Está en la página 1de 19

PAZ, IMPLEMENTACIN Y REORGANIZACIN TERRITORIAL1

Por: Augusto Hernndez Becerra

Que los hombres cumplan los pactos que han celebrado. Sin ello, los pactos son
vanos, y no contienen sino palabras vacas, y subsistiendo el derecho de todos los
hombres a todas las cosas, seguimos hallndonos en situacin de guerra. En esta
ley de naturaleza consiste la fuente y origen de la JUSTICIA. En efecto, donde no
ha existido un pacto, no se ha transferido ningn derecho, y todos los hombres
tienen derecho a todas las cosas: por tanto, ninguna accin puede ser valorada
como injusta. La definicin de injusticia no es otra sino esta: el incumplimiento de
un pacto (Thomas Hobbes. Leviatn, Captulo XV).

Sumario: Introduccin: transicin constitucional y territorio. I. La paz entrega territorio al


Estado. 1. Enfoque territorial del Acuerdo. 2. Territorio sin Estado y adenda al contrato
social. 3. Disociacin de la ciudad y el campo. 4. Crisis municipal e inexistencia de
gobierno rural. 5. Paz territorial. II. Visin del territorio en el Acuerdo y en su
implementacin. 1. El territorio como cuestin medular del Acuerdo Final. 2. La
territorializacin de la paz. 3. Zonas de Reserva Campesina (ZRC). 4. Circunscripciones
Transitorias Especiales de Paz. 5. Zonas Veredales Transitorias de Normalizacin. III.
Implementacin con garantas constitucionales. 1. El nuevo Acto Legislativo. 2.
Herramientas del Acuerdo para la implementacin. Conclusiones

Introduccin: transicin constitucional y territorio

Con la suscripcin del Acuerdo Final para la terminacin del conflicto y la


construccin de una paz estable y duradera, suscrito entre el Gobierno y las
FARC el 12 de noviembre de 2016, se ha puesto en marcha un proceso de
transicin. No ser una transicin tan radical como para significar el cambio del
sistema poltico o la sustitucin de un modelo econmico por otro.2 Con todo, la
puesta en marcha del Acuerdo implica un sinnmero de reformas constitucionales
y legales que repercutirn en todos los elementos constitutivos del Estado y
redefinirn los objetivos y las prioridades de la poltica pblica.

Cierto es que en el Acuerdo se pact que todo se har dentro del marco de la
Constitucin y de la ley. Sin embargo, su ejecucin comienza por la modificacin
de la Constitucin y las leyes mediante la aplicacin de procedimientos expeditos
ya aprobados constitucionalmente, de donde resultarn transformaciones
significativas de ese marco jurdico inicial. 3

1 Ponencia presentada en el coloquio internacional La paz en el territorio: poder local y


postconflicto en Colombia, celebrado en la Universidad Externado de Colombia los das 26, 27 y
28 de abril de 2017.
2 V. Cesreo R. Aguilera de Prat. Las transiciones polticas, en Manual de Ciencia Poltica,

coordinado por Miquel Caminal Badia, Ed. Tecnos S.A, Madrid, 2006.
3 V. Acuerdo Final, punto 6.1.9. Prioridades para la implementacin normativa, punto 6.1.10.

Calendario de implementacin normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo

1
En esa medida los cambios que inducir el Acuerdo Final plantean una reforma
general de las instituciones que va ms all de las mitigadas reformas a que nos
habituamos durante los veintisis aos de vigencia de la Carta de 1991 y podra
marcar el comienzo de una nueva etapa histrica. En este sentido declara sin
ambages la Introduccin del Acuerdo:

el fin del conflicto supondr la apertura de un nuevo captulo de nuestra


historia. Se trata de dar inicio a una fase de transicin que contribuya a una mayor
integracin de nuestros territorios, una mayor inclusin social -en especial de
quienes han vivido al margen del desarrollo y han padecido el conflicto- y a
fortalecer nuestra democracia para que se despliegue en todo el territorio nacional
y asegure que los conflictos sociales se tramiten por las vas institucionales, con
plenas garantas para quienes participen en poltica.4

La transicin ya comenz y recibe el nombre de implementacin. La


implementacin del Acuerdo Final corre por cuenta del Congreso de la Repblica,
que ya ha expedido los Actos Legislativos N 1 de 20165 y N 4 de 20176, con los
cuales el texto de la Carta Poltica se ha visto incrementado en 31 artculos, no
todos transitorios. Est a punto de expedir, adems, el Acto Legislativo por medio
del cual se adiciona un artculo transitorio a la Constitucin con el propsito de dar
estabilidad y seguridad jurdica al acuerdo final para la terminacin del conflicto y
la construccin de una paz estable y duradera.7 Adems de reformar la
Constitucin, el Congreso de la Repblica deber expedir las leyes que someta a
su consideracin el Presidente de la Repblica.

El comienzo de todos los grandes hitos de la historia colombiana se ha


solemnizado mediante la adopcin de una nueva Constitucin. As se iniciaron en
el pasado varias transiciones polticas de importancia mayor. No es descartable,
por tanto, que en circunstancias comparables el Acuerdo Final haya
desencadenado una transicin constitucional que, a diferencia de ocasiones
anteriores, no ocurrir de golpe, a partir de un solo acto de naturaleza
constitucional, sino como consecuencia de una sucesin de reformas
constitucionales y de nuevas leyes, cuya dimensin definitiva solo podr
apreciarse en el largo plazo.

Final, conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016, y punto 6.1.11. Implementacin


prioritaria.
4 Acuerdo Final para la terminacin del conflicto y la construccin de una paz estable y duradera

del 12 de noviembre de 2016, Introduccin, p. 6 de 310.


5 Por medio del cual se establecen instrumentos jurdicos para facilitar y asegurar la

implementacin y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminacin del conflicto y la
construccin de una paz estable y duradera.
6 "Por medio del cual se crea un ttulo de disposiciones transitorias de la Constitucin para la

terminacin del conflicto armado y la construccin de una paz estable y duradera y se dictan otras
disposiciones"
7 Proyecto de Acto Legislativo N 007 de 2017 Cmara, 01 de 2016 Senado.

2
Puesto que se ha insistido en que lo pactado en el Acuerdo Final es la paz
territorial, resulta pertinente indagar si, adems de reformas a la justicia, al
Congreso, al sistema electoral, al control constitucional y a la poltica social, entre
otras grandes cuestiones, la implementacin del Acuerdo Final tambin tendr
incidencia en la organizacin territorial del Estado. Es decir, si lo pactado
demandara o no la creacin de nuevas formas de administracin territorial, y si
dichos cambios exigirn reformas a la Constitucin, o si son factibles simplemente
mediante la expedicin de leyes y decretos.

