Ciudad de Buenos Aires

Dificultades en el ejercicio del poder de polica

Introduccin:
Conceptualizacin del Poder de Polica
Se entiende como Polica a la funcin o actividad administrativa que tiene por objeto
la proteccin de la seguridad, moralidad o salubridad pblicas. En cambio la
expresin Poder de Polica corresponde a la potestad atribuida tanto por la
Constitucin Nacional como por la de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires al
rgano o Poder Legislativo a fin de que este reglamente el ejercicio de los derechos
y el cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes de la ciudad.
El Poder Ejecutivo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires recibe por delegacin
el poder de polica y lo ejerce, as como tambin regula, controla y fija impuestos
para la actividad comercial e industrial desarrollada en su mbito geogrfico.

NORMATIVA PERMISOS Y CONTROL SANCION

HABILITA- (Ejercicio del
CIONES Poder de
Polica)

Profusin normativa Contradicciones de Estructura operativa Unidad de

Cdigo de Planeamiento procedimientos y fragmentada y falta de Controladores

Cdigo de Verificaciones normativa. Dec. 2516/98 control. Administrativos
y Habilitaciones que establece la Falta de actualizacin y

Cdigo de Edificacin intermediacin del capacitacin en RRHH Justicia
colegio de escribanos. Falta coordinacin entre Contravencional

Ley de Impacto Falta de actualizacin de reas con poder de
Ambiental
procedimientos, falta de polica. Clausuras

Ordenanzas y leyes agilidad. Falta coordinacin con Adminstrativas

Decretos y Resoluciones reas que fijan polticas.

Disposiciones DGVH

(Informe Poder de Polica CPEstratgico-DGDesc. SEPT.2000)

En el grfico anterior se expresa el concepto de poder de polica, teniendo en cuenta

las competencias en materia de actividad comercial, servicios e industria, calidad
ambiental, edificacin, salubridad, seguridad y moralidad, etc. Vindolo como una
cadena el primer eslabn corresponde a la base normativa sobre la cual se otorgan
los permisos y sobre la cual se controla, el ltimo eslabn corresponde a la
aplicacin de las sanciones y multas.

Con este concepto integral podemos visualizar mejor las dificultades en el ejercicio
del poder de polica en el mbito de la ciudad.
Situacin Actual

El actual organigrama del Gobierno de la Ciudad fija en la Secretara de Seguridad y

Justicia, a travs de la Direccin General de Verificaciones y Habilitaciones -DGVH-,
la facultad de ejercer el poder de polica en materia de actividad comercial e
industrial, habilitaciones, permisos, espectculos, ocupacin y permisos de va
pblica y publicidad. Sin embargo no es la nica rea de gobierno con poder de
polica, Medio Ambiente entiende sobre temas ambientales, de ruidos, olores,
efluentes e impacto ambiental; Planeamiento Urbano en temas de urbanizacin (lo
que est permitido o no habilitar segn el cdigo de Planeamiento), normas de
edificacin, seguridad contra incendios, etc.; Higiene Urbana en la fiscalizacin sobre
las empresas de limpieza y de servicios; Seguridad Alimentaria en temas de control
bromatolgico; y Trabajo para temas laborales.

Por otra parte, otras reas del ejecutivo son las que fijan polticas para temas de
desarrollo econmico y de regulacin del espacio pblico, como la Secretara de
Desarrollo Econmico, la Secretara de Medio Ambiente y Espacio Pblico y la
Secretara de Cultura y la de Planeamiento en trminos de preservacin de
patrimonio Histrico.

