Universidad de Carabobo

Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas

Escuela De Derecho Lic. Miguel Jos Sanz
Ctedra De Derecho Constitucional
3er ao de Derecho- Seccin 07.
INTRODUCCION
Presidencialismo es el sistema de organizacin poltica en el que el presidente de la repblica es
tambin jefe del poder ejecutivo, es unipersonal, aunque se auxilia de organismos para cumplir sus
diversas funciones, tanto en la administracin pblica como en la gobernabilidad. Se otorga
preponderancia de forma constitucional al poder ejecutivo, en detrimento de la divisin de poderes y
autonoma de los rganos de gobierno. Un ejecutivo fuerte es en s antidemocrtico, siempre y cuando
est controlado, este subordinado al sufragio universal y sus actos estn enmarcados dentro de la ley
fundamental.
El gran problema del sistema presidencial, ha consistido en que el presidente debe contar actitud
poltica y administrativa para gobernar un pas en vas de desarrollo, y por la otra, en que han de serle
sealadas limitaciones para que no caiga en la arbitrariedad y se respeten las libertades de los
individuos.
El presente trabajo busca conocer los antecedentes y caractersticas del presidencialismo; sirviendo
como gua el desarrollo del presente documento las siguientes interrogantes: Qu es el
presidencialismo? Cul es su origen? Cules son sus caractersticas? Clases de presidencialismo?
Neopresidencialismo, El presidencialismo en amrica, Los problemas del presidencialismo y la
constitucin de 1961, el sistema de gobierno en la constitucin de 1999, el desarrollo legislativo y
reglamentario del sistema de gobierno previsto en la constitucin de 1999, Evaluacin crtica del vice
presidente ejecutivo en el sistema de gobierno previsto en la constitucin de 1999, los problemas
estructurales y el funcionamiento del presidencialismo, el cumplimiento del programa presidencial de
gobierno y la agenda legislativa, consideracin final.
En este trabajo trataremos los argumentos tericos del presidencialismo y las facultades
constitucionales del presidente de la repblica.
 I. CONCEPTO
El presidencialismo es una forma de gobierno, es decir, una forma de organizar el poder pblico para
gobernar una comunidad considerada desde el punto de vista jurdico. Frente a las formas de gobierno
en las que se produce una concentracin absoluta de poderes, por inaplicacin del principio de divisin
de poderes formulado en su versin clsica por Locke y Montesquieu, como son las democracias puras,
las autarquas o las dictaduras parlamentarias, el presidencialismo es un sistema de distribucin, es
decir, una forma de gobierno en la que se s se produce divisin de poderes. A su vez, el
presidencialismo es una forma de gobierno simple, junto con el sistema parlamentario y el asambleario,
frente a otras formas complejas que pueden ser bien sistemas de transicin como el parlamentarismo
orleanista, o de combinacin, como el sistema directoral, el semipresidencialista o el
semiparlamentario. Puede por tanto definirse al presidencialismo como aquella forma de gobierno en la
que prima el principio de divisin de poderes y el papel del Jefe del Estado, que es a la vez Jefe del
Gobierno.
II. ORIGEN
El fundamento terico del presidencialismo es la desconfianza hacia cualquier forma de ejercicio del
poder, lo que condujo a acentuar la idea de que ste deba encontrarse dividido de forma clara y tajante.
La forma paradigmtica del sistema presidencial surge en Estados Unidos, donde la idea de divisin de
poder se consider esencial tanto para la forma de Estado, entre el poder de la Federacin y de los
estados, tal y como fue defendido por Hamilton en El Federalista, como para la forma de gobierno,
entre los rganos estatales. La Constitucin de Estados Unidos de 1787 marca una nueva etapa del
gobierno parlamentario en la metrpoli, donde el monarca se convierte en las colonias de Nueva
Inglaterra en Presidente electo, asume el poder de direccin poltica y nombra sin trabas a sus
ministros, que no constituyen un colegio en sentido tcnico-jurdico, sin que el Congreso pueda
intervenir en el cese de unos y otros salvo por la va puramente judicial del acusado. El
presidencialismo norteamericano fue el modelo de sus homlogos en Iberoamrica, donde sin embargo
tambin existen influjos parlamentarios como en Chile; en Europa el presidencialismo slo tuvo
existencia temporal, como por ejemplo en la Constitucin francesa de 1848, que supuso un intento de
adaptar el sistema de Estados Unidos a travs de la obra La democracia en Amrica de A. de
Tocqueville, o la Constitucin espaola de 1931.
III. CARACTERISTICAS
Como caractersticas del sistema presidencialista, cabe destacar en primer lugar la aplicacin del
principio de la divisin de poderes, recibido en Estados Unidos desde la teora de John Locke, en su
Segundo Tratado sobre el Gobierno civil, donde diferencia entre poder legislativo, ejecutivo y
federativo. El sistema presidencialista de Estados Unidos es segn la mejor doctrina aquel que ms
rgidamente realiza el principio de divisin de poderes, a los cuales estn dedicados los tres primeros
artculos de la Constitucin americana de 1787. El poder ejecutivo tiene en su vrtice al Presidente, que
nombra a todos los funcionarios principales, segn el trfico de influencias, incluyendo a los secretarios
de Estado, que estn subordinados a l estrictamente, sin formar gabinete. El Presidente es controlado
por el Senado slo en determinadas atribuciones, ya que se requiere su aprobacin slo para algunos
nombramientos de mayor relieve y para la ratificacin de tratados internacionales, por mayora de dos
tercios. En todos los sistemas presidencialistas, el Ejecutivo presenta determinadas caractersticas
comunes: no slo ejecuta, sino que posee un propio, derivado de su legitimidad directa. Esta misma
fuente de legitimidad autnoma le otorga un carcter representativo.
En las monarquas, por tanto, suelen combinarse la representacin popular del Parlamento con la
representacin del Estado por el Monarca, mientras que en las Repblicas, tanto la Asamblea como el
Presidente asumen caracteres representativos, lo que deja clara esa situacin de equiparacin poltica en
la que se basa el sistema. El poder legislativo est formado por la Cmara de Representantes y el
Senado, el Presidente no puede convocar ni disolver las Cmaras, no tiene iniciativa legislativa, slo
tiene un veto suspensivo. El poder judicial federal est constituido por jueces nombrados por el
Presidente, que duran en su cargo ilimitadamente, y pueden ejercer control de constitucionalidad de las
leyes, es la judicial revisin. La divisin de poderes por tanto, se acenta pero al mismo tiempo se
combina con una segunda caracterstica del sistema presidencialista, como es el equilibrio y la
distribucin de materias entre los distintos rganos constitucionales.
La idea de control recproco y de equilibrio entre los rganos constitucionales tiene como finalidad
evitar la preponderancia de cualquiera de ellos. El poder ejecutivo no se identifica con una ejecucin
estricta y automtica, sino que se concibe desde una perspectiva ms amplia, como gobierno, dotado
por tanto de la facultad de direccin poltico. Slo desde este prisma se puede hallar dicho equilibrio,
puesto que as logra igualarse con el poder legislativo, por medio de una distribucin material, es decir,
determinadas materias quedan en manos de la decisin gubernativa, y otras en manos de la decisin
legislativa, ya que de lo contrario, el Ejecutivo slo podra actuar previa intervencin del Legislativo.
En cuanto a la distribucin material, ha de ser mnimamente coordinada entre el Presidente, es decir la
Jefatura del Estado, y el Parlamento, de modo que cada uno poseera una direccin propia. En efecto, el
Parlamento no es el nico que tiene un poder de direccin poltica autnomo, sino que tambin lo posee
la Jefatura del Estado como consecuencia de una legitimacin directa, ya sea dinstica, como ocurre en
el caso de los sistemas monrquicos, ya sea democrtica, por eleccin del cuerpo electoral.
