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Lntoloda sobre

Teora de la

Luis Miguel Martnez Anzures


ANTOLOG A SOBRE TEORA
DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA

Compilador:
Luis Miguel Martnez Anzures

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.


Correccin: Adriana J. Paz Mojica
Diseo de portada: INAP- JMN Editorial-Ninel Michel Marn

Primera Edicin 2002


ISBN 968-6080-37-6
D.R Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto
CP 05110, Cuajimalpa, DF.
Impreso y hecho en Mxico
NDICE

PRESENTACIN: Pg.
Dr Jos Natividad Gonzlez Pars 7

PRLOGO
Dr Luis Miguel Martnez Anzures 17

-TEMAS INDECLINABLES DE LA TEORA


DE LA ADMINISTRACiN PBLICA

Nuevos aportes a la teora


de la administracin pblica
Dr. Ornar Guerrero Orozco 25

Luis de la Rosa
Dr. Luis Miguel Martnez Anzures 41

Apuntes biogrficos de Lorenzo de Zavala


(1788-1836)
Dr. Ricardo Campos A. T. 71

El estudio de la ciencia
de la administracin pblica
Mtro. Roberto Moreno Espinoza 101

Manuel Colmeiro y sus aportes a la


teora de la administracin pblica
Lic. Carlos Fontes Martnez 125
11.- ACTUALIDAD Y PROSPECTIVA DE LA
TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA

La administracin moderna de la
Procura Existencial
Lic. Gabriel Campuzano Paniagua 143

Fred W. Riggs: La administracin pblica


en las sociedades prismticas
Lic. Erika Dring Hermosillo 169

Acerca del tamao del Estado de Mxico,


Breves notas en retrovisin y perspectiva
Mtro. Roberto Rives Snchez 193
Adicto a la persona, es ya un cuarto de siglo.

Al orden sentimental que me originan mis vstagos.

Adems, los amigos que en el camino concurrieron.

Luis Miguel Martnez Anzures


Presentacin

E
ste interesante libro -compilado por el doctor Luis
Miguel Martnez Anzures- es mucho ms que una
cuidadosa antologa del pensamiento de varios de
los ms distinguidos tericos nacionales y extranjeros de
la ciencia administrativa en los ltimos dos siglos. Es
tambin yen grado superlativo un amplio recuento de los
avatares que el Estado nacin y la propia administracin
pblica han experimentado en ese lapso y no slo cum-
ple el propsito de "poner a los jvenes en el camino
para arribar a la organizacin administrativa ms perfec-
ta" (sin slo "disertar para los estadistas" ) como quera
el inteligente colombano Florentino Gonzlez: tambin
proporciona a especialistas y diletantes, al lector en ge-
neral, una visin comparativa nada despreciable de las
relaciones sucedidas entre administradores pblicos y
ciudadanos que nos parece altamente aleccionadora.

Particularmente til es la glosa que hacen el doctor amar


Guerrero Orozco y el maestro Roberto Moreno Espinosa
de la historia de esta nueva ciencia. dentro de la primera
seccin antolgica dedicada a sus "temas indeclinables".
Desfilan ante el lector las connotaciones originales que
aqulla tuvo en relacin con el Estado absolutista, anti-
feudal y centralista cuando los llamados "cameralistas"
alemanes y austriacos desde fines del siglo XVII partie-
ron de las rutinas oficinescas (Kammer significa oficina)
para esbozar la disciplina que se integrara primero a las
"artes de gobierno", luego. en un esfuerzo acadmico, a
las "ciencias de la polica" y finalmente a lo que desde el
siglo XIX se conoce como ciencia de la administracin
pblica.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica

7
En ese desfile estn presentes las ideas de los grandes
catedrticos franceses como Juan Bautista Bonnin, Ale-
jandro Vivien. Georges Langrod y otros; del fundacionista
alemn Lorenzo Von Stein y de los distinguidos espao-
les Adolfo Posada, Mariano Baena de Alczar y Manuel
Colmeiros -ste en la visin del maestro Carlos Fabin
Fontes Martinez- junto al norteamericano William Wi-
llouqhby, cuyo slo nombre nos recuerda a su maestro
Wodrow Wilson. quien en un ensayo notable escrito en
su juventud (1887) enunci como postulado bsico:
"hemos llegado a un punto en el que hacer funcionar una
Constitucin va a ser ms difcil que elaborarla".

De todos ellos hay ideas aprovechables, como que era


necesaria una ciencia administrativa especial para los
Estados republicanos (Gonzlez) y que en su infancia las
sociedades slo conocan una confusin de poderes p-
blicos pero que este proceso provoc que el Poder Eje-
cutivo propiciara en su seno la formacin de dos ramas:
la poltica -direccin moral de los intereses nacionales- y
la administracin -provisin de los servicios pblicos-
segn afirma Vivien. Que el Estado moderno es un rga-
no colectivo de grandes aspiraciones y funciones socia-
les (Posada) y la ciencia administrativa debe encontrar
su lugar entre las disciplinas sociales (Bonnin); que
adems se relaciona en un "todo csmico" con el dere-
cho pblico (Von Stein) que posee un ingrediente de his-
toricidad y de interdisciplinariedad, pero debe buscar su
autonoma (Langrod) que la misin de la administracin
pblica es ejecutar la Ley y por tanto imprimir movimiento
a la sociedad (Colmeiro) o que -ms all de sus activida-
des institucionales- desarrolla actividades funcionales, de
direccin, que son su materia ms propia (Willoughby) y
que la nueva disciplina debe situar el objeto de su cono-
cimiento cientfico sin olvidar al poder (Baena).

Presentecin

8
Dice Santayana que los pueblos que no conocen su his-
toria o que la olvidan estn condenados a repetirla. Por
ello es de esencial importancia repasar, sin prejuicio al-
guno, el pensamiento de dos mexicanos que fueron coe-
tneos y que con concepciones diferentes se desenvol-
vieron en nuestro siglo XIX -el zacatecano Luis de la Ro-
sa y el yucateco Lorenzo de Zavala- a quienes nos pre-
sentan la pluma del doctor Luis Miguel Martnez Anzures
y la del doctor Ricardo Campos lvarez Tostado.

Luis de la Rosa fue varias veces ministro: de Hacienda


en 1845, de Justicia en 1847 y en 1848, de Relaciones
Interiores y Exteriores en el propio ao de 1848 y des-
pus en 1855. Tambin fue candidato a la Presidencia,
Gobernador de Puebla y Diputado en el Constituyente de
1856-1857. En el ao de 1852 public su obra capital
sobre la administracin pblica en Mxico y los medios
para mejorarla.

Como pocos de los hombres de su tiempo percibi el


inicio de la revolucin industrial y la influencia que ten-
dra en nuestro pas. En su libro tiene el acierto de estu-
diar con detalle las funestas herencias que haba dejado
el rgimen colonial: "La administracin del Estado no era
buena ni mala -afirma- simplemente no exista en nin-
guna regin del vasto territorio". De esa base parte para
divulgar la nueva ciencia en Mxico, apuntar un progra-
ma que hoy llamaramos de "reforma administrativa" y
legamos una serie de consejos y sugerencias que no
han perdido actualidad.

Despus de la guerra contra los Estados Unidos la


amargura de este patriota es evidente: "Todas las previ-
siones han fallado, todas las esperanzas se han desva-
necido, y sobre los escombros de las instituciones ya
destruidas irn cayendo una a una esas causas de utili-

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica

9
dad pblica ...". Se refera a las mejoras administrativas
que se planteaban con urgencia.

De la Rosa dividi su estudio en ocho secciones que van


de la administracin general de la Repblica hasta la
municipal. pasando por la de los estados y el Distrito
Federal. complementadas por sus ideas generales sobre
la nueva ciencia, los principios de la estadstica, la orga-
nizacin del Ejrcito y la Marina y, como colofn, la moral
pblica y las relaciones del Estado con la iglesia catlica.
En esa visin integral de los problemas administrativos
es un precursor, como en tratar asuntos concretos tales
como divisin territorial, migracin y colonizacin, fomen-
to de la agricultura, la industria y el comercio, catastro,
navegacin martima y "consideraciones sobre el aumen-
to de la poblacin". Es increble que De la Rosa percibie-
ra ya el problema demogrfico del pas, en ese momento
necesitado de que los mexicanos se extendieran por el
territorio para evitar tragedias como la invasin de Texas
y la mutilacin de nuestras grandes regiones norteas.
Tambin profundiz sobre el tema de "seguridad pbli-
ca", construccin de institutos penitenciarios y reorgani-
zacin de la polica.

"Un gobierno -dijo el zacatecano- tiene como principal


objetivo defender y conservar la independencia del pas
para mantener inviolables sus instituciones polticas y
proteger al pueblo en el goce de sus derechos si su
Constitucin es popular" ...'Una acertada administracin,
para cumplir los benficos objetos con los que ha sido
establecida, necesita desarrollar todos los aspectos cla-
ve de la prosperidad ... (y) colocar a la sociedad en un
estado de animacin y progreso...".

Denunci las consecuencias de una administracin in-


moral "muy desleal para con los dbiles y muy moderada

Presentacin

10
con los que pueden defenderse de su osada ...". Particu-
lariza el caso de lo que hoy se presenta como una "re-
forma fiscal". al decir: "De aqu viene el por qu de los
altos gravmenes que afectan a los ms pobres, que son
siempre la mayora. (mientras) los de enormes recursos
eluden el pago o si lo realizan no resultan muy afecta-
dos. Pero por siempre la riqueza toma ventajas y la parte
perjudicada es el pueblo que jams se beneficiar de
servicios gratis en comparacin del nivel en el cual es
perjudicado con los altos impuestos...". Concluye: "Al
parecer la tendencia del sector pblico (ojo a la caracte-
rizacin de este trmino que ha trascendido) ha sido el
gastar lo ms posible con el fin de beneficiar a algunos
cuantos ..".