Ahora bien, al explorar la posibilidad o la necesidad de introducir nuevas


instituciones de gobierno territorial para la implementacin del Acuerdo Final,
resulta vlido preguntar si el municipio y los departamentos tienen suficiente
capacidad para responder a las demandas de la paz territorial o si deben ser
objeto de reformas. Reformas que pareceran acuciantes si se repara en el estado
de las comunidades rurales, confiadas a la responsabilidad de los municipios, para
las cuales prcticamente no existe en el ordenamiento jurdico oferta institucional
alguna.

El anlisis que sigue se compone de tres partes. La primera trata de cmo la paz
entrega territorio al Estado. La segunda examina el papel del territorio en el
Acuerdo Final y su implementacin. La tercera considera brevemente algunas
incidencias de orden constitucional en torno al Acuerdo y su implementacin.

I. La paz entrega territorio al Estado

1. Enfoque territorial del Acuerdo. Puesto que el conflicto interno ha tenido


como escenario el territorio, los esfuerzos por alcanzar la paz han de leerse en
clave de territorio. Segn se desprende de la letra y el espritu del Acuerdo Final,
las FARC han renunciado definitivamente a disputarle territorio y poblacin al
Estado por medio de la lucha armada. Y lo han hecho en trminos de
obedecimiento a las autoridades municipales y departamentales y de entera
sujecin al orden constitucional y democrtico. Sin embargo, en cuanto hace al
rgimen jurdico territorial, el Acuerdo Final establece normas y principios, adems
de renovados conceptos territoriales, que podran no coincidir en todos sus
aspectos y posibles desarrollos o implementaciones con la organizacin territorial
actualmente fijada en la Constitucin.

Dichas normas, principios y conceptos no son de ndole menor, porque de su


realizacin o cumplimiento depende la viabilidad de una paz estable y duradera.
El Acuerdo Final proclama una paz muy singular porque se predica no de la
poblacin colombiana en general, sino especficamente de la poblacin rural, en el
contexto de su territorialidad. En este sentido la paz es territorial no solo porque el
Acuerdo reivindica el derecho de los trabajadores agrarios a la tierra, sino porque
todos los dems elementos sociales constitutivos del Acuerdo se refieren a la
poblacin campesina, considerada a partir de sus comunidades y lugares de
asentamiento, sus necesidades y proyectos, siempre inmersos en su circunstancia
geogrfica.
3
El Acuerdo Final permite al Estado hacer presencia permanente en su geografa
rural y gobernar pacficamente a los pobladores agrarios a condicin de que
reconozca las necesidades de los territorios y las comunidades, y siempre y
cuando ese reconocimiento se verifique con la participacin activa de la
ciudadana, las autoridades y la sociedad. Esto es lo que el Acuerdo denomina
paz con enfoque territorial, nocin que explica as:

El enfoque territorial del Acuerdo supone reconocer y tener en cuenta las


necesidades, caractersticas y particularidades econmicas, culturales y sociales
de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socio-
ambiental; y procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y
coordinada, con la participacin activa de la ciudadana. La implementacin se
har desde las regiones y territorios y con la participacin de las autoridades
territoriales y los diferentes sectores de la sociedad.8

No es exagerado afirmar que la paz entrega territorio al Estado si se advierte que,


segn autorizada opinin de cientficos sociales y lderes polticos, Colombia
siempre ha tenido ms territorio que Estado. Es por tanto un hecho reconocido y
evidente que, debido al ancestral desgobierno de la ruralidad, el Estado no ha
podido colmar todos los espacios de su geografa con justicia, leyes y servicios en
condiciones de normalidad institucional.

En fin, el Estado ha ignorado histricamente el mbito rural, que nunca pudo


comprender, y del cual jams pudo decir que fuera enteramente suyo. Ahora la
paz le permite ocuparlo y administrarlo sin adversarios ni resistencia civil. Pero
para conseguirlo ha debido firmar un contrato social.

2. Territorio sin Estado y adenda al contrato social. A donde nunca lleg el


Estado o donde su presencia fue precaria o intermitente, la poblacin debi
improvisar precarios liderazgos o resignarse a ser dirigida y abusada por
organizaciones privadas de poder. El territorio sin Estado es similar al estado de
naturaleza que han descrito los grandes pensadores contractualistas. En ese
estadio la sociedad natural vive sin sujecin a un gobierno civil y padece de serios
inconvenientes 9 o est expuesta a la violencia y la maldad humanas. Esta

8 Acuerdo Final, Introduccin, p. 4.


9 El fin de la sociedad civil es evitar y remediar los inconvenientes del estado de naturaleza que se
siguen precisamente cuando cada hombre es juez y parte en sus propios asuntos, y ese remedio lo
busca en la instauracin de una autoridad reconocida, a la que cualquiera pueda recurrir cuando
sufre una injuria, o se ve envuelto en una disputa, y a la que todos los miembros de la sociedad
deben respetar. All donde existan personas que no disponen de una autoridad a la que apelar
para que decida en cualquier diferencia que pueda surgir entre ellos, nos encontramos todava en
el estado de naturaleza. John Locke, Segundo ensayo sobre el gobierno civil, en J.L., Dos
ensayos sobre el gobierno civil. Espasa-Calpe. Madrid, 1991. Pgina 266.

4
sociedad carece de todo lo que normalmente provee el Estado (justicia, leyes,
gobierno), y padece los males de la guerra generalizada.10

Pero la razn, que tambin reina en el estado de naturaleza, segn han observado
aquellos pensadores, ensea que no tiene sentido vivir indefinidamente en ese
estado de cosas. Y es la razn la que indica correctamente que es necesario
andar el camino del dilogo y el entendimiento, de la negociacin y los consensos,
para superar la guerra y lograr la paz. Estos filsofos se refieren, en suma, a los
compromisos polticos solemnizados en un contrato social.

En este sentido el Acuerdo Final participa de todos los elementos de la teora del
contrato social, sobre la cual descansa conceptualmente el entendimiento de las
Constituciones modernas y es, por consiguiente, un documento de especial
relevancia constitucional.