En el mbito normativo, esta separacin puede plasmarse en una relacin de distribucin material entre
las fuentes del Derecho procedentes del Ejecutivo y del Legislativo, como suceda, por ejemplo, en el
Dualismo Monrquico, forma germana que adopt la Monarqua Constitucional. Pero esta funcin de
gobierno est tambin mnimamente coordinada, ya que, siendo imposible la separacin absoluta, se
admiten materias conexas en las que la decisin corresponde a ambos rganos, o en las que uno puede
interferir en la esfera ajena. Esta coordinacin se produce tanto en el mbito normativo, en mecanismos
como la posibilidad de veto o iniciativa legislativa del Jefe de Estado, como de condicionamiento, as
por ejemplo la posibilidad de control parlamentario, pero es siempre una coordinacin mnima,
concebida esencialmente en trminos defensivos, para evitar la preponderancia de cualquiera de los dos
rganos.
Se descartan por tanto mecanismos de condicionamiento que produzcan efectos jurdicos ms
relevantes, y sobre todo aquellos que implican la obligatoriedad de prdida del cargo, como pueden ser
la responsabilidad poltica y la disolucin anticipada. Por su parte, la responsabilidad poltica se
sustituye por una responsabilidad penal, exigible a travs del procedimiento de acusacin.
IV. CLASES
Dentro de la forma de gobierno presidencialista, cabe diferenciar varios tipos de presidencialismo: la
monarqua constitucional, el presidencialismo puro y el sistema consular.
1. Monarqua constitucional
El origen de la monarqua constitucional se remonta a la Constitucin francesa de 1791, que atribuye
conjuntamente al cuerpo legislativo y al Rey la condicin de representantes de la nacin. Las dos
Constituciones francesas de la Restauracin, de 1814 y 1830, fueron el principal vehculo de
penetracin en la Europa continental del modelo de gobierno ya afirmado en Inglaterra y en el que se
inspiraron el Estatuto Albertino de 1848, la Constitucin prusiana de 1870 y la Constitucin del
imperio alemn de 1871. La monarqua constitucional es un gobierno constitucional puro, en el que se
da un equilibrio entre el principio legitimista, del que era expresin el Rey, Jefe de Estado dotado de
una legitimacin dinstica, y el principio representativo, expresado slo por la Cmara de Diputados.
La evolucin de este sistema determin que el Parlamento lograse imponer un inicio de responsabilidad
poltica de los ministros, sobre todo tras las revoluciones burguesas de julio de 1830. En esta poca,
Benjamin Constant cre la figura del monarca como energa neutral, de acuerdo con la cual el Rey
participaba en las funciones de direccin poltica, pero los intereses supremos de la nacin deban
prevalecer sobre su voluntad en materias de defensa y poltica exterior. Esta forma de gobierno fue una
transicin entre la monarqua constitucional, que no contemplaba la relacin fiduciaria, y la monarqua
parlamentaria, que prev la relacin de confianza entre parlamento y gobierno con el Jefe de Estado
monrquico en un segundo plano. Esta fase ha sido designada como parlamentarismo orleanista. Se
caracteriza por un marco dualista, en el que se da la doble responsabilidad del gobierno frente a la
asamblea y el soberano segn el esquema de los tres rganos (jefe del Estado, Gobierno y Parlamento)
y dos poderes (ejecutivo y legislativo).
2. Presidencialismo puro
En el presidencialismo puro, por su parte, el Jefe del Estado es tambin unipersonal, dotado de una
legitimacin fruto de su eleccin por el cuerpo electoral. Ello implica la existencia de un
condicionamiento inexistente en la Monarqua constitucional, en cuanto el cuerpo electoral elige no
slo al Parlamento, sino tambin al Jefe de Estado, condicionando as la poltica estatal al seleccionar el
programa gubernativo del candidato que considere ms idneo. Se descarta que sea el Parlamento el
encargado de realizar ese condicionamiento a travs de una investidura, a fin de garantizar la
autonoma de la direccin que porte el Jefe de Estado.
3. Sistema consular
En el sistema consular, la Jefatura de Estado es colegiada, si bien est integrada por un nmero
reducido de miembros. Las razones de esta unipersonalidad o reducida composicin de la Jefatura del
Estado son varias, destaca el carcter dinmico del ejercicio efectivo del poder ejecutivo, as como el
hecho de que el Ejecutivo ostenta la condicin de Jefe de Estado, y este ltimo cargo difcilmente
podra compatibilizarse con un grupo numeroso, de acuerdo con la teora de los framers de la
Constitucin de Estados Unidos: la unidad tiende a la energa, de modo que el peso numrico de la
Asamblea se compensa con la concentracin del poder en un solo sujeto, o en un rgano con escasos
titulares.
Pese al mantenimiento del sistema presidencialista en Estados Unidos, el Parlamento se ha conservado
dentro de sus lmites, y eso le convierte en un rgano poderoso frente a sus homlogos europeos. Pese
al tiempo transcurrido y las modificaciones sufridas por el sistema poltico norteamericano, este sigue
respondiendo al estricto modelo presidencialista, bajo influencias como el lobbying, el
neocorporativismo o la presin de los intereses socio-econmicos. En Iberoamrica, el
presidencialismo evolucion despus de 1989, actualmente se encuentran tres fases en su desarrollo:
tradicional, en la que prima el poder de un Presidente autoritario, transicional, en la que existen
controles exclusivamente jurisdiccionales, y democrtico, donde existen controles jurisdiccionales y
polticos, como por ejemplo sucede en la Constitucin de Chile o en la de Uruguay.
V. NEOPRESIDENCIALISMO
Cabe hacer una referencia a una modalidad de presidencialismo que puede llegar a constituir una forma
de gobierno autnoma, como es el neopresidencialismo. El origen histrico del neopresidencialismo se
encuentra en el rgimen autoritario de Napolen, el bonapartismo, que uni la apariencia de una
constitucionalidad democrtica a una estricta jerarqua en la estructura del poder de mando. Puede
definirse al neopresidencialismo como aquel rgimen poltico en el cual, a travs de determinadas
instituciones constitucionales, el jefe de Gobierno es superior en poder poltico a todos los dems
rganos estatales. Desde la Segunda Guerra Mundial, cuando la monarqua constitucional implantada
artificialmente en varios pases se deshizo, el tipo neopresidencialista ha gozado de una creciente
popularidad por garantizar al detentador nico el monopolio indiscutible del poder bajo el principio de
legitimidad popular.
VI. EL PRESIDENCIALISMO EN AMRICA
Prcticamente todos los pases de Amrica tienen un sistema presidencial. Con excepcin de Canad,
Guyana, Belice y algunos estados de las Antillas. Es decir, que el Rgimen presidencialista es tpico de
Estados Unidos y de los pases de tradicin iberoamericana.
El presidente en Amrica Latina se ha convertido en el centro del poder poltico, de la integracin
nacional, de la orientacin del Estado y de las relaciones internacionales. Al mismo tiempo ha
encarnado la tradicin cultural, los valores y los consensos sociales, tanto que los ensayos inclinados al
parlamentarismo, no han sido exitosos. Con motivo de la cada de los regmenes autoritarios a partir de
1980, se recrudeci el debate sobre la reduccin del presidencialismo y la transformacin al
parlamentarismo europeo en varios pases, especialmente en el hemisferio sur.
