasado hubo autores que advirtieron las peculia-
ridades de ste en su aplicacin. Tal fue el caso tanto de Karl Loewenstein
como de Maurice Duverger, a quienes siguieron una gran cantidad de auto-
res que Carpizo analiza,10 y que adelante invocamos para efecto de contex-
tualizar el mbito poltico institucional de los OCA.
III. El presidencialismo latinoamericano
Loewenstein11 lo clasifica en presidencialismo puro, atenuado y aproximado, sien-

do elementos de aqul la eleccin directa del presidente, as como el nombra-
miento y remocin de los miembros del gabinete por parte del presidente. En
el atenuado, el presidente ejerce el Poder Ejecutivo de manera conjunta con sus
ministros, quienes asisten al Congreso para informar y defender sus polticas,
aunque slo fuesen responsables ante el presidente, adems de existir comi-
siones parlamentarias de investigacin. En el aproximado, se introducen en el
sistema presidencial mecanismos parlamentarios como la responsabilidad
ministerial individual y colectiva ante el Congreso, con modalidades diversas.
Luis Snchez Agesta,12 constitucionalista espaol, agreg dos modelos a
la tipologa de Loewenstein: el gobierno colegial (de Uruguay en 1952, vigente
8
Por ejemplo, Pacto por Mxico.
9
Es el caso del nuevo modelo de control difuso de la constitucionalidad y de la conven-
cionalidad al que fue condenado el Estado mexicano por la sentencia de la Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos en el caso Rosendo Radilla Pacheco contra Mxico.
10 Op. cit.
11 Loewenstein, Karl, La Presidencia fuera de los Estados Unidos, Boletn del Instituto
de Derecho Comparado de Mxico, Mxico, UNAM, ao II, nm. 5, 1949, pp. 22-27.
12 Snchez Agesta, Luis, Curso de derecho constitucional comparado, Madrid, Universidad de
Madrid, Facultad de Derecho, 1976, pp. 243-245.

hasta 1966) y la democracia popular de Cuba, no obstante que sta formalmen-

te corresponde a un modelo parlamentario.
Carpizo incluye la siguiente clasificacin poltica del jurista mexicano
Salvador Valencia Carmona:13 dictadura oligrquica, dictadura militar, rgimen po-
pulista y rgimen democrtico. Asimismo, la del constitucionalista chileno Hum-
berto Nogueira Alcal,14 el cual de entrada distingue entre los regmenes auto-
ritarios con frmulas presidencialistas y los presidencialismos democrticos, stos a su
vez los clasifica en puros, dirigidos y parlamentarios o atenuados.
En una ilustrativa cita de pie de pgina, Carpizo15 resume las siguien-
tes tipologas e identifica a sus autores: R. A. Gmez: presidente constitucional,
caudillo demaggico, guardin militar y caudillo paternalista. Francisco Cumplido:
presidencial de Ejecutivo vigorizado, presidencial parlamentario, presidencial controlado,
semipresidencial y presidencial autoritario. Antonio Colomer Viadel: presidencialismo
hegemnico de excepcin, presidencialismo hegemnico constitucional democrtico, presiden-
cialismo autnomo de equilibrio de poderes y presidencialismo con sujecin parlamentaria.
Dieter Nohlen: reforzado, puro, atenuado y parlamentarizado; en obra diversa:
autoritario, reforzado, puro, atenuado y parlamentarizado.16 Diego Valads: sistema
presidencial tradicional, transicional y democrtico. Por cierto, en una publicacin
posterior, Valads formula una sugestiva propuesta de transicin a un presi-
dencialismo parlamentarizado17 cuya vigencia permanece.
Como se seal al inicio de este acpite, Carpizo propone tres ngulos
o perspectivas para su clasificacin, de tal forma que desde la perspectiva
de la norma constitucional distingue cinco tipos de presidencialismo: puro,
predominante, atemperado, con matices parlamentarios y parlamentarizado. Desde la
perspectiva de la realidad constitucional: presidencialismo hegemnico, equilibra-
do y dbil. En tanto que desde la perspectiva de la interaccin de la norma
con la realidad, la tipologa se forma a partir de la combinacin de las dos
anteriores. Tanto el presidencialismo puro como el predominante, el atem-
perado y el de matices parlamentarios, en la realidad pueden ser presiden-
cialismos hegemnicos, equilibrados o dbiles. El presidencialismo parla-
13
Valencia Carmona, Salvador, El Poder Ejecutivo latinoamericano, Mxico, UNAM, Institu-
to de Investigaciones Jurdicas, 1979, pp. 77-83.
14
Los regmenes presidencialistas de Amrica Latina, tipologa y anlisis crtico, en
varios autores, IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 1992, pp. 472-486.
15
Op. cit., pp. 23 y 24.
16
En una publicacin posterior (Ciencia poltica comparada. El enfoque histrico-emprico, pp. 136
y 137), Nohlen actualiza su clasificacin: hiperpresidencialismo o dominante, reforzado o
racionalizado, puro o equilibrado, atenuado y parlamentarizado.
17
Valads, Diego, El gobierno de gabinete, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 2003.

mentarizado, que por su propia naturaleza excluye el equilibrado, afirma el

autor en cita, puede ser hegemnico o dbil.
Si se adopta la tipologa de Carpizo podra decirse que, desde una pers-
pectiva normativa, el presidencialismo mexicano actual se encuentra en
transicin de uno atemperado (por los OCA, entre otros rasgos constitu-
cionales) hacia otro de matices parlamentarios (por los gobiernos de coa-
licin, aplicables formalmente a partir de 2018, adoptados en la reforma
constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 10 de
febrero de 2014, tambin entre otros rasgos). Siguiendo la misma tipolo-
ga, ahora desde la realidad constitucional, se oscila hoy en Mxico entre
un presidencialismo hegemnico o dbil, dependiendo entre otros de los
adelante anotados de dos factores de gran influencia, la coyuntura polti-
ca y social despus de los lamentabilsimos sucesos ocurridos en Tlatlaya y
Ayotzinapa,18 respectivamente, as como las elecciones intermedias de 2015.
Al efecto, como lo seala el autor en cita,19 independientemente de los aspec-
tos formales, en el sistema poltico de cada pas latinoamericano, de acuerdo
a sus circunstancias propias:
gravitan con gran peso los grupos de presin y los factores reales de poder,
como el gran capital, los medios de comunicacin, los sindicatos, el ejrcito,
la iglesia catlica, las organizaciones no gubernamentales, las guerrillas y el
crimen organizado. Adems, hay que tener en cuenta el contexto internacio-
nal y la presin de organismos internacionales como el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional.
IV. rganos y organismos administrativos
Los estudiosos del derecho administrativo y de la administracin pblica han

analizado la organizacin administrativa del Estado mexicano, fundamen-
talmente, al interior del poder u rgano Ejecutivo.20 Es hasta hace poco, pri-
mero, con la creacin del Consejo de la Judicatura Federal en 1994 y ms
tarde con la Auditora Superior de la Federacin en 1998, que se ha puesto
18
Actual en el momento de escribir esta contribucin, pero cuyos alcances y resultados
imprevisibles puede advertirse que impactarn en los resultados electorales del ao prximo.
19 Carpizo, op. cit., p. 53.
20 Cfr. Valls Hernndez, Sergio y Matute Gonzlez, Carlos, Nuevo derecho administrativo,
Mxico, Porra, 2011. Tambin Nava Negrete, Justo, Organismos pblicos descentralizados, M-
xico, Porra, 2011. As como Uriarte Zazueta, Alger, El cambio institucional en la administracin
pblica en Mxico y en Sinaloa, Mxico, INAP, 2013.

