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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

La corrupcin, la autocracia y la democracia : una persuasin comparativa

Claudio G. Jones Tamayo


Corruption has become one of the most eroding features of many potentially democratizing countries.
It is specially a problem in such as Russia where he party-state imploded and where the combination of a weak
state and rapid, but poorly regulated, privatization opens up many opportunities for public and private
corruption.
Alfred Stepan1

Introduccin
La literatura seminal sobre democratizacin, transiciones polticas y consolidacin democrtica
en sus diferentes vertientes no discuti especficamente, como puede suponerse, el fenmeno de la
corrupcin. No lo hizo sobre todo, al no considerarla particularmente como un factor del tipo de
rgimen y/o del cambio de rgimen. Ciertamente no lo hizo desde el punto de vista gentico 2 -las
causas o factores correlacionados con las causas de la democratizacin- y, si acaso, apenas comienza a
esbozarlo como un factor altamente correlacionado con la falta de profundizacin de la democracia o
simplemente por la falta de ella. 3 Ms ampliamente, algunas de las perspectivas ms recientes que
abordan las implicaciones de la democratizacin, por efecto o defecto, sealan a la corrupcin como
una condicin ntimamente ligada a la ausencia de transparencia y rendicin de cuentas por parte de la
administracin pblica en cualquiera de sus niveles, se trate o no de un sistema federal.

Aqu se argumenta que la ciencia poltica comparada, la que aborda la realidad mltiple de la
democracia poltica, el gobierno constitucional y la sociedad civil, podra esforzarse en generar
estudios comparados acerca del fenmeno de la corrupcin en el sentido de la relacin contingente que
sta guarda con la democratizacin en numerosos pases de Amrica Latina, Asia y frica. Ello sera
valioso para el estudio de la reforma de la administracin pblica y de las polticas pblicas, cuya
dimensin socio-poltica en las sociedades que transitan simultneamente a la democracia y a los
mercados es de la mayor importancia. 4 La ausencia relativa de corrupcin, como otros temas
relacionados con la calidad de la vida social, parecer ser parte integral de los sistemas democrticos y
de los sistemas de mercado. Los primeros se vuelven falaces e indeseables sin ella. Los segundos
necesitan de ella para dar certidumbre o seguridad a la inversin productiva. Simplemente, la presencia

1 La cita est tomada de Alfred Stepan, Arguing Comparative Politics. New York: Oxford University Press, 2001, p.179.
2
Por supuesto, puede decirse que en tanto la corrupcin rampante termina por deslegitimar o a minar la credibilidad de un
rgimen -probablemente en combinacin con otros elementos como la ingobernabilidad- sta forma parte del men que
hace a un rgimen indeseable o, mejor dicho, lo convierte en una alternativa no preferida por la poblacin como puede
entenderse a partir de un artculo seminal de Adam Przeworski. Vase Adam Przeworski, Some problems in the study of
democratic transitions en Guillermo ODonnell y Philippe C. Schmitter, eds., Transitions from Authoritarian Rule:
Comparative Perspectives. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
3
En uno de sus ensayos sobre corrupcin, Rogelio Mondragn identifica precisamente a la falta de democracia como un
factor de la corrupcin. Vase Rogelio Mondragn. Las dimensiones del combate a la corrupcin: quien puede hacer qu
y hasta qu punto? Documento de Trabajo No. 83 de la Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A.C. Mxico, 2001.
4
Especficamente, se dara una contribucin no desdeable al estudio del proceso poltico de las polticas pblicas y de la
reforma de la administracin pblica. Al menos en el caso mexicano, se tiene una serie de ejemplos que refieren dilemas
polticos de poltica pblica y de reforma de la poltica pblica que apuntan, por ejemplo, a las reformas institucionales de
la poltica social, entre otras. Vase por ejemplo, Guillermo Trejo y Claudio Jones. La poltica social bajo el nuevo modelo
econmico: dilemas polticos de una reforma pendiente en Susan Kaufman Purcell y Luis Rubio, coords., Mxico en el
umbral del nuevo siglo. Entre la crisis y el cambio. Mxico: CIDAC y Miguel ngel Porra, 1999, pp. 103-155.
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de la corrupcin se traduce en un costo de transaccin prohibitivo a partir de ciertos niveles de


gravedad del fenmeno. La tasa de retorno de cualquier inversin se llega a desplomar cuando enfrenta
la disipacin excesiva de rentas por concepto de corrupcin.

Es claro que en los estudios sobre los gobiernos democrticos existen suficientes alusiones,
planteamientos y referencias perifricas a la relacin estrecha que existe entre los estados y las
sociedades en los sistemas autoritarios as como entre los mismos estados en transicin y la ciudadana
como un factor que se opone, tarde o temprano y de manera especfica, al fenmeno de la corrupcin
prevaleciente. Pero tambin es patente que an no existe como tal un estudio sistemtico acerca de
posibles factores endgenos y exgenos a la administracin que permitan entender porqu en
determinadas nuevas democracias, y no en otras, la corrupcin que caracteriza a los patrones de
comportamiento entre la sociedad y los gobiernos ha podido abatirse o combatirse con un grado
apreciable de efectividad.