Lorenzo de Zavala es ms conocido que Luis de la Rosa


pero por causas negativas pues si bien represent a Yu-
catn en las Cortes de Cdiz, luego fue miembro de la
Junta Nacional Instituyente creada por Iturbide a la diso-
lucin del Congreso para formular el Estatuto del Impe-
rio. Tambin fue senador, masn poinsettista; amigo de
Esteban F. Austin, colonizador de Texas; gobernador del
Estado de Mxico; Ministro de Hacienda; Embajador en
Francia y despus de exiliarse en Nueva York promovi
en Texas la rebelin contra el gobierno mexicano y jur
como vicepresidente de la "Repblica de Texas" en
1836, donde muere ese mismo ao anhelando la
anexin de ese territorio nacional a los Estados Unidos.

Sin embargo, fue Diputado Constituyente del Cdigo


Federal de 1824, promovi la ley que declara a la ciudad
de Mxico como Distrito Federal y sede de los Poderes
de la Unin; propuso sin xito la creacin de un banco
nacional: contribuy a la expulsin de los espaoles;
present planes para colonizar Texas y el Istmo de Te-
huantepec y reparti tierras de nobles hispanos en el

Antologis sobre Teoris de


la Administrncin Pblica

11
Estado de Mxico. Sus contribuciones tericas a la polti-
ca y a la administracin pblica pueden localizarse en "El
guila Mexicana" (1824), en "El Correo de la Federacin"
(1826) y en su libro "Ensayo Histrico sobre las Revolu-
ciones de Mxico desde 1803 hasta 1830" publicado en
1832. Zavala fue apologista de Joel Poinsett y del filso-
fo britnico Jeremas Bentham, propugnador del utilita-
rismo como valor supremo de la historia, lo que explica
en buena parte su afinidad con el pensamiento nortea-
mericano y con la doctrina del "destino manifiesto". No
obstante todo, es preciso estudiarlo ms profundamente
y su influencia en la construccin (yen el acoso) de la
administracin pblica de nuestro pas, sin olvidar que
Zavala. poco antes de su muerte, declar que el pacto
federal entre Mxico y Texas se haba disuelto.

La segunda parte de esta atrayente antologa se refiere a


la actualidad y prospectiva de la teora de la administra-
cin pblica, o sea a una visin del presente y del futuro
de la ciencia social que nos ocupa. En ella, Gabriel
Campuzano Paniagua nos habla sobre la tesis de la
"procura existencial" o preservacin vital, como una de
las tareas ms importantes de la administracin pblica,
segn el profesor alemn Ernest Forsthoff; Erika D6ring
desarrolla la nocin estructura lista del norteamericano
Fred W. Riggs sobre la administracin en las llamadas
"sociedades prismticas" de los pases en desarrollo, y el
maestro Roberto Rives Snchez diserta sobre el tamao
del Estado en Mxico desde su aparicin a inicios del
siglo XIX hasta nuestros das.

Dentro de los cambios y ajustes en la poltica de los Es-


tados y en la administracin pblica originados por la
simblica cada del Muro de Berln, el cese de la Guerra
Fra y el apogeo del neoliberalismo y la globalizacin, se
encuentra la modernizacin de las estructuras econmi-

Presentacin

12
cas del sector pblico que enfrentan una terrible parado-
ja: por una parte el imperativo de adelgazarse ante las
exigencias de los sectores privados que reclaman mayo-
res espacios, y por otra el mantener su capacidad para
atender las necesidades de la poblacin, especialmente
las ligadas al abastecimiento social de bienes y servicios
y la preservacin de la vida, la salud, la educacin y el
trabajo de los componentes de la comunidad.

Esta facultad esencial de la administracin pblica es la


que analiza Forsthoff declarndola indeclinable pues de-
be llenar los espacios que hacen posible la vida humana
y proteger a los consumidores frente a su vulnerabilidad
en una sociedad cada vez ms fra y desprovista de
prestaciones de apoyo a los ms necesitados. Nosotros
pensamos que esta responsabilidad de la administracin
y del propio Estado es la que contribuir en el futuro
prximo a la recuperacin de sus abdicadas funciones.
La "procura existencial" habr de fortalecerse cada vez
ms para el logro de un ordenamiento social justo por el
cual no se preocupa la llamada "democracia de merca-
do".

Consideramos en cambio la visin estructuralista de Fred


W. Riggs como una explicacin totalmente formalista e
insustantiva de los requerimientos de los pases en desa-
rrollo o sociedades en transicin, que ignora los fines y
valores de esos pases y los clasifica sin atender a sus
particularidades, cayendo en una simple visin volunta-
rista del desenvolvimiento poltico y llegando a afirmar
que en las llamadas "sociedades prismticas o difusas"
-en contraste con las "difractadas" o integradas- el lograr
el crecimiento econmico se traduce casi siempre en
algo regresivo. Sin embargo esta teora que explica a la
administracin pblica como un simple sistema y a sus
instituciones como meras formas estructurales de com-

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica

13
portarniento, est muy en boga sobre todo entre los tec-
ncratas que creen en ella a pie juntillas. Estos nuevos
"cmeralistas" de las rutinas oficinescas desprovistas de
fines y valores han hecho mucho dao a los pases en
desarrollo en la poca de la llamada modernidad.

As se reconoce en el ltimo ensayo de la antologa,


donde con la misma claridad con la que Erika Dring
evidencia los errores del estructuralismo, el maestro Ri-
ves Snchez -despus de hacer un excelente anlisis del
nacimiento. la consolidacin y la reforma del Estado me-
xicano- estudia la contraccin de su aparato econmico
demostrando que la famosa privatizacin o desincorpo-
racin de empresas pblicas slo redujo en 10% el pre-
supuesto federal y en 2.9% el dficit fiscal. y que des-
pus del pro-ceso se siguieron creando un amplio con-
junto de empresas. fideicomisos y fondos oficiales. An
antes de la privatizacin, el informe del Banco Mundial
de 1987 sealaba que el porcentaje del gasto pblico de
Mxico sobre el producto nacional era de 24.9% en
comparacin con el 39.5% en promedio de los pases
industrializados, como Italia con 56% -el ms alto- y los
ms bajos, Japn con 17.8% y Estados Unidos con
21.1 %, menos de 4% por debajo de la cifra mexicana.

De la lectura de estos ensayos y comentarios producidos


por catedrticos y analistas capaces y bien documenta-
dos podemos sacar conclusiones aleccionadoras para la
continuacin -yen algunos casos rectificacin- de nues-
tro proceso de reforma de tal manera que la administra-
cin pblica de Mxico se fortalezca y sea cada vez ms
eficiente en el cumplimiento de sus responsabilidades
frente a la comunidad, sin caer en las trampas del "pen-
samiento nico", a fin de acercarnos a la justicia social
mediante la mejor aplicacin de las decisiones polticas y
los recursos econmicos de que dispone el pas para

Presentscion

14
combatir la pobreza y elevar la calidad de vida de los
mexicanos.

Dr. Jos Natividad Gonz/ez Pars

Anrologia sobre Teoria de


la Administracin Pblica

15
Prlogo

L
a administracin pblica ha constituido en el tiempo
y el espacio un fenmeno histrico cambiante, en
constante transformacin y reforma, observa mo-
mentos de crecimiento, expansin. diversificacin y es-
pecializacin, y ciertamente centralizacin. As. durante
la poca de la monarquia absoluta, la constante corres-
ponde a un proceso de centralizacin ascendente. y que
coincide con la expansin y dilatacin del espacio pbli-
co, en paralelo a la conformacin de la sociedad como
espacio privado, que da lugar a lo que genricamente se
denomina como sociedad civil; y se trata de un espacio
histrico en que el Estado y la administracin que le es
inherente son genuinamente intervencionistas.

Hoy, somos testigos de un proceso de retraimiento de la


administracin pblica, en beneficio de grupos y sectores
de la sociedad civil. En casos como el mexicano, la ad-
ministracin pblica descentralizada ha sido objeto de
una amplia desincorporacin de entidades, lo que expre-
sa un proceso inverso al prevaleciente en pocas recien-
tes como la dcada de los 70. y aun el periodo corres-
pondiente al Mxico posrevolucionario, espacio histrico
de crecimiento tanto de la administracin centralizada
como la descentralizada o al brevemente comentado y
distante periodo de la Monarqua absoluta.

Las transformaciones de la administracin pblica del


Estado moderno. han sido pues una de las caractersti-
cas fundamentales de la administracin contempornea.
Sobre el particular Alejandro Nieto, nos ha legado una
sntesis muy atinada de tal proceso, cuando apunta:

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica

17
"Al hombre no le es dado, como a Dios, el recrearse en
su obra y descansar. En poltica y administracin, cuan-
do la obra parece concluida. hay que volver a empezar
de nuevo nunca est terminada la organizacin del Es-
tado Esto es una consecuencia necesaria del continuo
cambio de la base histrica, al que debe corresponder el
mismo movimiento de las instituciones. Por otro lado,
ser ingenuo creer que en un momento determinado,
incluso en los de una intensa accin revolucionaria, pue-
de modernizarse la administracin de arriba a abajo. La
reforma en el mejor de los casos afecta a puntos aisla-
dos -aade Nieto. La administracin ofrece siempre el
aspecto de un gran edificio con alas a medio edificar to-
davia y alas ya ruinosas. A este cuadro debe aadirse el
de alas que, recin edificadas, estn desiertas por no ser
habitables Hablar de administracin es hablar de refor-
ma. Administrar es reformar -enfatiza Nieto".

En congruencia con los cambios de nuestro tiempo, la


administracin pblica contina con su proceso de re-
forma, que a la par con otras transformaciones de la so-
ciedad, se concibe como una reforma ms integral, una
reforma del Estado.

As, todo hace suponer que el fin de siglo se caracteriza-


r por la expansin del espacio privado y sus sectores
ms dinmicos, en contraposicin a un espacio pblico
en constante contraccin, aunque ms cualitativo, y con
una administracin pblica ms profesionalizada.

En suma, el fenmeno histrico-social y poltico de la


administracin pblica es inherente al Estado y a su pro-
ceso formativo durante la poca de la monarqua absolu-
ta, y a su consohdacin en la correspondiente al moder-
no Estado burgus de derecho; como problema poltico
directamente vinculado a la organizacin de las socieda-

Prlogo

18
des. hunde sus races en el tiempo. as lo testimonian los
trabajos de alta factura que recrean el arte de gobierno
en las sociedades capitalistas, as como los vinculados
con la formacin de los grupos y clase gobernante.