atencin en los rganos y organismos administrativos de los otros dos pode-

res, Judicial y Legislativo, respectivamente.21 Antes se pona nfasis, y se sigue
haciendo, en la administracin centralizada, en los rganos desconcentrados,
en los organismos descentralizados y en los fideicomisos pblicos.22 Sin em-
bargo, la administracin pblica de los poderes Judicial y Legislativo siempre
ha existido, toda vez que siempre han tenido ingresos y egresos, adquisicio-
nes y contrataciones de bienes y servicios, procesos de seleccin de personal,
patrimonio inmobiliario, etctera. Ciertamente, dichas actividades adminis-
trativas no siempre estuvieron expresamente sealadas en las leyes. En una
interpretacin legislativa del principio de divisin de poderes materializada
en la ley, hasta hace poco todava hubo leyes de adquisiciones y de contrata-
cin de obras y servicios que regularon puntualmente dichas funciones para
el Ejecutivo pero no as para los otros dos poderes. El desinters acadmico
por los estudios administrativos especializados en dichos poderes fue conse-
cuencia adems de la subordinacin de stos al Ejecutivo, federal o local, por
las razones que ya se han expuesto en el acpite relativo al presidencialismo
latinoamericano.
V. La autonoma de los organismos

constitucionales
Los organismos constitucionales autnomos son una aparente contradiccin

del principio de divisin de poderes como frmula integradora de los rganos
formales de poder del Estado nacional. Se supone, en la tradicin constitu-
cional, que los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial abarcan de manera
total la accin estatal con sus objetivos y funciones. El surgimiento de los
organismos autnomos es resultado del proceso social e histrico de cada
pas que los ha adoptado, hasta generar una tendencia constitucional con-
tempornea en la cual aparecen los OCA como una forma de completar o
actualizar el modelo de divisin tripartita del Barn de Montesquieu.
La explicacin o justificacin del surgimiento de los OCA puede ser
tanto por razones de divisin del trabajo administrativo en busca de mayor
eficacia y eficiencia, acompaada de la necesidad o de la prioridad asignada
a una redistribucin del poder estatal en busca de nuevos equilibrios entre
las fuerzas polticas que protagonizan la decisin poltica y administrativa.
21
Consultar, entre otros: Qu es el Consejo de la Judicatura Federal, Mxico, Poder Judicial de
la Federacin, 2002; as como Guerrero Pozas, Gregorio, Modelo de una Contralora General en un
rgano constitucional autnomo, Mxico, CEDIP, LXII Legislatura, Cmara de Diputados, 2014.
22
Mendoza Popoca, Oswaldo Anbal, El fideicomiso pblico, Mxico, Porra, 2010.

Originalmente, como lo afirma Jaime Crdenas Gracia,23 la idea de rga-

nos constitucionales se encuentra en la Teora general del Estado de George
Jellinek o en la obra de Santi Romano, Nocin y naturaleza de los rganos consti-
tucionales de 1898.
Garca Pelayo24 ha sealado los siguientes criterios de distincin de los
rganos de trascendencia constitucional y poltica que aqu llamamos OCA:
inmediatez, por aparecer en la propia Constitucin; esencialidad, por su
necesidad democrtica; direccin poltica, por orientar de manera decisiva
el proceso de toma de decisiones estatal; paridad de rango, por ser supremo
en su mbito de competencia e independiente en sus funciones; autonoma
orgnica, funcional y en ocasiones presupuestaria.
Como bien lo seala Mara del Pilar Hernndez,25 en diversos pases
de Latinoamrica han surgido rganos constitucionales con diversos gra-
dos de independencia de los tres poderes tradicionales Legislativo, Ejecu-
tivo y Judicial. Sucede as que en cada pas, a veces en la propia Cons-
titucin o tan slo en la ley en otras ocasiones, ha ampliado o reducido su
nmero, sus caractersticas y su independencia de los poderes respecto de
los cuales se reclama autonoma. Es por ello que en mis cursos de docencia
en el posgrado en derecho me refiero a estos rganos como rganos autno-
mos de longitud variable, como ya tambin lo sealo ac.
Csar Astudillo y Lorenzo Crdova26 afirman que el proceso de auto-
nomizacin que hemos vivido en los ltimos diecisiete aos forma parte de
una interesante evolucin histrica que permite advertir que paralelamente
al avance de nuestra transicin poltica, se ha desarrollado una autntica
metamorfosis institucional. En un trabajo anterior, al analizar los alcances
de las vertientes de la autonoma, Csar Astudillo27 propone una garanta
institucional de la autonoma en cuya diseccin identifica: autonoma tc-
nica, autonoma de gestin, autonoma organizativa, autonoma funcional
y autonoma resolutiva.
23
Una Constitucin para la democracia, 2a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 2012.
24
Garca Pelayo, Manuel, El status del Tribunal Constitucional, Revista Espaola de
Derecho Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, nm. 1, p. 12.
25
Autonoma de los rganos electorales, Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia,
nm. 1, enero- junio de 2003, pp. 79-90.
26
Los rbitros de las elecciones estatales. Una radiografa de su arquitectura institucional, Mxico,
UNAM-IEPC, Jalisco 2010, p. 38.
27
Ackerman, John M. y Astudillo, Csar (coords.), La autonoma constitucional de la Audi-
tora Superior de la Federacin, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2009,
pp. 45 y ss.

