OMAR GUERRERO La administraci6n publica a través de las ciencias sociales is) FONDO DE CULTURA ECONOMICA.Primera ediién, 2010 Guerrero, Omar ‘Ta adiministracion pablia a través de las ciencas sociales / Omar Guerrero, — México | FCE, 2010 1386 p. 21 x 14 em —(Administracin Pablia) ISBN 978-607-160191-9, 1. Administracin pabliea I. Ser: Th. LesLi224 Dewey 350.0001 G67AaL. Distibucién mudd D.R, ©2010, Omar Guerrero Orozco D.R. ©2010, Fondo de Cultura Eeonémica Carretera Picacho-Ajusco, 27; 14738 Mésico, DF “Empresa certiicada 150 9001: 2000 Comentarios: editoril@fondodeculturaeconomica.com swwwtfondodecultrseconomicacom ‘Tel (55) 5227-4672; fax (88) 5227-4694 ‘Se prohibe la reproducidn total o parcial de sta obra, sea cual fuere ‘el medio, sin la anuencia por escrito de titular de los derechos, ISBN 978-607.16.01919 Impreso en México * Printed in Mexico Este libro es un tributo ala memoria de Charles-Jean Bonnin (1772-2), fundador de la ciencia de la administracion puiblica,SUMARIO Prologo, 11 Primera Parte LA ADMINISTRACION PUBLICA, UN& CIENCIA NOBLE, Introduccion, 19 I. ¢Por qué estudiar 'a administracién pablica?, 21 IL. La administracién pablica en el pensamiento politico, 51 IIL. La administracién pablica en las grandes corrientes del pensamiento social. Hegelianismo ysansimonismo, 73 IV. La administraci6n piblica en las grandes corrientes del pensamiento social. Marxismo y anarquismo, 97 Segunda Parte Catiicos ¥ CRUZADOS CONTRA LA ADMINISTRACION PUBLICA Introduccion, 117 V. La administracién piiblica en las grandes corrientes del pensamiento individualista, Liberalismo, 119 VI La administracién pablica en las grandes corrientes del pensamiento individualista. Neoliberalismo, 135 VIL. Orden espontaneo y administracién publica, 157Tercera Parte Auprvo bE LEGALIDAD chENTiFICA, DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Introducci6n, 181 VIII. Administraci6n pablica como concepto axial, 183 IX. Administracién publica. Identificaci6n, 218 X. Administraci6n ptiblica. Definicién, 253 XI. Primacfa de lo piblico, 288 XII. Una filosofia de la historia universal para la administracién publica, 326 Epilogo, 359 Bibliografia, 361 PROLOGO 1 La administraci6n publica ha sido, es y seré un tema rele- vante como materia traiada por las ciencias sociales. Hay que aclarar que la forme en que la abordan esas disciplinas difiere en grado y medida, pero que en todo caso la adminis- tracién piiblica no constituye un campo interdisciplinario, multidisciplinario ni transdisciplinario; tampoco un ambito pandisciplinario, Pero puede ser abordada desde una pers- pectiva interdisciplinaria, multidisciplinaria, transdiscipli- naria y pandisciplinaria, como ocurre con las clases sociales, que interesan a la sociologfa y la economfa. O los partidos, que ocupan a la ciencia politica y la sociologia. O las élites, por citar casos conspicuos de interés cientifico que suelen con- vocar el interés de mas de una disciplina social, Por consiguiente, la administracién piblica puede ob- servarse desde una “perspectiva interdisciplinaria” cuando dos ciencias sociales (0 més) concurren en un tema comtin, como la burocracia, por ejemplo, compartiendo entonces un t6pico cuyo tratamiento se enriquece, pero en el cual pue- den traslaparse o dejar vacfos. O desde una “perspectiva mul- tidisciplinaria” cuando ese mismo tema demanda la colabo- racién de uno 0 varios campos del saber cuya actividad esté dictada por Ia division del trabajo entre ellas, para evitar traslapes y vacfos. Puede asimismo ser observada a través del “cristal transdisciplinario” cuando una disciplina social her- mana la enfoca por medio de sus conceptos, y se empefia en explicar un campo de estudio ajeno a la luz de sus métodos y principios cientificos. En fin, por medio de un “lente pan-2 PROLOGO disciplinario” se puede invocar un concurso pleno de las dis- ciplinas hermanas para proponerse arribar a una sintesis sobre algiin aspecto del saber administrativo, o cuando me- nos signar un acuerdo al respecto, integréndose como part(- cipes de un esquema de investigacién colectivo. De este modo, el cardcter interdisciplinario implica la comunidad de interés temético; la indole multidisciplinaria, la colaboracién bajo tun esquema de distribucién de tareas; la perspectiva trans- disciplinaria, una observacién de lo ajeno con ojos propios, y la orientacién pandisciplinaria, la incorporacién de una diversidad de saberes sociales sintetizados 0 acordados en torno a un tema de la administracién publica. Todo lo dicho explica por qué la administracién piblica es una materia recurrente en las ciencias sociales que apa- rece continuamente en libros, articulos y ensayos, asf como en todo lo referente a comunicaciones verbales en las cien- cias sociales, muchas veces de un modo preponderante. 1 Nadie debe sorprenderse, asimismo, de que la administra- cién pablica sea objeto de atencién de los grandes cientifi- cos sociales, y que sea abordada por humanistas, fil6sofos y juristas de rango universal. Debe destacarse de un modo singular el que la administracién publica forme parte de la obra de pensadores muy relevantes, como tema de sus tex- tos principales, plasmada en libros preparados ex profeso para abordarla. Hay incluso autores dedicados a sus propias disciplinas que, de un modo constante, abordan la adminis- tracion pablica en sus paginas, sean esas disciplinas las cien- cias sociales o las humanidades. No esta por demas aftadir que las plumas que la tratan proceden de visiones diversas y hasta encontradas, asi como de culturas y quehaceres cienti- ficos diversos. PROLOGO B Hay que destacar que el tratamiento de la administracién piblica sucle ser objetivo e imparcial, pero también apolo- «gético o reprobatorio, de manera que existen Angulos interpre- tativos que van desde le vision hegeliana de una adminis- tracién excelsa, hasta el repudio de John Stuart Mill a sus virtudes que no ve sino como vicios. Este es el motivo por el cual esta obra se ha planteado un doble propésito. En pri- ‘mer lugar, recalca la relevancia de la administracién pablica alla luz del pensamiento social clésico, asi como de las huma- nidades. En segundo lugar, explora esquemas de adminis- tracién que se distancian del paradigma de la