La tradicin perso-rabe identificada con el estudio del


arte de gobierno. conform una genuina escuela poltico
administrativa. dio lugar y produjo los trabajos conocidos
como espejos de prncipes o libros de consejos, dirigidos
a las altas jerarquas gubernamentales. Simultneamen-
te constituy una pedagoga poltica y un pilar fundamen-
tal en la conformacin. preservacin y eclosin de los
imperios musulmanes.

La tradicin y escuela antes descrita. fue una prctica


adoptada y desarrollada en suelo hispano, cuyo cultivo
se remonta al siglo XIII y se prolonga hasta el XVIII; esta
prctica, tuvo asimismo, una expresin en el caso no-
vohispano, donde se han localizado trabajos que se ins-
criben en este gnero poltico-administrativo. En el caso
de los principados austro-alemanes, Pierangelo Schiera
ha enseado que los primeros cameralistas se encuen-
tran emparentados con la tradicin de los consejeros de
prncipes. As, el estudio de la teora administrativa que
subyace en los espejos de prncipes, conforma una parte
fundamental de la teora de la administracin de las so-
ciedades precapitalistas.

Durante el periodo comprendido entre los siglos XVI Y


XVIII, la poca de la monarqua absoluta, la administra-
cin pblica observa un proceso de crecimiento impor-
tante. a la par con el del Leviatn estatal y a la aludida
centralizacin poltico-administrativa que caracteriza al
Estado absolutista.

Como objeto de estudio la administracin pblica se ex-


presa durante el periodo como ciencia de la polica, y en

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica

19
la regin de Austria y de los principados alemanes, pro-
ducto de la labor de los cameralistas, como ciencias ca-
merales, las cuales han sido calificadas como ciencias
de la administracin del Estado absolutista; de igual ma-
nera se ha atribuido a aquellos el mrito de haber logra-
do la transicin en el cultivo del mero arte de gobierno a
las modernas ciencias del Estado.

El Dr. Omar Guerrero ha sealado recientemente que


"La ciencia de la administracin pblica es una de las
disciplinas que, con mayor dignidad, cuentan en su
haber con pergaminos nobiliarios de antigedad acad-
mica. su origen se remonta a los principios del siglo
XVIII, cuando los soberanos de Prusia establecieron las
primeras ctedras de enseanza cientfica de los queha-
ceres administrativos, para los servidores del Estado".

Durante el mismo periodo se genera el cultivo de una


vertiente fundamentalmente poltica, que es imprescindi-
ble tener en cuenta por su profunda vinculacin con el
quehacer gubernamental: la razn del Estado, que tam-
bin conforma un cuerpo terico de un amplio inters en
el estudio del Estado y la administracin pblica, cuyo
cultivo se prolonga hasta nuestros das.

La descentralizacin creciente e irreversible que caracte-


riz al Estado absolutista, las revoluciones burguesas y
el desarrollo de las fuerzas productivas -entre otras cau-
sas-, crearon las condiciones que motivaron la cada del
Estado absolutista, paralelamente al advenimiento del
moderno Estado burgus de derecho, y con ello el sur-
gimiento de la moderna ciencia de la administracin y,
labor que cubre primigeniamente Carlos Juan Bautista
Bonnin en su compendio de principios de administracin
(1801), publicado a casi un siglo de distancia de la obra
de su "paisano" Nicols Delamare Tratado de Polica

Antologa sobre Teoda de


la Admnstracin Pblca

20
(1705), este ltimo, relativo al Estado de polica (Polizeis-
taat), en tanto que el primero, al Estado de derecho
(Rechtsstaat).

Citando una vez ms a los tericos, conviene abundar


que el trnsito de las ciencias camera les a la ciencia de
la administracin, tuvo como marco histrico el reempla-
zo del Estado absolutista por el Estado burgus de dere-
cho. La administracin pblica, antao sujeta a la volun-
tad regia. fue sometida a una Constitucin Poltica. este
hecho influy considerablemente en el desarrollo de la
ciencia de la administracin, porque prohij al mismo
tiempo el desenvolvimiento del derecho administrativo
como disciplina acadmica, ocurriendo entre ambos
constantes y variados intercambios".

As las condiciones histricas determinan el estudio de la


administracin pblica, de esta suerte, la ciencia de la
administracin pblica fundada por Bonnin, en con-
gruencia con el estado surgido de la revolucin poltica
de mayor repercusin universal -la francesa de 1789-,
trasciende las fronteras y de acuerdo a su vez condicio-
nes especficas, se desarrolla en otras latitudes, y tal es
el caso de Espaa, donde durante la primera mitad del
siglo XIX se localizan cultivadores del estudio de la nov-
sima ciencia de la administracin pblica sealadamente
autores como Javier de Burgos, Francisco Agustn Silve-
la, Alejandro Olivan, Jos Posada de Herrera, Manuel
Ortiz de Ziga, Pedro Gmez de la Serna, Francisco de
Paula Madrazo y Manuel Colmeiro, entre los ms desta-
cados, que llevan a cabo estudios que promueven de
manera fundamental el desarrollo de las ciencias admi-
nistrativas.

El caso hispanoamericano, constituye en el contexto


mismo del estudio y desarrollo de las ciencias de la ad-
ministracin, un caso por dems interesante, habida

Prlogo

21
cuenta de la existencia de obras de gran importancia
como las del colombiano padre de la ciencia de la admi-
nistracin en hispanoamrica Florentino Gonzlez, "Ele-
mentos de la ciencia administrativa"; la de nuestro cote-
rrneo Luis de la Rosa, "La administracin pblica de
Mxico y medios para mejorarla," la del guatemalteco
Antonio Gonzlez Saravia, "La administracin pblica" y
otras que hacen referencia al carcter cientfico de la
administracin pblica, entre cuyos autores hay que citar
a Jos Mara del Castillo Velasco, Manuel Cruzado y
M.R. Veytia. que otorgan carta de ciudadana a la ciencia
de la administracin.

Sin embargo, el estudio de la ciencia de la administra-


cin, se vio eclipsado por el del derecho administrativo,
hasta que en la segunda mitad del presente siglo, se
recupera aquella, contando en la actualidad con cultiva-
dores cuyas obras han trascendido sus respectivos pa-
ses de origen, como sera el caso de los franceses Jean-
Jacques Chevallier y Daniele Loschak, el espaol Maria-
no Baena de Alczar, para hacer referencia a algunos de
los ms representativos.

Las transformaciones recientes de la sociedad y el Esta-


do, que repercuten en el ser y actuar de la administra-
cin pblica, nos obligan a continuar con el estudio de
las nuevas condiciones que envuelven y caracterizan a
la funcin pblica, as como al estudio cientfico de la
disciplina que busca la explicacin del quehacer y accin
gubernamental.

Dr. Luis Miguel Martnez Anzures

Prlogo

22
TEMAS INDECLINABLES
DE LA TEORA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
NUEVOS APORTES A LA TEORA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA

*Omar Guerrero Orozco

Introduccin

E
n 1986 culmin un trabajo que me haba ocupado
por cinco aos: trazar el desarrollo de la teora de la
administracin pblica, de su origen hasta nuestros
das. En varias obras que ha plasmado el saldo de estos
trabajos, que abarcaron publicaciones en la Revista de
Administracin Pblica, as como libros y artculos.' En
estos trabajos se realiza un esfuerzo de construccin de
la teora de la administracin pblica a partir de lo que,

* Doctor en Administracin Pblica por la UNAM. Profesor de tiempo


completo en la FCPS. Miembro de S.N.!.

1 En los libros dedicados a estos temas, preparados por el autor, son


los siguientes: Teora Administrativa de la Ciencia Poltica. Mxico,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 1976. Introduccin a la
Administracin Pblica, Mxico, Harper and Row Latinoamericana.
1984. Prlogo de Leonel Pereznieto y Presentacin de Jos Chanes
Nieto. La Teora de la Administracin Pblica. Mxico, Harper and
Row Latinoamericana. 1986 Estudio Preliminar de Len Cortias
Pelez y Presentacin de Ignacio Pichardo Pagaza, Las Ciencias de
la Administracin en el Estado Absolutista, Mxico, Fontamara, 1986.
Prlogo de Mariano Baena de Alczar y Presentacin de Armando
Surez. Por cuanto a los articulos: "Los Forjadores Mexicanos de la
Ciencia de la Polica", Toluca, Revista de Administracin y Poltica,
cuarta poca, nmero 4, 1985. Pp.29-41, "Las Ciencias Camerales",
Mxico, Revista Ensayos de Economa e Historia, volumen 6, 1985,
Pp, 16-20. (Publicado asimismo en la Revista de Administracin P-
blica de Puerto Rico). "Tadeo Ortiz: Un Cultivador Mexicano de la
Ciencia de la Polica", Mxico, UNAM, Los Universitarios, volumen
XIII, nmero 30, Octubre, 1985, Pp,1, 9-11.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
25
en el siglo XVIII, se conoca como Ciencia de la Polica y
que era la disciplina central dentro de las ciencias carne-
rales. tal como eran cultivadas en los principados alema-
nes y profesadas en sus universidades. Despus segui-
mos su trazo histrico hacia el siglo XIX, para arribar
finalmente al siglo actual, no sin antes haber asumido el
nombre de Ciencia de la administracin.

Particularmente se puso atencin en resaltar el papel de


aquellos pensadores ms destacados, pues a partir de
sus aportaciones pudimos observar la formacin de co-
mentes de pensamiento y afines que formaban varias
generaciones de cultivadores de la ciencia de la adminis-
tracin. Especial tratamiento merecieron Juan Enrique
Van Justi. Carlos Juan Bautista Bonnin, Lorenzo Van
Stein y Jos Posada de Herrera, adems del mexicano
LUIs de la Rosa, quienes estuvieron activos durante los
siglos XVIII y XIX, Y fungen como columnas slidas de la
ciencia de la administracin. No se soslayaron otras con-
tribuciones, tales como las de Woodrow Wilson, Carlos
Ferraris, Alejandro Olivn y otros pensadores no menos
conspicuos.