VI. Los rganos constitucionales autnomos

antes del Pacto por Mxico
En el caso mexicano, los primeros organismos autnomos fueron las univer-

sidades pblicas: la Universidad Nacional, la primera de ellas. Sin que en
sus orgenes la autonoma universitaria hubiese alcanzado el texto constitu-
cional, solamente el de su Ley Orgnica. Es un caso tpico de una moviliza-
cin nacional estudiantil, en 1929, que culmina con cambios institucionales
que entraan puntos de inflexin, en este precedente, el otorgamiento de
la autonoma universitaria. Si lo vemos en una perspectiva histrica, es el
enfrentamiento de las clases ilustradas con el militarismo revolucionario, de
una parte, pero tambin la necesidad de liberar el estudio especializado de los
dogmas y limitaciones de una enseanza tradicional. Sera muchos aos ms
tarde cuando la autonoma universitaria quedara expresamente consignada
o reconocida como forma de organizacin administrativa en el texto de la
Constitucin.28
Despus de las universidades pblicas, el siguiente organismo que ad-
quiere autonoma constitucional en Mxico es el Banco de Mxico.29 La
creacin de moneda para el intercambio econmico en Mxico tiene una
visin grotesca si no hubiese sido trgica para muchos durante el perio-
do revolucionario o de guerra civil. Los generales revolucionarios se ha-
can acompaar de su impresora para expedir billetes que adquiran valor
y curso legal en los lugares que dominaban militarmente. La prudencia o
dispendio presidencial determinaron en los aos subsecuentes la emisin
de moneda, hasta que los intercambios internacionales y los organismos fi-
nancieros internacionales impulsaron la autonoma de los bancos centrales
nacionales, como una forma de controlar el exceso de gasto pblico y poner
orden en las finanzas internacionales, puesto que esto no slo suceda en
Mxico. La presin internacional y la necesidad de legitimacin por la va
de la eficiencia econmica del nuevo grupo gobernante y su partido poltico
en la renovacin sexenal de la familia revolucionaria trajeron al tex-
to constitucional el siguiente organismo constitucional autnomo. Adems,
para ese momento el partido poltico en el Poder Ejecutivo haba perdido la
mayora de tres cuartas partes en la Cmara de Diputados, necesaria para
formular reformas constitucionales. Ha sido una tradicin poltico-institu-
cional nuestra que los programas del gobierno ejecutivo se instrumentan a
partir de cambios constitucionales, la cual encuentra su explicacin en los
28
Reforma al artculo 3o. constitucional publicada en el DOF de 9 de junio de 1980.
29
Reforma al artculo 28 constitucional publicada en el DOF de 20 de agosto de 1993.

principios de constitucionalidad y legalidad propios de un Estado democr-

tico de derecho en transicin.
El tercer organismo constitucional autnomo mexicano fue el Instituto
Federal Electoral30 an sin la autonoma plena que a veces se exige para
reconocerlos como tales. El sistema electoral mexicano, para el momento
de la cuestionada eleccin presidencial de 1988, se sustentaba nicamente
en la Comisin Federal Electoral, dependiente del Ejecutivo federal cues-
tionado en su origen electoral, y en los colegios electorales de las cmaras
federales y locales para la solucin en ltima instancia de las controversias
electorales. Es natural que el modelo de organismo constitucional autno-
mo utilizado para el Banco de Mxico haya sido rpidamente adoptado y
adaptado para el organismo electoral federal y los locales.
El presidencialismo latinoamericano analizado previamente nos per-
mite ubicar al presidencialismo mexicano como una forma de dominacin
poltica que evoluciona a partir de la llamada Revolucin mexicana de-
nominacin legitimadora de la guerra civil conocida a principios del siglo
XX. La evolucin poltica e institucional de los pases presentadas como
gestas heroicas de los prceres que ocupan el poder es una tradicin que
acompaa a todos los pases; los hroes nacionales en cualquier parte son
militares o polticos, a pesar de sus derrotas o de sus yerros, independiente-
mente de los costos sociales que unas y otros hayan tenido para el resto de
la poblacin.
La composicin de las cmaras federales y, ms tarde, de los congresos
locales, a partir de 1988, abre la tradicin actual de gobiernos divididos
y, consecuentemente, la prdida de hegemona de un solo partido poltico
para hacerlo transitar al carcter de partido dominante y, al sistema poltico,
a uno de pluralidad partidista con equilibrios cambiantes en funcin de los
resultados electorales,31 confirmada plenamente en 1997. La historia de
reformas constitucionales y resultados electorales, a partir de 1988, refleja
la realidad de la transicin democrtica mexicana, la alternancia partidista
conocida en el Ejecutivo federal en 2000 que nunca se dio en la compo-
sicin de las cmaras federales, pues siempre hubo lo que la doctrina llama
gobierno dividido.32
30
Reforma al artculo 41 constitucional publicada en el DOF de 22 de agosto de 1996,
aunque su creacin como organismo pblico data de la reforma publicada en el DOF de 6 de
abril de 1990. Este trabajo trata de aportar datos para determinar desde cundo fue autno-
mo el IFE.
31
Cfr. Casar, Ma. Amparo y Marvn, Ignacio (coords.), Reformar sin mayoras. La dinmica
del cambio constitucional en Mxico: 1997-2012, Mxico, Taurus, 2014.
32
Vase Castellanos Hernndez, Eduardo de Jess, La forma de gobierno como marco
constitucional y convencional de la rendicin de cuentas, en Fiscalizacin, transparencia y ren-

La presin internacional, el voluntarismo presidencial, el equilibrio deri-

vado de la pluralidad partidista y los hechos econmicos y sociales y has-
ta actos humanos individuales tambin, son los que detonan la necesidad de
ruptura y actualizacin, orientan el rumbo hacia donde deben ser creados los
OCA. Ese fue el caso de los actos de corrupcin conocidos en su momento
al interior del Poder Judicial de la Federacin. El poder omnmodo de desig-
nacin de jueces y magistrados por parte de los entonces ministros de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nacin es acotado poniendo la administracin
y carrera judicial en manos de un Consejo de la Judicatura Federal, cuyas
atribuciones han conocido modificaciones sucesivas que no es el momento
de analizar y evaluar. La creacin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin acot igualmente el poder de los magistrados de la Sala Supe-
rior mediante la creacin de una Comisin de Administracin, equivalente
del Consejo de la Judicatura Federal. Ms an, los magistrados de las salas
regionales no son nombrados por la Comisin de Administracin del TEPJF
el Consejo de la Judicatura Federal del PJF s nombra a los magistrados
de Circuito, sino por la Cmara de Senadores a propuesta en terna de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin lo que a su vez permite el surgi-
miento de otros corporativismos que tampoco es el momento de analizar.
No es extrao pues que en el momento en que el partido hegemnico
se convierte en dominante, habida cuenta la composicin de la Cmara de
Diputados al perder la mayora absoluta, surja el primer rgano autnomo
al interior de sta en rigor, semiautnomo, de acuerdo con algunas de las
clasificaciones existentes y que intentaremos de reformular ms adelante,
la Entidad Superior de Fiscalizacin o Auditora Superior de la Federacin.
Los equivalentes locales de sta reflejan, como ya lo vimos con los orga-
nismos electorales, la fuerza y disposicin del partido dominante local y el
equilibrio que le es posible lograr a los partidos opositores.
En suma, los OCA de longitud variable antes del Pacto por Mxico,
por las razones que expongo a lo largo de este artculo, adems de los ya men-
cionados, son los siguientes: 1) comunidades y pueblos indgenas; 2) Instituto
Federal de Acceso a la Informacin; 3) Instituto Nacional de Informacin
Estadstica y Geogrfica; 4) Tribunal Superior Agrario; 5) Banco Central;
6) Instituto Federal Electoral; 7) Contralora General del Instituto Federal
Electoral; 8) Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; 9) Auditora
Superior de la Federacin; 10) Consejo de la Judicatura Federal; 11) Comi-
sin de Administracin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
racin; 12) partidos polticos, y 13) sindicatos.
dicin de cuentas, LXII Legislatura, Cmara de Diputados, Unidad de Evaluacin y Control