Simtricamente, al crecimiento del poder ejecutivo ha correspondido debilitamiento del legislativo y
del judicial, lo que histricamente ha desembocado en autoritarismo. A falta de fortaleza del
legislativo, que tiene constitucionalmente un papel muy restringido, el presidente ocupa casi todo el
espectro poltico, mientras que el Congreso se limita fundamentalmente a ser el espacio de la
representacin de intereses y partidos y de tramitacin de las leyes.
Todos los regmenes polticos dependen de la capacidad de sus gobernantes para el ejercicio de la
gestin pblica, para inspirar confianza, para conocer los lmites de su poder y para lograr un consenso
mnimo. Sin embargo, en Amrica Latina, el presidencialismo que devino del modelo norteamericano,
se adapt a la crisis de la democracia y a la necesidad de otorgarle al Jefe del Ejecutivo poderes
amplios debido a la situacin de subdesarrollo de estas regiones, paralelamente con la necesidad de
limitarlo en sus atribuciones, a fin de evitar arbitrariedades y abusos de poder. En la prctica, lo que ha
ocurrido es que el autoritarismo presidencial ha llenado la tradicin poltica latinoamericana. Se espera
que la figura presidencial sea fuerte y paternalista, pero no tirana. La escasa madurez poltica ha
llevado a la tendencia de personalizar el poder y a su vez el Presidente logra manejar el Congreso a
travs de los partidos y la corrupcin. A esto se le agrega las competencias legislativas de los
presidentes latinoamericanos habilitados por el Congreso.
El Presidencialismo en Venezuela es amplio pues concentra atribuciones, competencias y poderes de
designacin, reglamentarios, habilitantes, organizativos y de direccin poltica. Hoy es el eje del
sistema del Estado, donde la separacin de poderes es prcticamente nula. Si bien las Constituciones en
Venezuela se han adaptado a los intereses de los caudillos y del omnipotente Presidente, la vigente,
siendo una Constitucin presidencialista no hay sino que ver las atribuciones del Artculo 236
constitucional , es notoria la ausencia de hecho y de derecho de controles populares, polticos,
administrativos y presupuestarios sobre la figura presidencial, alterndose incluso de facto los
postulados normativos que en esta materia existen.
VII. LOS PROBLEMAS DEL PRESIDENCIALISMO Y LA CONSTITUCIN DE 1961
En criterio, los problemas ms comunes del presidencialismo en Amrica Latina pueden resumirse en
tres grupos de naturaleza distinta: a) Aquellos cuyo origen se encuentra en el diseo institucional del
sistema de gobierno; b) Aquellos cuyo origen se encuentra en la cultura social y la praxis poltica, y c)
Aquellos cuyo origen se encuentra en la gerencia de la accin de gobierno. Los del primer grupo los
relativos al diseo institucional, que son los que aqu se abordarn, y no los restantes, se formulan
desde una perspectiva exclusivamente normativa lo previsto constitucionalmente, y segn el
mencionado autor 15 se refieren a la reducida capacidad del presidencialismo para: promover la
colaboracin entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo; resolver democrticamente las crisis de
gobierno; generar eficiencia y eficacia. Partiendo de esta precisa tipologa, a continuacin se examinar
brevemente como la doctrina especializada trat tales problemas.
1. INCAPACIDAD DEL PRESIDENCIALISMO PARA PROMOVER EN TODOS LOS
ESCENARIOS POLTICOS
La colaboracin entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo Conforme al artculo 148 de la Constitucin
de 1961, para formar el Senado del extinto Congreso de la Repblica deban elegirse por votacin
directa y secreta, dos senadores por cada estado y dos por el extinto Distrito Federal, ms los senadores
adicionales que resultaren de aplicar el principio de representacin de las minoras. En sentido parecido
se pronunciaba el artculo 151 respecto de la Cmara de Diputados, donde deban elegirse por votacin
directa y secreta, tantos diputados como resultaren de la base poblacional de cada Estado, ms los
diputados adicionales que resultaren de aplicar el principio de representacin proporcional de las
minoras.
Por otra parte, el Presidente de la Repblica, simultneamente jefe de Estado y del Ejecutivo Nacional,
deba elegirse por votacin universal y directa, resultando electo el candidato que obtuviere mayora
relativa de la votacin (arts. 181 y 183 Constitucin 1961). Como puede observarse, en el
presidencialismo venezolano de 1961 la legitimidad de los Poderes Legislativo y Ejecutivo Nacional
era igual de democrtica, pues ambos Poderes se formaban mediante la votacin universal, directa y
secreta.
Para Fernndez, la legitimacin separada y democrtica que obtienen al mismo tiempo los Poderes
Legislativo y Ejecutivo puede ser un problema pues, por una parte, " el Ejecutivo no requiere de la
confianza del Parlamento, como s ocurre en los sistemas parlamentarios ", y por la otra, " el
Parlamento no se identifica polticamente con la funcin ejecutiva, ya que no participa en el Poder
Ejecutivo". Un resultado electoral posible bastante comn aade ese autor es que el Presidente sea de
un sector poltico y el parlamento de otro, pudiendo originarse permanentes enfrentamientos
institucionales, o en el mejor de los casos, indiferencia poltica con una nula colaboracin entre ambos
Poderes. La crtica se resume, segn Fernndez, en que los diseos del sistema presidencial no sirven
para promover en distintas coyunturas polticas, la colaboracin entre los Poderes mediante la
negociacin entre el Gobierno y la Oposicin, para que las acciones gubernamentales sean
compartidas.
Linz, como ya seal, fue igualmente crtico de esta " legitimidad dual. En su criterio, "no existe
principio democrtico alguno para resolver las disputas acerca de cul de las dos partes representa
realmente la voluntad del pueblo ", cuando la perspectiva social y poltica del Poder Legislativo difiere
de la que tienen el Presidente y sus partidarios. Puede pasar explica que estando integrado el
parlamento por legisladores elegidos en sus respectivas circunscripciones territoriales, y en ausencia de
mecanismos para distinguir al verdadero portador de la legitimidad democrtica, el Presidente se sienta
tentado a movilizar a sus partidarios en contra de las "oligarquas locales ", o a usar formulaciones
ideolgicas para desacreditar a los legisladores. De este modo, la rivalidad institucional puede asumir el
carcter de lucha social y poltica potencialmente explosiva. Las tensiones institucionales que en
algunas sociedades pueden ser pacficamente zanjadas a travs de la negociacin o por vas legales,
puede en otras tierras menos felices buscar su solucin en las calles.
Nogueira participa tambin de esta crtica al sealar que una de las debilidades del presidencialismo es
que, al no necesitar el Presidente elegido directamente por el pueblo de preocuparse por mantener y
alcanzar una mayora parlamentaria de apoyo, y no existir estmulo institucional para ejercer una
oposicin seria, se fomentan las conductas de rigidez e irresponsabilidad de los actores polticos, y no
se genera un medio adecuado para las tendencias al compromiso, la negociacin y la responsabilidad,
en tal sentido, el sistema no favorece las relaciones de cooperacin entre el gobierno y el parlamento,
especialmente cuando existen partidos organizados y disciplinados.
En fin, lo que esta crtica trata de resaltar, segn Fernndez, es la necesidad de que los diseos
institucionales del sistema de gobierno promuevan siempre la negociacin poltica entre el Gobierno y
la Oposicin, y evitar a toda costa el obstruccionismo parlamentario o Gobiernos aislados
institucionalmente.