3. Disociacin de la ciudad y el campo. La autoridad del Estado, la fe en un


orden constitucional y la participacin en las experiencias propias de un sistema
democrtico son fenmenos que se han ambientado con mayor solidez en las
ciudades mayores e intermedias de Colombia, as como en los cascos urbanos de
la mayor parte de los municipios pequeos. Otra es sin embargo la realidad de
muchos municipios pequeos y de las reas rurales en general. Conforman la
otra Colombia, la Colombia no urbana, escenario rural de las varias guerras de
los ltimos sesenta aos (adems de todas las guerras que salpican la historia de
la repblica desde sus inicios), a donde con frecuencia no llega la accin estatal ni
se sabe qu es propiamente una Constitucin, y donde son muy inciertos los
beneficios de la democracia.

En virtud de este contraste o desigualdad entre colombianos urbanos y rurales


puede sostenerse que Colombia tiene una institucionalidad asimtrica, porque se
percibe fuerte en los centros urbanos y se debilita con la distancia, hasta
simplemente desaparecer en los sitios ms alejados.

La Constitucin de 1991 no logr cerrar, desde el punto de vista normativo, la


profunda brecha existente entre la ciudad y el campo. La poltica social de 1991 se
formul en un lenguaje general y abstracto que proclama la lucha contra la
pobreza en general, la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de
todos, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin, categora mtica percibida como un todo ms o menos homogneo.

En efecto, la Constitucin convierte la disyuntiva urbano-rural, a pesar de sus


manifiestas tensiones y conflictos, en una simple ecuacin. Por cuenta de este
descuido la Constitucin tan solo alude a los campesinos (palabra casi inexistente
en la Carta Poltica), muy dbil y brevemente, en el artculo 64, donde asigna al

10 Es por ello manifiesto que, durante el tiempo en que los hombres viven sin un poder comn
que los obligue a todos al respeto, estn en esa condicin que se llama guerra, una guerra de
todos contra todos (Thomas Hobbes, Leviatn, Captulo XIII).

5
Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de
los trabajadores agrarios, as como a servicios sociales y econmicos, con el fin
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. Seguidamente los
artculos 65 y 66 dejan a un lado los campesinos para referirse a objetivos e
instrumentos econmicos relacionados con las actividades agropecuarias.

Al poner sobre la mesa tan protuberantes olvidos se evidencia que el Acuerdo


Final colma con creces un enorme vaco constitucional.

4. Crisis municipal e inexistencia de gobierno rural. El municipio tiene la


responsabilidad de atender simultneamente a las necesidades de la poblacin
urbana y de la poblacin rural. Sin embargo, los hechos han demostrado
fehacientemente que a la institucin municipal se le escapa lo rural y, por tanto, al
Estado. Sus acciones dirigidas a la poblacin campesina o no existen, o no logran
llegar, o llegan muy debilitadas.

Como ya se ha sealado, nuestro sistema jurdico carece de oferta institucional


especfica para la poblacin rural. Las veredas, corregimientos e inspecciones de
polica son conceptos vagamente esbozados en la normatividad. Son instituciones
rudimentarias, apndices de la administracin central del municipio, refractarias a
la participacin y la autogestin. Donde existen, las juntas administradoras locales
son entes polticos e ineficientes que poco han contribuido a la participacin
ciudadana y la eficiencia de los servicios pblicos, y estn muy lejos de fungir
como autnticas organizaciones de la comunidad rural.

La concrecin de los trminos para concertar la paz con las FARC remite a las
carencias endmicas de las poblaciones asentadas en la enorme ruralidad
colombiana, a las cuales les falta, ante todo, lo que normalmente debe proveer un
gobierno local: servicios de salud, educacin, saneamiento bsico y agua potable,
como lo ordena el artculo 366 de la Constitucin. 11 Y, por supuesto, seguridad,
justicia, derecho a un gobierno propio, como se desprende de los principios,
derechos y reglas constitucionales.

De alguna manera y dramatizando un tanto el argumento, lo que ha hecho falta en


Colombia, y por lo que han luchado las FARC durante dcadas, son ms
municipios. En las insuficiencias de la institucin municipal, pensada y organizada
para que se ocupe prioritariamente de administrar lo urbano con grave descuido
de lo rural, podramos encontrar algunas de las causas de la violencia endmica
que ha sufrido el pas, y que ha hecho presa en los habitantes del campo.

11 Artculo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son


finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las
necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el
gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin.

6
El municipio es el brazo ms largo del Estado en el territorio. A donde no llega el
municipio virtualmente no existe Estado. En estos casos el vaco de poder
institucional se explica por la ausencia del municipio en el territorio, anomala que
ocurre debido a clamorosas debilidades e ineficiencias, atribuibles entre otras
razones a: (i) obsolescencia del modelo colombiano de gobierno municipal, que
debe ser profundamente reformado, (ii) insuficiencia del nmero de municipios
existentes, (iii) inexistencia de modalidades de gobierno campesino local
adaptadas a las circunstancias de las comunidades rurales, (iv) inexistencia de
formas intermedias de administracin territorial idneas para coordinar a las
comunidades rurales y ejercer la subsidiariedad.

Muy equivocados estn, por tanto, quienes consideran que son suficientes 1.104
municipios para lograr que la poblacin colombiana logre conectarse con el
Estado, e imaginan que esta red institucional sea suficiente para proveer a la
poblacin, dispersa en ms de 60.000 veredas, los bienes y servicios pblicos a
que tienen derecho todos los colombianos.

Ahora bien, no se trata tan solo del nmero, sino tambin de la calidad y
naturaleza de las instituciones de gobierno local. Sin ignorar que el modelo
estndar de municipio colombiano (institucin que no se ha modificado desde
1834) debe ser objeto de sustanciales reformas, la complejidad social del mundo
rural reclama formas nuevas y especiales de organizacin, gobierno y
administracin. Teniendo en cuenta, por supuesto, que estas nuevas modalidades
de organizacin local debern adaptarse a la circunstancia de la poblacin rural en
sus comunidades, por lo general pequeas, pobres, aisladas, dispersas y
distantes, adems de diversas. 12

5. Paz territorial. El origen campesino de las FARC explica la naturaleza y los


contenidos del Acuerdo Final. En este documento se ha pactado la paz entre la
sociedad rural y el Estado urbano, para permitir que, por fin, en Colombia haya
tanto Estado como territorio.

Ahora bien, al contrario de lo que algunos han credo, la construccin de la paz no


puede consistir simplemente en que el establecimiento reciba o acoja a los
rebeldes que han decidido renunciar a la lucha armada, ni en que el Estado lleve a
las regiones, desde el centro poltico nacional, auxilios, obras y servicios. La
construccin de la paz requiere de slidos cimientos, que solo es posible
construirlos a partir de los territorios y las comunidades.