La ciencia de la administracin pblica no puede ignorar que una serie de temas innovadores
como el llamado gobierno electrnico (conocido como e-government), las formas de coordinacin
entre los gobiernos nacionales y subnacionales, as como los procesos de toma de decisin que estn
detrs del diseo y rediseo de las polticas pblicas en las sociedades complejas estn estrechamente
vinculados al cambio poltico. Es precisamente este cambio el que abre o cierra la puerta a los cambios
institucionales de todo tipo, incluyendo las reformas de la administracin pblica que no slo
consiguen un mejor desempeo y eficiencia gubernamentales sino que, junto con ello, dan a toda una
sociedad la percepcin de que la corrupcin est siendo superada y que realmente puede dejar de ser
una plaga social o caracterstica ordinaria de las relaciones gobierno-sociedad.

Ms all de las meras percepciones sociales, si se quiere, el combate a la corrupcin, al igual


que el combate a la inseguridad pblica y el combate a la pobreza en innumerables pases, son seales
fundamentales de que la democracia poltica es algo ms que simple competencia electoral e involucra,
como han explicado Alfred Stepan y Juan Linz, una vivaz sociedad civil, una sociedad poltica
relativamente autnoma, un verdadero sometimiento de todos los actores sociales al estado de derecho,
una burocracia institucionalizada y una economa institucionalizada. 5 Como puede suponerse, por lo
menos los tres ltimos elementos que al decir de Alfred Stepan y Juan Linz se requieren para la
existencia de una democracia consolidada, se pueden ver seriamente vulnerados por el fenmeno
predominante de la corrupcin.

Es por eso que en este ensayo se quiere persuadir acerca de la importancia de un planteamiento
simple: la corrupcin y su dimensin poltica es un concepto significativamente relevante tanto para el
funcionamiento de la relacin estado-sociedad en el autoritarismo como para la misma relacin
compleja en la democracia y ello exige esfuerzos de investigacin comparativa para poder enunciar y
probar hiptesis al respecto. De hecho, la corrupcin puede verse como un legado central del
autoritarismo y representa uno de los dilemas ms importantes que enfrenta la nueva democracia en
cualquier parte del mundo, es decir, se trata de una asignatura pendiente de cualquier gobierno
democrtico que inaugura una etapa de cambio poltico o que, sencillamente, es producto de una
transicin poltica exitosa. Pero es un punto de la agenda del cambio democrtico que, como la
autocracia, puede terminar desapareciendo o reducindose significativamente como resultado
contingente del conflicto en el sentido en que lo ha planteado antes Adam Przeworski en uno de sus

5
Ver Juan Linz y Alfred Stephan: Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore: Johns Hopkins, 1996.

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artculos ms sobresalientes sobre el tema. 6 Hace falta un estudio sistemtico de comparacin entre
diferentes casos de regmenes democrticos y pre-democrticos, de manera que se expanda en forma
amplia el conocimiento acerca de los factores subyacentes de la corrupcin como un elemento
constitutivo de un inaceptable funcionamiento gubernamental normativa y positivamente.

En suma, en tanto la poltica comparada est interesada por el desarrollo poltico integral de las
sociedades que de una forma u otra inauguran o profundizan sistemas democrticos, tendr que
abordar tambin el fenmeno de la corrupcin, al menos en su relacin dinmica con los actores
polticos, mismos que forman parte de la administracin. Tendr que hacerlo, simplemente, porque el
reverso de la moneda en referencia a aquello que hoy da se da en llamar transparencia y rendicin de
cuentas, es precisamente el fenmeno complejo, multiforme y difuso de la corrupcin en el
funcionamiento de las burocracias de todo tipo.

La corrupcin como concepto y la corrupcin como patologa del rgimen

Hay que empezar por reconocer que el concepto de corrupcin ha sido tradicionalmente poco preciso
como herramienta analtica de una serie de fenmenos de lo pblico o bien de la interfase entre lo
pblico y lo privado. Ello obedece, en parte, a que el origen del concepto es fundamentalmente
normativo es decir, est cargado de un pesado componente valorativo que apela a la tica ms
elemental. Lo sorprendente es la facilidad con la que los funcionarios pblicos pueden llegar a
desestimar cualquier consideracin tica en aras del pragmatismo ms elemental. Ello recuerda, sin
duda, la proclividad con la que las personas nos persuadimos racionalmente de algo valorativamente
inaceptable. En efecto, existen conductas evidentemente corruptas que son, de una forma u otra,
defendidas en privado como factores de discrecionalidad necesaria por quienes las ejercen, en aras de
evitarle a la sociedad mayores costos de transaccin o simplemente en pos de lubricar la relacin
fluida entre el gobierno y la sociedad y evitar as burocratismos.

Una vez que se aborda el concepto de la corrupcin como un fenmeno racional y


eminentemente relacional, es decir, verificado entre dos o ms actores, se requiere necesariamente
identificar algunos aspectos bsicos de las prcticas corruptas en una sociedad y que tiene varias
implicaciones legales y meta-legales muy importantes7 :

Para que se verifique un evento calificable de corrupto por parte de una autoridad
pblica o entre sta y un particular se requiere la generacin de un pago colateral -no
siempre econmico y a veces ni siquiera mensurable en trminos materiales- que
vincula a las partes en la realizacin de un procedimiento o trmite pblico-
administrativo;

Dicho pago colateral tiene no pocas veces el carcter de soborno, por cuanto no suele
formar parte de los trminos del procedimiento mismo. An si el pago en cuestin fuera
implcitamente parte de los trminos del proceso correspondiente, ello slo servira para
hacer del evento corrupto algo todava ms difcil de rastrear o identificar, pero no
dejara de tratarse de corrupcin;

6
Ver Adam Przeworski. Democracy as a contingent outcome of conflicts en Jon Elster y Rune Slagstad, eds.,
Constitutionalism and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1988.
7
El presente planteamiento no pretende ser definitivo ni exhaustivo aunque s pretende reflejar la nocin de Klitgaart, en lo
fundamental, con el fin de sugerir una mecnica discernible en una serie de fenmenos de corrupcin.