2. INCAPACIDAD PARA HACER EFICIENTE Y EFICAZ LA ACCIN
GUBERNAMENTAL
Para terminar, el artculo 181 in fine de la Constitucin de 1961 estableca que el Presidente de la
Repblica era jefe del Estado y del Ejecutivo Nacional. En criterio, esta concentracin de las jefaturas
del Estado y del Gobierno en el Presidente origin al menos tres consecuencias: a) La confusin entre
polticas de Estado y polticas de gobierno, lo que condujo a que las polticas de Estado, fundamentales
y de largo aliento, cedieran en favor de las polticas de gobierno, que son coyunturales y de impacto
poltico inmediato; b) El Presidente no poda atender al mismo tiempo, con eficiencia y eficacia, las
obligaciones que se derivan de ambas jefaturas, y c) Pudo haberse desnaturalizado el principio de
divisin del poder como una garanta a la libertad y como racionalidad organizativa de la
especializacin de las funciones del Estado.
Mucho antes, a comienzos de los aos setenta, Jvito Villalba reproch la exagerada concentracin de
poderes en la persona del Presidente de la Repblica, y era conveniente segn su criterio adoptar un
rgimen semipresidencial donde el Presidente electo popularmente pudiera delegar funciones de
gobierno y administracin a un Ministro de superior jerarqua dentro del Gabinete.
El historiador Ramn J. Velsquez hizo una propuesta parecida en 1976, al sealar que debido a la
multiplicidad de atribuciones del Presidente de la Repblica, deba crearse un Primer Ministro que se
encargara de toda la parte administrativa del Poder Ejecutivo, mientras que el Jefe de Estado se
reservara toda la cuestin poltica inherente al cargo.
Lo propio hicieron un grupo de intelectuales en agosto de 1991, encabezados por Arturo Uslar Pietri,
quienes propusieron adoptar un sistema con un Presidente con poder decisorio, y un Primer Ministro
con cierto grado de responsabilidad parlamentaria, justificada esta propuesta, entre otras razones, en la
necesidad de redimensionar el Poder Ejecutivo y desmontar el Estado ineficiente.
En esta misma lnea se ubic Tejera, quien ya desde 1989 propuso ante la Academia de Ciencias
Polticas y Sociales crear un Primer Ministro para descargar al Presidente de muchas responsabilidades
y rutinas de gobierno. Posteriormente, en 1993, Tejera desarroll su idea al escribir que una razn para
 crear el Primer Ministro era de orden administrativo, en tanto que el Presidente pueda dedicarse al
examen de los problemas polticos ms importantes, dejndole la administracin al Primer Ministro.
Ya dentro de un rgimen presidencial, y no semipresidencial como lo apuntaban las propuestas
anteriores, estuvo la propuesta de Iribarren, quien seal que,
La necesidad de diferenciar lo ms posible las actividades netamente polticas de las propiamente
administrativas, es lo que en derecho pblico moderno ha llevado a que el Presidente de la Repblica
sea concebido ms como un Jefe de Estado que como un Jefe de Gobierno ocupndose de las referidas
actividades netamente polticas y a que exista un miembro del Gabinete que, al tiempo de desempear
las funciones ministeriales ordinarias que le correspondan, lleve as mismo el timn de la actividad
administrativa propiamente dicha.
La idea central que legitima su existencia la del Primer Ministro es la de una sana racionalizacin de las
tareas del Estado, conforme a la cual el Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y se ocupa de
los grandes asuntos y del manejo poltico interno y sobre todo externo de la Nacin, en tanto que el
Primer Ministro es el Jefe de la Administracin y se ocupa de la marcha cotidiana del Ejecutivo.
Segn lo explica Ayala, esa misma idea la hubo en el Programa de Gobierno de Carlos Andrs Prez en
1988, donde se propona crear un Primer Ministro Ejecutivo, y en una propuesta de la extinta Comisin
Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) de 1990, donde se plante crear un Primer Ministro
de libre eleccin y remocin por el Presidente quien seguira siendo Jefe de Estado y de Gobierno
pero compartira con ste funciones de coordinacin de la Administracin Pblica nacional, con
facultades propias y delegadas. Este planteamiento fue parcialmente acogido en 1991 por la Comisin
Bicameral Especial de Revisin de la Constitucin.
VIII. EL SISTEMA DE GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN DE 1999
Los rasgos principales del actual sistema de gobierno, segn lo previsto en la Constitucin de 1999,
pueden resumirse del siguiente modo:
Los diputados de la Asamblea Nacional son elegidos por votacin universal, directa, y secreta,
mediante un sistema que combina la representacin personal con la proporcional, para un perodo de
cinco aos (arts. 186 y 192).
El Presidente de la Repblica es igualmente elegido por votacin universal, directa y secreta, para un
perodo de seis aos, siendo reelegible de modo inmediato y por una sola vez (arts. 228 y 230).
El Presidente de la Repblica es jefe del Estado y tambin del Ejecutivo Nacional, en cuya condicin
dirige la accin de gobierno (art. 226).
El Poder Ejecutivo nacional lo ejercen, en los niveles superiores, el Presidente, un recientemente
creado Vicepresidente Ejecutivo y los ministros (art. 225).
El Vicepresidente Ejecutivo es un rgano directo e inmediato colaborador del Presidente en su
condicin de jefe del Ejecutivo Nacional (art. 238).
Las atribuciones constitucionales del Vicepresidente Ejecutivo son las siguientes:
a) Colaborar con el Presidente en la direccin del Gobierno;
b) Coordinar la Administracin Pblica nacional segn las instrucciones del Presidente;
c) Proponer al Presidente el nombramiento de los ministros;
 d) Presidir el Consejo de Ministros, previa autorizacin del Presidente, pero las decisiones que all se
adopten debe ser ratificadas por el Presidente para su validez;
e) Coordinar las relaciones del Ejecutivo Nacional con la Asamblea Nacional;
f) Presidir el Consejo Federal de Gobierno;
g) Nombrar y remover a los funcionarios nacionales cuya designacin no est atribuida a otra
autoridad;
h) Suplir las faltas temporales del Presidente, y
i) Ejercer las atribuciones que le delegue el Presidente de la Repblica (arts. 239 y 242/2).
El Vicepresidente Ejecutivo (y los ministros) son funcionarios de libre nombramiento y remocin por
el Presidente de la Repblica (art. 236.3), sin embargo, todos estn sujetos al voto de censura de la
Asamblea Nacional y pueden ser destituidos como consecuencia del mismo, si as lo deciden tres
quintas partes de los diputados (art. 187.10).
La aprobacin de tres votos de censura calificados al Vicepresidente Ejecutivo, dentro de un mismo
perodo constitucional, que hayan originado su remocin, habilita al Presidente de la Repblica para
disolver a la Asamblea Nacional, lo que conllevara la inmediata convocatoria de elecciones
legislativas (art. 240/2).
Todos los cargos de eleccin popular, incluso el Presidente de la Repblica y los diputados de la
Asamblea Nacional, son revocables si se cumplen los requisitos constitucionales, principalmente que la
iniciativa sea popular y con el qurum requerido, y que haya transcurrido la mitad del correspondiente
perodo constitucional (art. 72).
IX. EL DESARROLLO LEGISLATIVO Y REGLAMENTARIO DEL SISTEMA DE
GOBIERNO PREVISTO EN LA CONSTITUCIN DE 1999
El rgimen constitucional anteriormente resumido fue ratificado sin mayores complicaciones en la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica del 2001, y actualmente lo est en los artculos 47 y 48 del
Decreto presidencial con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Pblica (2008),
de conformidad con los cuales, la Vicepresidencia de la Repblica estar a cargo del Vicepresidente
Ejecutivo, rgano directo y colaborador inmediato del Presidente de la Repblica, y sus atribuciones
son:
1. Colaborar con el Presidente de la Repblica en la direccin de la accin del Gobierno.
2. Suplir las faltas temporales y absolutas del Presidente de la Repblica.
3. Coordinar la Administracin Pblica, de conformidad con las instrucciones del Presidenta o
Presidente de la Repblica.
4. Proponer al Presidente de la Repblica el nombramiento y remocin de los ministros.
5. Presidir, previa autorizacin del Presidente de la Repblica, el Consejo de Ministros.
6. Coordinar las relaciones del Ejecutivo Nacional con la Asamblea Nacional y efectuar el seguimiento
a la discusin parlamentaria de los proyectos de ley.
7. Presidir la Comisin Central de Planificacin.
8. Presidir el Consejo Federal de Gobierno y coordinar las relaciones del Ejecutivo Nacional con los
estados, los distritos metropolitanos y los municipios.
9. Ejercer las atribuciones que le delegue el Presidente de la Repblica.
10. Dirigir y coordinar el proceso de evaluacin de los resultados de las polticas pblicas adoptadas
por el Ejecutivo Nacional e informar de ello al Presidente de la Repblica.
11. Efectuar el seguimiento a las decisiones del Consejo de Ministros e informar peridicamente al
Presidente de la Repblica sobre el estado general de su ejecucin y resultados.
12. Efectuar el seguimiento a las instrucciones impartidas por el Presidente de la Repblica a las
ministras o ministros e informarle sobre su ejecucin y resultados.
13. Presidir el Consejo de Estado.
14. Entre otras, adems de las sealadas en la ley y otros actos normativos. No obstante, casi a 10 aos
de entrar en vigencia la Constitucin de 1999, el Presidente Hugo Chvez aprob el Reglamento
Interno del Consejo de Ministros Revolucionarios del Gobierno Bolivariano (2009), que tiene por
objeto la regulacin de la organizacin y funcionamiento del Consejo de Ministros para servir al pueblo
con lealtad, eficacia poltica y calidad revolucionaria (art. 1). Lo novedoso de este Reglamento Interno
es que, al margen de lo previsto en la Constitucin y en la mencionada Ley Orgnica de la
Administracin Pblica, cre los Vicepresidentes sectoriales.
Ciertamente, dicho Reglamento prescribe que a los fines de su funcionamiento y puede interpretarse
que slo a estos fines, el Consejo de Ministros contar con "Vicepresidentes sectoriales" designados
por el Presidente de la Repblica "de modo consecutivo segn el sector asignado". En ese orden
consecutivo de aparente prelacin, y " a los fines de la organizacin y funcionamiento del Consejo de
Ministros " el Vicepresidente Ejecutivo ostentar y ejercer la condicin de Primer Vicepresidente del
Consejo de Ministros Revolucionarios del Gobierno Bolivariano, y en tal carcter coordinar a los
Vicepresidentes sectoriales que sean designados de modo consecutivo segn el acto respectivo y el
sector asignado (arts. 4 y 11).
En este orden de ideas, el Reglamento dispone que el Presidente de la Repblica pueda designar
Vicepresidentes Sectoriales del Consejo, quienes informarn peridicamente sobre los resultados de su
gestin al Presidente de la Repblica y al Vicepresidente Ejecutivo (art. 9), y tendrn entre sus
atribuciones la de presidir las llamadas " reuniones sectoriales" (art. 16), aparentemente equivalente a
los antiguos Gabinetes Sectoriales. El caso es que, actualmente, el Consejo de Ministros
Revolucionarios del Gobierno Bolivariano cuenta con los siguientes Vicepresidentes Sectoriales:
a) Segundo Vicepresidente del Consejo de Ministros Revolucionarios del Gobierno Bolivariano y
Vicepresidente para el rea social, el cual coordinar las acciones de los Ministros del Poder Popular
para: la Salud, el Trabajo y Seguridad Social, las Comunas y Proteccin Social, la Educacin, la
Educacin Superior, la Cultura, el Deporte, la Alimentacin, los Pueblos Indgenas, la Mujer e
Igualdad de Gnero y cualquier otro ente de la Administracin Pblica que le sea asignado;
b) Tercer Vicepresidente del Consejo de Ministros Revolucionarios del Gobierno Bolivariano y
Vicepresidente para el rea econmico-financiera, el cual coordinar las acciones de los Ministros del
Poder Popular para: Planificacin y Desarrollo, Economa y Finanzas, Comercio, Energa y Petrleo,
Ministro de Estado y Presidente de la Corporacin de la Banca Pblica y, cualquier otro ente que le sea
asignado;
c) Cuarto Vicepresidente del Consejo de Ministros Revolucionarios del Gobierno Bolivariano y
Vicepresidente para el rea econmico-productiva, el cual coordinar las acciones de los Ministros del
Poder Popular para: Energa y Petrleo, Industria Bsica y Minera, Agricultura y Tierras, Turismo,
Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias, Comercio, Alimentacin y cualquier otro ente que le sea
asignado;
d) Quinto Vicepresidente del Consejo de Ministros Revolucionarios del Gobierno Bolivariano y
Vicepresidente para el rea de desarrollo territorial, el cual coordinar las acciones de los Ministros del
Poder Popular para: Obras Pblicas y Vivienda, Ambiente, las Comunas y Proteccin Social, Energa y
Petrleo, Industrias Bsicas y Minera, Agricultura y Tierras, Planificacin y Desarrollo, los Pueblos
Indgenas y cualquier otro ente de la Administracin Pblica que le sea asignado;
e) Sexto Vicepresidente del Consejo de Ministros Revolucionarios del Gobierno Bolivariano y
Vicepresidente para el rea de defensa, el cual coordinar las acciones de los Ministros del Poder
Popular para: Relaciones Exteriores, Relaciones Interiores y Justicia, Defensa, Comunicacin e
Informacin, el Despacho de la Presidencia y cualquier otro ente de la Administracin Pblica que le
sea asignado (art. 11).
Este rgimen reglamentario de mltiples vicepresidentes del Poder Ejecutivo, designados en orden de
prelacin y encabezados en todo caso por el Vicepresidente Ejecutivo [el nico previsto en la
Constitucin y en la Ley], no parece jurdicamente objetable si es nicamente "a los fines de la
organizacin y funcionamiento del Consejo de Ministros ", mas no a los fines de que alguno de esos
vicepresidentes sectoriales ejerza las atribuciones que la Constitucin reserva al Presidente de la
Repblica o al Vicepresidente Ejecutivo.
El caso es que, a mediados del 2011 y con ocasin de la enfermedad presuntamente diagnosticada al
Presidente Hugo Chvez, que lo ha obligado a separarse de la Presidencia en varias oportunidades [al
menos de facto ], el Presidente de la Repblica no solamente deleg parte de sus funciones
gubernamentales en el Vicepresidente Ejecutivo, tal como lo permite el artculo 239.9 de la
Constitucin, sino que tambin lo hizo en el Ministro del Poder Popular de Planificacin y Finanzas y
Tercer Vicepresidente del Consejo de Ministros y Ministras para el rea Econmica Financiera, a
quien deleg las atribuciones y la firma de los "decretos " mediante los cuales se declara la
insubsistencia a los presupuestos de gastos de los ministerios, as como tambin en materia de
exoneracin total o parcial del impuesto al valor agregado a las importaciones definitivas de bienes
corporales, las ventas de bienes y las prestaciones de servicios, y exoneracin del impuesto sobre la
renta a los enriquecimientos obtenidos por sectores estratgicos o los provenientes de proyectos
especiales de desarrollo.