A pesar de que los mencionados trabajos recogan con-


tribuciones harto significativas, y comprendan a los pen-
sadores que ms se haban significado en la construc-
cin y desarrollo de la ciencia de la administracin, hab-
an quedado fuera algunos cultivadores ciertamente im-
portantes debido a la imposibilidad de acceder a sus
trabajos, ellos son Florentino Gonzlez, Alejandro Vivien,
Adolfo Posada y William Willoughby.

Este artculo tiene por objeto subsanar este deficitario


temtico inexcusable para un ofrecimiento cabal del pa-
norama de la teora de la administracin pblica.

Ornar Guerrero Orozco

26
Florentino Gonzlez
o La introduccin de la ciencia
administrativa en iberoamrica

E
n 1840, cuando la ciencia de la administracin se
hallaba casi extinta en Francia, en tanto que en
Alemania se segua cultivando la ciencia de la poli-
ca, slo Espaa dedicaba su esfuerzo al estudio de la
administracin pblica. En esos tiempos inici su activi-
dad un personaje nacido en Nueva Granada, hoy Co-
lombia, a quien se le haba solicitado en el colegio de
San Bartolom, en Bogot, que impartiera un curso de
ciencia administrativa.

Su trascendental tarea fue ayudada por Bonnin, cuyos


principios de administracin pblica haban tenido varias
ediciones y se haban traducido al espaol y al italiano."
Sin embargo, como republicano 'convencido, como
amante del gobierno local, observaba en la obra del pen-
sador francs a un rgimen centralizado que no tena
paralelo en su patria, por tanto, fue la aparicin de la
Democracia en Amrica de Alejandro de Tocqueville, lo
que complement sus fuentes bsicas para el estudio de
la administracin local -amn del uso del digesto del Sr.
Gordon, sobre la administracin pblica britnica- y as,
para nutrir sus lecciones, escribi los Elementos de la
ciencia administrativa, dentro de los cuales haba forma-
do un bosquejo de lo que llamaba un Sistema de Admi-

2Baptiste Bonnin, Charles Jean. Principes D'Administration Publique.


Pars, Chez Renaudiere Imprimeur-Libraire, 1812. Tres volmenes.
La edicin original es de 1808, seguida por otra de 1809 y la referida,
de 1812, la ms consultada. En 1829 apareci un compendio de los
Principios, versin que se tradujo al espaol en 1834, en tanto que en
1824 la obra ntegra se haba traducido al italiano.
Antologa sobre Teora de
la Administracin Pblica
27
nistracin Pblica para un Estado Republicano." Con la
preparacin de esta obra se inaugura, en Amrica toda,
y especialmente en los pases de habla hispana, el culti-
vo de la ciencia de la administracin.

Gonzlez dedic los aos previos a la publicacin del


libro, a profesar ctedra y prepararlo, adems de divulgar
su plan de trabajo (en el peridico, Bandera Nacional) y
alcanzar la atencin de los miembros de la Cmara de
Representantes para la redaccin de un nuevo Cdigo
Administrativo fundado en los principios de la descentra-
lizacin. Por fin, luego de sus experiencias docentes,
Florentino Gonzlez poda decir con toda modestia, que
con yerros propiamente humanos se haba escrito "Un
libro que trata de una ciencia desconocida en Amrica, y
una ciencia que nos importa mucho cultivar, si queremos
ser algn da felices, este libro es de una gran utilidad,
aunque no d ms que bases para discernir". l despier-
ta ciertas ideas, que desarrollndose por talentos supe-
riores, tendrn con el tiempo una trascendencia inmensa
sobre la dicha social. Tratndose de una ciencia nueva
en Amrica, su objeto es poner a los jvenes en el cami-
no para arribar a la organizacin administrativa ms per-
fecta que se tiene, ms que disertar para los estadistas
que por principio tienen sabidura en los contenidos de la
obra.

En agosto de 1973 adquir un valiossimo libro titulado


Historia de la administracin espaola e hispanoameri-
cana, cuyo autor es el erudito investigador Juan Beneyto
(Madrid, Aguilar. 1958). En el apndice de la introduccin
de la obra, se consignaba la existencia del de Gonzlez.
Despus de dos breves visitas a Santa F de Bogot,
que no me facilitaron la bsqueda del libro, tuve la opor-

3 Gonzlez, Florentino. Elementos de la ciencia administrativa. Bogo-


t, Imprenta de JA Cualla, 1840. Dos Volmenes.

Omar Guerrero OlVZCO

28251 28
tunidad de regresar a la ciudad y dedicar tiempo a su
localizacin. Y en efecto, en breve tiempo di con el libro
en la Biblioteca Nacional y gracias a las gentilezas de su
directora, as como al apoyo del Dr. Julio Roballo, direc-
tor general de la Escuela Superior de Administracin
pblica, tuve acceso a una copia de la obra, aqu utiliza-
da.

Uno de los mitos ms que antes de Florentino y Constan-


tes, consiste en que no haber introducido la ciencia de la
administracin a nuestro continente, y por tanto a su fun-
dador, de Carlos Juan Bonnin, a pesar de la desilusin
que le cause el que los Principios se refieran a un rgi-
men centralizado. As, para dar pauta al Sistema de Ad-
ministracin Pblica que ha elaborado, nos ofrece una
definicin del objeto de su libro, La ciencia administrati-
va, "Es el conocimiento de los principios, en virtud de los
cuales debe arreglarse la accin de las autoridades a
quienes se encargue el manejo de los intereses y nego-
cios sociales, que tengan el carcter de pblicos".

Ahora bien, en cuanto dichos intereses, ellos se refieren


a los que son inherentes a la condicin del individuo co-
mo miembro de la sociedad, y por tanto a la sociedad en
s, que contrastan con aquellos otros de tipo privado, que
se refieren a los que el individuo cuida por motivos de su
propia utilidad. As, en contraste estos intereses priva-
dos, tales como el ejercicio del pensamiento y de la in-
dustria, y la profesin de un culto religioso, los intereses
sociales se refieren a las poblaciones, el usufructo de los
productos naturales, la seguridad de los habitantes, la
educacin pblica, el matrimonio, los decesos y las con-
tribuciones, que por naturaleza tienen un carcter pbli-
co.

Una vez que se han identificado los intereses sociales,


Gonzlez explica que "La administracin pblica es la

Antologia sobre Teoria de


la Administracin Pblica
29
accin de las autoridades sobre los intereses y negocios
sociales, que tengan el carcter pblico, ejercida con-
forme a las reglas que se hayan establecido para mane-
jarlos". Esta idea, que se refiere a la accin, el autor la
extiende a los funcionarios mismos, de modo que lo que
llama una buena administracin, como lo subraya, se
refiere tanto a los resultados ventajosos que se obtienen,
como a los funcionarios que la ejercitan. Finalmente, de
acuerdo a su proyecto, Florentino Gonzlez distingue a
la administracin pblica nacional y a la administracin
municipal, entendiendo a la primera como la accin de la
autoridad pblica sobre los intereses y negocios sociales
relativos a la nacin, y a la segunda, como la accin de
la autoridad pblica sobre los intereses y negocios
referentes a las secciones de la nacin.

Finalmente unas palabras ms sobre el temario y capitu-


lado de la obra, integrada, como se acostumbraba anta-
o, por libros. El primero comprende un captulo sobre
las ideas generales de administracin, y sigue con el
tratamiento de los medios pasivos para facilitar la admi-
nistracin pblica. El captulo III se refiere a los medios
activos, en tanto que el IV al movimiento administrativo.
El libro segundo est integrado de catorce captulos, to-
dos ellos referentes a la administracin nacional, y trata-
se en su interior la organizacin de la administracin p-
blica y sus diversos funcionarios. Finalmente, el tercer
libro, plasmado en todo el tomo 11, estudia a la adminis-
tracin municipal, su organizacin y sus agentes.

La labor de Florentino Gonzlez, padre de la ciencia de


la administracin en Amrica, con la emulacin en Mxi-
co de Luis de la Rosa cuya obra La administracin pbli-
ca de Mxico y medios para mejorarla apareci en 1853,
en tanto que otro Gonzlez, Antonio Gonzlez Saravia,

Ornar Guerrero Orozco

30
sacaba de imprenta su libro La administracin pblica en
1888. 4

Alejandro Vivien
o El renacimiento de la ciencia
administrativa en Francia.

P
ara 1845 la ciencia de la administracin haba lan-
guidecido, Bonnin no haba dejado discpulos en
su propio pas, era ms conocido y reconocido en
Espaa e hispanoamrica, y no faltaba mucho para que
Lorenz Van Stein lo adoptara como maestro y renovara
en Alemania a la antigua ciencia de la polica, para con-
vertirla en la teora de la admrnistracin." Fue entonces
que aparecieron los Estudios Administrativos de Alejan-
dro Vivien, cuya publicacin vino a contrastar, y desafiar,
el dominio monopolstico que ejerca el derecho adminis-
trativo en Francia."

Los estudios de Vivien constituyen un tratamiento cabal


de la administracin pblica francesa de sus das. El pri-
mer volumen sita a la administracin dentro de las insti-
tuciones polticas, y desenvuelve un tratamiento muy
preciso de cada uno de los rganos de aquella, tales
como los Consejeros, Tribunales y otros ms, as como
de los funcionarios y los procedimientos y formas de la
administracin. Finalmente, el segundo volumen est

4 de la Rosa, Luis. La administracin pblica de Mxico y medios para


mejorarla, Mxico, sin datos editoriales, 1853. Gonzlez Saravia An-
tonio, La administracin pblica, Guatemala, Establecimiento Tipogr-
fico de la Nacin, 1888.
5 Van Stein, Lorenz. Die Verwaltung-Lehre, Sttutgart, Berlang der F.G.
Gottasfchen Buchlandung, 1861, ocho volmenes.
6 Vivien, Alejandro, Etudes Administratives. Pars, Editions Cujas,
1974. Dos volmenes. La edicin original es de 1845, seguida por
otra de 1852 y una ms de 1859, de la cual se obtuvo la edicin fac-
sml aqu utilizada.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
31
dedicado a la administracin local, la polica, los cultos y
los espectculos pblicos.