administra- cién piblica fundado er nociones basadas en la autoridad, en organizaciones jerarquicas y en esquemas donde pre- pondera el ritual burocritico, que se sintetizan en la teorfa del “orden espontaneo”. Por cuanto al segundo propésito explayado, que aqui queremos resaltar, abordamos concepciones sobre la admi- nistracién donde el Estado y el gobierno son concebidos ‘como prescindibles, de manera que dicha administraci6n se observa emanando de relaciones sociales donde es inexis- tente la compulsién, y no hay autoridad ni organizacién bu- rocratica, Estos enfoques producen un efecto indirecto por- que, en su afan de probar la malignidad social del Estado y su gobierno, profundizan en aspectos tradicionalmente no explorados en los estudios de la administracién publica. Es- tamos hablando, con 4nimo ilustrativo, de dos perspectivas opuestas, pero que convergen sobre el mismo punto: el anar- quismo y el neoliberalismo. Por cuanto al ancestral tema del anarquismo, la admi- nistracin publica es percibida como exenta de su cardcter autoritario, jerarquico y burocratico. El anarquismo, a pesar de postular la disipacién del Estado y su gobierno, 0 st ex tinci6n, nunca ha sugerido que la administraci6n los acom- pafie en su destino fatal. Por su parte, el neoliberalismo pos- tula que la administracion piiblica sea una pura emanacién4 PROLOGO mediata de las relaciones econémicas, pues el Estado no es otra cosa que su derivacion inmediata. Aboga pues por su minimizacién y su remplazo por relaciones directas entre productores y consumidores, haciendo que el Estado for- ‘mule policies que requieren poca o ninguna administracion, ‘© que se apliquen por medio de una administracién progra- mada con base en sencillas reglas preestablecidas, Puntos de vista tan radicales como los anteriores son signados por el marxismo y el sansimonismo, por sefialar dos corrientes del pensamiento social, asi como por el libe- ralismo decimonénico como emblema del pensamiento in- dividualista. Conociendo las posturas opuestas a la administracién piiblica podremos entenderla mejor desde una doble perspec- tiva que sefiala tanto el horizonte de sus cultivadores y pro- motores, como el de sus criticos y aun de sus detractores. m Junto con las perspectivas de la administracién piiblica des- de las ciencias sociales, existe obviamente un horizonte pro- pio, un objeto de estudio de la administracién publica que le es inherente como disciplina singular que ha sido desarro- lado de un modo pleno ¢ independiente, toda vez que los resultados de sus trabajos de investigacién han ofrecido un gran aporte al desarrollo de las ciencias sociales hermanas. Es decir, mientras que, por ejemplo, la burocracia es un tema ajeno al monopolio de una sola disciplina, pues la economia, Ia sociologfa, la ciencia politica y la administraci6n pabli- ca, la reclaman como céntrica en su objeto de estudio por igual, existen temas exclusivos o preferentes de la ciencia de la administracién publica. Alli radica la validez cientifica de sus leyes, principios y métodos, como diversos a los de sus hermanas. De modo que, en tanto las perspectivas inter- PROLOGO 15 disciplinaria, multidisciplinaria, transdisciplinaria y pandis- ciplinaria, constituyen una contribucién de las ciencias so- ciales hermanas a la administracién pablica, lo pablico administrativo es la materia inherente a la administracién piiblica como disciplina singular, que contribuye al conjun- to de las disciplinas colacténeas. Este libro tiene el propésito superior de hacer de las ciencias sociales un campo de interés de los administrado- res paiblicos, pero mas atin, hacer de la administracién pabli- ca un ambito todavia més interesante para los interesados en los temas sociales. Si bien es cierto que la administracién piiblica es una mas de las ciencias sociales, nunca sobraré insistir en ello. w En la preparaci6n de es:a obra me ha sido muy preciada la colaboracién de dos personas. Deseo expresar mi reconoci miento a la doctora Diana Vicher por el trabajo de revision de esta obra, tanto del manuscrito como de las pruebas de imprenta, labor en la que colaboraron asimismo el maestro Ivan Lazcano y el joven Hervin Fernandez, a quienes externo mi agradecimiento. Omar GuERRERO Ciudad Universitaria, primavera de 2010PRIMERA PARTE LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLEINTRODUCCION El titulo de esta parte nos fue inspirado por el titulo de un libro de Stefan Collini y asociados, que en espafiol se deno- mina La politica, ciencia noble.! Ellos mismos se habian ins- pirado en T, B, Macaulay, quien se refirié a la ciencia po- litica a partir de su nobleza y utilidad para los pueblos civilizados La administracién pablica, tan noble como la ciencia politica, ha sido objeto de la atencién y el estudio de una gran cantidad de pensadores especializados en su cultivo y desarrollo, Pero hay que destacar que también ha ocupado a otros especialistas, entre los cuales se hallan fil6sofos, poli- t6logos, humanistas, historiadores, epistemdlogos, econo- mistas y socidlogos, muchos de ellos dotados con gran cré- dito y autoridad académica. Asimismo, se debe resaltar que el estudio a cargo de ten eminentes personalidades se ha centrado en la visualizacién de la administracién pablica como un fenémeno trascendental de la vida social, politica y econémica, asf como en destacar sus aspectos negativos ante algunas realidades que se juzga ha impactado lesiva- mente. Otras observaciones sittian a la administracién pi- blica como un concepto axial, a través del cual se puede ex- plicar un conjunto de fenémenos relevantes, En suma, entre los cientificos sociales y los profesantes de las humanidades, la administracién ptblica ha sido abordada como parte conspicua de sus estudios, como un concepto céntrico del que penden otras categorias y como 4 Stefan Collin, Donald Winch y John Burrow, La poltice,ciencia no bre, Fondo de Cultura Beondmiea, México, 1987 (1983). Su to original 8 The Noble Science of Politics 1920. LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE un foco de critica, El primer capitulo de esta parte esta des- tinado a ofrecer una panorémica de la administraci6n pui- blica como un objeto de investigacién relevante; el segundo, a su estudio