2017

2 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

Este proyecto fue desarrollado a petición de la Procuraduría General
de la República, la H. Cámara de Diputados y del H. Senado de la
República, y financiado con los recursos establecidos en el convenio
de colaboración celebrado entre el Centro de Investigación y Docencia
Económicas y la Procuraduría General de la República mismo que se
encuentra disponible en el sitio construyamosjusticia.mx.

Para comentarios o mayor información comunicarse con la Mtra. Ga-
briela Ortiz Quintero a la dirección de correo electrónico: gabriela.
ortiz@cide.edu

D.R. © 2017, CIDE, Centro de Investigación y Docencia Económicas,
A.C.

Carretera México-Toluca 3655, Lomas de Santa Fe, 01210, Ciudad de
México.

Las opiniones y datos contenidos en este documento son responsabi-
lidad de sus autores y no representan el punto de vista de las institu-
ciones que participaron en la Consulta Nacional sobre el Modelo de
Procuración de Justicia, ni de los participantes en lo individual.

La Consulta Nacional fue desarrollada por el siguiente
equipo de trabajo:
Coordinadores Generales:
Sergio López Ayllón
Centro de Investigación y Docencia Económicas
Pedro Salazar Ugarte
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad
Nacional Autónoma de México
Gerardo Laveaga Rendón
Instituto Nacional de Ciencias Penales
Secretaria Técnica:
Gabriela Ortiz Quintero
Subsecretaria Técnica:
Bertha María Alcalde Luján
Coordinadora Administrativa:
Erika Helena Psihas Valdés
Investigadores:
José Antonio Caballero Juárez
Itzel Cabrero Iriberri
Javier Martín Reyes
Asesores:
Alonso González Villalobos
Juan Mayolo Medina Linares
María del Carmen Novoa Cancela
Relatores:
Alicia Beatriz Azzolini Bincaz
Hugo Alejandro Concha Cantú
Héctor Felipe Fix-Fierro
Ernesto López Portillo Vargas
Juan Mayolo Medina Linares
María del Carmen Novoa Cancela
María Eloísa Quintero
Fabio Valdés Bensasson
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 3

INFORME
EJECUTIVO

2017
La Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia agra-
dece la participación de las siguientes instituciones:

Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior

Asociación Nacional de Abogados de Empresa, Colegio de Abogados

Barra Mexicana, Colegio de Abogados

Cámara de Diputados

Conferencia Nacional de Gobernadores, a través de su Comisión de Seguridad y Justicia

Conferencia Nacional de Procuración de Justicia

Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública

Escuela Libre de Derecho

Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México

Instituto Nacional Electoral

Senado de la República

Universidad Anáhuac Mayab de Mérida

Universidad Autónoma de Aguascalientes

Universidad Autónoma de Chiapas

Universidad Autónoma de Ciudad Juárez

Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo

Universidad Autónoma de Nuevo León

Universidad Iberoamericana

Universidad Panamericana

Universidad de Xochicalco de Tijuana

Asimismo, las instituciones convocantes agradecen y reconocen la participación de quie-
nes enviaron propuestas mediante la plataforma construyamosjusticia.mx, así como la de
los expositores en los foros realizados en distintas ciudades del país. Dichas participacio-
nes fueron un insumo invaluable para la confección de este informe ejecutivo.

Finalmente, se agradece la asistencia técnica de José Luis Castellón Sosa, Diego Manrique
Azzolini, Pamela Saraí Soto Valdivieso y Alberto Toledo Urbina.


Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 5

ÍNDICE

09. I. INTRODUCCIÓN

12. II. LA CONSULTA

12. A. Mesas preliminares
13. B. Ejes temáticos
20. C. Los participantes
21. D. Los resultados
21. 1. Víctimas y derechos humanos
22. 2. Seguridad pública y procuración de justicia
24. 3. Modelo de investigación criminal
26. 4. Política criminal
26. 5. Procuración y administración de justicia
28. 6. Delincuencia organizada
6 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

28. 7. Gestión, operación y cambio
29. 8. El modelo de autonomía
30. 9. El marco normativo penal

32. III. LOS PROBLEMAS CENTRALES DE LA PROCURACIÓN DE JUS-
TICIA EN MÉXICO

32. A. La falta de visión sistémica
33. B. Los problemas estructurales de las procuradurías
35. C. Las deficiencias en la generación y uso de la información
38. D. Los retos

40. IV. LOS MACRO-PROCESOS DE LAS FISCALÍAS

41. A.La política criminal
41. 1. El problema
41. 2. Qué es la política criminal
44. 3. Hacia la construcción de una política criminal de Estado en México
46. B. La investigación y persecución de los delitos
47. 1. Los problemas
48. 2. El modelo ideal del sistema acusatorio
49. 3. El problema del artículo 21 constitucional
51. 4. Alternativas para diseñar un modelo de investigación de transición
51. a) El modelo de investigación
54. b) Las unidades operativas
57. C. La gobernanza y la conducción institucional
58. 1. Los problemas
59. 2. La autonomía de la Fiscalía
60. a) Los principios de gobernanza
60. b) El servicio profesional de carrera
61. c) Procedimiento de designación del Fiscal que genere confianza
61. d) El presupuesto
62. 3. Modelo de gobierno y administración
63. a) Áreas de alta dirección
64. b) Áreas operativas
65. c) Control externo
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 7

65. d) Órganos con autonomía técnica
66. e) Áreas transversales
66. D. La institucionalización y gestión de los conflictos
67. 1. Los problemas
68. 2. La cultura de servicio en las instancias de procuración de justicia

73. V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

73. A. Conclusiones
74. B. Recomendaciones
80. C. El Proceso de transición
81. 1. Servicio profesional de carrera
82. 2. Liquidación de casos de la Procuraduría
82. 3. Modelo de gestión del cambio
83. 4. Financiamiento
8 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 9

INTRODUCCIÓN

La Consulta Nacional sobre el Modelo de tonomía constitucional a la Procuradu-
Procuración de Justicia se despliega en ría General de la República, que debe
un momento complejo del país en donde convertirse en la Fiscalía General de la
confluyen varios fenómenos que inciden República. Este cambio modifica la ar-
en el sistema de procuración de justicia y quitectura constitucional del poder y
que obligan a repensarlo en su totalidad. deja en manos de un órgano autónomo
el ejercicio de la acción penal, el cual
Por una parte, es consecuencia directa deberá operar en el nuevo contexto
de los problemas detectados a partir de creado tanto por el modelo acusatorio,
la entrada en vigor, en todo el país, del como por la reforma de 2011 en mate-
sistema penal oral y acusatorio creado ria de derechos humanos.
a partir de la reforma constitucional en
materia de justicia penal y seguridad Aunque de manera totalmente indepen-
pública de 2008, así como de las leyes diente, el Congreso sigue debatiendo
nacionales aprobadas durante su régi- sin llegar a un acuerdo sobre el modelo
men de transición: el Código Nacional policial para el país. El cambio es rele-
de Procedimientos Penales, la Ley Na- vante porque en el sistema acusatorio, y
cional de Ejecución Penal, la Ley Nacio- de manera más amplia en el modelo de
nal de Mecanismos Alternativos de Solu- procuración de justicia, las policías jue-
ción de Controversias en Materia Penal gan un papel crucial en la operación del
y Ley Nacional del Sistema Integral de sistema y no pueden verse como una pie-
Justicia para Adolescentes. za aislada.

Aunado a ello, la reforma constitucio- Finalmente, todo lo anterior sucede
nal publicada en el Diario Oficial de la mientras el país vive una nueva crisis de
Federación del 10 de febrero de 2014 seguridad pública, con índices crecien-
modificó el artículo 102 y otorgó au- tes de homicidios dolosos y buscando
10 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

encontrar, sin lograrlo, un marco jurí- en vigor del sistema penal oral y acusa-
dico adecuado que permita lograr que torio “no fue suficiente para desterrar la
las fuerzas armadas abandonen paula- arquitectura institucional del viejo sis-
tinamente las críticas labores que rea- tema, misma que […] continúa presente
lizan en esta materia. A ello se suma la en la mayoría de los operadores jurídicos
enorme desconfianza que muestran los encargados de la aplicación de las nue-
ciudadanos frente a las autoridades, tal vas leyes penales”.
como revelan desde hace varios años en
todas las encuestas. Para iniciar una reflexión de fondo sobre
el conjunto del sistema de procuración de
En suma, a pesar de la importancia del justicia y generar recomendaciones es-
conjunto de reformas constitucionales pecíficas, a iniciativa de la Procuraduría
y los cambios legislativos de los últimos General de la República, junto con la Cá-
años, estos no han sido suficientes para mara de Diputados y el Senado de la Re-
consolidar un modelo de procuración pública, y con el apoyo de la Conferencia
de justicia que cumpla a cabalidad con Nacional de Procuración de Justicia y la
los principios constitucionales de publi- Conferencia Nacional de Gobernadores,
cidad, contradicción, concentración, se solicitó al Instituto de Investigaciones
continuidad, inmediación y presunción Jurídicas de la Universidad Nacional Au-
de inocencia. Diversas entidades fede- tónoma de México (IIJ-UNAM), al Centro
rativas han comenzado, al menos no- de Investigación y Docencia Económicas
minalmente, con la transición de pro- (CIDE) y al Instituto Nacional de Ciencias
curadurías a fiscalías, pero éstas aún Penales (INACIPE) que organizaran una
no cuentan con una arquitectura ins- consulta que permitiera avanzar hacia
titucional que les permita soportar los nuevo modelo de arquitectura institucio-
procesos que exige un sistema de corte nal a nivel nacional en materia de procu-
oral y acusatorio. ración de justicia.

Estas carencias han sido reconocidas y La Consulta Nacional, que se desarrolló
enfatizadas por los más variados acto- entre mayo y agosto de 2017 en todo el
res políticos y sociales, así como por las país, es la materialización de la convoca-
instituciones del Estado mexicano. En toria lanzada por diversas instituciones
el informe “Hacia un nuevo modelo de académicas y públicas con el objetivo
procuración de justicia: Diagnóstico y de realizar un diálogo nacional, público
plan de trabajo” presentado en febrero e incluyente que permitiera recibir, sis-
de 2017 por el titular de la Procuraduría tematizar y analizar propuestas y plan-
General de la República al Senado de la teamientos para mejorar la calidad de la
República, se reconoce que la entrada procuración de justicia en México.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 11

Este documento sintetiza las principales Las instituciones convocantes y el equi-
ideas presentadas en las mesas y foros po organizador agradecen el entusias-
de la Consulta Nacional, en la cual parti- mo y la generosidad de todas las per-
ciparon por igual instituciones académi- sonas que participaron en la Consulta.
cas, tribunales, procuradurías, fiscalías, Los diferentes documentos que se ge-
defensorías, comisiones de derechos neraron durante su proceso de desarro-
humanos, organizaciones de la sociedad llo dan cuenta de las muchas ideas que
civil, colegios de abogados, estudiantes se pusieron en la mesa y de los intensos
y profesionistas. Las conclusiones aquí debates que se generaron, siempre con
recogidas confirman la idea de que si respeto y ánimo de contribuir a mejorar
bien no puede negarse la importancia de el sistema de procuración de justicia.
los cambios constitucionales y legales de
los últimos años, lo cierto es que resulta
indispensable la confección de un plan
integral y sistémico que permita cons-
truir un nuevo modelo de procuración
de justicia, en cuya base se encuentren
fiscalías eficaces y eficientes, que res-
peten derechos, que generen y utilicen
información, que cuenten con un mode-
lo sólido de investigación proactiva, con
capacidad para llevar procesos exitosos
y con imparcialidad respecto de cual-
quier poder.

La Consulta Nacional buscó, ante todo,
ofrecer una visión sistémica y de largo
aliento, así como un análisis puntual de
los principales problemas que actual-
mente enfrenta la procuración de justi-
cia en México. Este informe ejecutivo,
así como el resto de los documentos ge-
nerados a partir de lo discutido, buscan
ser insumos útiles para la construcción
de un modelo de procuración de justicia
que permita responder a las demandas
de la sociedad mexicana.
12 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

LA CONSULTA

La Consulta Nacional sobre el Modelo La Consulta Nacional se diseñó bajo la
de Procuración de Justicia fue un ejer- premisa consistente en que resultaba
cicio nacional convocado por el Insti- indispensable aprovechar el conoci-
tuto de Investigaciones Jurídicas de la miento existente. Durante los últimos
Universidad Nacional Autónoma de Mé- años no han sido pocos los estudios y
xico (IIJ-UNAM), el Centro de Investiga- diagnósticos que se han elaborado so-
ción y Docencia Económicas (CIDE) y el bre distintos componentes del actual
Instituto Nacional de Ciencias Penales modelo de procuración de justicia. Al
(INACIPE), así como diversas institucio- mismo tiempo, se reconoció que a pe-
nes públicas. Su objetivo principal fue sar de estos notables esfuerzos, lo cier-
el analizar y discutir propuestas viables to es que hacía falta integrar una visión
para el diseño y construcción de un mo- de conjunto, que permitiese abordar
delo de procuración de justicia acorde los problemas del modelo desde una
con los estándares y exigencias del sis- perspectiva sistémica.
tema penal acusatorio.

A. Mesas preliminares
Fue concebida como un espacio plural
de intercambio de información y diálogo
entre expertos provenientes de todos los La primera etapa consistió en la realiza-

horizontes profesionales e institucionales. ción de tres mesas preliminares en las

La inclusión, la pluralidad y la diversidad que participaron expertos provenientes

fueron principios rectores de la Consul- de tres sectores: miembros de organi-

ta Nacional. En sus distintas etapas par- zaciones no gubernamentales, aboga-

ticiparon expertos, servidores públicos, dos especializados en derecho penal,

operadores del sistema de procuración así como académicos y especialistas

de justicia, académicos e integrantes de en temas de procuración de justicia.

organizaciones no gubernamentales. La función de estas mesas consistió en
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 13

aprovechar la experiencia de dichos expertos, a fin de determinar la metodología y la organiza-
ción temática e institucional más adecuadas para ordenar la discusión de las siguientes etapas
de la Consulta Nacional.

Las mesas preliminares permitieron contar con una primera visión sobre los principales pro-
blemas presentes en la operación del actual sistema de procuración de justicia. En ellas se
plantearon los principales dilemas que enfrentan las instituciones encargadas de la procuración
de justicia, así como la complejidad de sus relaciones con los aparatos de seguridad pública
e impartición de justicia. La escasa autonomía de procuradurías y fiscalías, las persistentes
violaciones a derechos humanos, la corrupción, las inadecuadas condiciones de trabajo de los
funcionarios, la marcada debilidad de sus servicios profesionales de carrera, así como la dis-
persión y falta de información fueron algunos de los problemas señalados con mayor insistencia
por los expertos.

Con base en lo discutido en las mesas preliminares se diseñó una metodología para organizar
las discusiones subsecuentes. Esta adoptó los elementos propuestos en la Estrategia Nacional
de Educación Cívica (ENCCIVICA) del Instituto Nacional Electoral (INE), mismos que buscan ase-
gurar un ejercicio de construcción de ciudadanía basado en la verdad (información), el diálogo
y la exigencia. El INE generó un documento donde se evalúa el proceso de consulta con base en
los parámetros propios de la ENCCIVICA y que puede consultarse en la página construyamos-
justicia.mx.

Se identificaron ocho grandes ejes temáticos a partir de los cuales se organizaron las mesas,
mismas que constituyeron el corazón de la Consulta Nacional.

B. Ejes temáticos

Los ocho grandes ejes temáticos en los que se dividió la Consulta Nacional fueron los siguientes:
(1) víctimas y derechos humanos, (2) procuración de justicia y política criminal, (3) procuración
de justicia y seguridad pública, (4) delincuencia organizada, (5) modelo de investigación cri-
minal, (6) procuración de justicia y administración de justicia, (7) operación, gestión y cambio
en las instituciones de procuración de justicia y (8) modelo de autonomía de las instituciones
de procuración de justicia.

La especialización, diversidad, pluralidad de enfoques y representatividad fueron los parámetros a
partir de los cuales se realizó la integración de las mesas de trabajo. Asimismo, para garantizar la
pluralidad y la diversidad de puntos de vista, por cada uno de los ejes se organizó una mesa temá-
tica en la capital del país y otra en una entidad federativa. De esta forma, además de la Ciudad de
México, fueron sede de la Consulta Nacional los estados de Aguascalientes, Baja California, Chia-
pas, Chihuahua, Hidalgo, Jalisco, Nuevo León y Yucatán.
14 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

El uso de tecnologías de la información fue fun-
damental tanto para la organización como para
la difusión de la Consulta Nacional. Por una par-
te, se lanzó una convocatoria pública para que
cualquier persona interesada pudiera presentar
propuestas a través del sitio de internet constru-
yamosjusticia.mx y adicionalmente se les dio la
oportunidad de presentarlas en los nueve foros
multi-temáticos señalados en la convocatoria.
Las propuestas recibidas fueron sistematizadas,
analizadas y eventualmente incorporadas en las
propuestas finales de la consulta. Por otra parte,
con el fin de favorecer la transparencia y la más
amplia difusión de la Consulta Nacional, todas y
cada una de las discusiones fueron video graba-
das y transmitidas en vivo desde su sitio de in-
ternet y sus redes sociales (@ModeloJusticia, @
ConstruyamosJusticia).

De manera adicional, para aprovechar la expe-
riencia de los operadores del sistema de procura-
ción de justicia, se realizó un foro en el Instituto
de Formación Ministerial, Policial y Pericial de la
Procuraduría General de la República, en el cual
se escuchó la opinión y se recibieron propuestas
por parte de sus estudiantes. Asimismo, se orga-
nizó otro foro en el que participaron represen-
tantes de la Barra Mexicana, Colegio de Aboga-
dos; del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados
de México; y de la Asociación Nacional de Aboga-
dos de Empresa, Colegio de Abogados.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 15

Eje temático Mesa CdMx Mesa estatal

1. Víctimas y dere- Instituto Nacional de Universidad Autónoma de
chos humanos Ciencias Penales Ciudad Juárez

2. Política criminal Centro de Investigación y Universidad Autónoma de
Docencia Económicas Aguascalientes en Aguasca-
lientes

3. Seguridad Centro de Investigación y Universidad Autónoma de
pública Docencia Económicas Nuevo León en Monterrey

4. Modelo de Universidad Iberoameri- Universidad Panamericana en
investigación cana Guadalajara

5. Procuración y ad- Instituto de Investigacio- Universidad Anahuac Mayab
ministración de nes Jurídicas de la Univer- en Mérida
justicia sidad Nacional Autónoma
de México

6. Modelo de autono- Universidad Panamericana Universidad de Xochicalco en
mía de las institu- Tijuana
ciones de procura-
ción de justicia

7. Gestión, organiza- Instituto Nacional de Universidad Autónoma del
ción y cambio en Ciencias Penales Estado de Hidalgo en Pachuca
las instituciones
de procuración de
justicia

8. Delincuencia orga- Centro Cultural Universi- Universidad Autónoma de
nizada tario de Tlatelolco Chiapas en Tuxtla Gutiérrez
16 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

Los subtemas que se abordaron en cada una de las mesas fueron los siguientes:

1. VÍCTIMAS Y DERECHOS HUMANOS

• Mejores prácticas y modelos de atención a víctimas.
• Participación en la investigación y el proceso penal.
• Medidas de protección a víctimas y testigos.
• Asesor jurídico y su relación con el Ministerio Público.
• Atención a grupos vulnerables.
• Víctimas de delincuencia organizada y delitos de alto
impacto.
• Instancias especializadas de investigación y persecución
de violaciones de derechos humanos.
• Instituciones de atención a víctimas (comisiones ejecu-
tivas y fiscalías).

2. PROCURACIÓN DE JUSTICIA Y POLÍTICA
CRIMINAL

• Política criminal como política pública y de estado.
• Política criminal a través de la legislación.
• Prisión preventiva y política criminal.
• Definición institucional de criterios de política criminal
para la persecución del delito.
• Política criminal en las decisiones de los fiscales
en el proceso penal (investigación y persecución).
• Plataformas y generación de información para definir
la política criminal.
• Distribución de competencias entre federación y
estados.
• Especialización en la persecución de los delitos.
• Legislación penal única sustantiva.
• Perspectiva de género.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 17

3. PROCURACIÓN DE JUSTICIA Y SEGURIDAD PÚBLICA

• Fronteras e intersecciones entre la seguridad pública y la procuración
de justicia.
• Ministerio Público y policía: definición constitucional de su relación.
• Modelos de mando policial.
• La policía como el primer eslabón en el proceso penal.
• Policía de investigación y policía preventiva.
• Recepción y procesamiento de denuncias.
• Ley general en materia de uso de la fuerza.
• Protocolos de actuación policial.
• Modelo de gestión en las corporaciones policiales.
• Coordinación entre policías y ministerio público.
• Seguridad interior y fuerzas armadas.