de la Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin (en prensa).

Reconozco que esta seleccin es polmica y rompe con la perspectiva

tradicional de la doctrina constitucional mexicana al respecto, particular-
mente para el caso de partidos polticos y sindicatos, recientemente inclui-
dos apenas como sujetos obligados directos en materia de transparencia y
acceso a la informacin pblica, pero que adems de administrar recursos
pblicos tienen decisiones vinculantes para la esfera jurdica constitucio-
nal y de derechos humanos de sus afiliados y agremiados, por lo que se
requiere sobre todo en el caso de los sindicatos, de una atencin consti-
tucional ms amplia, como ya empieza a suceder con los partidos polticos.
Miguel Carbonell, por ejemplo, distingue entre los OCA y rganos de rele-
vancia constitucional, en su perspectiva, el Consejo de la Judicatura Federal,
pero nadie se refiere a algunos de los que ahora incluyo. Es por ello que la
primera aportacin de este intento de ruptura epistemolgica sea el deseo
de atraer mayor atencin sobre el tema especfico.
Para ello, se propone como criterio definitorio fundamental de la au-
tonoma de los entes sociales y pblicos, la voluntad poltica y la necesidad
institucional de dotarlos de autonoma e independencia independiente-
mente del diseo institucional especfico, como garanta de proteccin
institucional para que sus funciones, habitualmente exclusivas, contribuyan
al mejor funcionamiento del sistema de gobierno.
VII. El Pacto por Mxico33
Suscrito en diciembre de 2012, constituye la concertacin poltica ms im-

portante lograda entre el Poder Ejecutivo federal, entonces recientemente
electo y apenas entrado en funciones, y las dirigencias de los tres partidos po-
lticos incluido el del Ejecutivo que reciben mayor nmero de votos del
electorado nacional, desde la concertacin poltica partidista que condujo a
las reformas constitucionales en materia poltico electoral de 199634 durante
el gobierno del presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len.
Las reformas constitucionales respectivas, derivadas del Pacto por M-
xico, trajeron aparejadas la creacin o reformulacin de los OCA de
longitud variable siguientes: 1) Comisin Federal de Competencia Eco-
nmica; 2) Instituto Federal de Telecomunicaciones; 3) Instituto Nacional
de Evaluacin de la Educacin; 4) Comisin Nacional de Hidrocarburos;
5) Comisin Reguladora de Energa; 6) Instituto Nacional Electoral (antes
33
Consultar pactopormxico.org.
34
Cfr.
Castellanos Hernndez, Eduardo, Las reformas de 1996, Mxico, Centro de Investi-
gacin Cientfica Jorge L. Tamayo, 1998.

Instituto Federal Electoral); 7) Comisin Nacional para la Evaluacin de la

Poltica de Desarrollo Social; 8) Organismo para Proveer el Servicio de Ra-
diodifusin; 9) Fiscala General de la Repblica; 10) Fiscala especializada
en materia de delitos electorales; 11) Fiscala especializada en materia de
combate a la corrupcin; 12) Contralora General del INE; 13) Contralora
interna de la Cofece; 14) Contralora interna del Ifetel; 15) Fiscala espe-
cializada en materia de delitos electorales, al interior de la Procuradura
General de la Repblica; 16) Fiscala especializada en materia de delitos
relacionados con hechos de corrupcin, al interior de la Procuradura Ge-
neral de la Repblica.
VIII. Contenido de la regulacin constitucional

de los rganos constitucionales autnomos
nacionales, federales y locales, despus
del Pacto por Mxico
Los temas o el contenido de la regulacin constitucional de los OCA na-

cionales, federales y locales, una vez aprobado y materializado el Pacto por
Mxico, son los siguientes aunque hayan sido creados antes o despus del
Pacto, para el caso de cada uno de los entes que consideramos autnomos
a partir de las consideraciones expuestas anteriormente:35
1) Autonoma de los pueblos y comunidades indgenas. Artculo 2o.36
Comunidades y pueblos indgenas; libre determinacin y autonoma;
objetivos o materia de la autonoma; Constituciones y leyes locales.
2) Autonoma de las universidades. Artculo 3o., fraccin VII37
Gobierno autnomo; fines y principios; planes, programas, personal
acadmico y patrimonio; relaciones laborales.
3) Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin. Artculo 3o., fraccin IX38
Sistema Nacional de Evaluacin Educativa; organismo pblico autno-
mo; Fines y atribuciones; rgano de direccin; designacin de sus integran-
tes; requisitos, periodo, reeleccin, remocin e impedimentos; eleccin del
35 Datos obtenidos del texto vigente de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, consultado en Marco Jurdico del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
LXII Legislatura, Mxico, Cmara de Diputados, agosto de 2014.
36 DOF de 14 de agosto de 2001.
37 DOF de 9 de junio de 1980.
38 DOF de 26 de febrero de 2013.