entre los grandes pensadores; el tercero, a des- tacar su posicién axial, y el cuarto, a presentar la posicién de sus criticos I. gPOR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? LA ADMINISTRACION piiblica no sélo es uno de los fenémenos mis evidentes del mundo moderno, sino también de los me- jor estudiados. Sin embargo, entre las ciencias sociales, es la disciplina que en general se cree menos tratada mediante los procedimientos cientificos. Pero la realidad es otra: con- siderando al trabajo cientifico como un todo dividido en as- pectos especificos, es observable que por cuanto creacién (investigacién) y transmisi6n (ensefianza) de conocimien- tos, la administraci6n pablica ha sido objeto de un trata- miento muy intenso. Pero en lo relativo a comunicacién del conocimiento, especialmente la difusion (entre pares) y la divulgaci6n (al gran pablico), impera la idea de que la dedi- cacién de los cientificos a su cultivo es mucho menor que en otras ciencias sociales, si no incluso inexistente. Es facilmente demostrable que la administracién publi- ca es un hecho evidente cuya presencia ha sido explicada por el trabajo cientifico. Y que, cuando es incégnito, ese hecho permanece. En ocasiones parece que no estd, pero estd por- quees, obedeciendo a um conjunto de fuerzas sociales que la hacen estar porque evoluciona. La administracién pablica se ha perpetuado porque ha sabido fluir a través de sus or- ganizaciones, asi como por su actividad (programas, policies y funciones), que la nutren de vida y le inyectan suliciente innovacién para prosperar: Y aunque para nadie es un se- creto que sus cualidades burocraticas son las que més obran en pro de su perpetuacién, cierto es que la administracién piiblica podria vivir sin ellas, y a pesar de ellas. Es ms, desde el punto de vista de la administraci6n pi- a22 LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE resulta claro que el Estado (y cualquier otra forma de dominacién) existe y persiste en buena medida gracias a la administracién, la cual, como lo observaremos en este capf- tulo, es el ancla que lo mantiene en su lugar. EL HECHO EVIDENT. Un primer esfuerzo de respuesta a la pregunta de por qué estudiar la administracién piiblica puede intentarse me- diante la exploraci6n de sus capacidades de perpetuacién, las cuales no s6lo son tan exitosas, sino tan evidentes, que ensombrecen otros aspectos del Estado no menos relevan- tes, La administracién es tan evidente que es imposible no verla. En un libro dedicado al estudio del pensamiento politi- co y social en Bizancio, Ernest Barker coment6 las decla- raciones de dos autores que habfan argumentado que alli no se construy6 una teorfa general de su organizaci6n impe- rial, ni surgié un te6rico de la politica de gran talla. Y fue de tal modo, pero que su mérito en todo caso no seria ése, sino que Bizancio conserv6 al pensamiento politico griego.' Esto de suyo significa un enorme merecimiento, pues como 1o explicé Barker, el imperio bizantino fue también el here- dero del pensamiento heleno y helenistico. Por cuanto a su vida politica propia, habida cuenta de que el emperador bi- zantino fue desde la época de Constantino la cabeza de un ecumene cristiano-universal, debe asimismo rendirse crédi- toa la literatura dedicada al estudio de la figura y la activi- dad imperial Hay que hacer notar que esas apreciaciones derivan de las investigaciones de una de las grandes eminencias aca- démicas del estudio del pensamiento griego, asi como de la ‘ Bmest Barker, Social and Political thought in Bizantium, Clarendon Press, Oxford, 1957, p. 1 ¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 23 teorfa politica en general.’ Sin embargo, Barker no sefialé que Bizancio ha sido una fuente muy relevante del pensa- miento administrativo. Mas no tenia por qué hacerlo, pues su objeto de estudio es el pensamiento politico. De lo antes narrado se derivan tres apreciaciones, de suyo contrastantes, pues la administracién publica es observada a través de un claroscuro, La primera es que inevitablemen- te el tratamiento de los fenémenos sociales suele partir de tun “modelo a priori” ? que determina no sélo su apreciaci6n, sino también el andlisis en si. De modo que, junto con cosas faltantes, hay otras més que sobran. Por lo tanto, el objeto estudiado no significa lo que realmente es, sino lo que debe ser. De manera que el pensamiento politico bizantino no es “politico” en el sentido comin y aceptado, sino algo diverso ala ciencia formal. En segundo lugar, visto el temario del libro de Barker, es notorio que los diversos pasajes de las obras de los auto- res bizantinos allf reproducidos tienen un fuerte acento ad- ministrativo. Pero lo administrativo, aunque evidente, fue observado sin la identificacién de su singularidad, transitan- do anénimamente dentro de lo politico, en tanto que lo poli tico asi observado se percibié como intrascendente. Es de- cir, cuando la adminisiracién piiblica como parte de lo politico es preponderante, al grado de ensombrecer a otros rasgos politicos del Estado, puede sencillamente pasarse por alto, La tercera apreciaci6n es que, cuando se trata de estu- dios relativos a Estados densamente administrativos —como Bizancio—, la administracién prepondera y resalta, oscure- 2 Por etar un caso ilustratvo de sus obras, basta aqu con la referencia de os siguientes libros. Respecto del pensamiento politico en general, véx se Emest Barker, Principles of Social and Poiitial Theor Oxford Universi- ty Press, Oxford, 1952 (1951), 3n lo relativo al pensamfemto poltico grego, se puede consultar Greek Poitical Theory: Pato ard his Predecessors, Me thuen & Co. Lid, Londres, 1987 “pred Riggs, Administration in the Developing Countries, Houghton ‘Mifflin, Boston, 1964, p. 7.24 LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE ciendo aspectos politicos que en otros sistemas iluminan con luz propia. El resultado es que lo administrativo no se juzga como politico, sino como algo diverso, y quizé hasta como sustitutivo de la politica. En abono de lo dicho no esta de mas solicitar las apre- ciaciones de Karl Mannheim sobre este punto, pues en su opinién, la “tendencia fundamental del pensamiento buro- critico es la de convertir todos los problemas de la