La importancia de Vivien consiste en que su libro es una


alternativa a los tratados de derecho administrativo, pero
tambin a su idea de la administracin pblica en funcin
de las instituciones polticas. Explica que en su infancia,
las sociedades slo conocan una confusin de poderes
pblicos y no fue sino hasta que se desarroll, y por tan-
to se hizo ms compleja, que surgi una necesaria divi-
sin de ellos. Pero este mismo proceso provoc que, en
su seno, el Poder Ejecutivo propiciara la formacin de
dos ramas: la poltica y la administracin.

Define a la poltica como "La direccin de moral de los


intereses generales de la nacin", en tanto que la admi-
nistracin "consiste principalmente en provisin de los
servicios pblicos". As, los ms modernos han desarro-
llado la divisin de poderes que distingue los poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, al mismo tiempo que la
poltica tambin se ha extendido a las asambleas Legis-
lativas, a las cuales competen, asimismo, las grandes
cuestiones nacionales. A ellas toca tambin formar las
leyes, a intervenir en las Relaciones Exteriores, como les
preocupa la seguridad y la salud del pueblo.

Por su parte, la administracin aplica lo que el legislador


dispone. ste declara el derecho, aqulla lo ejecuta. El
legislador tiene la elevada funcin de ejercitar la autori-
dad ms plena, en tanto que "La administracin no tiene
sino un papel subordinado, pero ella abraza los objetos
ms numerosos, traduce los hechos, toca las realidades
polticas". Aunque secundaria, la administracin atiende
los grandes intereses de la nacin y es un resorte consi-
derable y necesario de la organizacin poltica.

Ornar Guerrero Orozco

32
Por otra parte, la administracin tiene una relacin estre-
cha con el poder poltico, pues ste "es la cabeza y la
administracin los brazos". Al poder poltico toca la inicia-
tiva, la direccin y el consejo, da a la administracin su
espritu general, su pensamiento y, si se puede decirlo
as, su bandera. Toca a la administracin la accin, la
ejecucin de las leyes y el ejercicio material y prctico de
los poderes confiados al Gobierno. Vivien razona que la
administracin arma las defensas, organiza a las obras
pblicas y fomenta el comercio, materializando as las
leyes.

Vivien tampoco dej discpulos, su obra principal no se


perpetr a travs de una corriente de pensamiento y,
pues el derecho administrativo permaneci dominante, y
absorbente, como ocurri tambin en Espaa en la se-
gunda mitad del siglo XIX.

Adolfo Posada
o La reivindicacin de la ciencia
administrativa espaola

aca mucho tiempo que se haba dejado de

H cultivar la Ciencia de la administracin en Es-


paa, y estaban casi olvidados, Silvela, Olivn y
Posada de Herrera', cuando Adolfo Posada produjo su
libro La administracin poltica y la administracin social. 8
Haba concluido el siglo XIX, principiaba el siglo XX.

7 Silvela, Agustn, Estudios prcticos de administracin. Madrid, Im-


prenta Nacional, 1839. Alejandro Olivn, De la Administracin Pblica
con relacin a Espaa, Madrid, Boix Editor. 1843. Jos Posada de
Herrera, Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1978
~edicin original, 1843). Tres volmenes.
Posada, Adolfo. La administracin poltica y la administracin social.
Madrid, Espaa, Moderna. Sin ao.

Antologa sobre Teoria de


la Administracn Pblica
33
Posada representa la ms interesante recuperacin de la
ciencia administrativa, tanto en Espaa como en Europa,
por efecto de la divulgacin de las obras de Von Stein.
Por tanto, como los pensadores e italianos de su poca,
a los que cita, Posada es un discpulo directo de Stein,
junto con Menucci, Orlando, de Gioanis y Prsico.

Parte de la actividad del Estado, como Von Stein, en el


sentido que su objeto es una necesidad que satisface, a
saber. la conservacin y perfeccionamiento de la socie-
dad. As pues, tratndose de administracin, y toda su
actividad se encamina a este propsito, y la amplitud de
la esfera del Estado, y su grado de desarrollo, determi-
nan su organizacin y el nmero de los ministros que
atienden la variedad de funciones especficas que se
desprenden de esta actividad. En la medida en que el
Estado se orienta a un fin jurdico, se pone en marcha la
administracin poltica, en tanto lo hace con miras a un
fin social, se mueve la administracin social. La primera
conserva a la sociedad, la segunda preserva a las insti-
tuciones de cultura o para fines sociales, que el Estado
estableci para crear, promover y proteger.

Como su maestro Von Stein, adopta quntuple distincin


de las ciencias del Estado, que se refieren a las Relacio-
nes Exteriores, el Ejrcito, la Hacienda, la Justicia y lo
Interior, por tanto la administracin que le es inherente a
cada cual. Pero con ms de modo personal, declara que
la administracin poltica comprende a la Hacienda, el
Ejrcito y lo interior, cuya unidad es el organismo del
Estado.

Por otro lado, la administracin social se refiere al Estado


moderno, en el entendido que "El estado nacional con-
temporneo es adems un rgano colectivo, de grandes
aspiraciones sociales, hasta de grandes funciones socia-

Omer Guerrero OJ'OZCO

34
les", cuyo origen se encuentra en la ampliacin de su
esfera de actuacin.

No puede decirse que Posada sea un autor original,


pues la novedad que aporta: La administracin social, no
es otra cosa que aquello que Stein defina como adminis-
tracin interna. Su importancia radica en su esfuerzo
vigoroso por recuperar el cultivo de la ciencia de la ad-
ministracin, cuando sufra de pasmo en la mayor parte
de Europa.

William Willoughby
o La ciencia de la administracin
pblica en Estados Unidos

odas estos progresos que se visualizaban en Eu-

T ropa, llegaron a Estados Unidos en la penltima


dcada del siglo XIX, cuando Woodrow Wilson
public su Estudio de la Administracin en 1887, Casi en
paralelo, Frank Goodnow produjo la ms clebre de sus
obras: Poltica y administracin, cuya primera edicin
sali de imprenta en 1900. 9 Despus vinieron los traba-
jos muy importantes de sus discpulos: Leonard White y
William Willoughby, quienes en 1926 y 1927 produjeron
los primeros textos de enseanza para la administracin
pbtica."

Willoughby tambin haba escrito otro libro que le dio


celebridad: El gobierno de los Estados modernos, donde

9 Wilson, Woodrow. The Study of Administration. United States,


Political Science Quarterly vol, 2, 1887. Goodnow . Frank, Politics and
Administration, New York, Russel and Russel, 1900.
10 White, Leonard. Introduccin al Estudio de la Administracin pbli-
ca. Mxico, Compaia General de Ediciones, 1964 (la obra fue publi-
cada originalmente en 1926), Willoughby William. PrincipIes of Public
Administration, Baltimore, The Jhon Hopkins Press. 1927

Antologia sobre Teorui de


la Administracin Pblica
35
haba trazado los grandes aspectos temticos que estu-
vieron presentes en la mayor parte de su trabajo acad-
mico.

Son muchos e importantes sus mritos, pero destaca en


especial ser quien introdujera en Estados Unidos el con-
cepto de ciencia de la administracin pblica, ante la
tradicional concepcin de administracin pblica para re-
ferirse doblemente al objeto y el estudio de esta especia-
lidad. Entre los acadmicos norteamericanos era usual,
desde los das posteriores a Wilson, referirse a adminis-
tracin pblica como fenmeno y disciplina, al mismo
tiempo, en contraste al concepto de ciencia de la admi-
nistracin (o administrativa) que era usual en Europa e
Iberoamrica. Y su trabajo The Science of Public Admi-
nistration refleja estos problemas epistemolgicos en
Estados Unidos."

Willoughby toma posicin con referencia al debate, co-


mienza por decir tratndose de definir como ciencia a la
administracin, debe comenzarse por conceptuar la no-
cin de ciencia. Primeramente, explica que en adminis-
tracin hay principios generales de aplicacin, como en
cualquier ciencia, que se refieren a la eficiencia en su
operacin. Segundo, que estos principios pueden ser
determinados, y su significacin hecha conocimiento,
slo mediante la aplicacin rigurosa del mtodo cientfi-
co. Hay que recalcar que considera inexcusable que la
eficiencia de operacin, est asegurada.

No es menos importante especificar el significado de


administracin, generalmente preferida por medio de una
variedad de nociones. Por su parte, dice que la adminis-

11 W. F. Willoughby. The Science of Public Administration. En John


Mathews and James Hart (Eds.). Essays in Political Science. Baltirno-
re, the John Hopkins Press. 1937, Pp. 39 - 63.

Omar Guerrero Orozco

36
tracin significa las operaciones totales involucradas en
la determinacin y puesta en ejecucin del carcter de la
organizacin a ser empleada en la conduccin de una
institucin, y se extiende al modo cmo seleccionar per-
sonal, la manera como se usan los recursos materiales y
se financian sus operaciones, y el procedimiento por el
cual las actividades mantienen y operan a la empresa de
conformidad con su objeto.

Para entender el significado de administracin, es me-


nester hacer dos distinciones. La primera se refiere a la
diferenciacin entre administracin y legislacin, estric-
tamente hablando, pues sta generalmente se confunde,
por un lado, el establecimiento de la ley como determi-
nacin y regulacin de la conducta de los ciudadanos,
que de sus relaciones entre ellos y con el gobierno; y por
el otro, la determinacin de como un gobierno, yen par-
ticular su rama administrativa, es organizada, cmo labo-
ra, cmo se realiza esta labor, cmo se aplica el dinero a
ella y cmo se gasta. Ambas tienen igual denominacin
de "estableciendo de ley", ambas se conocen simple-
mente como ley o estatuto, pero son diferentes porque la
primera tiene un carcter general y permanente, en tanto
que la segunda constituye rdenes que se dan a los ofi-
ciales pblicos a modo de directrices que deben seguir, y
la mayor parte de ellas tiene un fin temporal, general-
mente anual, y toman con frecuencia la forma de autori-
zacin de actos encaminados a objetivos muy precisos,
tales como los relativos a las obras pblicas. Cuando los
cuerpos Legislativos estatuyen de la segunda manera,
se comportan de modo similar a una junta directiva de
una corporacin privada, cuando ella imprime direccin a
los negocios de la empresa. En este sentido los actos de
estos cuerpos legislativos son propiamente administrati-
vos, y por extensin son parte de la organizacin admi-
nistrativa del gobierno. As planteadas las cosas, en Es-

Antologa sobre Teora de


la Administrscin Pblica
37
tados Unidos las directrices primordiales que impulsan
los mecanismos de la administracin pblica parten del
Poder Legislativo, no del Poder Ejecutivo.