4. DELINCUENCIA ORGANIZADA

• Estándares internacionales.
• Sistema penal acusatorio vs régimen de delincuencia organizada.
• La investigación de organizaciones criminales como estructuras
jerarquizadas.
• Distribución de competencias entre la Federación y entidades
federativas.
• Actualización legislativa: adjetiva, sustantiva y orgánica.
• Estructuras institucionales para la investigación y procesamiento
de delitos.
• Estrategias de investigación y persecución.
• Especialización por delitos de delincuencia organizada.
• Crimen organizado trasnacional.
18 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

5. EL MODELO DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL

• Modelo de investigación y buenas prácticas.
• Roles de los sujetos procesales en la investigación: fiscales, policías, peritos,
asesores de víctimas y defensores.
• La dirección del fiscal en la investigación y la relación con la policía.
• Gestión y organización de las áreas de investigación.
• Protocolos de investigación y otras regulaciones.
• Investigación vs. detenciones en flagrancia.
• Investigaciones complejas y de delitos de alto impacto.
• La desformalización de la investigación.
• Investigación para para la atención y reacción tempranas.
• Inteligencia y análisis criminal.
• Acceso a la investigación: víctima e imputado.

6. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

• El control judicial de las decisiones ministeriales.
• Medidas cautelares y UMECAS.
• Soluciones alternas y salidas anticipadas.
• Actuación y desempeño de fiscales y policías en
audiencia.
• Amparo y nuevo sistema de justicia penal.
• Ejecución penal.
• Justicia para adolescentes.
• Capacitación homologada de sujetos procesales.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 19

7. OPERACIÓN, GESTIÓN Y CAMBIO EN LAS INSTITUCIONES DE PROCURACIÓN
DE JUSTICIA

• Modelo de gestión y organización.
• Plan de procuración de justicia.
• Tecnologías de la información, comunicación y sistemas informáticos.
• Gestión del cambio y plan de transición.
• Capacitación y formación jurídica continua.
• Evaluación, monitoreo y mecanismos de control.
• El fortalecimiento de las áreas de administración e inteligencia institucional.
• Acceso a la información y transparencia.
• Mecanismos de control y combate a la corrupción.

8. MODELO DE AUTONOMÍA EN LAS INSTITUCIONES DE PROCURACIÓN DE
JUSTICIA

• Los modelos de autonomía dentro de la estructura del Estado (autonomía
vs. independencia).
• Experiencias locales e internacionales sobre modelos de autonomía.
• Autonomía operativa y funcional de los fiscales en la persecución del delito
vs lógica de desconfianza.
• Profesionalización y autonomía de los servicios periciales.
• Autonomía presupuestal y autonomía técnica.
• Contrapesos a la autonomía y mecanismos de rendición de cuentas.
• Mecanismos de designación y servicio profesional de carrera.
• Reorganización institucional bajo un modelo de autonomía.
20 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

C. Los participantes

La Consulta Nacional fue un espacio in-
clusivo, plural y diverso. La diversidad
regional fue una de las notas caracte-
rísticas de los diálogos sostenidos en las 3%
12%
distintas mesas de la consulta. De las 170
25%
participaciones de expertos, 76 fueron en
alguna de las instituciones educativas con
13%
sede en Aguascalientes, Baja California,
Chiapas, Chihuahua, Hidalgo, Jalisco,
Nuevo León o Yucatán.

23%
Se contó, además, con una notable pre- 24%
sencia de expertos internacionales, pro-
venientes de Alemania (2), Argentina
(2), Canadá (2), Chile (1), Colombia (2),
España (1), Estados Unidos (2), Guate-
mala (4) y Honduras (1). Ello muestra no 42 (25%)
sólo la vocación de la consulta por in- Académicos
corporar las mejores prácticas de otras
40 (23%)
latitudes, sino también la de escuchar,
de primera mano, las experiencias de Servidores públicos federales
los operadores jurídicos que han tenido 40 (24%)
contacto directo con modelos ejempla- Abogados postulantes y
res de procuración de justicia.
consultores

La variedad de perfiles también fue una 22 (13%)
de las constantes de este ejercicio deli- Servidores públicos estatales
berativo. Como se aprecia en la siguiente
21 (12%)
gráfica, en la composición de las mesas
temáticas se buscó un equilibrio en los Miembros de organizaciones no
perfiles de los participantes. En la Con- gubernamentales
sulta Nacional participaron académicos, 5 (3%)
servidores públicos (federales, locales e
Servidores publicos extranjeros
internacionales), abogados postulantes,
consultores, así como miembros de orga-
nizaciones no gubernamentales.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 21

Asimismo, la diversidad de los temas abordados por los ponentes en las mesas mues-
tra que la Consulta Nacional buscó, ante todo, contar con una visión sistémica de los
principales problemas y retos de nuestro actual modelo de procuración de justicia.

Finalmente, cabe destacar que tanto la plataforma digital como los foros para ex-
posición de propuestas fueron mecanismos efectivos para la recepción de plantea-
mientos concretos. Se realizaron 11 foros en 10 ciudades, en los cuales participaron
servidores públicos locales (108), servidores públicos federales (45), académicos y
miembros de la sociedad civil (24), abogados postulantes (32), así como estudiantes
de derecho en general (3), estudiantes de ciencias forenses (20), aspirantes a policía
(20) y estudiantes de justicia alternativa (20). Por su parte, mediante la plataforma
digital se recibieron 135 propuestas de personas residentes en 40 ciudades del país,
quienes hicieron planteamientos concretos relacionados con los ocho ejes temáticos
de la Consulta Nacional.

D. Los resultados

A continuación, se exponen una muy breve síntesis del resultado de cada uno de
los ejes:

1. VÍCTIMAS Y DERECHOS HUMANOS

Los derechos de las víctimas en el pro- produce en la pirámide procesal. Ello
ceso penal han experimentado una no- puede tener efectos adversos sobre el
toria expansión en los últimos años. A debido proceso que se debe garantizar
pesar de ello, la posición de muchas a los imputados.
víctimas no ha tenido mejoras sustanti-
vas. De igual manera, los efectos de las Por otro lado, la acción de los organis-
reformas ya se han hecho presentes en mos especializados en atención a víc-
los procesos penales. Los efectos toda- timas ha sido desigual en el mejor de
vía no son completamente visibles, sin los casos. Su operación se percibe muy
embargo, ya es posible identificar algu- alejada de las fiscalías. Los problemas
nos desequilibrios procesales derivados de las víctimas incluyen las siguientes
de su aparición. Esto se aprecia con la cuestiones:
simple revisión de la afectación que se
22 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

• Las víctimas no son escuchadas por
el ministerio público.
• Faltan vías de acceso expeditas
para la reparación del daño.

• Los servicios de atención médica y
psicológica son deficientes.
• Existen deficiencias en las acciones
de protección y resguardo de las
víctimas.
• El plazo de 60 días con prórroga de
30 de las medidas de protección
contemplado en el artículo 139 del
Código Nacional de Procedimientos
Penales es insuficiente.
• Existe una falta de representación en
los procesos; la calidad del trato a
las víctimas mejora sustancialmente
cuando cuentan con representación.
• Las mujeres víctimas de violencia
destacan especialmente por su vul-
nerabilidad. En estos casos, el per-
Existen diversos diagnósticos que docu-
sonal de las agencias del ministerio
mentan las violaciones a los derechos
público suele ser poco receptivo con
humanos durante los procesos pena-
las denuncias de las mujeres y se les
trata de disuadir o enviar a acuerdo les. En la sección que describe el ma-
reparatorio a pesar de que el Código cro-proceso IV “Institucionalización y
Nacional de Procedimientos Penales gestión de los conflictos” se detalla una
lo prohíbe expresamente. línea de acción para enfrentar esta pro-
blemática.
Desde el punto de vista normativo e
incluso desde el institucional se ha he-
2. SEGURIDAD PÚBLICA Y PROCU-
cho mucho. No obstante, los problemas
RACIÓN DE JUSTICIA
permanecen. El reto parece estar en el
liderazgo y la gestión al interior de las La regulación de las policías emitida
procuradurías con acciones que asegu- con motivo de la transición al sistema
ren una atención adecuada a las vícti- acusatorio genera muchos incentivos
mas y que se castigue a los funcionarios para que subsistan prácticas excesiva-
que no lo hagan. mente formales. El protocolo de primer
respondiente y el informe policial ho-
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 23

mologado son claro ejemplo de ello. La aplicación de uno
y el llenado del otro han generado múltiples problemas en
los cuerpos de policía federal, estatales y municipales. Es
urgente revisar estos documentos.

Una cuestión estrechamente relacionada con la función de
primer respondiente tiene que ver con la intervención de
las policías municipales en el (crítico) inicio de la investiga-
ción criminal. El asunto ha generado muchos debates. Sin
embargo, debe reconocerse que, por la disposición operati-
va de las policías municipales, las mismas tienen inevitable-
mente que realizar labores iniciales de investigación. Estas
no se limitan exclusivamente a lo que ocurre cuando acu-
den como primeros respondientes, sino que necesariamen-
te debe haber un seguimiento. Evidentemente, también es
necesario que existan buenos mecanismos de coordinación
y articulación con las policías de investigación y con el fiscal
encargado de la conducción de la investigación.

Un reto fundamental en la relación seguridad pública-pro-
curación de justicia consiste en dar fluidez y estabilidad a
los procesos de intercambio de información. Hasta el mo-
mento las experiencias han tenido éxitos muy limitados. El
Sistema Nacional de Seguridad Pública debe incidir en esta
cuestión con el objeto de resolver los problemas existentes
y plantear parámetros prácticos de comunicación.

Durante la Consulta también se enfatizó que, aunque la Ley
General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en sus
títulos 3º y 5º ya establece los fundamentos del servicio de
carrera, en la realidad no se aplican dichas disposiciones.
Asimismo, se señalaron las pésimas condiciones laborales que
tienen los policías, en particular a nivel municipal y estatal. A
ello se suma la falta de formación y la carencia de recursos o
de instrumentos que les permitan desarrollar adecuadamen-
te las tareas propias del sistema penal acusatorio.
24 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

3. MODELO DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL

Uno de los aspectos más importantes suele encontrar centralizado y dificulta
para la transformación de la investiga- mucho la conducción ágil de las inves-
ción criminal consiste en lograr tran- tigaciones. Si bien las justificaciones
sitar hacia su desformalización. Ello para la centralización de la toma de
implica necesariamente reducir con- decisiones tienen que ver con la des-
siderablemente todos los trámites y confianza existente al interior de las
actividades que no son sustantivos en instituciones, lo que en realidad revela
relación con la función de investigar. es la ausencia de mecanismos eficaces
Las carpetas de investigación contie- de supervisión y falta de claridad en las
nen mucha documentación que no se expectativas que se tienen sobre el tra-
relaciona directamente con el desarro- bajo ministerial.
llo de las investigaciones. Desde luego
que desformalizar tampoco implica que El modelo de gestión de los servicios

desaparezcan todos los registros de in- periciales debe garantizar la autonomía

vestigación. No obstante, el objetivo técnica de los peritos. En estas condi-

es dejar de depender del continuo ir y ciones, deben ser capaces de colaborar

venir de oficios y de la repetición de fo- con las áreas de investigación para pro-

tocopias y documentos en el interior de porcionar sus servicios en forma oportu-

las carpetas. Debe quedar claro que, en na y con calidad.1 También se debe ase-

el nuevo modelo acusatorio, la carpeta gurar que los servicios periciales tengan

de investigación no produce prueba en acceso a las bases de datos necesarias

los términos en lo que sí lo hacía la ave- para el cumplimento de sus labores.

riguación previa.
El modelo al que debe aspirarse es

Desde el punto de vista del funciona- el de un fiscal imparcial y autónomo,

miento institucional de las procuradu- con amplias facultades de decisión y

rías existen diversas recomendaciones un buen modelo de supervisión de su

relacionadas con el tema de la inves- labor. Lo mismo ocurre con la evalua-

tigación. Una primera observación tie- ción del trabajo ministerial. No existen

ne que ver con el modelo de toma de parámetros claros para hacerlo. Por lo

decisiones que se emplea con respecto general se privilegian las metas cuan-

a las investigaciones. Este proceso se titativas con lo cual se producen resul-

01 En ocasiones, la autonomía puede tener el
efecto de separar a los operadores y formalizar
sistema de justicia penal. La cadena de mando de
la policía de investigación impedía que los minis-
excesivamente su intervención. Este fenómeno terios públicos pudieran tener control sobre los
es muy conocido en la relación entre policías de agentes encargados de realizar la investigación
investigación y ministerios públicos en el viejo criminal.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 25

tados indeseados.2 Por último, las procuradurías requieren revisar
sus estructuras de tal manera que alineen su organización con el
cumplimiento de sus funciones sustantivas. Ello no ocurre cuando el
personal adjetivo supera al personal sustantivo en las instituciones.

La Consulta también reveló un amplio uso del artículo 140 del Código
Nacional de Procedimientos Penales por parte de los agentes del mi-
nisterio público. Dicho precepto los faculta para dejar en libertad a los
detenidos en flagrancia cuando no proceda prisión preventiva oficiosa.
En estos casos, los agentes del ministerio público optan por decretar
la libertad de los detenidos y las investigaciones criminales sobre los
hechos denunciados no presentan mayores avances. El empleo de esta
medida se ha convertido en una salida fácil para las fiscalías e impacta
desfavorablemente la tasa de impunidad. Sin embargo, la solución no
es la reforma del precepto en cuestión. Lo que se requiere es supervi-
sión y rendición de cuentas de la función ministerial.

Un aspecto clave para el éxito de las tareas de procuración de justicia
consiste en asegurar que exista continuidad entre quienes se encargan
de dirigir la investigación y quienes deben defenderla frente al poder
judicial. Idealmente debiera ser la misma persona. En este modelo,
el ministerio público se encarga de la conducción jurídica de la in-
vestigación y, posteriormente, se ocupa de defenderla en un eventual
proceso penal. Así, la investigación de campo queda en manos de una
persona especializada en la investigación criminal (criminalista) y no
de un abogado que no tiene la preparación para hacerlo. En realidad,
se trata de una separación de funciones de acuerdo con las capacida-
des respectivas del personal.

02 Los sistemas de cuotas son, probablemente, el
mejor ejemplo de malas prácticas en la conduc-
ción de las procuradurías.
26 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

4. POLÍTICA CRIMINAL

La ausencia de una política criminal de Estado dificulta mucho el funcionamiento
del sistema de procuración de justicia e impacta también al sistema de seguridad
pública. Mientras no tengamos enunciados explícitos en materia de política crimi-
nal y mecanismos para hacerlos efectivos, muchos de los problemas que aquejan a
nuestro país permanecerán sin ser resueltos.

La política criminal constituye la expresión de la política pública del Estado mexi-
cano para el tratamiento de los delitos. Su ausencia, como una herramienta explíci-
ta de planeación y conducción de las acciones estatales, evidencia una deficiencia
estructural en el sistema de justicia penal.

Por su trascendencia para el modelo de procuración de justicia propuesto, los pro-
blemas relacionados con la formulación, implementación y evaluación de la polí-
tica criminal se analizan con mayor detalle en los apartados subsecuentes de este
informe ejecutivo.

5. PROCURACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Una primera recomendación en materia
de impartición y procuración de justicia
tiene que ver con la necesidad de que se
analicen las estadísticas y las determi-
naciones judiciales antes de tomar deci-
siones sobre posibles reformas. Así, por
ejemplo, en el caso de la prisión pre-
ventiva en donde existe un debate sobre
la necesidad de ampliar los supuestos de
prisión preventiva oficiosa del artículo
19 constitucional, los datos revelan que
el ministerio público federal ha solicita-
do la prisión preventiva en únicamente
20% de los casos y ha obtenido la medida
en cuestión en más de 7 de cada 10 soli-
citudes. Como se observa, la estadística
revela un panorama muy diverso al que
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 27

plantean quienes insisten en reformar ción de controversias en materia penal
de nuevo el texto constitucional. e incorporar programas de justicia res-
taurativa.
En la Consulta se realizaron importan-
tes críticas al modelo de prisión pre- En relación con el amparo y su empleo
ventiva oficiosa. Además de señalar en el nuevo proceso penal, los partici-
sus problemas de convencionalidad en pantes reconocieron que es muy proble-
relación con los criterios de la Corte In- mático. Destacan las dificultades que
teramericana de Derechos Humanos, se generan criterios excesivamente forma-
refirió a sus efectos negativos sobre la listas por parte de los jueces de ampa-
calidad de las investigaciones crimina- ro. También existen algunos problemas
les. El argumento es que al tener ase- técnicos con la determinación de los
gurada la prisión preventiva, los minis- efectos de las suspensiones. En el caso
terios públicos tienen menos incentivos del amparo directo, tampoco están cla-
para investigar y ello puede significar ros los alcances del escrutinio judicial.
problemas para el eventual juicio oral. La labor del poder judicial en esta ma-
teria es muy útil con la publicación de
Con mucha frecuencia existe la nece- los criterios existentes mediante el si-
sidad de recopilar información de bue- tio especializado. Sin embargo, hay que
na calidad sobre las personas que son hacer un esfuerzo adicional para asegu-
detenidas con el objeto de determinar rar que los juzgadores federales tengan
qué tipo de medida cautelar es con- claras las lógicas y los alcances del nue-
veniente para el caso de una eventual vo sistema de justicia penal.
vinculación a proceso. Esta labor típi-
camente la realizan unidades de super- Finalmente conviene referirse al tema
visión de medidas cautelares y suspen- de la ejecución de las sanciones. En pri-
sión condicional del proceso (UMECA). mer lugar, hay que señalar la saturación
No obstante, la federación y muchas de los centros de reclusión en el país y la
entidades federativas no cuentan con existencia de condiciones de gobernabi-
esta instancia. Incluso, en las entida- lidad muy difíciles en la mayor parte de
des en donde las hay, no necesariamen- ellos. En segundo lugar, hay que revisar
te cumplen con la función para la cual la forma en que se supervisan los pro-
han sido creadas. Por lo anterior, es in- cedimientos de ejecución de sanciones.
dispensable asegurar la existencia y el En tercer lugar, hay que hacerse cargo
funcionamiento adecuado de este tipo de los malos tratos a los reclusos y las
de instancias. Por otro lado, una pre- dificultades para su reinserción.
ocupación recurrente fue la necesidad
de fortalecer los mecanismos de solu-
28 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

6. DELINCUENCIA ORGANIZADA

El fenómeno de la delincuencia organizada tiene muchas variantes. En su expresión
más pública aparece como una actividad altamente violenta y disruptiva. Sin em-
bargo, en otras facetas adquiere una gran sofisticación técnica. No por ello resulta
menos amenazante para la sociedad. Para enfrentar este fenómeno, la acción del
Estado ha sido fragmentada. Ello hace que los efectos de las intervenciones es-
tatales resulten muy limitados. Adicionalmente, el arreglo constitucional para la
distribución de competencias en materia penal genera muchos espacios vacíos en
las tareas de investigación y persecución de este fenómeno delictivo. Asimismo,
se percibe una utilización extensiva de las fuerzas armadas como alternativa para
enfrentar el fenómeno.

El punto de partida tiene que ser definir desde el punto de vista de la política de
persecución cuáles son los fenómenos de delincuencia organizada de los que se
ocuparán las áreas especializadas de investigación.

Las recomendaciones en materia de delincuencia organizada plantean la necesi-
dad de crear grupos multidisciplinarios especializados en la investigación de este
fenómeno. Este tipo de grupos deben ensayar técnicas de investigación proactiva y
focalizar sus actividades en variantes concretas de la actividad de la delincuencia
organizada. El objetivo más claro es el financiero. Por la complejidad técnica que
exige la investigación de este tipo de conductas delictivas, se recomienda espe-
cializar y dar estabilidad al personal de investigación encargado de realizar esta
función. También se plantea fortalecer las acciones de colaboración técnica con
otros países.

Desde el punto de vista internacional, se recomienda actualizar los lineamientos de
la Convención de Palermo respecto a la persecución de la delincuencia organizada
y en particular lo relacionado con la variable financiera que es el motor que motiva
a esta manifestación delictiva.

7. GESTIÓN, OPERACIÓN Y CAMBIO

La operación cotidiana de las procuradurías de justicia se encuentra repleta de pro-
cedimientos complejos cuyos objetivos no están del todo justificados. Hay muchas
prácticas arraigadas que no son fáciles de transformar y que inciden en forma nega-
tiva sobre el servicio que prestan las procuradurías. La situación se torna particular-
mente crítica si se toma en cuenta que la implementación del nuevo proceso penal
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 29

exige precisamente cambios drásticos nal exige la integración de un área que
en la forma en la que operan estas ins- se encargue de supervisar su implemen-
tituciones. Adicionalmente, debe con- tación. No basta con explicitar metas y
siderarse que las procuradurías distan colocar calendarios. El cambio exige de
mucho de estar a la vanguardia como una supervisión continua que permita
instituciones que prestan servicios al atender los retrasos y recomiende rec-
público. Por el contrario, los datos so- tificaciones cuando resulte necesario.
bre la operación de las procuradurías
revelan altos índices de corrupción y,
8. EL MODELO DE AUTONOMÍA
en general, un servicio muy deficiente.