Por este motivo la paz no se edifica desde el gobierno hacia el territorio, sino
desde el territorio hacia las distintas esferas geogrficas y jerrquicas de la
institucionalidad. Es por tanto equivocado suponer que la paz sea un asunto de
reorganizacin burocrtica, de gestin ministerial o de simple reorientacin de

12 Augusto Hernndez Becerra. Del municipio, sus reformas y la paz, en Unitaria o federal?
Estudios sobre la configuracin del nivel intermedio en Colombia y algunas referencias
internacionales. Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2014.

7
recursos fiscales. Por el contrario, la paz en el territorio tiene que ver con la gente
que en la enorme ruralidad de Colombia padeci la guerra, y que desea entrar a
formar parte del pas con la plenitud de derechos de esa otra Colombia, urbana y
remota, que desde siempre la ha menospreciado. En otras palabras, no habr paz
en el territorio sin descentralizacin territorial.13

Creer que la misin del gobierno sea ahora llevar la paz a los territorios, es
desconocer la personera poltica bien ganada de las comunidades rurales, colocar
a los campesinos en posicin de destinatarios pasivos de la accin estatal y de
incapaces relativos que necesitan ser asistidos por una institucionalidad que ha
demostrado ser ineficiente, excesivamente centralista y poco democrtica.

Sobre este particular es interesante registrar que, de acuerdo con el Comisionado


Sergio Jaramillo, en Colombia no ha habido un proceso de paz territorial capaz
de hacer el cierre del conflicto, a lo cual agrega que es necesario reconstruir el
pacto social en las regiones mediante dos estrategias: una consiste en ampliar el
alcance y fortalecer la efectividad de las instituciones en el territorio; la otra
apunta a construir desde abajo, apoyados en la fuerza y la capacidad de
organizacin de las comunidades, para lo cual se debe pensar en nuevas formas
de organizacin de las comunidades. 14

Es sin embargo el propio Alto Comisionado para la Paz quien ha refutado tan
acertadas consideraciones al plantear que se debe pensar en nuevas formas de
organizacin de las comunidades para sacar adelante la transicin, pero dentro
de la actual organizacin poltico-administrativa del Estado, que no est en
discusin. A lo cual ha agregado que las comunidades deben priorizar, construir,
administrar y mantener obras, bajo la supervisin de las autoridades
municipales.15

Por su parte el Ministro del Interior Juan Fernando Cristo, en discurso que
pronunci el 26 de octubre de 2016 al participar en el Congreso Internacional de
Derecho Administrativo convocado por el FIDA16 y celebrado en la Universidad del
Rosario, declar tener la ilusin de que mucho de lo que no se ha hecho en los
temas de descentralizacin y autonoma territorial se haga en los prximos aos.

13 Eduardo Lindarte. Las races del problema de la descentralizacin


http://www.razonpublica.com/index.php/economia-y-sociedad/10183-las-ra%C3%ADces-del-
problema-de-la-
descentralizaci%C3%B3n.html?utm_source=MadMimi&utm_medium=email&utm_content=Las+ra%
C3%ADces+del+problema+de+la+descentralizaci%C3%B3n&utm_campaign=20170417_m138734
916_Las+ra%C3%ADces+del+problema+de+la+descentralizaci%C3%B3n&utm_term=Eduardo+Li
ndarte
14 Sergio Jaramillo, Alto Comisionado para la Paz. La transicin en
Colombia,http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/Documents/La%20transici%C3%B3n%20en
%20Colombia.pdf
15 Sergio Jaramillo. La transicin en Colombia,
http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/Documents/La%20transici%C3%B3n%20en%20Colo
mbia.pdf, p. 4
16 Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo.

8
En efecto, la paz territorial es incompatible con el centralismo que se ha agudizado
en los ltimos lustros, a contrapelo de los principios y reglas constitucionales, y ya
es hora de que Colombia recupere la senda de la descentralizacin.

La paz territorial ha suscitado una pugna entre quienes afirman que construir la
paz en el territorio demanda cambios permanentes de la divisin poltico
administrativa y quienes consideran que solo son aceptables concesiones
territoriales transitorias para restablecer posteriormente el statu quo.

En defensa de esta ltima posicin, recientemente altos mandos militares en uso


de retiro se dirigieron al Presidente de la Repblica para manifestarle:

queremos expresarle nuestra inquietud por el inters manifiesto de esta


organizacin (las FARC) de crear a toda costa zonas permanentes y no de
carcter transitorio en los sitios acordados, para conformar peligrosos
asentamientos con grupos no desmovilizados y comunidades afectas, que
potencialmente y hacia el futuro inmediato, se constituiran en graves amenazas y
factor de perturbacin, tal como aconteci en el pasado con las llamadas
Repblicas Independientes, que tanto dao causaron a la integridad territorial de
la nacin.17

Evidentemente persiste en sectores tradicionales del estamento militar el antiguo


apremio de controlar el territorio desde una perspectiva de guerra, la cual ya no
corresponde a la nueva etapa histrica que vive el pas desde que se acord la
paz con las FARC, y que obliga a laborar en pro de su consolidacin con una
mentalidad diferente.

En tiempo de paz el control militar del territorio carece de sentido. En el


posconflicto, etapa desprovista de lucha y de violencia, la presencia del Estado en
el territorio viene a adquirir un nuevo significado y se logra con instituciones. De
esta manera el territorio, bajo un gobierno civil, constitucional y democrtico, se
convierte en refugio de libertad y en espacio para la realizacin de proyectos de
vida personal y colectiva.

En tanto que desde el gobierno se deslizan visiones contradictorias sobre lo que


entiende por paz territorial, concepto inevitablemente polmico, 18 las FARC tienen
sobre lo territorial una idea ms precisa y por momentos divergente de la
gubernamental.

La verdad es que, si la paz debe instaurarse en el territorio, lo cual supone una


amplia participacin de sus habitantes, y tiene como propsito garantizarles sus

17 Preocupaciones sobre Seguridad Nacional y tratamiento especial diferenciado para miembros de


la Fuerza Pblica. Carta dirigida al Presidente de la Repblica por militares retirados, marzo 1 de
2017.
18 Gustavo Duncan. Una gruesa lnea roja

http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/una-gruesa-linea-roja-gustavo-duncan-columna-el-
tiempo/16447351

9
derechos, e incluye a los guerrilleros desmovilizados y organizados como partido
poltico, dicha paz no podra ser estable y duradera si la institucionalidad no se
adaptara, sobre el terreno y con la poblacin, a tan particulares circunstancias.