politica en problemas de administracién”. Aunque “el pensamiento burocratico no niega la posibilidad de una ciencia de la po- Iitica, sino que la confunde con la ciencia administrativa’ + Lo dicho explica por qué la mayorfa de los libros de ciencia politica en Alemania son més bien tratados de administra- cidn publica. Esto es patente sobre todo en paises con una elevada dosis administrativa, como Alemania,* donde se debe destacar el papel eminente de la burocracia y resulta mas f4cil comprender la unilateralidad administrativa de la cien- cia politica. De las apreciaciones precedentes deriva una conclusi6n: la administracién publica ha estado presente de antiguo, incluso de manera muy principal, sin que se le brinde la aten- cién que merece. En ello ha pecado el politélogo, pero no mas el administrativista publico. Esta es la regla, pero hay excepciones dignas de consideracién. Debemos afiadir que, si bien la politica y la administracién comparten temas co- munes, muchos de ellos centrales para sus respectivos ambi- 4 Karl Mannheim, Ideologie y utopia, Fondo de Cultura Economica, México, 1941 (1936), pp. 104-108, 3 En Alemania, trios y troyanos saben muy bien del peso social de su ‘administracién publica. Por ejemplo, Otto Hintze coment6 que "Alema- nia es el pais elisico de los funcionarios en el mundo europea, lo mismo ‘que China en Asia y Egipto en la Antigdedad’. Otto Hintze, "El Estamen- to delos funcionarios" Historia de las formas poiteas, Revista de Occiden: te, Madrid, 1966 (191), p. 224. Ludwig von Mises, por su parte, no dej6 de reconocer que “signlicativo resulta que, incluso en Alemania, donde, {como es sabido, existe reverencial respeto por el funcionario publica.” Ludwig von Mises, Libealismo, Planeta-Agestini, Barcclona, 1994 (1937), p. 129, POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 25 tos de estudio, también ostentan espacios de trabajo sepa- rados y muy especializados. EL HECHO INCOGNITO La verdad evidente de \a existencia de la administracion piiblica, empero, puede tener un efecto contrario a lo antes tratado. Cuando la administracién es evidente en un lado, puede provocar un efecto de “hueco” o ausencia en otro. Alexis de Tocqueville observ6 con asombro que en los Esta- dos Unidos estaba ausente lo que en Europa se conoce como “administracién”, porque alla sus habitantes se em- pefiaron en acrecentar la autoridad y disminuir al funciona- rio para lograr una mano oculta operante que no esta a la vista, pero que se mueve por todos lados.¢ Obviando la cen- tralizaci6n y la jerarquie, se logré una formula de ejecucion incégnita, pero efectiva. ‘Aunque incégnita,? la administracién piblica es impor- tante y de tal modo fue revelada por Tocqueville. No obstan- te, se requiere un esfuerzo de analisis e interpretacién que brinde una explicacién sobre un objeto que, estando allf, ape- nas se hace notar, pero que es decisivo. Afios después, cuan- * Tocqueville observé que “lo que Hama la atencién al europeo que reco- sre los Estados Unidos es la auseneia de lo que se llama entre nosotros el gobierno o la administracién” La mano que dirige la maquina dela adeni- nistracin est oculta, porquese ha buscado que la autoridad sea grande y el funcionario pequefo. El "poder administrativo" no se ve porque no es ‘ceniralizado ni jerdrquico. Alesis de Tocqueville, a democracia en América, Fondo de Cultura Econémics, México, 1957 (1835), pp. 65-66, La presencia incégnita de otra administracién, la gerencia privada, fue resaiada por su revelador, Henri Favol, cuando diet6 una eantereneia a mediados de 1900. Fayol hizo notar que, en tanto los servicios técnico y ‘comercial estaban bien definidos, la administracion no lo estaba, pues suis ‘operaciones no eran percibides por los “sentidos”. En electo, no's le vela fabricar, ni fraguar, nt vender, ni comprar, pero estaba alli. Henri Fayal, ‘Sobre la organizacién adminstrativa” (discurso pronunciado en la sesion de clausura del Congreso Internacional de Minas y Metalurgia el 23 de ja hio de 1900), EI Ateneo, Buenos Aires, 1956, pp. 131-132,26 LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE do Tocqueville publica su obra magistral sobre la Francia administrativa que él vivi6,* pudo desarrollar una teorfa ple- t6rica de evidencias acerca del modo como la administra- cién pablica entrafia de manera evidente uno de los proce- sos vitales de toda sociedad. No esta de mas decir, enféiticamente, que el papel axial? que le otorgé a la administracién publica en su explicaci6n de la historia de Francia entre el antiguo régimen y la revolu- cién puede ser considerado como una de las investigaciones més reconocidas sobre dicha administracién como agente positivo de la perpetuacién de una forma de sociedad. Un paso més hacia la respuesta de la pregunta antes menciona- da se abre camino con las conclusiones de la obra, las cua- les, dicho sea de paso, se han confirmado una y otra vez en la edad moderna, cuando de la relacién entre una revolu- cién y la administracién pablica se trata. LA ADMINISTRACION PUBLICA ES INMORTAL? Evidente o inedgnita, la administracién publica existe, y ello se patentiza por medio de las organizaciones en las que toma su forma temporal (en el sentido de un tiempo in extenso, mis que breve). Las organizaciones, al mismo tiempo, son Jas estructuras que la vitalizan y muestran los rasgos de su evolucién, pues a través de ellas ocurre que la administracién piiblica deviene. En consecuencia, son las organizaciones las que evidencian la fuerza de sus dotes de perpetuacion. * Alexis de Tocqueville, El ansiguo regimen 9 la revolucién, Alianza Rdito- lal, Madi, 1982 (1856), dos tomos. 5 Segiin Daniel Bell ei "principio axial” consiste en especificar no tanto lo causacién, sino la centralidad de un problema de investigacion. Es un marco organizadlor al cual se cuelgan otras categorias es, en fin, un prine pio energético que tiene primacta lgica sobre todas los demés. Daniel Bel, Eladvenimiento de la sociedad post-industrial, Alianza Editorial, Madrid, 1976 (1973), p. 25. ePOR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 27 En un libro muy consultado aftos atras se destacé de manera sobresaliente el hecho de la indestructibilidad de las organizaciones administrativas. En efecto, su autor, Her- bert Kaufman, advirtié que el escenario de su estudio esta dominado por la idea de que las organizaciones guberna- mentales son virtualmente imperecederas, porque poscen cierta vacuna que las inmuniza del virus de la devastaci6n."