La función de procuración de justicia
El cambio no es fácil. Desde hace mu-
requiere de autonomía para garantizar
chos años se conocen los problemas de
que su labor sea imparcial. Por ello,
las procuradurías y se han implemen-
las bases institucionales empleadas
tado programas para tratar de mitigar-
para construir la autonomía institucio-
los. Sin embargo, la mayor parte de las
nal tienen que asegurar que la Fiscalía
experiencias han fracasado. Las resis-
General tenga condiciones para reali-
tencias al cambio son muy difíciles de
zar sus funciones con la imparcialidad
remontar.
que exige su actuar. El primer elemento
A pesar de ello, existen algunas alter- que contribuye a la imparcialidad tiene
nativas útiles para la transformación que ver con el proceso de designación
de estas instituciones. La primera tiene del Fiscal General y de otros cargos re-
que ver con el manejo de la informa- levantes al interior de la Fiscalía. Sin
ción. El reto consiste en generar meca- embargo, la designación de un Fiscal
nismos que permitan agilizar el flujo de autónomo no es más que un elemento
información en instituciones que tradi- en la consolidación de una autonomía
cionalmente la han compartimentaliza- institucional. El segundo paso es ga-
do. De ahí surge la imperante necesidad rantizar que la Fiscalía cuente con un
de alinear las facultades del Secreta- presupuesto suficiente para realizar sus
riado Ejecutivo del Sistema Nacional de actividades y que el mismo no pueda re-
Seguridad Pública, a quien por disposi- ducirse arbitrariamente. El tercer ele-
ción legal le corresponde esa función. mento es la existencia de mecanismos
de supervisión y rendición de cuentas
Una segunda línea de actuación tiene que permitan identificar los aciertos
que ver con la gestión del cambio. Esta y desaciertos institucionales. Para tal
línea reconoce los límites de los ejer- efecto, la participación ciudadana pa-
cicios de planeación y establece que la rece especialmente relevante.
ejecución de cualquier plan institucio-
30 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

Una cuestión indispensable en el diseño alternativa para solucionar los proble-
de una Fiscalía autónoma tiene que ver mas. La experiencia ha mostrado una y
con la necesidad de asegurar que los fis- otra vez que no lo es. A pesar de ello,
cales que operan directamente en la re- los planteamientos de nuevas normas se
solución de los casos cuenten con la auto- mantienen. La demagogia penal no pa-
nomía necesaria para realizar sus tareas. rece tener frenos. Ello tiene un impacto
La mejor manera de garantizarlo es me- muy negativo sobre el desempeño de las
diante un servicio profesional de carrera instituciones, pues les coloca cargas de
que les dé estabilidad laboral. La señal trabajo inapropiadas y las obliga a ac-
debe ser clara: quien realice sus funcio- tuar en función de la coyuntura.
nes con responsabilidad y eficacia tiene
asegurado su lugar en la institución. Los efectos de este tipo de prácticas
también se reflejan en la distribución de
Así, la autonomía institucional no depen- competencias entre la federación y las
de exclusivamente de la condición de la entidades federativas. Los operadores
cabeza de la institución, sino que es la debaten continuamente el tema de las
suma de las autonomías de cada una de competencias para los delitos que inves-
las personas que realizan funciones de tigan y persiguen. Para dar salida a esta
investigación y persecución de los de- situación se requiere iniciar un proceso
litos. Evidentemente, en este modelo, de reordenación del derecho penal. La
la pieza que cierra el cuadro es la pre- materia procesal ha marcado el camino
sencia de un Fiscal General autónomo. mediante la expedición del Código Na-
Para tal efecto, se debe debatir cuál es cional de Procedimientos Penales. En
el perfil idóneo para ocupar el cargo y el esa misma línea parece conveniente re-
mecanismo de designación. visar la legislación penal nacional y, al

9. EL MARCO NORMATIVO PENAL

Desde el punto de vista legislativo el de-
recho penal enfrenta una grave crisis. La
redacción de nuevos delitos y las modifi-
caciones a los existentes es una práctica
que se reproduce en todas las legisla-
turas. Para agravar el problema, se ha
recurrido a la cuestionable práctica de
crear tipos penales en leyes especiales
con la consecuente dispersión de la ma-
teria penal. Con frecuencia se recurre
al derecho penal como si fuera la única
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 31

menos, colocar parámetros para dar uniformidad a la legislación penal sustantiva. Un
paso adicional sería la elaboración de un Código Penal Único y colocar reglas rígidas para
sus eventuales reformas.

De manera similar, es necesario generar esquemas que faciliten la determinación de las
competencias en materia penal. Aquí el punto de partida podría ser la especialización de
la Fiscalía General mediante la transferencia de muchas competencias para la persecu-
ción de los delitos a las entidades federativas. Bajo este esquema la Fiscalía General ad-
quiere una facultad flexible de atracción que le permite conocer los asuntos que estime
necesarios o los que las entidades federativas le soliciten que atraiga. Las fiscalías de las
entidades federativas, por su parte, pueden acceder a nuevas fuentes de financiamiento
para sus actividades. En este nuevo modelo de federalismo en procuración de justicia,
la Fiscalía General aparece como un órgano especializado que provee de información a
las fiscalías de las entidades federativas para facilitar su labor y que se especializa en la
investigación y persecución de un conjunto más específico de delitos.

También relacionado con el tema de competencias, conviene establecer que el Sistema
Nacional de Seguridad Pública cuente con la función expresa de definir, supervisar y eva-
luar la ejecución de la política criminal del Estado mexicano. Al mismo tiempo, dictará
las bases sobre las que las entidades federativas deben formular sus propios enunciados
de política pública en materia criminal.

Los cambios también deben incidir sobre el diseño institucional de las fiscalías. Bajo esta
línea de acción se debe revisar el diseño del artículo 102 constitucional para ajustar el
diseño de la Fiscalía General a un modelo que facilite su operación y asegure su auto-
nomía. Ello debe incluir un proceso de designación del Fiscal General y de otros fiscales
especiales que genere confianza y que asegure que los designados cuenten con el perfil
que se requiere. Este tipo de lineamientos también debe irradiar a las fiscalías de las
entidades federativas. Para tal efecto, se podría adicionar el artículo 116 con una nueva
fracción que se ocupe del tema.
32 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

LOS PROBLEMAS CENTRALES DE LA
PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN MÉXICO

Durante los espacios de diálogo y reflexión de la Consulta Nacional se identificaron
diversos problemas relacionados con la procuración de justicia en México. No obs-
tante, por la frecuencia en que fueron mencionados y por su trascendencia para
el modelo de procuración en su conjunto, destacan tres grandes problemas: (1) la
falta de una visión sistémica sobre la función y operación del sistema de seguridad
pública y de procuración de justicia, (2) los problemas estructurales de las procu-
radurías y su funcionamiento en el sistema acusatorio y (3) las deficiencias en la
generación y uso de la información.

A. La falta de visión sistémica

Existe una falta de visión sistémica de cias competentes. De igual manera, los
seguridad pública y justicia penal en problemas de coordinación afectan di-
México. Si bien existe una estrecha re- rectamente la eficacia de las policías,
lación entre la prevención, la investi- ministerios públicos y jueces.
gación, la persecución y la sanción de
los delitos, lo cierto es que no hay un Esta falta de visión está reflejada tan-
modelo que permita articular los ro- to en el texto constitucional como en
les, competencias, marco de actuación la enorme cantidad de ordenamientos
y objetivos para la operación de cada jurídicos que no están homologados o
una de las instituciones involucradas. A interconectados. En el caso de la Cons-
la fecha existen importantes problemas titución, las competencias sobre segu-
para identificar prioridades en el fun- ridad y procuración de justicia se ubi-
cionamiento del sistema, así como para can en los artículos 21, 73-XXI, 73-XXIII,
coordinar la acción de todas las instan- 102-A, 115-III-H y 124. Sin embargo, la
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 33

lectura de los mismos no permite conocer con claridad cómo se distribuyen las competencias y sobre
quién recae la responsabilidad para la ejecución de las diversas tareas que demanda el funcionamiento
de los sistemas de seguridad pública y procuración de justicia. Así, por ejemplo, el artículo 21 establece
una definición general de seguridad pública y atribuye la competencia sobre la misma a los tres niveles
de gobierno en los términos que establece la propia Constitución. Por su parte, el artículo 115 regresa
la definición de la competencia al artículo 21. Lo mismo sucede con el artículo 73 fracción XXIII.

A nivel legislativo, existe una fragmentación tanto normativa como institucional que abarca ordena-
mientos tan diversos como la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; la Ley General de Vícti-
mas; el Código Nacional de Procedimientos Penales; la Ley de Nacional de Ejecución Penal; el Código
Penal Federal; la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; la Ley General para Prevenir
y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro; la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida
Libre de Violencia; la Ley General de Salud; la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para
Adolescentes; así como la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en
Materia Penal, entre otras. A estos ordenamientos se pueden sumar los proyectos de ley en materia de
mando policía y seguridad interior, que se han venido discutiendo en el seno del Congreso de la Unión.

La dispersión normativa impacta también sobre el diseño institucional. De esta manera, y sólo como ejem-
plo, las enormes deficiencias en materia de atención a víctimas se buscan resolver con una ley especial y
un conjunto de organismos especializados que nacen desvinculados de los ya existentes y que añaden ca-
pas de complejidad en la operación del conjunto del sistema. La articulación de estos nuevos organismos
con los existentes es necesariamente problemática y por ello los resultados poco satisfactorios.

B. Los problemas estructurales de las procuradurías

Las estructuras institucionales de las procuradurías son extremadamente heterogéneas y, por lo general,
no son adecuadas para soportar los procesos que exige un sistema de justicia penal de corte acusatorio.
Todos los diagnósticos indican que dichas instituciones tienen problemas estructurales y de recursos, lo
que genera que no exista capacidad de investigación criminal, que no se solucionen los casos de forma
debida y que con frecuencia se produzcan violaciones a los derechos humanos. No es casualidad que las
mediciones internacionales colocan a México en el cuarto lugar mundial y primer lugar en América Latina
en impunidad (Índice Global de Impunidad 2017). Las mediciones nacionales apuntan en ese mismo sen-
tido desde hace años.

Sólo el 4.46% de los delitos reportados tienen sentencia condenatoria de acuerdo con la Encuesta Nacio-
nal de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE 2016). Y las estadísticas señalan que
los problemas comienzan desde la presentación de la denuncia. Posteriormente, siguen en la investiga-
ción de los delitos. Existe un alto nivel de asuntos sin resolver en las procuradurías tanto a nivel federal
34 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

(alrededor del 65% de los asuntos, según Un segundo elemento a considerar es la
la propia PGR) como a nivel estatal. Más falta de independencia técnica y ope-
aún, buena parte de los asuntos que sí rativa de los funcionarios de las procu-
son determinados –y que en consecuen- radurías, especialmente de quienes se
cia no forman parte de las estadísticas desempeñan como agentes del ministe-
de rezago– son enviados al archivo tem- rio público. Buena parte de las decisio-
poral. Esto significa, para decirlo pron- nes operativas del día a día se siguen
to, que existe una alta probabilidad de procesando, en última instancia, en los
que un asunto que llega al sistema de más altos niveles de las procuradurías,
procuración de justicia nunca sea re- llegando incluso a sus titulares. Estas
suelto. Los asuntos que sí son resueltos, rutinas, además de ser incompatibles
en cambio, corresponden en su mayoría con el modelo acusatorio, entorpecen
a detenciones en flagrancia (90% de los el procesamiento de los asuntos e impi-
casos que son judicializados, de acuerdo den que las procuradurías puedan hacer
con el informe del Consejo de la Judica- frente de manera eficiente a su carga
tura Federal al Senado, 2017). de trabajo. Pero, sobre todo, afectan la
confianza pública en las instituciones.
Esta falta de eficiencia y eficacia se
explica por diversas razones. Por una Un tercer factor estructural que limita
parte, es claro que la falta de capaci- la eficiencia y eficacia de las procuradu-
dades para priorizar, gestionar e inves- rías es la escasa consolidación (o simple
tigar genera un retraso significativo en inexistencia) de sistemas profesionales
los tiempos para atender y procesar los de carrera. Si bien existen servicios
asuntos, además de reducir la eficacia profesionales nominales en algunas pro-
de la procuración de justicia. Esto es curadurías, lo cierto es que no cuentan
particularmente cierto para las inves- con perfiles y puestos que sean acordes
tigaciones que se inician sin que exista con las necesidades del sistema penal
un detenido. Si el personal de las pro- acusatorio, ni con mecanismos efecti-
curadurías no cuenta con la capacita- vos para garantizar que los servidores
ción y las herramientas necesarias para públicos en efecto se sujeten a proce-
conducir sus investigaciones, difícil- sos de ingreso, capacitación, promoción
mente será posible siquiera identificar y evaluación que sean adecuados. Me-
a los responsables de los hechos que se nos aún, para dar estabilidad laboral a
persiguen. Se trata, pues, de investiga- los servidores públicos existentes, quie-
ciones destinadas a nunca ser conclui- nes desempeñan sus tareas en ambien-
das, o que terminarán formando parte tes muy adversos.
del archivo.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 35

Finalmente, es importante señalar que 19.8% de la población privada de la li-
las procuradurías no han creado proce- bertad logró contactarse con un aboga-
dimientos efectivos para evitar que las do en su presentación ante el ministerio
prácticas propias de sistema inquisiti- público.
vo permeen en el funcionamiento del
nuevo sistema penal acusatorio. Reflejo Las deficiencias en la operación del sis-
de lo anterior es el escaso número de tema y las constantes violaciones a dere-
asuntos que son resueltos mediante los chos humanos han generado una percep-
mecanismos alternativos de solución ción de impunidad ante la ciudadanía,
de controversias penales. Sin procedi- así como la pérdida de credibilidad de
mientos adecuados para gestionar la las instituciones de procuración y admi-
transición de procuradurías a fiscalías, nistración de justicia del país. De acuer-
no debe sorprender que los operadores do a datos de marzo y abril de 2016 de
jurídicos entrenados en el antiguo sis- la ENVIPE, 65.8% de la población mayor
tema carezcan de la capacitación ne- de 18 años considera que los ministe-
cesaria para identificar oportunamente rios públicos y procuradurías estatales
los casos y poner en marcha los meca- son corruptos, y 59.6% considera que la
nismos alternativos. Adicionalmente, Procuraduría General de la República lo
las deficiencias en la supervisión y eva- es. Adicionalmente, la grave corrupción
luación del trabajo de los ministerios que aqueja a las procuradurías en el país
públicos y policías de investigación ge- profundiza la desconfianza y la percep-
neran múltiples oportunidades para la ción de impunidad.
corrupción.
C. Las deficiencias en la gene-
Ahora bien, las recurrentes violaciones ración y uso de la información
a los derechos humanos es otro factor
que afecta la imagen de la procuración Las deficiencias en la generación y uso
de justicia y pone en duda la calidad de de la información son otro elemento
su labor. En este sentido, la evidencia estructural que limita significativamen-
empírica disponible es elocuente. De te el adecuado funcionamiento de las
acuerdo con la Encuesta Nacional de procuradurías. Este problema tiene dos
Población Privada de la Libertad (ENPOL grandes vertientes. Por una parte, la in-
2017), 24.3% de la población privada de formación que usan las procuradurías en
la libertad en 2016 recibió́ amenazas sus procesos internos (cuando existe) por
o presiones para declararse culpable; lo general tiene mala calidad, está extre-
32.4% no fue informada sobre el motivo madamente compartimentalizada, amén
por el cual la acusaban; 33.2% fue víc- de que no se utiliza sistemáticamente
tima de alguna conducta ilegal; y solo para la toma de decisiones. Por otra par-
36 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

te, en términos de información pública, las procuradurías
carecen de una visión sistémica que les permita generar,
procesar y difundir datos confiables y comparables que den
cuenta de la realidad criminal del país.

En términos internos, las procuradurías cuentan con una in-
fraestructura tecnológica precaria y dispersa. En su mayo-
ría, las procuradurías tienen sistemas informáticos aislados,
que no se conectan entre sí y se manejan como islas de
control. En consecuencia, no se cuenta con la capacidad
de generar información oportuna y confiable que permita
actuar de manera proactiva (y no sólo reactiva).

En primer lugar, los sistemas que se usan para dar soporte
a las actividades de administración carecen de una orien-
tación integral. Las procuradurías no cuentan con sistemas
que reúnan en una misma fuente la información sobre per-
files, nómina, responsabilidades, desempeño y controles de
confianza de los servidores públicos. No son, en pocas pa-
labras, auténticos sistemas de gestión del capital humano.
Y esto es particularmente problemático, pues este tipo de
sistemas son indispensables para instituciones como las pro-
curadurías, cuyo desempeño depende en gran medida de la
correcta gestión del capital humano.

En segundo lugar, los sistemas que se utilizan para dar so-
porte a las actividades sustantivas de las procuradurías –
como lo serían la gestión de las denuncias, la labor de inves-
tigación o los servicios periciales– cuentan con altos niveles
de desconexión. No es raro que cada área cuente con un
sistema propio (cuando existe), y rara vez los distintos sis-
temas se comunican entre sí. Asimismo, la conectividad de
estos sistemas con otras dependencias (como las encarga-
das de la seguridad pública o la impartición de justicia) es
inexistente. En consecuencia, la capacidad de operación y
de generar información de las procuradurías se ve severa-
mente limitada.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 37

En tercer lugar, los sistemas que se usan cultura de la desconfianza que impera
para producir estadísticas institucionales al interior de las procuradurías. Por lo
también presentan deficiencias. La cap- general, los funcionarios son renuentes
tura de estos datos suele ser manual, a a registrar en tiempo y forma la infor-
partir de criterios no siempre homologa- mación en los sistemas y a compartir-
dos, y sin aprovechar la información ge- la con otras áreas. Esto hace que la
nerada por los sistemas administrativos información se recopile a destiempo y
y sustantivos. Esta situación, además de de manera incompleta, lo cual dismi-
afectar la calidad de la información que nuye notablemente la calidad y efecti-
eventualmente se hará pública, limita de vidad de los sistemas informáticos, así
manera notable la capacidad de las pro- como la capacidad para realizar análisis
curadurías en la planeación y toma de proactivos.
decisiones, así como en la generación de
productos de inteligencia. Adicionalmen- Por último, las procuradurías no cuentan
te, distrae al personal de sus funciones con áreas rectoras de la información. Es
sustantivas. decir, no hay una estructura organiza-
cional con la capacidad técnica y la au-
Son varias las causas relacionadas con toridad suficiente para diseñar integral-
estas deficiencias en la generación mente la sistematización, la seguridad,
y uso de la información a nivel inter- el resguardo y el flujo de información al
no. Por una parte, buena parte de las interior de las procuradurías.
procuradurías no cuenta con equipos
y redes adecuadas. En otras palabras: Ahora bien, con relación a la generación
carecen incluso de la infraestructu- y difusión de datos públicos, lo primero
ra tecnológica más elemental para la que hay que resaltar es la falta de bases
construcción de sistemas informáticos de datos centralizadas construidas con
efectivos. Ello, a pesar de las importan- criterios técnicos sólidos y estándares
tes inversiones en la materia. comparables.

Por otra parte, la dispersión de la in- En la actualidad, son cuatro las princi-
formación se explica en parte por la pales fuentes públicas que reportan los
38 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

datos más relevantes para comprender rivan de fuentes de datos con objetivos
la realidad criminal, así como su rela- y métricas distintas, se ha generado un
ción con los sistemas de impartición y intenso debate en torno a la calidad de
procuración de justicia: (1) los datos los datos difundidos por las diferentes
del Instituto Nacional de Estadística y instituciones públicas. Así, los usuarios
Geografía (INEGI), (2) los proporciona- de la información con frecuencia dudan
dos por el Secretariado Ejecutivo del de la confiabilidad de los datos y las dis-
Sistema Nacional de Seguridad Pública cusiones sustantivas suelen ser precedi-
(SNSP), (3) la información difundida por das (o de plano sustituidas) por debates
las procuradurías, así como (4) las es- metodológicos. La falta de información
tadísticas de los poderes judiciales, en confiable y sistematizada, en pocas pa-
particular, las del Poder Judicial de la labras, limita severamente la capacidad
Federación (PJF). para generar análisis que sirvan de base
para el diseño y evaluación de estrate-
Idealmente, la conjugación de estas gias y políticas públicas integrales en
fuentes de información debería brindar materia de procuración de justicia.
un panorama sobre los fenómenos de-
lictivos en los niveles estatal y federal.
D. Los retos
Dicho de otro modo, debería poder con-
tar con una visión general del fenóme-
Para consolidar un modelo de procura-
no, desde la incidencia criminal hasta
ción de justicia acorde al sistema de
los resultados de los procesos jurisdic-
justicia acusatorio y a las demandas
cionales, pasando por la procuración de
sociales, se debe partir de la base que
justicia. No obstante, cada una de estas
nos encontramos ante un panorama su-
fuentes persigue objetivos diferentes y
mamente complejo que incorpora de-
suele emplear metodologías diversas. A
ficiencias normativas, estructurales y
pesar de que algunas de estas fuentes
culturales. A ello, se adiciona el hecho
son particularmente ricas, lo cierto es
que un modelo de procuración de justi-
que resulta por demás difícil (si no es
cia no solo incluye a las fiscalías, tam-
que imposible) articular una visión ge-
bién a todas aquellas instancias de se-
neral que permita conocer el estado de
guridad pública e investigación criminal
cosas en materia de procuración e im-
que están vinculadas a este propósito.
partición de justicia.
Esta complejidad demanda una visión
No sólo eso. En buena medida por las sistémica que aborde tanto la proble-
discrepancias que naturalmente se de- mática como las posibles soluciones.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 39

La transformación debe iniciar por varios frentes, desde la
generación de consensos institucionales y políticos hasta la
elaboración de un plan de transición que a mediano y largo
plazo redunde en la consolidación de un modelo eficiente
y adecuado a las demandas de un sistema de justicia penal
que apenas se implementa.