II. Visin del territorio en el Acuerdo y en su implementacin19

1. El territorio como cuestin medular del Acuerdo Final. Siendo tan


importantes y diversos todos los temas que recoge el Acuerdo Final, la cuestin de
fondo que es transversal a todo lo pactado gira en torno a los arreglos
institucionales necesarios para hacer posible la paz en el territorio, y que sugieren
cambios an no precisados en la organizacin poltica territorial. En la letra del
Acuerdo Final no es explcito el propsito de ejecutar una reorganizacin territorial.
Con todo, ofrece elementos de interpretacin que permiten colegir eventos
reformadores de la organizacin territorial en la fase de implementacin.

En instancias previas al Acuerdo Final se alcanz a hablar del reconocimiento y


apoyo a las Zonas de Reserva Campesina como una excepcin al rgimen
municipal, as como del enfoque territorial de las comunidades rurales mediante
la utilizacin de mecanismos de participacin ciudadana. Por su parte las FARC,
imaginando escenarios de la implementacin desde antes de suscribirse el
Acuerdo, propusieron otras formas de organizacin de la poblacin rural, como
los Territorios Especiales para la Construccin de la Paz Terrepaz, en zonas
geogrficas definidas, con un rgimen especial y extraordinario, protegido
constitucionalmente. 20 La difusin de dichas tesis y otras similares permita
suponer que los acuerdos apuntaban claramente hacia la constitucin de
territorios exentos de la autoridad municipal, escindidos geogrficamente del
municipio. Estos nfasis territoriales, sin embargo, no quedaron consignados en el
Acuerdo Final.

Con todo, lo territorial parece seguir siendo una materia medular porque los
destinatarios de las reformas y polticas de la implementacin son las
comunidades campesinas inscritas en las reas rurales a donde pertenecen.
Puesto que las zonas rurales han sido el escenario de nacimiento, accin e
implantacin de la guerrilla, el campo y los campesinos son evidentemente su
lnea de base para emprender un proyecto poltico que busca lograr el gobierno
por medio de votos y no mediante la lucha armada. En este aspecto, de naturaleza
poltico electoral, lo territorial cobra especial relevancia.

19 El Acuerdo Final se compone de una introduccin y seis captulos o puntos, a saber: (i) Hacia un
Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral; (ii) Participacin poltica: apertura democrtica
para construir la paz; (iii) Fin del conflicto; (iv) Solucin al problema de las drogas ilcitas; (v)
Acuerdo sobre las vctimas del conflicto: Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparacin y No
Repeticin, incluyendo la Jurisdiccin Especial para la Paz; y Compromiso sobre Derechos
Humanos y (vi) Implementacin, verificacin y refrendacin.
20 Revista Semana Qu quieren las Farc con los Terrepaz?

http://www.semana.com/nacion/articulo/las-farc-los-territorios-de-paz/452371-3

10
En efecto, las FARC-partido poltico aspiraran a consolidarse democrticamente
como gobierno en sus reas de influencia, para desde all catapultar posterior o
simultneamente un proyecto ms ambicioso de alcance nacional. De esta
manera la dejacin de las armas se concretar en compensaciones de contenido
poltico. En este sentido la posibilidad de una nueva organizacin territorial guarda
directa relacin con comunidades campesinas y varios centenares de municipios
de escasa poblacin pero con una geografa muy extensa, formada en su mayora
por baldos, tierras de colonizacin y resguardos indgenas. Hacia all se dirige la
paz territorial.

2. La territorializacin de la paz. La Introduccin del Acuerdo Final centra la


atencin en el enfoque territorial de lo pactado, para poner de relieve que la paz
se construir desde las regiones y territorios y con la participacin de las
autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad, con la
participacin activa de la ciudadana y teniendo en cuenta lo especfico y diverso
de los territorios y las comunidades.21

En tanto que la letra del Acuerdo Final se abstiene de proponer un nuevo arreglo
territorial, el espritu del Acuerdo ofrece sugestivas pistas sobre esta materia. Las
comunidades rurales, organizadas con sus propios liderazgos sociales,
delimitadas en geografas que bordean y esquivan los centros urbanos, y dotadas
por el Acuerdo Final de un formidable programa de desarrollo econmico, social y
poltico, se encaminan a constituir nuevos centros de poder, diferenciados de la
organizacin territorial tradicional y tal vez escindidos de los municipios en algunos
casos.

Con estas administraciones rurales incipientes tal vez ocurra lo que pas cuando
en 1991 se debati la posibilidad de un nuevo ordenamiento territorial para las
comunidades indgenas: sus dirigentes estuvieron dispuestos a escuchar distintas
frmulas siempre y cuando no se les propusiera organizarse como municipios.

En esta perspectiva es posible que el municipio no se perciba como la forma ms


adecuada de organizacin para realizar el plan poltico de las comunidades
rurales, que de acuerdo con la letra y el espritu del Acuerdo Final, aspiran a
gozar de autonoma real, a que sea decisiva la participacin ciudadana, a contar
con una administracin eficiente y austera, a que el manejo de lo pblico sea
democrtico, igualitario y honesto. La verdad es que el municipio no puede
ofrecerles tanto. 22

El Acuerdo no plantea la creacin de nuevas formas de gobierno y administracin


territorial, al margen de los departamentos y municipios, y por el contrario ratifica
la autoridad de alcaldes y gobernadores, cuyo concurso considera indispensable
para construir la paz en el territorio. Sin embargo, las frmulas generales del

21
Acuerdo Final, Introduccin.
22Augusto Hernndez Becerra. Rgimen jurdico del Municipio en Colombia. Derecho municipal
multinacional, Editorial Porra, Mxico, 2015.

11
Acuerdo alusivas a la paz territorial, tales como: construir desde las regiones,
participacin de los diferentes sectores de la sociedad, participacin activa de la
ciudadana, inclusin y representacin poltica de zonas especialmente afectadas
por el conflicto, entre otras, ofrecen a la implementacin principios y parmetros
de enorme potencial para una eventual reforma de la organizacin territorial del
Estado.

Es as como el Acuerdo Final aplica distintas tcnicas de reordenacin de la


poblacin en la geografa que tienen el efecto de territorializar la paz. Es
inocultable que de esta manera se esboza un ordenamiento territorial propicio al
proyecto de las FARC, en el inmediato futuro como partido poltico, para obtener
poder local, regional y nacional participando en las elecciones populares.

La territorializacin de la paz se manifiesta en el Acuerdo por lo menos en tres


categoras de instituciones: i) territorios socialmente construidos, como las Zonas
de Reserva Campesina, ii) territorios emergentes o por construir, que seran las 16
Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, y iii) territorios transitoriamente
construidos, como las Zonas Veredales Transitorias de Normalizacin. Ninguna de
estas categoras equivale geogrfica ni conceptualmente a la institucin municipal.
La naturaleza de los tres tipos es diversa y ninguno pretende asemejarse al
municipio.