! Hay otra visién que apunta hacia el complejo de Casan- dra, por el cual las organizaciones matrices eliminan a las filiales astringiendo su proliferacion, tal como es visible principalmente en las firmas privadas. Lo dicho denota que existen fuerzas que controlan la tendencia al crecimiento incesante, pues ello puede provocar un shock en la vitalidad y la capacidad directiva de la organizacién, haciendo intole- rable el estado de cosas asi producido. Esto quiere decir que operan energfas que obran a favor de la vida prolongada de Jas organizaciones, as{ como impulsos que favorecen una vitalidad més breve. tra conclusién fue la preeminencia de la vida organiza- tiva sobre su muerte, pues fue perceptible que no sélo ocu- ren menos clecesos que nacimientos, sino que las organizacio- nes recientes significan la apertura de nuevos espacios de actividad gubernamental.!? Esto refleja un desarrollo pro- "9 Herbert Kaufman, Ave Goverament Organizations Immortal?, The Brookings Institution, Washington, 1976. "Herbert Kaufman estudio un universo formado por 421 organizactones de Ia administracién publica estadunidense, el cual abarcé el periodo que va de 1923 a 1973, considerando su nacimiento, muerte, longevidad, subsis- fencia y promedio de edad. Una de suis conclusiones fue la fluider estable de ese universo organizativo durante los 50 afos analizados, aunque pudo apreciar mutaciones en su composicién, actividades, insumos y productos. Expecialmente destacé que cada una de las organizaciones se esfor76 por delinear con nitider sus demarcaciones y defender sus zomas Ironterizas Cuando estas fronteras se hicieron borrosas, ello rellej6 sencillamente li decadencia de la organizacién o s muerte, Empero, la nocién de limite organizativo no se debe equiperar a la idea de mural 0 valladar, sino aun terreno de intercambios, comunicaciones ¥ trifico, que es necesario para la vida de cada organizacion. Ibid, pp. 23-28. "Lo sefialado por Kaufman entrafa la persistencia de la vida, pues del28 _LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE gresivo mediante la continuidad, no a través de regresos, Lo anterior hizo a Kaufman resaltar que “la impresionante ha- bilidad de las organizaciones para permanecer con vida, ‘como ha sido seftalado, no es mera conjetura’;'® sin consi- derar las funciones trasladadas de las entidades fenecidas hacia aquellas otras que las heredaron, pues las actividades gubernamentales tienden a perpetuarse. La proporci6n en el nimero y edad de las organizacio- nes descansa en la relacién de la vida y la muerte, pero el i- mite de nacimientos puede ser previsto a través de dispo- siciones legales que establezcan el horizonte razonable de divisiones y subdivisiones, y los tiempos de alcance de las misiones organizativas. Otra formula usual es la cesacién de- liberada, en que se transfieren las funciones del gobierno cen- tral a los gobiernos locales, las empresas privadas y las orga nizaciones no gubernamentales.'* También se ha optado por remitir las funciones desde el espacio burocritico hacia los mecanismos de mercado, dejando que sean las fuerzas mer- cantiles y los clientes quienes definan su potencial de muer- te futura, Esta ditima formula hizo decir a Kaufman en 1976 que podria consistir en un mecanismo de mortalidad en gran escala y sin medida, y asf ocurri6, toda vez. que él mis- ‘mo insinué que el desplazamiento de la administraci6n pa- blica hacia el mercado podrfa ser un error y también lo fue En efecto, la republicizacién de organizaciones y funciones ha estado ocurriendo por efecto de la incapacidad del mer- cado para prover los bienes y servicios antes suministra- dos por el gobierno. Kaufman piensa que a nadie se le ocul- hecho de que de las 175 organizaciones primigenias existentes en 1923, sobrevivieran 148 en 1973, relleja un proceso fecundo carente de toda impli acion patoligiea. FI saldo de 27 organizaciones extintas sala, en todo eso, que desafiaron exitosamente a las fuerzas de la destrucciOn. Ibid. 1p. 32, Hay que afadir que ellas cumplieron trunfalmente la ley de erro de {Chester Barnard, por cuanto lograron un equlibrio postiva con su entorno, so pena de muerte bid p. 6. Tid. pp. 72-75. ¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 29 ta que el gobierno tiene deficiencias y produce gastos a la ciudadanfa, pero que su crecimiento es una prueba a favor de que el pueblo esta dispuesto a cubrirlos a través del ser- vicio ptiblico y no del mereado."* La literatura dedicada al estudio de la perpetuaci6n de la administracién publica es abundante, comenzando por las contribuciones de Max Weber y terminando con las obras de Herbert Simon y Kenneth Boulding, sin descontar los tra- bajos sobre terminacién administrativa, los cuales abordare- ‘mos més adelante. En los libros de esos autores, como en el de Kaufman, queda la sensacién de estar ante una adminis- tracién invencible e indestructible, salvo que se usaran méto- dos violentos, como los ensayados por las revoluciones. Pero también es cierto que las revoluciones han perpetuado a la administracién publica, como fue evidente en Francia en 1789 y en México en 1910, y aun en la Unién Soviética (1917), donde queda la impresién de que, como ocurre con la mate- ria, nada se crea ni se destruye, sino que sélo se transforma, Habrfa solamente un hecho revolucionario que se pro- puso destruir la administracién del Estado mismo, junto con el Estado: la Comuna de Parfs en 1871. La experiencia his- t6rica de la Comuna fue transmitida y explicada emblemé- ticamente por Karl Merx en La guerra civil en Francia, publicada en el afio antes sefialado. Ahi continué el examen de la administracién publica francesa que habfa comenza- do en su Dieciocho brumario de Luis Bonaparte, publicado veinte afios antes. Engendrada el 18 de marzo como un brote de descon- tento popular, la Comuna de Paris tuvo una breve existencia de 73 dias. Y, sin embargo, es uno de los hechos histéricos més significativos por los efectos inmensos que provoc6 y el cardcter mitico que la envuelve hasta nuestros dias. Mas adelante la abordaremos. "Ibid, p.7630. LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE BUROCRACIA, La organizaci6n per se cuenta con un arsenal inmenso de capacidades para perpetuar su vida. Pero cuando asume la forma de burocracia ese arsenal acrecienta sus armas en ca- pacidad y ntimero, al grado de hacer patente que una admi- nistracién pablica dotada con esas prendas s6lo desaparece con la sociedad en la cual se incubé. Fue Max Weber quien advirti6, crudamente, que “alli donde se ha llevado integra- mente a cabo la burocratizaci6n del régimen de gobierno, se ha creado una forma de relaciones précticamente inque- brantable”.!