De la problemática antes descrita es fácil concluir que re-
querimos de fiscalías proactivas y articuladas con el resto de
instancias encargadas de la seguridad pública y la justicia
penal, de tal forma que, en su conjunto, sean capaces de
responder a la demanda pública de justicia. En esta función
deben hacer lo necesario para recuperar la confianza públi-
ca mediante el respeto de los derechos, altos estándares de
calidad en la atención los usuarios, así como el desarrollo
de investigaciones de calidad. De igual manera, se espera
que actúen con imparcialidad respecto de cualquier poder
y rindan puntual cuenta de su actuación.
40 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

LOS MACRO-PROCESOS DE LAS FISCALÍAS

Las fiscalías, en el marco del modelo de procuración de justicia que se propone,
cumplen con cuatro macro-procesos básicos, en virtud de las cuales se garantiza
una procuración de justicia eficiente y de calidad: (1) política criminal, (2) inves-
tigación y persecución de los delitos, (3) gobernanza y conducción institucional
y (4) institucionalización y gestión de los conflictos. Estos macro-procesos están
condicionados a tener de manera transversal un flujo de información oportuna,
eficiente y de calidad, para el cumplimiento de sus tareas y para propiciar el pro-
ceso de rendición de cuentas. En este capítulo se explican los macro-procesos y sus
implicaciones dentro del modelo de procuración de justicia.

Politíca Investigación y
criminal persecución de
los delitos

INFORMACIÓN

Gobernanza Institucionalización
y conducción y gestión de los
institucional conflictos
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 41

A. La política criminal

1. EL PROBLEMA te la representación de los tres órdenes
de gobierno y de las legislaturas, pero
El problema principal en esta materia también de la sociedad civil.
es que en México no existe un ejercicio
explícito de articulación de una políti- 2. QUÉ ES LA POLÍTICA CRIMINAL
ca criminal. Este fenómeno se presenta
tanto a nivel federal como en las en- La política criminal consiste en el con-
tidades federativas. Es decir, no existe junto de acciones que el Estado decide
un documento o conjunto de documen- adoptar para combatir la comisión de
tos y acciones articuladas que definan y delitos. Se integra con todos aquellos
ejecuten la política criminal del Estado elementos que se formulan con el ob-
mexicano. Si bien la Constitución y la jeto de definir qué tipo de conductas
legislación contienen disposiciones que deben sancionarse como delitos, la
permiten, en líneas generales, identifi- manera en la que debe prevenirse la
car áreas que pueden tener incidencia comisión de las mismas, la forma en la
y liderazgo en el proceso de definición que se deben perseguir los delitos, la
de una política criminal, lo cierto es determinación de aquellos delitos o fe-
que en la práctica los esfuerzos en este nómenos criminales que deben conside-
sentido son dispersos y carecen de la rarse prioritarios en su persecución, la
integralidad que debe caracterizar un manera en la que las personas acusadas
planteamiento global de política cri- de cometer delitos deben ser juzgadas,
minal como la expresión de una acción así como la forma en la que las personas
explícita, intencional y coordinada del que han sido sentenciadas deben cum-
Estado para enfrentar a la actividad plir con las penas que les han sido im-
delictiva. El reto que tenemos frente a puestas. En resumen, la política crimi-
nosotros es precisamente identificar el nal engloba las acciones estatales para
espacio institucional del Estado mexi- prevenir, reaccionar y sancionar las
cano encargado de realizar esta función conductas delictivas. Los planteamien-
y empoderarlo para que tenga condicio- tos y acciones de reacción y sanción se
nes para hacerlo. materializan a través de las institucio-
nes de procuración y administración de
Adicionalmente, es indispensable iden- justicia. A diferencia de ello, las estra-
tificar a los organismos que tienen la tegias y acciones de prevención deben
función de coadyuvar en el proceso de desplegarse a través de los tres niveles
definición y ejecución de la política cri- de gobierno, así como la sociedad civil.
minal. Esto debe incluir necesariamen-
42 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

Así pues, de manera general, la política investigaciones, los procesos y el tra-
criminal se encarga, entre otras cosas, tamiento de los sentenciados. Así, por
de establecer la función que debe cum- ejemplo, el artículo 18 constitucional
plir el derecho penal en nuestra socie- establece que la finalidad de las penas
dad. Para tal efecto, es necesario expli- es lograr la reinserción social de las
citar también los objetivos sociales que personas que han sido sentenciadas por
se pretenden proteger para, así, señalar la comisión de algún delito. Este enun-
las conductas que serán castigadas y los ciado obliga necesariamente a diseñar
mecanismos que el Estado debe emplear un importante segmento de la política
tanto para disuadir a las personas en la criminal mexicana de tal forma que se
comisión de las mismas como para casti- cumpla con el mandato constitucional
gar a quienes las cometan. en cuestión. Las acciones mediante las
que se puede dar cumplimiento al re-
Los contornos de la política criminal sue- ferido enunciado no se limitan al cam-
len delinearse con más o menos precisión po legislativo. En realidad, se trata de
en los textos constitucionales y en los enunciados globales que buscan incidir
instrumentos internacionales sobre dere- en toda acción que realice el Estado
chos humanos. De esta manera, el punto mexicano en la materia. Un principio
de partida para la definición de la polí- adicional es la presunción de inocencia.
tica criminal de un Estado no es de libre El mismo exige que la acusación deba
configuración, sino que necesariamente invariablemente acreditar la responsa-
debe adaptarse a los lineamientos que bilidad de las personas fuera de toda
establecen los textos antes mencionados. duda razonable. De ahí que la opera-
Así, los diseñadores de las políticas crimi- ción del sistema deba enfocar su fun-
nales deben tomar en cuenta principios cionamiento a asegurar que este están-
básicos como el non bis in idem, el non dar se cumpla en todos los casos.
reformatio in peius o el apego a una no-
ción globalmente aceptada sobre el debi- Los lineamientos constitucionales so-
do proceso en los juicios penales. Incluso, bre política criminal se complementan
pueden existir planteamientos con conte- con las posturas y posicionamientos
nidos más concretos tales como mandatos que sobre esta misma materia realizan
en donde se definen las funciones del de- diversos actores públicos y privados.
recho penal o los fines de las penas. El conjunto de todos estos postulados
integra la materia prima con la que se
En el caso de México, la reforma cons- produce la legislación. Ésta, a su vez,
titucional publicada el 18 de junio de orienta las acciones de las instituciones
2008 marcó diversos principios sobre la relacionadas con el sistema de justicia
forma en la que debían conducirse las penal y con el sistema de seguridad pú-
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 43

blica. Ello no quiere decir que siempre existirán consensos
en la materia. Por el contrario, la articulación de la política
criminal también implica hacer frente a importantes disen-
sos sobre la forma en la que ciertas conductas deben ser
enfrentadas por la sociedad. Lo que para algunos debe ser
considerado un delito, para otros no lo debe ser. Lo mismo
ocurre con la determinación de los alcances de las penas o,
incluso, el establecimiento de las prioridades en la perse-
cución de los delitos.

En consecuencia, la política criminal, más que una serie
de mandatos o de un plan en concreto, se integra por un
conjunto de planteamientos y acciones que experimentan
cambios permanentes a lo largo del tiempo y cuyo objetivo
es orientar el actuar del Estado en relación con la preven-
ción de los delitos y la investigación y procesamiento de
quienes los cometen. Aquí la pregunta que surge tiene que
ver con la manera en la que este conjunto de planteamien-
tos y acciones adquiere coherencia y logra una ejecución
estable. Es decir, qué sectores del Estado se encargan de
explicitar los planteamientos existentes y traducirlos en ac-
ciones que resulten consistentes con los objetivos que se
han delineado.

Existen una serie de instituciones que tienen competencia
directa en la materia. En primer lugar, los legisladores. Su
labor en la generación de la legislación penal representa
necesariamente el punto de partida de la acción del Estado
en el ámbito criminal. Junto a ellos se encuentran tanto
los sectores de procuración de justicia como los de seguri-
dad pública. Unos y otros alimentan el proceso legislativo
con posturas sobre la manera en la que diversas conductas
deben ser procesadas. Una vez concluido el proceso legisla-
tivo, es necesario coordinar las acciones para ejecutar las
normas que han sido creadas. Aquí nuevamente intervienen
las procuradurías y las áreas de seguridad pública. Sin em-
bargo, también es necesario determinar cuántos recursos
se deben asignar para cumplir con las tareas planteadas por
44 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

los mandatos legislativos. Incluso es necesario definir a quién corresponden qué
acciones en las tareas de prevención, investigación y persecución de los delitos.
También se requiere establecer las prioridades en la operación de los diversos cuer-
pos estatales del sistema.

Prevención general

• Educación, salud, desarrollo eco-
nómico y social.
• Identificación y atención de fac-
tores de riesgo (familia, escuela,
espacios públicos).

Sanción Prevención específica

• Sistema penitenciario y sancio- • Inteligencia criminal.
nes distintas a la prisión. • Estrategias de discusión del
delito.

Reacción

• Procuración de justicia.
• Impartición de justicia (salidas
alternas y proceso penal).

3. HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA CRIMINAL DE
ESTADO EN MÉXICO

La articulación de una política criminal nacional exige del concurso de diversas
instituciones del Estado mexicano. En primer lugar, es necesario identificar a la
instancia responsable de la coordinación de esta labor. La estructura constitucional
vigente permite colocar esta responsabilidad en el Sistema Nacional de Seguridad
Pública. Sin embargo, conviene ampliar los alcances de la labor del sistema para
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 45

responsabilizarlo explícitamente de la coordinación en la
definición de la política criminal del Estado mexicano y los
mecanismos necesarios para supervisar y transparentar su
ejecución. Es muy importante considerar que en este es-
pacio concurren diversos poderes y órganos con autonomía
constitucional, federales y estatales, y por ello debe conce-
birse como un espacio de articulación, colaboración y coor-
dinación de un conjunto de competencias constitucionales.

La colaboración entre las instituciones participantes y la so-
ciedad civil debe producir planteamientos explícitos sobre
qué conductas deben ser clasificadas como delitos; cuáles
deben ser las prioridades de la agenda pública en materia
criminal; cómo debe trabajarse para reinsertar a las per-
sonas que han sido condenadas; qué funciones de coordi-
nación se requieren para la investigación y persecución de
los delitos; y qué políticas de prevención deben adoptarse,
entre otras cuestiones.

Política criminal SNSPYJP

Fiscalía General de la Secretariado ejecutivo Policía Federal
República
(Información, certificación y
prevención)
Conferencia Nacional de Conferencia Nacional de
Procuración de Justicia SSP
46 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

En el caso de las fiscalías, es importante explicitar las funciones que les competen
en relación con la política criminal. Éstas cuentan con información de primera mano
sobre las necesidades que surgen con motivo de la investigación y persecución de los
delitos. Su labor también permite identificar el surgimiento de nuevos fenómenos de-
lictivos y de necesidades específicas en el ámbito de la prevención. Esta información
debe trasladarse a los espacios de toma de decisión de la política criminal.

En segundo lugar, las fiscalías –con base en la política criminal– deben desarrollar
sus planes de persecución penal. Como los recursos de las fiscalías son limitados, es
necesario definir en qué se deben focalizan los recursos disponibles y a qué delitos
se les tiene que dar prioridad. Así, el plan sirve para identificar las prioridades que
regirán en la investigación y la persecución de los delitos. De igual manera, servirá
para orientar los procesos de toma decisión sobre el empleo de medidas como los
criterios de oportunidad y las salidas alternas al proceso penal. El plan de perse-
cución de una fiscalía constituye la herramienta mediante la cual se reciben los
mandatos de la política criminal en el ámbito de la investigación y persecución de
los delitos y se explicitan los parámetros que orientarán la acción de las fiscalías
en esta materia.

En tercer lugar, las fiscalías tienen la responsabilidad de generar información sobre
los resultados de su desempeño. Estos datos deben también contribuir en el proce-
so de toma de decisiones de la política criminal y en la evaluación de los resultados
de las acciones que se realizan. Con ello se cierra el ciclo de la política criminal y
se generan conclusiones que permiten retroalimentar el proceso de toma de deci-
siones en la revisión de la misma.

En el caso de la Fiscalía General de la República existe una función adicional en el
ámbito de la política criminal. Se trata de su labor de coordinación de las acciones
que desarrollan las fiscalías de las entidades federativas. Este carácter le permite
colaborar en la construcción de directivas que orienten el funcionamiento de todas
las fiscalías y que alineen sus operaciones a los mandatos de la política criminal del
Estado mexicano.

B. La investigación y persecución de los delitos

Como lo establece la Constitución, a partir de la reforma procesal penal de 2008, el
sistema penal, ahora acusatorio, tiene como sus premisas la transparencia, eficiencia y
eficacia en la persecución de los delitos. Esto convierte a la investigación en un pilar base
del sistema de justicia, la cual está a cargo de la policía, bajo el mando y conducción del
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 47

ministerio público. Por ende, la investiga- Las procuradurías, como funcionan hoy,
ción y persecución de los delitos es uno de cuentan con estructuras burocráticas
los macro-procesos de las fiscalías, en un que impactan negativamente en la efi-
modelo de procuración de justicia. ciencia. Contrario a los propósitos de la
reforma, en la mayoría de las investiga-
Para cumplir los objetivos de la refor- ciones se mantiene una lógica formalis-
ma procesal penal, es necesario que las ta, que tiende a convertir a la carpeta
fiscalías cuenten con capacidades para de investigación en un mero expedien-
desarrollar investigaciones sólidas, que te. Además, con contadas excepciones,
garanticen el esclarecimiento de los sus unidades de investigación no son
hechos y permitan identificar y sancio- capaces de realizar investigaciones de
nar a los responsables de la comisión de calidad que permitan la generación de
delitos. Por consiguiente, el fortaleci- resultados exitosos en el proceso penal.
miento de las capacidades instituciona- Por otro lado, contrario a las exigencias
les en este ámbito fue y continúa sien- de un sistema acusatorio, continúan
do uno de los mayores desafíos durante siendo los ministerios públicos quienes
y después de la implementación del sis- dirigen, controlan y ejecutan la investi-
tema acusatorio. La transformación del gación, sin delegar estas funciones a la
marco procesal requiere el rediseño y policía de investigación y otros auxilia-
perfeccionamiento del modelo de tra- res, como son los servicios periciales. En
bajo de las instituciones de procuración consecuencia, como se mencionó ante-
de justicia, así como de las técnicas de riormente, las instituciones de procura-
investigación de los operadores y sus li- ción de justicia son altamente ineficien-
neamientos de actuación. tes y, por lo tanto, tienen bajos niveles
de confianza por parte de la ciudadanía.

1. LOS PROBLEMAS En este contexto, la procuración de
justicia en México tiene como un pen-
Una de las secuelas del heterogéneo
diente importante la consolidación de
proceso de implementación de la re-
un modelo que permita una investiga-
forma procesal penal fue la ausencia
ción de calidad y una persecución de los
de un modelo de investigación claro y
delitos eficiente. Asimismo, se requiere
homologado en las instituciones de pro-
que este marco garantice resultados fa-
curación de justicia a nivel nacional. En
vorables y el pleno respeto a los dere-
consecuencia, permanecieron las de-
chos de víctimas e imputados.
ficiencias institucionales relacionadas
con la investigación criminal, que han
resultado en impunidad y en violaciones
a los derechos humanos.
48 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

2. EL MODELO IDEAL DEL SISTEMA órgano jurisdiccional y formalizar las
ACUSATORIO investigaciones con el ejercicio de la
acción penal, hasta la conclusión del
La reforma procesal penal de 2008 im- proceso.
plicó una transformación de las funcio-
nes de la policía y de su relación con el El modelo de investigación a implemen-
ministerio público. A partir de entonces, tarse en las fiscalías a nivel nacional,
la Constitución establece que la investi- debe proyectarse en el marco del es-
gación de los delitos corresponde a los cenario ideal dentro de la lógica del
policías bajo el mando y conducción del sistema acusatorio. Si bien existen limi-
ministerio público. Esta transformación tantes normativas y estructurales para
convirtió al policía en un actor funda- que este esquema funcione de manera
mental en el sistema de justicia penal, íntegra, el modelo de investigación im-
pues el correcto funcionamiento del plementado en las fiscalías debe pro-
procedimiento penal está condicionado yectarse para que en el mediano plazo
a contar con las capacidades policiales transite hacia las condiciones idóneas
necesarias para realizar una investiga- que garanticen cabalmente una investi-
ción científica de los delitos. gación eficiente y de calidad, partiendo
de la distribución de tareas entre los
La materialización de los estándares del operadores.
sistema acusatorio en la operación de
las fiscalías, debe darse en el marco de
un modelo de investigación basado en
la permanente colaboración y comuni-
cación de policías, peritos y fiscales. En
un escenario ideal, la investigación de
los delitos debe ser planificada, dirigida
y ejecutada por los policías o agentes
de investigación de manera autónoma,
quienes estarían al mando de un equi-
po o célula de investigación. La función
del ministerio público en este esquema
sería la de un control posterior, eminen-
temente jurídico, así como la asesoría
respecto de necesidades probatorias y
procesales de cada caso en particular.
Asimismo, corresponde al ministerio
público procesar las peticiones ante el
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 49

Modelo de investigación criminal acorde con el sistema acusatorio (Modelo ideal)

Agente de investigación criminal
Fiscal
(policía)

• Investigan • Controla la investigación criminal
(ex post)
• Dirigen las células de
investigación • Determina las necesidades probatorias
y procesales de los casos
• Generan inteligencia
• Procesa peticiones de investigación
• Establecen vínculos y ante los jueces
correlaciones
• Ejerce la acción penal hasta su
• Solicitan servicios periciales conclusión.

3. EL PROBLEMA DEL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL

El modelo idóneo de investigación criminal no es susceptible de ser implementado
en el corto plazo, pues parecen existir limitantes constitucionales y normativas que
auspician un control de la investigación por parte del ministerio público. Actual-
mente, el artículo 21 constitucional establece que

“[l]a investigación de los delitos corresponde al ministerio
público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conduc-
ción y mando de aquél en el ejercicio de esta función”.

Como ya se ha mencionado, este artículo constitucional dota al policía de un papel
fundamental en la investigación. No obstante, existen dos visiones contrapuestas
respecto al alcance de los conceptos de “conducción” y “mando” por parte del mi-
nisterio público. Ambas perspectivas impactan en el tipo de colaboración entre la
policía y el ministerio público en labores de investigación.
50 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

Una interpretación amplia del artículo 21 constitucional aboga por una autonomía
relativa de la actuación de las policías, acompañada de un control eminentemen-
te ex post por parte del ministerio público. Esta perspectiva permite enmarcar el
esquema ideal del modelo de investigación, mayormente alineado a los estándares
del sistema acusatorio.

Sin embargo, la visión contrapuesta proviene de una interpretación más estricta de
la Constitución. En ese sentido ya se ha pronunciado, de manera aislada, la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en el amparo en revisión
202/2013, en el cual realizó una interpretación del artículo 21 constitucional. En
la tesis aislada 1a. CCCXIII/2013 (10a.), la Corte explica que antes de la reforma
procesal penal, el artículo 21 establecía tres principios fundamentales: el ministe-
rio público (a) tenía el monopolio de la investigación, (b) gozaba del poder exclu-
sivo para valorar los resultados de la averiguación previa y (c) tenía la facultad de
ejercer la acción penal ante las autoridades judiciales competentes. La reforma de
2008, según la tesis:

“[…] moduló parcialmente dichos principios, al añadir
el supuesto de ejercicio de la acción penal por parte de
los particulares; sin embargo, mantuvo el contenido
base de los aludidos principios rectores. Esto es, de
conformidad con la normativa constitucional reforma-
da, el Ministerio Público conserva, salvo en casos de
excepción, la competencia para investigar los deli-
tos, verificar la probable responsabilidad de los involu-
crados e instar la actuación jurisdiccional mediante la
materialización de la acción penal y la remisión de la
averiguación previa a la autoridad competente”.

Esto significa que, de acuerdo con la interpretación de la Primera Sala, el minis-
terio público continúa teniendo el control estricto de todas las actuaciones de la
investigación, y que la reforma solamente terminó con el monopolio del ejercicio
de la acción penal. Por lo tanto, bajo esta visión la actuación de la policía continúa
supeditada al control del ministerio público.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 51

En ese contexto, el modelo de investigación a implementar
en las fiscalías se encuentra limitado, en el corto plazo,
frente al esquema ideal. Esto, pues corre el riesgo de ser
considerado inconstitucional. Por lo tanto, la implemen-
tación del modelo idóneo requiere de una reforma cons-
titucional que permita la autonomía de la policía en la in-
vestigación de los delitos, así como delimitar el papel del
ministerio público a la conducción legal y formalización
ante el órgano jurisdiccional.