En este complejo panorama el ejecutivo muchas veces pierde capacidad de

coordinacin y control entorpeciendo en algunos casos las necesidades cada da
ms dinmicas que impone la actividad comercial y de servicios de la ciudad, as
como tambin pierde la capacidad de hacer cumplir las normas. Puede decirse que
hoy en da se establece una paradoja: se castiga al que pretende ejercer su
actividad en regla, obligndolo a cumplir interminables trmites con requisitos sobre
la base de una normativa farragosa y contradictoria, y se premia al que incumple
las normas fijadas por la ciudad, ya que la administracin se ve impedida de
ejercer eficientemente su capacidad de control y sancin.
A su vez hacia dentro de la DGVH tambin se observa una excesiva fragmentacin
de tareas. Y como agravante desde la unificacin de las reas de Polica Municipal
con la de Registros, hoy es la misma rea la que otorga permisos la que los controla
y verifica.
Las dos competencias fundamentales del rea, otorgar permisos y habilitaciones y
ejercer el poder de polica en general, estn seriamente comprometidas de acuerdo
al nivel de ineficiencia y falta de control producto de las constantes modificaciones
parciales a la estructura, a la normativa de fondo, a los procedimientos y a los
procesos internos a lo largo de los aos. Esta situacin ha favorecido, adems, actos
de corrupcin en el ejercicio del poder de polica, y contradicciones en el
otorgamiento de los permisos y habilitaciones provocando un verdadero divorcio
entre las necesidades de la comunidad y las respuestas de la gestin.
Normativa
La base normativa vigente (Cdigo de Habilitaciones y Verificaciones, Cdigo de
Planeamiento Urbano, Ley de Impacto Ambiental, Cdigo de la Edificacin) est
desactualizada y en algunos casos es contradictoria. Para subsanar algunas
dificultades se ha procedido a "emparchar" la base normativa a travs de Decretos
del Jefe de Gobierno, Resoluciones de Secretarios, y en la mayora de los casos de
Disposiciones internas de la Direccin de Verificaciones y Habilitaciones lo que hace
muy difcil considerar objetiva y homogneamente los casos que se presentan.
Viejas ordenanzas siguen vigentes, requisitos de edificacin desactualizados deben
cumplirse y a su vez otros importantes no se imponen. La ley de impacto ambiental y
sus modificatorias hace que se iguale a la luz de los requisitos para habilitar
actividades que provocan serio impacto sobre el medio ambiente como fbricas
qumicas, o manejo de txicos, tanto como depsitos o playas de estacionamiento.
Adems el certificado de impacto debe obtenerse antes de la habilitacin lo que en
algunos casos esto contraviene el derecho segn la normativa que regula las
habilitaciones de comenzar la actividad apenas presentado la solicitud de
habilitacin.
Los permisos y las habilitaciones estn reguladas por el Cdigo de Habilitaciones
que luego fue modificado en parte por el Dec. 2516/98. Para saber si una
determinada actividad puede o no habilitarse en determinada zona de la ciudad no
solo basta con observar el cuadro de actividad del cdigo de Planeamiento Urbano,
sino que se deber observar el nomenclador de rubros de la DGVH (no siempre
concordante con el anterior).

En el tema de Publicidad permitida en va pblica, tambin la base normativa es

difcil de entender, resoluciones que modificaron decretos y disposiciones que
modificaron resoluciones son frecuentes en la materia.
Es necesaria la urgente compilacin y simplificacin de la base normativa, slo as
los ciudadanos podrn ejercer su derecho y conocer cabalmente sus obligaciones.

Para esta tarea podra conformarse una comisin al ms alto nivel del ejecutivo
(integrada por la Procuracin general, la Subsecretara Legal y Tcnica, Desarrollo
Econmico, Justicia y las reas con poder de polica) para la elaboracin de un
nuevo Cdigo que luego se remita a la Legislatura. Mientras se cumplan los tiempos
legislativos se desprendern dictmenes sobre los problemas o contradicciones ms
urgentes.

Procedimientos

Los procedimientos administrativos observados para el otorgamiento de permisos y

habilitaciones estn regidos principalmente por el Decreto 2516/98 que si bien no
deroga aspectos normativos, impone un nuevo elemento al trmite de habilitacin: la
participacin del Colegio de Escribanos.
Tal medida se inici en el ao 1994 con el Decreto 2366/94 y luego concluy con
decreto ya mencionado, se tom en su momento, para darle transparencia y
seguridad al trmite pero la experiencia demuestra que se alargaron sensiblemente
los tiempos del mismo.

En materia de Publicidad en va pblica los procedimientos seguidos hacen que no

pueda completarse un crculo de control desde el momento que el solicitante
presenta el permiso, el momento en que paga la contribucin por publicidad y el
momento en que se aprueba. (Muchos carteles pagan contribucin y no estn
otorgados los permisos)

En el procedimiento para definir y realizar las inspecciones tampoco quedan claros

los principios y los finales del acto administrativo. Una habilitacin debe
inspeccionarse siempre para determinado tipo de actividad (art.2.1.8 Ord. 44947) y
no puede funcionar antes de la inspeccin, de hecho la mayora de las actividades
comienzan a funcionar con la sla presentacin del trmite. Por otra parte las
inspecciones de rutina sobre las habilitaciones automticas (las que no necesitan
inspeccin previa) deben realizarse luego de aprobada y registrada la habilitacin,
este circuito de inspecciones est dado por el uso y la costumbre sin controles y sin
validacin de los resultados.