presidente de la Junta de Gobierno; organizacin, funcionamiento y princi-

pios; colaboracin y coordinacin.
4) Organismos autnomos, federales y locales, en materia de acceso a la informa-
cin.39 Artculo 6o., apartado A, 89, fraccin XIX; 116, fraccin VIII; y 122, apartado
C, base primera, fraccin V, inciso )
Principios y bases; organismo autnomo federal; ley general; principios
constitucionales; sistema nacional de acceso a la informacin pblica y pro-
teccin de datos personales; informacin reservada o confidencial; resolu-
ciones del organismo garante; recurso de revisin; integracin, consulta y
proceso de eleccin; objecin presidencial del nombramiento; duracin, re-
quisitos, impedimentos y remocin; equidad de gnero; eleccin del comi-
sionado presidente; consejo consultivo; medidas de apremio; coadyuvancia
de autoridades y servidores pblicos; coordinacin y rendicin de cuentas;
Constituciones de los Estados; atribuciones de la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal; organismo autnomo del Distrito Federal.
5) Organismo para proveer el servicio de radiodifusin. Artculo 6o., apartado B,
fraccin V40
Autonoma tcnica, operativa, de decisin y de gestin; consejo ciuda-
dano, integracin, eleccin y escalonamiento; eleccin del presidente, du-
racin, reeleccin y remocin; informe anual y comparecencia ante las c-
maras del Congreso.
6) Instituto Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica. Artculo 26, apar-
tado B41
Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica; organismo
con autonoma tcnica y de gestin; integracin y designacin de la Junta
de Gobierno; principios y bases de organizacin y funcionamiento del Sis-
tema Nacional; remocin e impedimentos de los miembros de la Junta de
Gobierno
7) Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. Artculo 26,
apartado C42
rgano autnomo con personalidad jurdica y patrimonio propios; fi-
nes, atribuciones y coordinacin; integracin, requisitos, nombramiento,
objecin, periodo y ratificacin; eleccin del presidente, duracin, reelec-
39
DOF de 11 de junio de 2013.
40
Idem.
41
DOF de 7 de abril de 2006.
42
DOF de 10 de febrero de 2014.

cin y remocin; informe anual y comparecencia ante las cmaras del Con-
greso.
8) Tribunales agrarios. Artculo 27, fraccin XIX43
Justicia agraria; autonoma, plena jurisdiccin y designacin.
9) Banco central. Artculo 28, prrafos sexto y sptimo44
Banco central autnomo; objetivo; atribuciones del banco central; de-
signacin, periodos, escalonamiento, remocin, impedimentos y juicio po-
ltico de los directivos.
10) Comisin Federal de Competencia Econmica. Artculo 28, prrafos catorce y
del veinte al treinta y uno, y 89, fraccin III45
rgano autnomo con personalidad jurdica y patrimonio propio; ob-
jeto y facultades; regulacin conjunta con el Ifetel.
11) Instituto Federal de Telecomunicaciones. Artculo 28, prrafos quince a treinta
y uno, y 89, fraccin III46
rgano autnomo con personalidad jurdica y patrimonio propio;
objeto y facultades; atribuciones en materia de competencia econmica;
concesiones del espectro radioelctrico, registro pblico y sanciones; inde-
pendencia, imparcialidad y profesionalismo de Cofece e Ifetel; regulacin
conjunta; independencia en sus resoluciones; ejercicio presupuestal autno-
mo; estatuto orgnico y disposiciones administrativas; investigacin y sus-
tanciacin de procedimientos; principios, deliberacin colegiada y pblica;
impugnacin mediante juicio de amparo sin suspensin; jueces y tribunales
de amparo especializados; programa de trabajo anual, informe trimestral de
actividades y comparecencia de los titulares ante las cmaras del Congreso;
transparencia, gobierno digital y datos abiertos; retribucin y remocin de
los comisionados; Contralora Interna; integracin, designacin y escalona-
miento; eleccin, periodo y reeleccin del presidente de cada rgano; requi-
sitos para ser comisionado; impedimentos, responsabilidades, juicio poltico
y contacto con representantes de los agentes econmicos regulados; dura-
cin y no reeleccin de los comisionados; comit de evaluacin; convocato-
ria pblica y examen de conocimientos; seleccin de aspirantes y propuesta
de ratificacin al Senado; rechazo, ratificacin y designacin de candidatos
propuestos por el Ejecutivo.
43
44
DOF de 20 de agosto de 1993.
45
DOF de 11 de junio de 2013.
46
Idem.

12)-14) Contraloras internas47 de la Cofece y del Ifetel. Artculo 28, prrafo veinte,
fraccin XII. Contralora General del INE. Artculo 41, base V, apartado A, prrafo
octavo
Designacin por las dos terceras partes de los miembros presentes de
la Cmara de Diputados. En el caso del INE, a propuesta de instituciones
pblicas de educacin superior.
15) Instituto Nacional Electoral.48 Artculo 41, base V, apartado A; autoridades
locales, administrativas y jurisdiccionales, en materia electoral. Artculo 116, fraccin IV,
inciso c), prrafos 1o. a 7o
Organismo pblico autnomo con personalidad jurdica y patrimonio
propios; principios rectores; independencia y estructura; rgano superior
de direccin; rganos ejecutivos, tcnicos, de fiscalizacin y de vigilancia;
sesiones pblicas; oficiala electoral; eleccin del consejero presidente y los
consejeros electorales; impedimentos para los consejeros; contralora gene-
ral; secretario ejecutivo; requisitos e impedimentos; Constituciones y leyes
electorales de los Estados; organismos pblicos locales electorales; designa-
cin de consejeros por el INE; duracin y no reeleccin de consejeros; im-
pedimentos; autoridades electorales jurisdiccionales; fe pblica en materia
electoral; impugnaciones al INE en procesos electorales locales.
16) Tribunales (federales) de lo contencioso administrativo.49 Artculo 73, fraccin
XXIX-H; y tribunales locales de lo contencioso administrativo. Artculo 116, fraccin V,
y 122, apartado C, base quinta
Atribuciones del Congreso de la Unin; Constituciones y leyes de los
estados; Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
17) Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin.50 Artculos 74, fracciones
II y VI, prrafos dos a cinco, y 79, prrafos primero, quinto y sexto; entidades estatales y
del Distrito Federal de fiscalizacin. Artculo 116, fraccin II, prrafos sexto y sptimo,
y 122, apartado C, base primera, fraccin V, inciso e)
Facultades exclusivas, entre otras, de la Cmara de Diputados en la
materia; autonoma tcnica y de gestin de la Entidad de Fiscalizacin Su-
perior; designacin, duracin y reeleccin del titular; requisitos e impedi-
mentos; entidades estatales de fiscalizacin; Entidad de Fiscalizacin del
Distrito Federal.
47
Idem.
48
49
DOF de 10 de agosto de 1987.
50
DOF de 30 de julio de 1999.

18) y 19) rganos colegiados encargados de la regulacin en materia de energa.

