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01 El Estado en America Latina PDF
01 El Estado en America Latina PDF
4-26
ISSN: 0718-5766
The state in Latin America from the 1930s until today: crisis, reforms,
resurrection?
Resumen: En este trabajo se aborda el estudio del Estado latinoamericano desde los aos
treinta hasta nuestros das. En primer lugar, se realiza un anlisis de los pilares
fundamentales de la etapa conocida como de desarrollo hacia adentro: la industrializacin
por sustitucin de importaciones, el Estado interventor y el populismo, y se presentan las
caractersticas de la crisis del Estado desarrollista latinoamericano de los aos cincuenta y
setenta, as como las diversas respuestas que durante esas dcadas y la siguiente se
ensayaron para enfrentarla. En segundo lugar, se realiza un recorrido por las llamadas
reformas estructurales de primera y segunda generacin impulsada por el neoliberalismo en
los aos ochenta y noventa, subrayndose las consecuencias sociales y polticas que las
mismas tuvieron para la regin. Finalmente, se resean los retos y desafos que en trminos
de polticas pblicas enfrenta el Estado latinoamericano a inicios de la segunda dcada del
siglo XXI como consecuencia de esta trayectoria de ms de medio siglo.
Palabras Claves: Estado - Amrica Latina - Polticas Pblicas - Reforma del Estado.
Abstract: This paper is a study of the Latin American State from the 1930s until today.
The first part is an analysis of the fundamental pillars of the stage known as inward-oriented
development: industrialization as a substitution of imports, the interventionist State and
populism. The characteristics of the Latin American crisis of the developmental state of the
fifties and seventies are also presented, as well as the different solutions tested to address it
during these decades and the following one. The second part is a tour of the so- called first
and second generation structural reforms promoted by neoliberalism during the eighties
and nineties, underlining their political and social consequences for the region. Finally, it
describes the challenges in terms of public policy faced by the Latin American State at the
beginning of the second decade of the 21st Century as the result of this more than half a
century long history.
1
Profesor e investigador de la Universidad Autnoma de Baja California (Mxico) y de la Universidad
Nacional de Lans (Argentina).
El Estado latinoamericano vivi su poca de oro entre los aos treinta y cincuenta
del siglo XX. En esas dcadas se convirti en director de la respuesta regional a la crisis
mundial que tuvo como momento emblemtico la quiebra de la bolsa de Nueva York en
1929 (Furtado, 1983). La misma haba significado la culminacin de un proceso de
devaluaciones, recesin y desempleo que desde los aos veinte afectaba a los pases
centrales, y sus consecuencias inmediatas fueron la adopcin de polticas proteccionistas
por parte de los pases del centro capitalista, la suspensin de gran parte de sus inversiones
en Amrica Latina y una contraccin de la demanda de materias primas que afect
profundamente al continente. Segn la perspectiva de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), de esta manera se cerr para Amrica Latina el ciclo de
desarrollo hacia fuera, inicindose el ciclo del desarrollo hacia adentro que tuvo tres pilares.
En primer lugar, se impuls un proceso de Industrializacin por Sustitucin de
Importaciones, mas conocido por sus siglas ISI, que respondi a la necesidad de producir lo
que antes se importaba, y de esta manera el sector industrial se convirti en el centro
dinmico de la economa regional (Furtado, 1983). Hubo diferencias entre los pases
latinoamericanos en la extensin y profundidad del desarrollo de la industria nacional, y tal
como puede verse en la Tabla 1 para 1950 algunos haban avanzado ms (Argentina, Chile,
Uruguay, Brasil y Mxico), otros quedaron en un nivel intermedio (Ecuador, Per y
Paraguay), y algunos pases como los centroamericanos con excepcin de Costa Rica, en su
mayora permanecieron atados totalmente a la matriz agro exportadora.