3. Zonas de Reserva Campesina (ZRC). El artculo 1 de la Ley 160 de 1994 fij


como uno de sus objetivos establecer Zonas de Reserva Campesina para el
fomento de la pequea propiedad rural, con sujecin a las polticas de
conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los
criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se sealen. Por su
parte el Decreto 1777 de 1995 seal que las ZRC tienen por objeto fomentar y
estabilizar la economa campesina, superar las causas de los conflictos sociales
que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la
justicia social en las reas respectivas. 23

Las Zonas de Reserva Campesina se han convertido en un importante factor de


organizacin de las comunidades campesinas, y en un fenmeno configurador de
nuevas geografas econmicas y polticas. 24 Es evidente que las ZRC se estn
convirtiendo en polos de desarrollo de las economas rurales con identidad
regional propia, y de esta manera estn dando pasos acelerados hacia su
configuracin como nuevas entidades territoriales. Son seis las ZRC constituidas y
siete las que estn en estudio o por constituir. Otras tantas se han organizado de

23 Alejandro Perdomo Barajas. Zonas de Reserva Campesina: Republiquetas independientes o


mecanismos para fomentar la economa campesina?
https://agronegocios.uniandes.edu.co/2015/11/19/zonas-de-reserva-campesina-republiquetas-
independientes-o-mecanismos-para-fomentar-la-economia-campesina/
24 Arcadio Gonzlez Ardila Por qu piden zona de reserva campesina en el Catatumbo?

http://m.elpais.com.co/elpais/judicial/noticias/por-piden-zona-reserva-campesina-catatumbo

12
hecho, como la ZRC polgono de Tib. 25Algunas disputan la autoridad a los
alcaldes y tienen vocacin de desmembrarse de los respectivos municipios.

En relacin con las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) destaca la Introduccin


del Acuerdo que es necesario su reconocimiento y apoyo.26 Las ZRC son
definidas ms adelante como iniciativas agrarias que contribuyen a la
construccin de paz, a la garanta de los derechos polticos, econmicos, sociales
y culturales de los campesinos y campesinas, al desarrollo con sostenibilidad
socio-ambiental y alimentaria y a la reconciliacin de los colombianos y
colombianas. Declara adems el Acuerdo que el gobierno nacional apoyar a las
comunidades rurales, a las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y, en general,
otras formas de organizacin de la poblacin rural y de la economa campesina
sostenibles.

Agrega el Acuerdo, desarrollando el tema agrario, que los mecanismos de


participacin que se establezcan para elaborar los Planes de Desarrollo con
Enfoque Territorial buscan fortalecer la participacin ciudadana en las decisiones
que los afectan en el marco de la Constitucin, impulsar la asociatividad solidaria y
vigorizar la democracia local.27

Las ZRC no son transitorias. Por el contrario, tienen una clara vocacin de
permanencia y consolidacin. En el ao 2013 las FARC llegaron a plantear la
creacin de un total de 59 ZRC, propuesta que desat una fuerte reaccin de
distintos sectores de opinin y del propio gobierno. 28 A la postre lo que parece
haberse negociado finalmente es que el eje territorial de la implementacin del
Acuerdo no sean las ZRC sino las Circunscripciones Transitorias Especiales de
Paz, que abarcaran territorios y poblaciones ms extensos y plurales.

4. Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. En relacin con el punto


2, Participacin poltica: Apertura democrtica para construir la paz, el Acuerdo
Final declara que, con el objetivo de garantizar una mejor integracin de zonas
especialmente afectadas por el conflicto, el abandono y la dbil presencia
institucional, y una mayor inclusin y representacin poltica de estas poblaciones
y de sus derechos, y tambin como una medida de reparacin y de construccin
de la paz, el Gobierno Nacional se compromete a crear en estas zonas un total de
16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la eleccin de un total

25 Voces campesinas. Entrevista a la lder colombiana Olga Quintero.


http://www.sudamericarural.org/nuestra-produccion/entrevistas/entrevistas/22-voces-campesinas-
entrevista-a-la-lider-colombiana-olga-quintero.
26 Ibid.
27 Acuerdo Final, Punto 1.1.10. Cierre de la frontera agrcola y proteccin de zonas de reserva.
28 Farc aspiran a multiplicar zonas de reserva campesina en Colombia, marzo 19 de 2013.

http://www.elespectador.com/noticias/paz/farc-aspiran-multiplicar-zonas-de-reserva-campesina-col-
articulo-411242

13
de 16 Representantes a la Cmara de Representantes, de manera temporal y por
2 perodos electorales.29

En efecto, se ha considerado que la construccin de la paz requiere que los


territorios ms afectados por el conflicto y el abandono, en una fase de transicin,
tengan una mayor representacin en el Congreso de la Repblica para asegurar la
inclusin poltica de esos territorios y sus poblaciones, as como la representacin
de sus intereses. 30

Las nuevas circunscripciones para la Cmara de Representantes, denominadas


Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, tienen por objeto permitir que
los habitantes elijan durante la fase de transicin y de manera temporal,
representantes a la Cmara. En este aspecto dichas circunscripciones implican
una significativa modificacin del mapa electoral y, por tanto, de la geografa
poltica, con alcances que nicamente se precisarn al legislar sobre esta materia.

El aspecto ms notable de esta parte del Acuerdo radica en que, por primera vez
en la experiencia poltica del pas, se constituirn circunscripciones electorales que
no corresponden a ninguna entidad territorial. En nuestra historia, al contrario, lo
normal ha sido llegar a la nueva circunscripcin electoral a partir de la creacin de
una entidad territorial.

Debido a que polticamente surge y se fortalece una relacin estrecha entre


circunscripcin electoral y entidad territorial, entre electores y elegidos, lo ms
probable es que las 16 circunscripciones de paz, a pesar de denominarse
transitorias, se vuelvan permanentes porque se vern irresistiblemente impulsadas
a convertirse en entidad territorial.

Llegadas a este punto dichas circunscripciones ciertamente sern especiales,


pues sin ser departamento elegirn representantes a la Cmara. En su momento
ser una conquista poltica que los habitantes de dichas zonas (y sus
representantes) no se dejarn arrebatar tan fcilmente al cabo de los dos periodos
electorales de existencia (ocho aos) que les concede el Acuerdo. La
implementacin y la realidad poltica tendrn la palabra.

5. Zonas Veredales Transitorias de Normalizacin. El Acuerdo Final, al crear


las Zonas Veredales Transitorias de Normalizacin (ZVTN), ha otorgado al
concepto de vereda, tan insignificante y modesto en la legislacin municipal, un
relieve sin precedentes, aunque fugaz. Las veredas son una divisin tradicional del
territorio de los municipios, utilizada para organizar geogrficamente la poblacin
rural y desconcentrar eventualmente algunos servicios municipales, pero son
altamente informales en la medida en que carecen de institucionalidad propia y no
cuentan con una regulacin jurdica precisa.

29 Acuerdo Final, Punto 2.3.6 Promocin de la representacin poltica de poblaciones y zonas


especialmente afectadas por el conflicto y el abandono.
30 Acuerdo Final, Punto 2.1, p. 30.

14
Dichas Zonas Veredales son reas especiales de concentracin de los guerrilleros
creadas para garantizar el CFHBD (cese al fuego y de hostilidades bilateral y
definitivo) y la DA (dejacin de las armas). Estas Zonas tienen como objetivo
iniciar el proceso de preparacin para la reincorporacin a la vida civil de las
estructuras de las FARC-EP en lo econmico, lo poltico y lo social de acuerdo con
sus intereses, y el trnsito a la legalidad. Segn el Acuerdo, las Zonas son
territoriales, temporales y transitorias. 31 Teniendo en cuenta estos objetivos el
Gobierno Nacional y las FARC-EP acordaron establecer 20 Zonas Veredales
Transitorias de Normalizacin (ZVTN) y 7 campamentos (PTN).32

Las ZVTN son, dice el Acuerdo, territoriales, temporales y transitorias. Puesto


que son temporales, el da D+180 se dar por terminado el funcionamiento de
estas Zonas y el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo. Son
transitorias, y por tanto solo funcionarn para iniciar el proceso de preparacin
para la Reincorporacin de las estructuras de las FARC-EP en lo econmico, lo
poltico y lo social de acuerdo con sus intereses, y su trnsito a la legalidad.33 En
cuanto temporales, las Zonas existirn por un tiempo determinado y, en cuanto
transitorias, aparentemente se ha querido significar que estas Zonas son
prescindibles o de paso para ceder su lugar a una fase posterior que suscita gran
incertidumbre.

Qu viene para el futuro de los exguerrilleros, una vez se vean precisados a


abandonar las Zonas Veredales y los campamentos? A dnde se dirigirn? Se
espera que se disuelvan o que permanezcan unidos? Iniciarn una larga y
peligrosa peregrinacin hacia las circunscripciones de paz, que seran tambin
zonas veredales ampliadas en el espacio y en el tiempo, aun cuando tambin
transitorias y temporales? 34

31 Acuerdo Final, Punto 3.1.4.1. Zonas Veredales Transitorias de Normalizacin (ZVTN).


32 Acuerdo Final, Protocolo del captulo DESPLIEGUE DEL MECANISMO DE MONITOREO Y
VERIFICACIN del Acuerdo de Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo (CFHBD) y
Dejacin de las Armas (DA). Estn ubicados en 27 municipios y 15 departamentos como sigue:
Fonseca (Guajira), La Paz (Cesar), Tib (Norte Santander), Remedios (Antioquia), Ituango
(Antioquia), Dabeiba (Antioquia), Viga del Fuerte (Antioquia), Rio Sucio (Choc), Tierra Alta
(Crdoba), Planadas (Tolima), Villa Rica (Tolima), Buenos Aires (Cauca), Caldono (Cauca), Corinto
(Cauca), Policarpa (Nario), Tumaco (Nario), Puerto Ass (Putumayo), Cartagena del Chair
(Caquet), La Montaita (Caquet), San Vicente del Cagun (Caqueta), Arauquita (Arauca), Tame
(Arauca), Mesetas (Meta), Vista Hermosa (Meta), La Macarena (Meta), Mapiripn (Meta), Cumaribo
(Vichada), San Jos del Guaviare 1 (Guaviare), San Jos del Guaviare 2, Calamar y El Retorno
(Guaviare).
33 Acuerdo Final, Protocolo y Anexos del captulo de DISPOSITIVOS EN EL TERRENO Y ZONAS

del Acuerdo de Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo (CFHBD) y Dejacin de las
Armas (DA). Funcionamiento de las Zonas Veredales Transitorias de Normalizacin (ZVTN) y
Puntos Transitorios de Normalizacin (PTN) y adecuacin de dispositivos en el terreno de la
Fuerza Pblica.
34 Laura Ardila Arrieta. La poltica de las FARC http://lasillavacia.com/historia/la-politica-de-las-farc

60577?utm_source=newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=As%25C3%25AD%2520ava
nzan%2520los%2520paras%2520en%2520Choc%25C3%25B3

15
Mientras llega la respuesta a estas y otras preguntas afines, ya se expresa la
necesidad de ampliar la duracin de estas Zonas y campamentos, e incluso
algunos ex guerrilleros anuncian su deseo de quedarse y establecerse
definitivamente all, en contra de lo pactado en el Acuerdo Final.35

III. Implementacin con garantas constitucionales

1. El nuevo Acto Legislativo. En virtud del proyecto de Acto Legislativo que dar
estabilidad y seguridad jurdica al acuerdo final para la terminacin del conflicto y
la construccin de una paz estable y duradera, ingresar a la Constitucin un
artculo del siguiente tenor:

En desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final para la
terminacin del conflicto y la construccin de una paz estable y duradera firmado el
da 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de derecho
internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la Constitucin
Poltica y aquellos conexos con los anteriores, sern obligatoriamente parmetros
de interpretacin y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de
implementacin y desarrollo del Acuerdo Final, con sujecin a las disposiciones
constitucionales.
Las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligacin de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de
todos los rganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del
Acuerdo Final y su interpretacin y aplicacin debern guardar coherencia e
integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el
espritu y los principios del Acuerdo Final.

Si bien el texto del Acuerdo Final no se incorpora formalmente a la Constitucin,


como alcanz a ser la idea inicial,36 sus disposiciones quedan jurdicamente
ubicadas en las inmediaciones del texto constitucional porque impone a todas las
autoridades (incluidos el Congreso de la Repblica y la Corte Constitucional)
principios y reglas de obligatorio cumplimiento.

Ms exactamente, de distintas maneras el proyecto de Acto Legislativo para dar


estabilidad y seguridad jurdica al Acuerdo Final le concede un status indito en la
historia constitucional pas por las siguientes razones:

i) Aquellas disposiciones que correspondan a normas de derecho internacional


humanitario o derechos fundamentales, que directa o indirectamente en el
Acuerdo lo son en su mayor parte, sern parmetros obligatorios de
interpretacin jurdica, lo cual les confiere una fuerza vinculante que no podrn

35 Farc no descartan quedarse en las zonas veredales despus del desarme, 17 de abril de 2017
http://m.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/farc-podrian-quedarse-en-las-zonas-veredales-
despues-del-desarme-78472
36 lvaro Leyva Durn. Acuerdos especiales con las Farc, un ballet constitucional

http://app.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/acuerdos-especiales-con-las-farc/16599629

16
pasar por alto los intrpretes de turno, sean estos las autoridades administrativas
o el juez constitucional.

ii) Las disposiciones del Acuerdo Final sern, adems, referentes de desarrollo y
validez de las normas y las leyes de implementacin y desarrollo del Acuerdo. En
este aspecto debe leerse un mandato constitucional dirigido a todas las
autoridades administrativas, al legislador, a los jueces constitucionales y a la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo. Una simple ley no tendra tanta
fuerza coactiva, y por este rasgo, si bien el Acuerdo Final no es norma
constitucional, en todo caso viene teniendo ms fuerza vinculante que una ley del
Congreso de la Repblica.

iii) El Estado en su conjunto (con todas sus instituciones y autoridades, los tres
poderes, los rganos constitucionales y autnomos y las autoridades territoriales)
queda constitucionalmente obligado a cumplir de buena fe con lo establecido en
el Acuerdo Final, lo cual significa que cada una de las partes suscribientes (las
FARC y el Estado) debe adoptar un comportamiento leal y honesto, que no basta
con la ejecucin literal de lo pactado, sino que exige un cumplimiento de acuerdo
con las costumbres de la gente de bien, pensando no solo en el propio inters,
sino tambin en el bienestar de la contraparte. 37 Todo lo cual convierte el texto del
Acuerdo Final no solo en ley para las partes, como es lo propio de todo contrato,
sino virtualmente en una ley de la Repblica de carcter especial.

iv) La norma constitucional que avala Acuerdo Final cierra no con una exhortacin
sino con un mandato que impone al intrprete y al ejecutor del Acuerdo dos
obligaciones relativas a su interpretacin y aplicacin: que se guarde coherencia
e integralidad con lo acordado y que se preserven los contenidos, los
compromisos, el espritu y los principios del Acuerdo Final.

2. Herramientas del Acuerdo para la implementacin. 38 La implementacin


cuenta con su propio estatuto en el punto 6 del Acuerdo, denominado
Implementacin, verificacin y refrendacin. Se trata de un documento robusto,
que empieza por establecer unos principios orientadores de la implementacin y
crea unos Mecanismos de implementacin y verificacin, siendo el principal de
ellos la Comisin de Seguimiento, Impulso y Verificacin a la Implementacin del
Acuerdo Final (CSIVI).

Dicha Comisin est integrada por tres representantes del Gobierno Nacional y
tres representantes de las FARC-EP o del partido poltico que surja de su trnsito
a la vida legal. Agrega el Acuerdo que su duracin podr ser hasta de diez aos,
acordndose un primer periodo de funcionamiento hasta enero de 2019, fecha a

37 V. Lilian C. San Martn Neira. "La clusula ex fide bona y su influencia en el quantum
respondeatur como herramienta para recuperar el equilibrio patrimonial en derecho romano. Los
ejemplos de D. 19.1.13 pr. y D. 19.2.33", Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de
Colombia, N 28, enero-junio de 2015, pp. 47-77
38 Acuerdo Final, punto 6. Implementacin, verificacin y refrendacin.

17
partir de la cual los integrantes de la Comisin decidirn sobre su prrroga. De
esta manera la Comisin se convertira en la institucin poltica de alto nivel con
mayor duracin y continuidad en la organizacin del Estado.

Entre sus objetivos la Comisin se ocupar de: resolucin de diferencias;


seguimiento a los componentes del Acuerdo y verificacin de su cumplimiento;
impulso y seguimiento a la implementacin legislativa de los acuerdos; dar
informes de seguimiento y recibir insumos de instancias encargadas de la
implementacin.

Adems, con el fin de garantizar la implementacin de todo lo acordado - polticas,


normas, planes, programas- y facilitar su seguimiento y verificacin, la Comisin
discutir y aprobar un Plan Marco para la Implementacin de los Acuerdos sobre
la base del borrador que le presente el Gobierno Nacional. El Gobierno presenta,
pero es la Comisin la que aprueba el Plan, que por mucho exceder la duracin
de cuatro aos que tienen las leyes de planes nacionales de desarrollo, pues este
Plan Marco tendr una vigencia de diez aos.

El Acuerdo dise, adems, una compleja estructura de verificacin internacional


que tendr a su cargo tutelar al Gobierno y al Congreso de la Repblica en el
cumplimiento y desarrollo del Acuerdo Final. En dicha estructura estn llamados a
participar notables internacionales y las Naciones Unidas, adems de otras
instituciones, organismos, gobiernos y organizaciones no gubernamentales.

Conclusiones

Colombia es un Estado en proceso de construccin territorial. Vastas extensiones


de su geografa, relativamente deshabitadas y escasamente desarrolladas, sern
ocupadas en el futuro y se convertirn en asiento de nuevas comunidades,
inevitablemente pequeas, rurales y pobres. El Acuerdo Final parece estar
mirando hacia ese horizonte.

La insurgencia ha sido otra de las secuelas del centralismo histrico de Colombia,


y nada favorece a las perspectivas de la paz que estemos viviendo desde hace
ms de una dcada un periodo de neocentralismo.

Lo transitorio en el Acuerdo Final tiende a volverse permanente. Por qu?


Porque, como claramente se desprende del ttulo del Acuerdo Final, este tiene
como finalidad la terminacin del conflicto y la construccin de una paz estable y
duradera, objetivo que mal podra lograrse mediante arreglos transitorios o
pasajeros. Si se desea construir una paz estable y duradera, mal podran ser
transitorios o temporales los mecanismos que conduzcan a su realizacin. Es
decir, lo que se ha bautizado como temporal o transitorio tiene vocacin de
convertirse en estable y duradero. Si as no fuera, habra que preguntarse cules
son los cambios que vendran despus de suprimir las instituciones transitorias
para construir la paz en el territorio.

18
Se est reescribiendo el contrato social de 1991, al cual se le ha agregado un
nuevo captulo, que en concreto provee a la organizacin y desarrollo de la
poblacin rural, a partir de las organizaciones sociales, su territorialidad, sus
autoridades y la participacin comunitaria. Se trata, ahora, del Estado Social de
Derecho para los campesinos.

19