Comisin Nacional de Hidrocarburos y Comisin Reguladora de Energa.51 Artculos 28,
prrafo octavo, y 89, fraccin III
El Poder Ejecutivo contar con los rganos reguladores coordinados en
materia energtica, denominados Comisin Nacional de Hidrocarburos y
Comisin Reguladora de Energa, en los trminos que determine la ley. Apro-
bacin senatorial de los integrantes de los rganos colegiados respectivos.
20) Consejo de la Judicatura Federal.52 Artculos 94, prrafos segundo, sexto y sp-
timo, y 100; y Consejo de la Judicatura del Distrito Federal. Artculo 122, apartado C,
base cuarta, fracciones II a VI
Poder Judicial de la Federacin; Consejo de la Judicatura Federal; in-
dependencia tcnica y de gestin; integracin y designacin; requisitos;
funcionamiento; duracin, escalonamiento y no reeleccin; independencia,
imparcialidad y remocin de los consejeros; principios de la Carrera Judi-
cial; acuerdos generales del Consejo y su revocacin; decisiones del Consejo
y su revisin; presupuesto del Poder Judicial de la Federacin; Consejo de
la Judicatura del Distrito Federal; integracin, designacin, requisitos, du-
racin, escalonamiento y no reeleccin; atribuciones del Consejo; impedi-
mentos y sanciones; presupuesto de egresos.
21) Comisin de Administracin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe-
deracin.53 Artculo 99, prrafo dcimo
La administracin, vigilancia y disciplina en el Tribunal Electoral corres-
pondern, en los trminos que seale la ley, a una Comisin del Consejo de
la Judicatura Federal, que se integrar por el presidente del Tribunal Electo-
ral, quien la presidir; un magistrado electoral de la Sala Superior designado
por insaculacin, y tres miembros del Consejo de la Judicatura Federal.
22) Fiscala General de la Repblica.54 Artculo 102, apartado A, y organismos au-
tnomos de los Estados encargados de la procuracin de justicia. Artculo 116, fraccin IX
Organismo pblico autnomo con personalidad jurdica y patrimonio
propios; requisitos para ser fiscal general; designacin, duracin y remo-
cin; lista de candidatos integrada por el Senado; designacin provisional
del fiscal por el Ejecutivo; terna formulada por el Ejecutivo y enviada al
Senado; comparecencias y designacin por mayora de dos tercios; designa-
51
DOF de 20 de diciembre de 2013.
52
53
DOF de agosto de 1996.
54

cin por el Senado si el Ejecutivo no enva terna; designacin por el Ejecu-

tivo si el Senado no designa; remocin del fiscal y objecin de la remocin;
convocatoria a sesiones extraordinarias; ausencias del fiscal; informe anual
y comparecencias; responsabilidades; procuracin de justicia autnoma en
los Estados.
23) y 24) Fiscalas especializadas en materia de delitos electorales y combate a la
corrupcin.55 Artculo 102, apartado A, prrafo quinto
La Fiscala General contar, al menos, con las fiscalas especializadas en
materia de delitos electorales y de combate a la corrupcin, cuyos titulares
sern nombrados y removidos por el fiscal general de la Repblica. El nom-
bramiento y remocin de los fiscales especializados antes referidos podrn
ser objetados por el Senado de la Repblica por el voto de las dos terceras
partes de los miembros presentes, en el plazo que fije la ley; si el Senado no
se pronunciare en este plazo, se entender que no tiene objecin.
25) y 26) Fiscalas especializadas en materia de delitos electorales y combate a la
corrupcin al interior de la Procuradura General de la Repblica.56 Artculo dcimo octa-
vo transitorio del decreto de reforma constitucional publicado en el DOF de 10 de febrero
de 2014
27) Comisin Nacional de los Derechos Humanos y organismos locales de proteccin

de los derechos humanos.57 Art. 102, apartado B
Organismos de proteccin de los derechos humanos; recomendaciones,
denuncias y quejas. Intervencin de la Cmara de Senadores; incompe-
tencia en materia electoral y jurisdiccional; Comisin Nacional de los De-
rechos Humanos con autonoma; organismos locales autnomos; Consejo
Consultivo de la CNDH; eleccin del presidente de la CNDH; consulta
pblica y transparencia; informe anual y comparecencia ante las cmaras;
inconformidades; investigacin de violaciones graves.
28) Partidos polticos.58 Artculo 41, bases I a VI
Los partidos polticos son entidades de inters pblico; la ley determi-
nar las normas y requisitos para su registro legal, las formas especficas de
55
Idem.
56
Idem.
57
DOF de 28 de enero de 1992; DOF de 13 de septiembre de 1999; DOF de 10 de junio
de 2011.
58
DOF de 6 de diciembre de 1977; DOF de 6 de abril de 1990; DOF de 3 de septiembre
de 1993; DOF de 19 de abril de 1994; DOF de 22 de agosto de 1996; DOF de 12 de noviem-
bre de 2007; DOF de 10 de febrero de 2014.

su intervencin en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerro-

gativas que les corresponden.
Los partidos polticos tienen como fin promover la participacin del
pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de los rganos de
representacin poltica y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible
el acceso de stos al ejercicio del poder pblico, de acuerdo con los progra-
mas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre,
secreto y directo, as como las reglas para garantizar la paridad entre los g-
neros, en candidaturas a legisladores federales y locales. Slo los ciudadanos
podrn formar partidos polticos y afiliarse libre e individualmente a ellos;
por tanto, queda prohibida la intervencin de organizaciones gremiales o
con objeto social diferente en la creacin de partidos y cualquier forma de
afiliacin corporativa.
Las autoridades electorales solamente podrn intervenir en los asuntos
internos de los partidos polticos en los trminos que sealen esta Constitu-
cin y la ley.
29) Sindicatos de trabajadores y patrones.59 Artculo 123, apartado A, fraccin XVI
y apartado B, fraccin X
Tanto los obreros como los empresarios tendrn derecho para coaligar-
se en defensa de sus respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones
profesionales, etctera.
Los trabajadores (al servicio del Estado) tendrn el derecho de asociarse
para la defensa de sus intereses comunes.
IX. Elementos esenciales o distintivos

de los rganos constitucionales autnomos
despus del Pacto por Mxico
Es natural que todos los elementos que se sealan enseguida no hayan apa-
recido en los primeros OCA que fueron surgiendo en los aos recientes a
partir de la creacin del banco central, ni del Instituto Federal Electoral o
de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos; algunos, desde luego,
quedaron consignados en la inicial Ley Orgnica de la UNAM, pero no estu-
vieron regulados desde el texto constitucional. Cada uno de dichos OCA ha
conocido reformas constitucionales y legales que han modificado su estruc-
tura, funcionamiento y mbito de competencia. Tampoco estos elementos
esenciales o distintivos son resultado exclusivo de las reformas ms recientes,
59