Tabla 1
Amrica Latina: grado de industrializacin y peso industrial en la regin (1950)
Argentina 26 30.9
Chile 23 6.8
Uruguay 22 3.5
Brasil 22 23.4
Mxico 19 18.7
Ecuador 16 1.0
Per 16 3.4
Paraguay 16 0.5
El Salvador 14 0.6
Bolivia 14 0.8
Colombia 13 4.4
Venezuela 12 3.2
Guatemala 12 0.9
Nicaragua 11 0.2
Panam 8 0.2
Honduras 7 0.2
Hait 7 0.2
En tercer lugar, en los aos treinta y cuarenta surgi el populismo, como la manera
caracterstica del continente de incorporar a los sectores populares a la vida poltica de sus
pases, siempre bajo la conduccin de un lder carismtico. La mayora de estos recin
llegados a la poltica fueron inmigrantes llegados desde las zonas rurales a las grandes
ciudades, atrados por la reciente y explosiva industrializacin. Las grandes ciudades que
ejemplificaron este desarrollo, Buenos Aires, Sao Paulo y la Ciudad de Mxico, tambin
fueron la cuna de los populismos latinoamericanos considerados clsicos: el peronismo, el
varguismo y el cardenismo, respectivamente.
Por todo ello, a partir de los aos cincuenta el dficit fiscal comenz a ser un flagelo
para los gobiernos latinoamericanos, la capacidad del necesario financiamiento pblico de
las actividades industriales dada la dependencia de la importacin de bienes de capital
comenz a estrecharse y a fines de esa dcada todos los pases comenzaron a firmar cartas
de intencin con el Fondo Monetario Internacional, por el cual se comprometan a cumplir
con determinadas metas que les permitan acceder a los fondos frescos que otorgaban otros
organismos multilaterales de crdito, como el Banco Mundial. De estos aos es el origen de
las deudas externas de los pases latinoamericanos.
1961), aunque el primero fue menos pluralista que los otros dos y en consecuencia, los
sectores sindicales ligados al peronismo fueron marginados, mientras que eso no ocurri de
igual manera con sus pares mexicanos y brasileos ligados al priismo y al varguismo,
respectivamente.
La crisis del petrleo de 1973, y el consecuente inicio de una fase de recesin en los
pases centrales acompa el ocaso de las soluciones desarrollistas, ya que el capitalismo
como un todo (centro y periferia) entr en una nueva fase de desarrollo, que haca
prcticamente inviable su propuesta. Hasta los aos setenta, el capitalismo mundial vivi la
denominada poca fordista y keynesiana, que bsicamente signific un modo de
acumulacin sobre la base de la industrializacin y la presencia de un Estado de Bienestar.
Como veamos en Amrica Latina, la fase final de esta poca se desencaden en los aos
cincuenta y sesenta, cuando numerosos estudiosos comenzaron a alertar sobre lo que crean
seales de estancamiento productivo y social del continente. Esta crisis se hizo irreversible
a partir de la suba de los precios del petrleo de los aos setenta y el giro que experiment
el capitalismo mundial en su desarrollo, que signific el inici de una nueva poca bajo la
hegemona del capitalismo financiero (Grupo de Trabajo Historia Reciente, 2006).
Ahora bien, como bien sostiene Marcelo Cavarozzi (1998), el fracaso de esta
solucin post-desarrollista autoritaria se produjo con la crisis del pago de la deuda externa
anunciada por Mxico en 1982. Ello tuvo un efecto domin en todo el continente, con la
clausura de las fuentes de crdito, y el comienzo del fin de los regmenes dictatoriales del
continente. A la transicin desde el Estado al mercado y la globalizacin de los mecanismos
de mercado bajo la hegemona del capitalismo financiero, se sucedi otra transicin, desde
las dictaduras a las democracias, y este doble proceso marc por dcadas a Amrica Latina
(Moreira, 2003; Przeworski y otros, 1998; Bresser Pereira y otros, 1995; Navarro, 1995).
Y entonces al fracaso de las respuestas desarrollista y autoritaria, sigui la respuesta
democrtica, y esto en dos etapas (Cavarozzi, 1998).