Otra importante distincin es la referida a los poderes


ejecutivo y administrativo, frecuente y errneamente con-
fundidos. As, por ejemplo, los Departamentos del Go-
bierno Nacional son definidos como ejecutivos, aun
cuando carecen de autoridad, pues slo son propiamen-
te cuerpos administrativos, salvo con cierta excepcin de
los Departamentos de Defensa, Marina y Estado, cuyas
directrices parten, de varios modos del Congreso. En su
origen. el Poder Ejecutivo no fue identificado como sin-
nimo de poder administrativo, ni ste se incluy en l.
pues este ltimo tambin qued repartido con el Poder
Legislativo quien ejercita un control

Una tercera distincin se refiere al trabajo involucrado en


la direccin, supervisin y control de las operaciones, en
la realizacin de las operaciones mismas. La primera es
la funcin de direccin, la segunda de administracin.
Para entender esta distincin, hay que hacer una dife-
renciacin ms, a saber, aquella otra que distingue a las
actividades institucionales y actividades funcionales, es-
tas ltimas son las que tienen como propsito dirigir la
realizacin del trabajo por el cual una organizacin es
mantenida y operada, es decir, su objeto vital; en tanto
que las actividades institucionales son aquellas cuyo
objeto es el mantenimiento y operacin de la organiza-
cin misma. Las actividades funcionales se refieren, por
ejemplo, a la determinacin de directrices, seguridad y
mantenimiento de la planta fsica, reclutamiento y mane-
jo de personal, as como la contabilidad y la informacin.
Todas estas actividades, que Willoughby juzga esencia-
les, son distintas sustancialmente a las actividades fun-
cionales no slo por cuanto a clase, sino por el hecho

Omar Guerrero Orozco

38
que no son realizadas como un fin en s mismo, sino co-
mo medios para alcanzar un fin.

Por otra parte, el autor declara que la "ciencia de la ad-


ministracin, debidamente constituida, tiene poco o nada
que hacer sin actividades funcionales". Estas obedecen
generalmente a un trabajo tcnico muy elevado, pues las
tareas que le ataen son de alta complejidad, del mismo
modo que el adiestramiento de quienes desempean
esta parte de la actividad misma. Las actividades funcio-
nales son de direccin, no de administracin, que son la
materia propiamente de la administracin. En tanto las
actividades institucionales son de carcter general, las
actividades funcionales son de una variedad casi infinita
y tienen muy poco en comn con aquellas otras, de mo-
do que son aquellas, por su carcter, las que son sus-
ceptibles de proyectar a travs de principios generales.
Por consiguiente, una de las "Funciones primarias de la
ciencia de la administracin es determinar cules son
estos principios y la manera cmo ellos pueden ser apli-
cados en condiciones variables'" Una vez que Willough-
by ha establecido los principios generales que sustentan
a la Ciencia de la administracin, procede a identificar
los referentes concretos con que trata la disciplina, que
comprende a las actividades funcionales y las activida-
des institucionales, cuyos problemas clasifica de la si-
guiente manera:

1.- Problemas de administracin general

2.- Problemas de organizacin

3.- Problemas de material

4.- Problemas de personal

Antologa sobre Teora de


la Administrecin Pblca
39
5.- Problemas de procedimiento

6.- Problemas de finanzas.

De este modo. Willoughby sita a las actividades funcio-


nales dentro del primer rubro, en tanto que las activida-
des institucionales permanecen en los dems. Con esta
operacin del pensamiento, el autor se acerca un poco
ms que otros de sus compatriotas. con respecto al mo-
do de visualizar a la ciencia de la administracin susten-
tada en ambas ramas de actividad, tal como se vena
haciendo en Europa desde muchos aos atrs.

amar Guerrero Orozco

40
Antologa sobre Teoris de LUIS DE LA ROSA
la Administracin Pblica

Luis Miguel Martnez Anzures*

aci en el Mineral de Pinos en el Estado de Zaca-

N tecas en el ao de 1804. Hizo sus estudios en el


colegio de San Juan Bautista de la ciudad de
Guadatajara. Jalisco y desde un principio mostr inquie-
tudes por la vida poltica. Luis de la Rosa tena la idea
firme por mejorar la situacin poltica, econmica y admi-
nistrativa del pas.

Sus ideas eran totalmente liberales; junto con un grupo


de personas que colaboraban con l. escribieron el peri-
dico llamado La Estrella Popular.

El peridico fue nombrado as porque tena la idea de


hacer llegar al pueblo unas propuestas siempre brillantes,
con el objetivo de transmitir conceptos que orientaban a
las personas a dirigirse siempre al bienestar colectivo y el
crecimiento del conjunto.

Los escritores dentro del peridico trataban de basarse


en una condicin libre del pueblo que nunca se cumpli
en su totalidad, adems siempre protega sus ideales' y
otorgaba espritu de compaerismo

Al poco tiempo, el peridico La Estrella Popular cambi


de nombre dndose a conocer como El Liberal, haciendo
recordar de este modo el pensamiento de sus integrantes
y de su fundador.

* Ooctor en Administracin Pblica, Catedrtico en la UNAM, FCPS.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
41
Tambin haciendo alarde de sus pensamientos y de su
forma de actuar, colabor siempre para que el estado de
Zacatecas creciera yen los peores momentos, ayudando
a su reconstruccin.

Fue miembro de la legislatura zacateca na, luchando


constantemente en el logro poltico y la participacin co-
lectiva.

Fue colaborador en el rgimen de Don Francisco Garca


Salinas, quien en esos aos se encontraba al mando y en
favor del seguimiento del bien y la paz de la regin.

La posicin de Luis de la Rosa era totalmente contraria a


la de Santa Anna, por lo que mutuamente chocaron y su
lucha fue con el fin de establecer los ideales frente a una
muchedumbre que buscaba que Mxico tuviera tranquili-
dad en cualquiera de sus mbitos.

De la Rosa llega a la ciudad de Mxico en el ao de 1841


con fines puramente polticos. Para empezar logra el
puesto de Ministro de Hacienda el 11 de marzo de 1845,
defendindolo nicamente unos cuantos meses.

Sus trabajos como Ministro de Hacienda quedan ocultos,


pero hace pensar en una ubicacin turbulenta observan-
do la situacin financiera paralelamente a la poltica que
se manejaba en conjunto con un estado de incertidumbre
y desconcierto.

Cabe sealar la marcada diferencia de las clases sociales


en esos aos, quienes posean lo tenan en grandes can-
tidades.

Luis Miguel Mertinez Anzures

42
El pueblo era obstruido maltratado y desatendido y son
los puntos principales de los que De la Rosa observa y
sobre los cuales quera actuar.

Fue Ministro de Justicia en el mes de mayo de 1847


cuando se encontraba en el poder el General Pedro Ma-
ra Anaya. Como podemos analizar su estancia fue corta,
pero regres para el 14 de noviembre conservando su
cartera hasta el mes de enero de 1848.

Tambin se adentr en las relaciones interiores y exterio-


res del mes de enero a junio de 1848. Dentro de esta
labor fue donde sinti un mejor apoyo para lograr actuar y
tratar de hacer algo por la mejora del "cado" Estado
mexicano.

En los momentos que se encontraba como Ministro de


Relaciones, que en ese perodo extraamente se deno-
minaba Relaciones Interiores y Exteriores se tena en el
poder a De la Pea y Pea, quien mostr varias conside-
raciones por el trabajo de De la Rosa.

Regres al puesto mencionado para el ao de 1855, para


ser especfico el 13 de diciembre, pero ahora cuenta a
dificultad, consiguiendo de este modo permanecer hasta
agosto de 1856.

Sus ideas pacficas lo llevaron a participar con Ignacio


Comonfort en la formacin, establecimiento, desarrollo,
anlisis y firma del Tratado de Guadalupe.

Con dicho tratado se estableci la paz con Estados Uni-


dos. Definitivamente por largas dcadas la situacin con
el vecino pas del norte haba sido opaca, fra y llena de
baches, pero la firma de este Tratado abra una luz en
vas de llegar a una estabilidad mexicana.

Antologa sobre Teora de


la Administrecion Pblica
43
La preocupacin por las relaciones con el pas del norte
formaban la estructura base para reorganizar la situacin
poltica y econmica de un Mxico tambaleante.

Para mejorar las relaciones De la Rosa fue nombrado en


1848 Ministro de Relaciones frente a Estados Unidos.
Considerando esto como un reto para l. tena en la mira
llegar a establecer. mediante un mecanismo de depura-
cin, la salud en las relaciones.

Gracias a su desempeo logr ser candidato a la Presi-


dencia junto con el General Arista. Pero preocupan-
temente las presiones polticas no lo dejaron y la situa-
cin empeor en 1856, cuando Santa Anna, mand que
lo encerraran y seal que debera estar preso durante
muchos aos.

En otras cosas, y dentro de sus variadas actividades, fue


gobernador del estado de Puebla. Durante su estancia
mostraba aliento y signos de cambio que al final no se
establecieron.

Tambin fue distinguido Diputado del Congreso Constitu-


yente, y con esto de pronto, le llegaron armas que lo mo-
tivaban y formaban bases en su esfuerzo de una partici-
pacin poltica pura y de reestructuracin.

En pro de la cultura y el desarrollo de la educacin en


Mxico, particip en el Colegio de Minera, al poco tiempo
llegando a ser director del mismo. Su apreciacin por los
trabajos administrativos se dieron a notar hacia el desa-
rrollo acadmico de varios de los miembros de la Acade-
mia, en quienes dej huella y muchas tareas por hacer en
beneficio del pas.

Luis Miguel Martinez Anzures

44

Por otra parte, Luis de la Rosa realiz una publicacin
sobre La administracin pblica de Mxico y medios para
mejorarla. Fue publicada originalmente en el ao de
1852, y ha sido base de diversos anlisis y observaciones
hasta la actualidad.

Su fin primordial era el fomentar la instruccin pblica y


en beneficio a todas las clases de la sociedad por medio
de una buena administracin. l haca creer y la sociedad
pensaba que la nacin, cansada de disturbios y discor-
dias iba a disfrutar los grandes beneficios de una civiliza-
cin siempre creciente.