an posteriores a la firma del Pacto por Mxico. Sin embargo, la acumula-

cin de elementos caractersticos de los OCA actuales nos permite reunir los
siguientes:
1) Mencin expresa en la Constitucin general de la existencia del ente,
sea de su autonoma o de ambas, sea que se defina o disee su inte-
gracin o no.
2) Fines, objetivos o materia de su autonoma, as como sus atribuciones
o competencias e incompetencias.
3) Principios constitucionales que rigen su funcionamiento o el del m-
bito de su actividad institucional.
4) Sistema nacional que se deriva del mbito de atribuciones o compe-
tencias del ente pblico respectivo, colaboracin y coordinacin.
5) Mayor o menor independencia respecto de sus creadores y de quie-
nes designan o eligen a su titular o integrantes de sus rganos cole-
giados de direccin y consulta, en virtud del proceso de seleccin,
examen, evaluacin, integracin y designacin o eleccin de dichos
titulares o integrantes que pueden ser individuales o colegiados, pero
sin que exista una relacin jerrquica o subordinacin formal expre-
sa de sus creadores o designantes, de los que no son representantes
ni mandatarios.
6) Inmunidades constitucionales y responsabilidades polticas, adminis-
trativas y legales de los titulares o integrantes de sus rganos colegia-
dos superiores de direccin y consulta.
7) Personalidad jurdica y patrimonio propio.
8) Autorregulacin interior.
9) Autonoma presupuestal.
10) Autonoma o independencia de gestin o administrativa.
11) Autonoma o independencia tcnica, operativa, de decisin y de re-
solucin.
12) Convocatoria pblica, consulta pblica, examen de conocimientos,
requisitos, periodo, escalonamiento, reeleccin, no reeleccin, remo-
cin e impedimentos del titular o integrantes del rgano u rganos
de direccin o de consulta, mayoras calificadas e inatacabilidad del
proceso de seleccin.
13) Principios y reglas constitucionales para la legislacin secundaria a
travs de leyes generales, orgnicas, reglamentarias, federales y loca-
les as como Constituciones locales.
14) Investigacin y sustanciacin de procedimientos, resoluciones, recur-
sos y proteccin jurisdiccional mediante juicios de amparo especia-
lizados en la materia e improcedencia de la suspensin de los actos

reclamados atribuibles al organismo constitucional autnomo, as

como jueces y tribunales especializados.
15) Titularidad de la accin procesal para ejercer controversias constitu-
cionales y acciones de inconstitucionalidad.
16) Informacin reservada o confidencial en su mbito de actividad.
17) Equidad de gnero en la integracin del rgano u rganos colegiados
de direccin y consulta.
18) Objecin presidencial u otra de la propuesta, designacin o remocin
del titular o integrantes del rgano u rganos de direccin.
19) Coadyuvancia y colaboracin de servidores pblicos u otros interlo-
cutores institucionales y sociales.
20) Programa de trabajo, informes anuales, trimestrales u otros, y compa-
recencia ante las cmaras del Congreso de la Unin.
21) No existe responsabilidad individual ni colectiva de carcter parla-
mentario frente al Congreso.
22) Deliberacin colegiada y pblica de sus rganos de direccin y vigi-
lancia
23) Transparencia, gobierno digital y datos abiertos.
24) Carrera administrativa o servicio profesional.
25) Contralora interna autnoma.
26) Formas de contacto con los agentes regulados.
27) Fe pblica en los actos materia sustantiva del ente o relacionados con
sta.
X. Un nuevo intento de clasificacin
Si se considerase que slo son OCA los rganos con personalidad jurdica
y patrimonio propio establecido en la Constitucin, slo tendramos nueve:
INEE, IFAI, Inegi, CNSPD, Cofece, Ifetel, INE, FGR y CNDH. El Banco
de Mxico no quedara incluido como tal, pues la Constitucin no le otorga
personalidad jurdica ni patrimonio propio, y tampoco su Ley Orgnica. El
rasgo distintivo del organismo constitucional autnomo es la voluntad del
legislador constitucional de otorgarle autonoma e independencia respecto
del poder pblico del cual emerge, para lo cual le asigna alguna o algunas
de las caractersticas que hemos anotado previamente. Autonoma e inde-
pendencia que desde luego no implica exclusin del orden jurdico general,
mucho menos confrontacin, sino por el contrario, entraa necesariamente
colaboracin y coordinacin interinstitucional en el mbito de las respectivas
competencias de poderes constitucionales y OCA.

Constatamos as una vez ms que la autonoma e independencia son

de longitud variable. La plena autonoma siempre es relativa, pues habi-
tualmente falta alguna caracterstica que otro ente autnomo posee. Con
la excepcin de Ifetel y Cofece, no hay otros dos OCA semejantes al grado
de parecer idnticos por cuanto a sus caractersticas formales (en los OCA
mencionados, las de ambos se desarrollan en los prrafos 20 a 31 del artculo
28 constitucional; paradjicamente, en el mismo artculo pero en diferentes
prrafos no relacionados entre s se crean el banco central y los rganos re-
guladores coordinados en materia energtica). De tal suerte que la primera
constatacin es que, como hemos descrito, existen en el texto constitucional
28 rganos u organismos, grupos, familias o sistemas de entes autnomos.
Una primera divisin de los entes pblicos autnomos podra ser en-
tre comunidades o grupos autnomos, y rganos u organismos autnomos,
siendo aqullos comunidades o grupos sociales y stos entidades adminis-
trativas pblicas. En el primer caso tenemos a las comunidades y pueblos
indgenas, as como a los partidos polticos y sindicatos, en tanto que las
entidades administrativas seran subdivididas o clasificadas a partir de los
poderes pblicos de los cuales emergen o al interior de los cuales funcionan.
Ciertamente, la mayor parte de estos entes administrativos pblicos autno-
mos surgen del Ejecutivo federal, pero ya hemos visto que existen al interior
de los otros dos poderes Legislativo y Judicial, federales o locales.
Una clasificacin adicional est dada por el objeto del OCA respectivo,
como lo seala Pedro Salazar Ugarte. En todos los casos es la prestacin
de un servicio pblico, pero la clasificacin dependera del tipo de servicio
pblico, que si bien es cierto puede haber uno principal en cada organismo
constitucional autnomo, igualmente puede haber varios complementarios
que presta el mismo rgano.
Como ya lo hemos visto anteriormente, los OCA pueden ser nacio-
nales, en tanto que dan origen a un sistema nacional (INE, IFAI, CNDH,
INEE); federales, si regulan solamente las actividades de un OCA del mbi-
to federal de gobierno (Cofece, Ifetel, FGR, Banxico), o locales si es que el
rgano u organismo local respectivo no se inserta en un sistema nacional de
los mencionados (procuraduras de justicia locales o con la denominacin
que reciban, una vez que sean autnomas).
XI. Conclusiones y propuesta
El presidencialismo mexicano ha sido atenuado, en su vertiente autoritaria,