Esta reciente decisin presidencial plantea el problema de la naturaleza jurdica de estos
vicepresidentes sectoriales, y en cunto ese carcter o esa cualidad otorgada mediante reglamento
puede alterar el diseo constitucional del sistema de gobierno previsto en la Constitucin de 1999, lo
que excede el objetivo del presente artculo y por ello no ser analizado.
X. EVALUACIN CRTICA DEL VICE PRESIDENTE EJECUTIVO EN EL SISTEMA
DE GOBIERNO PREVISTO EN LA CONSTITUCIN DE 1999
Toca finalmente examinar y concluir si la insercin del Vicepresidente Ejecutivo en el sistema de
gobierno previsto en la Constitucin venezolana vigente, cuyos rasgos principales fueron descritos en
el captulo 2, resolvi o no, todo o parte de los problemas de diseo institucional atribuidos al
presidencialismo tpico de la Constitucin de 1961, resumidamente relatados en el captulo 1.
Para empezar, es conveniente acotar que en apariencia, el sistema de gobierno no vari
sustancialmente, o al menos sigue siendo tpicamente presidencialista, pues el rasgo fundamental de
este sistema sigue presente en la Constitucin de 1999: un Presidente de la Repblica que es elegido
directamente por el pueblo y que es simultneamente jefe del Estado y del Gobierno (arts. 226 y 228).
Visto en una primera aproximacin, que abordaremos con ms amplitud en las lneas siguientes, podra
afirmarse que hay pocas condiciones para mejorar las relaciones entre los Poderes Legislativo y
Ejecutivo, dado que el Presidente del Gobierno sigue teniendo origen democrtico propio y, por lo
tanto, no necesariamente goza de la confianza del Parlamento. Esta hiptesis no ha podido comprobarse
an, pues, desde que entr en vigencia la Constitucin de 1999 y hasta el momento en que se escriben
estas lneas (2011), el Presidente de la Repblica ha sido siempre Hugo Chvez, y ha gozado siempre
de mayora en la Asamblea Nacional.
En cuanto a la capacidad del sistema para solucionar democrticamente las crisis de gobierno derivadas
de los conflictos entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, puede afirmarse preliminarmente que la
Constitucin de 1999 insert algunos mecanismos con este propsito, por ejemplo, dispositivos
tpicamente parlamentaristas como la facultad del Poder Legislativo para expedir votos de censura
contra los altos funcionarios del Ejecutivo, o la facultad del Presidente para disolver la Asamblea
Nacional, bajo determinadas condiciones; o un dispositivo ms afn al sistema presidencialista como lo
es el referndum revocatorio (o recall, en el Derecho anglosajn).
Puede presumirse tambin que no hay condiciones para mejorar la eficacia y eficiencia del Ejecutivo
Nacional, si se reconoce que el Presidente de la Repblica sigue concentrando las funciones de Estado
y de Gobierno en la misma forma que las acumulaba hasta 1999.
A pesar de lo sealado, emergen en el panorama constitucional vigente diversas figuras que
eventualmente, siempre que sean apropiadamente instrumentadas, podran ser tiles para solucionar, o
como mnimo atemperar, buena parte de los problemas de diseo institucional que caracterizaron al
modelo de presidencialismo contemplado en la Constitucin de 1961.
XI. LOS PROBLEMAS ESTRUCTURALES Y EL FUNCIONAMIENTO DEL
PRESIDENCIALISMO
Los tres problemas indicados no explican por completo el mal resultado exhibido por el
presidencialismo como orden institucional de la democracia, ni sirven para entender su buen o
satisfactorio rendimiento. Incluso hay quienes, como Cheihub, sostienen que la tesis del diseo
institucional defectuoso no explica dicho rendimiento y que ms bien son las condiciones en que las
democracias presidencialistas existen las determinantes para su supervivencia.
Ahora bien, sin cuestionar la sensible incidencia de los defectos estructurales en el funcionamiento de
todos los presidencialismos, es posible comprobar que estos tienen un rendimiento distinto en trminos
de su capacidad de sustentar un rgimen democrtico efectivo. Esto es: pese a sus problemas, el
presidencialismo ha demostrado, en algunos pases, su aptitud para mantener una democracia operativa
e incluso enfrentar circunstancias polticas en extremo adversas.
Entendemos que uno de los pases en que el presidencialismo ha logrado mantener en funcionamiento
el sistema democrtico ha sido Chile. Puede afirmarse que el presidencialismo chileno, pese a las
extendidas crticas formuladas a los poderes constitucionales otorgados al Presidente de la Repblica,
ha soportado con xito veinticinco aos de democracia, entendida esta, al menos, como un estndar
bsico de operacin16. La democracia chilena de modo regular es reconocida como una buena
democracia en trminos comparativos y as se comprueba en algunos ndices que intentan medir su
calidad.
Si se admite como premisa el buen o satisfactorio funcionamiento de la democracia chilena, este buen
funcionamiento debiese apoyarse, en lo institucional, en la primaca del Presidente de la Repblica
sobre el Congreso Nacional en el ejercicio de la potestad legislativa. La fortaleza de las atribuciones
presidenciales previstas por la Constitucin debiese generar cierta primaca sobre el Congreso Nacional
y tal primaca debiese explicar el rendimiento de nuestro rgimen democrtico. Sin embargo, esta
forma de relacin Presidente-Congreso no parece corroborada por el ejercicio de las atribuciones
parlamentarias por parte de la oposicin, ya que este tendra que mostrar de alguna forma clara y
persistente el rechazo a las prerrogativas o privilegios parlamentarios que identifican al mencionado
presidencialismo reforzado. Es ms, dado el predominio de perodos de gobierno dividido despus de
marzo de 1990, una respuesta poltica predecible ante el uso y abuso de los privilegios constitucionales
del Presidente de la Repblica tendra que haber sido el bloqueo o ralentizacin del trmite
parlamentario del programa legislativo presidencial, lo que no ha ocurrido.
Otra posibilidad es que las atribuciones presidenciales que conforman el reforzamiento del
presidencialismo erigido por la Constitucin vigente, tengan en su aplicacin prctica un efecto de
menor envergadura en el equilibrio de poderes, tanto por factores polticos como por factores de orden
jurdico. La incidencia menor de las facultades presidenciales exorbitantes fundamenta aquella doctrina
que sostiene que la relacin entre Presidente y Congreso no est dominada por la primaca del primero
sino por la cooperacin o colaboracin entre ambos poderes polticos. Esta colaboracin explicara de
mejor manera la influencia del Congreso Nacional en el sistema poltico chileno y, en particular, la
participacin significativa de ambas cmaras en decisiones relevantes para la conduccin y gestin del
gobierno. Dicha colaboracin es la que permitira que los intereses polticos de los diputados y
senadores tengan incidencia y, eventualmente, formen parte de las decisiones presidenciales
(normativas y no normativas) que se encuentran sometidas a la potestad constitucional del Congreso
Nacional. A su vez, la presencia de los intereses polticos de los parlamentarios en los procesos
decisorios tiene un efecto favorable sobre el sistema democrtico pues contribuye a la adaptacin y
orientacin de las polticas de gobierno al inters pblico.
Ahora bien, para sostener que existe una cierto grado de colaboracin entre las Cmaras legislativas y
el Presidente de la Repblica es menester identificar la influencia aceptada o consentida que ejercen
estas (y sus integrantes) en las decisiones del Poder Ejecutivo. En tanto esta influencia exista y tenga
una incidencia relevante para el resultado o decisin presidencial, es posible afirmar que opera una
relacin de cooperacin o colaboracin. Si dicha influencia no existe o carece de incidencia en la
decisin presidencial, no hay relacin de cooperacin, sino mera primaca y tal primaca es difcil de
compatibilizar con un rgimen democrtico estable y sustentable en el tiempo.
Por lo dicho, el grado de influencia efectivo ejercido por los parlamentarios en el proceso de gobierno
cubierto por sus competencias constitucionales es determinante para entender el funcionamiento de la
democracia en su dimensin institucional. Lo anterior ubica en el centro de la reflexin sobre las
relaciones Poder Ejecutivo-Poder Legislativo la participacin efectiva del segundo en las decisiones del
primero.
Aunque se ha intentado con mayor o menor xito, parece claro que con rigor cientfico es difcil medir
la influencia parlamentaria en la actividad de gobierno, incluso cuando se utilizan procesos con
detallada expresin material como el legislativo. Se suma a las dificultades inherentes a esta medicin
el carcter dinmico de la relacin Presidente-Congreso en su faz poltica y partidista, pues ella cambia
junto con los liderazgos personales y circunstancias polticas dominantes.
La influencia parlamentaria sobre el Presidente de la Repblica en el caso del presidencialismo chileno,
al margen de las dificultades indicadas, tiene un componente que s parece susceptible de ser explorado
desde un punto de vista jurdico. Esto por cuanto antes de estudiar cmo se concreta y manifiesta la
colaboracin entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, es necesario indagar de qu modo el Congreso
Nacional enfrenta las atribuciones constitucionales que otorgan primaca al poder presidencial. No
parece posible sostener que el Presidente de la Repblica prescinde por simple decisin voluntaria de
las atribuciones que configuran el presidencialismo reforzado. Es ms plausible afirmar que existen
factores polticos y jurdicos que relativizan el podero de tales facultades.
El estudio de dichos factores es al menos posible respecto de una funcin, la legislativa, en uno de sus
aspectos, el que corresponde a la seleccin de proyectos de ley que recibirn debate, estudio y votacin
en las cmaras parlamentarias. Esta posibilidad resulta de especial inters ya que el Presidente de la
Repblica tiene que transformar su programa electoral en las leyes que sirven para su implementacin
y, por lo mismo, debe promover la aprobacin por ambas Cmaras de las iniciativas de su inters, lo
que ubica en el centro del sistema poltico la funcin comentada24. En las secciones que siguen
intentaremos explicar de qu modo el ordenamiento jurdico y las convenciones y prcticas
parlamentarias han relativizado las atribuciones presidenciales extraordinarias para permitir su
operacin dentro de un conjunto de canales o vas que incentivan y fuerzan la colaboracin entre
Presidente y parlamentarios. Como explicaremos ms abajo, la relacin entre Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo en el ejercicio de la funcin legislativa exhibe una organizacin que dispone de
mecanismos colaborativos que se alejan del modelo de predominio presidencial identificado por
nuestra doctrina.

XII. EL CUMPLIMIENTO DEL PROGRAMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO Y LA

AGENDA LEGISLATIVA
El cumplimiento del programa de gobierno que ciment la eleccin popular del Presidente de la
Repblica depende en buena parte de su potestad legislativa, ya que la ley es el vehculo de decisin e
implementacin de las polticas pblicas de mayor envergadura econmica, poltica y social. Lo
anterior otorga a la regulacin del proceso legislativo un carcter esencial para el funcionamiento
adecuado del sistema democrtico.
El proceso legislativo contiene mecanismos que permiten seleccionar las mociones y mensajes que
recibirn tramitacin efectiva y que, por lo mismo, tienen una mayor probabilidad de generar el
consenso que las convertir en ley. La tramitacin efectiva de un proyecto comienza con su ingreso,
formal y material, a la denominada agenda legislativa que solo incluye a las iniciativas que recibirn
estudio y debate en Sala y comisin, y que excluye a aquellas mociones y mensajes que, una vez
presentados en la Oficina de Partes de la cmara de origen, no avanzan ni avanzarn de modo relevante
en su trmite legislativo.
El poder de agenda es el poder de incluir o excluir proyectos de ley en la agenda legislativa, como
tambin la facultad de decidir el tipo de procedimiento de debate y votacin que recibirn. La seleccin
de los proyectos de ley que ingresarn a la agenda legislativa es un componente central del poder de
agenda (o agenda setting) descrito por Tsebelis. Tanto para el Presidente como para diputados y
senadores, la influencia y control sobre la agenda legislativa constituyen un componente esencial de su
posicin en el sistema poltico. Cox y McCubbins sostienen que el principal poder de los grupos
parlamentarios o bancadas es, precisamente, el de agenda, incluso por sobre el poder de control que se
tiene sobre el voto de los parlamentarios. Autores como Schattschneider van ms all y sostienen que el
poder de agenda es el poder poltico.
La construccin de la agenda legislativa depende de dos componentes, uno positivo y otro negativo. El
componente positivo es la facultad de incluir un determinado proyecto de ley en el orden de los asuntos
por tratar en la Sala o en comisin y, luego, determinar el procedimiento adecuado para lograr su
efectiva tramitacin hasta su votacin final por la Sala. El componente negativo es la potestad de
excluir o postergar el debate o votacin de un proyecto de ley en Sala o comisin, o bien de ralentizar
la tramitacin de un proyecto de ley que ha recibido algn debate o votacin no conclusiva de la
competencia camaral. Ambos componentes no pueden disociarse pues el xito en la tramitacin de un
proyecto de ley ingresado a trmite no solo depende de la voluntad poltica de debatirlo y aprobarlo,
sino tambin de la voluntad poltica de no obstaculizar o dificultar su tramitacin. Lo segundo es tan
relevante que algunos autores sostienen que el verdadero poder de los partidos polticos en el
parlamento es su capacidad de establecer aquello que no se debatir ni votar. En la prctica
parlamentaria norteamericana la importancia de una de las manifestaciones de este poder es tal que
merece un nombre propio, el filibusterismo.
En principio, comparten el poder de agenda positiva y negativo el Presidente de la Repblica y la
mayora parlamentaria, como tambin el presidente de la correspondiente cmara o comisin legislativa
y, hasta cierto punto, los parlamentarios individualmente considerados. Sin embargo, existen
diferencias importantes en la distribucin del poder de agenda positivo y negativo. El poder positivo de
adoptar decisiones sobre la inclusin de un proyecto en la agenda legislativa no se distribuye de modo
homogneo entre sus titulares formales. As, en su componente positivo tiende a beneficiar solo al
Presidente y los lderes parlamentarios, que pueden ser presidentes de la cmara o comisin, integrantes
de la Mesa, jefes de bancada o comit, u a otros cargos extraparlamentarios (v. gr. presidente de un
partido poltico).
Por otro lado, el poder de agenda negativo, que tambin pertenece al Presidente y los parlamentarios en
lo formal, tiende a distribuirse de modo ms disperso (y a veces uniforme) entre los parlamentarios
individuales, quienes pueden obstruir el trmite de un proyecto mediante las facultades que les otorga
el ordenamiento jurdico intracamaral. El poder de agenda negativo puede convertirse en
obstruccionismo en aquellos casos en que la exclusin o retardo afecta un proyecto promovido en
ejercicio del poder de agenda positivo. La delgada lnea que separa el poder de agenda negativo del
obstruccionismo se traza con la legitimidad o aceptacin de los parlamentarios de la cmara respectiva
de la accin concreta dirigida a excluir o retardar. Si ella ha sido aceptada por la amplia mayora de los
parlamentarios o bien forma parte de una prctica o convencin reconocida en el tiempo, puede
utilizarse la expresin poder de agenda negativo. Si, por el contrario, la accin dirigida a excluir o
retardar no es aceptada por la mayora de los congresistas ni tampoco es prctica o convencin
reconocida y tiene un carcter coyuntural, puede recibir la calificacin de obstruccionismo. El
obstruccionismo puede enfrentarse concentrando el poder resolutivo sobre lo procedimental en los
rganos de gobierno colectivo (presidente o Mesa) y en los lderes de los grupos parlamentarios o
partidos. Esta concentracin, por cierto, menoscaba la efectividad de la representacin democrtica que
cada parlamentario ostenta.