4. ALTERNATIVAS PARA DISEÑAR UN MODELO DE IN-
VESTIGACIÓN DE TRANSICIÓN

La restricción constitucional no es una limitante para esta-
blecer condiciones que proyecten el modelo de investiga-
ción implementado hacia el escenario ideal en el marco del
sistema acusatorio. El modelo de investigación propuesto
se encuentra enmarcado en este esquema, dotado de es-
tructuras y cualidades que, al generarse y concretarse los
mecanismos de transición, servirán de base para el estable-
cimiento del modelo de investigación ideal.

a) El modelo de investigación

Se propone un modelo de investigación de transición que
establezca las bases mínimas de operación y estructuras
que se requieren para el funcionamiento del sistema de
justicia penal acusatorio.

La lógica del modelo propuesto busca fortalecer la capaci-
dad operativa de las células de investigación. Ellas son el
pilar y centro de las fiscalías. Por ello, es necesario dotarlas
de flexibilidad para adaptarse a la política criminal y al plan
de persecución penal, así como abandonar los esquemas rí-
gidos y burocráticos. Este esquema rompe con la lógica ver-
tical en la operación y le da un enfoque horizontal y flexible
a la procuración de justicia.
52 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

Este modelo está basado en la separación de procesos, por lo que el diseño organizacional de las distin-
tas áreas está pensado en las funciones particulares de cada una de ellas. El siguiente esquema ilustra
el modelo de investigación propuesto para la transición:

MODELO DE INVESTIGACIÓN
ESQUEMA GENERAL DE FUNCIONAMIENTO
Denuncia o
querella Servicio de análisis criminal y pericial

Unidad de
justicia Consejo de Gobierno
alternativa
(MASC)
PLAN DE PERSECUCIÓN PENAL

Células de investigación
POLÍTICA CRIMINAL

MP
MP
Unidad de conduce el
investiga
atención proceso
temprana

Agentes de investigación/
criminalistas

Soporte técnico y administrativo
Coordinación/colaboración/comunica-
Unidad de ción MP- Investigadores y técnicas de
tramitación campo
masiva

El modelo de investigación debe enmarcarse en el plan de persecución penal de la fiscalía, que a su vez
deriva de la política criminal de Estado. De acuerdo con el modelo propuesto, el flujo de los casos al
momento en que la fiscalía recibe una denuncia o querella es el siguiente.

La denuncia o querella es recibida en la Unidad de Atención Temprana, la cual funge como el primer
contacto con el ciudadano y es responsable de analizar los hechos denunciados, determinar si son cons-
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 53

titutivos de delito e identificar si se reúnen los elementos mínimos para integrar
una investigación. Con base en este análisis, la unidad canaliza el caso, ya sea a
otra institución3 o hacia el interior de la Fiscalía en tres sentidos:

1. Cuando, de conformidad con el Plan de Persecución, el caso sea susceptible de
ser resuelto mediante un mecanismo alternativo de solución de controversias
(MASC) este es turnado a la unidad responsable de administrarlas, para su re-
solución.

2. Cuando el caso no reúne los elementos suficientes para ejercer acción penal,
para continuar con la investigación o si de acuerdo con el Plan de Persecución
no es prioritario, el asunto es turnado a la Unidad de Tramitación Masiva para
su registro y determinación.

3. Cuando el caso refiere a hechos constitutivos de delito y reúne los elementos
para iniciar una investigación, es canalizado a las áreas de investigación.

Cuando en un caso que inicialmente fue turnado a la unidad de tramitación masiva
se encuentren elementos que justifiquen iniciar una investigación –por ejemplo,
que se determine a partir del análisis de información que forman parte de un pa-
trón delictivo– el caso será turnado a las células de investigación.

Este modelo de investigación se basa en dos elementos centrales. Por un lado, el
análisis de información y la generación de inteligencia que nutre a las áreas opera-
tivas, que son las células de investigación. Éstas son unidades flexibles integradas
por ministerios públicos, encargados de investigar y conducir el proceso, por agen-
tes de investigación y por criminalistas (o peritos). Las unidades de investigación
acotan el modelo de organización por especialización del delito, existiendo unida-
des ordinarias y de élite para investigaciones complejas.4

03 En caso de que los hechos no sean constitutivos
de una conducta tipificada como delito.
04 Véase el macro-proceso “Gobernanza y conduc-
ción institucional”.
54 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

El modelo supone que las células de in- de la fiscalía y que tienen como objeto
vestigación toman responsabilidad ple- dotar de eficiencia a la investigación,
na de la conducción de las investigacio- mediante la desformalización de los
nes que se les encomiendan. El mando procesos.
supervisa pero no interfiere en la toma
de decisiones operativas de la investi- • Servicio de Análisis Criminal y
gación. El control de las células corres- Pericial
ponde al agente del ministerio público
El modelo de investigación debe con-
que la dirige y que lleva el proceso. Por
templar la creación de un Servicio de
otro lado, la Unidad de Atención Vícti-
Análisis Criminal y Pericial, que es un
mas y Derechos Humanos, la de Asuntos
órgano especializado en inteligencia
Internos y el propio servicio ministerial
criminal y servicios periciales. Este ór-
profesional constituyen elementos de
gano debe contar con autonomía técni-
control y supervisión del buen desem-
ca y sus funciones deben basarse en la
peño ministerial.
articulación de procesos de inteligencia
Dentro del modelo de investigación, es en sus distintos niveles: estratégica,
indispensable el desarrollo de sistemas táctica y ministerial.
de información interoperables (internos
Este servicio se encargará también de
y externos) que soporten la operación.
los servicios forenses (laboratorios y
Estos sistemas deben posibilitar una
servicios altamente especializados) que
comunicación eficiente y facilitar los
tendrán autonomía técnica y prestarán
procesos para generar mayor eficiencia
servicios a las células de investigación.
en la labor de los operadores. Al mismo
tiempo, deben tener la capacidad de
generar información de manera auto-
mática, sistémica e integral.

b) Las unidades operativas

La propuesta de modelo de investiga-
ción y su esquema general de funcio-
namiento plantean un marco organiza-
cional basado en la creación de áreas o
unidades de apoyo a la investigación,
que son comunes a las áreas sustantivas
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 55

Servicio de análisis criminal y pericial

Inteligencia Inteligencia Inteligencia
estratégica táctica ministerial

Revela el ámbito Presentación-Toma de decisiones Soporte a MP

Identifica Fiscal General de la Republica/Gabinete GCAN
Integración de casos
tendencias
Desarticulación de redes e infraestructura Investigación y
Recomendaciones en criminal y detención de individuos involucrados seguimiento
el uso de recursos en delitos de alto impacto
Sistema de justicia
Integración de información sensible y penal robusto
Posición proactiva de
generación de casos
la institución para
abatir el fenómeno
Efectividad y eficiencia en proceso de
criminógeno
investigación
Prevención

Cuerpos de inteligencia Servicios periciales

- Criminólogos
- CTC / Información
- Analistas

La labor de este órgano privilegia la investigación y el desarrollo de conocimiento y
procesos para la desarticulación de la actividad criminal, sin enfocar sus esfuerzos
en individuos o casos particulares. Mediante el análisis estratégico, táctico y minis-
terial, genera información que comunica a los tomadores de decisión estratégicos
y que funge como insumo para el diseño y cumplimiento del plan de persecución.
Paralelamente, genera productos para dar soporte técnico-científico al ministerio
público en las investigaciones. De esta manera, asegura el flujo continuo de infor-
mación a las áreas de decisión y documenta el tamaño, alcance y características de
los hechos delictivos.
56 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

• Unidad de Supervisión y Estrategia de Litigio

Es el área operativa encargada de dictar los lineamientos de operación para presentar los casos ante
los tribunales. Aquí se establecerán los parámetros generales para el litigio de los casos en las distintas
etapas procesales, con base en las reglas y principios procesales contenidos en la Constitución y en el
Código Nacional de Procedimientos Penales. Igualmente, en algunos casos el litigio deberá tener en-
foque estratégico y estar vinculado al plan de persecución penal que oriente a la toma de decisiones
procesales de acuerdo a un esquema de priorización de casos previamente establecido pero que a su
vez sea flexible. Asimismo, dará seguimiento a los asuntos que se encuentren en litigio y brindará apoyo
y asesoría a los fiscales de las unidades de investigación cuando así lo requieran.

UNIDAD DE SUPERVISIÓN Y ESTRATEGIA DE LITIGIO

- Medidas cautelares (UMECAS)
Plan de - Medidas de protección
persecución Etapas - Soluciones alternas
preliminares - Procedimientos abreviados
- Audiencias de tutela de derechos

- Preparación de testigos y manejo de
evidencias
Toma de decisio- Juicio - Admisión y exclusión de pruebas
nes estratégicas - Argumentación
en procesos - Litigación estratégica en juicio
penales - Ejecución penal
- Apelaciones y recursos
Otras instancias - Juicios de amparo
- Litigio en el ámbito internacional

• Unidades de soporte táctico y administrativo

La separación de funciones administrativas de las sustantivas contribuye a una mayor profesionaliza-
ción de las tareas dentro de la fiscalía. De esa manera se garantiza además que los operadores se en-
foquen completamente en el ejercicio de su labor, sin necesidad de que realicen funciones de carácter
administrativo o de gestión de recursos. Esto, en última instancia, permite una operación más eficiente
y de calidad. Por ello, es menester la creación de unidades administrativas articuladas con las unidades
de investigación, las cuales estarán conformadas por personal administrativo e investigadores y técni-
cos de apoyo a la labor sustantiva.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 57

• Unidad de Atención Temprana o Inmediata.

Es el área de primer contacto con el ciudadano que, además
de dar un trato eficiente y de calidad, es la responsable de
dar atención y ser un primer filtro de los casos que ingresen
a la fiscalía, canalizándolos a las distintas áreas de acuerdo
a sus características.

• Unidad de Justicia Alternativa (Mecanismos Al-
ternativos de Solución de Controversias en Mate-
ria Penal, MASCP).

Área encargada de dar trámite a los asuntos susceptibles de
ser resueltos mediante un mecanismo alternativo.

• Unidad de Tramitación Masiva.

En esta área serán canalizados los casos en los que no se cuen-
te con suficientes elementos para ejercer la acción penal o
continuar con la investigación. Entre sus funciones principales
se encuentran: (a) dar terminación a las carpetas de investi-
gación, cuando se determine la abstención de investigar o el
archivo temporal o definitivo; (b) llevar a cabo el registro y
sistematización de la información de los casos que le son ca-
nalizados, misma que servirá de insumo al Servicio de Análisis
Criminal y Pericial para el establecimiento de redes o patro-
nes delictivos.

• Consejo de Gobierno Interno.

Es el área encargada de tomar las decisiones operativas de
carácter estratégico y asignar los casos a las células de in-
vestigación. Está integrado por los titulares de las fiscalías
regionales y especializadas.

C. La gobernanza y la conducción institucional

La gobernanza, entendida como el conjunto de procesos, es-
tructuras, disposiciones formales y valores que dirigen y con-
trolan las actividades institucionales (Auditoría Superior de
58 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

la Federación 2017) es un elemento cla- nanza. Además, se explica el modelo de
ve que contribuye a que las instituciones gobierno y administración propuesto.
alcancen sus objetivos, de acuerdo con
sus características propias y el mandato 1. LOS PROBLEMAS
al que están sujetas. El modelo de go-
bernanza diferencia el quehacer institu- Uno de los principales problemas a los
cional del modelo de control jerárquico y que se enfrentan las instituciones de
de mercado, y se caracteriza por un ma- procuración de justicia a nivel nacional,
yor grado de cooperación y transparencia es la ausencia de un modelo homologado
entre las instituciones públicas y actores de organización, gestión y operación. Al
no gubernamentales en la hechura de las mismo tiempo, los modelos de organiza-
políticas públicas (Zurbriggen 2011). ción y operación existentes distribuyen
las competencias por tipo de delito o
La gobernanza se considera “buena” y
por territorio y, en consecuencia, se han
“democrática” en la medida en que la
creado al interior de las procuradurías
institución y sus procesos sean trans-
esquemas centralizados que burocratizan
parentes (Organización de las Naciones
la operación. Como resultado, el desem-
Unidas 2017). Estos incluyen actividades
peño hacia el interior de las procuradu-
fundamentales como una designación
rías no es estandarizado, lo que se tra-
del Fiscal General bajo procesos lega-
duce en una operación poco eficiente y
les, confiables, transparentes y riguro-
en resultados negativos (CIDAC 2017).
sos. El cumplimiento de estos criterios
es un factor fundamental para la cre-
Lo anterior, aunado a la ausencia de ca-
dibilidad y el respeto de la institución
pacidades de investigación, derivó en la
en el ámbito público. Asimismo, los ele-
necesidad de fortalecer institucional-
mentos clave que conforman la gober-
mente la procuración de justicia, por lo
nanza en una modelo de procuración de
que más de la mitad de las procuradurías
justicia, son la autonomía de la fiscalía,
locales han buscado una transición hacia
el control interno, la administración de
un modelo de fiscalía con el objetivo de
riesgos y la existencia de contrapesos
contar con un órgano más profesional y
tanto internos como externos.
autónomo (CIDAC 2017). Sin embargo,
A continuación, se señala la problemáti- en muchos de los casos estas transicio-
ca actual respecto a la gobernanza en las nes fueron meramente nominales, pues
instituciones de procuración de justicia no dotaron de autonomía a la institución
y se analizan los elementos mínimos que (o lo hicieron sólo de manera relativa)
debe contemplar el modelo de procura- y tampoco modificaron sus métodos de
ción de justicia para garantizar la gober- trabajo y prácticas institucionales.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 59

Además, la inexistencia de facto del ser- relativa, pues necesariamente debe es-
vicio profesional de carrera para los mi- tar vinculada con la política criminal del
nisterios públicos, peritos y agentes de Estado mexicano.
investigación o policías, así como las de-
plorables condiciones laborales y de trato La transición hacia una Fiscalía autóno-
al personal, han tenido un impacto nega- ma debe implicar un diseño integral de
tivo en las prácticas institucionales, que todas las estructuras de la institución.
han prevalecido desde muchos años atrás. Puesto que la función de las Fiscalías
implica el ejercicio de la acción penal
Por último, no existe en las procuradurías -y con ello el uso legítimo de la fuerza
una política de recopilación, administra- del Estado- su diseño institucional debe
ción, acceso y análisis de información contemplar un conjunto de pesos y con-
que posibilite la rendición de cuentas. trapesos internos y mecanismos de su-
Menos aún se ha instaurado un modelo de pervisión y evaluación externos que posi-
evaluación que permita medir el desem- biliten procesos de rendición de cuentas
peño institucional y que haga posible el y un ejercicio controlado del poder.
seguimiento de los resultados de la ope-
ración para la toma de decisiones. Quizá la característica más importante
del diseño de las nuevas fiscalías reside
El conjunto de estos factores, hacen en que la autonomía en el modelo de
poco factible, si no es que imposible, la procuración de justicia debe garantizar
gobernanza de las instituciones de pro- la imparcialidad todos sus operadores
curación de justicia. Por ello, el mode- ante cualquier tipo de poder o injeren-
lo de procuración de justicia debe ga- cia, externa o interna, con base en cri-
rantizar esquemas de control interno y terios técnicos, profesionalización, esta-
contrapesos externos que posibiliten la bilidad y rendición de cuentas. En cierto
transparencia y la rendición de cuentas sentido, y aunque existen diferencias
institucional. importantes, los ministerios públicos de-
ben tener un estatus equiparable al de
2. LA AUTONOMÍA DE LA FISCALÍA los jueces de carrera.

La autonomía e independencia de la Por otro lado, desde el punto de vista
institución son fundamentales en un es- institucional, junto con lo anterior, de-
quema de procuración de justicia que ben garantizarse mediante un conjunto
responda a las exigencias de un sistema de elementos transversales que dotan de
de justicia democrático, como lo es el un mayor nivel de independencia técnica
acusatorio. Pero, a pesar de que es tras- a la institución. En particular, se logra
cendental, en el modelo de procuración mediante lo siguiente: (1) que la organi-
de justicia propuesto, esta autonomía es zación institucional esté basada en prin-
60 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

cipios de gobernanza adecuados; (2) la consolidación del servicio profesional de
carrera; (3) un proceso legítimo de designación del Fiscal General y (4) asignaciones
presupuestales adecuadas.

a) Los principios de gobernanza

Una operación eficiente, que garantice resultados de calidad por parte de las fiscalías,
debe establecerse sobre la base de principios de gobierno adecuados. Estos principios
son transversales al modelo de procuración de justicia e impactan a la estructura orga-
nizacional y al quehacer cotidiano de las distintas áreas de la fiscalía. Los principios de
gobierno garantizan al mismo tiempo transparencia y los mecanismos de control para
asegurar un funcionamiento de calidad. Esos principios se resumen en los siguientes:

• Autonomía política, técnica y presupuestal de la fiscalía.
• Diseño institucional basado en la desconcentración operativa y el
análisis estratégico de la información criminal.
• Criterios de operación, protocolos y procesos homologados.
• Definición de los objetivos de la institución de manera previa al desa-
rrollo de un plan de gestión institucional y vinculados con la política
criminal.
• Establecimiento de contrapesos y mecanismos de supervisión inter-
nos y externos que posibiliten procesos de rendición de cuentas.
• Participación ciudadana y vinculación social.
• Operación efectiva del servicio profesional de carrera.
• Sistemas informáticos de gestión y generación de datos e información.

La consecución de estos principios, se enmarca en un modelo de gobierno y admi-
nistración, mismo que se explicará más adelante.

b) El servicio profesional de carrera

Como premisa fundamental para garantizar la autonomía de las fiscalías, es nece-
sario construir al mismo tiempo la autonomía de los operadores (ministerios pú-
blicos, agentes de investigación/policías y peritos), así como las condiciones ma-
teriales para su desempeño adecuado. Es necesario reestructurar los mecanismos
del servicio profesional de carrera para dotar de garantías a los servidores públicos
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 61

en cuanto su ingreso, desarrollo, super- los fiscales que genere confianza, que sea
visión y separación del cargo y, de esta transparente y que esté basado en crite-
manera, asegurar su profesionalización y rios técnicos. Sin embargo, estas caracte-
autonomía operativa (CIDAC 2017). Pero, rísticas no son suficientes para garantizar
además, es de vital importancia que el la autonomía de la institución que, como
servicio profesional de carrera se consoli- hemos dicho, requiere de otras condiciones
de y efectivamente opere, es decir, que no que son igualmente relevantes y que solo la
solamente se establezca a nivel normativo, articulación del conjunto de ellas permiti-
sino que los mecanismos de carrera se im- rá construir una auténtica autonomía que,
plementen en la práctica, a diferencia de como hemos dicho, interactúa con otras
cómo sucede en la actualidad. instituciones del Estado mexicano.

c) Procedimiento de designación del d) El presupuesto
Fiscal que genere confianza
Los presupuestos asignados a las fiscalías
El mecanismo y condiciones en que se lleve a son una herramienta clave de política pú-
cabo la designación de la persona que encabe- blica, que puede tener un impacto impor-
zará cada una de las fiscalías será fundamen- tante en la gobernanza del modelo de pro-
tal no solo para garantizar la independencia curación de justicia y, por lo tanto, en el
de la institución, sino para restablecer la cre- funcionamiento del sistema de justicia en
dibilidad y confianza ciudadana en las institu- su conjunto. Por ello, los Congresos deben
ciones de procuración de justicia del país. asegurar que las fiscalías reciban los re-
cursos presupuestales necesarios para su
Por ello, el mecanismo de designación
operación, de forma tal que no se compro-
debe ser transparente y razonado. Al mis-
meta la autonomía técnica de la función
mo tiempo, tiene que estar basado en un
ministerial. Algunos de estos mecanismos
perfil que permita una evaluación objetiva
implican cláusulas de no reducción de gas-
de los candidatos, a través de un procedi-
to corriente o prohibición de reducir suel-
miento público en el que participen al me-
dos al personal ministerial.
nos dos poderes del Estado, acompañados
por la permanente observación ciudadana. De igual manera, la transición de las Pro-
La legitimidad de la fiscalía podría verse curadurías requerirá del flujo estable de
impactada de manera negativa, de esta- recursos financieros adicionales por un pe-
blecerse mecanismos de designación opa- riodo suficientemente largo para asegurar la
cos sin ningún tipo de evaluación previa. creación y consolidación del nuevo modelo.
Estos recursos pueden provenir de fondos
Conviene subrayar, que durante la con-
federales que deberán administrarse y asig-
sulta, se reconoció la importancia de te-
narse mediante mecanismos claros y trans-
ner un procedimiento de designación de
parentes sujetos a evaluación.
62 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

3. MODELO DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

La gobernanza del modelo de procuración de justicia consiste en una desconcentra-
ción operativa de la labor sustantiva de la Fiscalía General, de las fiscalías especiali-
zadas establecidas en la Constitución (en materia electoral y de anticorrupción), así
como de las fiscalías regionales.

El modelo de gobierno y administración parte, además de la desconcentración, de la
necesidad de establecer contrapesos en el modelo de procuración. Estos contrapesos
deben darse en dos niveles: hacia el interior y de manera externa.