Los procedimientos de coordinacin entre las distintas instancias administrativas

tambin adolecen de falta de agilidad, debera haber mayor relacin entre los
organismos requirentes de informacin o denunciantes (Justicia Contravencional,
Polica Federal, Defensora del Pueblo) y libre acceso a la informacin por parte de
los mismos. Por su parte los organismos de sancin como la unidad de
controladores administrativos debera enviar los resultados de su intervencin en las
actas circunstanciadas por las reas con poder de polica de la administracin.
La coordinacin a su vez entre las reas con poder de polica es casi inexistente, un
comerciante puede recibir la visita de varios inspectores en una sla maana, por
ejemplo uno de DGVH puede requerirle la habilitacin, otro de Medio Ambiente
puede controlarlo por denuncia de ruidos molestos, otro de Rentas puede requerirle
comprobante de ingresos brutos, y tal vez alguno de la DGFOC pueda
inspeccionarlo por la instalacin de incendios o por alguna obra de ampliacin. Esto
no slo provoca desconfianza por parte del comerciante sino que genera altsimos
costos para la gestin y poca efectividad en el control ya que las infracciones
detectadas nunca se unirn en el proceso administrativo sino que de existir, corrern
por separado hacia los organismos que deben efectivizar la sancin.
Hablamos de una inspeccin coordinada para lo cual obviamente debern
encaminarse los procedimientos de las reas.
Tambin se deben establecer los procedimientos para que el solicitante pueda
mejorar su relacin con el Gobierno. El concepto de ventanilla nica es el ms
apropiado: una ventanilla en cualquier oficina del gobierno de la ciudad que sea
capaz de tomar el trmite, seguirlo y devolver la habilitacin aprobada sin necesidad
de costos extras ni intermediarios. Una cartelera con la informacin clara y
necesaria, una gua orientativa de costos profesionales y de tarifas municipales.
Para ello deber reformularse el convenio con el Colegio de Escribanos para que
puedan seguir ejerciendo su papel de control sin encarecer o alargar los tiempos, y
adems para que pueda presentarse el trmite donde el vecino lo necesite.

Como parte importantsima de soporte a los procedimientos administrativos deben

replantearse los sistemas informticos actuales. Una herramienta fundamental es la
gestin de la informacin. Conocer la informacin en tiempo real por parte de
todos las reas involucradas en los procesos, otorga a la gestin mayor agilidad y
confiabilidad. Tanto para la inspeccin pero mucho ms para la tramitacin de
habilitaciones la cantidad de pasos que debe seguir el expediente y de
autorizaciones y calificaciones previas hace que el tiempo de permanencia fsica del
mismo en cada lugar sea difcil de controlar. Si el sistema de seguimiento fuera en
tiempo real (on-line) y con mayores parmetros de seguridad podra ahorrarse costo
y tiempo para la administracin.
En ese sentido se ha propuesto desarrollar una intranet con tecnologa web donde la
administracin sea capaz de disponer informacin en tiempo real de todas las reas
que intervienen en la habilitacin (DGVH, Planeamiento, Impacto Ambiental) y las
que controlan (DGFOC; DGVH, Medio Ambiente, Higiene Urbana, etc. Asimismo el
sistema debe ser capaz de recibir denuncias, informar sobre los inspectores
vigentes, remitir y seguir actuaciones, calificar habilitaciones, e informar sobre el
padrn de habilitados.
La principal utilidad del sistema ser la del acceso a la informacin, con parmetros
claros de seguridad y perfiles de usuario segn la calificacin que deba drseles.
Como complemento el sistema es viable para subirse a internet, obtener la
informacin, ejercer control social y hasta para incorporar algunas herramientas de
e-goverment.

Organizacin

En cuanto a la organizacin ya qued establecido que la principal dificultad es la de

operar sobre una normativa vasta, de tal manera que la competencia de control fue
organizndose a lo largo de los aos en reas especificas del gobierno
(Planeamiento, Medio Ambiente, Trabajo, DGVH, etc) sin coordinacin entre s.
Por lo tanto el primer paso para la reorganizacin del ejercicio del poder de polica es
la consolidacin del mismo en un rea con capacidad para fijar polticas y para
coordinarlas operativamente. Consolidacin del Poder de Polica.