Como es lgico, en un rgimen democrtico, la facultad de incluir proyectos de ley en la agenda
legislativa no depende de modo exclusivo del Presidente como tampoco de los integrantes de una u otra
rama del Congreso, aun cuando la atribucin constitucional se radique institucionalmente en dichas
magistraturas. Lo cierto es que un conjunto de factores sociales, polticos, econmicos y jurdicos
impulsan a los agentes polticos a priorizar el debate de determinados proyectos y a postergar, preterir o
 excluir a otras iniciativas legislativas. En tal sentido, la construccin de la agenda legislativa est de
modo intenso condicionada por variables polticas que escapan al mbito resolutivo de los
representantes populares.
XIII. CONSIDERACIN FINAL
La crtica al presidencialismo como sustento de un rgimen democrtico estable explicita una
combinacin de supuestos polticos y estructuras constitucionales que propician conflictos insalvables
entre el Presidente y el Congreso. Dicho anlisis crtico se suma, en el caso de Chile, al diagnstico que
revela el aumento de las potestades constitucionales del Presidente de la Repblica en desmedro de las
facultades del Congreso Nacional. Si a tales elementos adicionamos un Congreso dividido, las
probabilidades de sustentar un rgimen democrtico estable, en el papel, decaen de un modo
manifiesto. Sin embargo, el rgimen presidencialista chileno, desde 1990 puede exhibir como resultado
veinticinco aos de una democracia que, pese a sus deficiencias, funciona de modo aceptable.
El funcionamiento del rgimen democrtico y constitucional vigente solo puede explicarse sobre la
base de cierto grado de colaboracin entre Presidente y Congreso, y ello ha sido reconocido por la
doctrina antes citada. En este trabajo, dada la relevancia poltica de la funcin, el anlisis de la relacin
de colaboracin se ha concentrado en el proceso legislativo y, en particular, en la formacin de la
agenda legislativa. En este terreno, la colaboracin entre los poderes colegisladores no es fcil de
armonizar con la posicin de primaca jurdica que la Constitucin otorga al Presidente y que ha sido
subrayada tambin por la doctrina. Si el Presidente de la Repblica cuenta con poderes legislativos
exorbitantes, sera predecible que ante una discrepancia poltica con el Congreso hiciera uso de ellos en
su propio beneficio, forzando la adopcin de decisiones legislativas favorables o, como plantean los
crticos del presidencialismo, dando pie a un bloqueo del proceso legislativo.
La colaboracin observada entre poderes colegisladores tiene al menos dos sustratos o apoyos. El
primero, poltico y partidista, no ha sido estudiado en este trabajo. Sin embargo, es posible intuir que
las lecciones provenientes de la historia reciente del pas, han sido determinantes para fijar el contenido
de las decisiones de gobierno y para establecer el cmo se ejercen las atribuciones constitucionales de
los rganos polticos. El segundo es el jurdico procedimental que, mediante normas y convenciones,
encauza el ejercicio de las potestades legislativas del Presidente y del Congreso incentivando o
forzando la cooperacin entre los intervinientes en el proceso legislativo.
En la dimensin jurdico-procedimental nuestra tesis central es que las potestades constitucionales del
Presidente del Repblica en lo relacionado con la formacin de la agenda legislativa se han visto
relativizadas y morigeradas como consecuencia de un conjunto de normas legales y reglamentarias,
complementadas por convenciones y prcticas parlamentarias. Dicho conjunto de reglas erige una
especie de estructura que induce o fuerza la colaboracin entre poderes colegisladores, lo que a su vez
promueve un acomodo de intereses polticos diversos y distancia la relacin poltica de la opcin del
bloqueo legislativo. Aunque el Presidente sigue siendo el claro protagonista del proceso decisorio que
da origen a la ley, es palmario tambin que la posicin del Congreso y de diputados y senadores en la
formacin de la ley es de especial influencia, en particular, en lo referido a la seleccin de materias que
sern objeto de regulacin legal.
La estructura jurdico-procedimental que hemos intentado describir aqu y que sustenta la cooperacin
y negociacin entre los poderes colegisladores, no solo es ndice de la mayor capacidad actual de los
parlamentarios de influir en el proceso legislativo. Tambin constituye una construccin de carcter
permanente que regula y condiciona el futuro de las relaciones entre Presidente y Congreso en el
proceso de formacin de la agenda legislativa.
BIBLIOGRAFIAS
Libros:
El presidencialismo, Criminologa y derecho Autor Jorge Carpizo.
Acosta, Alberto 1991 La realidad de una fantasa, en Nueva Sociedad (Caracas: Editorial
Nueva Sociedad) N112.
Archer, Ronald P. y Matthew Shugart 1997 El Potencial realizado del Dominio Presidencial en
Colombia ", en Mainwaring, Scott y Matthew Shugart Presidencialismo y Democracia en
Amrica Latina (Cambridge: Cambridge University Press).
Coppedge, Michael 1998 Venezuela: democrtica a pesar del presidencialismo, en Linz, Juan
y Arturo Valenzuela La crisis del Presidencialismo (Madrid: Alianza Universidad) Vol. 2.
Lanzaro, Jorge 1998 Uruguay: las alternativas de un presidencialismo pluralista, en Revista
Mexicana de Sociologa (Mxico) Vol. 60, N 2
Linz, Juan 1998 Democracia presidencial o parlamentaria. Qu diferencia implica?, en Linz,
Juan y Arturo Valenzuela La crisis del presidencialismo (Madrid: Alianza Universidad) Vol 1.
Nohlen, Dieter y Mario Fernndez 1998 El Presidencialismo Renovado. Instituciones y Cambio
Poltico en Amrica Latina (Caracas: Nueva Sociedad).
Ramos Jimnez, Alfredo 1999 Venezuela: el ocaso de una democracia bipartidista, en Revista
Nueva Sociedad (Caracas: Editorial Nueva Sociedad).
Sartori, Giovanni 1980 Partidos y Sistema de Partidos(Madrid: Alianza Editorial)
Cheibub (2002) p. 132. En un estudio posterior, que comprende el perodo 1946-2002, la
expectativa de vida del presidencialismo sube a veinticuatro aos y la del parlamentarismo baja
a cincuenta y ocho aos; Cheibub (2007) p. 136.
Profesor de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso. El
autor agradece a Mara Cristina Durrells la provisin de los datos del proceso legislativo que
sustentan las afirmaciones expuestas en este artculo.
Sostiene la doctrina que si no hay deliberacin legislativa o esta es dbil, pueden adoptarse
polticas mal concebidas en lo tcnico, poco ajustadas a las verdaderas necesidades o exigencias
de los intereses organizados y de la ciudadana, y carentes de consenso y, por lo mismo,
insostenibles en el tiempo o de ejecucin ineficiente o injusta. Stein et al. (2006) pp. 44 y 37.
ELECTRONICAS
Columnista Luis Fernando lvarez
http://www.elcolombiano.com/opinion/columnistas/gobierno-presidencialista-o-presidencialismo-
AJ1874266
Enciclopedia de la poltica de Rodrigo Borja
http://www.enciclopediadelapolitica.org/Default.aspx?i=&por=p&idind=1223&termino=