El modelo de gobierno y administración se esquematiza en su parte orgánica de la
siguiente manera:

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

Órganos Fiscal General
especializados
con autonomía
Planeación, Consejo de
técnica
Políticas Gestión de la Gobierno
Públicas y información Interno
CONSEJO Gestión
Órgano de - Fiscalías Unidad de
Instituto de Formación Asuntos Asuntos Control especializadas Supervisión
y Carrera Ministerial Jurídicos Internacionales Interno y
- Fiscalías
Servicio de Análisis Estrategia
regionales
Criminal y Pericial Oficialia de Litigio
Comunicación
Mayor
Consejo
Unidad de Atención y ciudadano
Protección de Asuntos
Derechos Humanos internos
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 63

a) Áreas de alta dirección la información. Esta es una unidad que
tiene una función estratégica y de alta
Fiscal General. Es el responsable último dirección, no operativa, por ello debe
del buen funcionamiento de la Fiscalía. depender directamente del Fiscal Gene-
Debe cumplir una función de dirección ral. Una cuestión a considerar es que los
estratégica y es el enlace institucional expertos de esta área, por su alta es-
con el conjunto de los órganos del Siste- pecialización y el nivel de alta gerencia
ma Nacional de Seguridad Pública y Jus- en sistemas de información, requieren
ticia Penal. Para evitar sobrecargar su de condiciones salariales diferentes a
función estratégica con la operación, se las del resto del personal. Esta es una
propone reducir sus tramos de control y consideración crítica para poder contar
dejar que buena parte de esta descanse con los recursos humanos con la calidad
en el Consejo de Gobierno Interno. y especialización que se requieren.

Del fiscal general dependen directamen- Asuntos Internacionales. Área respon-
te las siguientes estructuras orgánicas: sable de la gestión y operación de las
actividades de cooperación internacio-
Planeación, Políticas Públicas y Ges-
nal. Dirige y coordina el proceso para
tión: Sus funciones consisten en ase-
negociar y firmar acuerdos interinsti-
sorar al Fiscal General y a los órganos
tucionales de cooperación y asistencia.
de gobierno en materia de planeación,
Asimismo, coordina la participación de
presupuesto y evaluación estratégica.
la Fiscalía en reuniones de organismos y
Es el área encargada de coordinar la
foros internacionales.
formulación de los planes estratégicos
de la institución y los planes operativos Comunicación. Define y opera la política
de las áreas sustantivas, incluyendo el de comunicación social de la Fiscalía, orien-
plan de persecución. Esta área se apoya tada no sólo a los medios de comunicación,
en el área de gestión de la información, sino también a los diferentes actores con
la Oficialía Mayor y del Servicio de Aná- los que interactúa la Fiscalía, en particular
lisis Criminal y Pericial. las organizaciones de la sociedad civil.

Gestión de la Información: Es el área Asuntos Jurídicos. Es la unidad de ase-
encargada de diseñar la arquitectura de soría jurídica general.
información de la Fiscalía bajo los prin-
cipios de interoperabilidad, seguridad, Unidad de Atención a Víctimas y Pro-
usabilidad y estabilidad. También es el tección de Derechos Humanos. Es uno
área responsable de supervisar la eje- de los contrapesos más importantes de
cución de los sistemas y de la calidad de la institución. Como explicaremos en la
64 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

siguiente sección, su función es velar por los integradas por fiscales, agentes de investiga-
estándares de atención a los usuarios, así como ción y criminalistas. Por diseño constitucional
por los derechos de las víctimas y las personas deben existir dos fiscalías especializadas, una
procesadas. Dada la importancia de su función, en materia anticorrupción y otra en delitos
se ha considerado que debe depender directa- electorales. Éstas pueden organizarse también
mente del Fiscal General. con el modelo de células de especialización.
Durante la consulta se reconoció que exis-
b) Áreas operativas te una tensión permanente entre el modelo
de especialización y la operación territorial.
Consejo de Gobierno Interno En principio, consideramos que la estructura
propuesta permite adaptar estas condiciones,
Se trata del órgano que fungirá como encar- pues pueden crearse células especializadas
gado del asegurar la operación al interior de encabezadas por fiscales especiales que, de
la Fiscalía. Su función primordial es el esta- manera permanente o temporal y en función
blecimiento de los criterios de operación con de las necesidades operativas, puedan generar
base en el Plan de Persecución. El Consejo de conocimiento especializado que permita una
Gobierno estará integrado por: acción eficaz contra ciertos delitos que, por
a) Fiscal General, quien lo preside sus características, requieren de este tipo de
b) Fiscal Especializado en Combate a la arreglos.
Corrupción
Oficialía Mayor
c) Fiscal Especializado en Materia de De-
litos Electorales
Área responsable de planear, organizar, dirigir y
d) Fiscales Regionales controlar la administración de los recursos hu-
manos, materiales, financieros, informáticos,
El Consejo de Gobierno llevará a cabo su labor
así como los mantenimientos, servicios y obra
mediante reuniones periódicas en las que se to-
pública que realiza la Fiscalía. Las unidades de
marán las decisiones operativas de la Fiscalía.
apoyo administrativo a las células de investi-
Estas reuniones tendrán como insumo funda-
gación dependen de la oficialía mayor, bajo un
mental la información generada por el Servicio
modelo de descentralización.
de Análisis Criminal y Pericial, así como las áreas
técnicas de apoyo al Fiscal General. Órgano Interno de Control

Fiscalías especializadas y regionales El Órgano Interno de Control es la estructura
responsable del control interno, la auditoría
Como se ha explicado, la organización interna
interna y la determinación de responsabilida-
de la fiscalía implica una organización funda-
des (graves o no graves) de los servidores pú-
mentalmente territorial, con base en células
blicos de la Fiscalía. Dadas las características
de investigación que son unidades operativas
del servicio profesional de carrera de los mi-
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 65

nisterios públicos, agentes de investigación y d) Órganos con autonomía técnica
peritos debe desplegarse un modelo similar al
judicial en materia de responsabilidades para Se trata de órganos especializados cuya labor
no generar una doble vía de responsabilidades. debe enmarcarse dentro de las políticas, crite-
rios, lineamientos y planes institucionales emi-
Unidad de Asuntos Internos
tidos por el Consejo de Gobierno. Estos órganos
Es la unidad encargada de la contrainteligencia necesariamente deben ser dotados de autono-
y el control de la disciplina de los funcionarios mía técnica, con la finalidad de proveer de
de la Fiscalía. contrapesos en la operación y al mismo tiempo
generar un impacto positivo en la percepción
c) Control externo de credibilidad y confianza en la institución.

Instituto de Formación y Carrera Ministerial.
Consejo Ciudadano
Órgano responsable de garantizar la operación
Órgano de control externo, cuya función es la efectiva del servicio profesional de carrera en la
de evaluar el desempeño y conducción insti- Fiscalía. Se encargará de planeación para impul-
tucional de la Fiscalía, así como la validación sar la profesionalización del personal, a través
de las políticas y planes institucionales. Este del diseño de planes y criterios de reclutamien-
órgano estará integrado por: to, ingreso, capacitación, evaluación, ascenso y,
en su caso, separación del cargo.
a) El Fiscal General
b) Un grupo de ciudadanos nombrados por Servicio de Análisis Criminal y Pericial. Como
el Senado de la República o Congresos se explicó anteriormente, es el órgano especiali-
Estatales, dependiendo si es federal o
zado de asegurar la estabilidad institucional del
estatal.
personal que desarrolla labores de acopio y análi-
El Consejo Ciudadano contará con acceso a la sis de información, así como servicios periciales.
información institucional. Difundirá al público
en general informes periódicos que contengan
la evaluación de la operación de la Fiscalía, así
como sus observaciones respecto a las políticas
y planes emitidos por el Consejo de Gobierno.
Presentar al Senado de la República o Congresos
Estatales un informe anual sobre los resultados
de la evaluación integral del desempeño de la
Fiscalía.
66 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

e) Áreas transversales

Por último, el modelo de procuración, en el ámbito de gobierno y administración,
contempla un área transversal a todos los niveles y estructuras de la fiscalía:

OPERACIÓN SUSTANTIVA Fiscal General
(INVESTIGACIÓN Y PERSECUCIÓN
DE LOS DELITOS)

Servicio de Fiscalías
Análisis Criminal
Anticorrupción
y Pericial
Electoral Células de
investigación
Análisis de
Fiscalías
información
regionales
Servicios periciales

D. La institucionalización y gestión de los conflictos

El artículo 17 de la Constitución establece que nadie puede hacerse justicia por
propia mano. Esta prohibición obliga necesariamente al Estado a proveer a las
personas de vías institucionales para la resolución de sus conflictos. Para ello, el
Estado es responsable de crear una red de mecanismos que aseguren que los con-
flictos de las personas serán atendidos; que los procedimientos de atención serán
imparciales y darán una oportunidad legítima a las partes para ser escuchadas, y
que su resolución se ajustará al marco jurídico vigente.

La función antes referida se atribuye típicamente a los tribunales. Sin embargo,
cuando se trata de conflictos entre personas en donde se producen violaciones a la
legislación penal, el Estado también tiene intervención a través de la función de
procuración de justicia. A esta instancia le corresponde recibir y procesar las de-
nuncias que realizan las personas cuando consideran que han sido afectadas por la
acción del propio Estado o de particulares y que dichas afectaciones son contrarias
a las normas penales. La justificación para la intervención del Estado en temas de
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 67

procuración de justicia se encuentra en el carácter del derecho penal. Toda vez que
en esta materia está en juego la libertad de las personas, se ha entendido que los
conflictos derivados de la comisión de delitos tienen que ser tratados directamente
por el Estado. De esta manera, en este tipo de casos, la regla general es que el
acceso a la justicia debe estar administrado por la acción del Estado.

La obligación del Estado en el sentido de procurar justicia no sólo incluye el de-
ber de presentar acusaciones en contra de personas por su posible responsabilidad
penal. También es necesario proporcionar una atención debida a las personas para
protegerlas cuando se encuentran en una situación de vulnerabilidad, prestarles la
atención médica y psicológica que requieran con motivo de las afectaciones que
han sufrido y generar condiciones para que el conflicto pueda ser resuelto.

1. LOS PROBLEMAS

La procuración de justicia en México es una tarea que realizan tanto las entidades
federativas como la Federación de conformidad con los criterios de distribución de
competencias que se fijan en la Constitución. Bajo este arreglo, existen en el país
33 procuradurías de justicia que deben atender a las personas cuando éstas son víc-
timas de la comisión de delitos. Sin embargo, dada la complejidad de muchas con-
ductas delincuenciales y las dificultades técnicas para determinar la competencia
de las instancias de procuración de justicia, con frecuencia se presentan problemas
para definir a qué procuraduría corresponde conocer qué conducta.

Otro de los principales problemas de la procuración de justicia en el país es que
las personas tienen muy poca confianza en su funcionamiento. Desde hace muchos
años los indicadores de confianza pública muestran que las personas no se sienten
cómodas cuando se acercan a las instancias de procuración de justicia. Esta es una
cuestión crítica, toda vez que la razón de ser de las procuradurías de justicia es el
servicio público. Si las personas que requieren de este servicio público no tienen
confianza en las instituciones responsables de proveerles dicho servicio estamos
frente a un grave problema. Las instituciones de procuración de justicia se perciben
como espacios en donde existe corrupción, abundan las irregularidades y el mal
servicio y no generan certeza sobre el resultado de las tareas que tienen constitu-
cionalmente encomendadas.

Las quejas sobre la procuración de justicia inician con la forma en la que las perso-
nas que acuden a denunciar la comisión de un delito son atendidas. Con frecuencia
68 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

se encuentran con funcionarios que tra- interés por solicitar la asistencia de las
tan de disuadirlos para que no presen- instancias de Procuración de Justicia
ten sus denuncias, con largas esperas para la solución de sus conflictos. Ello
y sobre todo con mucha incertidumbre genera importantes espacios en donde
sobre lo que pueden esperar del proce- las personas se alejan de las vías ins-
dimiento. Adicionalmente, las víctimas titucionales para resolverlos. Con ello
que requieren servicios de apoyo no se propicia la existencia de conflictos
suelen recibir la atención debida. que permanecen sin resolver por mucho
tiempo y tienden a agravarse. También
Pero incluso en el caso de los asuntos se generan espacios para la justicia por
que son atendidos, los tiempos para propia mano y otras acciones violentas
su procesamiento por lo general hacen al margen de la intervención del Es-
que la intervención de la procuración tado. Pero, sobre todo, se produce la
de justicia sea inoportuna. La incerti- sensación de que las leyes no tienen el
dumbre también se presenta con mo- potencial necesario para crear una so-
tivo de la forma en la que el conflicto ciedad segura y ordenada para que las
debe resolverse. Las personas no tienen personas puedan desarrollarse.
expectativas claras sobre lo que va a su-
ceder y rara vez obtienen información Desde el punto de vista de las perso-
que les permita tener una idea clara al nas que son imputadas por la comisión
respecto. Otras fallas frecuentes son la de delitos, la problemática también es
constante revictimización, la corrup- muy relevante. Las quejas sobre ma-
ción y las dificultades para obtener una los tratos a detenidos y, en general, la
respuesta a su situación. existencia de irregularidades en las in-
vestigaciones son abundantes. Un alto
Por otro lado, existe una fuerte percep- número de estos casos se traduce en
ción que se inclina por pensar que las pro- importantes violaciones a los derechos
curadurías de justicia no realizan sus la- humanos.
bores con imparcialidad. Esta cuestión no
sólo se refiere a la posible manipulación 2. LA CULTURA DE SERVICIO EN
de las acciones de procuración por inte- LAS INSTANCIAS DE PROCURACIÓN
reses políticos sino también a la ausencia DE JUSTICIA
de imparcialidad que puede derivarse de
la corrupción o del tráfico de influencias Probablemente el reto principal que
al interior de las instituciones. enfrentan las instancias de procuración
de justicia en México consiste en recu-
El conjunto de estos factores tiene el perar la confianza pública. Para ello se
efecto de inhibir a las personas en su requiere introducir cambios radicales
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 69

en los servicios que se prestan. El objetivo es asegurar que todas las personas —im-
putados, víctimas y testigos— reciban un trato digno por parte de los funcionarios
de las procuradurías y se generen soluciones eficaces a los problemas sociales.

Es ingenuo pensar que en el corto plazo es posible recuperar la maltrecha confian-
za pública en la procuración de justicia. Sin embargo, una estrategia centrada en
garantizar una atención de calidad podría constituir el punto de partida inicial para
revertir la mala percepción pública. Este tipo de planteamientos deben consolidar-
se como políticas de largo plazo en las instituciones. Sus efectos tienen que ser per-
ceptibles en todos los procedimientos en donde se tenga trato directo con usuarios
del sistema. De igual manera, se debe garantizar la existencia de mecanismos de
supervisión que permitan corregir las irregularidades que se presenten e iniciar los
procesos de responsabilidad en contra de los funcionarios que lo merezcan.

Para lograr cambios estables en el servicio que prestan las instituciones de procu-
ración de justicia es necesario crear áreas especializadas en la atención al público
y en la supervisión del trabajo que se realiza en otras áreas de la institución. Esta
debe ser la primera medida para orientar toda la acción de la procuración de jus-
ticia al servicio a las personas. Existen diversas alternativas de diseño para un área
con este tipo de responsabilidad. Por una parte, puede tener capacidad para pres-
tar servicios de atención directamente a las víctimas del delito. Por la otra, se le
pueden dar atribuciones para supervisar a las áreas encargadas del procesamiento
de los imputados.5

En el caso de las personas que acuden a denunciar delitos, las deficiencias en el ser-
vicio empiezan desde el ingreso a las fiscalías. El primer punto es orientar y atender
a las personas. Ello implica reducir significativamente los tiempos de espera para
denunciar. Pero también se requiere que las personas reciban información clara
sobre el servicio que se les puede prestar y la forma en la que eventualmente se
espera que se resuelva el conflicto. Es decir, es necesario que las personas tengan
información de tal manera que sus expectativas sobre la intervención del Estado
en sus casos sean acordes con lo que las fiscalías pueden efectivamente proveer.
Para ello, se requiere que las fiscalías tengan personal debidamente capacitado
para identificar el tipo de problema que tienen los denunciantes y definir la res-

05 Ver el macro-proceso III, “Gobernanza y conducción
institucional”.
70 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

puesta institucional que le correspon- tamente al modelo de servicios que
de. Así, puede ser que en algún caso lo prestan las procuradurías como los me-
conveniente es referirlo a las instancias canismos mediante los que se supervisa
de justicia alternativa. En otros casos, y se genera información sobre el des-
lo conveniente será orientarlo al área empeño de las áreas que tienen contac-
de investigación criminal. Incluso otros to directo con el público. En el primer
casos pueden ser competencia de otras caso, las mejores prácticas señalan la
instituciones, por lo que deben ser ca- relevancia de establecer unidades de
nalizados a ellas. atención temprana con capacidades de
diagnóstico y atención para las perso-
De igual manera, es necesario que las nas que acuden a las Fiscalías. De esta
procuradurías tengan capacidad para
identificar las necesidades de las de-
nunciantes con el objeto de propor-
cionarles los servicios de atención que
requieran. Si bien se suele contar con
los servicios de atención necesarios, los
tiempos de intervención suelen ser tar-
dados y la calidad de los servicios cues-
tionable. En tales condiciones, no sólo
es conveniente asegurar un diagnóstico
oportuno de las necesidades de las per-
sonas, sino también garantizar un trato
de calidad.

En el caso de las afectaciones a las perso-
nas que tienen el carácter de imputados,
resulta indispensable que existan meca-
nismos que contribuyan a la reducción
de los malos tratos y las violaciones a
derechos humanos. Pero también es ne-
cesario que se diseñen procedimientos
de responsabilidad en contra de servido-
res públicos acusados de cometer alguna
afectación a los detenidos.

Las alternativas institucionales para
incidir sobre la calidad del servicio in-
cluyen cuestiones que afectan direc-
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 71

manera, los servicios de atención y apoyo a las víctimas se deben prestar prácti-
camente desde que éstas ingresan a una instalación de la Fiscalía. Para hacerlo,
se requiere de un enorme esfuerzo logístico que permita que las Fiscalías puedan
incluir una oferta mínima de servicios para las víctimas en todos los centros de
atención al público que tengan. Ello implica que cuando no sea posible comisionar
directamente personal, se cuente con los acuerdos de colaboración necesarios con
otras instancias estatales o municipales de tal forma que los servicios puedan ser
prestados sin demora a quien los requiera.

Desde el punto de vista del flujo de información y la supervisión de los servicios que
se prestan a las personas en las Fiscalías, parece necesario identificar con claridad
cuáles son los espacios en donde las afectaciones a las personas son más frecuentes
y cuáles en donde las afectaciones son más sensibles. En el primer caso, se pueden
presentar problemas relacionados con las deficiencias en la atención e incluso actos
de corrupción.

En el segundo, se trata de violaciones a los derechos humanos, en particular, de
los detenidos. En ambos casos se trata de problemas muy difíciles de corregir. No
obstante, existen muchas opciones para su solución. Las fiscalías deben introducir
mecanismos automatizados de supervisión y generar estándares claros para la pres-
tación de los servicios. Así, por ejemplo, la introducción de cámaras de video en los
separos y las áreas de recepción de detenidos contribuye a asegurar que el trato
que reciben es el adecuado. También la introducción de registros automatizados
puede servir para inhibir prácticas irregulares.

Finalmente, es indispensable reconocer que un alto número de las víctimas que
acuden a las Fiscalías son mujeres víctimas de violencia y que los servicios que
reciben suelen ser de pésima calidad. Precisamente estas deficiencias en el ser-
vicio terminan por inhibir e invisibilizar a las mujeres víctimas de la comisión de
un delito. Una procuración de justicia con perspectiva de género necesariamente
debe corregir este tipo de omisiones y asegurar que las mujeres tengan condiciones
seguras para denunciar.

Para resolver todos estos problemas se propone la creación de una Unidad de Aten-
ción y de Protección a Derechos Humanos, que dependa directamente del Fiscal
General y que cumpla un conjunto de funciones orientadas a atender la calidad del
servicio en el primer contacto, proteger los derechos de las víctimas, los imputados
y los testigos, que sea la responsable de la operación de los mecanismos alternati-
vos, y constituya una de las herramientas para prevenir la corrupción mediante el
72 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

diseño de procesos, su supervisión y la denuncia de quejas y denuncias mediante
espacios de interlocución directa con los ciudadanos que acuden a las agencias del
ministerio público. Asimismo, deberá estar facultada para que en conjunto con la
Contraloría Interna y la Unidad de Asuntos Internos pueda iniciar procedimientos
de sanción a los servidores públicos que incurran en violaciones a los derechos de
los procesados.

Para lograr lo anterior pueden desplegarse un conjunto de estructuras tales como
las siguientes:

Modelos de atención temprana. Unidades de recepción y atención a ciudadanos
que reciba denuncias y canalice los casos a las distintas unidades de la fiscalía de
acuerdo a los criterios previamente establecidos.

Órganos multidisciplinarios de atención a víctimas. Equipos de asistencia con-
formados por expertos tales como psicólogos, médicos, trabajadores sociales, an-
tropólogos, victomólogos y otros. Estos órganos permiten un enfoque diferencial y
especialización respecto de las necesidades de los diversos grupos de víctimas, en
especial mujeres y otros grupos vulnerables. Un ejemplo de este tipo de órgano es
la mesa de interlocución de personas desaparecidas de la actual PGR.