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Derivado de lo anterior, la dificultad de la identificacin del fenmeno de corrupcin


consiste en el ocultamiento o la falta de claridad sobre la existencia de ese beneficio
mutuo entre el agente burocrtico y el ciudadano en cuestin. A los ojos de los
observadores, la corrupcin se presenta con frecuencia como un evento que se sita
entre lo abiertamente ilcito y lo apenas discrecional pero no necesariamente ilegal de
las relaciones entre funcionarios pblicos o de las relaciones ciudadano-autoridad.

Para mayor precisin y, sin pretender negar los argumentos de tipo culturalista acerca de la
democracia, la cultura cvica y la ausencia relativa de corrupcin o su presencia conspicua, conviene
tan slo acogerse a la contribucin de Robert Klitgaart sobre la conceptualizacin de la corrupcin
sobre bases tericas que apelan a las nociones de racionalidad individual para explicar la conducta.
Mondragn resume admirablemente las premisas de Klitgaart y su argumentacin terica de la
siguiente manera:

..1) Los individuos actan de manera racional,8 por lo que es posible que tanto
funcionario (agente) como ciudadano (cliente) incurran en conductas corruptas cuando
juzguen que sus probables beneficios por cometer un ilcito superarn los costos; 2) Los
individuos actan de acuerdo a un marco institucional, cuyo desempeo es distinto al de
los individuos mismos. Por lo tanto, es probable que aunque los individuos no quieran
incurrir, en principio, en la corrupcin, se desenvuelvan dentro de instituciones y
organizaciones que la facilitan, promueven o desalientan. Es decir, la conducta de los
individuos se ve determinada en dimensin, tipo e intensidad, por las condiciones
institucionales y por los incentivos y sanciones de las mismas. A partir de estas
premisas, Klitgaard concluye que existir corrupcin en cualquier organizacin en que
los agentes tengan monopolio sobre los recursos que utilizan, exista poco control sobre
estos recursos, y no exista un grado considerable de responsabilidad de los
funcionarios con respecto a sus decisiones.

A partir de esta ltima reflexin de Mondragn sobre Klitgaart es posible concluir que el
monopolio institucional por excelencia es justamente el monopolio del poder poltico, mismo que se da
en las autocracias o en los autoritarismos. Nada de extrao tendra que en tales contextos de
desarrollase la corrupcin.

Desde una perspectiva de economa poltica, puede decirse que la corrupcin genera rentas
cuya existencia resulta, adems de la erosin de los ms elementales valores sociales en prdidas de
bienestar para el conjunto social. 9 Desde una perspectiva poltica y social, las instituciones sociales se
erosionan, convirtindose en meras fachadas formales y no en sistemas de reglas que moldeen la
conducta de los agentes sociales. En ese sentido, como lo ha explicado Larry Diamond, la corrupcin
es una dimensin crucial del desempeo poltico de una democracia. 10 Luego entonces, no es

8
Mondragn aclara en una nota del texto original: Esto no significa asumir como completamente cierto el hecho de que los
individuos tienen preferencias constantes, consistentes y ordenadas. De hecho, se supone que los individuos cuentan con
una racionalidad limitada, sus preferencias son contradictorias y cambiantes y, la informacin con que cuentan es limitada y
costosa.
9
Vase el clsico de A.O. Krueger. The Political Economy of the Rent-Seeking Society, en American Economic Review,
Junio 1974, 42, pp. 1045-67. Un tratamiento amplio sobre el llamado rentismo aparece en Dennis C. Mueller, Public
Choice II. Cambridge: Cambridge University Press, 1989, pp. 229-246.
10
Diamond argumenta que la tercera ola democratizadora sobre la que escribi Samuel Huntington
hace algunos lustros y que comenz en Europa del Sur en los aos setenta del siglo XX bien podra
revertirse por efecto de una suerte de contra-ola. Un aspecto central en este sentido es, para el autor,

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exagerado afirmar que la corrupcin es una verdadera patologa del sistema poltico por cuanto
refiere las relaciones entre el estado y la sociedad- y sin duda del rgimen poltico institucional -por
cuanto lo convierte ms en una apariencia que en una realidad.