mediante la creacin e incremento de los OCA. Despus del Pacto por Mxi-

co, los OCA son consecuencia directa del pluralismo moderado que conoce-
mos, que para efectos prcticos es un tripartidismo con variantes ocasionales
de bipartidismo oscilatorio.
La distribucin y control del poder pblico puede ser temporal, funcio-
nal o territorial; tenemos as la renovacin peridica de los cargos pblicos
de eleccin popular directa e indirecta, la divisin de poderes y el federalis-
mo. La emergencia de los OCA entraa una forma de distribucin y control
del poder poltico que, por lo pronto, est sometida a la prueba de su efica-
cia y eficiencia, pero cuyos resultados slo podrn conocerse en el mediano
y largo plazos. Los ajustes estructurales que algunos de dichos rganos han
tenido varias veces en los ltimos aos significan cambios o ajustes para
mantener su vigencia y utilidad institucional y poltica, de tal forma que si
bien entraan una forma de evaluacin, sta implica a su vez una aproba-
cin de su desempeo, utilidad o idoneidad, para lo cual se les fortalece o
aprovecha mejor con las reformas respectivas.
Consecuentemente, es de preguntarse si sera conveniente ya encau-
sar esta modalidad organizacional constitucional mediante una regulacin
constitucional expresa y puntual que uniforme la estructura y funciona-
miento de dichos rganos; la cual, en mi opinin, encontrara su lugar ms
propicio en el prrafo primero del artculo 41 constitucional, mismo que
con la adicin de un nuevo prrafo segundo podra dar cabida a los ele-
mentos caractersticos deseables mnimos para los actuales y futuros OCA.
La primera razn por la cual, independientemente de la longitud varia-
ble de su autonoma constitucional, es conveniente a mi juicio que los OCA
queden expresamente sealados como tales, parte de tres constataciones:
cada OCA, con autonoma plena o relativa o con su simple mencin o re-
levancia constitucional, tiene una atribucin constitucional exclusiva de
otra manera un OCA podra estar duplicando sus funciones con otro rga-
no u organismo administrativo cualquiera. Consecuentemente, debera
hacerse expresa y puntual la facultad, el fin o las atribuciones de cualquier
OCA para que ste pueda exigir el respeto de su mbito de competencia
por va jurisdiccional constitucional, mediante la titularidad de la accin
procesal de controversia constitucional. Por la misma razn, el titular o in-
tegrante de ese OCA debera tener expresa e indudablemente sealada su
titularidad de la accin procesal para ejercer la accin de inconstitucio-
nalidad. Lo que hasta el momento no sucede a pesar de lo establecido
en ambas fracciones del artculo 105 constitucional por las cavilaciones
doctrinales y omisiones legislativas constitucionales o defectos de tcnica
legislativa constitucional en torno a la longitud variable de la autonoma de

todos los rganos y organismos que hemos reseado, as como por la ausen-
cia hasta el momento de un criterio jurisprudencial especfico al respecto.
Pero la consideracin ms importante que quisiera formular respecto
de los OCA, cuya autonoma es de longitud variable, es que si a nivel in-
dividual los titulares e integrantes de los rganos colegiados de direccin a
los que un sector de la doctrina les niega el rango de autnomos no asumen
plenamente su autonoma por desconocimientos de sus atribuciones, por
prudencia para evitar confrontaciones o por temor ante los eventuales re-
sultados, la sumisin poltica del periodo autoritario incluidos los OCA
que la doctrina estima de autonoma plena, aunque el Banco de Mxico no
tenga personalidad jurdica y patrimonio propio reconocido expresamente
en la Constitucin ni en su Ley Orgnica habra retornado como resulta-
do de decisiones individuales, independientemente y a pesar de la evolucin
del presidencialismo mexicano.


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www.juridicas.unam.mx Libro completo en

LOS RGANOS CONSTITUCIONALES

Eduardo de Jess Castellanos Hernndez*

Sumario: I. Consideraciones iniciales sobre la autonoma. II. El sistema

I. Consideraciones iniciales sobre la autonoma

El Diccionario de la lengua espaola1 seala, para efecto de nuestro estudio, las

Estado y condicin del pueblo que goza de entera independencia poltica.

Las races griegas de la palabra autonoma se refieren a la ley que se

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88 Eduardo de Jess Castellanos Hernndez

tad encuentra de inmediato numerosas restricciones. Para identificar dicha

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LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS, ANTES Y DESPUS... 89

te, como precisaremos ms adelante, se compone de la forma o sistema de

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90 Eduardo de Jess Castellanos Hernndez

aqu de comunidades indgenas, partidos polticos y sindicatos, pero esta

II. El sistema poltico

En un artculo publicado de manera pstuma,5 Jorge Carpizo afirma que:

una investigacin de derecho constitucional debe privilegiar los elementos

Es por ello que el enfoque de esta contribucin para el estudio de los

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LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS, ANTES Y DESPUS... 91

tema de gobierno, por su parte, tradicionalmente se clasifica en parlamen-

III. El presidencialismo latinoamericano

Loewenstein11 lo clasifica en presidencialismo puro, atenuado y aproximado, sien-

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92 Eduardo de Jess Castellanos Hernndez

hasta 1966) y la democracia popular de Cuba, no obstante que sta formalmen-

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LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS, ANTES Y DESPUS... 93

mentarizado, que por su propia naturaleza excluye el equilibrado, afirma el

IV. rganos y organismos administrativos

Los estudiosos del derecho administrativo y de la administracin pblica han

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94 Eduardo de Jess Castellanos Hernndez

atencin en los rganos y organismos administrativos de los otros dos pode-

V. La autonoma de los organismos

Los organismos constitucionales autnomos son una aparente contradiccin

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LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS, ANTES Y DESPUS... 95

Originalmente, como lo afirma Jaime Crdenas Gracia,23 la idea de rga-

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96 Eduardo de Jess Castellanos Hernndez

VI. Los rganos constitucionales autnomos

En el caso mexicano, los primeros organismos autnomos fueron las univer-

DR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,

LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS, ANTES Y DESPUS... 97

principios de constitucionalidad y legalidad propios de un Estado democr-

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98 Eduardo de Jess Castellanos Hernndez

La presin internacional, el voluntarismo presidencial, el equilibrio deri-

dicin de cuentas, LXII Legislatura, Cmara de Diputados, Unidad de Evaluacin y Control

DR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,

LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS, ANTES Y DESPUS... 99

Reconozco que esta seleccin es polmica y rompe con la perspectiva

VII. El Pacto por Mxico33

Suscrito en diciembre de 2012, constituye la concertacin poltica ms im-

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100 Eduardo de Jess Castellanos Hernndez

Instituto Federal Electoral); 7) Comisin Nacional para la Evaluacin de la

VIII. Contenido de la regulacin constitucional

Los temas o el contenido de la regulacin constitucional de los OCA na-