Fortalecer las medidas de protección, mediante estudios de riesgo de víctimas y
testigos conforme a parámetros objetivos y estandarizados, así como determinar
los casos que la requieran y garantizar la efectividad de las medidas.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 73

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

A. Conclusiones

La Consulta ha confirmado la existencia de un fenómeno ampliamente conocido:
los sistemas de seguridad pública y procuración de justicia enfrentan una grave
crisis. La confianza ciudadana hacia las instituciones que operan estos sistemas es
bajísima. La corrupción, la ausencia de imparcialidad, las violaciones de derechos
humanos y las enormes deficiencias en la gestión al interior de las procuradurías son
claramente los factores que alimentan a la desconfianza. Pero las dificultades no
acaban aquí. La Consulta también refleja importantes problemas en la conducción
de las instituciones para la transición plena hacia el modelo acusatorio. De igual
manera, se perciben problemas en la organización de las instituciones y en los mé-
todos de trabajo que emplean.

Desde luego también destacan las dificultades que enfrentan estas instituciones
para reclutar y retener a su personal dada la ausencia de mecanismos que aseguren
un servicio profesional de carrera efectivo. Para complicar más el panorama, se
perciben importantes dificultades para identificar a los órganos encargados de la
definición y conducción de políticas orientadas a enfrentar los fenómenos delictivos
en el país. Las indefiniciones del modelo federal de distribución de competencias
contribuyen a la generación de incertidumbre y diluyen responsabilidades.

Los problemas antes señalados no se pueden corregir en el corto plazo. Tampoco
bastan los cambios en aspectos muy puntuales para corregir el rumbo. Resulta in-
genuo e irresponsable ofrecer resultados positivos en lo inmediato. Estamos frente
a un proyecto que tomará años para su ejecución, que requiere de múltiples lide-
razgos y recursos suficientes, que debe explicitar sus objetivos, que está obligado
a delinear su ruta de acción y fijar con claridad la forma en la que se evaluarán y
rendirán cuenta de sus resultados.
74 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

La tarea aparece todavía más compleja si discutidas explícitamente durante los foros o las mesas y
se toma en cuenta que las funciones de otras se derivan lógicamente del ejercicio de síntesis. Las
las instituciones involucradas no pueden recomendaciones se presentan agrupadas por temas, aun-
simplemente detenerse. Adicionalmente que muchas de ellas están en realidad están íntimamente
debe considerarse que la crisis de segu- vinculadas. Por otro lado, conviene advertir que aunque al-
ridad pública que vivimos desde hace casi gunas recomendaciones implican reformas al marco cons-
dos décadas tampoco ha de ceder en el titucional y legal existente, también hay otras que pueden
corto plazo. De esta manera, cualquier comenzar a ejecutarse de manera inmediata, sin tener que
ejercicio que pretenda reformar la ope- esperar a la conclusión de los procesos legislativos.
ración de la procuración de justicia en el
país debe necesariamente tomar en cuen- 1. PUNTO DE PARTIDA PARA DISEÑAR EL MODELO.
ta la complejidad del cambio, y la necesi-
1.1. La Consulta inició con el planteamiento de una mo-
dad de mantener la investigación y perse-
ratoria para evitar la aprobación de reformas pre-
cución de los delitos.
cipitadas y parciales. Esta recomendación no es un
Para ello se necesita la articulación de llamado a la inacción, sino una llamada prudencial
un acuerdo nacional por la seguridad pú- que implica tomar acciones que consideren el con-
blica y la justicia penal que involucre a junto de las modificaciones y no solo reacciones a
todos los operadores del sistema en to- fenómenos concretos.

dos los ámbitos y niveles de gobierno.
1.2. Las conclusiones de la Consulta señalan que las re-
Desde luego que también se requiere una
formas constitucionales para ampliar los supuestos
importante participación de la sociedad
de prisión preventiva oficiosa no son necesarias.
civil en este proceso. Los resultados de
Lo que se requiere es mejorar la capacidad de in-
la presente Consulta Nacional no son en vestigación de las policías para investigar y de los
forma alguna un esquema ni definitivo ni fiscales para argumentar. La información disponi-
acabado de semejante plan de acción. No ble señala que el 75 % de las solicitudes de prisión
obstante, sí contienen elementos que es- preventiva se conceden.
timamos indispensables para la articula-
1.3. La Consulta también revela la necesidad de crear
ción de cualquier proyecto que pretenda
unidades de supervisión de medidas cautelares y
incidir sobre la procuración de justicia en
suspensión condicional del proceso (UMECAS) que
el país.
sean multidisciplinarias y eficientes para el segui-
miento a las personas que afrontan los procesos en
B. Recomendaciones
libertad.

A continuación se exponen, de manera 1.4. De la Consulta también se desprende que el pro-
blema de la puerta giratoria se presenta en las
sintética, algunas de las principales reco-
agencias del ministerio público y no en los juzga-
mendaciones que se derivan del ejercicio
dos. La solución exige mejor supervisión al trabajo
de la Consulta. Muchas de ellas fueron
ministerial, más que cambios normativos.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 75

1.5. El consenso entre los especialistas es que el nue-
vo sistema se sustenta en la libertad probatoria y
en la libre valoración de la misma. En tales condi-
ciones, no es necesario introducir reformas para
regular a los testigos de referencia o tasar el valor
de sus testimonios, como se propone en algunas
iniciativas.

1.6. La Consulta revela importantes problemas de coor-
dinación y articulación entre policías y ministerios
públicos. Estos problemas son todavía más comple-
jos en los casos que involucran a las fuerzas ar-
madas y ministerios públicos. Existen vacíos en la
transferencia de información y en la colaboración
como testigos.

1.7. Las propuestas de ley de seguridad interior no se
enfocan en resolver los problemas de coordinación
de las fuerzas armadas con las autoridades civiles
cuando aquellas realizan funciones de seguridad
pública. En consecuencia, lo que se requiere es un
régimen transitorio que permita regular la presen-
cia de las fuerzas armadas en tareas de seguridad
pública y establecer los procedimientos para asegu-
rar su coordinación con las autoridades civiles. Ello
para asegurar que la acción de las fuerzas armadas
sea efectiva y acorde con las exigencias propias del
sistema acusatorio. Por las razones expresadas du-
rante la Consulta, en particular las precarias condi-
ciones de las policías en el país, el régimen transito-
rio no podrá eliminarse en el corto plazo.

1.8. Las propuestas de reforma requieren de un sus-
tento empírico para su aprobación. Existen mu-
chos planteamientos que se pretenden sustentar
en problemas que en la realidad no existen o, al
menos, no se presentan de la manera en la que se
anuncian en las iniciativas.
76 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

2. ÁMBITO CONSTITUCIONAL. Las reformas a la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos que se pro-
ponen son las siguientes:

2.1. Artículo 21. Reformarlo para ampliar los alcances
del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de tal
forma que ahora incluya expresamente a la Justi-
cia Penal. Señalar que una de las responsabilidades
primarias del Sistema será establecer y supervisar
la política criminal del Estado mexicano. Además,
crear un modelo normativo que vincule adecuada-
mente a la policía con el ministerio público.

2.2. Artículo 73. Otorgar facultades al Congreso para ex-
pedir un Código Penal Único y generar una mejor
articulación en los ámbitos de competencia federal
y estatales en materia penal.

2.3. Artículo 102. Revisar todo el diseño de la Fiscalía
General acorde con los resultados de la Consulta,
incluyendo el proceso de designación del Fiscal.

2.4. Artículo 116. Establecer las bases para el modelo de
procuración de justicia en el ámbito local.

3. ÁMBITO LEGISLATIVO. En consecuencia con las refor-
mas constitucionales antes propuestas, se deber legislar
en las siguientes materias:

3.1. Código Penal Único. Deberá incorporar un mecanis-
mo de reserva para permitir la regulación de ciertas
conductas en el ámbito local.

3.2. Reformas puntuales al Código Nacional de Procedi-
mientos Penales para ajustar las reglas de competen-
cia en el marco del Código Penal Único.

3.3. Reformas a la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública.

3.3.1. Incorporar plenamente a las instituciones de procu-
ración e impartición de justicia penal al Sistema Na-
cional, y precisar sus responsabilidades específicas.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 77

3.3.2. Establecer que una de sus competencias centrales es la generación de la
política criminal del Estado mexicano.

3.3.3. Modificar el diseño institucional para dar fuerza al Secretariado Ejecutivo.

3.3.4. Definir los alcances del modelo de mando de las policías.

3.3.5. Establecer mecanismos de coordinación, articulación y supervisión.

3.3.6. Asegurar la operación de áreas de información, prevención y certificación.

3.3.7. Crear un fondo nacional de seguridad pública y justicia penal que permita
financiar los procesos de transformación, administrado con criterios públi-
cos, transparentes y mecanismos de fiscalización rigurosos.

3.4. Ley Orgánica de la Fiscalía General.

3.4.1. Elaborar un nuevo proyecto de Ley Orgánica, que deberá incorporar el
diseño propuesto durante la Consulta. Es indispensable definir estructuras
y procesos en primer término y a partir de ello elaborar la ley, no a la in-
versa.

3.4.2. Establecer los rasgos más generales del régimen de transición, incluso la
vigencia temporal de la actual Ley Orgánica de la PGR.

3.4.3. Crear una unidad de gestión del cambio (que dependa del Fiscal) y otra
unidad distinta (fuera de la Fiscalía) responsable de evaluar y generar re-
comendaciones sobre el proceso de transición.

3.5. Revisar el conjunto de las leyes en materia de seguridad pública y justicia
penal para determinar cuáles deben ser derogadas, y cuáles modificadas.

4. LEGISLACIÓN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.

4.1. Expedir las leyes orgánicas de las fiscalías estatales, a partir de las bases
del artículo 116 constitucional.

4.2. Considerar la posibilidad de elaborar una ley modelo, que facilite la adop-
ción por las fiscalías estatales de un modelo de organización homologado.

5. ACCIONES INMEDIATAS (corto plazo) que se deben iniciar en el ámbito ad-
ministrativo en tanto se completan las reformas legislativas en el ámbito de
la procuración de justicia federal.
78 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

5.1. Fomentar los acuerdos que, en el seno de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia,
permitan avanzar en la homologación de protocolos, lineamientos y modelos de organización.

5.2. Favorecer acciones de coordinación e intercambio de información entre las procuradurías y la
PGR, a través del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

5.3. Diseñar e implementar un modelo completo de carrera ministerial, pericial y de agentes de inves-
tigación. Este modelo puede tener un alcance nacional. Supervisar periódicamente su funciona-
miento. Se puede considerar la generación de academias regionales de formación con procesos
y estándares homologados.

5.4. Diseñar el modelo de regionalización de la Fiscalía General.

5.5. Establecer los mecanismos de financiamiento que darán soporte al proceso de transición y asegu-
rar un mecanismo que les de viabilidad de mediano plazo.

5.6. Crear el Instituto de Formación y Carrera Ministerial que deberá tener un consejo profesional y
de tiempo completo con personas que provengan de la función pública, de la academia y de la
sociedad civil. Se deben eliminar las asignaciones especiales de cargos y garantizar que los ope-
radores accedan por un sistema de oposiciones riguroso y transparente.

5.7. Crear la Unidad de Gestión de la Información de la Fiscalía General y designar a su titular, para
que inicie el diseño de la nueva arquitectura de información. Este funcionario deberá ser aseso-
rado por un consejo altamente especializado en materia de sistemas y gestión de información que
deberá supervisar la toma de decisiones.

5.8. Iniciar el diseño de las células de investigación y poner las primeras en operación.

5.9. Diseñar y crear la Unidad de Supervisión y Estrategia de Litigio.

5.10. Diseñar y crear la Unidad de Atención y Protección de Derechos Humanos para que de inmediato
establezca los protocolos de atención al público.

5.11. Crear un nuevo Consejo Ciudadano, que acompañe el proceso de transición y posteriormente el
funcionamiento de la Fiscalía General.

5.12. Iniciar el proceso de evaluación del personal existente para determinar quiénes son aptos para
incorporarse a la Fiscalía General.

6. ÁMBITO LOCAL.

6.1. Las procuradurías, en el seno de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, deben iniciar
acciones de coordinación para establecer un plan para diseñar y ejecutar un modelo de organiza-
ción y actuación homologado, que retome las ideas propuestas en la Consulta.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 79

7. ACCIONES ORIENTADAS AL DISEÑO Y OPERACIÓN
DEL MODELO DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA.

7.1. Revisar integralmente el modelo de atención a víc-
timas. Se recomienda reconsiderar el diseño actual
y reincorporar la atención a víctimas como parte del
modelo de atención en sede ministerial y evitar el
efecto de doble ventanilla. De manera profunda, se
requiere evitar la duplicidad de funciones.

7.2. El modelo de procuración de justicia debe construir-
se alrededor de la noción de calidad en el servicio y
garantía de los derechos. Por ello, todos los servicios
que prestan las procuradurías deben tener un modelo
de supervisión externo a la unidad que los presta para
asegurar tanto la calidad como la garantía de los de-
rechos.

7.3. Modificar el protocolo nacional de primer respon-
diente y el informe policial homologado (IPH) a fin de
desformalizar los procedimientos que ahí se regulan.
Existió un amplio consenso que urge modificarlos para
permitir que cumplan su función sustantiva y no cons-
tituyan un mero trámite burocrático.

7.4. Desformalizar la carpeta de investigación para que
responda a las exigencias de la investigación criminal
y que no constituya un mero expediente.

7.5. Asegurar la autonomía técnica de los servicios peri-
ciales que se prestan en laboratorios y otros servicios
altamente especializados. Este es el propósito del Ser-
vicio de Análisis Criminal y Pericial.

7.6. Se identificaron problemas específicos en el impacto
del amparo en el nuevo proceso penal acusatorio. No
obstante, no existe consenso sobre la manera en que
deben ser resueltos. Por ello se recomienda que en
el seno del Sistema Nacional de Seguridad Pública y
Justicia Penal se cree un grupo ad hoc, plural y es-
pecializado, que analice estos problemas y proponga
soluciones.
80 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

7.7. El problema de la delincuencia organizada representa uno de los retos mayo-
res para el conjunto del sistema de procuración de justicia. Aunque ha habi-
do avances, existe una reflexión inacabada sobre el alcance del fenómeno,
desde sus bases conceptuales, normativas, tanto en lo sustantivo como en
lo adjetivo, y también respecto a los medios para enfrentarlo. Por ello esta
es una realidad que deberá considerarse en el conjunto de la operación del
sistema. Las reflexiones de la mesa proporcionan pistas importantes para
poder avanzar en esta materia.

C. El proceso de transición

Uno de los retos más importantes del modelo de procuración de justicia es abordar
cómo se dará el proceso de transformación institucional, con el paso de procuradurías
hacia fiscalías con autonomía constitucional, evitando un mero cambio nominal y un
tránsito automático de los endebles recursos humanos, materiales y financieros. Para
ello, es fundamental que el modelo contemple un Plan de Transición que cubra todos
los aspectos necesarios para asegurar una transición segura, continua y eficaz, evitan-
do que se genere percepción de impunidad en el proceso.

La propuesta del Modelo de Procuración contempla un esquema en el que, previa
evaluación, la Procuraduría traslade sus recursos gradualmente hacia la Fiscalía y
paralelamente liquide los asuntos pendientes –tanto el rezago del sistema tradicional
como los casos iniciados en el sistema acusatorio- mediante una metodología bien
definida. Para ello, es necesaria la expedición de una nueva Ley Orgánica con entrada
en vigencia progresiva y que contemple transitar mediante un modelo territorial o
por órgano. Asimismo, una base del Plan es la facultad del Fiscal de implementar el
modelo de transición mediante acuerdos generales.

El Plan de Transición del Modelo de Procuración debe definir los elementos, métodos y
pasos para la implementación, identificar estrategias y establecer plazos para tareas
específicas, así como los deberes y responsabilidades para el personal clave en la
transición. La fase inicial dentro del Plan se extiende más allá de la fecha de inicio de
operación de la Fiscalía; es decir, implica una planificación exhaustiva de la transición
de todos los recursos y actividades de la Procuraduría. En particular, son cuatro los
aspectos prioritarios que deben encontrarse bien regulados y definidos: (1) el servicio
profesional de carrera, (2) la liquidación de casos, (3) contar con un modelo de ges-
tión del cambio y (4) establecer un mecanismo para asegurar los recursos financieros
necesarios para la transición.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 81

1. SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA

El Plan debe precisar las necesidades del personal que será responsable de las
distintas actividades para la transición. Además, debe definirse y consolidarse de
manera efectiva el servicio profesional de carrera, que garantice una reconversión
eficiente y racional del personal sustantivo, operativo y de apoyo. Para ello, es ne-
cesario que el proceso de transición del personal se dé en distintas etapas:

Reconversión

- Procesos de
- Definición de perfiles capacitación para
para la fiscalía. la reconversión. - Procesos de capa-
- Evaluación de personal - Mecanismos de citación permanente
con base a perfiles gestión del cambio durante el proceso
definidos de transición.

Certificación Capacitación
de personal continua

Un primer paso para la transición del personal es la certificación del que actualmen-
te opera en la Procuraduría, a través de su evaluación con base en perfiles perfecta-
mente definidos para la operación de la Fiscalía. Asimismo, para llevar a cabo los pro-
cesos de renovación es imprescindible que los operadores se encuentren preparados
para el cambio y tengan la habilidad de motivar al personal a su cargo para adaptarse
al nuevo modelo de procuración de justicia y a tener una visión de mejora continua.
Por ello, es necesario instituir mecanismos de gestión del cambio acompañados de
acciones de capacitación continua y permanente, así como de los incentivos institu-
cionales que permitan generar un sentido de pertenencia.
82 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

Transversalmente, es indispensable que se establezca la política pública para la
profesionalización de los servidores públicos, que fomente la eficiencia y eficacia
de la gestión y la operación de la Fiscalía, lo que se traducirá en una mejora en
los servicios que se ofrecen a la ciudadanía. Es decir, debe consolidarse el servicio
de carrera, que garantice el ingreso del personal, su desarrollo y permanencia en
la institución a través del mérito y la igualdad de oportunidades en un marco de
transparencia y legalidad.

2. LIQUIDACIÓN DE CASOS DE LA PROCURADURÍA

El Plan de Transición debe establecer los criterios y metodologías para dar termina-
ción y salida a los casos que estén pendientes de concluir en la Procuraduría. Esto
incluye los asuntos pendientes del sistema tradicional y aquellos que se iniciaron
en el sistema acusatorio. Es necesario que en la definición de los criterios se con-
templen mecanismos que incentiven la determinación de los casos por otras salidas
distintas a la reserva, el archivo definitivo (en los casos del sistema tradicional) o
el archivo temporal, a menos que sea estrictamente necesario.

Por otro lado, con la finalidad de evitar la percepción de impunidad, en la liquida-
ción de los casos debe darse prioridad a aquellos de mayor impacto social, como a
los que involucran violaciones graves a derechos humanos o actos de corrupción.

Un objetivo adicional es iniciar la labor de especialización de la nueva Fiscalía
General de conformidad con un nuevo marco constitucional de competencias y una
facultad flexible de actuación. Ello exige también la toma de decisiones en cuanto
a la reforma sustantiva de la legislación penal y a la introducción de un esquema
sólido para la planeación y coordinación de la política criminal nacional en el seno
del Sistema Nacional de Seguridad Pública y Justicia Penal.

3. MODELO DE GESTIÓN DEL CAMBIO

La transición a la nueva fiscalía implica un modelo de gestión del cambio. Al res-
pecto recomendamos varios elementos. En primer lugar que se le otorgue al Fiscal
General amplias facultades para implementarlo mediante acuerdos generales. Este
proceso llevará tiempo, varios años, que podría fijarse en un plazo de 8 años. Para
apoyar al Fiscal en esta tarea es indispensable que se cree una unidad de alto
nivel especializada en la gestión del cambio y la planeación y ejecución del plan
de transacción. Resulta crítico que esta Unidad no esté en la estructura opera-
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 83

tiva ordinaria y que su mandato único
y específico sea administrar el cambio.
Para ello deberá contar con los recur-
sos financieros suficientes para poder
desplegar las acciones necesarias, re-
cursos que no deberán ser dependien-
tes del proceso presupuestal ordinario.
Por ello se recomienda la creación de
un fideicomiso específico. Finalmente,
y tomando en cuenta la experiencia de
otros procesos de transición, se debe
también crear una unidad totalmente
autónoma de la Fiscalía cuya tarea sea
evaluar de manera independiente y ex-
terna el proceso de cambio e informar
al Congreso de la Unión y a la sociedad
en general los avances en este proceso.

4. FINANCIAMIENTO

Para asegurar una transición exitosa se
requiere contar con mecanismos de fi-
nanciamiento multianuales que permi-
tan fondear las diferentes etapas de la
misma. Una posibilidad es la creación
de un fideicomiso específico. Su admi-
nistración deberá asegurar la eficien-
cia, eficacia y transparencia del uso de
los recursos, y sus decisiones deberán
ser informadas por la unidad externa de
evaluación de la transición.
84 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

EXPERTOS
PARTICIPANTES
POR EJE TEMÁTICO

Víctimas y Derechos Humanos.