En todo caso, la corrupcin se convierte en una caracterstica ordinaria del funcionamiento


social, es decir, de la forma en la que se relacionan los agentes privados entre s y, ms exactamente,
de la forma en que interactan stos con la autoridad pblica en todos los niveles. Involucra sin duda
una omisin o franca violacin de la ley. Ntese que, en un pas como Mxico, la enfermedad
endmica de la insuficiente recaudacin fiscal se alimenta de intercambios tan simples como la
costumbre de mltiples prestadores de servicios que se abstienen de extender facturas por sus servicios
a sus clientes, en franca evasin del orden impositivo. En la medida en que ello ocurre de comn
acuerdo entre el consumidor y el prestador de servicios, un verdadero quid pro quo, pareciera ser un
hecho perfectamente normal y hasta inocuo. La verdad es que, por muy fincado que est en una
racionalidad mutua, el hecho refiere una forma de corrupcin impositiva que afecta al conjunto de la
sociedad. Si el consumidor pidiese, al mdico o al mecnico, la factura correspondiente, ste ltimo
amenazara con cobrar el impuesto correspondiente que debe trasladarse al fisco, especficamente el
Impuesto al Valor Agregado (IVA) o incluso el impuesto sobre la renta (impuesto sobre ingresos), no
pocas veces inflando el costo total del servicio o el bien correspondiente, en desmedro de la
recaudacin.

Sobre lo anterior podra bien argumentarse que esto tiene poco o nada que ver con el rgimen
poltico como tal y ms bien refiere simples problemas de poltica recaudatoria, mismos que obedecen
a un inadecuado diseo de los procedimientos que aplican los funcionarios pblicos. Muy por el
contrario, aqu se sostiene que, pudiendo ser stos fenmenos propios de una cultura del intercambio y
de una cultura de lo pblico, las autoridades deliberadamente se abstuvieron durante dcadas de
combatir ste y otros fenmenos o peor an, no lo hicieron a cambio de un pago colateral. Se lleg
al grado de argumentar en privado, por supuesto- que la corrupcin, sobre todo en sus
manifestaciones menos significativas por su dimensin son slo parte de un proceso social ms amplio
cuyos resultados agregados no son desdeables. Argumentos ms sofisticados hasta podran llegar a
esgrimir una suerte clculo costo-beneficio, segn el cual, en el margen, el costo por hacer cumplir la
ley, fortaleciendo una cultura de la facturacin, dara una recaudacin menor a la que de hecho se
tiene, postergando o ignorando cualquier consideracin de largo plazo. Pero en realidad, existe un
vnculo mucho ms directo con el rgimen y su funcionamiento desde el estado: la tolerancia o abierta
connivencia frente a estos fenmenos simplemente erosiona la capacidad de las instituciones de
moldear las conductas sociales; simplemente el binomio imposicin fiscal-representacin poltica se
queda completamente de lado. Ello es muy grave para las posibilidades del desarrollo poltico.

Baste corroborar que, de la mano con la tolerancia a una cultura de la evasin impositiva
expresada en un sinnmero de fenmenos de corrupcin- se acendra el clientelismo y el llamado
patronazgo de amplios sectores del pblico, en un contexto social enormemente desigual, en el que se
espera que la autoridad cumpla con su deber al producir mltiples bienes pblicos, sin ninguna
responsabilidad de parte de los gobernados. Esto es lo que en la jerga socio-poltica mexicana es
simplemente conocido como paternalismo, dado el papel providencial que se asigna a los gobiernos
de la post revolucin y la cultura parroquial que, en ese contexto, caracteriz por mucho tiempo a la
sociedad mexicana. Esta disolucin del vnculo necesario entre derecho y obligacin que caracteriza al

el desempeo de los regmenes democrticos. Es en ese contexto donde explcitamente el autor aborda la corrupcin como
un tema central del desempeo poltico de la democracia. Ver Larry Diamond, Developing Democracy. Toward
Consolidation, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1999, captulo 3.

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clientelismo y al paternalismo rampante en que se desarroll, por ejemplo, el rgimen mexicano


autoritario refiere una acusada irresponsabilidad social cuya dimensin socio-institucional es, sin duda,
la corrupcin del ciudadano y de la autoridad.

Otra forma de sugerir que la corrupcin ocurre precisamente en el centro de toda relacin que
se establece entre autoridades y ciudadanos es aludir a la ciencia econmica, sobre todo en referencia a
la lgica del pensamiento econmico aplicado a sociedades enteras en una perspectiva histrica.
Especficamente, puede referirse un problema bsico de la economa poltica del crecimiento que es
central en la lgica de los argumentos que aparecen en una teora neoclsica del estado como la que
propone, desde hace tiempo, el historiador econmico Douglass North.

La razn es bien simple. Para explicar porqu es el estado la fuente humana de decadencia o
declive econmico la falta de crecimiento econmico sostenido es, histricamente, ms la excepcin
que la regla- el autor apela a un modelo conceptual. En este se plantea que el estado vende bienes
pblicos -p.ej., seguridad- a cambio de recaudacin fiscal. Normalmente, sin embargo, el agente
llamado estado tiene que establecer tambin derechos de propiedad y hacerlos cumplir de modo que
tenga sentido vivir en sociedad y desarrollar una actividad productiva. En el momento en que el estado
termina negociando con los particulares el establecimiento de los derechos de propiedad, sesgando
su sentido a favor de unos y no de otros -aparece una vez ms el quid pro quo- se termina por afectar
seriamente las posibilidades del crecimiento, por cuanto los derechos de propiedad correspondientes no
son eficientes.

Si lo anterior tiene algn sentido, todo gobierno autocrtico o todo autoritarismo est
esencialmente impedido para garantizar un cumplimiento legal-institucional genuinamente no
corrupto, pues tendra que someterse al juicio y acuerdo ciudadanos, otorgando a la comunidad una
autonoma que simplemente no puede tener en los sistemas autocrticos. De otro modo, el sistema no
democrtico terminara por utilizar ms o menos en forma velada la coercin selectiva hacia aquellos
agentes del estado y/o ciudadanos que tuvieran la osada de no respetar la ley. En un caso as, el
autoritarismo opera por coercin ejemplar pero no puede presumir la presencia de un genuino estado
de derecho. 11 La siguiente cita de Samuel Huntignton no puede ser ms elocuente al respecto:

Los habitantes de Singapur se expresan con justificado orgullo acerca de la falta de corrupcin
en su sistema poltico, un logro hecho posible por el ejemplo y disciplina de Lee Kwan Yew.
Sin embargo, mientras que el gobierno autoritario puede proveer de un buen gobierno por una
dcada, o incluso una generacin, no puede proveer de -y no lo ha hecho a largo de la historia-
un buen gobierno por un periodo sostenido de tiempo. Carece de las instituciones para la auto-
reforma: el debate pblico, una prensa libre, los movimientos de protesta, los partidos polticos
opositores y las elecciones competitivas, La democracia, por contraste, se basa en unna visin
de la naturaleza humana mucho ms realista y compleja as como en el reconocimiento de que
(como lo afirm James Madison) la ambicin debe ser usada para contraponerse a la
ambicin () La libertad y la creatividad que el presidente Lee ha introducido en Taiwan va
sobrevivirlo. La honestidad y la eficiencia que el veterano Ministro Lee ha trado a Singapur
muy probablemente lo sigan a la tumba. 12

11 Vase Samuel Huntington, Democracy for the Long Haul en Diamond, Larry, Marc F. Plattner, Yun-han Chu, y Hung-
mao Tien, eds., Consolidating the Third Wave Democracies. Themes and Perspectives, Baltimore, The Johns Hopkins
University Press, 1997. La traduccin del ingls es ma.
12 Ibid., pp.12-13.

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La Corrupcin como un legado del pasado: Mxico y ms all

Cualquier observador atento de Mxico en los lustros recientes o cualquier persona que haya
vivido el trnsito entre el Mxico milagroso de la segunda mitad de los cincuentas y de los aos
sesenta del siglo XX (en que estabilidad y crecimiento econmicos eran la regla) hasta el presente,
sabe que la corrupcin en la mayora de sus formas estaba profundamente vinculada con la forma de
operar del rgimen poltico y, concretamente, con la administracin pblica en su expresin cotidiana.
Pinsese tan slo que la tradicin ampliamente conocida por medio de la cual, un ciudadano lograba
desahogar un trmite burocrtico necesario desde la expedicin de una licencia de manejo hasta la
adjudicacin de un contrato gubernamental o el otorgamiento de un crdito para adquirir una casa-
implicaba el contacto directo, discreto, no pocas veces filial con un agente gubernamental que haca
expedito el proceso correspondiente.

Podra argumentarse que en esos contactos en la interfase que comunica al gobierno con la
sociedad, no todo poda calificarse de corrupcin. En el discurso social, sin embargo, alguna forma de
arreglo caracterizaba estas relaciones con mucha frecuencia. Las redes sociales de lealtad y ayuda
mutua que se formaron en el tiempo hablan de algo ms que vnculos solidarios. Refieren tambin
informacin clave para poder obtener de un gobierno aquellos bienes pblicos que debieran ser
generados como un deber y no como una graciosa concesin. Quien ha crecido en un pas
latinoamericano como Mxico lo sabe sobradamente.

Una forma de diluir el juicio sobre la corrupcin mexicana es apelar a la postura ms o menos
cnica segn la cual, la corrupcin socio-institucional de los mexicanos era parte del conjunto de
variables que impulsaron el milagro mexicano; sin esa cultura de lo que llamar facilitacin del
proceso social y poltico, se dira, tanto la actividad econmica como el proceso social en general se
hubiesen visto parcialmente paralizados.

Realmente no importa si en tal facilitacin exista un cierto pago al agente por parte del
ciudadano -que llamaremos cliente- de modo que se verificase un intercambio perfectamente racional
entre agente y cliente. Incluso no importa si se argumenta que esta forma de proceder tiene sus
orgenes en una antigua cultura colonial que se remonta a los tiempos del Virreinato de la Nueva
Espaa. Lo evidente es que la operacin de lo pblico, muchas veces concretada en una tenue lnea
divisoria entre lo ilcito y lo lcito, no escapa a una conclusin como la siguiente: catalizada o no por la
presencia de prcticas corruptas, la percepcin ciudadana en todos los rdenes de la vida social -el
intercambio, el cumplimiento de la ley, la prestacin de servicios pblicos- queda severamente
marcada por la falta de confianza en las autoridades y en los de ms ciudadanos. De ello se sigue
naturalmente la presencia de un alto costo para toda la sociedad. ste refiere sin duda el lmite severo
al cultivo de una genuina cultura ciudadana. En un entorno social semejante es claro que la posibilidad
de mejorar la administracin pblica con el concurso de los grupos sociales y de los ciudadanos
individualmente queda dramticamente coartada.