Estado, como en Mxico, mientras que en otros las reformas administrativas apenas se
insinuaron, como en Argentina. En este ltimo caso, adems, las reformas se encararon con
una profundidad y celeridad sin parangn, mientras que en Uruguay, por ejemplo, las
reformas estructurales siguieron un ritmo lento y heterodoxo. Por ltimo, tampoco fueron
los mismos los niveles de conflictividad social y poltica. El ciclo de resistencia popular al
modelo neoliberal de reformas (seguido de represin) tuvo una extensa duracin,
inicindose en 1989 en las calles de Caracas y culminando en 2001 en las de Buenos Aires.
Tabla 2
Pobreza e indigencia en Amrica Latina en millones de personas y porcentaje (1990-
2002)
Como vemos, durante la etapa neoliberal de los aos ochenta y noventa del siglo
pasado los gobiernos latinoamericanos impulsaron una serie de reformas estructurales que
tuvieron tres consecuencias (negativas) para la regin y que en algn momento parecieron
transformarse en obstculos insuperables para el desarrollo de la misma.
Kirchner en Argentina, desde 2005 Tabar Vzquez/Jos Mujica en Uruguay y Evo Morales
en Bolivia, desde 2006 Daniel Ortega en Nicaragua y Rafael Correa en Ecuador, desde
2008 Fernando Lugo en Paraguay y Mauricio Funes en El Salvador, y entre el 2000 y el
2010 Ricardo Lagos/Michelle Bachelet en Chile.
Respecto al primer aspecto, cada pas defini las metas y herramientas para
enfrentar el problema de la desigualdad social. Esquemticamente, podemos decir que
existieron dos rutas de salida, no necesariamente contradictorias ni secuenciales entre s, a
saber, la asistencia social directa y las reformas estructurales. Por la primera se estableci
algn tipo de solucin de corto plazo que permitiera sortear la situacin de emergencia, por
ejemplo a travs de una asignacin monetaria mensual a aquellas personas que estaban
viviendo por debajo de la lnea de pobreza (Cohen y Franco, 2006). Por la segunda, se trat
de implementar medidas que en el mediano y largo plazo permitieran establecer un
horizonte de solucin permanente a la misma, como por ejemplo medidas fiscales para la
redistribucin del ingreso, una reforma del rgimen de tenencia de la propiedad de la tierra
(reforma agraria) y asegurar logros educativos de calidad a los estratos sociales mas
desfavorecidos (Moreira, 2006).
En este marco, a pesar que como decamos no son soluciones contradictorias, los
pases fueron ubicndose en una especie de continuo entre priorizar las soluciones
asistencialistas y focalizadas de corto plazo, o implementar las reformas estructurales de
mediano y largo plazo (lo que inclua abordar formas de desigualdad como las de gnero,
tnicas y regionales). En ese sentido, la va de salida de estas situaciones hacia escenarios
de justicia social suelen ser las llamadas (nuevamente) reformas estructurales tales como las
del sistema de salud, de educacin, de la propiedad de la tierra y los recursos naturales. En
realidad es muy claro que las polticas focalizadas constituyen el piso mnimo de
funcionamiento de cualquier democracia en la regin, y difcilmente algn gobierno
latinoamericano pueda apartarse en el mediano plazo de implementar polticas de asistencia
directa a los sectores de la poblacin que se encuentran por debajo de la lnea de pobreza
(Moreira, Raus y Gmez Leyton, 2008).
Por lo general, los diferentes gobiernos latinoamericanos intentan dar una respuesta
firme y concreta al dualismo democracia electoral-democracia participativa, como si fueran
antagnicas y no complementarias. En ese sentido, cada gobierno de la regin en la ltima
dcada (sea de derecha o de izquierda) pareci obligado a hacer el nfasis entre dar
prioridad a los aspectos formales electorales o aquellos mas sustantivos de la extensin de
los procedimientos participativos y mecanismos de democracia directa, cuando hubiera sido
preferible en trminos de calidad de la democracia considerar que la combinacin de formas
de democracia directa y representativa marcaran el horizonte hacia el cul deberan tender
las incompletas democracias modernas que tenemos centradas casi exclusivamente en las
formas representativas.