Michael W. Chamberlin Ruiz, José Morquecho Sandoval, Coor- Verónica Cruz Sánchez, Direc-
Subdirector del Centro de Dere- dinador de Investigación de Méxi- tora del Centro Las Libres de In-
chos Humanos Fray Juan de La- co SOS. formación en Salud Sexual Región
rios. Centro.
María Olga Noriega Sáenz, Inves-
Katia Cecilia Ornelas Núñez, Ex- tigador del Instituto Nacional de Alfredo Limas Hernández, Inves-
perta en justicia restaurativa. Ciencias Penales. tigador de la Universidad Autóno-
ma de Ciudad Juárez.
José Miguel Edgar Cortez Mo- Jesús Moreno Rogel, Director
ralez, Investigador del Instituto General de Atención a Víctimas Salvador Cruz Sierra, Investiga-
Mexicano de Derechos Humanos. de la Procuraduría General de la dor del Colegio la Frontera Norte.
República.
Juan Carlos Gutiérrez Contre- Gustavo Martínez Montoya, Abo-
ras, Director General de I(dh)eas, Wendy Paola Chávez Villanueva, gado postulante y especialista en
Litigio Estratégico en Derechos Titular de la Fiscalía Especializa- casos de violaciones a derechos
Humanos. da en Atención a Mujeres Víctimas humanos.
del Delito por Razones de Género.
Isabel Miranda de Wallace, Presi- Jesús Abraham Martínez Monto-
denta de Alto al Secuestro. Marco Tulio Cano Corral, Magis- ya, Académico de la Universidad
trado de la Primera Sala de lo Pe- Autónoma de Ciudad Juárez.
Ximena Antillón Najilis, Investi- nal con sede en Ciudad Juárez del
gadora de Fundar, Centro de Aná- Tribunal Superior de Justicia de
lisis e Investigación. Chihuahua.
Sara Irene Herrerías Guerra, Silvano Joel Cantú Martínez, Di-
Titular de la Subprocuraduría de rector General de Vinculación de
Derechos Humanos Prevención la Comisión Ejecutiva de Atención
del Delito y Servicios a la Comu- a Víctimas.
nidad de la Procuraduría General
de la República.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 85

Procuración de Justicia y Política Criminal.
Ariadna Salazar Quiñonez, Inves- Maricela Contreras Julián, Di- José Luis Eloy Morales Brand, Di-
tigadora del Instituto Nacional de putada Federal, Presidenta de la rector de la Facultad de Derecho
Ciencias Penales. Comisión Especial de Delitos Co- de la Universidad Autónoma de
metidos por Razones de Género. Aguascalientes.
Iván de la Garza Santos, Consul-
tor en Fortis Consultores. Jorge Emilio Iruegas Álvarez, Rubén Quintino Zepeda, Inves-
Director de la Subprocuraduría tigador del Instituto Nacional de
Jorge Antonio Mirón Reyes, Sub- Especializada en Combate a la Co- Ciencias Penales.
procurador Jurídico de Planea- rrupción de Nuevo León.
ción, Coordinación Interinstitucio- Patricia Lucila González Rodrí-
nal y de Derechos Humanos de la José Antonio Caballero Juárez, guez, Investigadora del Instituto
Procuraduría General de Justicia Investigador del Centro de Inves- de Investigaciones Jurídicas de la
de la Ciudad de México. tigación y Docencia Económicas. Universidad Nacional Autónoma
de México.
Miguel Bonilla López, Juez de Francisco José Murillo Ruiseco,
Distrito del Juzgado Quinto Fede- Procurador de Justicia del Estado Gabriela Capó Ramírez, Directora
ral Penal Especializado en Cateos, de Zacatecas. de Instituto para la Seguridad y la
Arraigos e Intervención de Comu- Democracia.
nicaciones. Guillermo Raúl Zepeda Lecuona,
Director de Jurimetría, Iniciativas Roberto Andrés Ochoa Romero,
Sergio García Ramírez, Investi- para el Estado de Derecho. Titular de la Coordinación de Pla-
gador del Instituto de Investiga- neación, Desarrollo e Innovación
ciones Jurídicas de la Universidad Alejandro Madrazo Lajous, Inves- Institucional de la Procuraduría
Nacional Autónoma de México. tigador del Centro de Investiga- General de la República.
ción y Docencia Económicas.
Karla Karelly Villanueva Escami- Oscar Alejandro Basurto Caro,
lla, Directora de Seguimiento a Carlos Villegas Márquez, Coordi- Delegado de la Procuraduría Ge-
la Consolidación del Sistema de nador Regional del Programa Pro- neral de la República en Aguasca-
Justicia Penal del Secretariado justicia. lientes.
Ejecutivo del Sistema Nacional de
René Urrutia de la Vega, Fiscal
Seguridad Pública.
General de Estado de Aguasca-
Moisés Moreno Hernández, Presi- lientes.
dente y Director General del Cen-
tro de Estudios, Política Criminal y
Ciencias Penales.

Procuración de Justicia y Seguridad Pública.

Ibette Estrada Gazga, Consultora Juan Mayolo Medina Linares, José Miguel Edgar Cortez Mo-
en temas de seguridad. Consejero Consultivo de la Funda- ralez, Investigador del Instituto
ción Seguridad y Gobernanza. Mexicano de Derechos Humanos y
Juan Salgado Ibarra, Investigador Democracia.
del Centro de Investigación y Do- Yuriria Torres Páez, Directora
cencia Económicas. General Adjunta en la Agencia de Bernardo María León Olea, Co-
Investigación Criminal de la Procu- misionado Municipal de Seguridad
raduría General de la República. Pública de Morelia, Michoacán.
86 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

Emilio Daniel Cunjama López, Javier Villalba Solís, Asesor de la Gerardo Saúl Palacios Pámanes,
Investigador del Instituto Nacional Oficina del Comisionado Nacional Rector Fundador de la Universidad
de Ciencias Penales. de Seguridad. de Ciencias de la Seguridad del Es-
tado de Nuevo León.
Mariano Armando Pérez Espi- Fernando García Mederez, Agen-
no, Consultor de Projusticia, de te del Ministerio Público de la Fe- Martín Carlos Sánchez Bocane-
la Agencia de los Estados Unidos deración en Funciones de Fiscal en gra, Director de Renace.
para el Desarrollo Internacional Jefe del Núcleo de Investigación y
(USAID, por sus siglas en inglés), Litigación en General Escobedo, Aldo Fasci Zuazua, Director del
México. Nuevo León. Centro de Información para la Se-
guridad del Estado, de Evaluación
Cuauhtémoc Vázquez González Miguel Bernardo Treviño de Ho- y Control de Confianza del Estado
de la Vega, Titular de la Unidad yos, Socio Director de Riskop, Ser- de Nuevo León.
de Servicios del Sistema de Justi- vicios de Inteligencia.
cia Penal. Javier Suárez, Especialista en te-
mas se seguridad pública.

Modelo de Investigación Criminal.

Juan Carlos Gutiérrez Contreras, Javier Paz Rodríguez, Abogado Héctor Carreón Perea, Director
Director General de I(dh)eas, Li- postulante especialista en dere- General de Proyectos Especiales
tigio Estratégico en Derechos Hu- cho penal y profesor de la Univer- de la Unidad de Proyectos Estra-
manos. sidad Panamericana. tégicos Sistémicos de la Coordi-
nación de Planeación, Desarrollo
Gilberto Santa Rita Tamés, In- José Héctor Carreón Herrera, e Innovación Institucional de la
vestigador de la Universidad Ibe- Presidente del Consejo Directivo Procuraduría General de la Repú-
roamericana. del Instituto de Estudios del Pro- blica.
ceso Penal Acusatorio.
Rodolfo Félix Cárdenas, Abogado Rodrigo Lazo Corvera, Abogado
litigante y consultor en temas de Gabriel Mauricio Flores Pérez, postulante y académico de la Uni-
justicia. Director de Especialidades Crimi- versidad Panamericana.
nalísticas de la Procuraduría Ge-
Ana Pamela Romero Guerra, In- neral de la República. Arturo Villarreal Palos, Inves-
vestigadora del Instituto Nacional tigador en el Departamento de
de Ciencias Penales. Nikolai Kovalev, Profesor del De- Derecho Público del Centro Uni-
partamento de Criminología de la versitario de Ciencias Sociales y
Estefanía Medina Ruvalcaba, Universidad Wilfrid Laurier. Humanidades de la Universidad de
Asesora del Secretariado Ejecuti-
Guadalajara.
vo del Consejo Nacional de Seguri- Gilberto Higuera Bernal, Titular
dad Pública. de la Subprocuraduría de Control Damián Campos García, Juez de
Regional de Procedimientos Pena- Control y Juicio Oral en el Estado
Óscar Manuel Soto Velázquez, les y Amparo de la Procuraduría de Jalisco.
Investigador del Instituto Nacional General de la República.
de Ciencias Penales. Jorge Tejada Montaño, Aboga-
do especialista en materia penal
Jorge Arturo Gutiérrez Muñoz,
y Secretario del Capítulo Jalisco
Secretario General Académico del
de la Barra Mexicana, Colegio de
Instituto Nacional de Ciencias Pe-
Abogados.
nales.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 87

Héctor Soto, Investigador del Ins- Josselyn del Carmen Béjar Rive- Gabriela Ortiz Quintero, Consul-
tituto de Estudios Comparados en ra, Titular del Juzgado Sexto Penal tora en temas de procuración y
Ciencias Penales de Guatemala. del Primer Partido Judicial del Es- justicia penal.
tado de Jalisco.
Jorge Eduardo Antón Vázquez, Blanca Jacqueline Trujillo Cue-
Subdirector en la Fiscalía del Es- Omar Lenin Luna Osorio, Consul- vas, Directora General de Aten-
tado de Jalisco. tor de Jurimetría, Iniciativas para ción a Delitos Contra la Indemni-
el Estado de Derecho. dad Sexual y la Integridad de las
Personas de la Fiscalía General del
Estado de Jalisco.

Procuración y Administración de Justicia.

Miguel Sarre Iguíniz, Profesor del Andrés Harfuch, Investigador del Iker Xavier Ibarreche Pereda,
Instituto Tecnológico Autónomo Instituto de Estudios Comparados Abogado postulante y consultor en
de México. de Ciencias Penales y Sociales, Ar- materia de justicia penal.
gentina.
Carlos Ríos Espinosa, Consultor Raúl Iruegas Álvarez, Director del
en temas de justicia. Alonso González Villalobos, Con- Instituto de Formación de la Fis-
sultor en temas de procuración y calía General del Estado de Vera-
Adriana Campos López, Visitado- justicia penal. cruz.
ra General de la Procuraduría Ge-
neral de la República. Andrés Marcelo Díaz Fernández, Ligia Aurora Cortés Ortega, Ma-
Investigador de FUNDAR, Centro gistrada Primera del Tribunal Su-
Francisco Javier Galicia Campos, de Análisis e Investigación. perior de Justicia de Yucatán.
Investigador del Instituto de In-
vestigaciones Jurídicas de la Uni- César Camacho Quiroz, Diputado Bertha María Alcalde Luján, Con-
versidad Nacional Autónoma de Federal. sultora en temas de procuración y
México. justicia penal.
Francisco Jiménez Reynoso, Pro-
Alejandro Magno González Anto- fesor Investigador de la Universi- Pablo Vicente Monroy Gómez,
nio, Vicefiscal General de la Zona dad de Guadalajara. Magistrado del Tribunal Unitario
Centro de la Fiscalía General del del Décimo Cuarto Circuito del Po-
Estado de Oaxaca. Juan José Olvera López, Magis- der Judicial de la Federación.
trado Titular de la Unidad de Im-
Jorge Arturo Gutiérrez Muñoz, plementación de la Reforma Penal Humberto Herrera Góngora, Di-
Secretario General Académico del en el Poder Judicial de la Federa- rector del Centro Estatal de Su-
Instituto Nacional de Ciencias Pe- ción. pervisión de Medidas Cautelares y
nales. de la Supervisión Condicional del
Juan Manuel León, Delegado de la Proceso de Yucatán.
Nancy Guadalupe Montes Armen- Procuraduría General de la Repú-
dáriz, Experta en mecanismos de blica en el Estado de Yucatán. Yohana Basurto Arroyo, Experta
solución de controversias. en temas de mecanismos alterna-
José Javier Estrada Contreras, tivos de solución de controversias.
María Elena Leguizamo Ferrer, Director del Centro de Investiga-
Magistrada de Circuito en el Sexto ciones Silvio Zavala.
Tribunal Colegiado en Materia Pe-
nal del Primer Circuito del Poder Beatriz Eugenia Domínguez Me-
Judicial de la Federación. dina, Vicefiscal Especializado de
Justicia para Adolescentes de la
Fiscalía General del Estado de Yu-
catán.
88 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

Autonomía en las Instituciones de Procuración
de Justicia.

Juan José González Rus, Cate- Rubén Francisco Pérez Sánchez, Diana Talavera Flores, Directora
drático de Derecho Penal de la Coordinador General de Segui- de Vinculación con Órganos Elec-
Universidad de Córdoba, España. miento de Recomendaciones y de torales de la Procuraduría General
Asuntos Jurídicos de la Comisión de la República.
Marco Antonio Fernández Martí- Nacional de Derechos Humanos.
nez, Investigador de México Eva- Agustín Peña, Académico de la
lúa. Miguel Ángel Lugo Galicia, Pro- Universidad de San Diego.
fesor de la Universidad Paname-
Rocío Culebro Bahena, Directora ricana. Víctor Manuel Vázquez Fernán-
Ejecutiva del Instituto Mexicano dez, Magistrado del Tribunal Supe-
para los Derechos Humanos y De- José Francisco de Villa Soto, In- rior de Justicia de Baja California.
mocracia. vestigador de Causa en Común.
Emanuel Socorro Benítez Casta-
Erika Ríos Escutia, Directora del Luis Cevasco, Fiscal General de ñeda, Fiscalía Especializada para
Área del Órgano Administrati- Buenos Aires, Argentina. la Atención de Delitos Electorales
vo Especializado en Mecanismos de la Procuraduría General de la
Alternativos de Solución de Con- Eduardo Bohórquez López, Di- República.
troversias en Materia Penal de la rector de Transparencia Mexicana.
Procuraduría General de la Repú- Rommel Moreno Manjarrez, Titu-
Alberto Abad Suarez Ávila, Inves- lar de la Unidad para la Implemen-
blica.
tigador del Instituto de Investiga- tación del Sistema Procesal Penal
Gabriela Mundo, Ex Secretaria de ciones Jurídicas de la Universidad Acusatorio de la Procuraduría Ge-
Asuntos Internacionales del Minis- Nacional Autónoma de México. neral de la República.
terio Público de Guatemala.
David Shirk, Director del progra-
Santiago Nieto Castillo, Titular ma Justice in Mexico de la Univer-
de la Fiscalía Especializada para sidad de San Diego, California.
la Atención de Delitos Electorales.
Jorge Díaz Zazueta, Abogado
Mario Santiago Juárez, Profesor postulante en Díaz Azueta y Aso-
e Investigador de la Universidad ciados.
Autónoma de Tlaxcala.
Jorge Madrazo Cuéllar, Director
Susana Gabriela Camacho Ma- del Centro de Estudios Mexicanos
ciel, Experta en temas de justicia de la Universidad Nacional Autó-
penal y procuración de justicia. noma de México en Seattle.

Delincuencia Organizada.

Javier Humberto Domínguez Carlos Tovilla Padilla, Fiscal de Carlos Nataren Nandayapa, Di-
Aguilar, Director Adjunto de la Fis- Periodistas de la Fiscalía General rector del Instituto de Investiga-
calía Especializada para la Aten- del Estado de Chiapas. ciones Jurídicas de la Universidad
ción de Delitos Electorales. Autónoma de Chiapas.
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia Informe Ejecutivo 2017 89

Martha Figueroa Mier, Fundadora Alonso Israel Lira Salas, Subpro- Alejandro Santoyo Castro, Secre-
del Colectivo de Encuentro entre curador Especializado en Investi- tario del Tercer Tribunal Colegiado
Mujeres. gación de Delincuencia Organiza- en Materia Penal del Primer Circui-
da de la Procuraduría General de to del Poder Judicial de la Fede-
Miguel Ontiveros Alonso, Inves- la República. ración.
tigador del Instituto de Investiga-
ciones Jurídicas de la Universidad Lina Gabriela Ornelas Núñez, Alejandro Alegre Rabiela, Direc-
Autónoma de Chiapas. Jefa de Políticas Públicas y Rela- tor General de Emisión del Banco
ciones con Gobierno de Google. de México.
Marco Antonio Besares Escobar,
Investigador del Instituto de In- Mario Crosswell Arenas, Direc- Irvin Waller, Presidente de la Or-
vestigaciones Jurídicas de la Uni- tor de la Oficina Coordinadora de ganización Internacional de Asis-
versidad Autónoma de Chiapas. Riesgos Asegurados. tencia a las Víctimas.

Carlos Pelayo Möller, Investigador Adam Blackwell, Catedrático del Carlos Mendoza Mora, Fundación
del Instituto de Investigaciones Instituto de Investigaciones Estra- para el Estudio de la Seguridad y
Jurídicas de la Universidad Nacio- tégicas de la Armada de México. Gobernanza.
nal Autónoma de México.
Ana Linda Solano López, Consul- Pedro Guevara Pérez, Director
Nimrod Mihael Champo Sánchez, tora internacional y Ex Fiscal Es- General de Control de Procesos
Investigador del Instituto de In- pecializada en Delincuencia Orga- Penales y Amparo en Materia de
vestigaciones Jurídicas de la Uni- nizada de la Fiscalía General de la Delitos Federales de la Procuradu-
versidad Autónoma de Chiapas. Nación, Colombia. ría General de la República.

Martín Gabriel Barrón Cruz, In- Adrián Fernández Bremauntz, Verónica Martínez Solares, Con-
vestigador del Instituto Nacional Centro Interdisciplinario de Biodi- sultora de la Organización de Na-
de Ciencias Penales. versidad y Ambiente. ciones Unidas.

Rogelio Barba Álvarez, Profesor e
investigador de la Universidad de
Guadalajara.

Operación, Gestión y Cambio en las Instituciones de
Procuración de Justicia.
Juan Martín Granados Torres, Se- Abel Cadena Gómez, Director de Cuauhtémoc Granados Díaz, Jefe
cretario General de Gobierno del Informática Estadísticas y Teleco- del Área Académica de Derecho
Estado de Querétaro. municaciones de la Procuraduría de la Universidad Autónoma de
del Estado de Hidalgo. Hidalgo.
Eduardo Cabrera Valencia, Direc-
tor del Centro de Justicia Alterna- Sergio Martínez Escamilla, Direc- Francisco Vázquez Gómez Bisog-
tiva del Estado de Hidalgo. tor General de Reorganización e no, Director del Servicio Profesio-
Infraestructura de la Unidad de nal de Carrera de la Procuraduría
Lizeth Murrieta Zavala, Consul- Implementación del Sistema Penal General de la República.
tora de Bufete de Tecnologías y Acusatorio de la Procuraduría Ge-
Soluciones Avvanzadas. neral de la República. Jan-Michael Simon, Jefe de la
Unidad de América Latina del Ins-
Estefanía Medina Ruvalcaba, Alejandro Jiménez Padilla, Espe- tituto Max Planck para el Derecho
Asesora del Secretariado Ejecuti- cialista en Defensorías Públicas y Penal Extranjero e Internacional
vo del Consejo Nacional de Seguri- Servicio Profesional de Carrera del con sede en Friburgo, Alemania.
dad Pública. Programa Projusticia.
90 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia

Miguel Emilio La Rota, Director Maximilian Murck, Consultor de Leticia Catalina Soto Acosta, Ti-
Nacional de Políticas Públicas de la Agencia de Cooperación Alema- tular del Órgano Administrativo
la Fiscalía de Colombia. na GIZ. Desconcentrado Especializado en
Mecanismos Alternativos de Solu-
Victoria Becerra Osses, Directo- Teresa de Jesús Medina Mora Ica- ción de Controversias de la Procu-
ra de la Unidad de Planificación za, Asesora del Procurador Gene- raduría General de la República.
y Coordinación Estratégica de la ral de la República.
Fiscalía Nacional de Chile. María de los Ángeles Fromow, Ex
José Francisco de Villa Soto, In- Titular de Secretaría Técnica del
Héctor Aníbal de León Polanco, vestigador de Causa en Común. Consejo de Coordinación para la
Secretario Ejecutivo de la Instan- Implementación de la Reforma
cia Coordinadora de la Moderniza- Luis Espíndola Morales, Director
Penal.
ción del Sector Justicia en Guate- Adjunto de Dictámenes y Servicios
mala. Especiales de la Fiscalía Especiali- Rodrigo Alonso Pinzón, Especia-
zada para la Atención de los Deli- lista en análisis de redes para se-
Elvyn Leonel Díaz Sánchez, Di- tos Electorales. guridad nacional y pública.
rector General del Instituto de
Estudios Comparados en Ciencias José María Zubiria, CEO Grupo
Penales de Guatemala. Martí.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful