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UNIVERSIDAD DEL SALVADOR COLEGIO INTERAMERICANO DE DEFENSA

BUENOS AIRES ARGENTINA WASHINGTON D.C. EE.UU.

EL CONTROL POLTICO DE UN CONFLICTO DE BAJA INTENSIDAD A


TRAVS DE LAS REGLAS DE ENFRENTAMIENTO DE LA AUTORIDAD
POLITICA LEGALMENTE CONSTITUIDA:
CASO FRONTERA DEL PER CON COLOMBIA

Por

SILVIO JAVIER ALVA VILLAMN

Tesis de Master para Optar al Ttulo de

MASTER EN DEFENSA Y SEGURIDAD HEMISFRICA

Tutor Acadmico: Carlos Tejada Mera MBA

Washington DC, Estados Unidos de Amrica, Mayo 16 de 2005


2
PROLOGO

A modo de facilitar la comprensin e identificar el problema descrito en el ttulo


de este trabajo de investigacin que se presenta para optar el ttulo de Master en Defensa y
Seguridad Hemisfrica, trasldese por un momento al escenario en que se encuentra aquel
oficial de nuestras fuerzas armadas, a cargo de una guarnicin en medio de la selva, en la
ribera de un ro que sirve como frontera entre dos pases, al mando de un destacamento que
tiene su base en una localidad humilde, la cual mantiene lazos comerciales con un poblado
similar que se encuentra en la ribera contraria, ambos poblados se encuentran alejados de
cualquier centro urbano de importancia, no existen caminos, ni rutas terrestres, slo est el
ro (navegable parcialmente a lo largo del ao) y un aeropuerto para aeronaves pequeas o
de transporte, que slo puede operar en horas del da y por supuesto cuando las
condiciones atmosfricas lo permitan. Las comunicaciones de radio y telefnicas son
limitadas y el suministro elctrico no es permanente. Pareciera que fuera una situacin
exagerada, pero es la realidad en muchas partes de la amazona sudamericana.

Ahora aadimos a este marco la presencia de elementos terroristas que operan en el


territorio de la otra nacin, sus rdenes son mantener la soberana nacional evitando el
ingreso de elementos terroristas al territorio de su pas.

Qu ocurrira si una noche esta guarnicin fuera atacada desde la ribera opuesta
por una columna terrorista?, podra este oficial hacer fuego sobre territorio extranjero
apelando al derecho de legtima defensa? podra ordenar que una patrulla efecte una
incursin sobre la ribera contraria, o debera slo defenderse con armas de largo alcance?,
qu ocurrira si a consecuencia de su defensa falleciera pobladores inocentes desde cuyas
casas se efectu el ataque?, cmo los gobiernos pudieran evitar que este hecho no obligue
a un distanciamiento entre los pases?, puede este oficial ser acusado de haber hecho un
uso indebido de la fuerza?, qu responsabilidad tiene el gobierno ante estos hechos?, y
finalmente, pudo preverse este incidente?

La necesidad de implementar algn mecanismo que permita enfrentar estas


circunstancias es evidente, tal vez no se evitar el ataque, pero posibilitar manejar mejor
las consecuencias polticas y facilitar a los Estados enfrentar estos escenarios y por lo

3
tanto ser conscientes de los riesgos que se presentan cuando se despliegan a miembros de
sus fuerzas armadas a lo largo de las fronteras.

El objetivo es implementar una herramienta en las relaciones internacionales e


incluso en las domsticas que permita controlar el empleo de la fuerzas armadas en roles
distintos a los tradicionales, en las cuales la autoridad militar est limitada por la naturaleza
de la misin y en donde la autoridad poltica que constitucionalmente y legalmente ejerce el
control de las fuerzas armadas tiene la obligacin de no slo ejercer este poder, sino
tambin asumir la responsabilidad que le acompaa.

En este debate de ideas, est la intencin de alentar la participacin de la sociedad y


en particular en la clase poltica, los partidos polticos, los dirigentes polticos en los temas
de defensa, los cuales no son, ni deben ser de exclusiva competencia de los miembros de
las fuerzas armadas.

De otro lado, es justo hacer un esfuerzo para evitar que los oficiales y el personal a
su cargo, que actan en el marco del derecho de la guerra y de acuerdo a las rdenes
recibidas de un superior militar, se les juzgue penalmente sin que cuenten con una clara
separacin legal entre los actos del servicio y aquellos que lo no lo son1.

Casos como el descrito en el prrafo anterior se han dado, y las consecuencias no


slo se reflejan en los actores de los hechos, sino en la moral de los dems miembros de las
fuerzas armadas, la cual es un deber de la sociedad proteger, pues son estas las instituciones
en las que la sociedad deposita su defensa a travs del monopolio para el empleo de la
fuerza.

1 El 14 Marzo 2005, los ex comandantes del Ejrcito del Per publicaron en el Diario El Comercio, de Lima, un pronunciamiento en el
cual, entre otros puntos alertan, que en el futuro, el personal del ejrcito podra eximirse de tomar decisiones y acciones para combatir
resueltamente a quienes atenten contra la seguridad nacional y el orden interno a causa de las represalias legales a las que estn expuestos
el personal militar por la falta de respaldo poltico y legal de sus actos en operaciones de combate y/o restablecimiento del orden pblico.

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INTRODUCCION

La guerra, tal como es conceptualizada en la sociedad actual, ha cambiado en los


ltimos aos, no slo por su tecnificacin, o por la generalizacin de los enfrentamientos
asimtricos, sino tambin por el cambio de las leyes que la regulan, la mayor
documentacin de los conflictos y por la participacin cada vez ms directa de actores no
estatales en estos escenarios.

Hasta hace unas dcadas, el modelo de guerra para el cual se preparaban nuestras
fuerzas armadas era aquel, en el cual el enemigo que deba enfrentarse, estaba compuesto
por soldados de otro Estado, el escenario de esta guerra era en un campo de batalla situado
en un sector en que las fuerzas de ambos bandos entraban en contacto, no interesaba la
cobertura de la prensa y la autoridad del comandante a cargo de las operaciones era casi
absoluta, pues l era quien regulaba el empleo de la fuerza en funcin a las rdenes que le
haban sido asignadas en la misin y en base a los usos y costumbres aceptados y propios
de cada poca.

La Segunda Guerra Mundial marc un cambio en la historia de la guerra, por


primera vez se juzg a los vencidos, no ante un fuero militar, sino en un fuero
internacional especial, que impusieron los vencedores, el tribunal de Nremberg. La
intencin de juzgar a los culpables de la guerra, tuvo consecuencias importantes, no slo
en el campo del derecho internacional sino en la manera que los tcticos de la guerra deban
evaluar legalmente, a partir de entonces sus decisiones, por ms que estas pudieran
ajustarse a la lgica militar. Esto se reflej particularmente en el caso del Almirante Carl
Doenitz, jefe de la fuerza de submarinos alemana, quien result condenado (entre otras
causas) por ordenar, a los comandantes de submarinos, no recoger a los nufragos de los
buques atacados, (prctica que sus pares navales aliados tampoco realizaban) y que de
haberse practicado hubiera puesto en grave riesgo a la unidad submarina y su dotacin. Por
primera vez una necesidad tctica, racionalmente justificada, fue condenada como ilegal.

Sin embargo, es fundamental reconocer que a consecuencia de los juicios de


Nremberg se reafirmaron unos principios de tica universal que habran de resultar de
considerable trascendencia. La moralizacin de la sociedad internacional en la que, al

5
menos en teora, coincidan los vencedores en la guerra, vena acompaada por el
establecimiento de una organizacin internacional destinada a asegurar en el futuro la paz
por medios pacficos. Esto dio lugar a la implementacin de nuevos marcos legales
internacionales basados en el Derecho Humanitario y en los Derechos Humanos y a la
aparicin de muchos organismos internacionales y no gubernamentales cuya labor han
generado un cambio significativo en la manera de juzgar los actos militares, desconociendo
como universalmente vlido el principio de obediencia o limitando los alcances del fuero
militar.

Otro cambio producido en los ltimos decenios, a raz de la existencia de Estados,


en donde es clara la separacin entre el poder poltico y el militar, es el incremento del
control poltico de las fuerzas armadas, en lo que ha venido a llamarse el control
democrtico de las mismas, este cambio reconoce y instrumenta mecanismos de
subordinacin del poder militar al poder poltico, y en el caso de los pases sudamericanos,
estos cambios han sido ms relevantes por el protagonismo y la independencia con la cual
los militares histricamente haban asumido un papel sobre la sociedad civil.

Pero la falta de cuadros preparados en la sociedad civil en los temas de defensa, en


donde la poltica de la defensa ha sido tradicionalmente dejado en control de las fuerzas
armadas, ha hecho difcil que las autoridades ejerzan el control de las fuerzas armadas, y
sobretodo que estas asuman las responsabilidades que conlleva esta autoridad.

En este contexto, la clsica expresin de Carl Von Clausewitz la guerra es la


continuacin de la poltica por otros medios, adquiere una mayor dimensin cuando se
parte que es la autoridad poltica debe definir la Poltica del Estado en materia de defensa
para ser ejecutada por el poder militar.

En la actualidad en casi todos los Estados, constitucionalmente es el Presidente de


la Repblica, quien a su vez es el Jefe de las Fuerzas Armadas, su autoridad nace en el
pueblo que lo ha elegido y por lo tanto en su figura, de Jefe de Estado se encuentra el
principal nexo entre el de poder poltico y el poder militar.

6
Es este escenario que las fuerzas armadas requieren de sus gobiernos se expresen en
los trminos ms precisos para limitar el grado de aplicacin de fuerza, sobretodo cuando
los escenarios no permiten hablar de guerras en el sentido clsico sino ms bien de crisis o
conflictos o de zonas de tensin.

En Amrica del Sur, las fuerzas armadas actualmente enfrentan a su vez nuevas
amenazas, dejando atrs las clsicas disputas territoriales y los conceptos tradicionales de la
guerra, tal como ocurri en su historia republicana del siglo XIX y hasta fines del siglo XX.

El caso de la frontera entre la Repblica del Per y la Repblica de Colombia es un


ejemplo de esto, en ella las partes no tienen un diferendo por lmites territoriales: existe en
cambio la presencia de terceros, compuestos por grupos armados de terroristas y
narcotraficantes, en donde las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)
constituyen la amenaza de mayor importancia. Este hecho constituye un peligro reconocido
por ambos pases, y a pesar de que se han establecido distintos niveles de coordinacin y
acercamiento entre las fuerzas armadas de ambas naciones, no existen mecanismos que
permitan hacer llegar a los Comandantes Operacionales las intenciones polticas de los
gobiernos que normen el empleo de la fuerza.

La importancia del presente estudio est dada por la necesidad de que el accionar de
las fuerzas armadas en la subregin est limitado de acuerdo a la poltica de los gobiernos
de los distintos pases, de modo que ante una crisis, los conflictos no escalen en intensidad,
por la decisin de un comandante operacional o tctico, basado solamente en su misin y
de los alcances de la misma.

Este vaco estara dado por la ausencia del imprescindible control poltico sobre el
uso de la fuerza, para no involucrar al Estado mas all de lo que se pretende polticamente,
o en algunos casos por la renuencia (por el costo poltico que conlleva) de los gobiernos de
asumir su responsabilidad en el campo militar, o bien por una inadecuada comprensin de
las relaciones cvico militares, o quizs atribuible a un exceso de confianza de los medios
de comando y control, y en las medidas de confianza mutua. Finalmente podra ocurrir este
vaco debido a que los acuerdos firmados a nivel ministerios de defensa para la resolucin
de las dudas que pudiera tener un comando operacional o tctico no fuesen suficientes.

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Los Objetivos generales de este estudio son

1. Presentar los cambios en el Derecho Internacional en la conduccin de operaciones


de guerra y en las consideraciones tcticas y operacionales sobre las que el
Comandante de Unidad debe tomar sus decisiones.
2. Demostrar que los mecanismos de confianza implementados a la fecha seran
insuficientes para un control poltico de la fuerza militar.
3. Demostrar la necesidad de la implementacin de Reglas de Enfrentamiento de la
Autoridad Poltica como un elemento contribuyente a afianzar las relaciones cvico
militares.
4. Demostrar que las Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica permitiran
controlar el grado de la fuerza aplicada, y que de ellas derivan las Reglas de
Enfrentamiento de los niveles operacionales y tcticos.
5. Describir la situacin de la frontera peruano colombiana a lo largo del Ro
Putumayo y la situacin militar frente a los grupos terroristas y de narcotrfico,
aplicndolo para un Estudio de Casos.

La hiptesis que se desea demostrar es la siguiente:

La Autoridad Poltica legalmente constituida de un Estado tiene la responsabilidad legal


de emitir las Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica para sus Fuerzas
Militares, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra para as controlar el grado de
fuerza empeada por las fuerzas militares del nivel operacional y tctico, y por tanto
asumir la responsabilidad de su competencia. Las Reglas de Enfrentamiento de los
niveles operacionales y tcticos deben desprenderse y estar en un todo de acuerdo con
ellas.

Sin embargo, a pesar que el presente estudio estar limitado al Estudio de Casos del
actual contexto de la situacin de la frontera peruano colombiana en el Ri Putumayo, las
conclusiones a las que se pueda llegar se expresarn en trminos generales que puedan ser
extendidos a otros escenarios similares e incluso a los casos domsticos o internos de cada
pas.

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Esta propuesta acadmica se hace con el fin de que sirva como base de una
herramienta para la solucin pacfica de los conflictos y permita construir la unidad
americana que alguna vez soaron los hombres y mujeres que forjaron nuestra
independencia, tratando el problema desde su raz y no slo en sus sntomas.

Asimismo no se pretende centrar este estudio en un anlisis legal y discutir acerca


de la validez de una u otra de las corrientes de pensamiento que en el derecho internacional
tratan de imponer principios rectores.

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CAPTULO 1._ TRANSFORMACION DE LA GUERRA

Este primer captulo busca definir un marco terico para la guerra, y presentar los
profundos cambios que ha tenido este concepto en los ltimos decenios.

1.1._ Conceptos

La guerra, en la doctrina militar de los Estados Unidos, se define como un


enfrentamiento violento de intereses entre dos o ms grupos organizados y se caracteriza
por el uso de la fuerza militar.2

Este enfrentamiento para imponer la voluntad de una parte sobre la otra por medio
de la fuerza, es quiz tan antigua como la historia del hombre, se ha presentado desde las
pocas tribales, hasta las imperiales, han movilizado enormes esfuerzos por las ms
distintas causas y en muchas circunstancias han marcado la historia de los pueblos.

Sin embargo en la actualidad ya no se emplea el concepto de la guerra como


histricamente ha sido utilizado, se manejan tres conceptos distintos que es perentorio
diferenciar: Conflicto, Crisis y Guerra.

El origen del conflicto 3 se puede encontrar en la existencia de intereses


contrapuestos entre partes, entre un estado y un grupo social o poltico, o entre grupos
sociales o polticos. Tales intereses contrapuestos pueden estar relacionados con factores
histricos, tnicos, sociales, religiosos, econmicos o ideolgicos. Son, entonces, razones
geopolticas, intereses econmicos o acciones polticas las que, en forma ms recurrente,
producen un conflicto, aun cuando la causa aparente o coyuntural pueda ser distinta. En

2 U.S. MARINE CORPS. Warfighting. MCDP 1 PCN 142 000006 00. 1997. p 3. Esta definicin es particularmente interesante, pues no
indica la intervencin de Estados o naciones. Asimismo esta publicacin seala como parte de la naturaleza de la Guerra las siguientes
caractersticas: la friccin, la incertidumbre, la fluidez, el desorden, la complejidad, la dimensin humana , la violencia y la intervencin
de fuerzas fsicas, morales y mentales. Naturaleza que para muchos autores identifican con el trmino de la Niebla de la guerra (fog of
the war)
3 De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, el conflicto se define como un problema, cuestin,
materia de discusin en que se presenta un enfrentamiento armado.

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general, el conflicto asume alguno de sus dos tipos bsicos, crisis o guerra, aunque es
perfectamente posible que uno devenga en el otro sin solucin de continuidad.

En cuanto a la crisis 4 , adems de ser considerada como la etapa previa de una


guerra, esta puede ser un instrumento poltico que un Estado emplee deliberadamente para
alcanzar ciertos objetivos. Desde la ltima perspectiva, una crisis puede estar inspirada por
intereses de diverso orden: polticos, econmicos, estratgicos, tnicos, sociales, etc., pero
el factor esencial para que sea un instrumento exitoso es que los intereses que estn en
juego no sean de una importancia mayor, ni mucho menos vital para el oponente, de
5
manera que est dispuesto a resignarlos ante las presiones o demandas recibidas. Las
crisis por lo tanto son un conflicto de intensidad limitada, en el que los fines se alcanzan sin
recurrir al empleo generalizado e intenso de la fuerza militar. Se trata de lograr ciertos
objetivos mediante presiones o negociaciones, sin llegar al enfrentamiento.

Conflicto Internacional
Paz Crisis Guerra

Guerra Nuclear
Guerra Convencional
Intercambio Nuclear Limitado
Conflicto Regional Mayor
Conflicto Regional Limitado
Imposicin de la paz
Mantenimiento de la Paz
Ayuda Humanitaria
Control Interno

Conflictos Internos

4 El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, define a la crisis como una Situacin de un asunto o proceso cuando est
en duda la continuacin , modificacin o cese , situacin dificultosa o complicada
5 Es conveniente sealar que de la revisin de los Libros Blanco de Defensa en sudamericana, estos prevn que los futuros conflictos
regionales se enmarquen dentro de lo que se define como una crisis.

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Finalmente debemos considerar a la guerra 6 como un conflicto en que estn
amenazados los intereses vitales de un pas. Es el ms extremo de los conflictos y
compromete la accin de todo el potencial del pas.

En estos tres conceptos tenemos como un comn denominador: la existencia de una


aplicacin de violencia o fuerza militar en mayor o menor grado.

Sin embargo, pese a que en la actualidad se manejan este tipo de definiciones, en


el pensamiento colectivo de la sociedad se asume que la guerra es la mxima expresin del
poder militar y por lo tanto existe la predisposicin a afirmar es un tema netamente militar
y que la participacin de los otros sectores, en particular el poltico es excluyente.

Esta percepcin ha motivado que se hable de la guerra, las crisis y los conflictos,
como un asunto de exclusiva competencia de los militares.

Otro aspecto conveniente de revisar previamente corresponde a los tipos de guerra


que se suelen mencionar y que podemos resumir del siguiente modo:

Por la identificacin de las partes que se enfrentan puede clasificarse en


interna (guerra civil), o guerra externa (conflicto entre estados)7.

En funcin del escenario en que se realiza puede ser una guerra focal (se
limita a un espacio geogrfico) o generalizada (en todo lugar donde sea
posible).

Por la relacin del poder militar de las partes se clasifica en simtrica, si


poseen similares capacidades, o asimtrica si una de las partes es
marcadamente superior a la otra.

6 De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, la guerra es la desavenencia y rompimiento de la paz
entre dos o ms potencias o la lucha armada entre dos o ms naciones o entre bandos de una misma nacin
7 Pa Lombardo afirma en su estudio sobre Nuevas tendencias y herramientas para anlisis de conflictos que luego del fin de la Guerra
Fra, si bien los conflictos entre los Estados continan manifestndose, los conflictos internos, como guerras civiles, crisis humanitarias,
guerras subversivas evidencian efectos y consecuencias que van ms all de las fronteras de los Estados mismos, trasformndose as en
temas de las relaciones internacionales y de la agenda poltica entre los Estados. El antiguo derecho de no intervencin se va sometido al
deber de proteger la vida humana.

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De acuerdo al grado de fuerza empleado, tericamente se la puede clasificar
en de baja intensidad (cuando se compromete una parte del poder de un
Estado) o de alta intensidad (cuando se compromete gran parte del poder de
una nacin contra el enemigo).

Esta ltima clasificacin es la que ms nos interesa por corresponder a las


denominadas guerras de baja intensidad, no tradicionales, de objetivos limitados o
incmodas, pues los Estados limitan, tcita o implcitamente, los objetivos polticos por
alcanzar. Normalmente, se intenta confinar el conflicto a un rea geogrfica especfica. Lo
anterior no necesariamente conlleva una autolimitacin en el esfuerzo, en los medios o en
la violencia empleada; en donde la ambigedad se constituye en una dificultad para la toma
de decisiones y que ha resultado ser una consecuencia de un conjunto de restricciones que
se desarrollan en este captulo..

Finalmente, segn Pa Lombardo 8 , en la actualidad existe un predominio de los


conflictos internos, pero sus consecuencias son internacionales, estos conflictos se
caracterizan por:

Poseen un escenario principal en el teatro interno.

Los actores en confrontacin se enfrentan en una relacin asimtrica


respecto al uso del poder.

Es posible realizar un mapeo de estos conflictos an cuando se encuentren


en estado latente y manifiesto, y.

En los pases que no logran superar estos conflictos existe una correlacin
entre la inequidad en la distribucin de la riqueza y de concientizacin de
esta asimetra con un gatillamiento del conflicto.

Esta descripcin nos lleva a meditar que la razn que subyace tras estos conflictos
radica en la exclusin social, en la marginacin y en la desigualdad.

8 LOMBARDO, Pa. Nuevas tendencias y herramientas para el anlisis de conflictos. Artculo elaborado dentro del proyecto de
investigacin Prevencin, manejo y resolucin de Conflictos Internacionales Contemporneos: de la Teora a la Prctica Universidad
de Chile. 2003-2004. Disponible en: www.cesim.cl/p3_otras_publicaciones/site/pags/20031114150150.html

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1.2._ Restricciones Formales

La guerra, como se ha descrito, comenz a ser restringida conceptualmente en los


ltimas dcadas y como consecuencia se inici la exploracin de otros campos de accin o
nuevos roles para el poder militar de las naciones.

La primera restriccin se dio en cuanto a los objetivos de una guerra, luego de la


firma de la Carta del Atlntico entre el Presidente de los Estados Unidos de Amrica
Franklin Roosevelt y el Primer Ministro del Reino Unido Winston Churchill en agosto
de1941, se conden a la guerra de conquista, o sea aquella en la que una de las partes
aspiraba expandir sus fronteras territoriales sin considerar la libre determinacin de los
pueblos que habitan la regin en conflicto9.

Otra restriccin formal fue que no se poda declarar la guerra, pues los Estados
rehusaron a hacer uso de la misma conforme al inciso 4 del artculo 2 de la Carta de las
Naciones Unidas 10 , sin embargo el escenario mundial no ha sido el deseado y la
humanidad ha continuado inmersa en una serie de enfrentamientos de distinta ndole.

Se puede incluso aadir que pese a que actualmente los Estados ya no suelen
declarar la guerra como ocurra antes de la Segunda Guerra Mundial, por lo que muchos
de los distintos enfrentamientos armados han pasado a denominarse conflictos, pero
como indicamos anteriormente esta diferencia no afecta los fines de este estudio.

Otros cambios formales propios de la Leyes de la Guerra se desarrollarn en el


captulo siguiente.

9 OCAA, Juan Carlos Historia de las Relaciones Internacionales en el Siglo XX. Disponible en
http://www.historiasiglo20.org/GLOS/cartaatlantico.htm
10 Los Miembros de la Organizacin, en sus relaciones internacionales, se abstendrn de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza
contra la integridad territorial o la independencia poltica de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propsitos
de las Naciones Unidas

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1.3._ Restriccin Moral

A pesar que la humanidad ha tratado de limitar la violencia irrestricta de los


conflictos desde hace varios siglos, basta recordar a San Agustn con su teora de la
Guerra Justa. Recin en el siglo XX tenemos instrumentos de carcter mundial e
internacionalmente aceptados sobre los cuales se ha desarrollado procedimientos y
generado espacios para la existencia de organizaciones que los defiendan.

La aceptacin general de los conceptos del Derecho Humanitario y los Derechos


Humanos como valores fundamentales e indiscutibles ha restringido la guerra mucho ms
de lo que los usos y costumbres de la guerra lo haban hecho. Incluso muchos de los actos
que fueron aceptados en la Segunda Guerra Mundial, como el bombardeo atmico de
Hiroshima y Nagasaki seran actualmente rechazados.

1.4._ El rol dominante de la Poltica

En la actualidad las sociedades son cada vez ms institucionalizadas y pueden


ejercer un control sobre el poder militar que antes era muy dbil. Son las naciones ms
slidas y las que mejor han desarrollado estructuras democrticas, las que han podido
regular la intervencin excepcional de las fuerzas armadas, estableciendo un marco
delimitado de accin en razn a motivos estrictamente polticos, esto ha implicado formular
una normatividad clara que precise los lmites de actuacin y controles respecto de la
actuacin de la fuerza armada 11 . Surgen bajo este contexto el concepto de control
democrtico de las fuerzas armadas.

La historia reciente nos presenta claros ejemplos de la importancia del control


democrtico de las fuerzas armadas, como el caso suscitado entre el presidente Harry S
Truman y el general Douglas MacArthur, a consecuencia de la distintas intenciones del

11 Especial del Mes: Estados de Emergencia: Anlisis y Balance En la Mira N 5- 2003. Disponible en:
http://www.defensaidl.org.pe/boletin.htm

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empleo de la fuerza en la Guerra de Corea12, en donde prim la opinin de la autoridad
Poltica, o el caso de la primera Guerra del Golfo de 1991, en donde el presidente George
Bush impuso un alto a las operaciones en Irak, pese a que la maquinaria militar de los
Estados Unidos y los pases de la coalicin estuvo lista a continuar su avance.

Debe reconocerse que las variables y el contexto de la guerra han crecido en


complejidad que las decisiones ya no pueden ser dejadas al juicio profesional13 de un
comandante que casi en la totalidad de los casos estar muy lejos de comprender la
complejidad del conflicto y las consecuencias de sus errores.

1.5._ La influencia de los medios de comunicacin masiva.

En los ltimos tiempos, otro aspecto donde el cambio se ha manifestado es en la


relacin entre medios de comunicacin masiva y operaciones militares en las cuales se
emplean las fuerzas armadas, sean stas dentro del pas o en el exterior, incluyendo en este
ltimo caso a operaciones de paz bajo mandato de la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU).

Al contrario que en otras pocas, los medios de comunicacin masiva acceden a


estas operaciones en tiempo real, conforme las mismas se desarrollan. Este acceso est
acompaado por (y es consecuencia de) un creciente acceso de los periodistas al terreno
donde se desarrollan los acontecimientos.

Segn sea el producto que se elabore en que los medios de comunicacin masivos
sus efectos generar en la opinin pblica mayor o menor grado de respaldo, y

12 El Gral. MacArthur propona extender los ataques a territorio de la Repblica Popular de China e incluso emplear armas nucleares,
mientras el presidente Truman deseaba mantener el conflicto focalizado, para evitar la intervencin de la URSS y el consiguiente
escalamiento del conflicto.
13 El Reglamento del Servicio Naval de la Armada Argentina indica en su artculo 21.105.057 dice Cuando un comandante se
encontrare en una situacin de carcter internacional que deba resolver, no contando con instrucciones al respecto y no disponiendo de
tiempo o medios para recabarlas, actuar segn le dicte su criterio profesional, adoptando como premisa fundamental que el modo de
accin que adopte deber preservar el honor de la Patria y de su bandera, los intereses de la Nacin y la integridad de su buque y su
tripulacin, en ese orden. Esto en opinin del autor es un texto escrito en un marco de concepcin muy simple de los conflictos y no se
ajusta a la realidad actual.

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consecuentemente de legitimidad del conflicto. Huelga decir que en un Estado donde
impera un sistema poltico democrtico, en el cual las lites polticas rotan en el poder en
funcin del apoyo de los votantes, son los medios de comunicacin quienes pueden
decidir el destino de un despliegue militar, mxime cuando el mismo obedece a un
inters que no es percibido como vital14. Por lo tanto es necesario resaltar la importancia de
la opinin pblica, y de los medios de prensa que influyen en esta, y por lo tanto a la
imparcialidad o parcialidad que se le pueda imprimir a la informacin. El costo poltico de
una adecuada decisin puede ser tan elevado que obligue a optar por otra menos adecuada.

Paralelamente, los medios de comunicacin con su gran capacidad de acceso a la


informacin, han socavado la tradicional seguridad de la informacin militar, que estaba
anteriormente fuertemente protegida bajo el secreto militar, aspecto que irnicamente ha
sido vulnerado por un nuevo concepto el secreto de las fuentes del periodismo, lo cual ha
exigido un cambio en manera en que se llevan las operaciones militares y se maneja la
informacin concerniente a estas.

1.6._ La dificultad del reconocimiento del Enemigo

Otra variante ms en los conflictos se da cuando uno de los actores del conflicto es
un ente no gubernamental, entonces, muchas veces es difcil cuando imposible distinguir a
priori entre un combatiente y un no combatiente, esto es aplicable cuando un Estado se
enfrenta a un movimiento terrorista, una banda de crimen organizado o a resistencias
civiles en un territorio ocupado y es fuente de errores, confusiones y de lamentables
incidentes, que permiten un ataque sorpresivo a tropas regulares e impide una respuesta
certera contra este tipo de enemigo.

14 BARTOLOM, Mariano Csar. Opinin Pblica y FF.AA.: Influencia de los Medios de Comunicacin en la Utilizacin del
Instrumento Militar. Ser en el 2000. Disponible en: http://64.233.161.104/search?q=cache:n5fj-
93vmDoJ:www.enee.ser2000.org.ar/ponenciasiv/bartolome.htm+%22+operaciones+de+no+guerra%22&hl=es&start=8

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1.7._ Restriccin en el empleo de algunas armas.
Histricamente siempre ha existido reservas por el empleo de determinadas armas,
antiguamente algunas eran descartadas por innobles, sin embargo luego de la primera
guerra mundial, y la experiencia de las armas qumicas en los campos de batalla europeos,
se inicia un movimiento para prohibir el empleo de algunas armas, bsicamente por el dao
indiscriminado o el sufrimiento innecesario que causa su empleo. A la fecha existen los
siguientes tratados al respecto:15

Convencin sobre Armas Qumicas (firmado en 1993 y en vigor desde 1997), que
completaba el Protocolo de Ginebra suscrito en el ao 1925.
Tratado de Prohibicin Completa de los Ensayos Nucleares (prohibicin parcial
firmada en 1963 y total en 1996. En la actualidad cuenta con 150 pases
signatarios).
Tratado de Proscripcin de Armas Nucleares en Amrica Latina y el Caribe
(conocido tambin como el Tratado de Tlatelolco, de 1967). Fue un acuerdo
histrico por tratarse del establecimiento de la primera zona libre de armas
nucleares sobre un territorio habitado del planeta.
Convencin sobre Armas Biolgicas (suscrita en 1972 y en vigor desde 1975),
prohbe el desarrollo, produccin y almacenamiento de las mismas.
Tratado de No Proliferacin de las Armas Nucleares (suscrito en 1968 y prorrogado
indefinidamente en 1995. Est suscrito por casi todos los pases del mundo,
incluidos los que declaran poseer armas nucleares, China, Estados Unidos,
Federacin Rusa, Francia y Reino Unido).
El Tratado de Rarotonga (para el Pacfico Sur, de 1985) el Tratado de Bangkok
(para Asia Suroriental, de 1995) y el Tratado de Pelindaba (para Africa, de 1996).
Ambos tratados declaraban estas zonas del mundo libres de armas nucleares.
Convencin sobre la prohibicin del uso, almacenamiento, produccin y
transferencia de las minas terrestres antipersonal y sobre su destruccin (conocida

15 Acuerdos suscritos en materia de Desarme y No Proliferacin para armas de destruccin masiva en el Siglo XX. Disponible en:
http://www.cinu.org.mx/temas/desarme/acue_des.htm

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tambin como la Convencin de Ottawa de 1997. Ha sido ratificada por 120
Estados)

1.8._ La globalizacin

Las fronteras ya no limitan la autoridad de los Estados en sus competencias, y la


injerencia externa es cada vez mayor en los conflictos.

Asimismo el surgimiento de amenazas de escala global como el terrorismo


internacional (entendido como deliberada matanza de civiles inocentes a los que se masacra
para usarlos de instrumento de propaganda a escala planetaria) o el crimen organizado son
nuevas perspectivas que alcanzan los conflictos en la actualidad y que pasan de ser
amenazas intraestatales a ser una interestatal.

Este fenmeno de la globalizacin ha trado tambin un cambio en el rol del Estado-


Nacin, discutiendo su valor en un mundo que se integra aceleradamente, pero a su vez ha
trado un cambio con respecto al rol de las fuerzas armadas, pues se empieza a valorar ms
la seguridad personal que la seguridad de los estados, y en este aspecto, las fuerzas armadas
se enfrentan, en el marco de la globalizacin a un problema de identificar en el mediano
plazo al sujeto a quien sirve (al Estado o al ciudadano).

Se suma a esto el reciente concepto de la seguridad humana, en donde se incluye


una serie de dimensiones, entre las cuales, la defensa es una ms, de ese modo la guerra se
convierte en una amenaza tanto como lo es la pobreza, la enfermedad o la falta de
educacin.

1.9._ Los nuevos roles

Otro aspecto donde se observa un cambio fundamental es que antiguamente las


fuerzas armadas se preparaban, entrenaban y equipaban con el slo objetivo de alguna vez
hacer la guerra, sin embargo, actualmente han surgido actualmente nuevos roles que se le

19
asignan a las fuerzas armadas, a partir de los cuales, podemos encontrarnos con los nuevos
conceptos de las operaciones militares de paz, de guerra y de no guerra.

Las operaciones durante la paz son aquellas en las se desarrollan operaciones


normales de ndole nacional: tales como ejercicios y entrenamiento, respuesta a catstrofes
y orden interno, y apoyo a la comunidad dentro de otros.

Las operaciones de guerra son aquellas que se realizan cuando la situacin de paz
ha sido alterada, ya sea nacional o internacionalmente y las fuerzas armadas o de seguridad
ingresan a la zona de conflicto y ejecutan proyectan un determinado nivel de fuerza para
alcanzar un determinado objetivo.

Las operaciones de no guerra comprenden el uso de fuerzas militares y sus


correspondientes capacidades en una gran variedad de contingencias, principalmente
aquellas destinadas a disuadir la guerra, resolver conflictos y promover la paz, como al
apoyo a autoridades polticas en catstrofes internacionales.

1.10._ El enfoque Multidimensional

El reconocimiento de la presencia de muchos factores en los conflictos


independientes a los que el poder militar por si slo puede enfrentar ha dado otro aspecto a
las guerras y actualmente no se puede dejar de considerar los aspectos poltico, econmico,
tecnolgico y sico-social. Ya no podemos identificar problemas en que la solucin militar
sea la nica. Todos los conflictos requieren que sean abordados en un contexto
multidimensional, por lo tanto se exige la participacin de muchos sectores del aparato
estatal de un pas y el rol militar asume un papel ms especfico y con exigencias cada vez
mayores en los aspectos tcnicos y de conocimiento. Este aspecto limita el concepto clsico
de la guerra en el sentido que en esta no slo interviene el poder militar, sino que es
necesaria la participacin de los otros poderes y en algunos casos la prioridad de cualquiera
de ellos sobre el militar.

20
1.11._ Tecnificacin y Profesionalizacin
Finalmente, como una primera respuesta a todos estos cambios en la concepcin de
la guerra, ha sido la profesionalizacin de los integrantes de las fuerzas armadas y la
tecnificacin de sus medios. La guerra ya no es la actividad que exiga al soldado ser slo
un guerrero, ahora debe lidiar con nuevos tipos de enemigos, cooperar con otros estamentos
del Estado y apoyarse en conocimientos cada vez ms abundantes y complejos.

Se abandona el estereotipo del soldado con mnima instruccin, pues este es incapaz
de operar equipos modernos, de enfrentar escenarios que no exigen el empleo de la fuerza,
de enemigos que no van a dar tregua a sus errores y porque actualmente un Estado no
necesita slo un guardin, sino un representante.

Esto evidentemente tiene un costo, pues la profesionalizacin exige abandonar el


empleo del conscripto, quien pese a la juventud y buena voluntad slo es una mano de obra
barata, no calificada incapaz de permitir ser competitivos a las fuerzas armadas que
recurren a ella.

1.12._ Conclusiones
a) El concepto de la guerra ha evolucionado, no es un asunto exclusivamente militar, es
multidimensional, intervienen incluso actores independientes a los Estados, se extiende a
escenarios cada vez ms ambiguos y a operaciones militares en condiciones distintas a la
guerra, los enemigos ya no son tradicionales, se ha convertido en un asunto que requiere la
participacin de distintos estamentos o agencias del Estado y una conduccin poltica clara
en donde la fuerza armada se constituye slo en un instrumento.
b) La amenaza tradicional, generalmente un ejrcito enemigo que invada el territorio
nacional, la misma que sirvi de base para la formulacin de doctrinas, para organizar a las
fuerzas armadas y para dirigir el entrenamiento y la adquisicin del material ha cambiado.
La principal amenaza es la del tipo asimtrico que actuar principalmente en el interior del
territorio.

21
22
CAPTULO 2._ LA EVOLUCION DE LAS LEYES DE LA GUERRA

En este captulo se desea demostrar cmo el marco legal que ha normado a la guerra
tambin ha cambiado como la guerra misma y cmo este marco legal posee vacos que
necesitan ser cubiertos.

En ningn sector del derecho internacional se advierte de manera ms manifiesta


la divergencia entre la realidad poltica y las normas jurdicas como en el control de la
fuerza en las relaciones internacionales 16 , por un lado existen un grupo de normas
reconocidas por el Derecho Internacional, por otro una corriente moral que propugna
imponer sus criterios y de otro posiciones que propugnan slo cautelar sus intereses sobre
cualquier otra consideracin, violando las normatividades.

A lo largo de la historia del hombre, la guerra ha estado siempre presente y desde


los comienzos de la civilizacin se han hecho esfuerzos para limitar y controlar el uso
irracional de la violencia, para este efecto ha existido la voluntad de instaurar ciertos
sistemas internacionales que permitan hacer que los Estados respeten ciertas normas de
comportamiento, pero estos han sido algunas veces renuentes a cumplirlas.

Por lo general, los dirigentes polticos han respetado la soberana legal


internacional, al tiempo que han considerado con mucha mayor displicencia ese otro
principio segn el cual los Estados deben gozar del derecho a excluir de su propio territorio
cualquier autoridad exterior a ellos. Pero este debate deben incluirse otras cuestiones: no
slo los derechos humanos, sino tambin los derechos de las minoras, las atribuciones de
los poderes soberanos o la creacin de Estados en los siglos XIX y XX. Todo ello para
llegar a la conclusin de que la mejor explicacin sobre la manera de actuar de los Estados
no reside tanto en las normas internacionales como en las diferencias entre las naciones en
cuestiones de poder, as como en los distintos intereses para conservar o incrementar dicho
poder.

16 NIEMANN Figari, Federico. Las Reglas de Enfrentamiento y el papel del abogado militar. Una perspectiva operacional. Revista de
Marina N 5 2001. Disponible en: http://www.revistamarina.cl/

23
La anterior perspectiva corresponde a un enfoque del realismo poltico, el que segn
Hans Morgenthau tiene como principios: el deseo de poder del hombre, la definicin de los
intereses nacionales en trminos de poder y la naturaleza anrquica del sistema
internacional.17

Si nos atenemos a la definicin que hace Stephen D. Krasner para caracterizar a los
regmenes internacionales como conjuntos implcitos o explcitos de principios, normas,
reglas y procedimientos para la toma de decisiones, alrededor de los cuales convergen las
expectativas de los actores en un rea dada de las relaciones internacionales. Los
principios son creencias en relacin con hechos, causalidad y rectitud. Las normas son
estndares de comportamiento definidos en trminos de derechos y obligaciones. Las reglas
son prescripciones o prohibiciones para la accin. Los procedimientos para la toma de
decisiones son prcticas prevalecientes para realizar y ejecutar el decisin colectiva 18 ,
estamos en la necesidad que la guerra requiere de un sistema internacional que le imponga
lmites.

Lamentablemente, con la intervencin militar de los Estados Unidos en Irak en el


2004 aplicando la poltica de Ataque Preventivo ha terminado por desnaturalizar a las
19
Naciones Unidas y su Consejo de Seguridad, y ha reafirmado el uso de la fuerza como
una herramienta en las Relaciones Internacionales para imponer condiciones, en funcin
de los intereses de un Estado, frente a la Comunidad Internacional. Esto indicara que an
no podemos afirmar la existencia de un rgimen internacional efectivo. Y la mayor parte de
la responsabilidad recae sobre los Estados Unidos.

Sin embargo, como el objeto de este estudio est enfocado a los conflictos de baja a
intensidad, es la intensin revisar qu ha ocurrido con el marco legal de la guerra que
propone el Derecho Internacional y tratar de ver cmo afecta a los conflictos, a los Estados
comprometidos y a las fuerzas armadas participantes, independientemente de que el mismo
sea respetado por todas las naciones en la actualidad.

17 MORGENTHAU, Hans. Poltica entre las naciones: La Lucha por el poder y la paz, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos aires,
1986, p.12
18 KRASNER, Stephen D. Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables, en Stephen Krasner (edt.)
Inter -national regimes (Ithaca: Cornell University Press, 1983), p. 2.
19 GIL Calvo, Enrique. Hacia el choque de culturas. Disponible en: http://www.aunmas.com/ataque/analisis_elpais_03.htm

24
2.1._ Fuentes del derecho de la Guerra

Debemos primero repasar que el Derecho de la Guerra se nutre de las siguientes


fuentes:

La costumbre: que comprende aquellas prcticas firmemente establecidas


por los usos en las naciones-estado en el tiempo.

El derecho internacional pblico: que es el conjunto de leyes y acuerdos


legales establecidos por las naciones en acuerdos multilaterales y
organismos de gran prestigio como el de la Organizacin de las Naciones
Unidas.

Los tratados o convenciones: que son acuerdos legales entre dos o ms


naciones-estados. Las regulaciones de la Haya y las Convenciones de
Ginebra son ejemplos de esa clase de acuerdos. Sin embargo debe sealarse
que no todos los pases firman todas las partes de los acuerdos

Las constituciones de los pases: que se conceptan la ley suprema y que


cualquier tratado estar por ende supeditado a ella as como la ley
domstica, la poltica nacional de seguridad, la preocupacin operacional.

2.2._ Principios fundamentales de las leyes de la Guerra

Los principios en que se fundamenta las leyes de la guerra se extienden a todos los
pases y a todos los seres humanos.

Es el propsito de la ley de la guerra el de prevenir sufrimiento innecesario,


salvaguardar los derechos fundamentales y facilitar la restauracin de la paz. La ley de la
guerra sirven estos propsitos al proveer reglas para conducirnos en batalla y guiarnos por
cuatro principios fundamentales:

Principio de necesidad militar: aqu se asegura que la ley de la guerra


asegure al comandante a cumplir su misin. La ley establece los lmites

25
permisibles para la conducta de los combatientes y por ende el que cumple
goza de inmunidad absoluta por sus actos, actos que de ordinario en tiempos
de paz seran crmenes. Se establece por tanto el equilibrio entre dos
intereses divergentes, uno dictado por consideraciones de necesidad militar
y el otro por dictados de humanidad, cuando los derechos o las
prohibiciones no son absolutos.

Principio de humanidad: el principio del sufrimiento innecesario de la


humanidad se enfatiza por la prohibicin en el uso de armas, proyectiles y
materiales especialmente fabricados para causar sufrimiento innecesario.
Como por ejemplo, proyectiles que se han rellenado con vidrio, balas con
punta irregular, etc. Por otro lado si tenemos la capacidad de lanzar un
proyectil de precisin para eliminar un blanco legtimo, entonces no lo
podemos sustituir por una bomba ordinaria de 900 kilos.

Principio de proporcionalidad: el sufrimiento innecesario no puede exceder


la ventaja militar que buscamos. El requerimiento es la racionabilidad al
escoger el objetivo militar o el ataque a la defensa del enemigo.

Principio de discriminacin: se prohbe los ataques indiscriminados y que no


sean dirigidos contra objetivos militares. Ahora bien, habra que definir
entonces a los combatientes como aquellos que participan en las
hostilidades como partes o en nombre de las partes en conflicto. Por tal
razn los combatientes son blancos legtimos a menos que sean puestos
fuera de combate y el combatiente no tiene que necesariamente ejercer un
acto hostil en su contra para poder entonces tener el derecho de atacarlo. Un
combatiente legal tiene el amparo de las convenciones de Ginebra, en
cambio un combatiente ilegal podr ser tratado como criminal bajo la ley del
pas, leyes domsticas. Un combatiente ilegal podra ser aquel civil que
participa en hostilidades o un miembro de las fuerzas armadas que viola las
leyes de guerra.

26
2.3._ Derechos Humanos y Derecho Internacional Pblico
Se reconoce que la ley de Derechos Humanos se aplica a toda conducta humana, no
importa si se trata de una situacin de paz, conflicto o guerra. La Ley Humanitaria
Internacional es el conjunto de leyes que incluye la Ley de la Guerra/Ley del Conflicto
Armado. Adems, la ley de la guerra forma parte del Derecho Pblico Internacional

Derechos Humanos es el campo legal que trata sobre la relacin que existe entre el
Gobierno y los ciudadanos. Las fuerzas armadas forman parte del "gobierno". Por otra
parte, la Ley Humanitaria Internacional es el campo legal que trata sobre la relacin que
existe entre los combatientes (beligerantes - cualquier persona, grupo o nacin empeada
en actividades blicas).

La Ley Humanitaria Internacional tiene que ver con las reglas que aplican a los
combatientes.

Por otra parte, la ley de Derechos Humanos aplica a los derechos de los ciudadanos
frente a sus propios gobiernos.

Los gobiernos de los distintos Estados mediante normas legales internas o


directivas administrativas ordenan que sus Fuerzas Armadas las observen y se obliguen a
su cumplimiento.

2.4._ Convenciones Internacionales

Desde el origen mismo de los conflictos entre naciones hasta el nacimiento del
Derecho Internacional Humanitario contemporneo se han establecido numerosos cdigos
de conducta cuyo fin ha sido reglamentar las hostilidades, entre los cuales cabe destacar el
Cdigo de Lieber, que fue proclamado en abril de 1863 por el Presidente Abraham Lincoln
en el marco de la Guerra Civil estadounidense. Este fue el primer esfuerzo de codificacin
de las leyes y costumbres de la guerra el cual, sin embargo, slo fue empleado localmente.

Un ao despus sera firmado el primer Convenio de Ginebra, el primero de los


tratados internacionales sobre el tema de la humanizacin de la guerra. Unos aos ms

27
tarde, en 1907, se firm en La Haya la Convencin relativa a las leyes y costumbres de la
guerra, que sera ms adelante complementada por el Convenio de Ginebra de 1949 y los
protocolos adicionales I y II firmados en 1977 que junto con las prcticas de las naciones
en lo referente a los conflictos armados se denominan colectivamente el derecho de la
guerra. ste, limita el derecho de las partes en un conflicto a elegir sus mtodos y medios
de combate y protege a las personas y los bienes que se ven, o podran verse, afectados por
el conflicto, pero que no participan en las actividades militares.20

Otro aspecto es que la sociedad comenz a percibir a la guerra desde una actitud
marcadamente negativa cuando los medios de informacin o de prensa empezaron a
documentarla ms profusamente, este fenmeno se inicia en la Guerra de Crimea, en la cual
aparecen los primeros reporteros grficos. Este aspecto constituye un punto de quiebre,
pues en la antigedad la guerra era vista como una actividad legtima, desempeada por
guerreros en la que por lo general no se involucraba a la poblacin civil, y no exista una
opinin pblica que se sensibilizara por estos temas y que motivara cambios en la poltica
de los gobiernos.

Posteriormente tenemos el concepto de la guerra total, en la cual la capacidad


industrial, el aparato econmico y la poblacin civil como un todo, se convirtieron en
blanco del esfuerzo blico, esto se materializ durante la Segunda Guerra Mundial, el cual
fue el primer conflicto en el que murieron ms civiles que uniformados, por lo que surgi la
necesidad de establecer reglas claras de proteccin a los civiles y la diferenciacin entre los
combatientes y los no combatientes.

Finalmente, dentro de los Convenios Internacionales, entre los conceptos ms


innovadores y que recin ha entrado en vigencia en Julio 2002, est la Corte Penal
Internacional, cuya jurisdiccin es complementaria a la de las jurisdicciones nacionales y
que es aplicable a personas que estn incursos en Crmenes de Guerra, Genocidio, y
Crmenes de Lesa Humanidad. Esta Corte ya es un referente en cuanto a la evolucin de
las leyes de la guerra, en cuanto ha iniciado el juicio a un ex presidente de Serbia por

20 Gua para militares profesionales: Derecho de la Guerra: preparados para la accin. Disponible en:
http//www.icrc.org.web/spa/sitespa0.nsf/htmlall/p0611?OpenDocument&style=Custo_Final.4&View=defaultBody2

28
genocidio durante el conflicto de los Balcanes a raz del desmembramiento de la ex
Yugoslavia.

2.5._ Definiciones importantes


Como se ha indicado en anteriormente, luego de la Segunda Guerra Mundial, se
busc definir algunos conceptos como combatientes, no combatientes, blancos
prohibidos y daos colaterales, los cuales ameritan ser detallados porque se las mismas
contribuyen al esfuerzo de controlar el poder militar y evitar la guerra total:

a) Combatientes
Combatientes son aquellas personas que participan en las hostilidades de un
conflicto armada en nombre de una de las partes del conflicto. Los combatientes son
blancos legales a menos que estn "fuera de combate." Est prohibido matar o herir
a un enemigo que se ha rendido o que est fuera de combate.

Se consideran combatientes todas aquellas personas que participan en


operaciones o actividades militares. Todos los dems son no combatientes. No
siempre resulta fcil hacer esta distincin. Los soldados uniformados y armados son
fciles de reconocer. Sin embargo, las guerrillas a menudo se confunden con los
civiles, llevan a cabo operaciones clandestinas y usan ropa civil. En guerras pasadas
era fcil determinar quin era prisionero de guerra, porque la mayora de los
capturados usaban uniformes que los identificaban. Aunque esto es an
generalmente cierto en la guerra convencional, puede no ser as en las guerras de
guerrillas o de contrainsurreccin. En Vietnam, por ejemplo, un prisionero poda
estar vestido como un civil de la localidad, en lugar de usar un uniforme militar

Los combatientes son miembros de las fuerzas regulares, inclusive las


milicias y cuerpos de voluntarios que forman parte de las fuerzas armadas. Por lo
regular se ajustan a los siguientes criterios:

- Tienen un comandante que es responsable por la conducta de sus


subalternos.

29
- Tienen un emblema fijo reconocible a cierta distancia.

- Portan armas abiertamente.

- Llevan a cabo operaciones segn las leyes y costumbres de la guerra.

b) No Combatientes
Es toda persona que no forme parte de las fuerzas armadas y que se abstenga
de participar o apoyar las operaciones de combate.

Los no combatientes incluyen a civiles, personal mdico, capellanes y otras


personas capturadas o detenidas (prisioneros de guerra, heridos y enfermos).

A los periodistas se les otorga protecciones como civiles siempre y cuando


no tomen ninguna accin adversa que afecte su status como civiles.

El combatiente no ser juzgado como un criminal si comete un acto hostil


contra el enemigo y es capturado (inmunidad del combatiente). Si viola la ley de la
guerra, podra ser juzgado por un crimen de guerra. Adems, su status como
prisionero de guerra le concede ciertas protecciones, que se explicarn ms
adelante.

Se considerar como un criminal al no combatiente que cometa un acto


hostil (Falta de inmunidad del combatiente - es un criminal). Sera juzgado por sus
actos por la nacin anfitriona. No tiene status de prisionero de guerra.

c) Blancos prohibidos
Los no-combatientes (personal de embajada y diplomticos, sociedades
civiles de ayuda, personal mdico y de capellana, civiles no-beligerantes, enfermos
y heridos y los prisioneros de guerra), los paracaidistas a menos que inicien
combate, los smbolos protegidos como la cruz roja, la destruccin de blancos ms
all de los requerimientos de la misin, la propiedad protegida o el uso de veneno o
alterar las armas para incrementar el sufrimiento en el enemigo.

30
Se consideran "lugares protegidos" los edificios dedicados a religin, arte,
ciencia, propsitos caritativos, monumentos histricos, hospitales y aquellos para
heridos y enfermos. 21

d) Daos colaterales
Esto se conoce tambin como daos incidentales, y trata de los daos
inevitables y no planificados a personal y propiedad civiles que ocurren durante un
ataque contra un objetivo militar. Los daos incidentales o colaterales no
constituyen una violacin al derecho internacional. Los comandantes operacionales
y tcticos estn obligados a mantener a un mnimo los daos incidentales.

Es en procura de disminuir la probabilidad de daos colaterales que las


Fuerzas Armadas de los Estados Unidos han desarrollado armas de alta precisin,
de modo de satisfacer el requerimiento poltico de evitar costos polticos
innecesarios que en hasta los aos 80 distraan esfuerzos diplomticos y facilitaban
la propaganda antibelicista.

En este sentido y a la luz de los resultados obtenidos por las Fuerzas


Armadas de los Estados Unidos en la campaas sobre Irak en 1991 y en el 2003, el
avance en la precisin de las armas ms modernas es notable, a punto de casi
reducir al mnimo las probabilidades de daos colaterales, esto demuestra una
manera de como el poder poltico puede controlar el grado de fuerza aplicado en un
conflicto.

Sin embargo estos avances plantean un nuevo reto para los pases que
carecen de este tipo de armamento (mucho ms sofisticado y caro), pues se les
puede exigir parmetros imposibles de alcanzar con sus medios militares.

2.6._ Ley de la Guerra - conducta regulada

Lo hasta ahora indicado permite sealar la existencia de todo un marco legal que
busca regular la conducta en la guerra y que se conoce como Ley de la Guerra

21 Esto est expresado en la Convencin de la Haya sobre la proteccin de los Bienes Culturales.

31
Los alcances de la Ley de la Guerra en la actualidad permiten:

Regular las hostilidades

Dar a los prisioneros de guerra protecciones especiales, tales como:

o Recibir un trato humanitario.

o Ser respetado como ser humano.

o Tratamiento y cuidado mdico (aquellos soldados cados por


enfermedad o heridas y que dejan de combatir).

o Igualdad de trato.

o Retener artculos personales siempre y cuando no tengan valor de


inteligencia militar o puedan usarse como medio de fugarse.

o Practicar su religin

Asegurar atencin mdica y proteccin a los enfermos y heridos.

Proteger a los civiles y su propiedad.

Detallar las responsabilidades y obligaciones de los miembros de las Fuerzas


Armadas, por ejemplo:

o Los miembros de las fuerzas armadas deben respetar a los civiles y


su propiedad. Deben respetar su integridad fsica y moral, y su
dignidad.

o Se prohbe atacar a personal enemigo que est fuera de combate, se


debe respetar, proteger y cuidar, no atacar, a quienes se rindan.

2.7._ Obediencia debida


El concepto de obediencia debida amerita un profundo anlisis debido a que nos
permite internarnos en el tema disciplinario, que es fundamental en la instituciones
militares.

32
Luego de la Segunda Guerra Mundial, y durante los procesos de Nremberg, el
derecho introdujo nuevos conceptos que se enfrentaron a principios que hasta entonces eran
paradigmticos como el de la obediencia, este principio sera reconocido bajo el enunciado
siguiente El hecho de haber actuado en cumplimiento de una orden de su Gobierno o de
un superior jerrquico no lo exime de responsabilidad (al agente) si ha tenido la
posibilidad moral de opcin22

Cabe sealar que desde las reformas borbnicas a finales del siglo dieciocho, la
obediencia debida ha sido una defensa legal para el personal militar espaol e
hispanoamericano. La idea de rdenes ilegales apenas exista en la tradicin militar
ibrica; las rdenes se cumplen sin duda no se discuten.

Sin embargo, esta posicin extrema se retrae en la implementacin del nuevo orden
legal que surge de la creacin de la Corte Penal Internacional, en el artculo 33 de su
Estatuto se seala que una persona que haya cometido un crimen de competencia de la
Corte en cumplimiento de una orden por un gobierno o un superior, militar o civil no ser
eximida de responsabilidad penal a menos que: estuviera obligada por ley a obedecer
rdenes emitidas por el gobierno o el superior de que se trate, no supiera que la orden era
ilcita; y la orden no fuera manifiestamente ilcita.

Este planteamiento abre una posibilidad legal a los alcances extremos de la


obediencia y es conveniente en aquellos casos marginales, donde los miembros de la fuerza
armada estn enfrentados a cumplir determinadas acciones y hablar de una responsabilidad
criminal de los soldados en combate resulta ser discutible.

Es as que actualmente la defensa de las rdenes superiores es un tema que pese a su


simplicidad de origen, es motivo de debate entre los tericos. para algunos se trata de una
justificacin, para otros de un atenuante y para otros ambas23 a pesar que en la prctica la
defensa de las rdenes de los superiores ya no se usa por s sola.

22 VERHAEGEN, Jacques. La negativa de obedecer rdenes manifiestamente criminales. A favor de un procedimiento accesible a los
subordinados. Revista Internacional de la Cruz Roja N485 . Disponible en http://www.icrc.org
23 DUFOUR, Genevieve. Existe verdaderamente la defensa de las rdenes superiores? Revista Internacional de la Cruz Roja N 840. 31
Diciembre 2000. Disponible en http://www.irc.org

33
La obediencia debida, entendida en el sentido absoluto, es un criterio a partir del
cual un subalterno nunca puede cuestionar o inaplicar rdenes superiores. Tal forma de
entender la obediencia, surge en momentos histricos en los cuales la autoridad era ejercida
de forma absoluta y arbitraria y no exista control del poder. Adems se identificaba la
voluntad personal del soberano como si fuera la expresin suprema de la ley lo que
quedaba graficado por las frases el Estado soy yo o la Ley soy yo de Luis XIV. Tal forma
de entender el ordenamiento permita al subordinado no incurrir en responsabilidad si
ejecutaba las rdenes del monarca o las de quin actuaba en su nombre por cuanto en todo
caso actuaba en cumplimiento de la ley. No importaba si el contenido de la orden era
aberrante, que implicara matanzas o medidas inhumanas o degradantes, por cuanto quien la
ordenaba era la Ley, y por lo tanto el acto era legal. En tal caso la obediencia debida
resultaba absoluta (es cuando surgen frases tales como que las rdenes se cumplen sin
dudas ni murmuraciones 24 ) y la discusin de una orden o la desobediencia poda ser
sancionada con la muerte porque, adems de poner en peligro una operacin militar, era
considerada como un atentado contra la voluntad del rey expresada por l o por sus
representantes en la lnea de comando. Este planteamiento era propio de sistemas
absolutistas, arbitrarios y antidemocrticos.

Desaparecido en muchos pases el absolutismo, en la estructura militar se mantuvo


el criterio de subordinacin absoluta a las rdenes del superior, lo que ha permitido que
dependiendo del mayor o menor grado de configuracin democrtica del poder, las FFAA
puedan ser utilizadas por regmenes autoritarios, como soporte de su poder, y como
garantes y partcipes de la corrupcin, de las actuaciones delictivas cometidas y de la
impunidad.

Es por ello que los pases desarrollados (democrtica, social y econmicamente)


con una estructura militar potente y muy eficaz han desterrado de su ordenamiento militar
la obediencia debida absoluta25 ya que si bien, por un lado, ellos potencian la jerarqua, la
disciplina y la subordinacin, por el otro rechazan la arbitrariedad

24 Otras frases similares de la poca son El rey (el superior) nunca se equivoca o que Un general en campaa es el rey, las cuales en
la actualidad estn totalmente desfasadas y no resultan aplicable en un Estado democrtico.
25 En el Ejrcito de los Estados Unidos se instruye al personal de tropa a responder ante rdenes ilegales Qu curso de accin tomara
usted si su superior le da una orden que parece ser ilegal?

34
2.8._ rdenes responsables
El principio de jerarqua es un elemento esencial para el correcto funcionamiento de
los poderes, rganos e instituciones, y muy especialmente las de carcter militar, en donde
la disciplina y subordinacin a las decisiones del que comanda permite alcanzar, una
unidad de accin y direccin que acrecienta al mximo la eficacia de las FFAA,

En la actualidad se considera que ni la jerarqua, ni la disciplina, ni la subordinacin


militar amparan el cumplimiento de normas, rdenes contrarias a las previsiones
constitucionales, legales o internacionales establecidas en los tratados o convenios que el
Estado haya ratificado o contrarias a los usos de la guerra. En este sentido la disciplina y
jerarqua militar no permite la obediencia a cualquier norma, orden o mandato superior
(ms an si su contenido es delictivo), sino solo de aquellas rdenes o mandatos que sean
dictados de acuerdo con la Constitucin y las leyes.

En este sentido el deber que tiene todo subordinado militar de obedecer a sus
superiores y la facultad de ste ltimo a exigir que se respete su autoridad no le faculta para
poder ordenar actos contrarios a la Constitucin, las leyes y los Tratados o los usos de la
guerra que constituyan delito y en todo caso el subalterno est autorizado para desobedecer
la orden, sin que ello le pueda originar ningn perjuicio o sancin. Por el contrario el
acatamiento de tales rdenes que constituyan o impliquen delitos no le exime ni atena su
responsabilidad penal26.

Obedecer una orden ilegal no es una defensa legal. Es deber de los subalternos hacer lo siguiente:

1. Pida una aclaracin. A menudo esto le dar al superior una indicacin de que su orden fue vaga o confusa.

2. Pida que se anule la orden.

3. Desobedezca la orden y ordnele a los subalternos que la desobedezcan.

4. Reporte la situacin a un nivel superior en la cadena de mando.

5. Use los recursos disponibles, tales como los abogados militares, la polica militar, los inspectores generales y los
capellanes.
26 As por ejemplo en el Cdigo de Justicia Militar espaol se establece que no ser considerado ni como eximente ni como atenuante el
actuar en virtud de obediencia a aquella orden que entrae la ejecucin de actos que manifiestamente sean contrarios a las leyes o usos
de la guerra o constituyan delito, en particular contra la Constitucin (art. 21 Cdigo de Justicia Militar espaol).

35
Sobre el concepto de rdenes legales u rdenes responsables, cuando se hace
referencia a la responsabilidad de los superiores respecto de los actos de los subalternos que
constituyan prcticas delictivas, todo comandante en los diversos niveles y circunstancias
que le toque desempear sus funciones debe dar rdenes de forma clara, dentro de la
legalidad. Adems, deber ejercer las tareas de control de que sus instrucciones son
aplicadas correctamente, no amparan la comisin de actos delictivos ni permiten la
realizacin de prcticas ilegales, que sus subordinados cometan dentro de su jurisdiccin, y
en todo caso por no investigarlas, sancionarlas o denunciarlas.

En este sentido cada escala de comando ser responsable por las acciones de sus
subalternos si tena conocimiento que se iba a cometer un delito, tena la autoridad para
evitar que se realizara, y no ejerci tal autoridad. Adems tal responsabilidad no solamente
se limita a los actos de los subalternos de los que tuvo conocimiento sino tambin respecto
de aquellos sobre los que, por su funcin y cargo, debi tener conocimiento y no hizo nada
por prevenirlos o evitarlos, sancionarlos dentro de sus competencias o denunciarlos a las
autoridades judiciales. En este sentido es obligacin del Comandante que dentro de su
jurisdiccin y mando se respeten las normas legales, impidiendo que se cometan actos
delictivos.

A este respecto es importante hacer mencin a uno de los primeros precedentes en


esta materia que se refiere a la condena que recibi el general japons Tomoyuki
Yamashita (Yamashita standard) por "permitir" y no evitar, que las tropas que operaron
bajo su mando actuaran sin control y cometieran actos delictivos fuera de las leyes de
guerra. En este sentido se consider que la responsabilidad inclua al Comandante si ste
debi haber tenido conocimiento de crmenes de guerra pero no hizo nada por evitarlos,
prevenirlos o impedirlos. Para ello se seal que el hecho de no evitar que se perpetre un
crimen es un acto tan grave como el crimen mismo y merece igual castigo.

En este sentido el Tribunal apunt que la Ley de la Guerra impone a todo


Comandante el deber de tomar las medidas necesarias dentro de la autoridad que le
corresponde a fin de controlar a sus las tropas bajo su mando y evitar que puedan cometer
actos que violen la ley de la guerra como si se tratara de militares bajo ningn control. En
dicha sentencia se aade que cuando se trata de delitos graves y sistemticos y no hay

36
ningn intento eficaz de un jefe militar para descubrir y controlar los actos criminales,
dicho jefe debe ser considerado responsable, y ser sujeto a sancin penal, por los actos
ilegales de sus tropas27 .

Igual sucede con la denominada Medina Standard, que se basa en la


responsabilidad del Comandante aunque no haya ordenado la comisin de un delito si ese
crimen estaba por cometerse y tenan el poder de impedirlo y no ejercieron ese poder28.

No se trata de poner trabas a las funciones militares, ni de restar eficacia a sus


actuaciones, sino de hacerlas compatibles con el Estado Democrtico de Derecho. El
argumento de que un Comandante (en los diversos niveles de Comando) no puede estar
pendiente de lo que hacen sus subordinados, no es aceptable, ya que este criterio es
aplicable a todos los mbitos de la administracin pblica, no solo a los militares. En este
sentido los ministros son tambin responsables por las prcticas ilegales que se comentan
en sus ministerios, los jueces y magistrados por lo que se hace en sus juzgados y tribunales,
los alcaldes por lo que se hace en sus ayuntamientos, etc. etc. Como se seala en la
sentencia ya citada Yamashita, pero tambin es de sentido comn, en la actualidad no se
puede defender que las fuerzas militares de un Estado moderno (o que pretende serlo)
puedan ser equiparadas a hordas incontroladas.

Esta exigencia no puede ser considerada como desproporcionada puesto que se


refiere a requisitos mnimos exigibles al desempeo de sus funciones militares tales como
que de su actuacin directa y rdenes se desprenda claramente que no autoriza la comisin
de delitos, y que tampoco los amparar si se realizan, los sancionar, y pondr a disposicin
judicial a sus responsables para que sean sancionados. La responsabilidad del comando
ayuda ms a tener unas fuerzas armadas eficaces, slidas, disciplinadas, con una alta moral,
sabedoras de que cuentan en su actuacin no solo el respaldo de la fuerza sino tambin el
de la legitimidad.

27 T. Yamashita, 327 U.S. 1, 15 (1945). Ver tambin Fallo del 7 de diciembre de 1945, UN War Crimes Commission, 4 Law Reports of
the Trials of War Criminals, 1948, 3.

28 Este criterio fue adoptado a partir de las fallas del capitn Medina en Vietnam, quien permiti que unos 300 civiles fuesen masacrados
en My Lai. A partir de este criterio si un coronel o un general conoce de una violacin de los derechos humanos o de un crimen de guerra
y no toma ninguna accin, ser considerado responsable criminalmente.

37
2.9._ Ventajas Militares de Obedecer y Respetar los Derechos Humanos y la Ley de la
Guerra.

Al conducir las operaciones de combate dentro del marco de los derechos humanos
y la Ley de la Guerra, las fuerzas militares y la cadena de mando pueden, principalmente:

1. Mantener la disciplina y la moral.

2. Proteger la reputacin e integridad de las fuerzas armadas.

El respeto de los derechos humanos y la Ley de la Guerra dar, sin duda,


legitimidad a las operaciones militares y granjear el apoyo nacional e internacional. Otra
consideracin importante es el papel que desempean los medios noticiosos en dar forma a
la opinin pblica. Una conducta intachable produce resultados favorables y viceversa.

El deber personal de obedecer la ley es razn suficiente para acatar estrictamente la


Ley de la Guerra y los derechos humanos. Sin embargo, algunas razones reconocidas para
cumplir con las reglas son:

Permite enfocarse en la misin: Las violaciones a la Ley de la Guerra


afectan la capacidad del comandante para cumplir con su misin y las
fuerzas tienden a perder de vista su misin si se permiten violaciones a la
Ley de la Guerra o los derechos humanos.

Mantiene la disciplina: La disciplina en combate es esencial. El acatamiento


de la Ley de la Guerra facilita el control que se tiene de los medios
humanos. Las tropas que se dedican al saqueo son indisciplinadas, y los
soldados indisciplinados pueden hacer caso omiso de las rdenes o negarse a
obedecerlas.

Reduce la resistencia enemiga. El resultado a largo plazo es que reduce


nuestro nmero de bajas. Si un soldado enemigo sabe que ser muerto o
tratado en forma inhumana si es capturado, estar motivado a combatir hasta
la muerte. Esto hara que nuestras fuerzas sufrieran ms bajas en el
cumplimiento de su misin. Las violaciones a la ley de la guerra pueden

38
animar a un enemigo a ofrecer mayor resistencia, lo que resultara en un
mayor nmero de bajas amigas.

Conserva el apoyo popular. Las violaciones del derecho internacional a


menudo conducen a una prdida del apoyo popular (nacional e
internacional) para el esfuerzo de guerra. Las violaciones minan el apoyo
popular y la confianza en la labor militar. Los actos de brutalidad contra no
combatientes y la destruccin innecesaria de sus hogares y propiedad
producen una opinin mundial adversa, lo que impide la conduccin
efectiva de una guerra o de lo que de otra manera sera una buena causa.

Restauracin de la paz. Al reducir los actos de brutalidad de la guerra y


reducir la intensidad del conflicto, el cumplimiento de la ley hace ms
probable que las partes estn dispuestas a negociar un arreglo, en lugar de
combatir hasta que uno o el otro bando quede aniquilado. El cumplimiento
de la Ley de la Guerra facilita as la restauracin de la paz, y tan solo este
hecho sera razn suficiente para obedecer estas reglas.

2.10._ Reglas de Enfrentamiento - Definicin


Es conveniente iniciar un acercamiento a este tema a partir de la definicin que
maneja el Comit Internacional de la Cruz Roja29, las Reglas de Enfrentamiento son una
expresin de origen reciente cuyo concepto ha sido estudiado, hasta la fecha sobre todo en
los crculos militares, especialmente en los de la Marina de los Estados Unidos30. Se aplica
a las instrucciones que da un Gobierno para trazar claramente las circunstancias y los
lmites en los que sus fuerzas terrestres, navales y areas pueden emprender o proseguir
acciones de combate contra fuerzas enemigas. Estas instrucciones pueden ser generales o
permanentes o referirse a acciones especficas o a situaciones determinadas relacionadas

29 VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. Comit Internacional de la Cruz Roja. Disponible
en http://www.fac.mil.co/
30 El Comandante de Operaciones Navales (CNO) Almirante Thomas B. Hayward en 1979 dispuso la estandarizacin de las Reglas de
Enfrentamiento Martimas en tiempos de paz para la Marina de los Estados Unidos. Posteriormente en 1981 el Jefe del Estado Mayor
Conjunto (JCS) estableci las Reglas de Enfrentamiento en tiempos de paz para las fuerzas de ultramar ante un posible ataque preventivo
de la Unin Sovitica.

39
con un comportamiento dado del adversario. Fundamentalmente, se trata de reglas que
restringen el empleo de la fuerza, en los lmites autorizados por el derecho interno, as
como por el derecho internacional de los conflictos armados. Factores estratgicos,
polticos y diplomticos pueden tambin influir en su formulacin. El concepto de reglas de
entrada en combate est en general asociado a la teora del ataque o en el contraataque
gradual. Salvo en casos excepcionales, estas reglas deben tener tambin en cuenta las
exigencias de la autodefensa. La seguridad de las operaciones exige que estas reglas slo
sean conocidas por miembros de las fuerzas armadas encargadas de ejecutarlas. En esta
primera definicin es conveniente sealar que la autoridad que emite las Reglas de
Enfrentamiento es el gobierno.

Para las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos31, las Reglas de Enfrentamiento
(ROE, Rules of Engagement) estn definidas como directrices expedidas por la autoridad
militar competente que delinean las circunstancias y limitaciones en que las fuerzas
estadounidenses iniciarn y/o continuarn un enfrentamiento militar en contra de otras
fuerzas. En este concepto del Estado Mayor Conjunto de los Estados Unidos (JCS) se debe
resaltar que la autoridad que las emite es un Jefe Militar. Sin embargo en muchos de los
casos, actualmente, se reconoce que el propsito de las ROE es mucho ms amplio32 pues
significan el medio por el cual la Autoridad del Comando Nacional (NCA, Nacional
Command Authorities) y los Comandos Operacionales regulan el uso de la fuerza armada
en cualquier tipo de operacin militar.

Las Reglas de Enfrentamiento por lo tanto, se ajustan a los siguientes


requerimientos:

Legal, relacionado con la legalidad de la accin y por lo tanto conformes la


Ley de la Guerra y al Derecho Internacional, los que permiten que los actos
de los comandantes, incluso los de autodefensa se ajusten a las leyes
nacionales e internacionales.

31 DEPARTMENT OF DEFENSE. Dictionary of Military associeted Terms. Joint Publication 1-02. 12 Abril 2001 Actualizado al 30
Noviembre 2004. Disponible en: www.dtic.mil/doctrine/jel/new_pubs/jp1_02.pdf
32 HALL, D.B. Rules of Engagement and Non-Lethal Weapons: A Deadly Combination?.Marine Corps University Command and Staff
College. 1997 Disponible en: www.globalsecurity.org/military/library/report/1997 p. 5

40
Operacional, relacionado a las caractersticas de cada tipo de operacin, y
que se materializa en el logro del objetivo militar de la misin. Representan
limitaciones para el Comandante Operacional para evitar una escalada en el
Conflicto.

Poltico, basado en una poltica del Estado y que se define de acuerdo a los
objetivos polticos que se desean alcanzar con las fuerzas desplegadas.

Estos tres criterios, que independientemente pueden ser muy distintos, deben
coincidir en lo que respecta a las reglas de enfrentamiento.

Lo anterior, se puede graficar del siguiente modo, y nos permite visualizar que las
reglas de enfrentamiento deben ser concebidas como un conjunto de normas que satisfagan
los tres requisitos y dejen de lado muchas opciones o intenciones.

Poltico Legal

Reglas de
Enfrentamiento
Operativo Militar

De otro lado, en los Estados Unidos se distinguen dos tipos de Reglas de


Enfrentamiento de acuerdo a la misin, las de paz (Peacetime ROE) y las de guerra
(Wartime ROE), considerndose a las primeras como reglas del tipo restrictivo (impiden
tomar cierto tipo de acciones) y a las segundas como permisivas (autorizan tomar un
determinado tipo de acciones). Ambas son aplicables a las fuerzas armadas de los Estados
Unidos durante ataque al territorio norteamericano y durante todo tipo de operaciones,

41
contingencias y ataques terroristas que se produzca fuera de territorio estadounidense.
Existiendo a otras, denominadas Reglas para el uso de la Fuerza que son para
operaciones en tiempos de paz dentro del territorio de los Estados Unidos.33

Muchas naciones han hecho suyo el concepto de las Reglas de Enfrentamiento de


los Estados Unidos y por ejemplo para las Fuerzas Armadas de Colombia estas tambin
son directrices expedidas por una autoridad militar 34 competente para delinear las
circunstancias y limitaciones en las que sus propias fuerzas navales, terrestres y areas
iniciarn y/o continuarn empeadas en combate con otras fuerzas.

En cambio otras definiciones las consideran como un conjunto de dispositivos de


origen mixto, ya que constituyen los medios por los cuales la Autoridad Nacional de
Mando y los comandantes operacionales regulan el uso de las fuerzas armadas dentro del
marco de las correspondientes normas polticas y militares y el derecho internacional. 35

Sin embargo casi todas son coincidentes en que estn dirigidas para ser aplicadas
por los comandos subordinados a los comandos estratgicos, al definirlas como directivas
para los comandos operacionales, a los que se indica bajo que circunstancias y limitaciones
las fuerzas a su mando pueden emplear la fuerza para alcanzar los objetivos militares en
concordancia con la poltica nacional36.

En trminos prcticos podramos asumir que las Reglas de Enfrentamiento son


directivas emanadas por las autoridades competentes, polticas o militares de una nacin (o
una fuerza multinacional), que establece las circunstancias y limitaciones bajo las cuales las
fuerzas militares podrn iniciar o continuar acciones con otras fuerzas.

Las reglas de enfrentamiento definen los medios mediante los cuales ser posible
obtener los objetivos polticos bajo determinadas circunstancias. Por lo tanto no son reglas
fijas, permanentes o irrevisables, deben ser flexibles, constantemente reevaluadas y

33US. ARMY. Rules of Engagement: The Commanders Rules for the Use of Force. Exposicin del 43d MP BDE RIARNG. Warwick,
Rhode Island. Disponible en: ppt.armystudyguide.com/military-justice/10.html. Slide 5.
34 Fuerza Area de Colombia. Glosario. Disponible en Disponible en http://www.fac.mil.co/
35 "Reglas de Enfrentamiento," Manual de Leyes Operacionales, Captulo 8-1, JA 422, 1996
36 MALEY, Tom. Controlling Organised Violence: Rules of Engagement. Granfield University. Exposicin.

42
reformuladas si fuera necesario, por lo tanto cuando las circunstancias varen, las reglas de
enfrentamiento tambin deben variar.

En las operaciones de mantenimiento de la paz y de de imposicin de la paz, en


donde se ha hecho uso intensivo de la reglas de enfrentamiento estas se clasifican en dos
tipos, de autodefensa y para el cumplimiento de la misin. Las ms usadas en operaciones
multinacionales se relacionan con la autodefensa cuyos principios estn tomados de la Ley
de los Conflictos Armados y de la carta de las Naciones Unidas y que se refieren a lo
siguiente:

Necesidad: la fuerza debe ser empleada en caso de un peligro inmediato como


por ejemplo la ejecucin de un Acto Hostil o ante una demostracin de un
Intento Hostil.

Humanidad: la naturaleza de la accin debe ser militar. La fuerza debe


emplearse para contrarrestar la amenaza y los ataques a personal no militar estn
prohibidos.

Proporcionalidad: la fuerza debe ser limitada en intensidad, duracin y


magnitud a aquella razonablemente necesaria para contrarrestar el ataque o
amenaza de ataque.

Reglas de Enfrentamiento - Para tiempos de paz

El principio legal fundamental de las reglas de enfrentamiento en operaciones de


tiempo de paz es el derecho inherente a la defensa propia, limitado al uso de la fuerza
necesaria segn las circunstancias. El uso de fuerza debe ser proporcional a la amenaza
existente. Como se ha indicado estas reglas son de carcter restrictivo.

Las "amenazas existentes" se dividen en las siguientes dos categoras:

1. Actos hostiles - Se refiere a un ataque o al uso de fuerzas armadas.

2. Intento hostil - La amenaza del uso inminente de fuerzas armadas.

43
Algunos buenos ejemplos que se pueden analizar son las reglas de enfrentamiento
usadas por la Marina de los Estados Unidos37 en el Golfo Prsico o por el Ejrcito de los
Estados Unidos en Somalia y Hait o las reglas de enfrentamiento usadas para controlar
motines en Los ngeles y las reglas de enfrentamiento empleadas en las misiones de paz de
las Naciones Unidas.

Al ser restrictivas, muchas de las reglas de enfrentamiento han sido desarrolladas


bsicamente, para controlar la escalada de los conflictos o mantener el statu quo.

Reglas de Enfrentamiento - Para tiempo de guerra

El principio legal fundamental de las reglas de enfrentamiento en tiempos de guerra


o de conflictos armados es el respeto a la Ley de la Guerra. La fuerza que se use debe ser
proporcional y necesaria a fin de evitar la escalada del conflicto particularmente cuando
este es an focalizado y limitado o se desea evitar daos innecesarios que repercutan en el
prestigio o en la causa de una de las partes.

Como ya se indic anteriormente estas son de carcter permisivo, por lo que se


observa en este caso un mayor detalle en lo que respecta al empleo de las armas, el grado
de poder destructivo a emplear y a su vez se hace hincapi e una adecuada identificacin
del enemigo a fin de evitar atacar objetivos neutrales o no militares.

Ejemplo de estas se pueden encontrar en la empleadas por las fuerzas de los


Estados Unidos en la campaa contra Irak en el 2003, principalmente como se ha sealado
en el empleo de armas de altar precisin para evitar daos colaterales principalmente por el
alto costo poltico que representa la muerte de no combatientes.

37 Es conveniente recordar los casos de la fragata USS Stark (FFG-31) y el del crucero Vincennes (CG-49 ) en el primero ocurrido el 17
de mayo 1987, la unidad naval fue impactada por un misil Exocet AM-39 disparado por un avin Mirage iran y en el segundo, ocurrido
el 3 de julio 1988, el buque norteamericano derrib a un avin de pasajeros iran (un airbus A-300 con 290 pasajeros). A consecuencia
del ataque iran de 1987, el Jefe del Estado Mayor Conjunto (JCS) modific las Reglas de Enfrentamiento autorizando a los
comandantes a tomar medidas protectivas y no esperar que el enemigo dispare primero para reconocerlo como hostil. Este cambio de las
Reglas de Enfrentamiento obedeci a que el JCS era responsable de las vidas de los estadounidenses, era responsable de la reputacin de
los Estados Unidos y era responsable de la vida de los extranjeros. Tomado del: USS Vincennes: Study Case. Disponible en:
www.umich.edu/~navyrot/ns202/ussvincennesCaseStudy

44
Derecho de Paz Derecho de Guerra

Restrictivas Reglas de Permisivas


Enfrentamiento

Conflicto Internacional
Paz Crisis Guerra

Guerra Nuclear
Guerra Convencional
Intercambio Nuclear Limitado
Conflicto Regional Mayor
Conflicto Regional Limitado
Imposicin de la paz
Mantenimiento de la Paz
Ayuda Humanitaria
Control Interno

Conflicto Interno

2.11._ Propsito de las Reglas de Enfrentamiento.


El principal objetivo de las Reglas de Enfrentamiento, ya sea en tiempo de paz o de
guerra, es el de ayudar a los comandantes presentes, a decidir el cmo, cunto, cundo y
contra quin debe ser empleada la fuerza. Esto significa que las ROE incluyen una gama de
acciones que van ms all del solo empleo de la fuerza, y que normalmente se agrupan por
actividad, combinando medidas permisivas y prohibitivas, pero cuyo resultado puede tener
implicancias polticas. Por lo tanto las ROE corresponden a un estamento oficial de la
poltica de un Estado.

Estas reglas originalmente tenan dos propsitos:

Asegurar la integridad de las fuerzas propias.

Minimizar las posibilidades de una reaccin no adecuada.

Al respecto, inicialmente se consider a las reglas de enfrentamiento como una


limitacin para el ejercicio del comando y como parmetros que restringan la toma de

45
decisiones en combate y por lo tanto peligrosas 38 para la seguridad de las tropas, sin
embargo actualmente su empleo se considera necesario para el xito de las operaciones.

Segn Andrs Villamizar, es evidente que la promulgacin de las reglas de


encuentro por parte de las autoridades civiles es una de las ms importantes herramientas
de control civil sobre el poder militar en una democracia39. Este es el principal propsito,
subordinar el accionar militar a una intencin poltica de modo de mantener las acciones
dentro de un marco legal, por lo tanto a los dos propsitos iniciales debemos aadir un
tercero:

Cumplir el propsito poltico cuando se emplea la fuerza.

Cabe anotar que las reglas de enfrentamiento no deben ser vistas como un
impedimento para la adecuada ejecucin de las operaciones militares y policiales. Por el
contrario, deben servir como una gua y una ayuda para todos los miembros de la Fuerza
Pblica encargados de velar por la vida, honra y bienes de los ciudadanos y de las
instituciones democrticas

Esto significa tambin, que el establecimiento y empleo de reglas de enfrentamiento


-y ms especficamente el empleo o no de la fuerza- en forma exitosa depender de los tres
criterios antes sealados que no siempre se orientan en la misma direccin:

Poltico, que se relaciona con el hecho de lograr o alejar la


obtencin del objetivo poltico,

Operacional, relacionado con el logro del objetivo militar de la


misin y

Legal, relacionado con la legalidad de la accin.40

38 GOLDWATER, Barry. Senador de los Estados Unidos que hiciera estas declaraciones en el Congreso de los Estados Unidos el 6 de
Junio de 1975 cuando se quizo introducir reglas de enfrentamiento en el conflicto de Vietnam. Tomado de Deadly Force is Authorized
por W. Hays Parks. Revista Proceedings. Naval Institute. Disponible en: www.usni.org/proceedings/Articles01/PROparks1.html
39 VILLAMIZAR, Andrs. Errores Militares y Reglas de Encuentro. Fundacin Seguridad y Democracia. Disponible en
http://www.seguridadydemocracia.org
40 Algunos autores como Tom MALEY. (Controlling Organised Violence: Rules of Engagement. Granfield University. ) slo
consideran la existencia entre la necesidades polticas y las militares, sin embargo es pertinente agregar las necesidades legales
particularmente cuando los Estados son particularmente dbiles para enfrentar presiones externas que apelan al Derecho Internacional.

46
Un adecuado empleo de las reglas de enfrentamiento, permite su aplicacin
dependiendo del momento poltico que se est viviendo, esto es, una etapa de negociacin,
crisis o guerra. Definida lo anterior, las reglas de enfrentamiento deben permitir, de acuerdo
a los objetivos polticos que se hayan fijado, controlar la escalada, permitir el
mantenimiento de un statu quo o la distensin de la situacin.

Las Reglas de Enfrentamiento se deben establecer como el parmetro principal para


evaluar la legitimidad de las operaciones militares. De esta forma, la Justicia Penal Militar
debe establecer, basada en anlisis sobre el desarrollo de las operaciones, si todos los que
en ellas tomen parte siguieron las reglas de enfrentamiento. En caso afirmativo, no cabra
duda sobre la legitimidad de una accin. Si hubiere lugar a una investigacin por delitos
cometidos en el desarrollo de actos del servicio, el criterio fundamental de evaluacin sera
el acatamiento o no de las reglas de encuentro por parte de los miembros de la Fuerza
Pblica que estuviesen siendo investigados

2.12._ Implementacin de las ROE.


Independiente del sistema empleado para establecer ROE, deben existir medios
apropiados para promulgarlas, implementarlas y modificarlas, que adems permitan poder
aclarar cualquier duda razonable que se presente.

Este aspecto toma particular importancia cuando hay un faseamiento o escalamiento


en la aplicacin de las ROE, por cuanto es imprescindible que todos los componentes de
una fuerza militar estn en capacidad de recibir comunicaciones que le informen
oportunamente los cambios de fase.

Para el proceso de implementacin y modificacin, se requiere de una clara cadena


de mando, la que haciendo uso del Sistema de Mando y Control de la Fuerza, est en
condiciones de recibir de los componentes subordinados los cambios en el teatro de
operaciones, para que el comandante, pueda ser informado claramente, realice el anlisis
correspondiente y disponga o autorice la modificacin de una ROE.

47
Este proceso idealmente debiera ser realizado en tiempo real, pues la necesidad de
los cambios puede poner en peligro el cumplimiento de la misin y la integridad de las
fuerzas propias.

De la diversidad de definiciones que existen para las ROE podemos recoger que los
medios para promulgar y modificar las ROE son diversos, y dependern del tipo de a ser
implementadas, pero los ms apropiados son los siguientes:

Una autoridad poltica que conozca a fondo la importancia de las ROE.

Un nexo entre la Autoridad Poltica y el Comandante Operacional.

Un oficial de enlace de cada uno de los pases participantes, que conozca las
propias ROE y que permita ser el nexo con el Comandante de la Fuerza.

Centros de Mando y Control, que centralicen la informacin de cada


participante, coordinando las cadenas de mando de los participantes, al
momento de implementar o variar una ROE.

Un sistema de inteligencia en tiempo real, que ayude a decidir cundo


emplear la fuerza, o modificar las ROE, asegurando la concordancia de las
ROE con la realidad del terreno.

Un flujo adecuado de comunicaciones que minimice la sorpresa y los


riesgos involucrados y a la vez maximice el flujo de informacin entre los
componentes.

Un aspecto que debe ser resaltado es la facultad de los Comandos Operacionales y


Tcticos de solicitar a travs de la cadena de mando respectiva, las modificaciones o
cambios que sean convenientes a las distintas Reglas de Enfrentamiento toda vez que las
circunstancias de campo de accin o campo de batalla as lo exijan.

Otro aspecto que amerita comentar es que en los Estados Unidos a partir de 1994,
las Reglas de Enfrentamiento para tiempo de paz, a ser empleadas por las fuerzas armadas
en ultramar fueron reemplazadas por las Standing ROE (SROE) o Reglas de
Enfrentamiento Permanentes, las cuales estn divididas en tres secciones, la primera parte
es un documento no clasificado y contiene las SROE, la segunda con clasificacin de

48
secreto describe los procedimientos para actualizar las SROE en funcin del cumplimiento
de la misin y una tercera parte, tambin secreta que contiene las reas de responsabilidad
de cada ROE.41

2.13._ Problemas con las Reglas de Enfrentamiento.


De lo revisado en los acpites anteriores, se observa que existen algunas
discrepancias en cuanto a las Reglas de Enfrentamiento.

La primera se presenta debido a la distinta amplitud que se le da al concepto de las


ROE, pues llega a comprender, en algunos casos a las normas de comportamiento
individual de los soldados, pasando por las restricciones tcticas de los comandos hasta las
limitaciones generales sealadas en las rdenes de operaciones, esto ha llevado a que
incluso en el idioma espaol se empleen distintas traducciones para el concepto original de
Rules of Engagement (ROE) como Reglas de Enfrentamiento, Reglas de Encuentro,
Reglas de Empeamiento o Reglas de Entrada en Combate.

La segunda dificultad que se presenta con las reglas de enfrentamiento es definir


claramente quien es la autoridad que debe promulgar o autorizar el empleo de las ROE,
algunos sostienen que debe ser una autoridad poltica, otros una militar y otros que debe ser
en comn acuerdo entre ambas.

En el caso de las Operaciones Multinacionales, los problemas que se presentan con


las Reglas de Enfrentamiento, son los diferentes enfoques doctrinales que cada fuerza
armada y cada poder poltico les otorga a las ROE, particularmente porque el carcter
poltico (los intereses) y el legal (ajuste a la leyes nacionales) que poseen las ROE son
distintos para cada Estado

Sin embargo, en las operaciones de paz, cuando operan distintos ejrcitos en una
fuerza multinacional, se necesita subsanar las diferencias que se producen con la
implementacin y empleo de las ROE de manera de disminuir los problemas que se
presentan producto de las diferentes capacidades, doctrinas, objetivos polticos, intereses de

41 HALL, D.B. Rules of Engagement and Non-Lethal Weapons: A Deadly Combination?.Marine Corps University Command and Staff
College. 1997 Disponible en: www.globalsecurity.org/military/library/report/1997 p.6

49
seguridad de una determinada rea, las relaciones civiles-militares de cada pas, leyes
internas de cada pas, algunos aspectos culturales, manejo de algunos conceptos subjetivos
y finalmente a diferencias incluso en el equipamiento de los sistemas de comando y
control.

Debido a que cada Estado, cuando establece sus reglas de enfrentamiento, define
claramente cundo y cmo el principio de autodefensa debe ser puesto en ejecucin, y
precisamente, la diferente interpretacin acerca de esto, es el principal punto de debate al
momento de establecer un conjunto de reglas de enfrentamiento universales para
operaciones multinacionales.

Los principios bsicos acerca de las ROE establecidos en las operaciones de paz,
deben ser comunes a todos los miembros de una fuerza multinacional. En la prctica, cada
miembro posee un conjunto de ROE que difiere en contenido y en su contexto, bsicamente
porque no existe una aproximacin comn y estndar para el empleo de estas reglas. Dos
pases pueden diferir en la interpretacin e incluso en la implementacin de la misma ROE

Estas diferencias pueden traer como consecuencia problemas operacionales, los que
potencialmente pueden daar a miembros de las fuerzas multinacionales, afectar la
solidaridad o relacin entre participantes de las operaciones multinacionales y atentar
contra el cumplimiento de la misin.

Dados los diferentes objetivos polticos, algunos miembros de las fuerzas pueden no
concordar acerca de las acciones necesarias para lograr estos objetivos.

Las capacidades fsicas (materiales y/o tecnolgicas) de algunos miembros pueden


limitar lo que pueden hacer y afectar el cmo pueden cumplir sus tareas, en esto los
distintos medios de comando, control, comunicaciones, inteligencia e informtica (C3I2)
pueden definir el detalle y la amplitud de la ROE de cada integrante, en funcin de la
capacidad de que los comandos superiores pueden tener informacin en tiempo real de lo
que ocurre en el terreno.

De otro lado, an cuando la mayora de los comandantes que participan en una


Fuerza Multinacional pueden estar de acuerdo acerca de una determinada ROE, puede
darse el caso que no tengan especficamente en sus propias ROE, esa autorizacin al

50
mismo tiempo que los dems. La aplicacin de una ROE siempre conlleva la decisin y el
juicio de quien toma la decisin de aplicar la regla. Este aspecto difiere entre los
componentes de la fuerza Multinacional, considerando que en algunos casos ser el
comandante de la escena (quien est presente) quien tome la decisin; en otros casos la
decisin es tomada por niveles ms altos en la cadena de mando y en algunos casos esa
decisin corresponde al nivel de las autoridades polticas. Bajo esta perspectiva, la
dinmica de la cadena de Mando y Control al momento de cambiar una ROE cobra especial
importancia, dada la rapidez que se requiere para este proceso, considerando que una
demora puede afectar seriamente el xito de la operacin. Es importante que las ROE
posean por lo tanto flexibilidad para adaptarse a situaciones cambiantes, propias de la
dinmica del combate.42

Esto se puede deber a que se hacen supuestos que difieren entre los componentes de
la fuerza multinacional. La mala interpretacin o inconsistencia puede deberse a la cultura
y entrenamiento distinto que pueden poseer las fuerzas participantes43 y que incluso puede
existir contando con un idioma similar. Lo anterior puede deberse por ejemplo como se cit
en el artculo anterior, a una informacin distinta para cada uno de los componentes.

42 IZQUIERDO, Orlando A. Hacia un modelo de reglas de enfrentamiento para el Hemisferio Americano. Monografa. Colegio
Interamericano de Defensa. Washington.2003. p.30

43 La ignorancia o falta de comprensin de las ROE puede describirse de dos formas distintas. En primer lugar, los Estados menos
desarrollados que integran una fuerza multinacional pueden tener un desconocimiento total acerca de lo que son las ROE, su contenido y
contexto, ya sea de una en particular o de todas en general, por lo cual su implementacin ser tentativa o dudosa, influyendo al momento
de tomar decisiones y lo que puede ser ms grave, induciendo a tomar juicios apresurados y errados, motivado por la existencia de dichas
reglas.

La comprensin de las ROE implica un aspecto de alistamiento o preparacin previo. La familiaridad requerida se logra con
entrenamiento y experiencia operacional, en lo cual los ejercicios con otras Armadas empleando estas reglas juegan un rol fundamental,
as como tambin todo tipo de ejercicios acadmicos, tanto nacionales como Internacionales que permitan esta familiarizacin, y la
uniformidad en el empleo de ellas, teniendo siempre presente que finalmente la decisin del cundo y cmo emplear la fuerza es un
asunto subjetivo.

Es posible que miembros de una fuerza Multinacional no entiendan en forma completa el lenguaje empleado para implementar las ROE.
Los problemas debido a la mala traduccin ocurrirn an cuando exista un conjunto universal de ROE para una fuerza Multinacional, se
emplee un conjunto especfico de ROE para el cumplimiento de la Misin en particular o cuando algunos de los miembros de esta fuerza
compartan sus ROE con los dems miembros. Estos problemas de lenguaje normalmente se incrementarn en situaciones de
emergencia, dado que en esos momentos es cuando aumentan las solicitudes verbales por efectuar cambios a las reglas establecidas.

51
Finalmente, respecto de los problemas con las ROE, se insiste en que los mayores
problemas se relacionan con la subjetividad de establecer la existencia del Intento Hostil,
por cuanto existe consenso respecto del Acto Hostil.

Este problema se presenta en establecer el momento o la circunstancia adecuada


para hacer uso de la fuerza (entendida como disparar), en sus dos extremos, ya sea
mediante tiros de advertencia (warning shots), o como disparos letales (letal shots). Una
actuacin precipitada y agresiva, que involucre disparar puede escalar el conflicto y
arriesgar a gente inocente. Por otra parte, una actitud muy pasiva que demore el disparo
lleva consigo el riesgo de recibir el primer disparo, sufriendo prdidas humanas y/o
materiales. En ambos casos puede verse afectado el cumplimiento de la misin y el
problema, al no existir un conjunto universal de ROE, es poder determinar cundo unas
ROE son ms permisivas que otras.

Las consecuencias originadas por los problemas mencionados se pueden agrupar en


tres tipos:

Fsicos, producindose daos sobre las unidades participantes y/o el


personal de dichas unidades.

Polticos, que pueden traer una prdida de apoyo a la operacin, tanto


nacional como internacional, afectando al suministro de la fuerza y

En la Misin, impidiendo su cumplimiento exitoso.

Otro aspecto problemtico con las Reglas de Enfrentamiento se presenta cuando por
su origen y contenido estn redactadas en trminos legales , los cuales muchas veces
resultan confusos y ambiguos y que obligan a requerir de la asesora de abogados
especializados, los cuales pueden estar disponible en los Estados Mayores pero difcilmente
en el campo de batalla.

52
2.14._ El Abogado Militar
En concordancia con Federico Nieman, 44 todo lo anterior lleva a revalorizar la
figura del abogado militar, rol que normalmente fue relegado al campo de la Asesora
Administrativa y al campo procesal penal militar, pero que ha consecuencia de los cambios
sealados en la concepcin de la guerra y en las normas que la regulan le ha ganado un
lugar preferente en la conformacin de los actuales Estados Mayores de los Comandos
Operacionales.

Como se ha sealado, las Reglas de Enfrentamiento no slo deben responder a las


necesidades militares y polticas, deben considerar el marco legal vigente en el estado y en
la Comunidad Internacional y la formacin acadmica de los oficiales involucrados en los
comandos operacionales normalmente no es lo suficientemente slida para desenvolverse
con comodidad en estos campos legales.

Por lo tanto se exige al abogado militar que deber tener los recursos para responder
a la variedad de normas legales y complejas regulaciones internacionales y operacionales
que puedan presentarse durante una misin45. Que en el caso de una misin de paz puede
comprender, los Reglamentos de las naciones Unidas, la Directiva del Comando
Superior, el mandato de las Naciones Unidas, los trminos de referencia, el acuerdo
del estado de la fuerza y las reglas de enfrentamiento.

Este detalle es de singular importancia pues obliga a una recomposicin de los


procesos en la toma de decisiones y a la participacin de nuevos especialistas (el abogado
militar) en la mesa de planeamiento y de conduccin de las operaciones junto con los
oficiales de operaciones e inteligencia a fin de poder emplear estas nuevas herramientas,
como son las Reglas de Enfrentamiento, para alcanzar el cumplimiento de la misin
asignada.

44 NIEMANN Figari, Federico. Las Reglas de Enfrentamiento y el papel del abogado militar. Una perspectiva operacional. Revista de
Marina N 5 2001. Disponible en: http://www.revistamarina.cl/
45 PAZ, Jos Gabriel. Normas Jurdicas Aplicables en Operaciones de Paz: Un anlisis sobre su complejidad. Military Review. Marzo-
Abril 2003 pp45

53
2.15._ Una Propuesta de Clasificacin de las Reglas de Enfrentamiento

Debido al amplio uso que se la ha dado al concepto de las ROE, en la revisin de


las distintos ejemplos de las mismas, tanto en publicaciones como en las cartillas de Reglas
de Enfrentamiento 46 , se pueden observar los problemas indicados en el acpite 2.13
principalmente al distinguir diversos alcances en cuanto al detalle de la regla y del grado de
peso poltico que puede contener cada una de las pautas detalladas en la formulacin de las
ROE, as como a distinguir quien es el que formula y autoriza las ROE y para quien est
dirigida la misma dentro de la estructura militar.

As pues, en los distintos ejemplos de ROE que existen en vigencia para las
distintas fuerzas armadas podemos hallar reglas sumamente simples y otras complejas,
algunas dirigidas para ser observadas por el soldado en el frente y otras por los comandos
operacionales, algunas que contienen informacin que se encuentra claramente sealada en
el derecho internacional humanitario y otras que su mensaje es claramente poltico.

A efectos del presente trabajo de investigacin se propone diferenciar tres tipos de


reglas de enfrentamiento:

Reglas para el Soldado: Aquellas dirigidas a las tropas, estn expresadas en


trminos simples y que en su contexto se asemejan mucho a las reglas de
comportamiento47.

46 Para efectos de este anlisis se ha revisado las siguientes ejemplos:


ROE para Fuerzas de Seguridad Externa de la Embajada USA En Beirut. Set 82-Oct.83
Rules of Engagement Handbook for Judge Advocates. 1 Mayo 2000 del Center for Law and Military Operations.
Manual C700 del Instituto de Cooperacin para la Seguridad Hemisfrica
47 En "Las Reglas del Soldado," AR 350-41, Captulo 14 del Ejrcito de los Estados Unidos de Amrica, se indican nueve (9) reglas
bsicas, estas son coherentes con el Derecho Internacional Humanitario y las Convenciones de Ginebra:
-Luchar slo contra combatientes enemigos.
-No hacer dao a los enemigos que se rinden - desarmarlos y entregrselos a su superior.
-No causar daos ni torturar a los prisioneros de guerra enemigos.
-Recoger y cuidar a los heridos, ya sean amigos o enemigos.
-No atacar al personal, las instalaciones ni el equipo mdico.
-No destruir ms de lo que requiere la misin
-Tratar a todos los civiles en forma humanitaria.
-No robar; y respetar la propiedad y posesiones privadas.
-Hacer todo lo posible para evitar violaciones a la ley de la guerra, e informar toda violacin a su superior.

54
Reglas de Enfrentamiento Tctico 48 . Dirigidos a un nivel de comando
tctico, poseen un detalle tcnico mayor y tratan de enfocarse en lo que es
los actos e intenciones hostiles, en el uso o no de determinadas armas.

Reglas de Enfrentamiento de carcter poltico49. Dirigidas a los Comandos


Operacionales, que les permiten tomar decisiones sobre como planear las
acciones y hasta que punto involucrarse en el conflicto, o controlar el
escalamiento del mismo.

Esta categorizacin de las ROE que se sugiere en el presente trabajo50, permitira


incluso definir con claridad que mientras las dos primeras son emitidas por una autoridad
militar competente, la ltima necesariamente corresponde a una autoridad poltica. Todas
sin embargo deben guardar coherencia y debieran ser desarrolladas a partir de la ltima, por

Los soldados estadounidenses reciben anualmente instruccin obligatoria en la Ley de la Guerra Terrestre. Las "reglas del soldado" son
los conceptos bsicos que se ensean a los soldados en todos los niveles. El cumplimiento de estas reglas en cualquier circunstancia
indudablemente evitar que un soldado cometa alguna forma de violacin de los derechos humanos o crimen bajo la Ley de la Guerra.

48 Aquellas que implement la Marina de los Estados Unidos para efectos de autorizar el empleo de las armas y se definen en trminos
muy detallados en cuanto al empleo de las armas, uso de sensores, y su redaccin es tal como:
Autorizado a hacer fuego contra un enemigo que lo est iluminando con un radar de control de tiro.
Autorizado a batir a un blanco areo que est en vector de aproximacin a la fuerza e ingrese dentro de las 20
millas, etc.
Autorizado el empleo de contramedidas electrnicas pasivas ante la presencia de unidades desconocidas dentro las
40 millas.
Tambin pueden ser consideradas aquellas que se entregaron a los soldados americanos y britnicos en Beirut en setiembre 1982:
Mientras est en su puesto de vigilancia las armas estarn cargadas y con seguro, no habr proyectiles en la
recmara
Se proceder a rastrillar las armas slo cuando exista intencin de disparar.
Slo est autorizado a disparar cuando un acto hostil ha sido cometido.
49 En este nivel se distinguen aquellas reglas que por el nivel de la autoridad de que emanan poseen mayor contenido poltico, menos
detalle tcnico militar y consideran el marco legal del Estado.
Est autorizado a conceder asilo poltico a los civiles que lo soliciten.
No est autorizado a emplear armas de fuego contra la poblacin civil.
Autorizado defender a los civiles que estn en el rea de operaciones contra ataques por las fuerzas enemigas.
Autorizado a cruzar la frontera en una persecucin de tropas enemigas.
50 Estas dos indefiniciones, en cuanto a su contenido y en cuanto a la autoridad responsable, permite plantear para efectos de la presente
investigacin la necesidad de definir las Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica como una categora de Regla de
Enfrentamiento. Este definicin se desarrollar en el siguiente captulo.

55
ser la que posee la intencin poltica del empleo de la fuerza y por ser recibida de la
Autoridad Legalmente Constituida

Esta clasificacin es un aspecto sumamente delicada, pues si bien todas las ROE
pueden ser importantes para el control del uso de la fuerza a emplear, no todas obedecen a
la necesidad expresa de la autoridad poltica que dispone el uso de la fuerza, sino a una
manera de adaptar esos requerimientos al campo de batalla, en funcin de las fuerzas
irtevinientes, su equipamiento, la amenaza, etc.

2.16._ Conclusiones

a) Las leyes de la guerra han experimentado en los ltimos aos muchos cambios,
incorporando nuevos principios y desechando otros y aceptando instancias supranacionales.
Sin embargo en por la ambigedad de los conflictos de baja intensidad la competencia de
los tribunales militares ha sido cuestionada y acciones militares terminan siendo juzgadas
en tribunales comunes.

b) Se ha establecido el concepto de la orden legal y legtima que reemplaza al de la


orden del superior.

c) Se han implementado las Reglas de Enfrentamiento como una herramienta de control


del poder militar ajustado a una intencin poltica de los conflictos y al marco legal vigente.

d) En fuerzas multinacionales es fundamental la presencia de una autoridad poltica que


conozca a fondo la importancia de las ROE y de un oficial de enlace de la Fuerza propia en
la estructura de mando de la Fuerza Multinacional para solucionar los problemas de empleo
de las Reglas de Enfrentamiento as como del enlace poltico-militar.

e) Las Reglas de Enfrentamiento exigen un apropiado mtodo para su promulgacin,


implementacin y modificacin, que sea claro, gil y expedito, lo que incluye una fluida
cadena de mando.

f) Las Reglas de Enfrentamiento permiten superar los siguientes vacos legales:

56
la falta de claridad sobre los lmites y las condiciones en las cuales se puede
emplear la fuerza;

la falta de rendicin de cuentas en los posibles casos de abuso de autoridad,


prdida de vidas humanas o destruccin de propiedad privada y pblica;

la dificultad para evaluar estos casos tanto para la Justicia Penal Militar
como para la Fiscala General de la Nacin; y finalmente

g) La falta de reglas de enfrentamiento claras dificulta el accionar legtimo de la Fuerza


Pblica y expone a sus miembros a sanciones disciplinarias e incluso penales a la hora de
aplicar la fuerza tanto ofensiva como defensivamente.
h) Las Reglas de Enfrentamiento presentan distintos alcances y sujetos de origen y destino,
proponindose clasificarlas en:
Reglas para el Soldado

Reglas de Enfrentamiento Tctico

Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica

57
CAPTULO 3._ CONTROL DEMOCRATICO DE LAS FUERZAS ARMADAS.

El control democrtico de las fuerzas armadas constituye un requisito para la


consolidacin de los Estados democrticos y una necesidad para asegurar la gobernabilidad
en trminos de que estas fuerzas armadas no sean empleadas para reemplazar a los
gobernantes libremente elegidos en las nforas electorales por otros que desean apelar al
autoritarismo como una manera de conducir los destinos de una nacin.

Hablar entonces de las relaciones entres civiles y militares es tema obligatorio,


particularmente cuando se revisa el proceso histrico vivido a lo largo de la historia
republicana de los pases de la Amrica del Sur y especialmente cuando se han empleado
los trminos de civiles y militares de manera de separar posiciones y definir intereses
excluyentes, como si se trataran de enemigos y no de conciudadanos miembros de una
misma sociedad.

Sin embargo Felipe Agero en la investigacin que realiza para Rut Diamint 51
recoge estos trminos y hacen justificable esta distincin e indica la necesidad de una
supremaca civil, en un contexto democrtico y que esta involucra no slo la
subordinacin militar al poder poltico democrtico, sino tambin el reconocimiento activo
por parte de las instituciones y grupos fuera de la institucin militar del carcter distintivo
de esta, conforme a su especializacin profesional y sus funciones.

Otro aspecto a discutir previamente, es el empleo del trmino de Autoridad


Poltica legalmente constituida en vez de la Autoridad Civil. Esta diferencia es
52
conveniente para superar el debate que plantea Carlos Barrachina , al cuestionar qu
sentido tiene que profesionales con un perfil no militar desempeen su actividad en la
defensa? y qu aporta un civil que complemente a los militares en las misiones

51 Diamint, Rut. Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas, Universidad Torcuato di Tella. Grupo
Editor Latinoamericano. 1999.
52 BARRACHINA Lisn, Carlos. La participacin de civiles en los ministerios de Defensa. Center for Hemispheric Defense Studies.
Panel del Rol de los civiles en la Defensa. Santiago de Chile. Redes 2003. Octubre 28-30. 2003. Disponible en:
http://www.ndu.edu/chds/redes2003/academic_papers1.htm

58
relacionadas con la defensa?, preguntas que el citado investigador slo hayan respuesta en
que la presencia de civiles en la administracin de la defensa tiene ms que ver con la
mejora de los servicios y la bsqueda de perfiles profesionales adecuados. Toda vez que
una burocracia civil puede proporcionar memoria institucional a la organizacin y que las
caractersticas de la mentalidad y tica militar que es realista y conservadora53 pueden ser
perjudiciales para una administracin eficiente.54

Por lo antes indicado y en concordancia con la Carta Democrtica Interamericana,


al referirnos a un control democrtico de las Fuerzas Armadas, este debe ser entendido
como parte de la exigencia de una subordinacin de todas las instituciones del Estado a la
Autoridad Poltica legalmente constituida55, no es conveniente hablar de un poder civil, ni
sociedad civil. Esto constituye de un aspecto fundamental en las relaciones cvico militares
de la regin.

Se suma a lo anterior que en los ltimos veinte aos, son gobiernos democrticos
los que ejercen el poder mayoritariamente en el continente, habindose presentado un
fenmeno de retroceso a los cuarteles de la mayor parte de las fuerzas armadas, muchas de
las cuales llevan tras de s el estigma de malas administraciones gubernamentales o de
excesos represivos.

Aunado a este retroceso poltico est la solucin de la mayor parte de los conflictos
regionales, como el caso entre Chile y Argentina, o el de Ecuador y Per, lo cual ha llevado
a un clima de relativa distensin en donde se han incrementado las medidas mutuas de
confianza, los convenios de ayuda militar, los intercambios y el inicio de actividades
coordinadas y cooperativas de defensa.

Es as que la funcin de las Fuerzas Armadas en las democracias como las


sudamericanas ha pasado de la defensa de la soberana y la integridad territorial a

53HUNTINGTON, Samuel. El soldado y el Estado. Grupo editor latinoamericano. Buenos Aires 1995. pp73-88.
54 La flexibilidad, la crtica sobre lo existente, y el deseo de transformacin trabajando en escenarios que no tienen reglas fijas son
algunos de los problemas con los que se tiene que lidiar cuando uno trata con un profesional militar, y que hace que en muchas funciones
donde se requieren estas condiciones no sean stos adecuados al convertirse en agentes que pueden retrazar o tratar de impedir las
transformaciones. Otro problema que se presenta, por las caractersticas de esta profesin jerrquica en la que la antigedad es un valor
muy importante, es la dificultad de trabajar en condiciones de igualdad con profesionales ms jvenes, lo que es muy importante en el
mundo no militar.
55 Artculo 4 de la Carta Democrtica Interamericana del 11 Setiembre del 2001.

59
operaciones de mantenimiento de la paz, a apoyar el desarrollo social, apoyar el control del
orden interno y apoyo a la poblacin en caso de desastres naturales.

Todas estas funciones hacen que los militares estn en estrecho contacto con la
poblacin (nacional e internacional) y por lo regular producen una percepcin favorable de
la naturaleza y misin de las fuerzas armadas. Lo cual se reflejado en algunas encuestas que
le asignan un 40% de nivel de confianza en la poblacin, colocndola luego de la Iglesia
(70%) como en la institucin en la que la poblacin ms confa56.

De otro lado es importante sealar que al sistema poltico de los pases de la


Amrica del Sur les cuesta asumir el desafo de liderar la reforma del sistema de defensa y
pocas veces la voluntad militar ha sido subordinada a la de la autoridad civil en la historia
de los principales conflictos ocurridos, mxime cuando el poder ejecutivo en la mayor parte
de los casos, lo ejerca algn militar. A esto se debe sumar lo opinado por Martn Tanaka57
que la historia de nuestros pases est marcada por la debilidad de las instituciones
estatales y por la precariedad de la hegemona de la clase dominante. Esta situacin ha
hecho que las Fuerzas Armadas frecuentemente hagan valer el peso que tienen como una
de las instituciones nacionales ms fuertes, y como depositarias de los medios materiales
ms poderosos para ejercer la coercin y la violencia por parte del Estado. Lo cual implica
que el grado de institucionalidad de nuestras naciones es muy precario, por lo tanto no
existen organizaciones que permitan a los ciudadanos participar en condiciones de igualdad
en la conduccin de los Estados.

3.1._ Las Relaciones Cvico Militares


A modo de definicin, las relaciones cvicos militares se componen de complejas
interacciones entre agencias civiles de gobierno, diversos grupos sociales, medios masivos
de comunicacin, partidos polticos e instituciones militares.

En este contexto el principal problema de las Relaciones Cvico Militares, es el de


la subordinacin de los militares a la autoridad poltica legalmente constituida, que muchas
56 Informe Resumen Latinobarmetro 2004 pp 34. Disponible en: http://www.latinobarometro.org/
57 VARGAS MORALES, Roco del Pilar. Relaciones Cvico Militares en los Andes Peruanos. Centro de Estudios Hemisfricos.
Research and Education in Defense and Security Studies Octubre 28-30 , 2003, Santiago de Chile

60
veces se denomina el poder civil. Lo que en palabras de Felipe Agero58 se define como
la capacidad de un gobierno civil democrticamente elegido para llevar a cabo una
poltica general sin intromisiones por parte de los militares, definir las metas y la
organizacin general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una poltica de
defensa, supervisar la aplicacin de la poltica militar

Tales interacciones se han desarrollan histricamente, a tal punto que sin embargo,
an existen muchos latinoamericanos que creen que los militares tienen y deben tener un
poder efectivo moderador y controlador sobre los errores polticos.59 Esto les dio un rol
multifactico y tutelar en el desarrollo de los Estados latinoamericanos.

Este pensamiento ha cambiado mayoritariamente, segn Luigi Einaudi, en la


historia latinoamericana las constituciones han asignado regularmente a los militares un
derecho corporativo, inclusive un deber, para presidir de un modo profesional, no
partidario, el destino de la nacin concedindoles a los comandantes militares la obligacin
constitucional de determinar cundo los polticos han violado la constitucin. Tales
formulaciones, virtualmente incomprensibles para personas educadas en una tradicin
liberal, en la actualidad han desaparecido de las constituciones escritas en la generacin
pasada60

Al respecto es conveniente que an se toma como un referente para el debate de


este tema la obra de Samuel Huntington, El soldado y el Estado, que si bien teoriza en
un contexto de las tradicionales preocupaciones estadounidenses de limitar los poderes
absoluto, el cual es distinto al de la Amrica del Sur, abundante en golpes de Estado,
plantea que un gobierno democrtico debe arbitrar el control civil sobre los militares.

Esta propuesta no funciona en regimenes inestables y con poca tradicin de respeto


a los valores democrticos,61 sobretodo cuando la clase polticas de los Estados y las clases
dirigentes de la sociedad se han desligado en el plano personal de las labores de seguridad y

58 Agero, Felipe. Militares, civiles y democracias: La Espaa postfranquista en perspectiva comparada, Madrid: Alianza Editorial,
1995, p.49
59 Bitencourt, Luis.
60 Einaudi, Luigi. The of Security in the Western Hemisfhere Parameters (Winter 1996-97) 13_25
61 DIAMINT, Rut. Relaciones Cvico Militares. Revista Foreign Affairs En Espaol. Octubre Diciembre 2003.

61
defensa.62 Incluso ha sido considerado central en cuanto a la consolidacin democrtica
de los pases63, pese a que para otros autores las relaciones cvico militares es una variable
interviniente pero no determinante en la consolidacin democrtica y la cooperacin
regional.64

Lo anterior se ha visto reflejado en la Carta Democrtica Interamericana de la


Organizacin de los Estados Americanos aprobada y firmada en Lima el 11 de Setiembre
del 2001, la cual establece en su artculo cuarto la subordinacin constitucional de todas
las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al estado
de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales
para la democracia.

Este dilema es planteado a su vez desde dos enfoques, el de Samuel Huntington,


que define que la profesin militar no es compatible con lo valores derivados del
liberalismo 65 , y que el problema se plantea precisamente cuando los militares no estn
comprometidos con los valores democrticos y la de Morris Janowitz que parte de la
constatacin de que el uso de la fuerza en las relaciones internacionales se ha modificado
tanto que resulta ms adecuado hablar de fuerzas policiales que de militares, ya que
actualmente las FFAA se comprometen a emplear la menor fuerza posible, procurando
relaciones internacionales viables en lugar de una victoria, esto ha ido cambiando los
valores militares, ha implicado un proceso de aproximacin a las estructuras y normas de
la sociedad civil.66

62 Cabe sealar a manera de un indicador que los sistemas de Servicio Militar Obligatorio de estos pases tradicionalmente han slo
afectado a los sectores humildes de la poblacin, y donde la carrera militar y policial se ha perdido atractivo profesional entre otras
causas por las escalas de sueldos aplicadas.
63 PRZEWOSKI, Adam. Democracia y Mercado. Cambridge. Cambridge University Press, 1995, p 49.
64 MARES, David R. Civil-Military Relations:. Building Democracy and Regional Security in Latin America, Southern Asia, and
Central Europe. Boulder, Colorado. Westview Press. 1984. p256.
65 HUNTINGTON, Samuel. El soldado y el Estado. Grupo editor latinoamericano. Buenos Aires. 1995
66 SERRA i SERRA, Narcis. El Estado: Papel de las Fuerzas Armadas y Seguridad. Notas sobre su control democrtico, p. 4.
Disponible en: http://www.defensaidl.org.pe/infoarti/03.doc

62
La contribucin de Richard Kohn67, que est dirigida a analizar estos aspectos del
control militar en un gobierno democrtico es enumerar tres requisitos para la creacin de
un control por parte del poder civil:

La creacin de una cadena de mando claramente definida, con el Jefe del


Gobierno a la cabeza.

La existencia de mecanismos de que el principio y fin de cualquier


intervencin blica se halle en el poder civil.

La existencia de una poltica militar, es decir que el gobierno decida sobre el


tamao, la forma, la organizacin, el armamento y los procedimientos
operativos del aparato militar.

Por su parte Alfred Stepan68 propone para un control de las fuerzas armadas por
parte de un gobierno democrtico, que el denomina, democratic empowerment, los
siguientes requisitos estratgicos:

La sociedad debe contar con especialistas en cuestiones militares en diversos


campos importantes para la formacin de la opinin pblica y disponer de
instituciones de investigacin dedicadas exclusivamente a cuestiones
militares.

Los partidos polticos deben contar con especialistas en asuntos de seguridad


y defensa.

El Estado debe desarrollar una estrategia deliberada con el objetivo de


aumentar el poder legislativo en materia militar y de informacin.

Estos requisitos como se observa hacen un nfasis en la necesidad de por un lado de


una organizacin efectiva y por otro de la necesidad de personas que se especialicen en
estos temas dentro de la sociedad.

Para otros autores, el control poltico sobre lo militar se reduce a:

67 KOHN, Richard. How Democracias control the Military, Journal of Democracy, vol 8, n.4, 1997

68 STEPAN, Alex. Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone, Princenton. Princenton United Press, 1988, p 138,139

63
Definir la relacin entre gobierno y fuerzas armadas.

Formular las polticas de Defensa

Asignar el presupuesto

Controlar que estrategia militar se ajusta a las polticas de defensa

Definir el rol de las Fuerzas Armadas para la seguridad interior.

Por su parte Morris Janowitz 69 denomina control democrtico al modelo de


relaciones cvico militares en el cual los lideres militares obedecen al gobernante porque
aceptan los objetivos bsicos polticos y nacionales de una democracia, y porque stos
constituyen el deber y la misin por la cual luchan, esta tica profesional garantiza la
supremaca civil.

Al respecto en la Amrica del Sur, las distintas constituciones definen que el


Presidente de la Repblica es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, asimismo el
reemplazo de los antiguos ministros para cada Arma por un solo Ministro de Defensa, ha
permitido facilitar esta cadena de mando, y limitado la presencia poltica independiente de
cada instituto en el poder Ejecutivo. En cuanto a los otros dos aspectos, es poco lo que se
ha avanzado, salvo la promulgacin de los denominados Libro Blancos de la Defensa de
cada pas. Esto es debido a la falta de civiles que conozcan sobre temas militares, que
puedan debatir en los trminos no slo polticos, sino tcnicos y que sientan que los asuntos
de Defensa no slo les competen a los militares.

De esta relacin entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas, cabe rescatar el aporte
que hacen Rut Diamint y Narcis Serra i Serra, que sealan la importancia de la ciudadana
en su conjunto, No puede haber control democrtico de las Fuerzas Armadas si la
ciudadana no interviene en la produccin de la defensa. Las FFAA, son un instrumento
de la poltica exterior. La sociedad aprobar a sus militares cuando reconozca los beneficios
que obtendr de fuerzas armadas profesionales, apegadas a las normas, transparentes en su
accionar y respetuosas de las autoridades civiles.70

69 JANOWITZ, Morris. The military in the Political Developmente of the New Nations. Chicago: The University of Chicago Press.
1964.
70 DIAMINT, Rut. Relaciones Cvico Militares. Revista Foreign Affairs En Espaol. Octubre Diciembre 2003, p. 4

64
Este aporte toma mayor valor cuando se habla de regmenes democrticos en donde
el poder reside en el pueblo, es este el que elige a los gobiernos y por lo tanto no pueden
actuar de espaldas a los intereses de sus gobernados.

Fuerzas Armadas deben ser percibidas por la poblacin como los responsables de
la defensa del pas, es el brazo armado del Estado y es la ltima lnea de defensa con que
cuenta la sociedad, pues de su xito o fracaso depender la continuidad de las instituciones
y por lo tanto sometidas a la voluntad de un triunfador, no cmo el aparato represivo al
servicio de el Estado, destinado a perpetuar un determinado grupo de poder.

Desde 1990 los Estados Unidos han proclamado consistentemente su apoyo a la


democracia y subordinacin de las Fuerzas Militares a la autoridad civil.71

Segn Brian Loveman desde 1990 se han producido en Latinoamrica seis cambios
importantes en las relaciones cvico-militares:

Marcos legales y constitucionales bsicos

Regmenes de excepcin constitucionales en la medida en que ellos afectan


las relaciones cvico-militares.

La doctrina militar referente a la democracia y a la subordinacin a los


conductores de poltica civiles

El concepto de la obediencia debida y de derechos humanos

Cambios en la jurisdiccin de las cortes militares sobre civiles y los fueros


militares, esto es, el punto hasta el cual el personal militar est sujeto a la
jurisdiccin de las cortes ordinarias para crmenes comunes

Operaciones y tareas militares.

El objetivo es hacer de las fuerzas armadas instituciones que implementan las


polticas policy implementers y dejar a las autoridades legalmente constituidas como los
hacedores de polticas policy makers72.

71 LOVEMAN, Brian. La Agenda de Seguridad Nacional de los Estados Unidos y las Realciones Cvico-Militares en Amrica Latina
desde 1990.
72 Serra i Serra, Narcs. El Estado: Papel de las Fuerzas Armadas y de Seguridad. Notas sobre su control democrtico.

65
Sin embargo an se observa, como indica Felipe Agero73 la existencia de una serie
de excepcionalidades que las fuerzas armadas han forjado para s en los diversos campos
(poltico, legal, administrativo y econmico), las cuales las separa de normas e instituciones
universales para refugiarse en su propio mundo y que les ha dado una posicin especial
dentro del aparato del Estado, dotndolas incluso de un sentido de misin civilizadora en la
sociedad. Estas excepcionalidades que han empezado a ser revisadas deben ir acompaadas
de una reforma del Estado en donde los militares y policas se integren plenamente a la
sociedad en el papel que ellos deben cumplir en los campos de la seguridad y la defensa, en
esta reforma el debate pblico es clave74

3.2._ Los Estados de Excepcin o de Emergencia


Las posiciones de los distintos autores en lo anteriormente descrito en cuanto a las
Relaciones Cvico Militares estn circunscritas al uso y distribucin del poder en una
sociedad en paz.

Sin embargo, las sociedades sudamericanas se han encontrado y en algunos casos se


encuentran enfrentando amenazas que afectan su seguridad, y que como tales les obliga a
emplear a las fuerzas armadas para el control de un determinado escenario. Ac es donde
surge otro escenario para las Relaciones Cvico Militares, y en donde ms vacos se van a
presentar.

La legitimidad de los estados de excepcin como institucin jurdica radica en la


proteccin del Estado de Derecho y los derechos esenciales del individuo durante
perturbaciones o peligros graves al orden pblico.

Al respecto, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos en su artculo 4


seala que pueden declararse los estados de excepcin si existe un peligro para la "vida de
la nacin", una amenaza a la independencia o seguridad del Estado como resultado de una
guerra, peligro pblico u otra emergencia tal como lo prev el artculo 27.1 de la

73 AGERO, Felipe. Las Fuerzas Armadas en una poca de Transicin: Perspectivas para el afianzamiento de la democracia en Amrica
Latina. En DIAMINT, Rut. Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires. Universidad
Torcuato di Tella. 1994. p. 95
74 AGERO, Felipe. Entrevista de Ana Mara Tamayo y Jos Robles. Revista Ideele N 164 . Lima-Per. Julio 2004. p. 97-99

66
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, o tan slo en caso de guerra o peligro
pblico tal como lo prev el artculo 15 del Convenio Europeo para la Proteccin de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

Los Estados de Excepcin han constituido la salida legal implementada por los
Estados para hacer participar a las fuerzas armadas en asuntos internos.

Existen incluso normativas legales especficas para que las acciones cometidas en el
marco de esta condicin sean competencia exclusiva de la Justicia Militar como una
manera de apoyar el accionar de las fuerzas armadas.

En el caso peruano tenemos como antecedente la Constitucin de 1933 la que


permita al Poder Ejecutivo suspender total o parcialmente, en todo o en parte del territorio
nacional, algunos derechos constitucionales en ella llamados 'garantas'.

En la Constitucin de 1979, se establecieron dos regmenes de excepcin, como son


el Estado de Emergencia y el Estado de Sitio:

El primero para el caso de perturbacin de la paz o el orden pblico, de


catstrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nacin
suspendindose temporalmente diversas garantas constitucionales.

El Estado de Sitio fue normado para los casos de invasin, guerra exterior,
guerra civil o peligro inminente de que se produzcan.

La Constitucin actual de 1993 repite en sustancia y casi literalmente los preceptos


de la Carta de 1979 respecto a los estados de excepcin. El Estado de Emergencia
corresponde declararlo al Presidente de la Repblica con acuerdo del Consejo de Ministros,
por plazo prorrogable no mayor de 60 das.

La declaracin de la emergencia puede restringir o suspender el ejercicio de los


derechos a la libertad y la seguridad personal, y de trnsito especficamente sealados en el
respectivo artculo constitucional. Adems, en el Estado de Emergencia las Fuerzas
Armadas asumen el control del orden interno si as lo dispone el Presidente de la
Repblica. Incluso en el caso peruano hasta el ao 2004 el ttulo que ejerca el oficial a

67
cargo de un determinado territorio era el de Jefe Poltico Militar, el cual actualmente por
sentencia del Tribunal de Garantas Constitucionales es solamente Comando Militar75

Finalmente, mediante el decreto supremo N 009-2004 DE/SG se dispone que las


acciones tipificadas en el Cdigo de Justicia Militar que cometan los miembros de las
Fuerzas Armadas que intervengan en la aplicacin de la Ley N 28222 76 son de
competencia de los rganos de Justicia Militar, salvo aquellos delitos comunes que son de
competencia de los rganos jurisdiccionales ordinarios, esto segn Ana Mara Tamayo77
significa que la actuacin de los miembros de las Fuerza Armada en las tareas de
intervencin para el restablecimiento del orden interno se califica como acto de servicio
y que, por lo tanto, las autoridades judiciales comunes pierden la competencia para conocer
faltas o delitos en agravio de ciudadanos. Esta es una forma en que el gobierno (del Per)
viene abdicando de sus responsabilidades de conduccin y control poltico sobre la fuerza
armada. O como indican Jos Robles y la misma Ana Mara Tamayo una salida
facilista78.

Sin embargo este tipo de normativa permite que las Autoridades polticas
encuentren, en esta manera, una salida para no comprometerse en las acciones de fuerza,
dejndolas como una competencia exclusiva del poder militar. En una sociedad
democrtica el uso de la fuerza es un monopolio del Estado ejercido dentro de la ley por
sus Instituciones por medio de sus agentes sean policas o militares. En lo que respecta las
instituciones militares las armas les son, entonces, entregadas para defender la integridad y
permanencia del Estado as como para garantizar el orden interno cuando, de acuerdo a lo

75 TRIBUNAL DE GARANTIAS CONSTITUCIONALES. SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N. 0017-


2003-AI/TC. 16 Marzo 2004. Lima Per. Disponible en: www.tc.gob.pe

76 Ley 28222 del 18 Mayo 2004. Ley del Estado Peruano que norma la intervencin de la Fuerza Armada en el restablecimiento de la
seguridad interna por treinta das calendario. En la misma se regula la participacin de la fuerza armada, a solicitud de la autoridad
poltica o la autoridad policial, cuando se produzcan actos de terrorismo, actos de violencia consistentes en atentados, ataques armados a
entidades pblicas o privadas o servicios pblicos en los que se utilicen armamentos de guerra o artefactos explosivos o cuando se
descubran elementos suficientes de peligro real o inminente de su perpetracin, que sobrepase la capacidad operativa de la polica
nacional.
77 Tamayo, Ana Mara. Un aguinaldo anticipado. La Insignia. 2004. Disponible en: http.lainsignia.org/2004/julio/ibe/_046.htm 16 Julio
2004. p1
78 Robles, Jos y Tamayo, Ana Mara. La Fuerza Armada para el orden interno. No aprendemos de errores del pasado?. Revista Ideele.
N 359. Mayo 19 2004

68
establecido por la Constitucin, se decrete un Estado de Emergencia. Y, en un Estado
democrtico sus fines no pueden ser ms que ordenar democrticamente la vida dentro de
su territorio para garantizar el pleno disfrute de los derechos de sus ciudadanos.

Cuando se decreta un Estado de Emergencia y el Gobierno dispone la intervencin


de las FFAA es porque se considera que existen circunstancias excepcionales que,
habiendo desbordado a las medidas de control social ordinarias, perturban seriamente la
convivencia pacfica y que con ello se atenta gravemente contra la vida la integridad o el
libre disfrute de los derechos de sus ciudadanos. Por lo tanto el objetivo de la declaracin
de Estado de Emergencia es volver a la situacin de normalidad constitucional utilizando la
fuerza si es estrictamente necesaria. En este sentido la vigencia del Estado de Emergencia
no equivale a la implantacin de la arbitrariedad.

Ahora bien, al hablar del uso de la fuerza se hace referencia a un concepto amplio
que incluye diversas posibilidades y grados de intensidad (desde la coercin, la
intimidacin hasta la coaccin). Dentro de tal variedad de posibilidades que implica el
recurrir a la fuerza, encontramos que solo una de ellas es el uso de las armas.

El uso de las armas, incluso por militares durante la vigencia de los Estados de
Emergencia, est considerado como el ltimo recurso posible ante situaciones en que exista
un riesgo racionalmente grave para su vida o integridad fsica o la de terceros. De esta
forma se puede sealar que las armas no se pueden utilizar en cualquier circunstancia, ante
cualquier ataque (tiene que ser grave), ante cualquier peligro (se tiene que poner en peligro
seria e inminentemente la vida o la integridad fsica de quin se defiende o de un tercero.

Los supuestos en los que se puede utilizar las armas deben estar claramente
determinados por las REAP, y dems directrices, estableciendo cuando se trata de legtima
defensa, as como los criterios para diferenciar blancos hostiles de aquellos que no lo sean
(los ciudadanos civiles, por ejemplo), cmo actuar frente a una emboscada o
francotiradores, como entrar en una poblacin, qu hacer si hay civiles no hostiles en la
lnea de fuego, cmo tratar a los detenidos y a los que se rinden, etc.

En este sentido es necesario sealar cuales son los requisitos establecidos para la
legtima defensa.

69
La agresin de la que se defiende el militar (o los militares) no debe haber sido
provocada por l o ellos.

Si las circunstancias lo permiten (a veces no es posible) deben hacer


conminaciones pertinentes para que el agresor abandone su actitud o su agresin.

La agresin recibida debe ser de una tal intensidad y violencia que ponga
racionalmente en peligro inminente la vida o la integridad fsica de las personas atacadas.
La persona atacada puede ser el propio militar que se defiende o una tercera persona a la
cual l defiende.

Que el militar habiendo agotado las dems posibilidades de solucin que no


requieran el uso de armas considere racionalmente que el nico camino que queda para
salvar su vida o su integridad fsica o la de un tercero es el uso de las armas.

Si el agresor contina en su ataque (y las circunstancias lo permiten) deben


efectuarse disparos de advertencia al aire o al suelo.

Si, ante el fracaso de los medios anteriores o por la rapidez de los acontecimientos
violencia y riesgo de la agresin, se hace necesario disparar se debe hacer (u ordenar
hacerlo) a partes no vitales del cuerpo de forma que se cause el menor dao posible.

Si las circunstancias o rapidez de los acontecimientos hace que el ataque con


peligro a la vida o la integridad fsica propia o de un tercero se ha iniciado, o es inminente
su inicio, slo sern exigibles los requisitos sealados en los puntos a), c), d) y f). Tal es el
caso por ejemplo cuando se usa el arma en los supuestos siguientes:

Para evitar ser desarmado.

Para evitar ser capturado o evitar la captura de terceros.

Para impedir la entrada por la fuerza de grupos delictivos u hostiles en


instalaciones militares.

Para evitar la captura de material militar relevante.

Para repeler una emboscada contra una patrulla o un convoy.

70
Ante la actuacin de francotiradores.

Para evitar que se produzca un atentado terrorista inminente.

Claro est que stos no son todos los supuestos pero pueden dar una idea de en qu
momentos se puede hacer uso de las armas cumpliendo los puntos a), c), d) y f) antes
mencionados.

En los casos en los que no exista esta situacin de urgencia o inmediatez se tiene
que estar a las reglas generales de la legtima defensa, puesto que las armas de la Repblica
son entregadas a las FFAA, a los efectos de las situaciones de crisis interna en las que
deban intervenir, como ltimo recurso en la proteccin de sus vidas, su integridad o vida o
la integridad de terceras personas. En tal supuesto, la intervencin de las FFAA ha de ser
siempre controlada y la utilizacin de las armas limitada a lo estrictamente necesario, bajo
responsabilidad penal por el mal uso o por los excesos que se pudieran cometer con ellas.

3.3._ Responsabilidades en los Estados de Excepcin

a) Responsabilidad del Presidente


En los estados de excepcin, al Presidente le corresponde la funcin de direccin
general de la poltica del Gobierno. En este sentido, el Presidente dirige el Sistema de
Defensa Nacional, organiza, distribuye y dispone el empleo de las Fuerzas Armadas y de la
Polica Nacional, as como adopta las medidas necesarias para la defensa de la Repblica,
la integridad del territorio y de la soberana del Estado (art. 118.3, 14 y 15 de la
Constitucin del Per, en adelante CP). Ejerce tambin, entre otras competencias, la
atribucin de declarar, con Acuerdo del Consejo de Ministros, el Estado de Emergencia
(art.137.1 CP), as como de disponer la intervencin de las Fuerzas Armadas en el control
del Orden Interno.

El Presidente al asumir y ejercer tales funciones, asume tambin la responsabilidad


jurdica directa de las consecuencias que pudieran derivarse del ejercicio de las mismas,
tanto por sus actos (rdenes, directrices, ROEs), as como de sus omisiones (como por
ejemplo el no dictar las directrices o ROEs) o la falta de diligencia, de previsin o de
sancin por los actos delictivos que pudieran cometer los miembros de las FFAA en el

71
cumplimiento de sus rdenes. Tal responsabilidad es directa y personal del Presidente y
ste no puede excusarse trasladando sus responsabilidades al Ministro como tampoco
trasladndolas a las FFAA cuando le encarga el control del orden interno en determinadas
zonas declaradas en Estado de Emergencia. Sin embargo, tanto el Ministro como quienes
ejercen el Comando (en los distintos niveles) asumen tambin responsabilidades por el
ejercicio de sus propias competencias, pero ello no quita que el Presidente asuma las suyas
propias.

b) Responsabilidad del Presidente y el refrendo ministerial


Para el ejercicio de todas las funciones presidenciales, y por tanto tambin de la
ltima de las acabadas de mencionar (disponer la intervencin de las FFAA en el control
del orden interno en las zonas declaradas en Estado de Emergencia), la Constitucin exige
que el Presidente debe contar necesariamente con el refrendo ministerial. En este sentido,
segn el artculo 120 CP son nulos los actos del Presidente que carecen de refrendo (firma,
autorizacin o validacin) ministerial. Por lo tanto es el Ministro quin con el refrendo da
validez a los actos jurdicos del Presidente, y sin el cual los actos presidenciales son nulos,
no tienen validez alguna y, por lo tanto, no tienen que ser obedecidos.

En ltima instancia es el Ministro quin con su firma da validez y eficacia a los


actos del Presidente y en consecuencia, asume (tambin) la responsabilidad por aqullos79.
Si el Ministro considera que el acto es ilegal puede negarse a firmar. Si lo firma asume la
responsabilidad por el acto. Si se niega a refrendar el Ministro podr renunciar, y en caso
de no hacerlo el Presidente podr removerlo del cargo. Si renuncia o es cesado por este
motivo el Ministro no tendr responsabilidades.

Con el refrendo el Ministro asume la responsabilidad por los actos del Presidente,
pero ello no significa que el Presidente deje de ser responsable de sus actos, sino que la
responsabilidad ser compartida entre los dos. Ello se desprende de lo dispuesto por el art.

1.1._ 79 Artculo 128 de la Constitucin peruana:

Los ministros son individualmente responsables por sus propios actos y por los actos presidenciales que refrendan.

Todos los ministros son solidariamente responsables por los actos delictivos o violatorios de la Constitucin o de las leyes en que incurra
el Presidente de la Repblica o que se acuerden en Consejo, aunque salven su voto, a no ser que renuncien inmediatamente.

72
117 CP que dispone que el Presidente solo puede se acusado durante su mandato por
traicin a la patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o
municipales; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el Artculo 134 de la
Constitucin, y por impedir su reunin o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de
Elecciones y otros organismos del sistema electoral.

As pues, en dicho art. 117 CP no se establece que al Presidente no se le puedan


exigir responsabilidades penales, sino que nicamente seala que para poder hacerlo hay
que esperar que la finalizacin de su mandato presidencial. Una vez finalizado el perodo
podr ser juzgado como cualquier otra persona por la comisin de actos delictivos, aun
cuando estos hayan sido cometidos durante su mandato presidencial.

Dicho esto hay que sealar que corresponde al Presidente, como mxima autoridad
y mximo responsable de la estructura militar, el dictar las rdenes, directivas y ROEs
precisas que determinen de forma clara cuales son los objetivos a cumplir por las FFAA en
la zona declarada bajo Estado de Emergencia, los medios a utilizar por stas y los lmites a
su actuacin. Sus rdenes han de estar dentro de la legalidad, y no amparar ni permitir (por
accin u omisin) la comisin de actos delictivos, debiendo disponer todo lo necesario para
prevenirlos y evitarlos y, en todo, caso ante la primera noticia de su realizacin iniciar una
investigacin, sancionar dentro de sus competencias a los responsables y ponerlos a
disposicin judicial. No basta, por tanto, con limitarse a aprobar un dispositivo legal en el
que se disponga que las FFAA asuman el control del orden interno en determinadas zonas
declaradas en Estado de emergencia 80 . En todo caso una norma as debe ser
inmediatamente completada por otras que cubran los vacos sealados.

Si el Presidente no cumple con las obligaciones antes mencionadas ser, entonces,


responsable jurdico directo de las consecuencias derivadas directamente de sus actos
(rdenes, directrices, ROEs ilegales) as como de sus omisiones (no dar directrices, ROEs
que dispongan el uso legal de la fuerza), falta de diligencia, de prevencin o de sancin a
los responsables o el encubrirlos, ampararlos y no ponerlos a disposicin judicial.

80 Tal es el caso, por ejemplo entre otros, de la Resolucin Suprema 202-DE/SG del 13 de junio de 2003 en el que se dispuso que las
FFAA asumieran el control del orden interno en los departamentos de Pasco, Junn, Ayacucho, Apurimac y en la provincia de
Convencin del Departamento del Cusco ( refrendado por los ministros de Defensa e Interior), en virtud de lo establecido por el Decreto
Supremo 055-2003 PCM que previamente haba declarado el Estado de emergencia en todo el territorio nacional.

73
La declaracin de un Estado de Emergencia, o la orden de que las FFAA asuman el
control del orden interno en determinada zona del territorio, no puede ser entendida como
el establecimiento de la arbitrariedad, ni como un cheque en blanco para realizar cualquier
actuacin o adoptar cualquier medida, ya que no se puede olvidar que el objetivo de la
medida es devolver la paz o el orden interno cuando estn siendo conculcados, pero se trata
de restablecer la paz o el orden interno democrticos y constitucionales, por lo que no se
puede adoptar cualquier medida. La democracia no permite adoptar mtodos
antidemocrticos para defenderla.

En casos excepcionales es legtimo que se pueda declarar el Estado de Emergencia


y disponer la intervencin de las FFAA en el control del orden interno, pero quin tiene la
competencia para ello asume tambin la obligacin de establecer las directrices, y rdenes
y ROEs en las que se sealen claramente los objetivos a cumplir, cuales son los medios
legales que se deben utilizar, cuales son los lmites que en ningn caso se deben sobrepasar.
Si no se dictan, o si se hacen de manera ambigua o confusa o si se ampara o encubre la
comisin de actos delictivos, no se les investiga o sanciona o no se les pone a disposicin
judicial, se debe asumir la responsabilidad por tales actos. Y esa responsabilidad le
corresponde de forma directa a quien debe fijar los objetivos polticos de la actuacin
militar.

c) La responsabilidad del Ministro de Defensa


Por su parte el Ministro de Defensa no se limita a refrendar o ejecutar las rdenes
presidenciales sino que la Ley 27860 del Ministerio de Defensa le otorga competencias
propias. Tal ley establece, entre otras cosas, que corresponde al Ministro de Defensa ser la
mxima autoridad del sector, as como establecer los objetivos, formular, dirigir y ejecutar
la poltica del Ministerio, la poltica de Defensa Nacional y los planes de Gobierno. De esta
forma el Ministro de Defensa ser responsable por los actos presidenciales que refrende,
pero tambin de los actos que hiciera o dejare de hacer en el ejercicio de sus funciones y
atribuciones que la Ley le confiere.

Cabe sealar que en el proyecto del Libro Blanco de la Defensa del Per se seala
que el control democrtico de las Fuerzas Armadas, consiste en garantizar la atribucin,
responsabilidad y competencia del Ministerio de Defensa, como instrumento bsico del

74
control democrtico; reafirmar la subordinacin de las fuerzas armadas al poder poltico
legtimamente constituido; y lograr que estn regidas por valores ticos y morales propios
de la democracia. Esta precisin hace que el caso peruano la figura del Presidente de la
Repblica como Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas est interpuesta con la presencia
del Ministro de Defensa.

El Ministro de Defensa al ejercer las funciones de mximo responsable del sector, y


establecer los objetivos, formular, dirigir y ejecutar la poltica del Ministerio, la poltica de
Defensa Nacional y los planes de Gobierno, asume tambin, como no puede ser de otra
forma, la responsabilidad la actuacin desarrollada por las FFAA en su intervencin para
controlar el orden interno en la zona declarada en Estado de Emergencia.

El Ministro de Defensa dentro de sus competencias debe dictar las rdenes,


directivas y ROEs, en las que de forma clara se determinen las pautas y lneas de actuacin
que debern cumplir las FFAA en el cumplimiento de su misin. El Ministro debe dejar
claro en sus rdenes, directivas o ROEs, pero tambin en sus actos, que no ampara ni
permite (por accin u omisin) la comisin de actos delictivos, disponiendo todo lo
necesario para prevenirlos y evitarlos y en todo caso ante la primera noticia de su
realizacin iniciar una investigacin, sancionar dentro de sus competencias a los
responsables y ponerlos a disposicin judicial. No basta, por tanto y como seal en el caso
del Presidente, con limitarse a aprobar un dispositivo legal en el que se disponga que las
FFAA asuman el control del orden interno en determinadas zonas declaradas en Estado de
emergencia. En todo caso una norma as debe ser inmediatamente completada por otras que
cubran los vacos sealados81.

81 Un de los temas que necesariamente debe ser regulado son por ejemplo las reglas de actuacin referentes a las detenciones. Teniendo
en cuenta que, segn la Sentencia del Tribunal Constitucional a la Ley N. 24150, modificada por el Decreto Legislativo N. 749 de
fecha 16 de marzo de 2004, se deja meridianamente establecido que la intervencin militar para controlar el orden pblico en las zonas
declaradas en emergencia slo se limita a complementar o en todo caso suplir la actuacin policial, ya que solo cambia la titularidad de la
competencia (es decir quin la ejerce), pero no la competencia que se desarrolla. De esta forma todo el personal de las FFAA que
participe del control del orden interno en las zonas declaradas en Estado de Emergencia debern saber, como mnimo lo siguiente:
Motivos para proceder a la detencin:
- Solo podrn efectuar detenciones ante motivos racionales de que el detenido ha participado en la comisin de un
delito o iba inmediatamente a cometerlo o que se esta afectando gravemente la seguridad ciudadana.

75
Si el Ministro no cumple con las obligaciones antes mencionadas ser, entonces,
tambin, responsable jurdico directo de las consecuencias derivadas directamente de sus
actos (rdenes, directrices, ROEs) as como de sus omisiones (no establecer los criterios de
actuacin), falta de diligencia, de prevencin o de sancin a los responsables o el
encubrirlos, ampararlos y no ponerlos a disposicin judicial.

En tal sentido, en ningn caso, el Presidente y el Ministro de Defensa, pueden


quedar al margen de las responsabilidades que pudieran derivarse de la comisin de actos
delictivos a raz de la intervencin de las FFAA en las zonas declaradas en Estado de
Emergencia82 , si es que no han tomado todas las previsiones del caso, o si se ha sido

- El motivo de la detencin tendr que superar el escrutinio judicial Por lo tanto estn prohibidas las detenciones
basadas en el fsico, el color de la piel, el origen tnico, la indumentaria, la orientacin sexual, por venganza o asuntos
personales, por abuso de poder, etc.
Al momento de efectuar la detencin se podr:
- Desarmar al atacante o sospechoso.
- Registrarlo de inmediato.
- Tomar las medidas de aseguramiento para evitar que escape o agreda a sus captores o a terceros.
- Llevarlo al lugar de detencin legalmente establecido.
Pero que nunca podrn:
- Adoptar mayor violencia que la estrictamente necesaria para vencer la resistencia a la detencin.
- Utilizar las armas ms que en legtima defensa.
- Producir cualquier forma de tortura (fsica o psicolgica), trato inhumano, maltrato o trato degradante o
humillante.
- Ocultar a los familiares o autoridades de todo tipo del hecho de la detencin.
- Coger cualquiera de sus efectos personales que no tengan un valor militar significativo.
- Negarse a que reciba tratamiento mdico requerido y disponible.
- Impedir que se comunique a los familiares o persona que se designe del hecho de la detencin y el lugar donde se
efecta
- Impedir que reciba la asistencia letrada.
- Impedir o perturbar de cualquier forma la actuacin de un juez requerido para que controle la legalidad de la
detencin (habeas Corpus)
- Excederse del plazo legalmente establecido para la detencin.
82 Por ejemplo en la Constitucin espaola se establece que la declaracin de los Estados de Emergencia (que aqu son tres posibles
supuestos: Estado de alarma, de excepcin y de sitio) no modificar el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes
reconocidos en la Constitucin y las leyes (art. 116.6 Constitucin espaola CE-).

Para garantizar la posible exigencia de responsabilidades incluso en circunstancias de crisis que ameriten la declaracin de algn Estado
Excepcional, la Ley Orgnica reguladora de los Estados de Alarma, Excepcin y Sitio establece que: Los actos y disposiciones de la
Administracin Pblica adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepcin y sitio sern impugnables en va jurisdiccional
(ordinaria) de conformidad con lo dispuesto en las leyes. (art. 3 LOEAES).

76
ambiguo, o si se ampara o encubre la comisin de actos delictivos, no se les investiga o
sanciona o no se les pone a disposicin judicial.

d) La responsabilidad del Comando Militar


Por otro lado, en los supuestos de crisis interna en los que es necesario recurrir a la
FFAA se ha utilizado por los mximos rganos de direccin poltica, como mecanismo
para evadir su responsabilidad, el encargar la situacin a las FFAA y con ello se
desentienden del caso. La forma como se produce tal encargo implica que las FFAA
asumen, entre otras, funciones de direccin poltica que no se corresponden con la
organizacin castrense que ha de ser operativa o aplicativa de una estrategia poltica. De
esta forma se traslada (o pretende trasladar) la responsabilidad de lo que suceda a las
instituciones militares ya que cuando surgen problemas es comn que las autoridades del
Gobierno digan que esa zona era controlada por los militares, o que las responsabilidades
por lo que pudiera haber sucedido se agota en los mandos militares. Como si la Institucin
militar, el Comando y el personal adscrito a desarrollar tales funciones de seguridad interna
pudieran actuar libremente, y no participaran de la estructura del Estado y de la cadena de
mando que tiene a sus eslabones ms altos en el Presidente y el Ministro de Defensa.

Ello no significa que el Gobierno para la mejor atencin de una crisis de seguridad
interna, que provoque la declaracin de un Estado de Emergencia, no pueda delegar
funciones en las Fuerzas Armadas a travs de la designacin de un Comando Militar
(denominacin segn la Sentencia del Tribunal Constitucional EXP. N. 0017-2003-AI/TC
del 16 Marzo del 2004, que declar inconstitucional que se le denomine como Comando
Poltico Militar)83. Claro que s puede, pero ello no quita que en todo caso el Gobierno

A ello se suma que La responsabilidad criminal del Presidente y de los dems miembros del Gobierno ser exigible, en su caso, ante la
Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (art. 102.1 CE). Si la acusacin fuera por traicin o por cualquier delito contra la seguridad del
Estado en el ejercicio de sus funciones, slo podr ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de miembros del Congreso, y con la
aprobacin de la mayora absoluta del mismo (art. 102.2 CE).

Por otra parte si el Presidente es parlamentario se requiere para su juzgamiento, por la comisin de cualquier delito, que la Cmara
(senado o diputados) previamente de una autorizacin por mayora simple.

83 Esta sentencia se anexa en el apndice III y corresponde a la Accin de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensora del Pueblo
contra diversos artculos de la Ley N. 24150, modificada por el Decreto Legislativo N. 749 de fecha 16 de marzo de 2004, la sentencia
declar que es inconstitucional que se utilice el trmino Poltico en la denominacin del Comando Poltico Militar.

77
mantenga la mxima responsabilidad, no solo por el nombramiento y/o cese de la persona a
la que designa como responsable; sino, y sobre todo, por tener que marcarle claramente
objetivos a alcanzar, los medios legales a utilizar, y los lmites de su actuacin; y, tambin,
por deber ejercer la funcin de control de que sus directrices se cumplen, obligaciones estas
que son irrenunciables.

Ahora bien, como se ha sealado, la sentencia antes mencionada slo hace


referencia a que el trmino poltico en la denominacin del Comando Poltico Militar era
inconstitucional pero no entra a analizar, fuera de este aspecto estrictamente formal, si de
hecho (algunas de) las competencias asumidas por el Comando Militar son de naturaleza
poltica.

As tenemos que el Jefe de ese Comando Militar ejerce funciones que no son
propias sino que son delegadas por el Gobierno, por lo que es a ste ltimo al que le
corresponde determinar los objetivos, los medios, y los lmites de su actuacin, as como
ejercer la funcin de control de que sus directrices se cumplen. Para establecer tales
directrices las ROEs se configuran como un medio adecuado.

Por otra parte, la condicin del Jefe del Comando Militar de la zona de emergencia
como un delegado del Gobierno y por tanto subordinado a sus rdenes, ROEs, directrices y
control, no le convierten en un funcionario sin capacidad de actuacin propia. En este
sentido, y sobre la base del estricto sometimiento y cumplimiento de las directivas dadas
por el Gobierno, el Jefe del Comando Militar tambin goza de un espacio de actuacin
discrecional por ejemplo en lo que respecta a la planificacin y ejecucin de operativos, el
despliegue de tropas, as como para hacer frente a los innumerables supuestos no previstos
en las normas y que hay que resolverlos de forma inmediata, adems de los naturales
asuntos propios del da a da as como de las otras funciones que le asigna la Ley N.
24150, modificada por el Decreto Legislativo N. 749.

El Jefe del Comando Militar desarrolla, en primer lugar, una funcin ejecutiva de
las directivas y rdenes dadas por el Gobierno (a las que no podr contradecir, ni inaplicar
ni desnaturalizar) pero de ello no se desprende que ejerza una mera funcin ejecutiva, sino
que materialmente tambin desarrolla una funcin poltica ya que tambin posee una
capacidad normativa (aprobando instrucciones, bandos, ROEs) y su capacidad de decisin

78
y de actuacin es bastante amplia segn lo establece la ley 24150, modificada por el
Decreto Legislativo N. 749 .

Desde esta lnea quin ejerza la jefatura de dicho Comando asumir tambin la
responsabilidad que le corresponde, primero por la correcta aplicacin de las directrices,
rdenes y ROEs que se le trasmiten, y, segundo, por el ejercicio de su competencia de
comando y por el ejercicio de su capacidad de decisin y actuacin en el mbito de sus
competencias. En este sentido l tambin deber dar las ROEs y dems rdenes de forma
clara, dentro de la legalidad y de conformidad con las instrucciones recibidas por el
Gobierno. Adems, deber ejercer las tareas de control de que sus instrucciones, y las del
Gobierno son aplicadas correctamente, puesto que si no l tambin asumir las
responsabilidades por las prcticas ilegales que sus subordinados cometan dentro de su
jurisdiccin, por no investigarlas, sancionarlas y no formular el correspondiente traslado de
los hechos para que se inicien los procedimientos penales pertinentes (es lo que se
denomina como la doctrina de las rdenes legales o de las rdenes responsables).

Este criterio se proyecta en las sucesivas escalas de mando (patrullas, compaas,


batallones, brigadas, divisiones, etc.) y en el ejercicio de las diversas funciones
desarrolladas por las FFAA durante el Estado de Emergencia por ejemplo cuando se
desarrolla funciones de investigacin (interrogatorios) o de control de la seguridad pblica
frente a manifestaciones posiblemente violentas84. En este sentido el oficial al mando ser

84 Es importante destacar que el Tribunal Constitucional ha sealado, en la Sentencia antes mencionada que cuando se encomiende a las
FFAA el control interno en determinadas zonas declaradas en Estado de Emergencia, ello no significa, por ningn motivo que las FFAA
asuman ms competencias que las que le corresponden a la Polica Nacional en materia de control interno, y sin que ello tampoco signifique
que las autoridades locales o regionales de la zona se vean limitadas o modificadas sus competencias o atribuciones. En este sentido seala:
Fundamento Jurdico (en adelante FJ) 69. ...el poder militar pueda subordinar al poder constitucional y, en particular, que asuma las
atribuciones y competencias que la Norma Suprema otorga a las autoridades civiles. Es decir, (la intervencin militar) no tiene como correlato
la anulacin de las potestades y autonoma de los rganos constitucionales.

FJ 70. ... En primer lugar, porque tal disposicin excede lo propio de la asuncin de facultades para controlar el orden interno, que dispone el
inciso 1) del artculo 137 de la Constitucin. En efecto, cuando la Constitucin autoriza, excepcionalmente, que las Fuerzas Armadas puedan
asumir el control del orden interno, durante la vigencia de un estado de emergencia, no lo hace con el propsito de que en las zonas declaradas
como tales se establezca, por decirlo as, una suerte de gobierno militar, en el que las autoridades civiles se encuentren subordinadas a aqul. El
control del orden interno se circunscribe a la realizacin de las labores que normalmente corresponden a la Polica Nacional del Per, esto es,
restablecer la seguridad ciudadana. Es decir, se trata de una competencia materialmente limitada.

79
responsable por las rdenes que diere, as como por las prcticas ilegales que sus
subordinados cometan bajo su comando, sin que l lo evite, lo investigue, lo sancione o
denuncie los hechos a las instancias pertinentes. Este criterio no es aplicable a los hechos
aislados, ya que ningn superior (que ha dado sus rdenes claras prohibiendo todo tipo de
excesos) tiene por qu conocer si un da un subordinado comete de forma aislada un acto
delictivo como pueden ser unas torturas o una violacin. En este supuesto de hechos
aislados no se puede hablar de responsabilidad del oficial al mando, salvo que una vez
conocidos los hechos, lo encubra, lo ampare, no lo sancione segn sus competencias o no
los denuncie ante los tribunales. En estos casos, es a la realizacin de prcticas es decir a la
comisin de hechos reiterados y sistemticos, en donde los oficiales superiores no pueden
alegar desconocimiento de lo que sucede en las dependencias a su cargo, por lo que
tambin son responsables por no evitarlo, no investigarlo, no sancionarlo y no ponerlo a
disposicin judicial.

Finalmente, teniendo en cuenta, que la Jefatura del Comando Militar en una zona
declarada en Estado de Emergencia, implica (por delegacin del Gobierno) el ejercicio de
funciones no solo operativas o ejecutivas, sino que tambin (de hecho) polticas, existe la
propuesta que dicha Jefatura debera ser ejercida por un Civil. Dicha persona debera ser
quin dirija la accin de las FFAA y como tal dicte, en nombre del Gobierno las ROEs (de

FJ 71. De modo que cuando la Constitucin autoriza a las Fuerzas Armadas para que asuman el control del orden interno durante un estado
de emergencia, no es la competencia, en s misma considerada, la que se modifica, sino el sujeto encargado de ejecutarla. Si en un supuesto de
normalidad constitucional es la Polica Nacional la que tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno
[art. 166]; en uno de anormalidad constitucional, esto es, bajo un estado de emergencia, tales tareas (y no otras) son las que pueden confiarse a
las Fuerzas Armadas, cuando as lo hubiese dispuesto el Presidente de la Repblica y, por lo mismo, excepcionalmente [art. 137, inciso 2), in
fine].

FJ 72. Por ello, el Tribunal considera inconstitucional que se haya establecido, de manera general, que las autoridades polticas, las de los
organismos pblicos, las de los gobiernos regionales y locales, pongan a disposicin de los Comandos Polticos Militares los recursos
econmicos, financieros, bienes y servicios, personal y otros que les sean necesarios para restablecer la paz.

FJ 73. En segundo lugar, el Tribunal Constitucional considera que el inciso c) del artculo 5 de la Ley N. 24150 violenta la autonoma de
los gobiernos locales y regionales, al obligarlos a poner a disposicin del Comando Poltico Militar sus recursos econmicos, financieros,
bienes y servicios, personal, etc. Ello porque se les termina colocando en una situacin de subordinacin y se les despoja de su potestad de
autogobierno establecida en los artculos 192 y 195 de la Constitucin. En suma, porque se impide que dichos gobiernos descentralizados
puedan ejercer competencias y atribuciones constitucionalmente conferidas [STC N. 0013-2003-AI/TC].

80
2do nivel), especificando los objetivos a cumplir en las operaciones concretas, sealando
las condiciones y circunstancias en las que se debe actuar, determinando cuales son los
medios legales que se deben utilizar, y marcando cuales son los lmites que en ningn caso
se deben sobrepasar. Esta es una funcin poltica, que en el caso de ser ejercida por las
FFAA les origina un desgaste tremendo y que adems permite al Gobierno evadir su
responsabilidad aduciendo que el tema ha sido puesto en manos de los militares.

En conclusin, en los supuestos de que en los Estados de Emergencia, las FFAA


ejerzan funciones operativas y no polticas, el Gobierno debe asumir la funcin que le
corresponde y no eludiendo sus responsabilidades. En el caso de que dicho Jefe no sea un
civil, sino que se mantenga el criterio de designar a un militar, ello implicara que, sin
variar la responsabilidad del Presidente y el Ministro de Defensa como se ha indicado
anteriormente, los altos cargos de las FFAA tendrn tambin que asumir tambin la
responsabilidad que le corresponda en el ejercicio de tales funciones.

3.4._ El Comando y Control


Como se ha indicado el presidente de la Repblica es a su vez el Jefe Supremo de la
Fuerza Armada y en consecuencia constituye el punto ms alto en la cadena de comando.

En el campo operacional, las Fuerzas Armadas han desarrollado la doctrina y los


conceptos del comando y control, paralela a la cual se han desarrollado sistemas
electrnicos que soportan la toma de decisiones y la supervisin del cumplimiento de las
mismas.

El Comando y Control constituyen el medio que permite operativizar una decisin


estratgica y controlar su ejecucin tctica

Sin embargo el poder poltico desconoce muchas veces su rol en esta cadena de
comando y que obliga a cerrar el vaco que existe en el campo de las relaciones cvico
militares en cuanto al concepto del Comando y Control, aqu se presenta una brecha entre
el contexto poltico y el operativo.

81
Otro aspecto importante es que las Reglas de Enfrentamiento representan para un
comandante una parte integral del Comando y Control y representan mejor la manera de
alcanzar los objetivos polticos de los lderes civiles85.

3.5._ Definicin de Variables


A fin de que la hiptesis formulada para el presente trabajo no sea demostrada
solamente mediante un razonamiento deductivo, se propone el siguiente anlisis de
variables, basados en la propuesta de las canadienses Carol McCaan y Ross Pigeau,
quienes investigaron los desafos del comando en un contexto operacional, que extrapolado
al plano estratgico correspondiente a la Autoridad Poltica, nos permitir demostrar que se
debe cumplir ciertas condiciones para afirmar que la conduccin de un poder militar es
satisfactoria.

En base a los alcances de lo indicado en los prrafos anteriores se van a definir las
siguientes variables:

La Autoridad. (A)

La Competencia o preparacin para el cargo (C)

La Responsabilidad (R)

De este modo el control poltico se podr definir como una funcin de estas tres
variables:

Control Poltico =f (R, A,C)

Pero debindose considerar en adicin la existencia otra variable de carcter


independiente:

El costo poltico (cp )

Para efecto de definir un modelo matemtico que nos permita demostrar la


necesidad de que debe existir un equilibrio en tres variables dependientes emplearemos

85 DUCAN, James C. The Commanders Role in Developing Rules of Engagement. Naval War College. Newport Papers. Summer 1999.
p.1 . Disponible en: www.nwc.navy.mil/press/Review/1999/summer/art3-su9.htm

82
los resultados de la matriz que desarrollaron Carol McCaan y Ross Pigeau86 en referencia
al Comando y Control en las acciones militares. En esta matriz se busca poner en evidencia
que para lograr un comando efectivo se necesita un equilibrio de Competencia, la
Autoridad y la Responsabilidad.

Estos requisitos segn otros autores son similares a los que se requieren para una
efectiva gerencia en la administracin pblica o privada87 , con excepcin claro de los
matices propios de la autoridad legal o poder especial que posee el Comandante sobre su
personal.

Eje de
Equilibrio
Autoridad

Competencia

Responsabilidad

El equilibrio que se describe en esta matriz se representa cuando:

R=C=A

Corresponde demostrar que esta situacin es la ideal para poder afirmar que la
mejor relacin de control poltico se lograr cuando las variables dependientes se
encuentren equilibradas en proporcin directa.

86 MCCAAN, Carol y PIGEAU, Ross. Re-Conceptualizing Command and Control. Canadian Military Journal. Spring 2002. p 53-64

87 Command: Positions for Citizens-Soldiers.

83
Esto implica que para cada situacin es necesario que a mayor autoridad se posea
una mayor competencia y eso a su vez le corresponda una mayor responsabilidad. En esas
condiciones el ejercicio del control poltico se mantendr sobre este eje de equilibrio.

Por su puesto que cada situacin tendr su particular costo poltico independiente
muchas veces a la realidad de los hechos, pues el mismo est sujeto principalmente a la
opinin pblica, y por lo tanto cuanto mayor sea el costo poltico el control se ver
afectado, por lo tanto es evidente que es necesario evitar costos polticos elevados en la
toma de decisiones.

Control=[ f(A, R, C)]/cp

Esta propuesta podra ser empleada para tratar de justificar un control de los medios
de comunicacin, quienes tienen el mayor poder de influencia en la opinin de la
ciudadana, pero la intencin es presentar la necesidad de que la informacin que se maneja
en torno a operaciones militares es fundamental para asegurar el mejor contexto para la
toma de decisiones. Decisiones que en el caso de la Autoridad Poltica de un Estado estn
sujetas a su vez a los controles legales (por violacin del marco legal) y a controles
polticos (Interpelaciones, pedidos de Censura, etc)

Analizando la ecuacin propuesta, en el caso de que una de las variables no sea


adecuadamente proporcional a la otra podemos encontrarnos distintos riesgos:

A falta de autoridad, las tareas no pueden ser ejecutadas.

A falta de competencia, no se sabr cmo enfrentar una amenaza.

A falta de responsabilidad, los resultados no sern imputables.

Sin embargo en el campo operacional y tctico es conveniente indicar que la


realidad nos dice que a medida que el conflicto se incrementa en su nivel de violencia, el
control sobre las decisiones va a comenzar a priorizar las necesidades militares sobre las
polticas.

84
En este sentido es conveniente emplear el diagrama de Alan Stephenson88, en donde
propone dentro del espectro del conflicto, una zona de grises.

Alto

Poltico
Nivel de Control

Militar
Bajo

Tiempo Presencia Accin Guerra Guerra


de Paz Coercitiva Coercitiva Limitada Total

Espectro del Conflicto

En esta zona de grises, donde se hallan los conflictos de baja intensidad, los
enfrentamientos en pequea escala y las operaciones militares distintas a la guerra, las
consideraciones polticas ceden espacio a las militares en lo que concierne al nivel de
control del conflicto.

Esta grfica pone en manifiesto la importancia del control poltico en los conflictos,
en la medida que este se pierda por ineficacia, el conflicto ir ganando intensidad y las
consideraciones militares cobrarn cada vez ms importancia. La necesidad que las
consideraciones polticas se mantengan por encima de las militares resultar en un control
del nivel de la fuerza a emplear en un conflicto.

3.6._ La Autoridad del Poder Poltico


Sobre este concepto es donde mayores avances se han dado, las constituciones
reconocen la autoridad del Presidente de la Repblica sobre las FFAA.

88 STEPHENSON, Alan J. Shades of Gray: Gradual Escalation and Coercive Diplomacy. Strategy Essay Competition. Chairman of the
Joint Chiefs of Staff. National Defense University Press. Washington DC. 2002.

85
Es por lo tanto una autoridad formalmente respaldada por un marco legal, en donde
la supremaca civil no debe pasar los lmites constitucionales, legales y polticos a la
autoridad

En la prctica, con la instauracin de gobiernos democrticos en la regin, esta


autoridad ha empezado a ejercerse en distintos grados de libertad, casos extremos como el
de Argentina y el de Chile, nos permiten marcar la amplitud de variantes.

Sin embargo tambin es sintomtico, las reacciones que sobre este aspecto
presentadas en Venezuela o Ecuador, en donde si bien la autoridad civil est dada
formalmente, tenemos a ex militares a cargo de las jefaturas de estado.

Tambin debe sealarse, que se han presentado comportamientos no regulados en el


ejercicio de esta autoridad que no han contribuido a que las relaciones cvico militares
fluyan adecuadamente, sino que han servido de campo para retos frontales que slo han
aumentado la brecha y el mutuo aislamiento.

Segn el D. Eisenhower, en el crculo de la defensa, debe haber una


responsabilidad civil clara e indiscutible, esto es esencial no slo para preservar las
instituciones democrticas, sino para proteger la integridad de la profesin militar,
asimismo que funcionarios civiles con responsabilidad poltica deben tomar las
decisiones bsicas.89

3.7._ Competencia del Poder Poltico


En este aspecto, definimos a la competencia como la preparacin e idoneidad para
el cargo. Es poco lo que se avanzado, existen pocos cuadros preparados.

No debemos exigir a la persona del Jefe de Estado un conocimiento pleno de todas


las reas del gobierno, pero s al equipo de gobierno que accede al poder por va del acto
electoral, as como al funcionario del Estado de carrera, que conforma la burocracia
tcnica, un conocimiento de las necesidades y de las capacidades de las FFAA de su pas,
esto que pareciera lgico es un vaco generado por un desarrollo autnomo que han tenido
a lo largo del tiempo.

89 Democracia y Defensa: El Control Civil de los Militares en Estados Unidos. En


http://usinfo.state.gov/espanol/infousa/govt/files/demdef/nuevas.html

86
Este vaco debe ser llenado y para eso es necesario convocar profesionales idneos,
capacitarlos, bajo una visin de mediano y largo plazo.

Cabe sealar que en el caso peruano especficamente cuando a fines del ao 2000
se inicia un proceso de reestructuracin de las fuerzas armadas, desde sus inicios evidenci
una serie de vacos, especialmente aquellas vinculados a la falta de civiles capacitados en
temas de defensa y a la falta de instituciones que impulsen dicha especializacin.90 Esto es
una caracterstica comn en todos los pases de Amrica Latina.

3.8._ Responsabilidad del Poder Poltico


Los gobiernos democrticos se rigen por las leyes. Este cuerpo de leyes garantiza,
entre otras cosas, que las polticas nacionales se basen en la voluntad del pueblo. A su vez,
las polticas nacionales se aplican a las fuerzas armadas a travs de reglamentos militares.

El Presidente de la Repblica como Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas ejerce el


mando constitucional sobre estas y esta autoridad exige la correspondiente responsabilidad
en su empleo. Una responsabilidad que debe ser adecuadamente circunscrita a las rdenes
que se emiten con el objetivo poltico que se desea alcanzar claramente expresado. El junto
a las distintas instancias de la organizacin poltica del Estado deben dirigir a los militares
de su pas y decidir sobre las cuestiones de defensa nacional, porque representan al pueblo
y por lo tanto han recibido la responsabilidad de tomar decisiones y rendir cuentas al
respecto.

El Presidente como la Autoridad Civil responsable del empleo de las Fuerzas


Armadas debe controlar el uso de las mismas, especificar el momento, modo e intensidad
de aplicacin. Estos parmetros deben ser observados en el planeamiento militar, el cual
deber mantener coherencia con el mismo.

La responsabilidad que se puede aplicar al Presidente est subdivida en dos tipos:

Responsabilidad Poltica

90 Paredes, Orlando L. Gobernabilidad, Fuerzas Armadas y Servicios Secretos en Per: Retos para la Democracia en el nuevo ambiente
de seguridad. p 3

87
Responsabilidad Legal

Sin embargo constitucionalmente en el caso del Per y Colombia, el Presidente no


es legalmente responsable de sus actos y requieren la refrenda de un ministro de estado
para tal efecto.

En cuanto al ministro de Defensa, este debe regular los alcances de intervencin de


las fuerzas armadas y asumir la tarea de la defensa de los intereses profesionales de los
militares, como contrapartida a las limitaciones de los derechos de asociacin y sindicacin
de los mismos.91

Sobre esto ltimo es conveniente resaltar el carcter no deliberante que


constitucionalmente en el caso del Per se les impone a las fuerzas armadas.92

En el caso de que los parmetros impuestos no permitan la ejecucin de la misin


por falta de medios, imposibilidad tctica o por un alto riesgo, deber ser informado a la
autoridad civil para que redefina los trminos o decida otros.

Entre otras cosas, el Congreso es responsable de declarar la guerra, establecer y


mantener las fuerzas armadas, mantener la Marina de Guerra, y formular reglas para
regular las fuerzas en tierra y en el mar (Artculo I, Seccin 8 de la Constitucin de
EE.UU.). En otras palabras, la Rama Legislativa del Gobierno de EE.UU. (el Congreso)
tambin tiene poderes sobre las Fuerzas Armadas debido a su responsabilidad de declarar la
guerra y aprobar el presupuesto para la defensa.

"Responsabilidad", de acuerdo al Diccionario es "deuda, obligacin de reparar o


satisfacer, por s o por otro, a consecuencia de delito, de una culpa o de otra causa legal";
"cargo u obligacin moral que resulta para uno del posible yerro en cosa o asunto
determinado". En Derecho, "capacidad existente en todo sujeto activo de derecho para
reconocer y aceptar las consecuencias de un hecho realizado libremente"93

91 Id. 23, p. 9
92 Constitucin Poltica del Per 1992. Artculo
93 Diccionario de la Real Academia Espaola, 21 edicin.

88
En el plano moral se identifica con la transgresin de una obligacin tica;
expresada en el plano jurdico, lleva aparejada la sancin de reparar el mal causado a otro o
a la sociedad. Es el perjuicio el fundamento de la responsabilidad jurdica, ste puede
consistir en una ofensa a la sociedad o en un dao de carcter privado, de all la primera
gran divisin entre responsabilidad penal y responsabilidad civil. Ambas pueden
acumularse o producirse independientemente, dependiendo de cada caso.

En definitiva, el principio de la responsabilidad se traduce en que las personas


deben asumir las consecuencias de sus conductas y, en determinadas circunstancias, la
consecuencia de actos de terceros e incluso de los hechos de las cosas. Para el Derecho
Civil, consiste en la obligacin de indemnizar el dao causado a otro, sea a consecuencia de
la comisin de un delito o cuasidelito civil, sea por el incumplimiento o el cumplimiento
imperfecto o retardado de una obligacin contractual, sea por no haber cumplido una
obligacin legal de carcter civil. 94

En el mbito penal "responsabilidad es el deber de jurdico que incumbe al


individuo imputable de dar cuenta del hecho realizado y de sufrir sus consecuencias
jurdicas" (E. Cuello Calon. Derecho Penal, Editora Nacional, Mxico). Se traduce en la
aplicacin de la pena prevista por la ley para la conducta en que incurre el delincuente.

Aplicada al campo administrativo o funcionario, se habla de responsabilidad


funcionaria o administrativa, la que repercute en empleo o cargo pblico del infractor,
trayendo aparejada una sancin que ir desde la simple censura o amonestacin hasta la
destitucin.

En el mbito profesional la responsabilidad se proyecta en la carrera, profesin u


oficio del que incurre en el hecho que la genera.

Tradicionalmente se identifica el concepto de responsabilidad poltica con aquella


que se hace efectiva mediante el Juicio Constitucional o Juicio Poltico ante el Congreso
Nacional, a travs del cual se juzga a las ms altas autoridades del Estado por delitos,

94 VENEGAS, Marcelo. Algunas consideraciones acerca del concepto de responsabilidad poltica con especial referencia a los cargos
parlamentarios. Instituto Libertad

89
infracciones o abusos de poder expresamente contemplados en la Constitucin y tiene por
objeto, por una parte, establecer tanto la efectividad de tales infracciones como la
culpabilidad o inocencia de la autoridad acusada y, por la otra, hacer efectiva su
responsabilidad constitucional mediante la destitucin del infractor y su inhabilitacin para
ejercer toda otra funcin de carcter pblico por el trmino de cinco aos.

Fuera del campo estrictamente jurdico y entrando en lo netamente poltico, se


tiende a considerar la responsabilidad poltica en un plano ms amplio, como un concepto
que involucra tanto a los ciudadanos como a los gobernantes que ocupan cargos pblicos
sean o no de eleccin popular. Se mira como la obligacin que estos tienen frente a la
ciudadana de informar y responder por sus actos pblicos y al control poltico que los
ciudadanos deben ejercer sobre sus representantes, para garantizar que cumplan cabal y
lealmente sus compromisos y las funciones que les encomienda el orden institucional,
entrando en el terreno de la rendicin de cuentas de su gestin, tanto durante el desempeo
de su cargo como al momento de postular a la reeleccin. En definitiva, se trata de afincar
el ejercicio del derecho de la prensa y de la opinin pblica a fiscalizar los actos de las
autoridades en todos los aspectos de su desempeo.

La responsabilidad poltica apunta, as, a determinar o a criticar la conveniencia, la


oportunidad, la prudencia o imprudencia, las ventajas o desventajas de una determinada
conducta u omisin del representante popular, desde el punto de vista de las expectativas de
la ciudadana, dejando a los rganos jurisdiccionales competentes la determinacin los
aspectos de ella que envuelvan una inhabilidad constitucional o su responsabilidad civil,
penal o de otra especie.

La responsabilidad poltica comprender el conjunto de consecuencias que


trascienden a las tareas de conduccin del inters general en relacin a los titulares de los
rganos del poder pblico (Alejandro Silva Bascun. Tratado de Derecho Constitucional,
2 edicin. Ed. Jurdica, tomo IV).

Sin embargo an hoy en da, la mayora de los partidos polticos de la regin no


tienen propuestas que asuman su rol en los asuntos de defensa nacional. Se discute sobre
posiciones ideolgicas sobre el tipo de Estado en lo poltico: antiimperialista, o social
democrtico; o en lo econmico: liberal, o proteccionista. Ninguno habla en funcin de los

90
Intereses Nacionales y por lo tanto algunos consideran incluso innecesarias a las Fuerzas
Armadas, slo como un obstculo para ejercer el poder o como un gasto no productivo.

Asimismo no se cuentan con polticos capacitados en el tema militar, si bien hay


que reconocer que en los ltimos diez aos existe un proceso de surgimiento de
instituciones dedicadas a estos temas, tales como, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), el Instituto de Defensa Legal (Per), la Red de Seguridad y Defensa
de Amrica Latina (Argentina), del Instituto Universitario General Gutirrez Mellado
(Espaa), es un hecho que los gobiernos carecen de cuadros propios y que muchas veces se
delega en miembros de las Fuerzas Armadas estos temas.

Es as que el vaco subsiste y se realimenta. Romper este crculo vicioso requiere


capacitacin y compromiso poltico de asumir el reto.

Es en este marco que las Reglas de Enfrentamiento constituyen de una herramienta


para ejercer el control de las Fuerzas Armadas.

3.9._ El costo poltico


Esta variable independiente est presente en las decisiones polticas, est sujeta a
una percepcin de los problemas en la opinin pblica as como a la complejidad del
escenario, se encuentra normalmente limitada al corto plazo y se suele cuantificar en base a
las encuestas de opinin que buscan medir el grado de aceptacin de una determinada
medida.

Esta variable es independiente de la importancia objetiva de una decisin, depende


en cambio del grado de controversia que pueda causar en la poblacin o en el impacto
desfavorable que pueda acarrear. Puede, sin embargo, ser modulada mediante una adecuada
poltica comunicacional. En esta se debe reconocer a la defensa y a la seguridad como
bienes pblicos necesarios, esto implica desarrollar un conocimiento de este tema en los
diversos estamentos de la administracin pblica, sino en la educacin superior, de modo
que se genere un estudio multidisciplinario de este tema, se asuma como un tema de la
sociedad en su conjunto y no un tema de los militares.

91
3.10._ Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica
Sin embargo, en la bsqueda de un control poltico objetivo de las Fuerzas Armadas
es necesario que el gobierno civil est en la capacidad de definir las metas y la organizacin
general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una poltica de defensa y supervisar
la aplicacin de la poltica militar95, esto implica capacitar adecuadamente cuadros de la
administracin civil de los gobiernos preparados en materia de defensa, los cuales permitan
actuar con la autoridad formal y de conocimiento.

Esto exige una participacin expresa de la sociedad en los temas de defensa y


seguridad.

Como se describi en el captulo anterior, las Reglas de Enfrentamiento (ROE) son


una herramienta que usan las autoridades polticas para controlar las operaciones
militares, ya sea en tiempo de paz o de guerra y como se seal al describirlas, es
conveniente reconocer en una clasificacin de estas, la existencia de las Reglas de
Enfrentamiento de la Autoridad Poltica (REAP), como aquellas en las que la autoridad
poltica seala los objetivos polticos del despliegue o empleo de las Fuerzas Armadas,
permitiendo a los Comandos Operacionales tomar decisiones sobre como planear las
acciones y hasta que punto involucrarse en el conflicto, o controlar el escalamiento del
mismo.

Asimismo es conveniente emplear el trmino autoridad poltica en lugar de


autoridad civil, ya que el poder civil tcnicamente no existe, pues en los Estados
encontramos un poder poltico que nace del voto de la ciudadana, son estas autoridades
elegidas democrticamente a las que las Fuerzas Armadas estn subordinadas.

El trmino de con el fin de Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica


(REAP) enfatiza el origen del mandato y el contenido poltico que contienen las normas
necesarias para el regular el empleo de la fuerza en sus distintos grados, esto permite
distinguirlas de aquellas reglas de enfrentamiento de carcter bsicamente tctico y con
precisiones ms tcnicas.

95 TAMAYO, Ana Mara. Hacia un control Civil Democrtico de las Fuerza Armada en el Per. Red de Seguridad y Defensa de
Amrica Latina. Disponible en http://www.resdal.org/Archivo/d00001ec.htm

92
La falta de este tipo de Reglas de Enfrentamiento ha obligado en el caso del Per a
emitir disposiciones legales como el decreto supremo N 009-2004-DE/SG96, en el cual se
indica en el artculo primero: las acciones tipificadas en el Cdigo de Justicia Militar que
cometan en el ejercicio de sus funciones los miembros de las Fuerzas Armadas que
intervengan en aplicacin de la Ley N 28222 (Ley que regula la intervencin de la
Fuerza Armada en el restablecimiento de la seguridad interna) son de competencia de los
rganos jurisdiccionales ordinarios. Este dispositivo puede ser interpretado como una
forma concreta cmo el poder ejecutivo viene abdicando de sus responsabilidades de
conduccin y control poltico sobre la Fuerza Armada.97

Sin embargo la formulacin de las REAP contemplar al igual que las ROE los
siguientes criterios:

Un criterio poltico, que se relaciona con el hecho de lograr o


alejar la obtencin del objetivo poltico,

Un criterio operacional, relacionado con el logro del objetivo


militar de la misin y

Un criterio legal, relacionado con la legalidad de la accin.

De este modo se tendr una herramienta poltica y legal para limitar el accionar de
las fuerzas armadas y de proteccin de sus integrantes mientras acten en el marco que
estas REAP determinen.

Las reglas de enfrentamiento de la autoridad poltica, adquieren su mximo sentido


en el marco de un Estado de derecho democrtico en el cual el poder militar est sujeto al
control poltico. Dado el carcter poltico de la guerra, las consideraciones meramente
tcticas no pueden ni deben ir en contra de las consideraciones estratgicas y polticas.

96 En este dispositivo se promulg para facilitar la actuacin de las Fuerzas Armadas, toda vez que en el ao 2003 en incidentes
ocurridos en la ciudad de Puno, los miembros que actuaron fueron procesados en el fuero comn al producirse vctimas durante la
intervencin de miembros de las fuerzas armadas en el sofocamiento de una marcha de estudiantes universitarios
97 TAMAYO, Ana Mara. Un aguinaldo Anticipado. La Insignia 16 Julio 2004. Disponible en
http://www.lainsignia.org/2004/julio/ibe_046.htm

93
En el caso peruano, de acuerdo con el actual ordenamiento legal interno del Estado
correspondera al Ministerio de Defensa regular los alcances de la intervencin de la fuerza
armada.

3.11._ Valor Legal de las Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica

Las REAP, por ser documentos que se emiten con la firma de la Autoridad Poltica,
el Presidente de la Repblica y su Ministro de Defensa, constituyen en una norma con valor
legal que debiera equipararse a la de una Resolucin Suprema, y por la legitimidad de su
origen y de su contenido, constituyen en normas aceptables en el Derecho Internacional en
cuanto manifiestan con claridad las intenciones del uso de la fuerza, la intensidad de su
aplicacin y por lo tanto limitan lo que es un comportamiento controlado de las fuerzas
armadas desplegadas en un determinado escenario y frente a una determinada misin.

En el caso del Per implicara que el Congreso de la Repblica apruebe una Ley
que faculte al Poder Ejecutivo emitir este dispositivo y que lo obligue a hacerlo cada vez
que despliega fuerzas militares, dentro del marco de la Constitucin.

3.12._ Conclusiones

a) El control poltico significa que las decisiones tcticas sobre las operaciones militares en
el campo, deben estar al servicio de metas polticas y estratgicas sealadas por la autoridad
poltica y que esta asuma la responsabilidad de estas decisiones

b) El control poltico significa que las fuerzas armadas son un medio que puede emplear la
autoridad Poltica para el logro de ciertos objetivos polticos.

c) Existe en el caso peruano, un vaco legal en el empleo de las fuerzas armadas en tareas
de control interno por cuanto, al amparo del rgimen de excepcin, estas son desplegadas sin
que exista un objetivo poltico definido por el Presidente de la Repblica y el Ministro de
Defensa.

94
d) El control poltico exige que exista un equilibrio entre la Autoridad, la Competencia y la
Responsabilidad de la Autoridad Poltica legalmente constituida.

e) Siendo el Presidente de la Repblica la mayor autoridad legalmente constituida y en su


rol de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, le corresponde contar con la mayor
competencia y la mayor responsabilidad.

f) El costo poltico es una variable que afecta al control poltico, en la medida que las
decisiones que se deban tomar pueden ser motivo de rechazo o aceptacin de la opinin
pblica.

g) Las Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica contribuyen a que los Estados


acten en base a una cultura de prevencin y no de reaccin.

95
CAPTULO 4._ LA FRONTERA DEL PERU CON COLOMBIA

4.1._ Situacin Actual


El conflicto existente en la frontera entre Per y Colombia puede ser catalogado
como uno de baja intensidad y por lo tanto aunque peligroso para el Estado, difcil de
conceptualizar polticamente por este, pues no se trata de un conflicto externo tpico, las
fuerzas armadas peruanas estn desplegadas a lo largo de la frontera, la cual est en su
mayor parte marcada por el curso del ro Putumayo, con la misin de proteger la seguridad
nacional ante la amenaza de un enemigo externo pero no estatal.

Este concepto de enemigo no estatal, en el caso colombiano es una realidad


concreta y es parte de un conflicto interno que tiene muchos aos de desarrollo, pero en el
caso peruano este conflicto se maneja como un tema potencial, pese a que existen varios
antecedentes del libre trnsito de esta frontera de los miembros de las FARC.

Como todo conflicto de baja intensidad por sus caractersticas exige cambios en el
natural entendimiento para el uso del poder nacional en el mantenimiento de los intereses
nacionales por la ambigedad en que se desarrolla98. En este caso particular como se ha
indicado, no se trata de un conflicto entre los dos Estados sino uno que enfrentan ambos
Estados contra una organizacin no estatal, de caractersticas criminales por estar ligada al
narcotrfico y el terrorismo, y que acta empleando modalidades subversivas y guerrillera
por el tipo de acciones militares que desarrolla. Este es un conflicto intraestatal con
trascendencia interestatal que enfrenta a una amenaza no tradicional.

Para las fuerzas armadas del Per, que han tenido experiencia en la lucha contra el
terrorismo ideologizado 99 de Sendero Luminoso y el del Movimiento Revolucionario
Tupac Amaru (MRTA), se enfrenta ahora a un grupo mucho ms ligado a los intereses del
narcotrfico con una organizacin, menos ideologizada, menos encubierta, pero quiz con
mayores recursos econmicos y militares que la que enfrent en el pasado.

98 MANWARING, Max G. Uncomfortable Wars. Toward a new paradigm of low intensity Conflict .p xi. Westview Studies in Regional
Security.
99 Sendero Luminoso, en palabras de los seguidores de Abimael Guzmn es un movimiento Marxista, Leninista, Maosta y del
Pensamiento Gonzalo y que de acuerdo a sus miembros debe ser reconocido como el Partido Comunista del Per.

96
En el plano internacional es importante sealar que el reconocimiento por parte de
Estados Unidos que las denominadas fuerzas de la guerrilla seran consideradas
terroristas (objetivos legtimos) antes que una fuerza poltica ha permitido desestancar el
conflicto. Lo cual ha permitido implementar el denominado Plan Colombia

Este enemigo en su condicin de estar ligado al narcotrfico y a otras actividades


criminales como el secuestro o el trfico de armas, cuenta con amplios ingresos que le
permiten acceder a armas sofisticadas, a equipos de comunicaciones modernos y en
general a un soporte logstico militar capaz de enfrentar a ejrcitos regulares.

Es un enemigo que sabe explotar el terreno, que slo es accesible por aire o por los
ros, que sabe esconderse entre la poblacin civil, por lo que identificar al combatiente del
no combatiente es una dificultad permanente.

Este conflicto, como se ha indicado ha sobrepasado el umbral del conflicto armado


en el territorio colombiano, mientras que en el lado peruano, se encuentra an por debajo
de este.

De acuerdo al Instituto Pearson100 las medidas a aplicar para este momento o estado
del conflicto corresponderan a actividades y operaciones de prevencin para evitar que
este, escale a un nivel de conflicto armado, en el lado peruano, en el cual se aplicaran
medidas de mitigacin.

100 PEARSON INSTITUTE. Canad. Seminario de Operaciones de Paz. Colegio Interamericano de Defensa. Washington DC.
Noviembre 2004

97
Inicio de un Cese Formal del
Conflicto Armado Conflicto Armado

Conflicto Armado El Umbral del


El Ciclo del Conflicto Conflicto Armado

Posterior al
cese al fuego El Umbral de la
Escalacin Paz Sostenible

Paz

Las Intenciones de la Respuesta Internacional

Prevencin Mitigacin Fin del Recuperacin


La Gama de las Operaciones de Paz

Actividades y Operaciones de Operaciones Operaciones de


de Operaciones de
Prevencin de Conflictos Humanitarias y P az Consolidacin de
(ejemplo la Diplomacia) de Imposicin de la Operaciones dede la Paz
Aplicacin de la Paz

Estas medidas de prevencin deben ser claramente definidas por la autoridad


poltica, pues como fenmeno, el terrorismo no debe ser enfrentado slo en el campo
militar sino en todos, esto implica la necesidad de tomar medidas econmicas, polticas y
sociales que permitan contar con el apoyo de la poblacin civil y a su vez estar listos a
prestarles el auxilio necesario. Se sobreentiende que la presencia efectiva del Estado debe
estar garantizada.

Sin embargo, en la actualidad esta presencia del Estado peruano se limita a las
fuerzas armadas desplegadas a lo largo de dicha frontera.

4.2._ Presencia de las Fuerzas Armadas en la Frontera


En estos momentos la estrategia aplicada est diseada para garantizar la seguridad
en la Frontera comn entre Per y Colombia.

Esta estrategia fue inicialmente conceptuada durante la I Reunin del Grupo de


Trabajo Bilateral de Defensa Peruano Colombiana, realizada en Bogot por los
respectivos Ministros de Defensa, en octubre del 2002.

98
Posteriormente fue desarrollada en trminos de Entendimientos durante la X
Ronda de Conversaciones entre los Altos Mandos de las Fuerzas Militares de Colombia y
de las Fuerzas Armadas del Per el mismo ao.

Luego fue operativizada en la reunin efectuada en la ciudad de Iquitos en abril del


2003 entre el Comandante de la Sexta Divisin de las fuerzas militares de Colombia, el
comandante de la Brigada de Selva N 26 acantonado en la ciudad de Leticia y el Comando
del Teatro de Operaciones Nororiente integrado por los Comandos del Ejercito Peruano, la
Marina de Guerra del Per y Fuerza Area del Per, acantonados en la ciudad de Iquitos.

Esta estrategia est basada en basada en cuatro ejes fundamentales:

Intercambio de Informacin y de Inteligencia en los niveles estratgico,


operativo y tctico.

Despliegue de Unidades en la zona de frontera.

Coordinacin y cooperacin en las operaciones fluviales para combatir las


actividades ilcitas en los ros fronterizos comunes.

Coordinacin y cooperacin en el control del espacio areo para combatir el


trfico de aeronaves presuntamente comprometidas en el trfico ilcito de
estupefacientes, y delitos conexos.

4.3._ Situacin Cvico Militar en el Per


Luego de la crisis presentada con la renuncia a la Presidencia de la Repblica del
Ing. Alberto Fujimori, en el Per las relaciones cvico militares han experimentado cambios
muy importantes, en parte debido al desprestigio que las fuerzas armadas experimentaron al
hacerse de conocimiento pblico graves casos de corrupcin al interior de las cpulas
militares, particularmente en la malversacin de fondos pblicos destinados a la
adquisicin de material, al manejo con fines personales de los servicios de inteligencia, y a
la subordinacin y complicidad de algunos mandos con el asesor presidencial Vladimiro
Montesinos.

99
En este contexto, el gobierno del Presidente Valentn Paniagua inici en
Noviembre del 2001 un de reforma militar que en el gobierno de Presidente Alejandro
Toledo (a partir de Julio 2002) ha permitido alcanzar algunos objetivos concretos, tales
como una nueva ley de situacin militar, una nueva ley del ministerio de defensa,
aprobacin de un fondo de defensa y el acceso al voto de los militares, entre otros. Sin
embargo a partir del 2004 existe un estancamiento en los cambios de fondo, la definicin
de la poltica de Estado en el rea de Defensa y el cambio de las fuerzas armadas para
enfrentar los cambios del contexto poltico internacional y las futuras amenazas no se ha
dado. Para los miembros del Instituto de Defensa Legal (IDEELE), uno de los foros donde
se analiza los temas de defensa en el Per, la voluntad poltica de impulsar nuevamente la
reforma es muy escasa.

Hay que sealar que lamentablemente an tenemos muchos militares que piensan
que a ellos se les debe dar un tratamiento especial y tener un estatus distinto e incluso
superior al de los civiles.101 Pero tambin existen en las fuerzas armadas segn Daniel
Masterson 102 , oficiales de gran visin; sin embargo la poltica, el personalismo, las
rivalidades internas y la complejidad multicutural nacional han limitado el impacto positivo
de estos personajes. Por lo que los cambios en la cultura institucional es sumamente lento
y complejo.

Sin embargo es necesario reconocer algunos pasos en el campo de las ideas, por
ejemplo las Fuerzas Armadas han desarrollado todo un argumento doctrinario y
metodolgico respecto al rol en el Estado y sobre todo han logrado extender y generalizar
la idea que la responsabilidad de la Defensa Nacional es tarea de todos los peruanos, y que
a las Fuerza Armada le compete la parte estrictamente militar, ya que las decisiones
polticas deben ser asumidas por las organizaciones Polticas responsables de la conduccin
del pas.103

101 Paredes, Orlando L. Gobernabilidad, Fuerzas Armadas y Servicios Secretos en Per: Retos para la Democracia en el nuevo ambiente
de seguridad. p 4
102 Masterson, Daniel. Fuerza Armada y Sociedad en el Per Moderno. IDEPE. Lima 2001. p 453
103 Contreras, Jaime. Encuentros y desencuentros en las Relaciones Cvico Militares y las Posibilidades de la Democracia en el Per.
Ver en http://ccu.uasnet.mx/maryarena/diciembre/encuentros.htm. p9

100
Las intervenciones de las fuerzas armadas en el orden interno en los ltimos cinco
aos han sido varias, motivadas principalmente por acciones terroristas de los an
existentes miembros de Sendero Luminoso y cuando el clima de agitacin social ha
sobrepasado la capacidad de control de la Polica Nacional del Per.

Esto ha motivado en repetidas oportunidades recurrir a imponer los Estados de


Emergencia en ciertas regiones del Per, tales como:

Arequipa (provincia de Arequipa)

Puno (provincia de Ilave)

Puno (provincia de Puno)

Huanuco (provincia de Leoncio Prado)

Ayacucho (provincia Ene)

Apurimac (provincia de Andahuaylas)

En algunos de estos casos, las fuerzas armadas se han visto en la necesidad de hacer
uso de sus armas contra la poblacin civil con el resultado incluso de muertos 104 , a
consecuencia de lo cual oficiales han sido denunciados ante la justicia comn como
responsables de estos hechos.

A consecuencia de estos casos, y a la falta de Reglas de Enfrentamiento de la


Autoridad Poltica, se ha optado por normar que las actividades ejecutadas por el personal
militar durante los Estados de Emergencia sean juzgadas exclusivamente en el Fuero
Militar, conforme lo indicado en el acpite 3.10

Otro aspecto importante es que la clase poltica, an no manifiesta un inters de


participar en los problemas de seguridad y menos de defensa, como un ejemplo, durante la
asonada toma de una comisara por Antauro Humala en Enero 2005, el presidente declar
que ha dejado el problema en manos de los especialistas105 refirindose a las FFAA y
FFPP desplegadas en dicha localidad para efectos de recuperar dicha comisara. Esto

104 Caso de la revuelta de los universitarios en la ciudad de Puno en el 2003.


105 Diario PERU 21 da 3 Enero 2005

101
demuestra que existe una tendencia manifiesta a no asumir el costo poltico de la
intervencin de las fuerzas armadas y trasladar la responsabilidad a estas.

El marco legal en la actualidad hace que el poder militar sea una alternativa a los
organismos civiles y democrticos del Estado, cuando estos ltimos fracasan en el control
de los problemas sociales.

Como conclua Fernando Rospigliosi en 1994 acerca de la situacin poltica, el


Per no ha salido del modelo cclico democracia-dictadura, estudiado por Huntington. Las
instituciones, dbiles en la dcada de 1980, son ms dbiles hoy da, lo cual arroja nuevas
incertidumbres sobre las posibilidades de retorno y consolidacin de la democracia.106

Otro factor no menos importante de sealar es el empleo que los gobiernos han
hecho de la Iglesia Catlica como un factor de mediacin ante las crisis internas, esta
presencia revela la necesidad del Estado de su pobre capacidad de solucionar directamente
un conflicto y que deba recurrir a un arbitraje por un tercero.107

Para finalizar esta descripcin, cabe tener presente el axioma que seala que un
sistema es tan dbil como el componente ms dbil del mismo. Por lo tanto el Estado no
puede esperar que los comandos que estn en el campo operacional y tctico respondan a
la voluntad poltica que las autoridades Poltica detentan (como representantes del pueblo)
sin que esta est expresamente descrita.

4.4._ Situacin de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional del Per en el rea del
conflicto.
La situacin de las guarniciones de las Fuerzas Armadas del Per y de la Polica
Nacional del Per desplegadas en la ribera del Ro Putumayo es particularmente dbil en
los aspectos logsticos por encontrarse la totalidad de las bases y puestos de vigilancia
bastante alejadas en promedio de la ciudad Iquitos, la urbe ms cercana y la principal

106 ROSPIGLIOSI, Fernando. Poltica y Autoritarismo. Las Fuerzas Armadas Peruanas en la dcada de 1990. En DIAMINT, Rut.
Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires. Universidad Torcuato di Tella. 1994 p. 459
107 En Andahuaylas Enero 2005 se recurri al Obispo .., en Ilave 2003 se pidi la participacin del Obispo , en la crisis de la
embajada del Japn en 1996 particip el Obispo Juan Luis Cipriani

102
localidad de la amazona peruana que es sede de las bases principales y de los comandos
operacionales.

Solamente las localidades de Gep, Estrecho y Chimbote poseen pistas de


aterrizaje para la operacin de aeronaves de ala fija. El resto de localidades es accesible en
helicptero o por el ro, el cual es navegable por las caoneras de la Marina de Guerra del
Per hasta la localidad de Estrecho y excepcionalmente hasta Gep en temporadas de
lluvias. No existe trocha carrozable que permita el trnsito terrestre entre o hacia los
poblados de esta frontera.

Cabe sealara que en el plano poltico, el Estado Peruano a travs del Ministerio de
Defensa considera dentro de las amenazas a la Seguridad Nacional a las FARC como una
fuerza irregular extranjera e indica que El desarrollo de conflictos internos en Colombia
podran generar desplazamientos de las fuerzas subversivas a territorio peruano, lo que se
constituira en una amenaza a la seguridad ser tomada en cuenta108.

108 MINISTERIO DE DEFENSA. Poltica del Estado para la Seguridad y la Defensa Nacional del Per. Lima- Per. Disponible en:
www.mindef.gob.pe

103
4.5._ Situacin de las Fuerzas Pblicas de Colombia
Se reconoce que el problema colombiano gira en torno a un conflicto con ms de
cincuenta aos de duracin, en donde el colosal negocio del trfico de estupefacientes ha
complicado hasta convertir el caso en el ms complejo y de difcil solucin de Iberoamrica
y uno de los ms complicados del mundo109, por los intereses econmicos implicados y la
progresiva despolitizacin del mismo.

En este sentido la Repblica de Colombia, a consecuencia de un cambio en la


poltica del Estado para enfrentar a los distintos grupos armados y al narcotrfico, se han
sucrito el ao 2000, el Plan Colombia como un esfuerzo de bilateral de los Estados Unidos
y de Colombia para enfrentar el narcotrfico no tan slo por accin directa sino atacando
los factores tangenciales que lo hacen posible dentro del gran espectro del conflicto
colombiano. Este plan posee los siguientes objetivos:

Fortalecimiento de la estructura econmica

Erradicacin de los sembrados de coca y amapola

Sustitucin de plantos

Mejoramiento y efectividad de la justicia

Vigorizacin de las instituciones democrticas

Respeto y proteccin de los Derechos Humanos

Asimismo el actual gobierno del presidente lvaro Uribe Vlez ha formulado una
Poltica de Defensa y de Seguridad Democrtica, bajo el cual se busca obtener:

El fortalecimiento de las Fuerzas Pblicas (Fuerzas Armadas y Polica)

La vinculacin de la ciudadana al esfuerzo del Estado

El diseo de un marco jurdico adecuado

Combate a la corrupcin

109 VALENCIA Tovar, Alvaro. Exposicin al Colegio Interamericano de Defensa en Bogot, Colombia. Marzo 2005.

104
La proteccin de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional
Humanitario.

En concordancia con esta poltica, se ha implementado el Plan Patriota en el cual se


ha concebido como centro de gravedad a la legitimidad de las acciones llevadas a cabo en
vez del control territorial, con el objetivo de destruir la retaguardia estratgica de las FARC
y debilitar el ncleo militar

Toda vez que a la fecha no se aprob el marco jurdico solicitado por el gobierno
del presidente Uribe, los esfuerzos de las Fuerzas Pblicas estn sujetos a las leyes vigentes
que dificultan una accin expeditiva y directa110. Existe asimismo una indefinicin con
respecto a los movimientos armados para catalogarlos como terroristas, guerrilleros o
delincuentes comunes.

Esta coyuntura de acuerdo a Andrs Villamizar, 111 hace que "el anlisis de la
situacin actual de las unidades militares y de polica de Colombia presenta un balance
preocupante. Lo cierto es que ninguno de los componentes de la Fuerza Pblica ha definido
reglas de encuentro claras para el desarrollo de sus operaciones y para el uso de la fuerza en
las situaciones que lo ameriten.

Segn el mismo Villamizar , el Congreso de la Repblica de Colombia debe discutir


y aprobar, cuanto antes, una Ley Marco de Defensa y Seguridad, la cual debe precisar, en
desarrollo del artculo 217 de la Constitucin, el cual define como la finalidad primordial
de la Fuerza Pblica la defensa de la soberana, la independencia, la integridad del
territorio nacional y del orden constitucional, la forma en la que se puede aplicar la fuerza,
en concordancia con el derecho de la guerra, el Derecho Internacional Humanitario y los
tratados internacionales. Esta ley servira adems de marco general para la formulacin de
reglas de encuentro explcitas, definiendo unas de carcter permanente y asimismo

110 En conferencia al Colegio Interamericano de Defensa en Marzo 2005, el General Carlos Alberto Ospina, Jefe del Comando Conjunto
de las Fuerzas Militares de Colombia reconoci que el fracaso poltico de aprobar un marco legal ad-hoc, hace que el fin del conflicto sea
an muy lejano, quiz lo vea la siguiente generacin (SIC)
111 VILLAMIZAR, Andrs. Errores Militares y Reglas de Encuentro. Fundacin Seguridad & Democracia. 4 Octubre 2004. Disponible
en : www.seguridadydemocracia.org/documentosocasionales/reglasdeencuentro.pdf

105
especificando a quin le compete redactar, aprobar y promulgar reglas de encuentro
especficas para cada operacin.

Las primeras deben ser propuestas por el Gobierno Nacional al Congreso para su
aprobacin como parte de la Ley de Defensa y Seguridad. Las segundas, es decir las de
carcter especfico, deben ser propuestas por cada comandante de fuerza, revisadas por el
comandante general y aprobadas por el Ministro de Defensa. Las Reglas de Encuentro para
la Polica Nacional seran propuestas por el Director General al Ministro de Defensa. Para
ello, se debe institucionalizar un proceso mediante el cual el Ministro de Defensa deba
aprobar las reglas de encuentro contingentes para cada misin y campaa militar. Estas
reglas deben por supuesto ceirse a los parmetros del Derecho de la Guerra, el DIH y
los tratados internacionales.

Segn Andrs Dvila y Juliana Chvez 112 , en el actual gobierno del presidente
lvaro Uribe que las relaciones de su gobierno con las fuerzas pblicas es resultado de una
interaccin negociada, donde pese a existir tensiones y equilibrios paradjicos e inestables
se ha logrado resultados favorables a la democracia, en donde se fortalecen mutuamente.

4.6._ Situacin de las FARC


El actual despliegue de los miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC) en el sur del territorio colombiano los lleva a utilizar las fronteras con el
Per y Ecuador como una posibilidad de huir del alcance de jurisdiccin de las Fuerzas
Pblicas de Colombia.

Situacin similar se ha presentado en la frontera con Venezuela y hechos como la


captura por parte del gobierno colombiano de un miembro de las FARC, Rodrigo Granda
en Caracas en Enero 2005, lo que ha sido motivo de distanciamiento entre ambos gobiernos
durante el primer trimestre de este ao.

112 DAVILA LADRON DEGUEVARA, Andrs y CHAVEZ ECHEVERRI, Juliana. Relaciones entre civiles y militares en Colombia:
Primeras aproximaciones a las paradojas durante el gobierno de lvaro Uribe. Centro de Estudios Hemisfricos. Research and Education
in Defense and Security Studies Octubre 28-30 , 2003, Santiago de Chile.

106
Cabe sealar que la frontera con Ecuador y Per resulta estar ms alejada de las
principales bases de apoyo de las Fuerzas Militares y de Seguridad de Colombia y
constituyen las principales zonas de acopio y trfico de drogas, toda vez que hacia el lado
peruano, las operaciones de interdiccin area estn suspendidas desde agosto 2001 a
consecuencia de un incidente en que fuera derribada por equivocacin una avioneta con
ciudadanos norteamericanos.

Podra afirmarse que las FARC se encuentran en una retirada estratgica, no se


presentan deserciones masivas en sus cuadros y el presupuesto con que opera es an
importante, cuentan adems con un grupo importante de rehenes que les sirve de arma
negociadora.

El lder de la organizacin, Pedro Antonio Marn alias Manuel Marulanda Vlez


o Tirofijo, al cual el presidente Pastrana lo reconoci como su contraparte en las
negociaciones durante su mandato, se encuentra an fuera de los alcances de las fuerzas
pblicas de Colombia y su posicin es ahora cada vez ms simblica, toda vez que el
mensaje poltico de las FARC est fuera de contexto en los actuales momentos de la
historia y porque los intereses econmicos de esta organizacin son mucho ms
importantes que los anteriores.

4.7._ Situacin del Conflicto


El conflicto en Colombia es considerado actualmente el conflicto ms importante en
Amrica del Sur y su influencia trasciende sus fronteras por estar ligado estrechamente al
trfico de drogas, lo cual no slo afecta los pases limtrofes sino a los principales pases en
donde el consumo de drogas es un problema social.

Incluso los Estados Unidos ha considerado que los problemas en Colombia, en tanto
estn relacionados con el trfico ilcito de drogas son devastadores para la sociedad de los
Estados Unidos. Segn Richard Downes113, el 70% de la cocana que se comercializa es
proveniente de Colombia. Han causado en los ltimos 10 aos 100000 muertes, $300 mil

113 DOWNES, Richard. Landpower y Ambiguous Warfare: The Challenge of Colombia in the 21st Century. Conference Report,
Strategic Studies Institute. Marzo 10, 1999.

107
millones en costos, 12 millones de usuarios, 3.6 millones de adictos y ha llevado a la crcel
a 1 de cada 155 norteamericano.

Como ya se indicado este es un conflicto que involucra a elementos subversivos y a


narcotraficantes. Se materializa la ecuacin de TERROR = DROGAS. Sin embargo
existen an muchas organizaciones y Estados que ven a este conflicto separando a la
guerrilla del narcotrfico como si se tratara de dos problemas distintos, por ejemplo el
Internacional Crisis Group114 seala en su recomendaciones que los gobiernos del Brasil,
Ecuador, Per y Venezuela deben incrementar sus esfuerzos de cooperacin con Colombia
en los campos de la interdiccin de los embarques de droga y de los precursores qumicos,
el seguimiento legal de traficantes de droga y la aplicacin de rigurosas medidas contra el
lavado de dinero.

Esta desvinculacin se extiende a muchos planos en el contexto internacional, y


hace que en Colombia, el enemigo no sea definido adecuadamente, por lo que para algunos
son grupos ilegales alzados en armas, para otros delincuentes comunes o bandidos,
otros los consideran guerrilleros, narco-terroristas o simplemente terroristas. Esta
indefinicin hace que la colaboracin de los Estados y la intervencin de diversas ONG sea
muy compleja.

Sin embargo debe destacarse que el actual gobierno del presidente lvaro Uribe ha
revertido la posicin negociadora de su predecesor quien incluso acept la existencia de
reas bajo control de la guerrilla y por lo tanto les dio a estos un estatus jurdico muy
singular y peligroso.115

La regionalizacin del conflicto es la principal preocupacin de las agendas entre


los Estados vecinos de Colombia, por el fenmeno e desborde de las fronteras.

En el caso de la frontera del Per con Colombia, se enfrentan los elementos del
frente 14 de las FARC con las Brigadas Mviles 22, 12 y 9 del Ejrcito Colombiano.

114 INTERNATIONAL CRISIS GROUP. War and Drugs in Colombia. Crisis Group Latin America Report N 11, del 27 Enero 2005.
Bogot-Bruselas
115 Al contar con territorio reconocido , administracin de justicia y fuerzas de orden pblico, las FARC posea elementos suficientes
para ser considerado parte de un conflicto ms cercano a una guerra civil que a un conflicto subversivo.

108
4.8._ Medidas de Confianza Mutuas
En la necesidad de poseer un marco de coordinacin entre las Fuerzas Armadas del
Per y Colombia, los Ministerios de Defensa han suscrito el siguiente acuerdo:

Acuerdo entre la Repblica del Per y la Repblica de Colombia para combatir el


trfico de aeronaves presuntamente comprometidas en el trfico ilcito de estupefacientes y
delitos conexos.

As mismo se encuentra en vigencia un convenio tripartito en que participa la


Repblica Federativa del Brasil

Memorando de entendimiento entre el Ministerio de Defensa Nacional de la


Repblica de Colombia, el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Justicia de La
Repblica Federativa de Brasil, y el Ministerio de Defensa de la Repblica del Per para
combatir las actividades ilcitas en los ros fronterizos y/o comunes

En el marco de estas medidas se ha diseado la siguiente estrategia,116 basada en los


siguientes cuatro ejes:

a) Intercambio de informacin y de inteligencia en los niveles estratgico, operativo y


tctico.

b) Despliegue de unidades en la zona de frontera.

c) Coordinacin y cooperacin en las operaciones fluviales para combatir las


actividades ilcitas en los ros fronterizos comunes.

d) Coordinacin y cooperacin en el control del espacio areo para combatir el trfico


de aeronaves presuntamente comprometidas en el trfico ilcito de estupefacientes,
y delitos conexos

En este marco, los rganos de ejecucin son:

A nivel Estratgico

o Divisiones de Inteligencia de los Comandos Conjuntos

A nivel Operacional

116 Seminario Las campaas contra el terrorismo en Colombia y Per: Un Anlisis en Perspectiva Comparada. Exposicin del Director
General de Capitanas y Guardacostas de la Marina de Guerra del Per. Calm. Enrique Darcourt en Bogot. 30 Agosto 2004

109
o Comando Operacional del Oriente del Per

o Brigada de Selva N 26 de Colombia.

A nivel Tctico

o Unidades de ambos pases acantonadas en la lnea de frontera comn.

Los ejes antes sealados slo permiten operar a las fuerzas armadas de manera
cooperativa, no facilitan las operaciones combinadas, pues establecen lneas de mando
necesarias para el desarrollo de operaciones militares, y lo ms grave no definen con
claridad al enemigo (las FARC) y slo se centran en las actividades de sostenimiento
logstico de este, el narcotrfico.

Los documentos que se adjuntan en los apndices I y II, permiten verificar que en el
acuerdo firmado entre el Per y Colombia, no se enfoca en la lucha contra el terrorismo,
slo se centra en el trfico ilcito de estupefacientes y en los delitos conexos. y en el
memorandum tripartito suscrito entre Brasil, Colombia y Per, pese a que se menciona al
terrorismo, no se tipifica al mismo y tampoco se lo seala expresamente a las FARC como
el enemigo a combatir.

La definicin del enemigo es clave para las operaciones militares, pues permiten
enfocar los esfuerzos de inteligencia, establecer las posibilidades del enemigo, proponer
cursos de accin propios y verificar el avance en el cumplimiento de objetivos.

4.9._ Posibles Escenarios


Algunos de los escenarios predecibles en la frontera peruano colombiana, si las
FARC toman la iniciativa de las acciones, pueden ser:

Ataque a las guarniciones militares desde posiciones en territorio extranjero.


Es un caso en que el derecho de legtima defensa puede ser empleado para
hacer uso de la fuerza, pero vulnerando la soberana del otro Estado

Persecucin de elementos de las FARC que huyen a territorio extranjero. En


tanto que se tratara de una persecucin legtima

110
Acciones terroristas sobre poblacin civil en territorio propio siendo la
presencia militar ms cercana la extranjera o viceversa.

Otros escenarios predecibles en caso de un empeoramiento de las condiciones de la


poblacin civil que habita en el rea pudieran ser:

Solicitud de asilo poltico de parte de algn ciudadano extranjero.

Ingreso masivo de desplazados.

4.10._ La Toma de Decisiones de parte de los Comandos Operacionales y Tcticos


En la actualidad los comandos operacionales que se encuentran en el lado peruano,
al no estar las provincias limtrofes bajo un Estado de Emergencia, slo estn autorizadas a
ejercer patrullaje y vigilancia de la frontera. No estn en capacidad de detener a nadie ni de
realizar labores de control de la poblacin civil.

En caso de presentarse alguna presencia de elementos de las FARC, slo podran


detenerlos si abiertamente cruzan hacia el lado peruano.

En cuanto al Comando y Control, las limitaciones en las comunicaciones, al slo


contar masivamente con equipos de radio de HF y pocos telfonos satelitales, podra hacer
difcil solicitar apoyo de refuerzos o instrucciones precisas a la cadena de mando. Esto trae
en consecuencia que no pueda haber un confiable control en tiempo real, y la necesidad de
contar con rdenes claras previamente establecidas es mayor.

Por sus caractersticas las REAP son necesarias en este tipo de ambiente, pues
permitiran al comando operacional y al tctico tomar decisiones con mayor rapidez y
seguridad cuando tiene claramente definidos las razones polticas de su presencia y lo que
se espera pueda hacer ante distintas circunstancias.

Estas incluso les permitiran actuar incluso sin la necesidad de mantener los
territorios bajo la declaratoria de Estado de Emergencia, lo que conlleva un menor grado
de desgaste poltico, pues las fuerzas armadas slo actuaran y podran actuar en el
momento de que sea necesario.

111
Las REAP, permitiran enfrentar a las FARC con la libertad suficiente como para
garantizar la integridad de las fuerzas militares desplegadas y la seguridad de las
poblaciones civiles, dentro de un marco de objetivos polticos del Estado.

4.11._ Posibles Consecuencias


A modo de enumerar los costos de carecer de esta herramienta de control poltico
sobre las fuerzas armadas del Per desplegadas a lo largo de la frontera con Colombia,
podemos citar las posibles consecuencias:

Escalamiento del Conflicto

Distanciamiento entre los gobiernos del Per y Colombia

Debilitamiento de la posicin del Estado

Desconfianza en las Fuerzas Armadas

Distanciamiento entre la poblacin local y las fuerzas pblicas

Todas estas son inaceptables desde el punto de vista que no son deseadas y pueden
preverse.

4.12._ Conclusiones

a) Existe en la frontera del Per con Colombia un conflicto que involucra a ambos Estados
pero por el tipo de amenaza se trata como si se tratara de un conflicto interno y no
internacional.

b) La amenaza es una organizacin no estatal, por lo que se trata de un conflicto ambiguo


o de baja intensidad.

c) Los medios de las Fuerzas Armadas desplegados en el rea de frontera se encuentran en


un escenario aislado de los centros de poder de los Estados y los medios de comando y
control no garantizan un enlace permanente.

112
d) Los Estados a travs de los actuales gobiernos han suscrito convenios de coordinacin,
los mismos que no definen a las FARC como el enemigo y por lo tanto se limitan a permitir
el apoyo y la coordinacin en la lucha contra el narcotrfico.

e) Las guarniciones desplegadas estn expuestos a escenarios que pudieran desencadenar


cambios en la relacin entre los Estados o problemas con la poblacin local.

113
114
CAPTULO 5._ APLICACIN DE LAS REGLAS DE ENFRENTAMIENTO DE LA
AUTORIDAD POLTICA EN LA FRONTERA PERUANO COLOMBIANA

Haciendo un repaso a lo desarrollado en los captulos anteriores, nos encontramos


ante un conflicto en que participan las fuerzas armadas de dos Estados frente a un enemigo
no estatal en un marco que se les exige a los Estados cumplir con un comportamiento de
respeto a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, y en donde es
necesario que el Poder Ejecutivo asuma la conduccin de las fuerzas armadas en su
condicin de ser la autoridad poltica legalmente constituida mediante las Reglas de
Enfrentamiento de la Autoridad Poltica.

5.1._ Interoperabilidad
Si partimos que la cooperacin internacional ser de suma importancia para el
presente siglo, puesto que gran parte de los objetivos de seguridad de los Estados podrn
ser obtenidos por medio de alianzas o coaliciones ad hoc, tal como lo indica el gobierno
de los Estados Unidos en su estrategia de seguridad,117 debemos prever que es necesario de
algn modo extrapolar los distintos mecanismos para el empleo de la fuerza y para su
control para permitir la integracin y coparticipacin de las Fuerzas Armadas de distintos
pases en operaciones combinadas. Nace entonces el concepto de interoperabilidad.

La interoperabilidad puede definirse como la capacidad de para realizar una


funcin entre varios118.

En el campo militar a esta definicin se aade la de la interoperatividad como la


habilidad de sistemas, unidades o fuerzas, para entregar o recibir servicios de otros
sistemas, unidades o fuerzas, y usar estos servicios compartidos en forma eficiente, la
interoperatividad puede ser considerada hoy como un requisito bsico para la ejecucin de

117 THE WHITE HOUSE. Nacional Security Strategy for a New Century. Ed. 1999, Cap I, p3.
118 Diccionario Real Academia Espaola.

115
operaciones militares conjuntas o de fuerzas combinadas integrantes de una coalicin
internacional119

Segn el Tte. Grl. Walter Mugnolo120 en nuestros pases la interoperatividad est


dada por la cooperacin en aquella reas que los respectivos gobiernos pudieran fijar,
puede hablarse en este caso de una interoperatividad combinada cuyo propsito es
potenciar nuestras capacidades y minimizar los riesgos comunes.

La interoperatividad, genera un sinnmero de requerimientos que afectan a las


Fuerzas Armadas por lo que ella no representa un camino fcil, pero tampoco imposible de
lograr, para lo cual es importante vencer primero las barreras culturales, de valores y
doctrinarias de las instituciones, junto con la formulacin de procedimientos y estndares
operacionales comunes y avanzar tecnolgicamente en el desarrollo de sistemas de armas,
materiales y fundamentalmente de sistemas de Comando y Control, que permitan mandar,
controlar y coordinar a fuerzas de distinta naturaleza y poder as dar el salto cualitativo que
nos permita mejorar sustancialmente nuestra capacidad operativa tanto conjunta como
institucional, y al mismo tiempo, quedar en condiciones de interoperar con fuerzas de
distintos pases en una operacin combinada.

Se pueden esperar distintos grados de interoperatividad, y por tratarse en muchos


casos de una apreciacin subjetiva, medir su eficiencia depender de la calidad de los
mecanismos de integracin, del nivel de interpretacin de los mismos por las partes y de la
manera que estos contribuyan a alcanzar el o los objetivos comunes.

Para el Ejrcito de los Estados Unidos, la interoperatividad es la capacidad militar


de coordinar, intercambiar, integrar y sincronizar el poder de combate en su sentido ms
amplio, con unidades o medios de una misma institucin, de otras ramas de la Defensa
Nacional, con agencias no militares nacionales y con fuerzas multinacionales representadas
por unidades militares y organizaciones civiles121

119 SOTO Silva, Julio E. La Interoperatividad, Un Desafi Para Las Fuerzas Armadas Y Un Modelo Para Enfrentarla. Libro de Defensa
Nacional Chile 2002. Disponible en:
120 MUGNOLO, Walter. Nuevos Desafos Nuevas Respuestas. Ponencia Primer Simposio Regional de Defensa y Seguridad
Internacional "La Defensa en la subregin. Nuevos desafos." Buenos Aires 2-5 de abril de 2001. Disponible en :
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121 DEPARTAMENT OF ARMY. The Army in Multinacional Operations FM-1001-8. 1997. Cap. II, p 16.

116
Estando presentes componentes de las Fuerzas Armadas del Per y Colombia
presentes en las riberas del Ro Putumayo y debiendo operar coordinadamente para
enfrentar a las fuerzas de las FARC es necesario implementar los sistemas de Comando y
Control adecuados que permitan conducir los esfuerzos para el cumplimiento de la misin
y permitir el flujo de informacin de inteligencia necesaria para el xito de la operacin.

En este aspecto es importante sealar que las reglas de enfrentamiento deben gozar
de ese carcter de interoperabilidad, toda vez que cuando se opera en unas fuerzas
multinacionales estas deben ser comunes en la medida de las capacidades tcticas y los
marcos legales lo permita, pero sobre todo de conocimiento de ambas partes, de modo que
las comportamientos de las partes sean previsibles.

Segn Alejandro Campos Calvo122, cuando se opera en una fuerza multinacional,


se necesita subsanar las diferencias que se producen con la implementacin y empleo de las
Reglas de Enfrentamiento, de manera de disminuir los problemas que se presentan
producto de las diferentes capacidades, doctrinas, objetivos polticos, intereses de seguridad
de una determinada rea, las relaciones cvico-militares y finalmente algunos aspectos
culturales propios de cada fuerza.

Para el desarrollo armnico y coherente de la interoperabilidad resulta necesario


identificar los requerimientos de la misin por cumplir, teniendo como base los acuerdos
suscritos a la fecha entre Per y Colombia, en cuanto a los aspectos de inteligencia y
comunicaciones, para plantear las falencias de los mismos a fin de ampliarlos y poder
construir los cimientos que permitan avanzar ms all de las operaciones coordinadas.

5.2._ Cmo establecer la interoperabilidad de las ROE y las REAP


Tal como se ha visto hasta ahora, se hace muy difcil un total acuerdo en el uso de
ROE en fuerzas multinacionales, bsicamente porque las naciones normalmente no estn
dispuestas a entregar el mando de sus fuerzas a mandos de otros pases y porque el uso de

122 CAMPOS Calvo, Alejandro. La Interoperatividad en Fuerzas Combinadas: Requisito Ineludible para fuerzas bajo mandato de la
ONU.
Revista de Marina. Armada de Chile

117
la fuerza implcito en las ROE es una decisin o cuestin poltica que conlleva elementos
de soberana involucrados.

Esto en el caso peruano y colombiano est claramente definido, sobre todo debido
a que ambos pases actan concibiendo el conflicto como un asunto interno y por lo tanto
bajo regimenes legales distintos.

Sin embargo se pueden plantear que existen diversas opciones para aumentar la
interoperabilidad de las ROE, las que debern ser previamente estudiadas, seleccionadas y
planificadas en previsin a futuras operaciones. Estas han sido desarrolladas a partir de la
experiencia adquirida en operaciones multinacionales, principalmente en operaciones de
paz bajo mandato de las Naciones Unidas.

La primera opcin es contar con un conjunto universal y centralizado de


ROEs, con las cuales planificar y luego operar. Esta opcin considera
adoptar aquellos aspectos positivos de ROE existentes como por ejemplo las
de la OTAN, por cuanto NN.UU. no cuenta con un conjunto oficial de ROE
universales. A pesar de que NN.UU. ha promulgado en ocasiones un
conjunto de reglas, no todos los participantes han estado de acuerdo,
generndose problemas y evidenciando la falta de una autoridad centralizada
en NN.UU. que implemente con carcter de obligatorio estas reglas. Aun
cuando puedan emplearse reglas existentes como las del ejemplo
mencionado, persiste el problema de la interpretacin del Intento Hostil as
como el hecho de imponer reglas a marinas con culturas diferentes, lo cual
no augura una buena asimilacin. La necesidad de Interoperabilidad de las
ROE se hace ms urgente cuando participan marinas que tradicionalmente
no han operado en fuerzas multinacionales bajo mandato de NN.UU., como
podra ser el caso de nuestro pas. Otro aspecto importante es que la
existencia de este conjunto de reglas debiera idealmente contemplar el
control operacional de las unidades bajo la estructura de mando de la fuerza,
con la salvedad de poder retornar al control propio si las circunstancias lo
ameritan, y adems debieran ser vistas como un complemento a las reglas
nacionales.

118
En segundo lugar, ya que un conjunto universal de ROEs es difcil de lograr
en atencin a aspectos operacionales y a reserva de los propios pases,
adems de las ROE relativas a la autodefensa de cada pas, la opcin es
emplear un conjunto especfico de reglas que se orienten al cumplimiento de
la misin, que pueden denominarse medidas complementarias. Para el
desarrollo de estas medidas deber considerarse que sean claras, concisas y
tcticamente realistas; deben ser entendidas, recordadas, aplicadas y
reforzadas por todos los miembros de la fuerza; y el personal debe estar
entrenado en su empleo. Por ltimo deben ser simples para minimizar los
tiempos de entrenamiento.

En tercer lugar, que cada uno de los participantes tome conocimiento de las
diferencias entre las propias ROE y las de los dems pases participantes,
en orden a dar a conocer y liberar el uso de las propias reglas a los dems,
hasta donde sea posible, maximizando la transparencia de las ROE
nacionales de los pases participantes. El conocer las limitaciones de los
dems, permitir planificar el empleo de las unidades segn sus
limitaciones. Esta alternativa no requiere incluso uniformidad de reacciones
ante actos o intentos hostiles, slo requiere conocer cmo reaccionarn las
unidades ante determinadas circunstancias. Indudablemente que requiere un
mayor esfuerzo de planificacin para compatibilizar las reglas con el
cumplimiento de la misin.

Existe una cuarta alternativa que dice relacin con estacionar o agrupar las
fuerzas, ya sea en forma geogrfica o de acuerdo a la misin, aprovechando
las ventajas y/o debilidades de las reglas comunes entre los componentes de
esos grupos. En este caso, a diferencia de los anteriores, no se requiere una
gran coordinacin y es una buena solucin interna, si se quiere. La
separacin de la fuerza permitir adecuar las capacidades y ROE de cada
miembro de la fuerza, de manera de minimizar las situaciones de alto riesgo
para aquellos que no puedan responder adecuadamente ante una situacin
determinada, con el consecuente peligro para su unidad, fuerzas amigas o el

119
xito de la misin. Esta separacin depende de las siguientes
consideraciones:

- Los intereses polticos de los miembros y su inters en la operacin.

- Los riesgos involucrados al exponerse a la amenaza (dependiendo a su


vez de las capacidades de la amenaza),

- Las capacidades defensivas de las dems unidades asignadas a esa rea,


que permitan la deteccin y reaccin oportunas y, - Qu es lo que
permiten o no las ROE de las de ms unidades asignadas al rea. La idea
es centralizar el planeamiento y descentralizar la ejecucin, como una
forma de subsanar las diferencias en las ROE de cada pas.

Independientemente de cual sea el criterio adoptado para el establecimiento de las


ROE, es fundamental que las unidades que conforman una fuerza se entrenen o hayan
efectuado entrenamiento con ROE realistas, para lo cual los mejores ejemplos son los
ejercicios multinacionales que se realizan anualmente, y cualquier otro que permita la
puesta en prctica de estas ROE, de manera que las fuerzas que se incorporaren a esta
Fuerza Multinacional conozcan las reglas por una parte, y no tengan dudas acerca de
aquellos aspectos relacionados con autodefensa por otra. Este entrenamiento debe llevarse a
cabo independiente del grado de subordinacin o de las capacidades de los dems
componentes de la fuerza.

La forma en como cada componente de la fuerza reaccionar ante un determinado


incidente que involucre la aplicacin de una ROE, depender en gran parte de su capacidad
tecnolgica, referida principalmente a sistemas de armas, sensores y comunicaciones, lo
que condiciona por ejemplo, la distancia a la que se detectar un blanco y el tiempo que
habr para tomar la decisin adecuada.

Cualquiera que sea las ROE adoptadas, las unidades deben contar con las
capacidades para reaccionar adecuadamente y de no ser as, conocer cuales sern las
consecuencias de no poder hacerlo, como por ejemplo, recibir el primer disparo.

La diferenciacin existente entre los miembros debe ser aprovechada para


complementar las capacidades de los ms dbiles, ya sea facilitando equipamiento, como

120
en el caso de comunicaciones, o supliendo las deficiencias integralmente, como en el caso
de sensores y sistemas de armas.

Los juegos de guerra acadmicos, nacionales o internacionales, as como las


reuniones de los Estados Mayores, tambin constituyen instancias de discusin adecuadas
para dar a conocer y poner en prctica el empleo de Reglas de Enfrentamiento.

En el caso de la frontera del Per con Colombia, el mtodo que se sugiere aplicar
es que cada Estado tome conocimiento de las diferencias entre las propias REAP y la de la
contraparte, maximizando la transparencia de estas. Este intercambio permitir prever las
reacciones de la contraparte ante distintos incidentes y por lo tanto anticipar escenarios
que en condiciones distintas pudieran ser motivo de discusin o de conflicto.

Es necesario este proceso en la medida que las caractersticas de la frontera, el tipo


de enemigo a enfrentar requiere la suma de los esfuerzos de las fuerzas armadas de ambos
pases, de modo que les permita actuar no slo coordinadamente, sino tambin en modo
combinado.

Cabe sealar que esta interoperabilidad, requerir que ambos pases definan de
manera comn al enemigo, en el caso de estudio, las FARC, para que el desarrollo de las
REAP sean estas coherentes y permitan ser relacionadas con mayor facilidad. Caso
contrario, sera imposible alcanzar el planteamiento propuesto.

5.3._ Implementacin de un modelo de rgimen internacional que emplee las REAP


La implementar un rgimen internacional que contemple a las Reglas de
Enfrentamiento de la Autoridad Poltica seria conveniente pues podramos contar con una
herramienta til en la formacin de un modelo estable y efectivo, en este caso se emplear
el Modelo Multivariado123

123 PEARSON INSTITUTE. Canad. Seminario de Operaciones de Paz. Colegio Interamericano de Defensa. Washington DC.
Noviembre 2004

121
Model multivariado de formacin de regmenes internacionales

Fuerzas
Factores de Sociales
Factores de poder Factores de inters
conocimiento motrices

Liderazgo
Factores
transversales

Contexto

Negociacin/regateo institucional

Contrato constitutivo (xito/fracaso)

En este modelo se puede identificar como:

Factores de Poder: El poder nacional de los Estados involucrados y en


particular de las Fuerzas Armadas intervinientes. Contribuye el marco legal
que faculta el uso de las Fuerzas Armadas.

Factores de Inters: Derrotar a un enemigo comn o garantizar la paz entre


las partes. Contribuye la voluntad poltica de las partes

Factores de Conocimiento: El Derecho Internacional al cual se agregan las


Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica

Liderazgo: Proporcionado por las Autoridades legalmente constituidas

Contexto: Dado por las singularidades del escenario de las acciones y las
caractersticas del conflicto y el marco legal vigente.

Entonces la negociacin implicar identificar REAP que se ajusten al escenario y


sean aceptadas de manera mutua, no necesariamente estas pueden ser idnticas, pero la
aceptacin establecer un desenlace controlado y por lo tanto previsible. Estas
negociaciones se pueden dar en base a la declaracin de Galpagos de 1989 en que la
Comunidad Andina de Naciones da un marco para adoptar medidas de fomento de la

122
confianza en los campos de la cooperacin poltica, econmica y militar, mediante el
establecimiento de procedimientos prcticos para evitar o superar incidentes fronterizos.124

En el caso del Per y Colombia sera necesario establecer un marco con fuerza de
Ley que obligue al poder ejecutivo a establecer estas REAP cada vez que se empleen a las
Fuerzas Armadas en vez de declarar Estados de Excepcin o de Emergencia.

5.4._ Compromiso Poltico. Un reto para la clase Poltica.


Es necesario que las REAP sean promulgadas por la autoridad poltica legalmente
constituida y responsable del accionar de las fuerzas armadas, corresponde en el caso del
Per y de Colombia sea por el Presidente de la Repblica con el refrendo del Ministro de
Defensa.

Las actuales medidas de confianza mutua y los acuerdos firmados entre las partes
slo permiten una accin coordinada contra el narcotrfico, no enfrentan a las FARC como
una amenaza real, presente en la frontera de ambos pases.

Es responsabilidad del Estado el definir claramente el rol y funciones que le


corresponden a las fuerzas armadas, no se puede seguir asumiendo que los militares son el
auxilio a llamar en caso de emergencia, deben ser slo los profesionales encargados de
administrar la violencia monopolizada legtimamente por el Estado125.

Es necesario por lo tanto implementar un marco legal, que permita establecer las
REAP, pues el documento por la jerarqua de los firmantes (Presidente de la Republica y
Ministro de Defensa) equivaldra en el caso del Per, a una Resolucin Suprema. Esto
requiriere necesariamente una Ley del Congreso que obligue al Poder Ejecutivo que cada
vez que emplee o despliegue a las Fuerzas Armadas, para fines de orden interno y de la
defensa nacional emita las Reglas de Enfrentamiento correspondientes (REAP), las mismas
que servirn de base para que los Comandos Militares Competentes elaboren las Reglas de
Enfrentamiento Tctica y las Reglas de Enfrentamiento de los Soldados.

124 WAGNER Tizn, Allan. Democracia y Seguridad: Hacia una agenda de cooperacin poltica sudamericana. Ver:
http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/IA16-10-00.htm
125 FLOREZ Flores, Jos Miguel. La Educacin Militar en el Per, el proceso educativo, los valores militares y la democracia. Instituto
de Defensa Legal.

123
Tendramos de este modo una orden legalmente emitida que permite a la Autoridad
Poltica ejercer formalmente un control sobre las fuerzas armadas y por lo tanto, regular el
uso de la fuerza de acuerdo a los objetivos polticos. Esto implica justificar una presencia o
intervencin y respaldarla tanto poltica como legalmente.

De este modo el control democrtico de las fuerzas armadas se vera impulsado,


pues la promulgacin de este tipo de dispositivos implicara establecer lmites desde esa
posicin de mando a priori y no dejar que sean los comandos que los establezcan y se
tengan que evaluar a posteriori.

A su vez en caso de que los hechos involucren un problema internacional, podrn


ser contrastados con estas REAP, y por lo tanto ser interpretados adecuadamente como
acciones militares que se libran contra un enemigo que no puede aprovecharse de las
debilidades del escenario.

Promulgar estas REAP, fomentar su intercambio entre ambos pases y verificar su


cumplimiento permitir hacer ms predecible el escenario ante una crisis de seguridad y
satisfacer la curiosidad de la prensa y de la opinin pblica lo cual har ms controlable el
conflicto impidiendo que escale libremente.

Las FARC ya no tendrn la ventaja de aprovechar los lmites de la jurisdiccin que


se imponen a las fuerzas armadas en su actuar en una zona de frontera.

En caso de que algn hecho ameritara una investigacin legal, los juicios de
competencia entre los fueros comn y militar no importaran, pues en ambos la conducta
podra juzgarse dentro del marco de la obediencia debida sin dejar de respetar los Derechos
Humanos y el Derecho Humanitario.

5.5._ Conclusiones
a) Por las caractersticas del Conflicto en la frontera del Per con Colombia y en particular
por el medio geogrfico en que se desarrolla es conveniente que las fuerzas armadas de
ambos pases operen en forma coordinada pero tambin con facultades de operar
combinadamente.

124
b) Las operaciones coordinadas deben aspirar a tener las mismas facilidades que las
operaciones multinacionales.
c) En las operaciones multinacionales se ha demostrado la necesidad de compartir las
Reglas de Enfrentamiento

125
CONCLUSIONES FINALES

Las Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica (REAP) constituyen una


herramienta que permite cubrir los vacos en el control democrtico de las Fuerzas
Armadas.

Las REAP permiten hacer uso de las Fuerzas Armadas al interior y exterior de un
Estado, limitando el grado de la fuerza a emplear en funcin de los objetivos polticos de la
autoridad poltica legalmente constituida.

Las REAP debieran ser el parmetro principal para evaluar la legitimidad de las
operaciones militares. De esta forma, la Justicia Militar debe establecer, basada en anlisis
sobre el desarrollo de las operaciones, si todos los que en ellas tomen parte siguieron las
REAP. En caso afirmativo, no cabra duda sobre la legitimidad de una accin. Si hubiere
lugar a una investigacin por delitos cometidos en el desarrollo de actos del servicio, el
criterio fundamental de evaluacin sera el acatamiento o no de las REAP por parte de los
miembros de la Fuerza Armada que estuviesen siendo investigados.

Para definir las REAP se deben seguir parmetros aceptados internacionalmente,


tales como la necesidad de que exista intencin hostil o inminencia de agresin por parte de
otro actor armado para que se autorice el uso de la fuerza. Nada menos se puede exigir de
un rgimen democrtico.

En la frontera del Per con Colombia, la necesidad de REAP es mucho mayor al


estar las Fuerzas Armadas desplegadas para enfrentar un enemigo no estatal (las FARC), en
un ambiente en donde el Control de estas fuerzas se encuentra muy limitado por su
aislamiento geogrfico. Las REAP pueden convertirse en un elemento contribuyente a las
relaciones internacionales en la medida que en casos como el analizado pueda ser
contribuir a la interoperatividad.

Implementar las REAP requiere un cambio del marco legal vigente pues es
necesario que mediante Ley del Congreso se obligue al poder Ejecutivo a promulgar estas
Reglas de Enfrentamiento cada vez que despliegue o haga uso de las Fuerzas Armadas.

126
La implementacin de las REAP contribuir al desarrollo de una conciencia en la
clase poltica de sus responsabilidades en los temas de seguridad y defensa, ineludibles toda
vez que es el Presidente de la Repblica, el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas.

Finalmente, cabe anotar que las REAP no deben ser vistas como un impedimento
para la adecuada ejecucin de las operaciones militares y policiales. Por el contrario, deben
servir como una gua y una ayuda para todos los miembros de la Fuerza Pblica encargados
de velar por la vida, honra y bienes de los ciudadanos y de las instituciones democrticas.

127
DEFINICION DE TERMINOS
1. AMENAZA: Acciones reales o percibidas provocadas, consciente o
inconscientemente, por un eventual adversario, a quien se le supone con
cierto fundamento la intencin y la capacidad para afectar negativamente
intereses propios.

2. CRISIS: Situacin de tensin internacional, en tiempo de paz, en que estn


comprometidos intereses importantes de dos o ms Estados soberanos,
existiendo la posibilidad de escalar a un conflicto mayor. Puede involucrar
el desplazamiento de fuerzas militares e incluso su empleo restringido,
segn la situacin.

3. CONFLICTO INTERNACIONAL: Situacin confrontacional entre dos o


ms Estados soberanos que ven amenazados intereses que consideran
importantes. Comprende situaciones tanto de crisis como de guerra.

4. DEFENSA: Accin y efecto de conservar la posesin de un bien o de


mantener suficiente grado de libertad de accin que permita alcanzar tal
bien. Normalmente se relaciona con los conceptos de amenaza, fuerza y
estrategia.

5. GUERRA: confrontacin armada entre dos o ms Estados, llevada a cabo


por las fuerzas armadas respectivas y reglamentada por el derecho
internacional. Sin embargo, no todas las acciones violentas entre Estados
son guerras: hay una distincin, por una parte, entre los sucesos que, aunque
impliquen el uso de la fuerza, tienen lugar en formas parciales y
circunscritas que no determinan el cese del estado de paz, dada la falta de
voluntad de poner trmino a este ltimo y, por otra, las formas tpicas de la
guerra, o sea, la guerra en su aspecto de accin violenta, caracterizada por la
voluntad de hacer la guerra y la consecuencia que de ello se desprende, de
hecho o mediante declaracin formal: el estado de guerra con todas sus
consecuencias jurdicas, incluida la aplicacin del derecho de los conflictos
armados. El trmino guerra no ha de confundirse con el de hostilidades (cf.
G I-IV art. 2 comn; GP I art. 1). Segn el derecho internacional, toda
propaganda en favor de la guerra constituye un acto ilcito y la guerra de
agresin, un crimen contra la paz (cf. NU 1966/2 art. 20; NU 1970 primer
principio, prrafo 3).

1. GUERRILLA: por este trmino ha de entenderse una tcnica de combate


generalmente ofensiva -con fines tcticos y estratgicos- y utilizada en
territorio ocupado por el adversario:

a) en relacin con las operaciones convencionales llevadas a cabo


por las fuerzas amigas;

b) en operaciones autnomas, en el contexto de una defensa


territorial.

Esta misma tcnica se utiliza en las guerras de liberacin nacional, as como


en los conflictos armados no internacionales por parte de las fuerzas
armadas disidentes o de los grupos armados organizados que actan con
miras a modificar por las armas el orden constitucional del Estado. Se utiliza
la guerrilla para cometer sabotajes, atentados, asaltos por sorpresa,
emboscadas o ataques contra puestos aislados del enemigo. Se caracteriza
por la movilidad, la sorpresa y la rpida ruptura de contacto y aprovecha el
conocimiento del medio ambiente natural y la ayuda (o la pasividad) del
entorno social. La llevan a cabo formaciones pequeas, muy espaciadas
entre s, que combaten a fuerzas superiores a las que atacan en sus flancos o
en su retaguardia, interviniendo en lugares y momentos

6. GUERRA DE OBJETIVO LIMITADO o CONFLICTO DE BAJA


INTENSIDAD: Guerra en que los Estados limitan, tcita o implcitamente,
los objetivos polticos por alcanzar. Normalmente, se intenta confinar el
conflicto a un rea geogrfica especfica. Lo anterior no necesariamente
conlleva una autolimitacin en el esfuerzo, en los medios o en la violencia
empleada. En cualquier caso, participan coordinadamente los cuatro Campos
de Accin.

129
7. GUERRA TOTAL: Guerra en que los Estados consideran que estn en
juego objetivos absolutamente vitales, normalmente asociados con la propia
subsistencia. La nica limitacin es la que imponen los medios y la voluntad
de lucha de los beligerantes.

8. INTEGRACIN: Coordinacin entre dos o ms Estados para


complementarse y actuar de comn acuerdo en campos especficos de
actividad, usualmente los de la economa y la cultura, en la bsqueda de
beneficios mutuos

9. MANEJO DE CRISIS: Conduccin de la crisis desde el ms alto nivel


poltico, empleando todos los factores del Poder Nacional, con el propsito
de solucionarla sin que se vean afectados intereses vitales propios.

10. MANIOBRA DE CRISIS: Conjunto de acciones concebidas y realizadas


para manejar o encarar una crisis. Implica el empleo concurrente y
coordinado de los cuatro campos de accin (Poder Nacional). Es una
maniobra esencialmente psicolgica que busca que el adversario pierda su
libertad de accin poltica. Es vital un adecuado control en el empleo de la
fuerza.

11. MEDIDAS DE CONFIANZA MUTUA: Acuerdo o compromiso entre dos o


ms Estados para establecer ciertas acciones tendientes a atenuar las
percepciones de amenaza mutua y evitar situaciones de sorpresa en su
relaciones. Su propsito es prevenir los conflictos, evitando equvocos. Se
pueden concretar en el mbito de la defensa y tambin en el econmico y el
poltico. Las Medidas de Confianza Mutua contribuyen al proceso de
integracin.

12. RGIMEN INTERNACIONAL: Conjunto de principios, normas y


procedimientos a los que adhieren los Estados para prevenir, controlar o
promover la solucin de crisis y controversias entre ellos. Pueden tener
vigencia en el mbito mundial, hemisfrico, regional y vecinal. No
reemplazan sino que complementan la funcin estatal de defensa. Las
Medidas de Confianza Mutua son elementos que contribuyen a la creacin

130
de condiciones a partir de las cuales podra generarse un rgimen
internacional.

13. REGLA DE ENFRENTAMIENTO son directivas emanadas por las


autoridades competentes, polticas o militares de una nacin (o una fuerza
multinacional), que establece las circunstancias y limitaciones bajo las
cuales las fuerzas militares podrn iniciar o continuar acciones con otras
fuerzas

14. REGLA DE ENFRENTAMIENTO DE LA AUTORIDAD POLTICA Son


las Reglas de Enfrentamiento emanadas por la Autoridad Legalmente
Constituida, que permiten al poder poltico en funcin de sus objetivos,
establecer el control del poder militar.

15. REGLAS DE COMPORTAMIENTO Son las reglas que los miembros de


las fuerzas armadas estn obligadas a cumplir en funcin de la leyes de la
Guerra

16. AUTORIDAD POLTICA es la autoridad que constitucionalmente o


legalmente representa al gobierno.

17. SEGURIDAD: Es un escenario que permite a los individuos y a la sociedad


ejercer sus derechos fundamentales.

18. COMANDO Y CONTROL: Este concepto est asociado a los equipos de


comunicaciones y a los sistemas de administracin de la informacin
disponibles para la toma de decisiones y para impartir rdenes. Sin
embargo.

19. COMANDO OPERACIONAL: Es el comando superior en el rea de


operaciones. Se encuentra en una posicin intermedia entre el Comando
estratgico y el tctico.

20. ORDEN LEGAL: Es aquella que emana de una autoridad legal y se ajusta al
marco de las leyes vigentes.

21. ORDEN MILITAR: Es aquella que emana de una autoridad militar y su


cumplimiento se da en funcin de la disciplina.

131
22. ORDEN INTERNO es un sinnimo de orden policial, comprende los
siguientes aspectos: seguridad ciudadana, estabilidad de la organizacin
poltica y resguardo de las instalaciones y servicios pblicos esenciales.

23. REGIMEN DE EXCEPCION: Es una condicin que la constitucin otorga


al Estado con carcter de extraordinaria, a efecto de que pueda afrontar
hechos, sucesos o acontecimientos que por su naturaleza ponen en peligro el
normal funcionamiento de los poderes pblicos o amenazan la continuidad
de las instituciones estatales y los principios bsicos de convivencia dentro
de una comunidad poltica.

132
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138
APENDICES

I. ACUERDO ENTRE LA REPBLICA DEL PER Y LA REPBLICA DE


COLOMBIA PARA COMBATIR EL TRFICO DE AERONAVES
PRESUNTAMENTE COMPROMETIDAS EN EL TRFICO ILCITO DE
ESTUPEFACIENTES Y DELITOS CONEXOS

El Gobierno de la Repblica del Per y el Gobierno de la Repblica de Colombia (En


adelante denominados "las Partes")
COMPROMETIDOS firmemente en trabajar coordinadamente para combatir el trfico
ilcito de estupefacientes y sus delitos conexos para fomentar medidas de confianza mutua
que contribuyan a proteger a sus ciudadanos y la seguridad de ambas naciones y, en el
marco del estricto respeto de sus respectivas legislaciones y de los principios del Derecho
Internacional;
RECONOCIENDO que el combate al narcotrfico y sus delitos conexos requieren una
estrategia integral que incluye, entre otros, la inversin social en desarrollo alternativo
sostenible, el respeto a los derechos humanos el fortalecimiento de las instituciones
demcratas, la interdiccin y la cooperacin regional e internacional;
RATIFICANDO los principios enunciados en el Acuerdo en Materia de Desarrollo
Alternativo, Prevencin del Consumo, Rehabilitacin, Control del Trfico Ilcito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas y sus Delitos Conexos suscrito en Bogot, el 24
de febrero de 1998;
CONVENCIDOS que el entendimiento entre ambas naciones contribuir decididamente al
xito del Plan Andino de Cooperacin en la Lucha contra el Trfico Ilcito de Drogas y sus
Delitos Conexos;
TENIENDO EN CUENTA el entendimiento decimocuarto alcanzado en la IXRonda de
Conversaciones entre los Altos Mandos de las Fuerzas Armadas del Per y las Fuerzas
Militares de Colombia realizada en Lima, en noviembre de2001;
RECONOCIENDO que el trfico ilcito de estupefacientes y delitos conexos que realizan
aeronaves constituye un serio problema que afecta a las comunidades de ambos pases;
SIENDO NECESARIO establecer un mecanismo que aumente la coordinacin,
cooperacin y eficiencia de las operaciones areas y del control del espacio areo; En
desarrollo de la Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas de 20 de diciembre de 1998 acuerdan lo
siguiente:

ARTCULO 1
DE CONFORMIDAD CON SUS RESPECTIVAS LEGISLACIONES INTERNAS,
LAS PARTES TOMARN LAS MEDIDAS CONVENIENTES PARA:
A. Controlar el trfico de aeronaves que se desarrolle en los respectivos espacios areos
nacionales;
B. Intensificar el intercambio de informaciones sobre trfico de aeronaves presuntamente
comprometidas con el trficos ilcito de estupefacientes, sustancias sicotrpicas y delitos
conexos, en la zona de frontera. Se entiende como trfico ilcito de estupefacientes delitos
enunciados en los prrafos 1 y 2 del artculo 3 de la Convencin de la Naciones Unidas

139
contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas de 20 de diciembre de
1998;
C. Acrecentar el intercambio experiencias y conocimientos tcnico relacionados con el
control del espacio areo respectivo, y ;
D. Las autoridades designadas en el Artculo V establecern con sujecin a lo previsto en
este Acuerdo procedimientos operativos interinstitucionales para la ejecucin del mismo.
ARTCULO 2
LO PREVISTO EN ESTE ARTCULO SUJETO AL ORDENAMIENTO
CONSTITUCIONAL INTERNO:
1. Las Partes de comprometen a realizar esfuerzos coordinados para contener el trfico de
aeronaves presuntamente comprometidas en el trfico ilcito de estupefacientes, sustancias
sicotrpicas y delitos conexos que ingresan o se encuentran en los respectivos espacios
areos nacionales. Esta cooperacin, que ser regida por el presente Acuerdo, comprender
entre otras las siguientes actividades:
A. Intercambio de Informacin tctica y de inteligencia de carcter estratgico-
opcional;
B. Capacitacin tcnica u operacional especializada;
C. Abastecimientos de equipo o recursos humanos para ser empleados en programas
del rea mencionada;
D. Operaciones y ejercicios coordinados y,
E. Asistencia tcnica mutua.
2. Teniendo en cuenta lo sealado en el Artculo VII del Acuerdo, las entidades ejecutoras
definirn, cuando sea necesario de manera coordinada, todo lo referente a los recursos
materiales, financieros y humanos para la ejecucin de programas especficos en virtud del
presente Acuerdo.
ARTICULO 3
1. Las Partes igualmente se comprometen con total sujecin al ordenamiento constitucional
interno en situaciones especiales tales como evacuacin mdica, desastres naturales,
calamidad pblica, emergencias, entre otras, a prestarse la mxima colaboracin y apoyo
posible, previa coordinacin con los respectivos comandos de operacin.
2. Las partes se comprometen brindar las facilidades necesarias para apoyar estas acciones.
ARTCULO 4
Los impuestos sobre las importaciones o tasas a los que pueden estar sujetos los materiales
y equipos que puedan ser necesario para la ejecucin del presente Acuerdo sern de
exclusiva responsabilidad del Gobierno receptor, el que tomar de conformidad con su
legislacin, las medidas apropiadas para su nacionalizacin.
ARTCULO 5
1. Para la ejecucin del presente Acuerdo, el Gobierno de la Repblica del Per designa
como Coordinador a la Comandancia general de la Fuerza Area del Per y el Gobierno de
la Repblica de Colombia designa como Coordinador al Comandante de la Fuerza Area
Colombiana.
2. Para la ejecucin de los aspectos operativos del presente Acuerdo, el Gobierno de la
Repblica del Per designa al Comando de Operaciones de la Fuerza Area del Per, con
sede en Lima, y el Gobierna de la Repblica de Colombia designa al Jefe de Operaciones
Areas con sede en Bogot.
ARTCULO 6

140
Con miras a alcanzar los objetivos del presente Acuerdo y a solicitud de cualquiera de las
Partes, los representantes autorizados se reunirn peridicamente para:
A. Evaluar los programas de eficacia de accin;
B. Examinar cualquier asunto relativo a la ejecucin del presente Acuerdo;
C. Presentar a sus respectivos Gobiernos las recomendaciones que consideren pertinentes
para la mejor ejecucin del presente Acuerdo
ARTCULO 7
Todas las actividades que emanen del presente Acuerdo se desarrollarn de conformidad
con las leyes y reglamentos en cada una de las Partes.
ARTCULO 8
Una Parte no ejercer en el territorio de la otra, competencias ni funciones que hayan sido
reservadas exclusivamente a las autoridades de esa otra Parte por su derecho interno.
ARTCULO 9
1. El presente Acuerdo entrar en vigor en la fecha de la firma.
2. El presente Acuerdo tiene una vigencia indefinida, a menos que una de las Partes lo
denuncie por va diplomtica. La denuncia ser efectiva noventa (90) das despus de la
fecha de la notificacin. La denuncia del presente Acuerdo no afectar la validez de
cualquiera de los programas establecidos antes de la denuncia, los cuales continuarn
siendo ejecutados hasta su trmino.

Suscrito en Bogot, D.C, a los once (11) das del mes de octubre del ao dos mil dos
(2002), en dos ejemplares originales en idioma espaol, siendo ambos textos igualmente
vlidos.

Por el Gobierno de la
Repblica del Per
Por el Gobierno de la
Repblica de Colombia
AURELIO LORET DE MOLA BHME
MINISTRO DE DEFENSA DEL PER
MARTA LUCA RAMIREZ DE RINCN
MINISTRA DE DEFENSA NACIONAL
DE COLOMBIA

141
II. MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE EL MINISTERIO DE
DEFENSA NACIONAL DE LA REPBLICA DE COLOMBIA, EL
MINISTERIO DE DEFENSA Y EL MINISTERIO DE JUSTICIA DE LA
REPBLICA FEDERATIVA DE BRASIL, Y EL MINISTERIO DE
DEFENSA DE LA REPBLICA DEL PER PARA COMBATIR LAS
ACTIVIDADES ILCITAS EN LOS ROS FRONTERIZOS Y/O COMUNES

El Ministerio de Defensa Nacional de la Repblica de Colombia, el Ministerio de Defensa


y el Ministerio de Justicia de la Repblica Federativa de Brasil y el Ministerio de Defensa
de la Repblica del Per, en adelante denominados conjuntamente como las Partes e,
individualmente, como la Parte.

COMPROMETIDOS firmemente en trabajar coordinadamente para combatir el trfico


ilcito de estupefacientes y sus delitos conexos, el terrorismo, la delincuencia transnacional,
el trfico ilcito de armas, municiones y explosivos, el contrabando de precursores
qumicos, la minera ilegal, el trfico ilcito de flora y fauna, el comercio ilegal de madera,
el secuestro, la extorsin, entre otros y para fomentar medidas de confianza mutua que
contribuyan a proteger a sus ciudadanos y la seguridad de esas naciones y, en el marco del
estricto respeto de sus respectivas legislaciones;
RECONOCIENDO que la comisin de los delitos y contravenciones mencionados en el
prrafo primero de los considerandos, constituye un serio problema que afecta a las
comunidades de los tres pases;
SIENDO NECESARIO establecer un mecanismo que mejore la coordinacin,
cooperacin y eficiencia de las operaciones fluviales y de control de los ros fronterizos y/o
comunes sin perjuicio del principio de navegacin; y con plena sujecin de los acuerdos
internacionales vigentes entre las Partes y al ordenamiento jurdico de cada una de ellas,
acuerdan lo siguiente:
TTULO PRIMERO
Las partes tomarn las medidas convenientes para:
1. Controlar el trfico de embarcaciones que se desarrolle en sus respectivos ros
fronterizos y/o comunes con sujecin al principio de libertad de navegacin.
2. Intensificar el intercambio de informaciones sobre el trfico de embarcaciones
presuntamente comprometidas en la comisin de los delitos y contravenciones a que se
refiere este Memorando de Entendimiento.
3. Incrementar el intercambio de experiencias y conocimiento tcnico relacionados con el
control de los ros fronterizos y/o comunes y sus zonas ribereas nacionales.
4. Facultar a la Marina de Guerra del Per, el Ejrcito y la Polica Federal de Brasil y a la
Armada Nacional de la Repblica de Colombia, para que con sujecin a lo previsto en el
presente Memorandum de Entendimiento, desarrollen los aspectos operacionales del
mismo, en un trmino de mayor a noventa (90) das despus de suscrito el Memorandum de
Entendimiento
TITULO SEGUNDO
Lo previsto en este ttulo est sujeto al ordenamiento constitucional interno:
1. Las partes se comprometen a realizar esfuerzos coordinados para contender el trfico de
embarcaciones que se sospeche estn siendo utilizadas para la comisin de delitos y

142
contravenciones a los que se refiere este Memorando de Entendimiento, que ingresen o se
encuentren en los respectivos ros fronterizos y/o comunes. Esta cooperacin, que ser
regida por el presente Memorando de Entendimiento, comprender entre otras las
siguientes actividades:

1.1 Ser realizado en coordinacin por la Marina de Guerra del Per, el Ejrcito y la Polica
Federal de Brasil y a la Armada Nacional de la Repblica de Colombia
a. Intercambio de informacin tctica y de inteligencia de carcter estratgico
operacional, en estrecha coordinacin con los organismos de seguridad de cada pas
a fin de intercambiar informacin para neutralizar las actividades delictivas
definidas en el prembulo.
b. Intercambio de informacin cuando se estn desarrollando operaciones, alertando
previamente a las unidades fronterizas para evitar que los delincuentes traspasen la
frontera eludiendo la accin de las autoridades.
c. Intercambio de experiencias en la lucha contra los delitos y contravenciones
enunciados en el prembulo que se comenten en las zonas de la frontera a travs de
talleres y seminarios a nivel regional y local.
d. Intercambio de informacin referente a:
1) Formas de realizar actividades ilcitas, objetivos y acciones que pretendan
ejecutar los grupos delictivos y cualquier otro tipo de informacin de inters
que coadyuve con las operaciones que se estn desarrollando.
2) El trfico de armas, municiones y explosivos en las zonas fronterizas,
para planificar y ejecutar acciones concretas en la lucha contra este delito.
3) Los delitos del narcotrfico y dems modalidades delictivas que ocurran
en el rea fronteriza de los tres pases.
e. Capacidad tcnica y operacional especializada.
f. Operaciones simultneas y/o coordinadas entre Unidades Fluviales de la Armada
Nacional de Colombia, Unidades Fluviales de la Polica Federal del Brasil, o de la
Marina de Brasil y representantes de la Polica Federal del Brasil embarcados y la
Marina de Guerra del Per, con el propsito de ejercer control efectivo en las reas
fluviales fronterizas, para reprimir la comisin de los delitos y contravenciones
enunciados en el prembulo del presente Memorandum de Entendimiento,
enmarcando las acciones dentro de los siguientes parmetros:
1. Durante las operaciones la autoridad estar representada por los
respectivos Comandantes de Unidades de cada pas y por el Delegado de la
Polica Federal del Brasil competente, cumpliendo el rgimen interno
establecido en cada organizacin.
2. En territorio brasileo, el Comandante de las Unidades Militares ser
responsable por el control fluvial y el Delegado de la Polica Federal del
Brasil ser responsable por la actividad policial de la operacin. Los
comandantes de la Unidades Militares de Colombia y Per sern
responsables en sus respectivos en los territorios.
3. La visita y registro de cualquier embarcacin ser efectuada
exclusivamente por unidades fluviales de la Armada Nacional de la
Repblica de Colombia, de la Marina de Guerra del Per o de la Marina de
Brasil, claramente marcadas e identificables como pertenecientes a las

143
instituciones mencionadas, a bordo de las cuales se encuentra embarcado
personal debidamente uniformado.
En caso de flagrante delito o que se obtenga evidencia que una embarcacin
est incursa en los delitos y/o contravenciones enunciados en el prembulo
del presente Memorandum de Entendimiento, esta ser inmovilizada, as
como su tripulacin, dems personal a bordo, carga y pruebas
correspondientes, y seguir el procedimiento establecido en la legislacin
interna vigente de cada pas.
4. Previamente, los Comandantes de cada Unidad deben establecer las
coordinaciones pertinentes que permitan el cumplimiento de la misin.
5. Los apoyos logsticos a las unidades comprometidas en las operaciones,
sern suministrados por los comandos superiores de cada Parte.
g. Asistencia tcnica mutua.
h. Establecimiento de una red permanente de comunicaciones entre ambas
instituciones.
i. Elaboracin del formato establecido para intercambio de informacin incluyendo
narcotrfico y terrorismo.
j. Instruccin por parte de los comandantes de unidades a su personal sobre la
conducta y el comportamiento necesario para el desarrollo de sus funciones en el
rea fronteriza.
k. Intercambio de Informacin, sobre cualquier alteracin de orden pblico que se
presente en la zona de la frontera.
l. Intercambiar en forma inmediata la informacin sobre los incidentes fronterizos
siguiendo los canales establecidos.
m. Promocin de reuniones con las autoridades civiles y habitantes de la zona
fronteriza, con el Propsito de lograr su cooperacin con relacin a:
1. Suministro de informacin.
2. Instalacin de redes de comunicacin, con el fin de alertar a las
autoridades sobre presencia de grupos terroristas, narcotraficantes y otras
formas delictivas.
n. Intercambio de informacin sobre el registro de embarcaciones que navegan en
los ros fronterizos comunes.

1.2 Ser realizado en conjunto por la Marina de Guerra del Per, la Marina de Brasil y la
Armada Nacional de la Repblica de Colombia:
a. Entrenamiento entre la Marina de Guerra del Per, la Marina de Brasil y la
Armada Nacional de la Repblica de Colombia, con el propsito de mejorar el nivel
de las operaciones fluviales.
b. Coordinacin y apoyo logstico entre unidades tcticas en los siguientes aspectos:
servicios mdicos y farmacuticos, combustibles y lubricantes, alimentos,
repuestos, facilidades de mantenimiento de emergencia de medios terrestres, areos
y fluviales y por razones de emergencias mdicas.
c. Durante el patrullaje fluvial la Marina de Guerra del Per, la Marina de Brasil y
la Armada Nacional de la Repblica de Colombia se prestarn la mxima
cooperacin posible, de acuerdo con el ordenamiento jurdico interno, para efectos
de retencin y captura de embarcaciones que se sospeche estn involucradas en los

144
delitos y contravenciones sealados en el prembulo del presente Memorandum de
Entendimiento.
2. Teniendo en cuenta lo sealado en el ttulo sexto (6) del Memorandum de
Entendimiento, las entidades ejecutoras definirn cuando sea necesario y de manera
coordinada todo lo referente a los recursos para la ejecucin de programas especficos en
virtud del presente Memorandum de Entendimiento.
TTULO TERCERO
1. Las partes igualmente se comprometen con total sujecin al ordenamiento constitucional
interno en situaciones especiales tales como evacuacin mdica, desastres naturales,
calamidad pblica, emergencias entre otras, a prestarse la mxima colaboracin y apoyo
posible, previa coordinacin con los respectivos comandos de operacin.
2. Las partes se comprometen a brindar las facilidades necesarias para apoyar estas
y otras acciones.
TTULO CUARTO
1. Para la ejecucin del presente Memorandum de Entendimiento, el Ministro de Defensa
Nacional de la Repblica de Colombia designa como coordinador al Comandante de la
Armada Nacional, el Ministro de Defensa de la Repblica Federativa de Brasil designa al
Comandante de Marina y al Comandante del Ejrcito, el Ministro de Justicia de la
Repblica Federativa de Brasil designa al Director General de la Polica Federal, y el
Ministro de Defensa de la Repblica del Per designa al Comandante General de la Marina.
2. Para la ejecucin de los aspectos operacionales del presente Memorandum de
Entendimiento, el Ministerio de Defensa Nacional de la Repblica de Colombia designa al
Jefe de Operaciones Navales de la Armada Nacional, el Ministerio de Defensa de la
Repblica Federativa de Brasil designa al Comandante del Cuarto Distrito Naval y al
Comandante Militar de la Amazona, el Ministerio de Justicia de la Repblica Federativa
del Brasil designa al Jefe de Divisin de Control Operacional Norte de la Coordinacin de
Operaciones Especiales de Frontera y el Ministerio de Defensa del Per designa al
Comandante General de Operaciones de la Amazona, Quinta Zona Naval y Jefe del
Distrito de Capitanas IV y V.
TTULO QUINTO
Con miras a alcanzar los objetivos del presente Memorandum de Entendimiento y a
solicitud de cualquiera de las partes, los representantes autorizados por cada una se reunirn
peridicamente para:
1. Evaluar la eficacia de los programas sus acciones.
2. Examinar cualquier asunto relativo a la ejecucin del presente Memorandum de
Entendimiento.
3. Presentar a sus respectivos Ministros de Defensa las recomendaciones que consideren
pertinentes para la mejor ejecucin del presente Memorandum de Entendimiento.
TTULO SEXTO
Todas las actividades que emanen del presente Memorandum de Entendimiento se
desarrollarn de conformidad con las leyes y reglamentos vigentes en cada una de las
partes.
TTULO SPTIMO
Una parte no ejercer en el territorio de la otra competencia, ni funciones que hayan sido
reservadas exclusivamente a las autoridades de esa otra Parte por su derecho interno.
TTULO OCTAVO

145
Nada de lo dispuesto en este Memorandum de Entendimiento afecta la libre navegacin de
los ros limtrofes consagrada en los Tratados de Lmites vigentes
TTULO NOVENO
1. El presente Memorandum de Entendimiento entra en vigor en la fecha de su firma para
la Repblica de Colombia y la Repblica Federativa del Brasil. Para la
Repblica de Per entrar en vigor luego de haber cumplido los trminos de su
legislacin interna.
2. Podr ser modificado o terminado por acuerdo de las Partes y previa notificacin por
escrito a las otras Partes con noventa (90) das de antelacin.
Suscrito a bordo del Navo de Patrullaje Fluvial Pedro Teixeira, en la frontera comn de
Colombia, Brasil y Per, a los once (11) das del mes de febrero del ao dos mil cuatro
(2004), entre tres ejemplares originales, dos en idioma espaol y uno en portugus.

146
III. SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N. 0017-2003-
AI/TC

En Lima, a los 16 de das del mes de marzo de 2004, reunido el Tribunal


Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los seores magistrados
Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y
Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Accin de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensora del Pueblo contra


diversos artculos de la Ley N. 24150 (la Ley, en adelante), modificada por el Decreto
Legislativo N. 749.

ANTECEDENTES

A. De la demanda

La entidad demandante, con fecha 16 de setiembre de 2003, interpone demanda de


inconstitucionalidad contra los artculos 2, 4, 5, incisos b), c), d), e) y h); y 8, 10 y 11
de la Ley N. 24150, modificada por el Decreto Legislativo N. 749, que regulan el papel
de las Fuerzas Armadas durante los estados de excepcin. Alega que las disposiciones
impugnadas exceden la potestad de controlar el orden interno otorgada a las Fuerzas
Militares durante la vigencia del estado de emergencia, que prescribe el artculo 137,
inciso 1, de la Constitucin; violan la autonoma de los gobiernos locales y regionales
garantizada por los artculos 192, 195, 165 y 166 de la Constitucin; y afectan el
principio de legalidad enunciado en el literal a) del inciso 24) del artculo 2 de la misma
Norma Suprema.

Sustenta su pretensin en los siguientes argumentos:

a) Que, conforme a una interpretacin literal y complementaria de y entre los


artculos 2 y 11 de la Ley N. 24150, se desprende que, durante los regmenes de
excepcin, las Fuerzas Armadas pueden desplazar a las autoridades civiles en todos
los campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional. A juicio del
demandante, estas normas infringen los artculos 137 y 166 de la Constitucin, ya que
si bien durante los estados de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del
orden interno, esto slo supone el desplazamiento de autoridades policiales y de los
funcionarios respectivos del Ministerio del Interior, y no abarca los diferentes campos
de la Defensa Nacional, ya que el mbito de la defensa nacional excede la preservacin

147
del orden interno, como por lo dems se desprende de la Ley N. 27860, Ley del
Ministerio de Defensa.

b) Que el artculo 4 de la Ley N. 24150 transgrede el artculo 169 de la Constitucin,


pues la denominacin Comandos Polticos Militares que se asigna al Comando
Militar que asume el control del orden interno, contraviene el carcter no deliberante de
las Fuerzas Armadas. A su juicio, el modelo constitucional de la institucin castrense
opta por hacer de ella una institucin polticamente neutra y subordinada a las
autoridades constitucionales, lo que no se corresponde con la existencia de un
Comando Poltico Militar con la capacidad de conduccin poltica en una porcin del
territorio nacional. Asimismo, sostiene que la vigencia de las normas impugnadas ha
generado una equivocada creencia de que, cuando se declara el estado de emergencia y
se entrega el control del orden interno a las Fuerzas Armadas, automticamente surgen
Comandos Polticos Militares que sustituyen en sus atribuciones a las autoridades
civiles.

c) Que, declarado un estado de excepcin, no debe corresponderle a las Fuerzas Armadas


la facultad de comprometer a otras autoridades pblicas, y menos al sector privado,
para que ejecuten las directivas o planes del Poder Ejecutivo. Tampoco le compete la
conduccin desarrollo local y regional, ni concertar acciones de desarrollo, como lo
establecen los incisos b), c) y d) del artculo 5 de la Ley impugnada, respectivamente,
pues, a su juicio, todo ello contraviene el Ttulo IV de la Constitucin, referente a la
estructura del Estado y, especficamente, los artculos 192, que garantiza la autonoma
de los gobiernos regionales, y 195, que hace lo mismo con los gobiernos locales; as
como tambin el ordinal a) del inciso 24 del artculo 2 de la Norma Suprema, que
establece que nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer
lo que ella no prohbe. A criterio del recurrente, la Ley establece una especie de
desplazamiento de los asuntos que son de competencia constitucional de las autoridades
locales y regionales.

d) Que el inciso e) del artculo 5 de la Ley vulnera el segundo prrafo del inciso 20 del
artculo 2 de la Constitucin, pues otorga al Comando Poltico Militar la facultad de
solicitar el cese, nombramiento o traslado de las autoridades polticas y administrativas
de su jurisdiccin en caso de negligencia, abandono, vacancia o impedimento para
cumplir sus funciones. A su juicio, tal ejercicio del derecho de peticin no puede ser
ejercido por rganos de las Fuerzas Armadas o de la Polica Nacional, sino nicamente
por sus miembros, de manera individual. Considera, adems, que sus alcances son
sumamente peligrosos para el orden constitucional, pues permite que las Fuerzas
Armadas se manifiesten sobre decisiones pblicas, transgrediendo su carcter no
deliberante y desbordando lo propio del control del orden interno.

e) Que el control del orden interno es una funcin netamente policial, que no tiene que
incluir la difusin de normas legales; y que, pese a ello, tal competencia se ha previsto
en el artculo 2, inciso h) de la Ley impugnada, lo que atenta contra el principio de
legalidad y el artculo 137 de la Constitucin, pues, por un lado, se ha previsto una
administrativizacin de la actividad social y, por otro, el ejercicio de esta labor

148
publicitaria contribuye a un proceso de militarizacin de la vida social en las zonas en
las que las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno.

f) Que si bien el artculo 137 de la Constitucin no precisa la extensin de las


competencias de las Fuerzas Armadas en materia de control del orden interno, una
interpretacin ajustada al principio de la correccin funcional no se aviene con la
instauracin de una suerte de dictadura militar, interpretacin que s se desprende del
artculo 8 de la Ley impugnada y, particularmente, de la atribucin conferida a los
oficiales de las Fuerzas Armadas que asuman el Comando Poltico Militar, segn la
cual podrn adoptar medidas de ejecucin de la accin de gobierno y control poltico
administrativo.

g) Que el artculo 10 de la Ley viola el artculo 173 de la Constitucin, al establecer


como criterio para determinar la competencia de la justicia militar el lugar de la
comisin del delito y la calidad de polica o militar del agente, obviando la naturaleza
institucional del bien jurdico afectado.

Por ltimo, el recurrente aduce que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas


demandadas acarrear que los dems enunciados normativos de la Ley N. 24150 queden
vaciados de sentido, por lo que solicita que este Tribunal exhorte al Congreso de la
Repblica a fin de que elabore una nueva ley que desarrolle el artculo 137 de la
Constitucin.

B. Del informe amicus curiae presentado por el Instituto de Defensa Legal

Con fecha 15 de marzo de 2004, el Instituto de Defensa Legal pone a consideracin del
Tribunal Constitucional su Informe Amicus Curiae, en relacin a las acciones de
inconstitucionalidad promovidas por la Defensora del Pueblo contra la Ley N. 24150 y el
Cdigo de Justicia Militar.

C. De la contestacin de la demanda

El apoderado del Congreso de la Repblica contesta la demanda y solicita que sta se


declare infundada. Basa su pedido, esencialmente, en los siguientes argumentos:

a) Que los artculos 2 y 11 de la Ley impugnada no deben interpretarse de manera literal,


como sugiere el demandante, sino conforme con la Constitucin. As, alega que
cuando el artculo 2 confiere al Presidente de la Repblica la capacidad de modular,
en cada situacin, la sujecin de las Fuerzas Armadas que asumen el control del
orden interno a las directivas y planes aprobados por el Presidente de la Repblica,
simplemente se est queriendo afirmar que es el Presidente quien evala la proporcin
y el uso razonable de la fuerza, pues de acuerdo con el inciso 15) del artculo 118 de la
Constitucin, a l le corresponde adoptar las medidas necesarias para la defensa de la
Repblica, la integridad del territorio y la soberana del Estado.

149
En cuanto al artculo 11 de la Ley impugnada, sostiene, en primer lugar, que
corresponde al Presidente de la Repblica determinar cundo ha cesado la situacin
perturbadora del orden interno; y, en segundo lugar, que el resto de la disposicin
impugnada debe interpretarse en el sentido de que antes de la declaratoria de la
declaratoria del estado de excepcin, el factor perturbador del orden pblico les impeda
el ejercicio de sus atribuciones y funciones, pero que recuperado el control del orden
interno, el Presidente de la Repblica se los restituye de pleno derecho (...). Agrega que
si el Presidente (...) desplazara a las autoridades civiles al decretar el estado de
excepcin, le correspondera al Congreso, como ya se expres, analizar la necesidad,
conveniencia y oportunidad de las medidas decretadas. Lo que no se puede es vaciar de
contenido las atribuciones de las que goza el Presidente de la Repblica en los estados
de excepcin, en virtud a nuestra Carta Magna y a la ley.

b) Que, respecto a la impugnacin del artculo 4 de la Ley, de la mencin a lo poltico


en la denominacin de los Comandos Polticos Militares, no se desprende ninguna
potestad de deliberacin, ya que slo se refiere a su designacin directa por parte del
Presidente de la Repblica, de quien recibe los planes y directivas que el propio
Presidente aprueba. Desde esta perspectiva, refiere que el trmino Comando Poltico
Militar slo aludira a un nombre dado por el legislador, que pudo ser otro, de modo
que no se podra declarar la inconstitucionalidad de una norma por un aparente error
gramatical.

Y, sobre los eventuales excesos que a partir del nombre se hayan podido advertir en el
pasado, sostiene que ese no es un problema de la Ley, sino de quien la cumple, de
manera que dichos excesos pueden ser juzgados por el Ministro de Defensa o el Poder
Judicial, segn corresponda.

c) Que el verbo coordinar utilizado por el inciso b) del artculo 5 de la Ley impugnada,
no puede ser interpretado como sinnimo de imponer, sino ms bien como
concertar acciones con los diferentes sectores pblicos y privados para el
cumplimiento de los planes de pacificacin aprobados por el Poder Ejecutivo.

Refiere que cuando el dispositivo impugnado autoriza al Comando Poltico Militar que
concerte acciones con los sectores privados, la recurrente relaciona tal competencia slo
con la hiptesis de que se haya declarado un estado de emergencia, y no en un estado de
sitio, en el que la propia demandante acepta implcitamente la posibilidad de realizar tal
tarea.

Afirma tambin que no es lgico que tenga que contarse con la anuencia de ciertos
ministerios, como lo sugiere la demandante, toda vez que en situaciones de emergencia
tienen que tomarse medidas urgentes, las que son adoptadas por el Poder Ejecutivo, que
incluye no slo al Presidente de la Repblica, sino tambin al Consejo de Ministros.

d) Que el inciso c del artculo 5 de la Ley debe ser interpretado conforme a la


Constitucin, evaluando sus alcances desde el estado de sitio, y no slo desde el estado
de emergencia. Desde esa perspectiva, subraya que la concentracin de poderes en el

150
Jefe del Comando Poltico Militar, objetada en la demanda, debe entenderse como
aplicable a todos aquellos casos en los que, existiendo un conflicto armado, interno o
externo, la fuerza beligerante en contra del Estado tiene bajo su control parte del
territorio nacional. De manera que, en estos casos, la Constitucin, ms que
respetada, debe ser defendida frente a la imposibilidad de que el Estado la haga valer
porque ha perdido en su totalidad el control del orden interno.

e) Que, en relacin a la impugnacin del inciso d) del mismo artculo 5 de la Ley


impugnada, la actora incurre en el error de analizar la disposicin desde una hiptesis
de normalidad constitucional. En ese sentido, considera que dado que la defensa
nacional compromete a todos civiles y militares, la facultad de concertar acciones
con los diferentes sectores pblico y privado, para el cumplimiento de los planes de
pacificacin y desarrollo, no puede significar en modo alguno el desplazamiento de las
autoridades civiles o la violacin de la autonoma de los gobiernos locales o regionales,
segn sea el caso.

f) Que, en referencia al inciso e) del artculo 5 de la Ley, el verbo solicitar aludido no


puede entenderse como semejante a decidir. A su juicio, con tal competencia slo se
autoriza a informar o recomendar al rgano competente el cese de una determinada
autoridad designada cuando sta incurra en abandono del cargo, en causal de vacancia o
la desempee en forma negligente, as como el nombramiento de un nuevo funcionario,
cuando corresponda (...); agrega que tal recomendacin no se extiende para el caso de
las autoridades de los gobiernos locales o regionales, que son elegidos por sufragio y
slo pueden ser removidos va revocatoria.

g) Que, en torno a los alcances del inciso h) del artculo 5 de la Ley N. 24150, la
publicacin de las disposiciones aprobadas por el Poder Ejecutivo es consustancial a la
naturaleza misma del estado de excepcin. Asimismo, aduce que la exigencia de que se
publiciten las directivas en el diario oficial El Peruano es ignorar en parte nuestra
realidad socioeconmica, pues dicho diario oficial no llega a diversas localidades del
pas.

h) Que a tenor de los artculos 137 y 165 de la Constitucin Poltica, durante un rgimen
de excepcin, las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno, y su actuacin
es siempre subordinada y ejecutora de los planes y directivas emitidas por el Poder
Ejecutivo, de manera que el artculo 8 de la Ley impugnada no consagra una
dictadura militar. A su juicio, el propsito del artculo 8 de la Ley N. 24150, es
precisar el elenco de atribuciones y competencias de las Fuerzas Armadas durante un
estado de sitio, de manera que teniendo en consideracin lo expuesto en los tems
anteriores, no debe declararse su inconstitucionalidad.

i) Y que el artculo 10 de la Ley impugnada concuerda con el artculo 173 de la


Constitucin. Manifiesta que, adems, es redundante, pues seala que inclusive los
miembros castrenses que se encuentren en aquellas zonas declaradas en estado de
excepcin estn sujetos al Cdigo de Justicia Militar y sern juzgados en el fuero
militar por aquellas conductas delictivas que constituyan delito de funcin. As se

151
desprende, por ejemplo, de la parte final del artculo cuestionado, que precepta que las
infracciones tipificadas en el Cdigo de Justicia Militar que (se) cometan en el ejercicio
de sus funciones son de competencia del fuero militar, salvo aquellas que no tengan
vinculacin con el servicio.

Afirma que de dicho precepto no se sigue que el lugar de la comisin del delito sea
determinante para establecer el fuero competente, puesto que lo relevante es la
naturaleza del delito.

D.- Del apersonamiento al proceso del abogado Abraham Talavera Delgado

El abogado Abraham Talavera Delgado se apersona al proceso, aduciendo tener la


delegacin del Procurador Pblico a cargo de los asuntos judiciales del Poder Legislativo
(sic), y solicita que se declare infundada la accin de inconstitucionalidad interpuesta
contra la Ley N. 24150 y su modificatoria.

Vista la causa en audiencia pblica, sta ha quedado expedita para resolverse.

FUNDAMENTOS

1. Legislacin pre constitucional y Constitucin nueva

1. Los diversos artculos impugnados mediante la presente accin de inconstitucionalidad


forman parte de la Ley N. 24150. sta fue publicada el 7 de junio de 1985, mientras
que el parmetro conforme al cual se solicita a este Tribunal que se la evale, esto es, la
Constitucin Poltica del Estado, entr en vigencia el 31 de diciembre de 1993.

2. En la STC N. 0010-2001-AI/TC, este Tribunal Constitucional seal que era


competente para juzgar la validez constitucional de carcter sustancial de la legislacin
previa a la entrada en vigencia de la Carta de 1993, sin perjuicio de que eventualmente
esa misma legislacin pueda considerarse derogada tcitamente, en aplicacin del
principio lex posterior derogat priori. Este ltimo criterio, que sirve para resolver una
antinomia entre dos normas en el tiempo, es una manifestacin de los efectos
derogatorios que tiene una Constitucin, que es una autntica norma jurdica suprema
[Cf. Fund. 24].

2. Consideraciones generales

3. Debido a que en la discusin de los alcances de la presente accin de


inconstitucionalidad es recurrente la invocacin a los conceptos de orden interno,
normalidad constitucional, situacin extraordinaria y rgimen de excepcin, este
Colegiado considera pertinente, en primer trmino, estipular los alcances, contenidos y
definiciones de dichas expresiones.

4. La nocin de orden interno es concurrente, complementaria y subsidiaria tanto del orden


pblico como de la defensa nacional. Consiste en aquella situacin de normalidad

152
ciudadana que se acredita y mantiene dentro de un Estado, cuando se desarrollan las
diversas actividades individuales y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o
conflictos.

5. Tal concepto hace referencia a la situacin de tranquilidad, sosiego y paz dentro del
territorio nacional, la cual debe ser asegurada y preservada por el rgano administrador
del Estado para que se cumpla o materialice el orden pblico y se afirme la Defensa
Nacional.

6. Como bien expone el Instituto de Altos Estudios Policiales [El INAEP y el orden
interno. En revista Orden Interno N. 1, 1994] el orden interno (...) permite que las
autoridades ejerzan sus competencias y atribuciones, y las personas sus derechos y
libertades, garantizando la existencia, estabilidad y soberana del Estado; con la
finalidad de asegurar la coexistencia pacfica en general y, consecuentemente, permitir
el logro del fin supremo del Estado y la sociedad.

7. El orden interno es sinnimo de orden policial, ya que a travs de la actividad que este
implica se evita todo desorden, desbarajuste, trastorno, alteracin, revuelo, agitacin,
lid pblica, disturbio, pendencia social, etc., que pudieran provocar individual o
colectivamente miembros de la ciudadana. Con ello se preserva la armona necesaria
para alcanzar los fines que la sociedad persigue.

8. Fundamentalmente, el orden interno comprende tres aspectos:

a) La seguridad ciudadana (proteccin de la vida, integridad fsica y moral,


patrimonio, etc.).

b) La estabilidad de la organizacin poltica (resguardo de la tranquilidad, quietud y


paz pblica, respeto de la autoridad pblica).

c) El resguardo de las instalaciones y servicios pblicos esenciales (edificaciones


pblicas e instalaciones que cubren necesidades vitales y primarias de la
comunidad, tales como el agua, la energa elctrica, etc.).

9. La ejecucin de la labores propias del control del orden interno, en un estado de


normalidad constitucional, es de competencia de la Polica Nacional del Per, segn
dispone el artculo 166 de la Constitucin. Esta, como enunciativamente precisa la
misma clusula constitucional: Presta proteccin y ayuda a las personas y a la
comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio
pblico y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla
las fronteras.

10. El concepto normalidad constitucional se sustenta necesariamente en el desarrollo de la


relacin Estado-ciudadana con sujecin a pautas jurdicas previamente establecidas y
de alcance general. Implica el desenvolvimiento de la actividad del Estado dentro del
marco de competencias delimitadas con precisin por la Constitucin y dems normas

153
derivadas de aquella, y el que los ciudadanos desplieguen sus actividades ordinarias con
el goce efectivo de los derechos a que dicha normatividad en sentido lato- les
reconoce. Como precisa Manuel Garca Pelayo [Derecho constitucional comparado.
Madrid: Revista de Occidente, 1984] toda normatividad supone una normalidad; no
hay normas aplicables a un caos. La posibilidad de la vigencia del Derecho est
condicionada por una situacin social estable; es decir, por una situacin en la que se
dan los supuestos sobre los que edific la normatividad jurdica en cuestin.

11. Carlos Blancas Bustamante, Marcial Rubio Correa y Csar Landa [Derecho
constitucional general. Lima: Fondo Editorial PUCP, 1992] subrayan que la
normatividad jurdica que regula la constitucin, vida y accin del Estado supone, como
premisa para su aplicacin, una situacin de normalidad y equilibrio poltico, social y
econmico, tanto en el mbito nacional como internacional. Ahora bien, cuando dicha
situacin de regularidad plenaria desaparece o se ve alterada como consecuencia de
factores perturbadores de diversa ndole, al Estado se le hace difcil e incluso hasta
imposible- actuar con arreglo a sus normas ordinarias, las que se revelan ineficaces para
afrontar una situacin imprevista que puede poner en serio peligro la existencia misma
del cuerpo poltico, la plenitud del ejercicio del poder o el goce duradero de los
derechos constitucionales.

12. La situacin extraordinaria se configura por la alteracin del normal desenvolvimiento


del aparato estatal y/o de las actividades ciudadanas, y cuya gravedad hace
imprescindible la adopcin de medidas excepcionales. Y si bien puede predeterminarse
en su naturaleza y consecuencias polticas, sociales o econmicas, no puede precisarse
cundo se desarrollar.

13. Dentro de ese singular e inusual contexto, el Estado hace frente a la perturbacin
ocasionada por dicho clima de anormalidad empleando, para tal efecto, recursos
excepcionales para conjurar y eliminar, rpida y eficazmente, los factores de alteracin.
As, la aplicacin con la anuencia de la Constitucin de alguna de las modalidades
del rgimen de excepcin y, por ende, de la asignacin de un conjunto de competencias
extraordinarias a favor del rgano Ejecutivo, obedece a la necesidad de solucionar o
conjurar una serie de circunstancias anormales, lo cual acarrea la supresin, limitacin
o restriccin transitoria de ciertos derechos ciudadanos. En ese sentido, scar Alzaga
[La Constitucin espaola de 1979. Madrid: Ediciones del Foro, 1978] anota que la
supresin, limitacin o restriccin de los derechos ciudadanos tiene como objeto la
salvaguarda futura de la plenitud del ejercicio del poder poltico y de los intereses
ciudadanos.

14. La doctrina y el derecho constitucional comparado admiten que la vida institucional no


es siempre uniforme, permanentemente lineal, ni absolutamente previsora del acontecer
coexistencial dentro de una comunidad poltica; por el contrario, ante los avatares de la
historia, la sensatez acredita la necesidad de que el Estado est premunido de los
instrumentos necesarios para afrontar aquellas situaciones extraordinarias que impiden
el cumplimiento de los fines de la sociedad estatal y que amenacen su perdurabilidad
como tal.

154
15. El rgimen de excepcin conceptualmente hace referencia a aquellas competencias de
crisis que la Constitucin otorga al Estado con el carcter de extraordinarias, a efectos
de que pueda afrontar hechos, sucesos o acontecimientos que, por su naturaleza, ponen
en peligro el normal funcionamiento de los poderes pblicos o amenazan la continuidad
de las instituciones estatales y los principios bsicos de convivencia dentro de una
comunidad poltica.

16. Segn Bernardino Gonzles [Cit. por Adolfo Rodrguez en: Consideraciones sobre el
Estado y el Gobierno. Punto, 1991], dicho rgimen se traduce en competencias
especiales que asume el jefe del Ejecutivo, para poner fin, por medios jurdicos, a la
situacin de excepcin que se ha producido, o para precaverse de ella en caso de que
sea inminente. Esto implica una regulacin constitucional ad hoc destinada a
enmarcar la anormalidad. El efecto inmediato de lo expuesto es el surgimiento de una
concentracin de competencias o funciones.

17. Maruja Delfino de Palacios [El derecho de excepcin en Amrica Latina. Caracas: UC
de Venezuela. F. de Derecho, Cuadernos de I.E.P, 1967] seala que para otorgar
legitimidad a las competencias de excepcin, existen dos condiciones:

a) Que su otorgamiento se produzca cuando se acredite que el orden institucional y


la seguridad del Estado se encuentran en severo peligro. En ese contexto, deben
haberse presentado condiciones polticas, sociales, econmicas o de fuerza
mayor provenientes de la naturaleza, que no pueden ser controladas a travs de
los medios ordinarios con que cuenta el Estado.

b) Que la aplicacin de las medidas extraordinarias tenga carcter temporal, es


decir, que no se extienda ms all del tiempo estrictamente necesario para el
restablecimiento de la normalidad constitucional y, por tanto, de la vigencia
rediviva de la normalidad ordinaria del Estado.

18. Consideramos como caractersticas del rgimen de excepcin las siguientes:

a) Concentracin del poder, con permisin constitucional, en un solo


detentador
normalmente el jefe del Ejecutivo, mediante la concesin de un conjunto de
competencias extraordinarias, a efectos de que la accin estatal sea tan rpida y
eficaz como lo exijan las graves circunstancias de anormalidad que afronta la
comunidad poltica. Fruto de ello es el acrecentamiento de las atribuciones de las
Fuerzas Armadas y de la Polica.

b) Existencia o peligro inminente de una grave circunstancia de anormalidad, cuyo


origen puede ser de naturaleza poltico-social, o deberse a situaciones de fuerza
mayor o a crisis econmicas. Tales los casos de guerra exterior, guerra civil,
revueltas, motines, revoluciones, cataclismos, maremotos, inflaciones, deflaciones,
etc.

155
c) Imposibilidad de resolver las situaciones de anormalidad a travs del uso de los
procedimientos legales ordinarios.

d) Transitoriedad del rgimen de excepcin. Habitualmente, su duracin se encuentra


prevista en la Constitucin o en las leyes derivadas de esta; o en su defecto, regir
por el tiempo necesario para conjurar la situacin de anormalidad. La prolongacin
indebida e inexcusable del rgimen de excepcin, adems de desvirtuar su razn de
ser, vulnera la propia autoridad poltica, ya que, como seala Carlos Snchez
Viamonte [La libertad y sus problemas. Buenos Aires: Bibliogrfica Argentina], lo
nico que hace tolerable la autoridad, ms all de su carcter representativo, es su
carcter de servicio pblico y las limitaciones que impiden desnaturalizarla.

e) Determinacin espacial del rgimen de excepcin. La accin del Estado, premunido


de competencias reforzadas, se focalizar en el lugar en donde se producen las
situaciones de anormalidad. De all que se precise que la medida tiene carcter
nacional, regional, departamental o local.

f) Restriccin transitoria de determinados derechos constitucionales.

g) Aplicacin, con criterio de proporcionalidad y razonabilidad, de aquellas medidas


que se supone permitirn el restablecimiento de la normalidad constitucional.
Dichas medidas deben guardar relacin con las circunstancias existentes en el
rgimen de excepcin.

h) Finalidad consistente en defender la perdurabilidad y cabal funcionamiento de la


organizacin poltico-jurdica.

i) Control jurisdiccional expresado en la verificacin jurdica de la aplicacin de los


principios de razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo o suspensivo de
los derechos fundamentales de la persona, y en el cumplimiento del ter
procedimental exigido por la Constitucin para establecer su decretamiento; as
como en el uso del control poltico parlamentario para que se cumplan los
principios de rendicin de cuentas y de responsabilidad poltica.

19. Los elementos necesarios de la doctrina de la situacin de normalidad se pueden


resumir en las tres siguientes:

a) La situacin de anormalidad. Se trata de una circunstancia fctica peligrosa o


riesgosa que exige una respuesta inmediata por parte del Estado. Esta situacin
anmala impone o demanda una solucin casi instantnea, so pena de producirse
un grave dao que comprometa la estabilidad o supervivencia del Estado.

b) El acto estatal necesario. Es la respuesta imprescindible, forzosa o inevitable, para


enfrentar la situacin de anormalidad. En esta circunstancia, el Estado no acta

156
siguiendo criterios de discrecionalidad, utilidad o conveniencia, sino que se
moviliza en virtud de lo inevitable, imperioso o indefectible.

c) La legalidad excepcional. Es decir, la existencia de un marco normativo derivado


de una grave situacin de anormalidad, el cual, sin embargo, vincula al acto estatal
necesario con los valores y principios mismos del Estado de Derecho.

En dicho contexto, si bien las normas que consagran los derechos fundamentales de la
persona son previstos para su goce pleno en situaciones de normalidad, en cambio
durante los tiempos de desconcierto pueden convertirse en instrumentos para la
destruccin del propio orden constitucional que los reconoce y asegura. Por ende, en
va de excepcin, legislativamente es admisible la suspensin o limitacin de algunos
de ellos, sin que ello signifique llegar al extremo de consagrar un estado de indefensin
ciudadana y proscripcin de la actuacin del Estado con sujecin a reglas, principios y
valores que justifican su existencia y finalidad.

20. Al respecto, mediante la absolucin de la Opinin Consultiva OC-8/87, de fecha 30 de


enero de 1987, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableci la legalidad
excepcional, en los trminos de que: estando suspendidas las garantas, algunos de los
lmites legales de la actuacin del poder pblico pueden ser distintos de los vigentes en
condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni debe [...] entenderse
que el gobierno est investido de poderes abstractos [...].

3. Las Fuerzas Armadas y control del orden interno en un rgimen de excepcin

21. La actora sostiene que la Constitucin ha confiado a las Fuerzas Armadas la funcin de
garantizar la independencia, la soberana y la integridad territorial de la Repblica [art.
163] y, sobre esta finalidad primordial, la de asumir excepcionalmente el control del
orden interno en los estados de excepcin [art. 137.1], cuando as lo disponga el
Presidente de la Repblica, adems de participar en el desarrollo econmico y social del
pas y en la defensa civil, conforme a ley [art. 171].

A su juicio, el cumplimiento de estas dos ltimas facultades, no debe afectar la


disponibilidad de las Fuerzas Armadas para el cumplimiento de sus fines primordiales, que
son los que en todo caso marcan su carcter organizativo y la preparacin de sus
integrantes. Por ende, en atencin al principio de correccin funcional (aquel por el cual la
Constitucin debe interpretarse de tal manera que las funciones de cada uno de los rganos
del Estado no se vean alteradas) el alcance de las competencias complementarias de las
Fuerzas Armadas debe ser comprendidas bajo el principio de subsidiaridad. Desde esta
perspectiva, si hay otros rganos encargados de la defensa civil, del control del orden
interno y de la promocin del desarrollo econmico y social, la actuacin de las Fuerzas
Armadas en estos campos deber restringirse a situaciones de estricta necesidad, slo para
aquellos casos en los que los rganos normalmente competentes no lo hagan, de manera
que no se altere el orden competencial establecido en la Constitucin.

157
22. Por ello considera que el artculo 2 de la Ley N. 24150 es inconstitucional, por establecer
que:

El control del orden interno que asumen las Fuerzas Armadas comprende los
diferentes campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional
para hacer frente a las situaciones que motivan la declaratoria del estado de
emergencia. Cada situacin se sujetar a las directivas y planes aprobados por
el Presidente de la Repblica.

Y tambin el artculo 11 de la misma Ley N. 24150, que dispone que:

Al cesar el control del orden interno por las Fuerzas Armadas o vencido el
plazo del estado de excepcin, las autoridades civiles del territorio
correspondiente reasumirn de pleno derecho sus respectivas funciones y
atribuciones.

23. Sostiene la Defensora del Pueblo que el artculo 2 de la Ley N. 24150 es inconstitucional
porque genera un desplazamiento de las autoridades civiles en todos los campos de la
actividad en que se desarrolla la defensa nacional a favor de los militares, pese a que de
diversos dispositivos de la Ley del Ministerio de Defensa, Ley N. 27860, se desprende que
las Fuerzas Armadas se encuentran circunscritas a los campos militares de la Defensa
Nacional, sin perjuicio de participar eventualmente en el desarrollo econmico y social y en
la defensa nacional, segn el artculo 169 de la Constitucin.

24. El principio de conservacin de las normas y el indubio pro legislatore democrtico,


demandan que este Colegiado verifique si entre las interpretaciones posibles de un
enunciado legal, existe al menos una que lo salve de una declaracin de invalidez, en cuyo
caso la declaracin de inconstitucionalidad no recaer sobre la disposicin, sino sobre la
norma inferida de ella, esto es, sobre la interpretacin reida con la Constitucin [STC N.
0010-2001-AI/TC]. Y es que la declaracin de inconstitucionalidad, en efecto, es la ltima
ratio a la cual debe apelar este Tribunal cuando no sea posible extraer de una disposicin
legislativa un sentido interpretativo que se ajuste a la Constitucin.

25. En suma, la interpretacin de la ley de conformidad con la Constitucin es aquella que


adecua, armoniza la ley a la Constitucin (previamente interpretada, se entiende),
escogiendo aquella (o sea, la norma) que evita cualquier contradiccin entre ley y
Constitucin. El efecto de semejante interpretacin es, obviamente, la de conservar la
validez de la ley que, de otra forma, habra sido declarada inconstitucional [Riccardo
Guastini, La costituzionalizzazione dellordinamento, en Tecla Mazzarese (A cura di),
Neocostituzionalismo e tutela (sovra) nazionale dei diritti fondamentali, Giappichelli
editore, Torino, 2002].

26. Por cierto, la aplicacin de esta tcnica de interpretacin tiene sus lmites. Uno de ellos, que
se extiende a cualquier otro criterio de interpretacin, es el texto expreso de la disposicin a
interpretar. Slo cabe realizar una interpretacin compatible con la Constitucin cuando del

158
enunciado lingstico, esto es, de la disposicin de una fuente formal del derecho, resulte
razonable inferir aquel sentido interpretativo constitucionalmente admisible, y no al revs.

27. A fin de persuadir a este Tribunal sobre la existencia de una interpretacin del artculo 2
de la Ley N. 24150 conforme con la Constitucin, el Congreso de la Repblica ha incidido
particularmente sobre los alcances de la fraccin de la disposicin en la que se prev que:
En cada situacin se sujetar a las directivas y planes aprobados por el Presidente de la
Repblica (subrayado original). De manera que es el Presidente (...) quien adopta las
medidas necesarias para la defensa de la Repblica, la integridad del territorio y soberana
del Estado (...) en su condicin de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas.

28. El Tribunal Constitucional considera que si bien la fraccin de dicha disposicin no puede
entenderse desligada de su primera parte, la impugnacin de inconstitucionalidad se centra
bsicamente en torno a los alcances de la competencia que se le brinda a las Fuerzas
Armadas, bajo el pretexto de asumir el control del orden interno bajo un rgimen de
excepcin; es decir, si el control del orden interno puede comprender los diferentes
campos de la actividad en que se desarrolla la defensa nacional.

3.1. De la defensa nacional

29. El Estado es la estructura que concentra el poder poltico delegado por el pueblo soberano
para que cumpla con determinados fines en procura del bienestar general. Es por ello que le
corresponde elaborar polticas pblicas con el objetivo de lograr el desarrollo social,
econmico y cultural del pas, as como garantizar la plena vigencia de los derechos
fundamentales. Entre ellas, una de las ms importantes es la concerniente a la seguridad,
pues sta constituye no slo un presupuesto para el desarrollo, sino tambin el escenario
dentro del cual los derechos fundamentales pueden ejercerse. Sin seguridad no hay
desarrollo, ni ejercicio pleno de los derechos y libertades fundamentales. Ambos (seguridad
y desarrollo), son necesarios para alcanzar el bienestar. De ah que el artculo 163 de la
Constitucin establezca, como una de las tareas fundamentales del Estado peruano, la de
garantizar la seguridad de la Nacin, a travs de un Sistema de Defensa Nacional.

30. De acuerdo con el mencionado artculo 163 de la Constitucin, la Defensa Nacional es


integral y permanente; por tanto, involucra al conjunto de acciones y previsiones que
permiten la subsistencia y permanencia del Estado, incluyendo su integridad, unidad y
facultad de actuar con autonoma en lo interno, y libre de subordinacin en lo externo,
posibilitando que el proceso de desarrollo se realice en las mejores condiciones [Centro de
Altos Estudios Militares, Defensa interna, en Defensa Nacional, N. 3, Lima,, 1983, Pg.
10]. Es integral porque abarca diversos campos, como el econmico, poltico, social,
cultural, militar, etc.; y permanente, debido a que se trata de una actividad constante que
se relaciona con sus sentidos preventivo y represivo.

De lo expuesto, se deduce la inexorable obligacin del Estado de dotar de todos los


recursos que las Fuerzas Armadas requieran para asegurar y preservar la Defensa Nacional.
Por ende, no es injustificado exhortar a los poderes pblicos para que adopten las medidas

159
legales de naturaleza econmica, a efectos de que los institutos armados pueden cumplir
con la misin constitucionalmente encomendada.

31. Por los mbitos en los cuales se desarrolla la Defensa Nacional, en ella participan todos los
miembros de la Nacin, entre ellos las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional. Sin
embargo, esta participacin de los profesionales de las armas no significa que dicho sistema
se circunscriba a las decisiones estatales relacionadas con prcticas militares, de tipo
castrense o policial. En efecto, si la defensa nacional involucra un conjunto de medidas y
previsiones que adopta el Estado con el fin de garantizar la seguridad de la Nacin en todos
los mbitos, es evidente entonces que el aspecto militar o policial no puede entenderse sino
como slo una de esas reas.

32. Como tambin precisa el artculo 163 de la Constitucin, la defensa nacional se desarrolla
en los mbitos interno y externo. Mediante la defensa interna se promueve y asegura el
ambiente de normalidad y tranquilidad pblica que se requiere para el desarrollo de las
actividades y esfuerzos concurrentes a la obtencin del bienestar general en un escenario de
seguridad. Asimismo, supone la realizacin de acciones preventivas y de respuesta que
adopta el gobierno permanentemente en todos los campos de la actividad nacional, para
garantizar la seguridad interna del Estado. Esa seguridad puede verse afectada por cualquier
forma de amenaza o agresin que tenga lugar dentro del territorio nacional, sea que
provengan del interior, exterior, de la accin del hombre o, incluso, de la propia naturaleza.
El fin de las actividades de defensa interna es garantizar el desarrollo econmico y social
del pas, impedir agresiones en el interior del territorio, viabilizar el normal desarrollo de la
vida y accin del Estado, y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y libertades
fundamentales.

3.2 Del mantenimiento del orden interno durante los estados de excepcin

Anlisis constitucional de los artculos 2 y 11 de la Ley N. 24150

33. El artculo 2 de la Ley impugnada establece que: El control del orden interno que asumen
las Fuerzas Armadas comprende los diferentes campos de la actividad en que se desarrolla
la Defensa Nacional para hacer frente a las situaciones que motivan la declaratoria del
estado de excepcin. Cada situacin se sujetar a las directivas y planes aprobados por el
Presidente de la Repblica (cursivas nuestras).

34. Un primer sentido interpretativo que podra brindrsele a la fraccin de la disposicin


resaltada es que el legislador haya entendido que los conceptos de control del orden
interno y defensa nacional son semejantes o sinnimos, de modo que el control del
orden interno que se confa a las Fuerzas Armadas, como expresa dicho artculo 2 de la
Ley impugnada, necesariamente comprende los diferentes campos de la actividad en que se
desarrolla la Defensa Nacional.

35. En esta posible construccin interpretativa habra que objetar, como se ha anticipado en la
parte de las consideraciones generales, que el concepto de orden interno es de alcance
ms restringido que el de defensa nacional. Aquel forma parte o es uno de los mbitos de la

160
defensa nacional, de manera que es su comprensin errada, que ha culminado con extender
competencias que en principio le son ajenas a las Fuerzas Armadas, lo que, prima facie, la
hara inconstitucional.

36. No obstante, una interpretacin adecuada de dicho precepto tendra que considerar que sus
alcances no slo deben referirse al estado de emergencia, sino, incluso, al estado de sitio.

37. Desde esta perspectiva, si el Presidente de la Repblica tiene, entre otras atribuciones, las
de velar por el orden interno y la seguridad exterior; presidir el sistema de defensa nacional;
organizar, distribuir y disponer el empleo de las Fuerzas Armadas; y, particularmente,
adoptar las medidas necesarias para la defensa de la Repblica, de la integridad del
territorio y de la soberana del Estado (incisos 4, 14 y 15 del artculo 118 de la
Constitucin, respectivamente), entonces cabra preguntar si declarado el estado de sitio
bajo la existencia de circunstancias especialmente graves para el Estado tal extensin de la
competencia de las Fuerzas Armadas resultara irrazonable?, o es que, en tales
circunstancias, las Fuerzas Armadas slo podran realizar labores propias del control del
orden interno, como establece el inciso 1) del artculo 137 de la Constitucin?

38. Evidentemente, la Constitucin no se ha pronunciado sobre supuestos tan especficos; y, en


trminos generales, este Tribunal Constitucional ha sostenido, en la STC N. 0013-2002-
AI/TC, que (...) no es exacto que, cuando la Constitucin no lo haya previsto, el legislador
ordinario se encuentre vedado de asignar una competencia a un rgano constitucional o de
relevancia constitucional.

Dicho de otro modo, siempre y en todos los casos en que termine siendo inconstitucional el
otorgamiento de una competencia no prevista directamente en la Constitucin. Es el caso,
desde luego, de atribuciones que, no encontrndose expresamente previstas en la
Constitucin, sin embargo, son inmanentes a la funcin (poderes implcitos). Como
sostuviera el Chief Justice Jhon Marshall, en el Leanding Case McColluch vs Maryland, a
propsito del Poder Legislativo: "Admitimos (...) que los poderes del gobierno son
limitados y que sus lmites no han de ser sobrepasados. Pero creemos que una sana
interpretacin de la Constitucin debe permitir a la legislatura nacional esa facultad
discrecional, con respecto a los medios por los cuales los poderes que se le confieren han de
ponerse en ejecucin, que permita a ese cuerpo cumplir los altos deberes que se le han
asignado, de la manera ms beneficiosa para el pueblo. Si el fin es legtimo, si est dentro
del alcance de la Constitucin, todos los medios que sean apropiados, que se adapten
claramente a ese fin, que no estn prohibidos, pero que sean compatibles con la letra y el
espritu de la Constitucin, son constitucionales" (citado por Bernard Scwartz, Los poderes
del gobierN. I Poderes federales y estatales, UNAM, Mxico, 1966, Pg. 125).

39. Pues bien, si ese fuere el caso, el problema constitucional que se derivara del artculo 2 de
la Ley N. 24150 ahora parece encontrarse conectado con la generalidad de lo que all se
prev. Es decir, de no haberse especificado bajo qu modalidad del estado de excepcin es
posible que las Fuerzas Armadas asuman competencia en los diferentes campos de la
actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional, pues resulta claro que tal extensin de
sus competencias no es constitucionalmente admisible bajo un estado de emergencia. Y es

161
que si bien frente a un supuesto de guerra exterior o de invasin por parte de una potencia
extranjera (estado de sitio), facultades como las previstas en el artculo 2 de la Ley
pudieran resultar razonables y proporcionadas, es evidente que no se arriba a igual
conclusin si es que se analizan tales competencias a la luz de los supuestos que ameritan la
declaracin de un estado de emergencia.

40. Con ello se quiere decir que lo inconstitucional que pueda existir en dicho precepto no es
tanto lo que la disposicin contiene, sino lo que ha omitido precisar [norma implcita]; es
decir, no haber previsto que durante un estado de sitio la participacin de las Fuerzas
Armadas tambin puede desplegarse a otras actividades en las que se desarrolla la defensa
nacional. Y es que la ausencia o carencia de mayor precisin legislativa sobre el particular,
pareciera proyectar la idea de que dispuesto que fuera por el Presidente de la Repblica que
las Fuerzas Armadas asuman el control del orden interno, sta automticamente
comprendera aquellos campos de la Defensa Nacional, con independencia de si se trata de
un estado de emergencia o de sitio.

41. Por cierto, no es el nico sentido interpretativo que cabe inferir del artculo 2 de la Ley N.
24150. Antes se ha dicho que los alcances de la norma impugnada en modo alguno pueden
entenderse en relacin al estado de emergencia, bsicamente porque el legislador, al
desarrollar el inciso 1) del artculo 137 de la Constitucin, habra analogado los conceptos
de orden interno y defensa nacional.

Pues bien, dentro de la misma hiptesis de un estado de emergencia, el cuestionado


dispositivo podra ser objeto de una interpretacin reductora si se le comprendiese en el
sentido de que cuando all se prev que, bajo un estado de excepcin, El control del orden
interno que asumen las Fuerzas Armadas comprende los diferentes campos de la actividad
en que se desarrolla la Defensa Nacional., tal mbito de competencia se refiere nicamente
a las actividades relacionadas con (...) las situaciones que motivan la declaratoria del
estado de excepcin y con la finalidad de hacer(les) frente [subrayado nuestro],
situaciones que, por cierto, no son otras que las sealadas en el inciso 1) del artculo 137
constitucional; esto es, que comprenden y estn estrictamente circunscritas a la
perturbacin de la paz o del orden interno, de catstrofe o de graves circunstancias que
afecten la vida de la Nacin.

42. Segn esta interpretacin, el artculo 2 de la Ley N. 24150 no tendra por finalidad
realizar una asimilacin de lo que es propio del (control del) orden interno con lo que
corresponde a cualquier mbito en el que se desarrolla la defensa nacional, sino,
concretamente, expresar que el control del orden interno por las Fuerzas Armadas slo
puede comprender los campos o situaciones que originaron la declaratoria del estado de
excepcin, en este caso, la perturbacin del orden interno

43. En mrito de las razones expuestas, el Tribunal Constitucional considera que el artculo 2
de la Ley N. 24150 no es inconstitucional si es que se la interpreta en los sentidos
expuestos en los fundamentos 39, 40, 41 y 42 de esta sentencia.

44. Por otro lado, se ha impugnado el artculo 11 de la misma Ley, que establece que:

162
Al cesar el control del orden interno por las Fuerzas Armadas o vencido el
plazo del estado de excepcin, las autoridades civiles del territorio
correspondiente, reasumirn de pleno derecho sus respectivas funciones y
atribuciones.

45. El Tribunal Constitucional considera que los alcances del artculo 11 de la Ley N. 24150
deben entenderse en el sentido expresado por la actora en su demanda. Y es que cuando se
indica que las autoridades civiles reasumirn sus funciones y atribuciones una vez que
concluya el rgimen de excepcin o que cese el control del orden interno por las Fuerzas
Armadas, con ello implcitamente se quiere expresar que, entre tanto se mantenga dicha
situacin, y el Presidente as lo hubiese dispuesto, las Fuerzas Armadas desplazan a las
autoridades civiles en el ejercicio de sus competencias.

No es posible entender dicho artculo en el sentido formulado por el Congreso de la


Repblica, es decir, que la asuncin de competencias se realiza en un contexto en el que las
autoridades civiles han abandonado sus cargos, por lo que una vez removida la situacin de
violencia, tales autoridades podrn reasumirlas. Y es que si este ltimo fuera el sentido en
el que habra que comprender tal dispositivo, la reasuncin de funciones por parte de las
autoridades civiles no tendra por qu supeditarse a que cese el control del orden interno o a
que culmine el plazo del estado de excepcin, a los que se refiere el artculo 11 en
evaluacin, como condicin para que tales autoridades civiles reasuman sus cargos y
funciones. Y es que una vez removidos los obstculos que impidieron que las autoridades
civiles pudieran ejercer sus funciones y atribuciones, inmediatamente debera propiciarse
que las pudieran reasumir, y no supeditar a que stas puedan nuevamente ejercerse slo una
vez que hayan cesado los elementos ajenos al impedimento material del ejercicio de sus
funciones.

Obviamente dicha atribucin carece de cualquier fundamento y no est respaldada en los


principios, valores y normas de la Constitucin.

De modo que, no pudindose expedir, en este extremo, una sentencia interpretativa


reductora, el Tribunal Constitucional considera que dicha disposicin debe declararse
inconstitucional.

3.3 La denominacin de Comandos Polticos Militares y el artculo 4 de la Ley N.


24150

46. Se ha impugnado, tambin, la constitucionalidad del artculo 4 de la Ley N. 24150.


Dicho precepto establece que:

El control del orden interno en las zonas de emergencia es asumido por un


Comando Poltico Militar que est a cargo de un Oficial de Alto Rango
designado por el Presidente de la Repblica, a propuesta del Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas, quien desempea las funciones inherentes
al cargo que establece la presente ley en el mbito de su jurisdiccin, de

163
acuerdo con las directivas y planes de emergencia aprobados por el
Presidente de la Repblica.

47. Al respecto, el artculo 169 de la Constitucin de 1993 precepta que: Las Fuerzas
Armadas y la Polica Nacional no son deliberantes.

48. Esta norma garantista implica que estando las Fuerzas Armadas sometidas al poder
constitucional, cualquier decisin que este ltimo pueda adoptar no requiere la opinin,
el pronunciamiento o aprobacin de aquellas. Por cierto, ello no quiere decir que dichos
institutos no puedan hacer llegar al Presidente de la Repblica sus puntos de vista o sus
opiniones sobre determinados problemas nacionales, cuando as se les requiera, pero
dicho criterio institucional no obliga ni vincula al Presidente de la Repblica o al
Gobierno

49. Por otro lado, la subordinacin de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional al
poder constitucional pretende asegurar la sujecin de stas a la Constitucin y, por
mandato de ella, a la jefatura suprema del Presidente de la Repblica, con el fin de
sustraer a los profesionales de las armas de las veleidades de la vida poltica nacional
y evitar su politizacin institucional, es decir, permitir que ellas puedan servir
objetivamente al cumplimiento de los fines que la Constitucin les asigna, al margen de
los intereses particulares de los gobiernos de turno o los suyos propios, sean estos
corporativos o privados.

50. Desde un punto de vista constitucional, la subordinacin al poder constitucional no es


lo mismo que la subordinacin al poder civil. Este ltimo no existe desde una
perspectiva estrictamente jurdico-constitucional, aun cuando tiene sustento desde un
punto de vista sociolgico.

El artculo 169, in fine, de la Constitucin es claro cuando seala que esa


subordinacin es respecto al poder constitucional que, en este contexto, quiere indicar
sometimiento al orden pblico constitucional representado por la Constitucin
Poltica del Per y el sistema material de valores que consagra.

51. Precisamente porque las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional del Per se encuentran
sometidas a la Constitucin, es que este Colegiado, en la STC N. 2050-2002-AA/TC,
ha precisado que de la remisin a las leyes y reglamentos para determinar la
organizacin, funciones, especialidades, preparacin, empleo y disciplina de los
miembros de los institutos armados y policial, a los que se alude en el artculo 168 de
la Constitucin, no se puede inferir la consagracin constitucional de una suerte de
estatuto jurdico desvinculado de la Norma Suprema del Estado.

52. Por cierto, con esta subordinacin al poder constitucional, y el establecimiento de una
serie de garantas constitucionales, como la prohibicin del ejercicio del derecho de
peticin en forma colectiva, la Norma Suprema asegura no slo la objetividad y
neutralidad con (y en) el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados, sino
tambin la apoliticidad de los institutos castrenses y policiales.

164
53. Evidentemente, ese carcter no deliberante y la objetividad y neutralidad con el
cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados, impide que un militar o
polica en situacin de actividad pueda sumir cargos polticos salvo el caso previsto
en el artculo 124 de la Constitucin o, que institucionalmente, pueda adoptar
decisiones de orden poltico.

54. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que, independientemente de las


competencias que se puedan asignar al referido Comando, el epgrafe poltico con el
que ste se adjetiva distorsiona irrazonablemente la labor que constitucionalmente se
puede asignar a las Fuerzas Armadas durante un estado de excepcin.

De ah que, al considerarse la inconstitucionalidad del adjetivo poltico que se utiliza


en el artculo 4 de la Ley impugnada, el precepto en mencin subsistir de la siguiente
forma:
El control del orden interno en las zonas de emergencia es asumido por un Comando
Militar que est a cargo de un Oficial de Algo Rango, designado por el Presidente de la
Repblica, a propuesta del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, quien desempea
las funciones inherente al cargo que establece la presente ley en el mbito de su
jurisdiccin, de acuerdo con las directivas y planes de emergencia aprobados por el
Presidente de la Repblica.

3.4 El mbito de aplicacin del artculo 5 Ley N. 24150

55. La Ley N. 24150, aunque quiz no con la mejor tcnica legislativa, constituye una de
las fuentes que desarrolla el rgimen de excepcin contemplado en la Constitucin.

En efecto, ella contiene las disposiciones que han de cumplirse durante la vigencia del
estado de emergencia o del estado de sitio.

56. De una interpretacin sistemtica de la Ley N. 24150 se infiere que las competencias
consignadas en el artculo 5 a favor del denominado Comando Poltico Militar, en
principio hacen referencia a las correspondientes durante el estado de emergencia,
adems de titularizarlas una vez que se hubiera declarado el estado de sitio.

57. Por tanto, cuando se analice seguidamente la validez constitucional de los diversos
incisos del cuestionado artculo 5, sin perjuicio de que se haga referencia a
competencias susceptibles de ser asumidas por el Comando Poltico Militar durante la
vigencia de un estado de sitio, debe entenderse que se trata de acciones que el legislador
objetivamente ha previsto que se asuman durante el estado de emergencia.

3.5 La iniciativa de las acciones de coordinacin para asegurar la participacin de los


sectores pblico y privado en la ejecucin de planes y directivas aprobados por el
Poder Ejecutivo

165
58. La Defensora del Pueblo cuestiona, asimismo, la constitucionalidad del inciso b) del
artculo 5 de la Ley N. 24150, modificado por el Decreto Legislativo N. 749, que
establece que:

Son atribuciones del Comando Poltico Militar:


(...)
b. Asumir la iniciativa de las acciones de coordinacin para asegurar la
participacin de los sectores pblico y privado, ubicados en las zonas de
emergencia, en la ejecucin de los planes y directivas aprobados por el
Ejecutivo, a fin de lograr la pacificacin nacional y la erradicacin de la
delincuencia terrorista y el narcotrfico.

59. En los Fundamentos 56 y 57 de esta sentencia se ha indicado que las atribuciones


conferidas por el artculo 5 de la Ley al Comando Poltico Militar han de entenderse
como posibles de ejercerse tanto durante la declaracin de un estado de emergencia
como en la de un estado de sitio.

60. En ese contexto, uno de los cuestionamientos sobre la validez constitucional del inciso
b) del artculo 5 se centra en los alcances que durante un estado de emergencia tendra
la facultad de Asumir la iniciativa de las acciones de coordinacin para asegurar la
participacin de los sectores pblico y privado, ubicados en las zonas de Emergencia,
en la ejecucin de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo, a fin de lograr la
pacificacin nacional y la erradicacin de la delincuencia terrorista y el narcotrfico
(subrayado nuestro).

61. Segn la demandante, en la facultad de Asumir la iniciativa de las acciones de


coordinacin subyacera una suerte de imposicin de los planes y directivas
aprobados por el Ejecutivo, tanto a los sectores pblico como privado. No obstante, este
Colegiado considera que la facultad de iniciativa de las acciones de coordinacin, debe
interpretarse en el sentido de que el Comando Poltico Militar cumplir una funcin
mediadora de persuasin entre lo que dispone el Presidente, como medidas adecuadas
para restablecer el orden interno en la zona de declarada bajo estado de emergencia, y
aquellos rganos y personas que puedan cooperar con dicha tarea.

62. Asimismo, no puede perderse de vista que, de conformidad con el artculo 163 de la
Constitucin, in fine, Toda persona, natural o jurdica, est obligada a participar en la
Defensa Nacional, concepto este ltimo que involucra el orden interno, como antes se
ha expuesto. Empero, debe advertirse, por un lado, que dicha obligacin no slo se
circunscribe al caso de que se hubiese declarado un estado de excepcin, pues la
Defensa Nacional es permanente e integral; y, de otro, que el sentido de dicha clusula
no puede interpretarse como la de una disposicin derogatoria de las dems garantas
que la Constitucin reconoce tanto a los rganos constitucionales autnomos, como a
las personas, durante un estado de emergencia.

63. De modo que, al encontrarse todos obligados a participar en la Defensa Nacional, bajo
un estado de normalidad o anormalidad constitucionales, la intervencin estatal sobre

166
cualesquiera de los derechos fundamentales y, en su caso, sobre los rganos
constitucionales autnomos, no slo ha de tener que encontrarse necesariamente acorde
con esas garantas, derechos y principios constitucionales que los rigen, sino tambin
sujetas a su inexorable conformidad con el test de razonabilidad y proporcionalidad.

64. No obstante, el mismo texto del inciso b) del artculo 5 de la Ley N. 24150 puede ser
interpretado de una forma distinta a la antes enunciada. Es decir, que all no slo se
plantea que las Fuerzas Armadas asumirn la iniciativa de las acciones de coordinacin,
sino que la asumen, precisamente, con el objeto de que aseguren la participacin de
los sectores all comprometidos, ubicado en las zonas de emergencia, en la ejecucin
de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo (...).

65. El verbo asegurar no slo sugiere y evoca una simple coordinacin, sino tambin
dejar firme y seguro; establecer y fijar slidamente, y poner en condiciones que
imposibiliten la huida o la defensa [Real Academia Espaola].

Si bien, como antes se ha dicho, el artculo 163 in fine de la Constitucin obliga a


todos a participar en la Defensa Nacional, de acuerdo a ley, esa responsabilidad no
puede entenderse como una derogacin de los derechos, garantas y principios que
informan las relaciones entre el individuo y el Estado, ni tampoco de las garantas y
principios de los rganos constitucionalmente autnomos. Y es que el control del orden
interno corresponde principalmente a la Fuerza Pblica, de modo que las obligaciones
que se generen a partir de los planes y estrategias elegidas por el Ejecutivo para paliar
los daos producto de la situacin de conmocin, no pueden, bajo ningn concepto,
desconocer el principio general de libertad, constitucionalizado en el ordinal a) del
inciso 24) del artculo 2 de la Constitucin.

66. De ah que, con independencia del contenido que pudieran tener esos planes y
directivas aprobados por el Ejecutivo, el Tribunal Constitucional estima que es
inconstitucional la frase asegurar que se emplea en el referido inciso b) del artculo 5
de la Ley N. 24150. Por tanto, al da siguiente de la publicacin de esta sentencia, el
texto de la disposicin subsistir de la siguiente manera:

Son atribuciones del Comando Poltico Militar:


(...)
b. Asumir la iniciativa de las acciones de coordinacin para la participacin
de los sectores pblico y privado, ubicados en las zonas de Emergencia, en
la ejecucin de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo, a fin de
lograr la pacificacin nacional y la erradicacin de la delincuencia terrorista
y el narcotrfico.

3.6 La conduccin de las acciones de desarrollo de las zonas bajo su jurisdiccin

67. Asimismo, se ha demandado la inconstitucionalidad del inciso c) del artculo 5 de la


Ley N. 24150, modificado por el artculo 1 del Decreto Legislativo N. 749, cuyo
texto es el siguiente:

167
Son atribuciones del Comando Poltico Militar:
(...)
c) Conduce las acciones de desarrollo en las zonas bajo su jurisdiccin. Para
tal efecto, las autoridades polticas, las de los organismos pblicos, las de
los gobiernos regionales y locales, pondrn a disposicin de ste, los
recursos econmicos, financieros, bienes y servicios, personal y otros que
sean necesarios para el cumplimiento de su misin, orientados a lograr la
erradicacin de la subversin terrorista y el narcotrfico, a fin de asegurar la
pacificacin del pas.

68. La actora alega que dicho precepto es inconstitucional porque afecta la autonoma de los
gobiernos locales y regionales, consagrada en los artculos 192 y 195 de la Constitucin,
reformados por la Ley de Reforma Constitucional N. 27860.

69. Al respecto, el Tribunal Constitucional considera que la declaracin de un estado de


emergencia, como medio para contrarrestar los efectos negativos de una situacin
extraordinaria, que pone en peligro la integridad y estabilidad estatal, no significa que,
durante su vigencia, el poder militar pueda subordinar al poder constitucional y, en
particular, que asuma las atribuciones y competencias que la Norma Suprema otorga a las
autoridades civiles. Es decir, no tiene como correlato la anulacin de las potestades y
autonoma de los rganos constitucionales.

70. En primer lugar, porque tal disposicin excede lo propio de la asuncin de facultades para
controlar el orden interno, que dispone el inciso 1) del artculo 137 de la Constitucin. En
efecto, cuando la Constitucin autoriza, excepcionalmente, que las Fuerzas Armadas
puedan asumir el control del orden interno, durante la vigencia de un estado de emergencia,
no lo hace con el propsito de que en las zonas declaradas como tales se establezca, por
decirlo as, una suerte de gobierno militar, en el que las autoridades civiles se encuentren
subordinadas a aqul. El control del orden interno se circunscribe a la realizacin de las
labores que normalmente corresponden a la Polica Nacional del Per, esto es, restablecer
la seguridad ciudadana. Es decir, se trata de una competencia materialmente limitada.

71. De modo que cuando la Constitucin autoriza a las Fuerzas Armadas para que asuman el
control del orden interno durante un estado de emergencia, no es la competencia, en s
misma considerada, la que se modifica, sino el sujeto encargado de ejecutarla. Si en un
supuesto de normalidad constitucional es la Polica Nacional la que tiene por finalidad
fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno [art. 166]; en uno de
anormalidad constitucional, esto es, bajo un estado de emergencia, tales tareas (y no otras)
son las que pueden confiarse a las Fuerzas Armadas, cuando as lo hubiese dispuesto el
Presidente de la Repblica y, por lo mismo, excepcionalmente [art. 137, inciso 2), in fine].

72. Por ello, el Tribunal considera inconstitucional que se haya establecido, de manera general,
que las autoridades polticas, las de los organismos pblicos, las de los gobiernos regionales
y locales, pongan a disposicin de los Comandos Polticos Militares los recursos

168
econmicos, financieros, bienes y servicios, personal y otros que les sean necesarios para
restablecer la paz.

73. En segundo lugar, el Tribunal Constitucional considera que el inciso c) del artculo 5 de
la Ley N. 24150 violenta la autonoma de los gobiernos locales y regionales, al obligarlos
a poner a disposicin del Comando Poltico Militar sus recursos econmicos, financieros,
bienes y servicios, personal, etc. Ello porque se les termina colocando en una situacin de
subordinacin y se les despoja de su potestad de autogobierno establecida en los artculos
192 y 195 de la Constitucin. En suma, porque se impide que dichos gobiernos
descentralizados puedan ejercer competencias y atribuciones constitucionalmente
conferidas [STC N. 0013-2003-AI/TC].

74. Sin embargo, se trata de una constatacin de inconstitucionalidad de la norma bajo anlisis
condicionada a su aplicacin a un estado de emergencia, y no se extiende al supuesto que se
haya declarado un estado de sitio, en donde se amerita que todas las fuerzas vivas de la
Nacin unan esfuerzos y recursos para que sus Fuerzas Armadas repelan cualquier tipo de
invasin al territorio nacional o afronten de manera eficaz una guerra externa, o cuando
exista el peligro inminente de que se produzcan.

75. En los Fundamentos 29 y 35 de la STC N. 0010-2002-AI/TC, este Tribunal sostuvo que


los criterios de justificacin para expedir las denominadas sentencias interpretativas, eran
los de evitar crear vacos y lagunas de resultados funestos para el ordenamiento jurdico,
evitar en lo posible la eliminacin de disposiciones legales, para no propender a la
creacin de vacos normativos que puedan afectar negativamente a la sociedad, con la
consiguiente violacin de la seguridad jurdica, y porque de por medio se encuentra el
principio de conservacin de la ley.

76. Al respecto, el Tribunal Constitucional considera que la expulsin de dicha disposicin del
ordenamiento jurdico, por su manifiesta inconstitucionalidad si su aplicacin se efecta
durante un estado de emergencia, no generar una situacin de vaco normativo; asimismo,
tampoco producir una norma implcita por virtud de la cual se entienda que tal
competencia no puede ejercerla el Comando Poltico Militar durante la vigencia de un
estado de sitio, dado que dicha competencia se encuentra claramente comprendida dentro
de los alcances del artculo 8 de la misma Ley N. 24150, que detalla las competencias del
oficial de las Fuerzas Armadas que asuma el Comando Poltico Militar durante un estado de
sitio [Cf. Fundamento N. 64 y sgtes., supra].

77. Este Tribunal considera, por las razones expuestas, que tambin debe declararse la
inconstitucionalidad del inciso c) del artculo 5 de la Ley N. 24150.

3.7 La concertacin de acciones con los diferentes sectores pblico y privado para el
cumplimiento de los planes de pacificacin y desarrollo

78. La actora manifiesta que es inconstitucional el inciso d) del artculo 5 de la Ley N.


24150, modificado por el artculo 1 del Decreto Legislativo N. 749, segn el cual:

169
Son atribuciones del Comando Poltico Militar:
(...)

d. Concertar acciones con los diferentes sectores pblico y privado, para el


cumplimiento de los planes de Pacificacin y Desarrollo aprobados para las zonas
bajo su jurisdiccin.

79. La demandante aduce que dicha disposicin es inconstitucional porque desplaza a las
autoridades locales o regionales de los asuntos que son de su competencia, vulnerando
de ese modo los artculos 192 y 195 de la Constitucin. Asimismo, sostiene que dicha
disposicin no puede entenderse en el sentido de que hace referencia a los planes
nacionales de competencia del Ejecutivo en las zonas declaradas en emergencia, pues
compromete las acciones de organismos constitucionales autnomos y de los
ciudadanos. Finalmente, alega que la concertacin de acciones para el desarrollo
tambin excede el mbito competencial derivado de la responsabilidad del control del
orden interno. Y que si bien no se trata de negar la influencia que tiene el desarrollo
local o regional en la seguridad pblica, se trata de materias distintas, que determinan
competencias diferenciadas.

80. Al respecto, en el Fundamento 21 de la STC N. 0013-2003-AI/TC, el Tribunal


Constitucional ha sostenido que entre los vicios que puede acarrear la declaracin de
inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley se encuentra la transgresin
de los lmites de orden competencial establecidos por la Constitucin. Dicho lmite se
manifiesta de la siguiente manera:

(A). Objetivo, cuando la Constitucin ha establecido que una determinada fuente es


apta, o no, para regular una materia determinada. Esta modalidad de lmite
competencial, a su vez, puede ser de dos clases, segn la permisin o prohibicin que
constitucionalmente se imponga a una fuente para regular una materia dada.

a) Positivo, cuando la Constitucin declara que determinada fuente formal es apta para
regular una materia determinada. As, por ejemplo, el artculo 106 de la Constitucin
precisa que la fuente denominada ley orgnica es competente para regular solo la
estructura y el funcionamiento de los rganos constitucionales y de relevancia
constitucional, esto es, las entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como
todas las materias cuya regulacin la Constitucin ha reservado a tal fuente. De ah que
sera inconstitucional que una ley ordinaria pretenda regular materias reservadas a leyes
orgnicas.

b) Negativo, cuando la Constitucin establece que determinadas fuentes formales del


derecho no son aptas para regular determinadas materias. As, por ejemplo, el
penltimo prrafo del artculo 74 de la Constitucin prohbe a la fuente denominada
decretos de urgencia regular materia tributaria.

170
(B). Subjetivo, cuando la Constitucin establece que determinado rgano es
competente para expedir una fuente determinada o, en su caso, ejercer una competencia
dada.

Desde este punto de vista, por ejemplo, es constitucionalmente invlido que el Poder
Ejecutivo expida una ley, pues la Norma Suprema ha previsto que el nico rgano
competente para expedirla es el Congreso de la Repblica. Asimismo, sera
inconstitucional que una ley determinada otorgase una atribucin o competencia
determinada a un rgano al que la Constitucin no le confa la titularidad o el ejercicio
de esa competencia o atribucin.

81. Por cierto, la facultad de este Tribunal de declarar la inconstitucionalidad de una ley o
una fuente de su rango, por violacin del lmite especificado en el fundamento anterior,
no es una atribucin que se hubiese arrogado contra constitutionem.

82. Como se sabe, el inciso 4) del artculo 200 de la Constitucin establece que la
declaracin de inconstitucionalidad de una ley puede originarse en una violacin a ella,
ya sea por la forma o por el fondo. Y si bien all no se alude a una transgresin de
orden competencial, como fundamento para declararse la inconstitucionalidad de una
ley o norma con rango de ley, inmediatamente ha de repararse que esta se encuentra
comprendida dentro de los vicios de forma o de fondo, segn sea el caso. As, por
ejemplo, si una materia sujeta a reserva de ley orgnica fuese aprobada por una simple
ley ordinaria, sta podra ser declarada inconstitucional por adolecer de un vicio de
forma, es decir, por no haber sido aprobada siguindose el procedimiento que la
Constitucin establece para la aprobacin de las leyes orgnicas (art. 106). Y, del
mismo modo, podra igualmente declararse su inconstitucionalidad material, pues la ley
hipottica en cuestin habra regulado una materia para la cual no tena
constitucionalmente competencia.

83. Pues bien, en el anlisis de validez que ahora toca efectuar sobre el inciso d) del
artculo 5 de la Ley N. 24150, precisamente uno de los motivos aducidos por la
Defensora del Pueblo para que se declare la inconstitucionalidad de dicha disposicin
es la existencia de un vicio de competencia.

84. El Tribunal Constitucional comparte parcialmente dicho criterio. Como ya se ha


expuesto precedentemente, habindose declarado un estado de emergencia, y dispuesto
por el Presidente de la Repblica que las Fuerzas Armadas asuman el control del orden
interno, ello supone que las referidas instituciones castrenses realicen tareas destinadas
a prestar proteccin y ayuda a las personas y a la comunidad, a saber: garantizar el
cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio publico y del privado;
prevenir, investigar y combatir la delincuencia, y, en suma, restablecer la seguridad
ciudadana.

85. Por tanto, si bien la tarea de Concertar acciones con los diferentes sectores pblico y
privado, para el cumplimiento de los planes de Pacificacin y desarrollo aprobados
para las zonas bajo su jurisdiccin, no limita la autonoma de los gobiernos regionales

171
y locales, ya que de dicha disposicin no se desprende que las acciones destinadas al
cumplimiento de los planes de pacificacin y desarrollo interfieran o impidan el
ejercicio de las competencias autnomas que la Constitucin les reserva, s comporta
que el legislador ha otorgado a los institutos armados una competencia que la
Constitucin, en un estado de emergencia, no admite.

86. En efecto, si concertar significa pactar, ajustar, tratar, acordar una cuestin, entonces
para que esta accin se pueda efectivizar es preciso que existan dos o ms partes; que
cada una de ellas exponga sus puntos de vista sobre un tema especfico que se est
analizando; y que se tome una decisin basada en el consenso al que hayan llegado
luego de la discusin entre las partes.

87. Evidentemente, al tratarse el Comando Poltico Militar de un ente de las Fuerzas


Armadas, y no tener la condicin de deliberante, per se, no puede asumir funciones que
son propias, en todo caso, del Presidente de la Repblica

88. Si de actividades de concertacin se trata, con el objeto de que se cumplan los planes de
pacificacin y desarrollo, estas deben ser efectuadas por quien tiene la condicin de
Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, y tiene competencias para concertar y asumir
decisiones de naturaleza estrictamente poltica.

89. En suma, a quien corresponde asumir y decidir las acciones concretas sobre temas de
pacificacin y desarrollo para zonas de emergencia es al Presidente de la Repblica, y
no a las Fuerzas Armadas, a travs de su Comando Poltico Militar.

90. De manera que siendo, mutatis mutandis, aplicables las consideraciones esgrimidas en
torno al inciso c) del artculo 5 de la Ley N. 24150, el Tribunal Constitucional
considera que debe declararse la inconstitucionalidad del inciso d) del mismo artculo
de la referida Ley N. 24150.

3.8 La facultad de los Comandos Polticos Militares de solicitar a los organismos


competentes el cese, nombramiento o traslado de autoridades civiles

91. La actora tambin ha cuestionado la inconstitucionalidad del inciso e) del artculo 5 de


la Ley N. 24150. Dicha disposicin establece que:

Son atribuciones del Comando Poltico Militar:


(...)
e).- Solicitar a los organismos competentes el cese, nombramiento o
traslado de las autoridades polticas y administrativas de su jurisdiccin
en caso de negligencia, abandono, vacancia o impedimento para
cumplir sus funciones.

92. A su juicio, el mandato de no deliberancia de las Fuerzas Armadas veda


constitucionalmente dicha atribucin, la cual, adems, vulnera el segundo prrafo del
inciso 20) del artculo 2 de la Constitucin, dado que es inevitable asumir cierta

172
imperatividad en las solicitudes de una fuerza armada, ms an cuando sta est
investida de facultades cuasi gubernativas (sic).

93. En los Fundamentos N.os 46 al 54 de esta sentencia, se ha expuesto el sentido


constitucional con el que debe entenderse el telos del artculo 169 de la Constitucin
de 1993, esto es, que las Fuerzas Armadas no tienen carcter deliberante. Como all se
ha expuesto, entre otras cosas, lo vedado constitucionalmente no es que las Fuerzas
Armadas opinen sobre temas que les ataen, sino que esa opinin institucional se
canalice conforme a cnones ajenos a una institucin regida por los principios de
disciplina y jerarqua; o que se considere que su opinin institucional es obligatoria o,
en su caso, vinculante sobre los rganos a quienes les corresponde constitucionalmente
adoptar determinado tipo de decisiones.

94. De ah que una de las exigencias derivadas del carcter no deliberante de las Fuerzas
Armadas sea el que sus opiniones institucionales se emitan dentro de las instancias
jerrquicas que los comandan, y siempre que las autoridades competentes las hubiesen
requerido.

95. El inciso e) del artculo 5 de la Ley impugnada no dispone que el Comando Poltico
Militar tenga como atribucin evacuar los informes que correspondan, a solicitud del
Presidente de la Repblica, respecto del abandono, vacancia o impedimento en los que
hayan incurrido determinadas autoridades polticas y administrativas. Por el contrario,
establece que, por s mismos, pueden solicitar a los organismos competentes el cese,
nombramiento o traslado de dichas autoridades. Esta facultad de solicitar a los
organismos competentes, como expresa la demandante, efectivamente constituye una
modalidad institucional de ejercicio del derecho de peticin, en los trminos prohibidos
por el segundo prrafo del inciso 20) del artculo 2 de la Constitucin.

96. Asimismo, la facultad de solicitar el cese o traslado de autoridades, en caso de


negligencia o impedimento, transgrede el mandato constitucional de no deliberancia
de las Fuerzas Armadas, puesto que supone que el Comando Poltico Militar realice una
valoracin sobre la manera cmo se ejercita una atribucin o competencia que, en
principio, no figura entre las labores propias del control del orden interno. Igualmente
es inconstitucional que el Comando Poltico Militar pueda solicitar el nombramiento
de una autoridad poltica o administrativa, pues ello comporta la realizacin de un
juicio de valor sobre la idoneidad de un sujeto que, en principio, es ajeno a las Fuerzas
Armadas, para asumir determinadas funciones polticas y administrativas, que tampoco
son de su competencia.

97. De la misma manera, el Tribunal Constitucional considera que contraviene el artculo


169 de la Constitucin la atribucin al Comando Poltico Militar de la facultad de
solicitar el cese de una autoridad administrativa o poltica por abandono del cargo, o, en
su caso, despus de constatado aquello, el nombramiento de uno nuevo, pues,
igualmente, se trata de una competencia que no se encuentra dentro de los alcances del
control del orden interno. Asimismo, es invlido que la disposicin analizada haya
previsto la facultad de solicitar el cese o, en su caso, el nombramiento de una nueva

173
autoridad poltica, por vacancia, puesto que tratndose de autoridades cuyo acceso est
sujeto a las reglas del principio democrtico, el modo de nombramiento y las formas de
reemplazarlo no forman parte de la tarea constitucionalmente asignada de controlar el
orden interno.

98. Evidentemente, el Tribunal no desconoce que en muchas zonas del pas, tras el azote
criminal de las bandas terroristas, muchas autoridades, polticas y administrativas, se
vieron obligadas a abandonar sus cargos. Y que la inexistencia de autoridades impeda
alcanzar la pacificacin en la zona declarada en emergencia. En todo caso lo que se
objeta es la inconstitucionalidad del medio empleado por el legislador, esto es,
atribuirle al Comando Poltico Militar facultades que no se condicen con su carcter no
deliberante y con la prohibicin de ejercer institucionalmente el derecho de peticin,
pese a existir otros medios con los cuales se puede alcanzar idntico fin.

Por ello, el Tribunal considere que deba declararse la inconstitucionalidad del inciso e)
del artculo 5 de la Ley N. 24150.

3.9 La publicacin de las disposiciones polticas y administrativas aprobadas por el


Poder Ejecutivo

99. Igualmente, se ha cuestionado la constitucionalidad del inciso h) del artculo 5 de la


Ley N. 24150, que establece que:

Son atribuciones del Comando Poltico Militar:


(...)

h.- Publicar las disposiciones poltico administrativas aprobadas por el Poder


Ejecutivo para el desenvolvimiento de las actividades de la poblacin,
mediante bandos que son difundidos por los medios de comunicacin social
estatales y privados, avisos y carteles fijados en lugares pblicos.

100. Sobre el particular, este Colegiado estima que no es inconstitucional que mediante
el inciso h) del artculo 5 de la Ley N. 24150 se haya establecido que los Comandos
Poltico Militares publiquen las disposiciones poltico administrativas aprobadas por el
Poder Ejecutivo para el desenvolvimiento de las actividades de la poblacin, mediante
bandos que son difundidos por los medios de comunicacin social estatales y privados,
avisos y carteles fijados en lugares pblicos.

101. La labor de publicacin no es de suyo irrazonable o desproporcionada, si se tiene en


cuenta que lo que se difunde son disposiciones aprobadas por el Ejecutivo, de modo
que la atribucin conferida al Comando Poltico Militar apenas si se traduce en la de ser
un comisionado del Ejecutivo para que, en la zona declarada en emergencia, publique
las susodichas disposiciones, con independencia de su publicacin en el diario oficial,
de aquellas disposiciones normativas que, para adquirir vigencia, lo requieran. Por
decirlo as, en tal circunstancia, el Comando Poltico Militar acta como un canal de
comunicacin entre el Gobierno y la poblacin.

174
102. Asimismo, este Tribunal considera que tal medida es conforme y compatible con el
contenido constitucionalmente protegido del derecho a ser informado en su dimensin
colectiva. En efecto, un deber primordial del Estado es garantizar que las personas que
se encuentran en las zonas declaradas en emergencia conozcan las medidas adoptadas
por los rganos competentes destinadas a pacificar esa parte del territorio nacional. Y es
que justamente durante estas situaciones especiales es cuando se expiden medidas
extraordinarias, legislativas, administrativas, etc., que por su propio carcter no son
predecibles para la poblacin, precisamente porque quebrantan la situacin de
normalidad constitucional.

103. Es, pues, necesario que el Estado garantice que la poblacin de las zonas en
emergencia se mantenga informada de dichas medidas gubernamentales, ya sea a travs
de los medios de prensa escritos, televisivos, radiales, o de cualquier otro medio de
comunicacin.

4. Las competencias de las Fuerzas Armadas durante el estado de sitio

104. La actora considera que es inconstitucional el artculo 8 de la Ley N. 24150.


Dicho precepto establece que:

En el estado de sitio, el oficial de las Fuerzas Armadas que asuma el


Comando Poltico Militar adoptar, en el mbito de su jurisdiccin, las
medidas siguientes: la ejecucin de las actividades de movilizacin; la
ejecucin de las actividades de Defensa Civil; la seguridad territorial; y la
accin de gobierno y control poltico administrativo. Todas ellas para
asegurar el normal desarrollo de las actividades de la poblacin y de apoyo
de las operaciones militares.

105. Al respecto, este Tribunal estima que, dado que los supuestos fcticos que ameritan
que se declare la vigencia de un estado de sitio, son distintos y ms graves que los que
corresponden a un estado de emergencia, es constitucionalmente lcito que el legislador
establezca una diferenciacin en el diseo de las competencias que se puedan otorgar a
las Fuerzas Armadas, para repelerlos y contrarrestarlos.

106. Ahora bien, el que se trate de supuestos de guerra externa, guerra civil, invasin, o
peligro inminente de que se produzcan, no significa que la Constitucin quede sujeta a
una suerte de vacatio constitutionis. El Tribunal Constitucional estima que esa no es
una interpretacin constitucionalmente adecuada del estado de sitio y, por extensin, de
las atribuciones que, en ese contexto, se confieran a las Fuerzas Armadas.

107. As planteado el asunto, queda por absolver si, aun en un estado de sitio, es posible
que, en el mbito de su jurisdiccin, el oficial de las Fuerzas Armadas que asuma el
Comando Poltico Militar pueda adoptar medidas relativas a la accin de gobierno y
control poltico administrativo.

175
108. A juicio del Tribunal Constitucional, la respuesta es negativa. Y es que la adopcin
de medidas relativas a la accin de gobierno, aun en ese mbito de su jurisdiccin
(estado de sitio), es de competencia excluyente del Presidente de la Repblica, en su
condicin de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, o de quien haga sus veces, si es
que ste estuviera en la imposibilidad material de asumirla.

109. Ello porque ni siquiera las graves circunstancias que justifican la declaracin de un
estado de sitio son motivos legtimos para que se instaure lo que, en rigor, constituira
un gobierno militar. Si el mantenimiento del Estado, el gobierno y sus instituciones
democrticas son los objetivos principales de las Fuerzas Armadas cuando actan
defendiendo el territorio nacional, tales fines no pueden propenderse justamente
anulndolos. Por ello, no es constitucionalmente lcito que el oficial de las Fuerzas
Armadas que asuma el Comando Poltico Militar adopte acciones de gobierno y de
control poltico administrativo, por lo que deber declararse inconstitucional la frase
entrecomillada, quedando subsistente dicho artculo 8 de la siguiente forma:

En el estado de sitio, el oficial de las Fuerzas Armadas que asuma el Comando Poltico
Militar adoptar, en el mbito de su jurisdiccin, las medidas siguientes: la ejecucin de
las actividades de movilizacin; la ejecucin de las actividades de Defensa Civil; la
seguridad territorial. Todas ellas para asegurar el normal desarrollo de las actividades
de la poblacin y de apoyo de las operaciones militares.

5. La justicia militar y los delitos de funcin

110.Se aduce tambin que es inconstitucional el artculo 10 de la Ley N. 24150. Dicho


precepto establece que:

Los miembros de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales, as como


todos aquellos que estn sujetos al Cdigo de Justicia Militar que se
encuentren prestando servicios en las zonas declaradas en estado de
excepcin, quedan sujetos a la aplicacin del mencionado cdigo. Las
infracciones tipificadas en el Cdigo de Justicia Militar que cometan en el
ejercicio de sus funciones son de competencia del fuero privativo militar,
salvo aquellas que no tengan vinculacin con el servicio.

111.A efectos de pronunciarnos sobre esta materia cabe efectuar algunas precisiones
tericas, las mismas que a continuacin se desarrollan.

5.1 Los principios de unidad y exclusividad jurisdiccional

112.Segn el artculo 138 de la Constitucin, la potestad de administrar justicia emana del


pueblo, y se ejerce por el Poder Judicial a travs de sus rganos jerrquicos. Entre los
principios que rigen la administracin de justicia se encuentran, entre los que aqu
interesa resaltar, los denominados de unidad y exclusividad.

176
113. El principio de unidad de la funcin jurisdiccional es, esencialmente, una parte
basilar de carcter organizativo, que se sustenta en la naturaleza indivisible de la
jurisdiccin, como expresin de la soberana. Segn sta, la plena justiciabilidad de
todas las situaciones jurdicamente relevantes han de estar confiadas a un nico cuerpo
de jueces y magistrados, organizados por instancias, e independientes entre s,
denominado Poder Judicial.

114. Evidentemente, ello no quiere decir que en el seno del Poder Judicial no se puedan
establecer secciones especializadas, que se sustenten en razones objetivas y
razonables destinadas a optimizar la prestacin de tutela jurisdiccional, como pueden
ser los criterios de materia, territorio, cuanta, etc.

115. En suma, en su sentido orgnico, el principio de unidad garantiza la exigencia de que


los juzgados y tribunales formen un nico cuerpo organizado, con un gobierno comn,
organizados por instancias o niveles funcionales de actuacin, independientes entre s.

116. El principio de exclusividad, que en algunos ordenamientos jurdicos forma parte


del principio de unidad, es directamente tributario de la doctrina de la separacin de
poderes, en virtud de la cual las diversas funciones jurdicas del Estado deben estar
distribuidas en rganos estatales dismiles y diferenciados, siendo tambin distintos los
funcionarios jurisdiccionales a quienes se ha confiado su ejercicio.

En ese sentido, el principio de exclusividad afecta, de un lado, al status jurdico de los


magistrados y, por otro, al orden funcional del rgano de la jurisdiccin ordinaria.

117. De acuerdo con el primero, los jueces que forman parte del Poder Judicial estn
dedicados nica y exclusivamente a ejercer la juris dictio, esto es, a ejercer funciones
de naturaleza judicial, de modo que el ejercicio de la funcin que se les confa a los
jueces y magistrados es incompatible con cualquier otra actividad pblica y privada,
con la nica excepcin de la docencia universitaria, y siempre que ella se ejerza fuera
del horario de trabajo judicial, como precisa el artculo 146 de la Norma Suprema.

118. De acuerdo con el segundo, slo el Poder Judicial ejerce la funcin jurisdiccional
del Estado, sin que algn otro poder pblico pueda avocarse el ejercicio de dicha
funcin. As, es el Poder Judicial, en principio, el nico de los rganos estatales a quien
se ha confiado la proteccin jurisdiccional de las situaciones subjetivas y de los
intereses y bienes jurdicamente relevantes, no pudindose establecer ninguna
jurisdiccin independiente (artculo 139 inc. 1), o que otros rganos realicen el
juzgamiento de materias confiadas a l ya sea por comisin o por delegacin, o por
rganos jurisdiccionales de excepcin o comisiones especiales creadas al efecto,
cualquiera sea su denominacin [inc. 1) y 3), art. 139 de la Constitucin].

5.2 El principio de exclusividad y las jurisdicciones especializadas

177
119. El principio de exclusividad de la funcin jurisdiccional debe concordarse con el
tratamiento constitucional que la Norma Suprema, in toto, brinda al ejercicio de la funcin
jurisdiccional.

120.Desde este punto de vista, conviene precisar que de conformidad con lo establecido en
el segundo prrafo del inciso 1) del artculo 139 de la Constitucin, una de esas
excepciones al principio de exclusividad y unidad, est representada por la existencia
de la denominada jurisdiccin militar. Asimismo, debe advertirse que los principios
de unidad y exclusividad judicial tampoco niegan la existencia de jurisdicciones
especializadas, como las confiadas al Tribunal Constitucional o al Jurado Nacional de
Elecciones.

121.En suma, las excepciones previstas a los principios de unidad y exclusividad, en el


segundo prrafo del inciso 1) del artculo 139 de la Constitucin, no son las nicas
constitucionalmente admisibles. Al lado de la jurisdiccin militar y arbitral, existen
otras jurisdicciones especializadas, es decir organismos de naturaleza jurisdiccional
que administran un tipo de justicia especializada, como la constitucional y la electoral.

122.Evidentemente, la existencia de jurisdicciones especializadas no debe ni puede


entenderse como sinnimo de lo que propiamente constituye una jurisdiccin de
excepcin. Con este ltimo concepto se alude a rganos ad hoc, creados para realizar
el juzgamiento de un determinado conjunto de conductas, normalmente de naturaleza
poltica, y que no pertenecen a la estructura del Poder Judicial, por lo que se
encuentran prohibidos por la Norma Suprema.

5.3 Los alcances funcionales de la jurisdiccin ordinaria. Sus relaciones con las
jurisdicciones especializadas

123.Que la Constitucin admita la tesis de que existen algunas jurisdicciones especializadas


que comparten el ejercicio de la imparticin de tutela judicial con el Poder Judicial, no
implica que los linderos entre sta y aqullas aparezcan como difusas, y que, en
consecuencia, se haya dejado librada a la decisin del legislador la determinacin del
mbito de actuacin de cada una de ellas.

124.Al respecto, debe precisarse que el mbito de funcionamiento de los rganos que
imparten justicia especializada se encuentra determinado por estrictos criterios
materiales, en tanto que en el caso del Poder Judicial, este es competente para conocer
de todas aquellas controversias de ndole jurdica que no sean susceptibles de ser
conocidas y resueltas por los rganos que ejercen jurisdiccin especializada.

125.Desde esta perspectiva, entonces, el mbito de la jurisdiccin ordinaria es de naturaleza


global o totalizadora, mientras que el que corresponde a las jurisdicciones
especializadas, es de naturaleza restringida, determinable a partir de la competencia
que la Constitucin les ha asignado.

178
5.4 5.4 La jurisdiccin militar y los principios de unidad y exclusividad
jurisdiccional

126.Como se ha sostenido, el inciso 1) del artculo 139 de la Constitucin establece que la


existencia de la jurisdiccin militar constituye una excepcin a los principios de unidad
y exclusividad judicial. Con independencia de que en la STC N. 0023-2003-AI/TC,
aun pendiente de expedirse, tengamos que centrarnos en los alcances constitucionales
de la norma legal que regula la configuracin orgnica de la jurisdiccin militar, es
pertinente ahora analizar los lmites constitucionales de la actuacin funcional de la
jurisdiccin militar.

127.Como se sabe, la Constitucin asigna a la jurisdiccin militar la tarea de juzgar a


aquellos militares o policas que, en el ejercicio de sus funciones, hayan cometido
delitos de funcin. Dicha determinacin del mbito competencial de la jurisdiccin
militar, concretamente, est consignada en el artculo 173 de la Norma Suprema, a
tenor del cual:

En caso de delito de funcin, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la


Polica Nacional estn sometidos al fuero respectivo y al Cdigo de Justicia
Militar. Las disposiciones de este no son aplicables a los civiles, salvo en el
caso de los delitos de traicin a la patria y de terrorismo que la ley
determina. La casacin a que se refiere el artculo 141 slo es aplicable
cuando se imponga la pena de muerte.

5.5 El delito de funcin

128.La primera parte del artculo 173 de la Constitucin delimita materialmente el mbito
de actuacin competencial de la jurisdiccin militar, al establecer que, en su seno, slo
han de ventilarse los delitos de funcin en los que incurran los miembros de las
Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional.

129.As, la Constitucin excluye e impide que dicho mbito de competencia se determine


por la mera condicin de militar o polica.

La justicia castrense no constituye un fuero personal conferido a los militares o


policas, dada su condicin de miembros de dichos institutos, sino un fuero privativo
centrado en el conocimiento de las infracciones cometidas por estos a los bienes
jurdicos de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional.

En ese orden de ideas, no todo ilcito penal cometido por un militar o polica debe o
puede ser juzgado en el seno de la justicia militar, ya que si el ilcito es de naturaleza
comn, su juzgamiento corresponder al Poder Judicial, con independencia de la
condicin de militar que pueda tener el sujeto activo.

130.Asimismo, constitucionalmente tampoco es lcito que se determine tal competencia a


partir de la sola referencia al sujeto pasivo que resulta afectado por la conducta ilcita

179
del sujeto activo, es decir, que el agraviado sea un militar, polica, o la propia
institucin. La Constitucin proscribe, por ejemplo, que civiles que eventualmente
puedan ocasionar agravios sobre bienes jurdicos de las instituciones castrenses o de la
Polica Nacional, puedan ser sometidos a los tribunales militares. En ese sentido, en la
STC N. 0010-2001-AI/TC, se estableci que los civiles no pueden ser sometidos al
fuero militar, as estos hayan cometido los delitos de traicin a la patria o terrorismo,
pues de la interpretacin de la segunda parte del artculo 173 de la Norma Suprema
slo se desprende la posibilidad de que en su juzgamiento se apliquen las disposiciones
del Cdigo de Justicia Militar, siempre que la ley respectiva as lo determine, y, desde
luego, que tales reglas procesales sean compatibles con las derechos constitucionales
de orden procesal.

131.Finalmente, al haberse delimitado que el mbito competencial de la jurisdiccin


militar es especficamente la comisin de un delito de funcin, la Norma Suprema
tambin ha prohibido que en esa determinacin de la competencia un elemento
decisivo pueda estar constituido por el lugar en que se cometa el delito. Por ende, (...)
No basta que el delito se cometa en acto de servicio, o con ocasin de l, o en lugar
militar: es menester que afecte por su ndole a las fuerzas armadas como tales (...)
[Germn Bidart Campos, El status constitucional de las Fuerzas Armadas en
Argentina, en Jos Palomino Manchego y Jos Carlos Remotti, Jurisdiccin militar y
Constitucin en Iberoamrica, Editorial Grigley, Lima 1997].

132.El delito de funcin se define como aquella accin tipificada expresamente en la Ley
de la materia, y que es realizada por un militar o polica en acto de servicio o con
ocasin de l, y respecto de sus funciones profesionales.

133.Tal acto, sea por accin u omisin, debe afectar necesariamente un bien jurdico
privativo de la institucin a la que pertenece el imputado; es decir, que la naturaleza
del delito de funcin no depende de las circunstancias de hecho, sino del carcter de
inters institucionalmente vital, que se ve afectado mediante un acto perpetrado por
un efectivo militar o policial en actividad.

134.Dicho bien tiene la singularidad de ser sustancialmente significativo para la existencia,


operatividad y cumplimiento de los fines institucionales. La tutela anteriormente
sealada debe encontrarse expresamente declarada en la ley.

Entre las caractersticas bsicas de los delitos de funcin se encuentran las siguientes:

A). En primer lugar, se trata de afectaciones sobre bienes jurdicos de las Fuerzas Armadas
o de la Polica Nacional tutelados por el ordenamiento legal, y que se relacionan con el
cumplimiento de los fines constitucionales y legales que se les encargan. Se trata de una
infraccin a un bien jurdico propio, particular y relevante para la existencia organizacin,
operatividad y cumplimiento de los fines de las instituciones castrenses.

Para ello es preciso que la conducta considerada como antijurdica se encuentre prevista en
el Cdigo de Justicia Militar. Ahora bien, no es la mera formalidad de su recepcin en

180
dicho texto lo que hace que la conducta antijurdica constituya verdaderamente un delito de
funcin. Para que efectivamente pueda considerarse un ilcito como de funcin o
militar, es preciso que:

i. Un militar o polica haya infringido un deber que le corresponda en cuanto tal; es


decir, que se trate de la infraccin de una obligacin funcional, por la cual el
efectivo estaba constreido a mantener, o a realizar, o no realizar, un
comportamiento a favor de la satisfaccin de un inters considerado
institucionalmente como valioso por la ley; adems, la forma y modo de su
comisin debe ser incompatible con los principios y valores consagrados en el
texto fundamental de la Repblica (deber militar).

Por ende, no se configura como infraccin al deber militar o policial la negativa al


cumplimiento de rdenes destinadas a afectar el orden constitucional o los
derechos fundamentales de la persona.

ii. Con la infraccin del deber militar, el autor haya lesionado un bien jurdico militar
que comprometa las funciones constitucionales y legalmente asignadas a las
Fuerzas Armadas y a la Polica Nacional.

iii. La infraccin revista cierta gravedad y justifique el empleo de una conminacin y


una sancin penal.

B). En segundo lugar, el sujeto activo del ilcito penal-militar debe ser un militar o efectivo
policial en situacin de actividad, o el ilcito debe ser cometido por ese efectivo cuando se
encontraba en situacin de actividad. Evidentemente, estn excluidos del mbito de la
jurisdiccin militar aquellos que se encuentran en situacin de retiro, si es que el propsito
es someterlos a un proceso penal-militar por hechos acaecidos con posterioridad a tal
hecho.

C). En tercer lugar que, cometido el ilcito penal que afecta un bien jurdico protegido por
las instituciones castrenses o policiales, este lo haya sido en acto del servicio; es decir, con
ocasin de l.

5.6 El control de validez del artculo 10 de la Ley N. 24150

135. Como se ha expuesto, la actora afirma que el artculo 10 de la Ley N. 24150 es


incompatible con el artculo 173 de la Constitucin, dado que mediante dicha disposicin
se habra establecido la competencia de la jurisdiccin militar en funcin del lugar de la
comisin del delito y por la calidad del agente que lo comete. A su juicio, la asignacin de
tal competencia en funcin del lugar donde se cometa el delito, se desprendera de la
primera parte del impugnado artculo, segn el cual:

Los miembros de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales, as como


todos aquellos que estn sujetos al Cdigo de Justicia Militar que se
encuentren prestando servicios en las zonas declaradas en estado de

181
excepcin, quedan sujetos a la aplicacin del mencionado cdigo
(subrayado nuestro).

136. El Tribunal Constitucional considera que sobre dicha fraccin dispositiva es posible
inferir, cuando menos, dos sentidos interpretativos. A saber:

a. En primer lugar, si es que se hace abstraccin de la frase subrayada en la disposicin


[en la forma como se ha efectuado en el fundamento anterior], una primera norma o
sentido interpretativo sera el siguiente: quienes tienen la condicin de miembros
de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales estn sujetos a la aplicacin del Cdigo
de Justicia Militar.

b. En segundo lugar, tambin estn sujetos a la aplicacin del Cdigo de Justicia


Militar y, por tanto, al fuero privativo, los miembros de las Fuerzas Armadas o
Policiales que se encuentren prestando servicios en las zonas declaradas en estado
de excepcin.

137. En ambos casos, el Tribunal Constitucional considera que se trata de sentidos


interpretativos manifiestamente inconstitucionales. El primero, porque condiciona la
aplicacin del Cdigo de Justicia Militar y, por tanto, habilita la competencia del fuero
privativo, por el simple hecho de tener la condicin de miembro de las Fuerzas Armadas o
las Fuerzas Policiales [ratione personae]. El segundo porque, adems de la calidad del
agente, condiciona la aplicacin del Cdigo de Justicia Militar y, por tanto, habilita la
competencia del fuero privativo en atencin al lugar en que se cometa el delito (ratione
loci); esto es, por establecer que un miembro de las Fuerzas Armadas o de la Polica
Nacional estar sometido al fuero militar y le ser aplicable el referido Cdigo, si es que se
encuentra prestando servicios en las zonas declaradas en estado de excepcin.

138. De manera que, como se ha expuesto, al ser ambos criterios incompatibles con el
artculo 173 de la Constitucin, debe declararse la inconstitucionalidad de esta fraccin de
la disposicin impugnada.

139.En cambio, no se encuentra en la misma situacin la segunda parte de la misma


disposicin, la cual establece que: (...) Las infracciones tipificadas en el Cdigo de
Justicia Militar que [se] cometan en el ejercicio de sus funciones son de competencia
del fuero privativo militar, salvo aquellas que no tengan vinculacin con el servicio, ya
que, con independencia de que este Tribunal tenga pendiente de resolver la accin de
inconstitucionalidad interpuesta contra el Cdigo de Justicia Militar, prima facie no
considera que sea inconstitucional que se establezca, de modo general, que ser de
competencia del fuero privativo militar el juzgamiento y la sancin por las infracciones
que se encuentren previstas en dicho Cdigo, salvo aquellas que no tengan vinculacin
con el servicio. Y es que, tratndose de un cuerpo normativo en el que, en principio,
deben tipificarse las conductas antijurdicas que afectan bienes jurdicos castrenses o
policiales, evidentemente su juzgamiento, y eventual sancin, es competencia de la
jurisdiccin militar.

182
Por estos fundamentos, y con la autoridad que la Constitucin Poltica del Per le
confiere, este Tribunal Constitucional

HA RESUELTO

1. 1. Declarar FUNDADA, en parte, la demanda; en consecuencia:

a) Inconstitucionales los incisos c), d) y e) del artculo 5, modificados por el Decreto


Legislativo N. 749, y el artculo 11 de la Ley N. 24150.

b) Inconstitucional la frase poltico del artculo 4 de la Ley N. 24150; de modo que


dicho artculo 4 se mantendr con el siguiente texto:

El control del orden interno en las zonas de emergencia es asumido por un


Comando Militar que est a cargo de un Oficial de Alto Rango designado por el
Presidente de la Repblica, a propuesta del Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas, quien desempea las funciones inherentes al cargo que establece la
presente ley en el mbito de su jurisdiccin, de acuerdo con las directivas y planes
de emergencia aprobados por el Presidente de la Repblica.

c) Inconstitucional la frase asegurar del inciso b) del artculo 5 de la Ley N.


24150, modificado por el Decreto Legislativo N. 749, subistiendo dicho inciso de
la siguiente manera:

b. Asumir la iniciativa de las acciones de coordinacin para la participacin de los


sectores pblico y privado, ubicados en las zonas de emergencia, en la ejecucin de
los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo, a fin de lograr la Pacificacin
Nacional y la erradicacin de la delincuencia terrorista y el narcotrfico.

d) Inconstitucional la frase (...) y la accin de gobierno y control poltico


administrativo del artculo 8 de la Ley N. 24150, el cual se mantiene con el
siguiente enunciado lingstico:

Art. 8. En el estado de sitio, el oficial de las Fuerzas Armadas que suma el


Comando Poltico Militar adoptar, en el mbito de su jurisdiccin, las medidas
siguientes: la ejecucin de las actividades de movilizacin; la ejecucin de las
actividades de Defensa Civil; la seguridad territorial. Todas ellas para asegurar el
normal desarrollo de las actividades de la poblacin y de apoyo de las operaciones
militares.

e) Inconstitucional el prrafo Los miembros de las Fuerzas Armadas o Fuerzas


Policiales, as como todos aquellos que estn sujetos al Cdigo de Justicia Militar
que se encuentran prestando servicios en las zonas declaradas en estado de
excepcin, quedan sujetos a la aplicacin del mencionado Cdigo del artculo 10

183
de la referida Ley N. 24150. En consecuencia, dicho artculo 10 subsiste con el
siguiente texto:

Art. 10. Las infracciones tipificadas en el Cdigo de Justicia Militar que cometan
en el ejercicio de sus funciones son de competencia del fuero privativo militar, salvo
aquellas que no tengan vinculacin con el servicio.

2. Declarar INFUNDADA la demanda en lo dems que contiene, disponiendo que el


artculo 2 de la Ley N. 24150 se interprete conforme a los Fundamentos N.os 41 y 42
de esta sentencia.

3. EXHORTAR a los poderes pblicos para que dicten las disposiciones legales de
naturaleza econmica a favor de las Fuerzas Armadas, teniendo en cuenta lo expuesto
en el Fundamento 30 de este sentencia, en aras de asegurar el cabal cumplimiento de lo
establecido en los artculos 137 y 163 de la Constitucin.

Dispone la notificacin a las partes, la publicacin de esta sentencia en el diario oficial El


Peruano y de su parte resolutiva en otro diario de circulacin nacional; y el archivamiento
del proceso.

SS.

ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA

184
INDICE

INTRODUCCION ................................................................................................................. 5
CAPTULO 1._ TRANSFORMACION DE LA GUERRA................................................ 10
1.1._ Conceptos................................................................................................................ 10
1.2._ Restricciones Formales ........................................................................................... 14
1.3._ Restriccin Moral.................................................................................................... 15
1.4._ El rol dominante de la Poltica................................................................................ 15
1.5._ La influencia de los medios de comunicacin masiva............................................ 16
1.6._ La dificultad del reconocimiento del Enemigo ....................................................... 17
1.7._ Restriccin en el empleo de algunas armas. ........................................................... 18
1.8._ La globalizacin...................................................................................................... 19
1.9._ Los nuevos roles...................................................................................................... 19
1.10._ El enfoque Multidimensional................................................................................ 20
1.11._ Tecnificacin y Profesionalizacin....................................................................... 21
1.12._ Conclusiones ......................................................................................................... 21
CAPTULO 2._ LA EVOLUCION DE LAS LEYES DE LA GUERRA........................... 23
2.1._ Fuentes del derecho de la Guerra............................................................................ 25
2.2._ Principios fundamentales de las leyes de la Guerra................................................ 25
2.3._ Derechos Humanos y Derecho Internacional Pblico ............................................ 27
2.4._ Convenciones Internacionales................................................................................. 27
2.5._ Definiciones importantes ........................................................................................ 29
2.6._ Ley de la Guerra - conducta regulada ..................................................................... 31
2.7._ Obediencia debida................................................................................................... 32
2.8._ rdenes responsables.............................................................................................. 35
2.9._ Ventajas Militares de Obedecer y Respetar los Derechos Humanos y la Ley de la
Guerra............................................................................................................................... 38
2.10._ Reglas de Enfrentamiento - Definicin................................................................. 39
2.11._ Propsito de las Reglas de Enfrentamiento........................................................... 45
2.12._ Implementacin de las ROE. ................................................................................ 47
2.13._ Problemas con las Reglas de Enfrentamiento. ...................................................... 49
2.14._ El Abogado Militar ............................................................................................... 53
2.15._ Una Propuesta de Clasificacin de las Reglas de Enfrentamiento........................ 54
2.16._ Conclusiones ......................................................................................................... 56
CAPTULO 3._ CONTROL DEMOCRATICO DE LAS FUERZAS ARMADAS. .......... 58
3.1._ Las Relaciones Cvico Militares ............................................................................. 60
3.2._ Los Estados de Excepcin o de Emergencia........................................................... 66
3.3._ Responsabilidades en los Estados de Excepcin .................................................... 71
3.4._ El Comando y Control ............................................................................................ 81
3.5._ Definicin de Variables .......................................................................................... 82
3.6._ La Autoridad del Poder Poltico.............................................................................. 85
3.7._ Competencia del Poder Poltico.............................................................................. 86
3.8._ Responsabilidad del Poder Poltico......................................................................... 87
3.9._ El costo poltico ...................................................................................................... 91
3.10._ Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica .............................................. 92

185
3.11._ Valor Legal de las Reglas de Enfrentamiento de la Autoridad Poltica ............... 94
3.12._ Conclusiones ......................................................................................................... 94
CAPTULO 4._ LA FRONTERA DEL PERU CON COLOMBIA.................................... 96
4.1._ Situacin Actual...................................................................................................... 96
4.2._ Presencia de las Fuerzas Armadas en la Frontera................................................... 98
4.3._ Situacin Cvico Militar en el Per......................................................................... 99
4.4._ Situacin de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional del Per en el rea del
conflicto. ........................................................................................................................ 102
4.5._ Situacin de las Fuerzas Pblicas de Colombia.................................................... 104
4.6._ Situacin de las FARC.......................................................................................... 106
4.7._ Situacin del Conflicto ......................................................................................... 107
4.8._ Medidas de Confianza Mutuas.............................................................................. 109
4.9._ Posibles Escenarios............................................................................................... 110
4.10._ La Toma de Decisiones de parte de los Comandos Operacionales y Tcticos... 111
4.11._ Posibles Consecuencias ...................................................................................... 112
4.12._ Conclusiones ....................................................................................................... 112
CAPTULO 5._ APLICACIN DE LAS REGLAS DE ENFRENTAMIENTO DE LA
AUTORIDAD POLTICA EN LA FRONTERA PERUANO COLOMBIANA.............. 115
5.1._ Interoperabilidad ................................................................................................... 115
5.2._ Cmo establecer la interoperabilidad de las ROE y las REAP............................. 117
5.3._ Implementacin de un modelo de rgimen internacional que emplee las REAP . 121
5.4._ Compromiso Poltico. Un reto para la clase Poltica. ........................................... 123
5.5._ Conclusiones ......................................................................................................... 124
CONCLUSIONES FINALES............................................................................................ 126
DEFINICION DE TERMINOS......................................................................................... 128
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................... 133
APENDICES...................................................................................................................... 139
I. ACUERDO ENTRE LA REPBLICA DEL PER Y LA REPBLICA DE
COLOMBIA PARA COMBATIR EL TRFICO DE AERONAVES
PRESUNTAMENTE COMPROMETIDAS EN EL TRFICO ILCITO DE
ESTUPEFACIENTES Y DELITOS CONEXOS.......................................................... 139
II. MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE EL MINISTERIO DE
DEFENSA NACIONAL DE LA REPBLICA DE COLOMBIA, EL MINISTERIO DE
DEFENSA Y EL MINISTERIO DE JUSTICIA DE LA REPBLICA FEDERATIVA
DE BRASIL, Y EL MINISTERIO DE DEFENSA DE LA REPBLICA DEL PER
PARA COMBATIR LAS ACTIVIDADES ILCITAS EN LOS ROS FRONTERIZOS
Y/O COMUNES ............................................................................................................ 142
III. SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N. 0017-2003-
AI/TC 147

186