Hacia dentro de la DGVH la organizacin se reparte en Direcciones de Va Pblica,

Publicidad, 5 Zonas geogrficas, una de Clausuras y otra de Habilitaciones.
Tal nivel de dispersin dificulta y entorpece la capacidad de control, en algunas
ciudades europeas la competencia de polica local administrativa la tiene la propia
polica municipal. Si bien ese ejemplo no puede seguirse en Buenos Aires, el
concepto que s es conveniente tener en cuenta es la Polivalencia en la inspeccin
de primera instancia. Es decir un cuerpo de inspectores polivalentes que pueda
observar y hacer controlar normas sobre va pblica, comercios, seguridad, medio
ambiente, construcciones sin permiso, etc. Y que pueda remitirse inmediatamente a
las reas tcnicas correspondientes cuando el nivel de complejidad de la inspeccin
lo haga necesario. Por ejemplo en la inspeccin a determinado local el inspector
polivalente podr observar desde la habilitacin, los matafuegos, la publicidad y
marquesina, la ocupacin de va pblica por mesas y sillas, el nivel de ruidos y
olores, la salubridad y condiciones de higiene y si por caso, hubiera una obra de
ampliacin sin permiso. Por las infracciones detectadas construir las actas
correspondientes, por la falta de cartel en la obra tambin pero adems remitir a la
DGFOC para que se sigan el procedimiento correctivo y de control tcnico. Si se
necesitaran controles bromatolgicos derivar el caso al rea de Seguridad
Alimentaria.
Por otra parte siempre el criterio de control en la gestin es que el que habilita o da
permisos, no sea el mismo que controla. Es decir no ha mejorado la situacin la
unificacin del rea de Registros y Certificaciones (habilitaciones) con la de polica
municipal en lo que hoy es la Direccin General de Habilitaciones y Verificaciones.
Un correcto criterio para mejorar la transparencia y eficiencia de la organizacin es
mantenerlas separadas.

Queda claro que la competencia de otorgar permisos y de clausurar debe quedar en

manos de la autoridad central de aplicacin, pero el control puede ejercerse
desconcentradamente. Es decir, una vez consolidado el poder de polica la
organizacin puede establecerse en zonas de verificacin coincidentes con la
divisin administrativa de los 16 CGPs. La fijacin de polticas, la organizacin de los
circuitos y la organizacin jerrquica ser del rea central, la contraverificacin y el
control de gestin y el seguimiento a las demandas vecinales debe ejercerse desde
los Centros de Gestin y Participacin.
Es dable pensar que para cumplir los objetivos de la consolidacin del poder de
polica deber cumplirse primero con una poltica de restructuracin de los recursos
humanos de cada rea con poder de polica y de un estricto proceso de
capacitacin y calificacin de los mismos. Establecer una base de datos por
competencias de la planta es fundamental para conocer la capacidad, necesidades
de capacitacin y calidad del recurso disponible.

Control
Como se ha dicho el ltimo paso para la consolidacin del ejercicio de poder de
polica es reforzar la capacidad de la organizacin de controlarse a s misma y de ser
controlada.
Por tal motivo las herramientas anteriormente descriptas son fundamentales para la
tarea:
Contraverificacin sobre el cuerpo de inspeccin ejercido por otras reas del
gobierno.

Publicacin de indicadores y estadsticas para control de calidad.

 Libre acceso a la informacin.
Informacin en tiempo real sobre tiempos y costos del trmite.
Devolucin de informacin sobre sanciones efectivizadas a infracciones.
Monitoreo de la demanda vecinal (denuncias, reclamos) y su satisfaccin.
Coordinacin con otros organismos de control.

Otro recurso sub aprovechado frecuentemente en la gestin es el control social.

Desde la sancin de la constitucin de la ciudad el gobierno autnomo ha venido
inaugurando diferentes organismos de participacin ciudadana: los consejos
consultivos de los CGPs, el Centro para el Control Ciudadano, el Consejos el
Planeamiento Estratgico, entre otros. Estos mbitos deben convertirse en
verdaderos articuladores del control social. A travs de la publicacin de informes y
del trabajo elaborado mensualmente en materia de inspeccin y clausuras la
comunidad se transformara en el principal organismo de control.

Silvana Giudici
sgiudici@buenosaires.gov.ar