* La burocracia ha sido, es y sera un tema medular en el estudio de la administraci6n publica, la cual es una caracte- ristica inherente a toda organizacién compleja, ya se trate del Estado 0 la empresa privada, ya lo sea del ejército o de la Iglesia, Tampoco debemos ignorar que la primera rebelién contra el Sacro Imperio Romano Germanico, que culminé en el siglo xt, consistié en la formacién del Estado papal como un ente sumamente singular:'” Con él surgié una de las primeras burocracias profesionales, y un sistema juridi- co racionalizado para organizar su vasta y compleja mecé- nica de gestion. ‘Asimismo, no podemos soslayar, de ningxin modo, a los partidos de masas y a los grandes sindicatos modernos. Aun- que son de sobra conocidos los estudios sobre la empresa privada, no esta de més comentar que su burocratizacién fue atingentemente estudiada por Alvin Goulner, quien explicé que la teorfa de la burocracia de Weber es ttil para iluminar el estudio del proceso fabril, particularmente para evaluar su "Max Weber, Economia y sociedad, Fondo de Cultura Eeonémica, México, 1966, 2, tl, p. 721 Harold Berinan, La formacion de la tradicion juridica de Occidente, Fondo de Cultura Eeonémica, Mexico, 1996 (1983), cap. ePOR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 31 teoria, modificarla y reorentarla, en su caso.!* Debemos men- cionar particularmente los trabajos de Robert Michels sobre Jos partidos politicos, quien obtuvo notoriedad, entre otras cau- sas, por motivo de su célebre “ley de hierro de la oligarquia”, Ja cual refiere los procesos de burocratizacién de los partidos de masas, proceso que juzga inevitable. Estudié particular- mente los mecanismos por los cuales los grandes partidos socialistas se burocratizaron, merced a las tendencias a per- feccionar la divisin del trabajo en su seno, asi como por Jo que llams¢ el imperio de la necesidad técnica y prietica que brota del principio de o-ganizaci6n.'® Otro tanto merece la obra de Seymour Martin Lipset acerca de los sindicatos. Lip- set, quien prologé el libro de Michels, dedic6 el capitulo xt de su obra més conocida al examen de la burocratizacién de los sindicatos, concluyendo que ‘la estructura de las organi- zaciones en gran escala requiere el desarrollo de patrones burocriticos de conducta’ 2° No es extrafio que les conceptos administracion y buro- cracia suelan asimilarse mutuamente y ser sin6nimos; pero no son necesariamente la misma cosa. Han existido y exis- ten formas de administraci6n no burocraticas, como las es- tablecidas en las organizaciones colegiadas, asi como las que son desempefiadas honorificamente. Sin embargo, no debe- ‘mos renunciar al hecho singular de que, en su forma emble- matica, la burocracia es la modalidad tipica de la adminis- traci6n. Ni tampoco el hecho de que es la burocracia un rasgo omnipresente en la administracién publica, de antiguo, La burocracia ha sido desarrollada tipicamente por Max ° Segin lo expresé Goulher, su obra fue destinada a sacar fruto de la visualizacion de la factoria como burocracia. Cf. Industrial Bureaucracy, ‘The Free Press, Nueva York, 1964 (1954), p. 9. °* Hay que destacar que no son pocos los autores que han comentado la influencia‘de Michels sobre Max Weber, st amigo ¥ colegn. Cf. obra Drincipal: Robert Michels, Poliical Parties, The Free Press, Nueva York, 1966 (1911), p70 ® Seymour Martin Lipset, Political Man, Doubleday & Company, Nueva, York, 1963 (1960), p. 428.32. LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE Weber, quien la rescaté del sentido peyorativo que tuvo des- de su cuna, toda vez que fue el inspirador de dos obras mo- numentales sobre la administracién publica donde la buro- cracia ha fungido como el concepto axial. La primera trata profundamente lo que su autor llama las “estructuras insti- tucionales del despotismo oriental”, forma politica compar- tida por las grandes civilizaciones antafio cuyo cardcter es la gestién de grandes obras hidréulicas por medio de vastos sistemas administrativos, que su autor denomina “agroge- renciales” y “agroburocréticos’.*! El segundo libro monumen- tal, que también comprende esas grandes civilizaciones, se aboca al andlisis sociol6gico del sistema politico de los im- perios, a los que define como “burocraticos’, ademas de “his- t6ricos” por haber fenecido. En ambos textos resulta claro que la burocracia es el concepto axial referido. Todo apunta a dar crédito a Vincent de Gournay como progenitor del término burocracia (bureaucratie), quien lo ha- bria formulado en 1745 para referir el “gobierno de las ofi- cinas’ 2 Su nocién peyorativa seria explicita, asimismo, por el hecho de que a Gournay también se le acredita ser quien ide6 la voz “dejar hacer, dejar pasar” (laissez-faire, laissez- passer), emblema de la fisiocracia y el liberalismo clasico. ‘Como lo explica Sauvy- ambas denominaciones fueron con- 2 Kael Witfogel, Oriental Desporismn: A Comparative Sadyof Total Power, Yale University Press, New Haven y Londres, 1957, pp. 23. 2S, N, Eisenstadt, The Political Systems of Empires, The Free Press of Glencoe, Nueva York, 1963, p. 3 ° Jean-Claude-Marie Vincent, seigneur de Gournay (1712-1759) fue un ppersonaje muy conocido en su tiempo. Incluso Turgot le dedic6 un escrito apologético sobre su personalidad y trascendlencia, de suyo muy istrative, ‘Anne Robert-Jacques Turgot, loge de Gournay. L Robineau, Tug: Adm hisiation et Oeuvres Economiques, Gullaurnin, Pari, spp. 1-45, ™ lfned Sauy, La burocracia, eupeaa, Buenos Aires, 1965 (1956), p. 5. Alejandro Nieto aftade que la fuente de esta versién son las cartas del ba- ‘rin de Grimm, que se remontan a 1753-1769, af eorroborado por el Diceio hharia general de la lengua francesa, Un sefor de apelldo Fiewée no atribuye ¢ltérmino a Gournay, sino a Rene Louis de Voyer, marqués de D’Argenson, Alejandro Nieto, La buracracia, Instituto de Estudios Administrativas, Ma did, 1976, pp. 67-68. ¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 33, cebidas en una época en la cual existia una encendida reac- cién contra los organismos del Estado absolutista, cuyo sig- no seria la burocracia, un vocablo plenamente antinémico con la fe liberal, la cual se incliné por la autoridad que deri- va de la naturaleza, no por el poder ejercido por los hom- bres. De este modo, ambos conceptos caminarfan juntos para invocar perpetuamente una posicién polémica contra el Estado absolutista y su administracién, que se ha prolon- gado hasta nuestros dias. Gournay habria asimismo puesto en circulacién otro nombre relacionado con la burocracia: “buromanfa”, que significaba una enfermedad administrati- va contagiada en la Francia de sus dias. Para nadie es un secreto la idea generalizada de que la burocracia, una vez establecida, es dificilmente expulsable de alli donde anid6. Ello obedece a su funcién social, es de- cir, su labor integradora del mundo social donde radica y, consiguientemente, en su indispensabilidad, pues como lo afirmé Max Weber, Lol sin ese aparato, en una sociedad que separa a los funcio- narios, empleados y trabajadores de los medios administrati- vos, y que requiere de modo indispensable Ia disciplina y la formacién profesional, cesaria toda posibilidad de existencia para todos con excepcién de las que todavia estén en posesién de los medios de abastecimiento (campesinos). Incluso, la burocracia contintia funcionando para la revo- lucién triunfante o el enemigo en ocupacién, lo mismo que lo hacta con el gobiernc hasta ese momento legal. Los gentes politicos o los empresarios deben contar con la bu- rocracia para mantener las riendas del gobierno, porque la necesidad de una administracién permanente, rigurosa, in- tensiva y calculable como la creé el capitalismo, determina 2 Max Weber, op ci, vol. p. 17834 LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE, el carécter fatal de la burocracia como médula de toda administracién de masas. Sin ella tampoco puede subsistir el socialismo.2* La perpetuacién de la burocracia no radica tanto en su arraigo patolégico, el cual suele ser exaltado cuando de cri- ticarla se trata, sino més bien de sus prendas de calidad y eficiencia, las cuales, hasta ahora, no han sido superadas. La forma tan rigurosamente organizada de la administra- ci6n burocrética es, a decir de Weber, lo que produce su eficiencia, Es la profesionalizacién de los funcionarios el factor que viabiliza la cristalizacin de organizaciones bu- rocraticas altamente productivas para los fines sustantivos de asociaciones, sea el Estado, la empresa o la Iglesia. La eficiencia burocratica se caracteriza por la precision, conti- nuidad, disciplina, rigor y confianza, as{ como por el céleu- Jo, intensidad y extensi6n en el servicio. En ella destaca la aplicabilidad formal y universal de todas las tareas admi- nistrativas; y la susceptibilidad técnica de perfeccién para alcanzar el 6ptimo de sus resultados en cualquier tipo de asociacién que organice un personal administrativo de tipo burocratico.” Las doctas explicaciones de Weber, aceptadas por mu- cchos pensadores, serfan suficientes habida cuenta del crédi- to bien ganado por el rigor de sus trabajos. Sin embargo, como lo observaremos en seguida, incluso erradicandose la burocracia, la administracién permanece y prospera a pe- sar de la pérdida de ese atributo tan suyo, y que parece casi imprescindible. En efecto, la administracién tiene otras cualidades que Ja hacen vivir sin la burocracia, las cuales, sin ser incluso superiores, nutren su existencia y la hacen progresar. 2% Ibid, p. 179. * tbid, p. 178 POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 35 EL HECHO INSOLITO DE LA COMUNA DE Paris: ‘UNA "ADMINISTRACION SIN ESTADO” La Comuna de Parfs es la experiencia social mas desafiante y exitosa de un intento por erradicar a la burocracia de la vida publica, junto con el Estado. alli, en efecto, durante un. breve pero significativo tiempo una sociedad vivi6 sin Esta- do y sin burocracia, pero con administraci6n publica. Uno de los rasgos prominentes de la Comuna de Paris radica en la realizaci6n de una de las propuestas mas radica- les y aplaudidas en las filas de la izquierda europea de en- tonces: la supresién del Estado, punto donde convergen interpretaciones tan antagénicas como el sansimonismo, el anarquismo y el marxismo. En La guerra civil en Francia, Marx describi6 la Comuna de Paris como una experiencia humana sin precedentes, pues como lo afirmé, “la antitesis, directa del Imperio era la Comuna”. Su tesis es que esa ex- periencia no buscé la restauraci6n del Estado, sino su elimi- naci6n; es decir, la clausura de la dominaci6n politica como un todo, no sélo la supresién de su forma monarquica. Con- siguientemente, la Comuna no se propuso desempefiar las funciones del Estado, sino patentizar su orientacién hacia una organizaci6n igualitaria donde reinara el espiritu de justicia social. Ella representa, en efecto, una cadena de hechos inédi- tos, “una fiesta, la més grande del siglo y de los tiempos mo- dernos”,* asf como un “fenémeno nuevo en la historia de la morfologia gubernamertal” 2? Es el tinico caso en el cual probablemente ocurrié la abolicién casi total del Estado, inspirada en el pensamiento antiestatalista desarrollado por 2» Henri Lefebvre, "EL significado de la comuna’, hutps/vnwnwespalmars, org/La-sigificacion-de-la-comuna pd, p. 3. Georges Bourgin, La comund, EvDEB, Buenos Aires, 1962 (1953), pp. 69-7135 LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE el anarquismo, tanto por la via de Pierre Proudhon, como por Mijail Bakunin. Es el tinico caso, en fin, donde se plas- mé ese apotegma socialista que hizo realidad “la adminis- traci6n de las cosas’, en vez del “gobierno de los hombres”, como lo manifest6 Henri de Saint-Simon. Sus Iideres se propusieron suprimir el poder politico, junto con el Estado y su gobierno, La Comuna estaba formada por los consejeros munici- pales de Paris elegidos por sufragio universal en los distritos de la ciudad, cuyo cardcter era su amovibilidad en todo mo- mento. En su seno s6lo habfa obreros 0 representantes de sus personas, y se cuidaba que la Comuna no fuera un orga- nismo parlamentario, sino una corporacién de trabajo, ejecu- tivo y legislativo al mismo tiempo. La Comuna despoj6 a la policfa de su cardcter politico para convertirla en un instru- mento a su servicio, medida que se extendié a los funcionarios de la administracién, Paralelamente, el ejército profesional fue disuelto, y abolida la unién entre el Estado y la Iglesia, pues se oblig6 al clero a vivir de las limosnas al suprimirse el diezmo.” Asimismo, la educacién se hizo gratuita. ‘Aunque observamos a la Comuna de Parfs como un ‘caso excepcional acerca de la durabilidad de la administra- cién piblica, debemos resaltar que su organizacién central no fue suprimida, pues la Comuna no se lo propuso, no al menos en principio, sino mas bien erradicar su afiejo cardc- ter burocratico, La Comuna no se planteé desempefiar las innumerables funciones del Estado en vias de cesacién, sino sélo las importantes, pero subordinando a los agentes co- munales como antaiio, es decir, de conformidad con Ia “in- 3 Karl Marx, La guerra civil en Francia, Karl Marx y Priedrich Engels, Obras escogicas, Progreso, Mosc, sf (1871), 2 t,t 1 pp: 542-544 3 La Comuna expidio el decreto de abril 2, pr meta del eval separ la Iglesia y el Estado, toda ver que se suprimié el presupuesto destinado al sos- tn del clero, Sin embargo, el proyecto de secularizacién de los bienes de Js congregaciones no legs realizarse. Georges Boursin, op cit, pp. 60-61 ¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 37, vestidura jerdrquica”. Mas bien, la administracion comunal remplaz6 parcialmente en los centros nerviosos vitales a la afiosa administraci6n pablica heredada por el absolutismo, que habfa perfeccionado la Revolucién y Napoleén, junto con sus prefectos. Comenta Marx que la Comuna convirtié a Jos “vampiros que le chupan la sangre": el abogado, el no- tario, el agente ejecutivo y el funcionario judicial, en asalaria- dos puestos a su servicio. La transformacién fue radical: se decret6 que los comuneros y todos aquellos que ejercfan cargos ptiblicos recibieran salarios iguales a los de los obre- 10s, toda vez. que fueron abolidas las altas dignidades de la administracién, junto con los gastos de representacién, pro- vocando que los cangos piiblicos dejaran de ser propiedad privada de los testaferros del gobierno central." Los funcio- narios judiciales, como otros miembros del servicio pabli- co, fueron sometidos a la eleccién y la revocacién. La Co- muna establecié una forma de administracién alejada de la burocracia y la centralizaci6n, que hizo posible lo que Marx llamé un “gobierno barato” al destruir las dos grandes fuen- tes del gasto: el ejército permanente y la burocracia, dejan- do a la tiltima sin el juramento politico y profesional que solia hacer. La Comuna transformé de rafz a la antigua administra- cién, suprimiendo su forma de existir, dejando subsistente su puro existir. Esto es patente en sus novisimas 10 comisio- nes, las cuales asumieron las funciones de un nimero igual de los ministerios a los que remplazaron.** Las comisiones * La Comuna decreté la democratizacion radical de la administracign ‘comunal, vacunandose de paso contra el virus imperial a través del nom- bramiento de todos los funcionarios mediante sufragio universal. Asimis- ‘mo, por medio del decreto de abril 2, establecié como limite que todo fun- cionatio tendria un sueldo riximo de 6000 francos, igualandolo de tal ‘modo con el salario de los obreros. Ibid, p56. "Las comisiones ereadas en marzo 29 fueron las siguientes: Seguridad General, Ejecutiva, Militar, Subsistencias, Finanzas, Justicia, Trabajo y Co- mmercio, Servicios Publices y Ensenanza. Hay que afadit la posterior crea- ‘ién del Comité de Salud Publica. Ibid, pp. 50°5138 LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE tenfan como deber no sélo la defensa de Parts, sino también procurar la administracién paiblica de los telégrafos, correos, impuestos, aduanas, mercados y otros ramos del gobierno de la ciudad." Y aunque estuvo permanentemente asediada por el ejército del gobierno de Versalles, Ja Comuna nunca renuncié a regir toda Francia, de modo que en sus manos quedé no sélo la administracién municipal, sino buena parte de la iniciativa llevada hasta entonces por el Estado; siendo al efecto mas fiel a la unidad céntrica de Francia’ que al espfritu autonomista pregonado por el anarquismo proudho- nista.’ Toda Francia se organiz6 en comunas, cuyos repre~ sentantes se unfan en asambleas de la capital de cada distri- to. En la cima habfa una Asamblea Nacional de Delegados de aquellas asambleas distritales, cuyos miembros eran ele- gidos y tenfan cardcter amovible. La continuidad administrativa fue perceptible asimismo en la administracién de justicia, pues el comisionado de esa rama restauré el funcionamiento de los cuerpos judiciales >» Particularmente, las comisiones de Justicia, Ensofanza, y Trabajo y Comercio fueron disenadas con un estricio apego a la filosofia de la Revo- lucion. Prosper Olivier Lissagaray, Histoire de la Conuune de Paris 1871, Frangois Maspero, Paris, 1967 (1876), 2, tu, p. 42 Karl Marx, op. cit, p. 543, 2 En efecto, el "Programa Oficial de Ia Camuna”, publicado en su Diario Oficial de abril 29 de 1871, dispuso que el gobierno republicano fuera conso- pnante con la libertad del pueblo y el desarrollo de la sociedad, de modo que la autonomfa total de que gozaba la Comuna se extenderia por toda Francia, ssegurando los derechos para todos sus cludadanos como hombres libres y ‘como trabaladores. El rango de autonomia de eada comuna solo estaria rex {ringido por el radio de autonomia de as dems, pero, para el régimen com nal de Paris, que sus dirigentes ensalzaron por la fuerza de su autonomy libertad de accion, se reser el derecho pleno de realizar todas aquellas ac tividades encaminadas a beneficiar a sus pobladores, Bs deci: establecer y

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