Una de sus afirmaciones que nos hace reflexionar es


cuando se refiere a que el espritu de empresa comenza-
ba a reanimarse, no se hablaba ya sino de caminos y
telgrafos, de navegacin por medio de vapor, de exposi-
ciones industriales. De fundacin de hospicios y peniten-
ciaras, de mejorar todos los establecimientos de instruccin
pblica, de la introduccin al pas de nuevas mquinas,
de instrumentos agrarios o industriales; y en fin sealaba
que las artes de la paz comenzaban a florecer y hacan
esperar al pas un porvenir muy prometedor para todos.

Hace aqu mencin de la influencia del comienzo de una


revolucin industrial que aunque an no se daba a todo
su potencial como a principio del siglo XX mostraba ya
algunos signos de superacin de los que Mxico deba de
ser partcipe.

Es importante analizar que hace nfasis en lo que se re-


fiere a la construccin de teatros, refirindose a la consi-
deracin de hacerlo dentro y fuera de la capital, lo que
nos hace pensar que desde esa poca el Estado se enfo-
ca principalmente a dar cursos a partir del centro; situa-

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
45
cin que se sigue dando en la presente ciudad de Mxi-
co.

De la Rosa contina diciendo que: "todas las previsiones


han fallado. todas las esperanzas se han desvanecido, y
sobre los escombros de las instituciones ya destruidas
irn cayendo una por una esas causas de utilidad pblica,
esas mejoras administrativas que se haban realizado ya,
o que se iban planteando cada da".

y en estas circunstancias l se hace la pregunta de que


si podra ser de utilidad una obra de administracin p-
blica? Se cuestiona sobre el inters de las personas por
leer y analizar una obra de mejoras y adelantos, de civili-
zacin y progreso.

De la Rosa duda sobre el destino y el beneficio de su


obra, no cree en las relaciones y el compromiso de la
gente por mejorar y buscar nuevos caminos para el desa-
rrollo de un pueblo.

Remarca sus comentarios diciendo que la situacin tan


desgraciada de aquellos das hacan dejar cualquier tra-
bajo, creaban desaliento y grandes obstculos debido a
la simple intencin de querer realizar algunas cosas por
la sociedad necesitada.

Pero despus reflexion ya que no pudiendo existir nin-


guna sociedad poltica sin una regular administracin
todo lo que es relativo a ella debe tener un gran inters
para todas las clases del Estado, sean cuales fueran las
instituciones polticas, y aun cuando no haya en el pas
ms institucin que un poder absoluto, ni otras leyes que
la voluntad que el hombre ejerza.

Luis Migue! Msrtinez Anzures

46
La situacin mostrada y el espritu del autor, lo obligaron
a continuar con su obra, adems conserv una idea fir-
me, estableciendo as, documentos clave para implemen-
tar una buena administracin.

El escritor est lejos de creer que la administracin pbli-


ca de Mxico haya empeorado posteriormente a la inde-
pendencia.

Por otro lado afirma que se han cometido grandes errores


administrativamente hablando y las interminables disten-
siones polticas han puesto al pas y a su gobierno en la
imposibilidad de formar y realizar un sistema completo de
administracin.

Las opacas cuestiones polticas todo lo han envenenado


y los personajes de excelencia de nuestro pas se han
dedicado al examen y discusin de esas cuestiones que
irritan al espritu y hacen perder el rumbo hacia el de los
ideales mejor forjados.

Posteriormente se hace mencin de un punto muy impor-


tante como lo que es la utilizacin de los pocos recursos
en el pago de una deuda.

El punto hace recordar o retomar la situacin vivida en


Mxico en la dcada pasada, en la que el endeudamiento
fue excesivo y los esfuerzos por mejorar y crear bases
para la inversin y progreso, se fugaban orientndolos
hacia el pago de una inflada y muy perjudicial deuda ex-
terna.

Retomando a De la Rosa invita al gobierno a actuar con


una buena administracin que amortizara muy fcilmente
el monto del endeudamiento, argumentando tambin el
deber de disminuir el gasto excesivo en un ejrcito nume-
roso y costoso que opaca los esfuerzos del pueblo y su

Antologa sobre Teoris de


la Administracin Pblica
47
trabajo. El mantener numerosos e improductivos solda-
dos coloca al presupuesto en condiciones muy reducidas
y ventajosas.

Muy poco se ha podido hacer en cuestiones de mejoras


administrativas, desde que se consum la independencia
nacional hasta nuestros das; y sin embargo, cuando se
compara el estado actual de nuestra administracin con
lo que era bajo el sistema colonial. se necesita de mucha
ceguera para no ver nuestras mejoras y el gran progreso.

Este progreso necesit de mucho, y la participacin y la


labor de muchas personas se hizo notar con fuerza. El
avance es incomparable pero todava falta mucha partici-
pacin.

El autor tiene como objetivos principales:

- Establecer los verdaderos principios de una buena ad-


ministracin.
- Exponer las opiniones mejor fundadas sobre materia
administrativa.
- Aclarar las anteriores opiniones.
- Reasumir las doctrinas de los escritores ms eminentes
de la poca.

Adems De la Rosa expone la ciencia administrativa,


tratando de darle una aplicacin prctica segn el estado
de cada pas y por ningn momento tomarla solamente
desde el aspecto terico.

Realiza comparaciones de su obra con algunos otros


escritores, como por ejemplo Teodoscio Lares, de quien
dice que su obra tiene una gran diferencia, pues examina
las materias legales relativas a la administracin.

Luis Migue! Martinez Anzures

48
Por lo contrario. De la Rosa examina la teora de la admi-
nistracin pblica en su aplicacin a la moral y a la eco-
noma.

La obra del seor Lares es consultada principalmente por


tribunales y por todas las personas que se ocupan por
cuestiones de origen jurdico y paralelas a funciones de
tipo administrativo.

El anlisis de De la Rosa es consultado por funcionarios y


agentes de la administracin pblica. Siempre que se trate
de realizar reformas, innovaciones, mejoras y adelantos
en materias prcticas de administracin.

Por lo dicho anteriormente la obra del seor Lares es muy


brillante y expone cosas interesantes y dignas de ser
analizadas, pero tienen un enfoque muy distinto al de
Luis de la Rosa.

En un inicio el escritor pensaba presentar la obra como


un programa que tena como fin dirigir la administracin
pblica del estado de Zacatecas. Todo esto pensado en
que algn da llegara a tomar posesin como goberna-
dor. Pero tiempo despus determin ampliar y comple-
mentar el desarrollo de sus temas al. cambiar completa-
mente las circunstancias polticas del pas, y adems ya
no considerando a un solo estado sino a la situacin glo-
bal del pas.

Divide su ensayo en ocho grandes secciones:

La primera parte comprende las ideas genera-


les sobre la administracin pblica.

La segunda seccin comprende la administra-


cin general de la repblica.

Antologis sobre Teoris de


la Administrecion Pblica
49
La tercera comprende la administracin parti-
cular del Distrito Federal.

La cuarta trata de la administracin de los es-


tados.

La quinta trata de la administracin municipal.

En s la primera parte habla sobre el bienestar de las so-


ciedades, sobre la diferencia que debe establecerse entre
el gobierno y la administracin.

La seccin segunda examina las materias siguien-


tes:

Enajenacin de tierras pblicas.


Colonizacin
Emigracin extranjera.
Divisin territorial.
Desmembracin predominante en el pas.
Dificultades que hay que vencer.
Censo y poblacin de Mxico.
Consideraciones sobre el aumento de pobla-
cin.
Catastro general del pas y medios de formar-
lo.
Oposicin a la formacin del catastro.
Medios para mejorar la agricultura, las artes y
la industria.
Medios para mejorar el comercio y la navega-
cin.

Todo esto orientado al bien general sin otorgarle un esp-


ritu individualista, sino propone el bien comn del pas.

Luis Miguel Mertinez Anzures

50
Tambin en este captulo se observa la situacin de
puentes, telgrafos. correos y lneas de diligencias; tam-
bin:

Navegacin fluvial y martima.


Arsenales y astilleros.
Medios de fomentar la navegacin de Mxico.
Creacin de la escuela de Marina.
Establecimiento de pesos y medidas.
Establecimiento de una ley de quiebras y ban-
carrotas.
Observacin de la inutildad de los tribunales
mercantiles.
Normas sobre educacin y enseanza.
Puntos sobre el comercio e ideas generales.
Comentarios sobre las fronteras de la Repbli-
ca.
Temores fundados de una guerra de castas.
Necesidades de civilizar a la raza indgena.
Necesidades de establecer un ministerio del
interior.
Ventajas de la centralizacin administrativa.
Desventajas de la misma centralizacin.

De los anteriores temas desarrollados por l se observa


una conciencia por mejorar las estructuras existentes en
todos los mbitos en la situacin prevaleciente de Mxi-
co. Propone varias innovaciones y cambios que siguieron
grandemente en el propsito de engrandecer a fa Rep-
blica de Estados Unidos Mexicanos.

Es clara la situacin en la que se encontraba Mxico en


aquellos das, por lo que la accin brillante de Luis de la
Rosa ingresa en este sentido de preocupacin y de con-
ciencia por conseguir crear una mejor nacin.

Antologa sobre Teora de


la Administrscin Pblica
51
La seccin tercera trata de la administracin interior de
los estados. de los caminos pertenecientes a cada estado
y los medios necesarios para mejorar todos estos aspec-
tos comentados.

Del fomento que cada estado debe dar a la minera, a la


agricultura y al sector industrial tanto como a la base co-
mercial.
De los establecimientos de instruccin secundaria, del
establecimiento de penitenciaras y casas correccionales;
de hospicios, hospitales y otras instituciones de carcter
de beneficencia; de la polica de seguridad pblica, de la
fundacin de nuevas poblaciones de los estados.

La seccin nmero cuatro trata exclusivamente de la ad-


ministracin particular de la zona del Distrito Federal y de
los territorios de la Repblica.