Respecto al tercer aspecto, como decamos lneas ms arriba desde mediados de los
aos setenta la regin latinoamericana asisti a una nueva poca del capitalismo mundial
incorporndose a los procesos globalizadores que significaron un retroceso del Estado
desarrollista en la formulacin e implementacin de polticas pblicas y un avance de los
organismos internacionales y los sectores privados a travs de los llamados mecanismos de
mercado. Luego de dos dcadas de reformas neoliberales, el retroceso de la capacidad
institucional del Estado y el aumento significativo de los problemas sociales introdujo en la
etapa pos Consenso de Washington el problema de la conduccin de los procesos sociales, y
la necesidad de recuperar el papel del Estado frente al mercado.
En ese sentido, debemos considerar cmo cada pas establece cursos de accin
respecto a la problemtica relacin entre el Estado y el mercado. Una poltica pblica es un
curso de accin o proceso sobre objetivos pblicos definido e implementado de manera
democrtica por el Estado. Muchas veces ello se da con participacin de la comunidad,
incluyendo al sector privado. Frente a este dilema, hay pases que se caracterizan por
mantener al mnimo posible la participacin del Estado en los procesos econmicos,
dejando la conduccin de las polticas en manos del sector empresarial privado y los
organismos multilaterales de crdito. Otros pases, mientras tanto, prefieren mantener un
papel activo para el Estado como orientador y articulador del mercado, incluso convirtiendo
al Estado en planificador y empresario. Por ejemplo, en el primer caso, durante las dos
gestiones de Uribe en Colombia las polticas hacia el sector pblico se caracterizaron por
perseguir los objetivos de disciplina fiscal, la disminucin del gasto y una reforma del
Estado tendiente a asegurar una mayor presencia de los mecanismos de mercado en la
definicin de los lineamientos macroeconmicos. De esta manera, la administracin de
Uribe mantuvo la tendencia de predominio del mercado sobre el Estado en la definicin de
las polticas pblicas, y en cierta manera acompa el patrn histrico de la sociedad
colombiana que marca un rechazo al papel del Estado en los procesos econmicos. Segn
los datos que entrega el Informe Latinobarmetro tres de cada cuatro colombianos
consideraba que el mercado es el mejor asignador de recursos, lo que la convierte en la
Pero adems los problemas del Estado latinoamericano actual ms complejos que su
mera relacin con el mercado, y las cuestiones a resolver por el mismo hoy pueden
colocarse en tres rdenes de asuntos.
Finalmente hay que decir que aunque actualmente hay un consenso para oponerse a
las polticas reformistas de las dcadas anteriores, las alternativas que se presentan estn
dentro de la lgica de avanzar hacia un capitalismo sano y estn lejanas las posibilidades de
un cambio estructural. Por ejemplo, dentro de las opciones ms radicales est tomando
forma una propuesta de retorno a un modelo de desarrollo con equidad social. Se trata de un
giro ideolgico y terico incipiente como para encontrar en l una tendencia, pero aparece
como una alternativa para dejar atrs aunque sea parcialmente las posiciones neoliberales.
Dichas opciones pueden agruparse bajo la denominacin de neo-desarrollismo, y segn por
ejemplo Daniel Garca Delgado (2006) suponen bsicamente una reconstruccin del papel
activo del Estado, con nfasis en los aspectos productivos y la atencin de la problemtica
social, sin descuidar otras dimensiones como la cultural o la ambiental, en base al
fortalecimiento de los acuerdos regionales y la bsqueda de consensos sociales amplios
dentro de fronteras. Todava no sabemos si en trminos de oportunidad histrica existen
posibilidades para una transformacin de este tipo y por tanto de un cambio de poca que
permita superar al neoliberalismo, o los gobiernos solo podrn hacer correcciones y
adaptaciones a los nuevos tiempos atendiendo las demandas urgentes que plantea la
sociedad, pero sin producir cambios sustanciales. Y este es el dilema central que se le
plantea al nuevo mapa poltico de Amrica Latina.
BIBLIOGRAFA