Mxico no es un caso excepcional o aislado. La experiencia de los gobiernos posrevolucionarios


del PRI, con diferencias si se quiere, hace eco de lo vivido en otros pases latinoamericanos y en otros
ms pertenecientes a otras latitudes. Precisamente porque la corrupcin apunta a una patologa
fundamental de la forma en que se relaciona el estado y la sociedad o ms especficamente si se quiere,
el gobierno nacional o subnacional y la poblacin, es que los pases postcomunistas tambin
representan un ejemplo clarsimo de la corrupcin como un legado del pasado rgimen y como una
caracterstica y un dilema considerables en la nueva democracia. El siguiente pasaje de Alexander
Smolar es muy elocuente:

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En los aos setenta, mientras la represin disminua en algunos de los pases del Este y Centro
de Europa, las redes informales empezaron a formarse a partir de los vnculos familiares, las
amistades, y los crculos sociales ntimos. Estos arreglos no slo trajeron consigo beneficios
prcticos, sino que tambin ayudaron a satisfacer necesidades de pertenencia y un propsito en
la vida. La sociedad pareca presentar dos niveles: uno de instituciones artificiales oficiales y
otro de conexiones espontneas formadas como una defensa contra y una adaptacin al mundo
oficial. En el tiempo, esta adaptacin mutua result en la integracin y la corrupcin de ambos
mundos. La sociedad informal min la lgica de las instituciones oficiales, mientras que el
mundo oficial intensific la estrechez patolgica de los vnculos sociales informales. Lo
privado y lo pblico terminaron por entre-tejerse: el estado se privatiz, mientras que la vida
privada se colectiviz. 13

Superar la Corrupcin: un resultado contingente del conflicto?


La mayor prueba de que la corrupcin est siendo fuertemente abatida probablemente recaera
en el hecho de que cualquier forma de poder en una sociedad que transita polticamente es devuelta de
un grupo de personas a un conjunto de reglas, que son el corazn normativo de la nueva democracia.
Esta es precisamente la expresin que Adam Przeworski adopta para explicar de manera sinttica pero
profunda, el surgimiento de la democracia o, mejor, de la democratizacin. En el autoritarismo o la
dictadura es el aparato del poder quien controla los resultados del proceso poltico, se trate de una
simulacin electoral o de la aplicacin misma de la ley.

Przeworski pone de relieve la hiptesis de que la democracia slo puede establecerse y subsistir
en el caso de que existan aquellas instituciones que haran muy poco probable que el proceso poltico
trajera consigo resultados altamente desfavorables para los intereses de cualquier actor social. Ello
sera cierto, sobre todo tomando en cuenta la distribucin presente de recursos econmicos,
ideolgicos, organizacionales y de otro tipo. El autor considera desde luego que las instituciones
existentes tienen efectos discernibles sobre los conflictos. Para efectos de este anlisis, se tratara de
los conflictos que tienen lugar entre actores polticos por motivos de sealamientos sobre corrupcin,
fenmeno que en efecto se ha presentado en varios pases latinoamericanos como Brasil, Argentina,
Venezuela y Per. Justamente ello es el caso actualmente en la nueva democracia mexicana. 14

Przeworski supone tambin que los actores relevantes o protagonistas del conflicto por
dirimirse tienen pleno conocimiento de lo anterior (que las instituciones importan y que no pueden
manipularse). El punto central es que los actores luchan por modificar las instituciones que afectan sus
intereses. Esa lucha puede, de ah la contingencia, llevar al establecimiento de instituciones
democrticas o puede no hacerlo. Bajo la misma inteligencia, la lucha poltica por establecer o
reformar instituciones que suponen transparencia, rendicin de cuentas y que disminuyen los mrgenes
de corrupcin, puede resultar en el fin de los abusos de los polticos como fenmeno prevaleciente o,
pueden, de no transitarse a un verdadero Estado de Derecho, no hacerlo. La pregunta es qu est
ocurriendo en las nuevas democracias.

13 Vase Alexander Smolar, From Opposition to Atomization en Larry Diamond, Marc F. Plattner, Yun-han Chu, y
Hung-mao Tien, eds., Consolidating the Third Wave Democracies. Themes and Perspectives, Baltimore, The Johns
Hopkins University Press, 1997, p. 275. La traduccin del ingls es ma.
14 Pinsese en las denuncias sobre los presuntos desvos de fondos de PEMEX a la campaa prista de 2000 mediante la
triangulacin del sindicato petrolero. Otro caso son las denuncias que sealan a personajes que apoyaron la campaa de
Vicente Fox y que formaban parte de la organizacin Amigos de Fox. Estos no son, por mucho, los nicos. Infinidad de
casos que involucran posibles actos de corrupcin recaen sobre los tribunales y la Suprema Corte de la Nacin hoy en da.

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Con todo, una vez asentada la democracia y con ella, un verdadero orden de respeto a la ley,
..nadie puede intervenir para revertir los resultados del proceso democrtico15 ; y podra decirse
igualmente, a propsito de esta relacin ntima entre tipo de rgimen y corrupcin que, un orden en el
que han logrado minimizarse las prcticas de la corrupcin, nadie puede intervenir para revertir,
cambiar o alterar el cumplimiento expreso de la ley y de su espritu en el orden social. El mensaje
hacia la sociedad y los actores ms conspicuos de la vida nacional -respecto a la aplicacin
indiscriminada de la ley- habra sido inequvocamente producida como resultado contingente del
conflicto entre fuerzas polticas. Si alguien alterase un proceso administrativo para obtener algn
beneficio que no forma parte del intercambio expreso y legtimo a que da lugar dicho procedimiento,
los resultados de la aplicacin de la ley no podrn manipularse ex ante, como ha sucedido en las
autocracias en forma repetida.

Guillermo Trejo en un artculo acerca de la posibilidad de que en Mxico surja el estado de


derecho como resultado contingente del conflicto entre actores polticos que incluyen al presidente, el
congreso y los partidos en general, se pregunta:

Es posible que algo positivo para la ciudadana surja de estas batallas entre partidos y
poderes? Por paradjico que parezca, en las democracias el establecimiento del Estado de
Derecho suele ser el resultado contingente e involuntario de rivalidades y conflictos16

Al formular esta pregunta y responderla en forma positiva, Trejo encuentra un saldo favorable a
la lucha poltica de la actual democracia mexicana, una en la que ciertamente est por cumplirse
cabalmente la ley y otorgarse verdadera seguridad a los ciudadanos contra el crimen en todos los
mbitos. Pero la forma en que se retoma en su anlisis la intuicin bsica de Przeworski resulta
fundamental en una consideracin como la que se busca poner de relieve acerca de la relacin entre la
corrupcin, el ataque contra misma y la posibilidad de que las diversas autoridades y la sociedad
misma vean reducirse el fenmeno rampante del uso discrecional, arbitrario e ilegtimo de los recursos
pblicos, las leyes y los procesos socio-polticos.

Una ltima reflexin de Trejo es inequvoca sobre el sentido de su argumentacin:

El castigo a la corrupcin y a las violaciones de derechos humanos y el establecimiento de un


autntico Estado de Derecho en nuestro pas no ser el resultado de las acciones benevolentes y
bien intencionadas de ningn presidente o secretario de Estado. Ms bien, como suele suceder en
las democracias pluralistas, los lmites al abuso del poder son el resultado contingente, azaroso e
involuntario del conflicto entre las distintas fuerzas polticas opositoras. Cuando, tras un cambio
de rgimen, las lites polticas deciden mirar al pasado y castigar la corrupcin o las violaciones a
los derechos humanos perpetradas bajo el antiguo rgimen, no lo hacen por razones ticas o por
principios morales. En realidad, el castigo retroactivo al abuso del poder se hace por motivaciones
poltico-electorales. 17

La corrupcin como un desafo de la democratizacin.

Una vez que puede entenderse el fenmeno de la corrupcin como uno de los temas centrales
del cambio de rgimen poltico y que puede concebirse como una patologa no slo de la cultura

15
Ver Przeworski, Op.cit., p.66
16 Guillermo Trejo, Los motivos del PRI y las paradojas del conflicto, Milenio Diario, 2 de Abril de 2002.
17 Ibid.

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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

poltica y de las instituciones que vinculan a los ciudadanos con sus autoridades sino como un
verdadero problema endgeno al estado, conviene al menos recapitular brevemente sobre las referencia
que empiezan a hacerse en la poltica comparada acerca del fenmeno de la corrupcin. Ello no es en
absoluto una casualidad. El pblico de las nuevas democracias puede tener nociones ms o menos
simples acerca de los que constituye el estado de derecho, el imperio de la ley o lo que en la cultura
anglo-sajona se conoce elocuentemente como rule of law. Pero no hay duda de que en primer lugar,
el tema de la corrupcin por s mismo no es excepcionalmente parte del discurso pblico sobre el
desempeo de las autoridades democrticas y que, en segundo lugar, la patologa de la corrupcin ha
aparecido en muchas de las nuevas democracias haciendo caer gobiernos y erosionando enormemente
la credibilidad de la democracia, como desafortunadamente atestiguan sin duda los casos de
Venezuela, Colombia, Brasil y Argentina en los ltimos lustros.

Para Guillermo ODonnell, si bien las democracias entendidas como poliarquas disponen del
mecanismo de las elecciones competitivas como un fundamento de la rendicin de cuentas ante la
ciudadana, ello no necesariamente elimina lo que el autor entiende como particularismo y que no es
otra cosa que la tendencia de los agentes polticos a servir sus intereses propios en demrito de las
reglas y normas universalistas que caracterizan al gobierno por constitucin y a una burocracia
avanzada. El problema que se desprende de que el particularismo habite las instituciones polticas es
que la rendicin de cuentas que se desprende de la democracia simplemente no es suficiente para
garantizar un proceso poltico como el que las teoras de la democracia imaginaron o los estudios sobre
democratizacin supusieron que deban emerger, y que sin duda habas de caracterizarse por un
sistemtico cumplimiento de la ley, con todas las implicaciones socio-polticas que ello conlleva. 18

En efecto, ODonnell apunta precisamente al hecho de que lo que l llama rendicin de


cuentas horizontal -la capacidad de una agencia pblica de controlar realmente a otra agencia pblica-
es un bien muy escaso en la mayora de las nuevas democracias o poliarquas. Ello tiene consecuencias
fundamentales para la democratizacin y, en todo caso, para la consolidacin misma. Venezuela a
principios de los aos noventa es slo un caso que recuerda la forma en que la corrupcin puede
desprestigiar enormemente una democracia que se estableci dcadas atrs y hacerla tambalear, entre
otras cosas, por medio de golpes de estado. Desafortunadamente el ejemplo venezolano no es el nico,
ni de Amrica Latina ni de otras regiones del mundo que se han visto alcanzadas por la tercera ola
democrtica.

Conclusin: hacia una agenda comparativa sobre la relacin dinmica entre democratizacin y
abatimiento de la corrupcin

La disminucin significativa de la corrupcin acaso sea apenas una parte integrante de un


fenmeno ms amplio que implica el cumplimiento del Estado de Derecho y, junto con l, la
realizacin de la llamada transparencia y la rendicin de cuentas. No debe perderse de vista la idea
sencilla expuesta aqu acerca de que la corrupcin es una patologa que fundamentalmente refiere la
relacin entre el estado y la sociedad, es decir, entre las autoridades y la ciudadana.

Como ha explicado en un trabajo reciente Alfred Stepan, en las nuevas democracias es


necesario que se creen estructuras sociales entregadas a la transparencia y a la rendicin de cuentas, de

18
Esta argumentacin est desarrollada por ODonnell en la subseccin de su artculo intitulada Poliarchies, Particularism,
and Accountability. Vase Guillermo ODonnell, Illusions about Consolidacin en Larry Diamond, Marc F. Plattner,
Yun-han Chu, y Hung-mao Tien, eds., Consolidating the Third Wave Democracies. Themes and Perspectives, Baltimore,
The Johns Hopkins University Press, 1997.

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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

otro modo, la corrupcin muy difcilmente podr ser atacada. Ntese que esto ltimo no contradice
sino que complemente una visin estratgica como la de Przeworski. Dicho de otra manera, a la seal
bsica de que la ley se cumplir persiguiendo los actos de corrupcin, as se trate de actores ms
poderosos, se le aade en forma positiva, sin duda alguna, la actuacin de actores sociales colectivos
que constituyen un autntico dique a los actos potenciales de corrupcin de las autoridades. 19

Finalmente, algunas lneas de estudio o grandes preguntas que vinculan el proceso poltico con
la persistencia o la disminucin de la corrupcin se sugieren a continuacin, en el nimo de que una
agenda mucho ms coherente y mejor estructurada que la que aqu apenas se esboza puede resultar
atractiva para la investigacin:

Al considerar a la corrupcin como un legado del pasado especficamente de los sistemas


polticos autocrticos- habr una fuerte resistencia por actores asociados al antiguo rgimen a
cesar en las prcticas discrecionales y arbitrarias

Hasta qu punto las medidas administrativas, procedimentales o de regulacin por s solas, es


decir, en la ausencia de factores acusadamente polticos como las grandes campaas de
informacin o de comunicacin social, dan cuenta de la disminucin del fenmeno de la
corrupcin en las nuevas democracias.

En las nuevas democracias ha habido distintas campaas y programas para abatir la corrupcin,
algunos de los cuales contienen el rasgo peculiar de mostrar la no impunidad acerca de
infractores del pasado. Es necesario evaluar los efectos de las campaas anticorrupcin en sus
consecuencias tanto polticas como estrictamente referidas al buen desempeo de las
autoridades gubernamentales.

Es posible que en algunas de las nuevas democracias, exista una disminucin importante del
fenmeno de la corrupcin pero que ello no sea percibido o advertido en su justa magnitud por
el pblico. Si ese es el caso en algn pas, es decir que la disminucin de corrupcin no tienen
efectos discernibles en la esfera pblica, ello debe documentarse empricamente.

En aquellos pases en los que la corrupcin, medida con indicadores de aceptacin


internacional que permiten comparar y ordenar distintos casos del mundo o bajo la utilizacin
de otros parmetros, haya tendido a disminuir en una nueva democracia, cul ha sido la
relacin precisa entre el combate a la corrupcin como resultado contingente del conflicto entre
fuerzas polticas, la oposicin social a las prcticas corruptas y los cambios institucionales para
remontar la corrupcin en los niveles jerrquicos de la administracin?

Estas y muchas otras preguntas pueden plantearse para ser respondidas en una agenda comparativa.
Slo as podr dilucidarse en mayor medida porqu y cmo es que en determinados regmenes
democrticos ha sido posible hacer del abatimiento de la corrupcin no slo un factor del Estado de
Derecho sino un elemento que social y polticamente ha restituido o fundado la confianza de la
sociedad en las autoridades polticas, coadyuvando incluso a formas de participacin poltica y
econmica que enriquezcan la vida democrtica.

19
Stepan refiere brevemente un caso tomado del rea de la educacin en el que, claramente, la presencia de una comunidad
organizada en consejos, limita significativamente posibles actos de corrupcin en Brasil. Ver Alfred Stepan, Arguing
Comparative Politics. New York: Oxford University Press, 2001, ,pp.179-180.

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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Bibiliografa

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Trejo, Guillermo, Los motivos del PRI y las paradojas del conflicto, Milenio Diario, 2 de Abril de
2002.

Resea biogrfica

Claudio Jones Tamayo es candidato al doctorado en Ciencia Poltica por la Universidad de Columbia,
Ciudad de Nueva York, E.U.A. Su trabajo aborda las reformas de las polticas sociales en Mxico, los
procesos de reestructuracin productiva en sectores estratgicos de la economa mexicana, as como los
dilemas de la democratizacin en general. Actualmente es director de estudios polticos y sociales en la
Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A. C., Cd. de Mxico.

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