En la seccin quinta se comenta sobre la administracin


municipal y como ramas pertenecientes a esta adminis-
tracin, se examinan las materias siguientes:

Necesidad de abolir en todas sus partes el sis-


tema de abastos establecido en la poca colo-
nial
De los mercados, alhndigas y casas de ma-
tanza.
De los acuerdos y fuentes pblicas.
De los hospitales, baos y lavaderos pblicos.
De la vacuna y su propagacin.
De las crceles y casas de correccin.
De la polica municipal.
De la instruccin primaria y escuelas bsicas.
De la polica de ornato y recreo.

Luis Miguel Martinez Anzures

52
Necesidad de conceder a las municipalidades
toda la posible independencia en el ejercicio
de la autoridad municipal y asegurarles fondos
y recursos suficientes para mejorar en todos
sus ramos la administracin local.
Organizacin de los ayuntamientos.
Necesidad de separar a estas corporaciones
de toda intervencin en toda clase de negocios
de tipo poltico en la regin.

La seccin sexta trata de la estadstica tomada en cuenta


como base de una buena administracin.

En esta seccin se exponen los principios fundamentales


e invariables de la estadstica tomados de las ciencias
fsicas y de las ciencias naturales.

En la seccin sptima se examina lo relativo a la organi-


zacin del ejrcito, de la marina y la que pertenece a la
guardia nacional y al sistema de defensa militar en toda la
Repblica.

La seccin ocho y ltima, trata de la moral pblica y del


catolicismo en sus relaciones con la administracin.

Como apndice a este ensayo, se publicaron diversos


manuscritos inditos y curiosos sobre la administracin
bajo el gobierno colonial.

La obra consta de alrededor de 400 pginas en cuatro


volmenes. Se public por entregas de 40 pginas cada
una, cubiertas con forro de papel y tambin adornadas
con una litografa que representa una hermosa vista inte-
rior de la penitenciara de Filadelfia. Toda la obra se pu-
blic en diez entregas.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
53
Luis de la Rosa da diversas ideas generales de la admi-
nistracin pblica, las cuales son descritas de esta forma:

"Un gobierno tiene como principal objetivo defender y


conservar la nacionalidad e independencia del pas, man-
tener inviolables sus instituciones polticas y proteger al
pueblo en el goce de sus derechos si la constitucin es
popular".

Posiblemente tambin sostener las prerrogativas e inmu-


nidades de las clases privilegiadas, si el gobierno es una
aristocracia.

La administracin pblica tiene como nico objetivo satis-


facer las necesidades ms imperiosas y exigentes de
toda sociedad. La seguridad personal y de las propieda-
des y el decoro y honor de las familias; la salubridad e
higiene pblica, la abundancia de recursos necesarios
para la subsistencia, la moralidad y las buenas costum-
bres de un pueblo.

La instruccin pblica, el socorro de las miserias y cala-


midades, a que estn sujetas las clases ms necesitadas
de la sociedad, y si es posible el goce de todos los bene-
ficios, de todas las comodidades y ventajas que propor-
ciona al hombre la civilizacin.

Tales son los grandiosos e importantsimos objetivos de


la administracin. Para llenarlos cumplidamente se nece-
sita un vasto conocimiento de los recursos y necesidades
de un pas, de su clima y productos naturales, de la natu-
raleza y configuracin de sus terrenos, de su mayor o
menor poblacin de los usos, costumbres y carcter de
las diferentes clases sociales.

Luis Miguel Msrtinez Anzures

54
"Hblese tambin del estado de rudeza o de cultura y
civilizacin en el cual se encuentran." (De la Rosa).

"Una acertada administracin, para cumplir los beneficios


objetos con los que ha sido establecida, necesita desarro-
llar todos los aspectos clave de prosperidad de un pas,
colocar a las sociedades en un estado de animacin y
progreso, realizar multitud de obras y crear grandes insti-
tuciones para que la multitud difiera de un estado de rus-
ticidad. y estar sometida a una situacin de vida salvaje y
llena de limitaciones." (De la Rosa).

TESIS

Para dar garantas a los hombres, se hace necesario te-


ner:

- Crceles
- Presidios
- Casas de correccin
- Una buena polica

Es necesario, para una vida en armona, una buena agri-


cultura, buenos caminos, proteger e impulsar a la indus-
tria manufacturera, expeditar los medios de comunicacin
y de transporte, facilitar el comercio y librarlo de toda es-
pecie de trabas e intiles restricciones que frenan la acti-
vidad y la revolucin econmica.

Son necesarios hospicios y otras casas de caridad para


acoger en ellas a la indigencia desvalida, para inspirar ah
mismo un amor al trabajo y a las acciones de provecho
para ellos mismos.

Es obligado el contar con hospitales y enfermeras y otras


instituciones que ayuden a las poblaciones en cualquier
momento. Dirigidos estos organismos con inteligencia

Antologia sobre Teorie de


la Administracin Pblica
55
para que el pas encuentre una situacin sanitaria en
forma constante y disminuyan a toda costa los estratos
de la peste y toda clase de enfermedades transmisibles.

Son necesarios colegios, escuelas, academias para ins-


truir a la niez y a la juventud que tiene hambre por obte-
ner conocimientos en todas las materias: adems de la
importancia de enseanza de tipo moral y la de tipo reli-
gioso que realza el carcter del hombre, eleva su alma
sobre miserias que se presenten y todas las pequeeces
de la tierra.

Los vicios se eliminan al tener un buen regimiento poli-


ciaco, que pone freno a la inmoralidad para conservar las
buenas costumbres o restablecerlas cuando se han rela-
jado y sobre todo para reprimir al vicio que transforma a
la sociedad e insulta.

Por otro lado, si una sociedad quiere salir de su carcter


rstico y de su vida salvaje, quiere eliminar todo lo acos-
tumbrado, lo usual y los instintos, se hace necesario el
crear establecimientos, construir obras y monumentos
pblicos. Todo esto para dar una cierta elevacin al ca-
rcter y al espritu del hombre, que le inspiren ideas de
belleza y de gusto refinado que introduzcan la urbanidad
y la benevolencia en todos los usos y costumbres de la
vida de una sociedad cambiante. Por lo tanto, que la ad-
ministracin fomente o promueva por lo menos, todo lo
que pueda contribuir al ornato y al embellecimiento de un
pas, as en el campo como en el interior de las poblacio-
nes.

Cabe sealar que esta accin debe darse y manifestarse


tanto en las poblaciones grandes, como en los pequeos
lugares pueblerinos, con el fin de crecer conjuntamente y
no observar ningn retraso en alguna zona del pas.

Luis Migue! Msrtinez Anzurcs

56
Conociendo la importancia de una buena administracin,
es importante decir que una sociedad puede subsistir
como nacin durante siglos y an hacerse respetar de
otros pases por medio de alianzas o acuerdos, o con-
venciones diplomticas. viviendo o superviviendo bajo un
gobierno mal organizado y bajo instituciones polticas que
van muy lejos de la dignidad y de la libertad del hombre
para vivir en condiciones prsperas.

Pero bajo una mala administracin, torpe y negligente se


esterilizan todos los manantiales de la prosperidad y de la
riqueza; tal vez con un clima benvolo y en su suelo frtil
y fecundo, el pueblo se encuentre menesteroso y las cIa-
ses ms numerosas plagadas de miseria y condiciones
pauprrimas. Los campos se encontrarn incultos y la
tierra totalmente rida. desnuda de rboles y privada de
los adornos de la vegetacin, comarcas enteras estarn
desiertas y no se vern en ellas ms que una que otra
choza de un campesino y alguna cabaa de pastores,
todo en fin, es improductivo.

Desacertada en sus disposiciones o corruptora por su


misma inmoralidad, los Estados decaen de su prosperi-
dad, retroceden de su civilizacin e inevitablemente re-
gresa a la trgica incivilizacin.

En medio del atraso general, la caresta de vveres, el


hambre viene con frecuencia a distorsionar el rumbo de la
sociedad.

Al parecer los mendigos que pululan por todas partes


dentro de la situacin nada saludable se devoran el traba-
jo productivo de algunos hombres de bien; y como no hay
establecimiento de caridad para recoger a los indigentes
y dedicarlos a algn trabajo productivo, la mendicidad se
hace un oficio, un arbitrio, una especulacin y los mendi-

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
57
gos agotan los escasos recursos de la sociedad y la infi-
cionan con sus vicios.

Ante los estragos del hambre, surgen las pestes desas-


trosas y como no existe un remedio para este tipo de
problemas, como no hay hospitales y enfermeras, ni re-
cursos para ayudar a la muchedumbre enferma y desva-
lida. las pestes se ceban primero en las clases ms po-
bres.

En medio de la miseria y la desolacin de la sociedad


todo lo que constituye la civilizacin se desatiende o se
abandona por completo y los vicios mismos se ejercen
entonces con impunidad y con franqueza.

Cuando las miserias son generales, cuando afligen y po-


nen en estado de duelo aun a las clases ms opulentas
de la sociedad, cuando las quiebras y bancarrotas de
algunos poderosos arruinan a millares de familias; cuan-
do la usura semejante al buitre, devora todo por comple-
to, los hombres tienden a concentrarse en s mismos y
aislarse de los dems; con esta actitud creen hacerse
superiores a la comn adversidad, reducindose a un
total abandono y a la indolencia.

Agregndose a esta postura, los extranjeros se olvidan


del pas o toman ventaja de las circunstancias expuestas.

De la Rosa afirma que considera difcil establecer una


administracin adecuada a las necesidades e intereses de
los pueblos. Una mala administracin puede mantenerse
por mucho tiempo slo por el terror, slo por los hbitos
de obediencia ciega que el pueblo haya contrado, slo
por el temor de los pueblos a las consecuencias desas-
trosas de las convulsiones polticas.

Luis Miguel Martines Anzures

58
Una buena administracin no puede fincarse en la fuerza,
porque ninguna medida grandiosa de administracin
puede ejecutarse sin la espontnea e ilustrada coopera-
cin de todas las clases del estado.

El gobierno manda y se hace obedecer; la administracin


en lugar de mandar, dirige a la sociedad y la conduce a
su engrandecimiento y prosperidad por la persuasin y el
buen convencimiento.

Una buena administracin se apoya en una serie de dis-


cusiones francas y bien basadas, pero en forma pacfica
y decorosa. Discute sobre todos los aspectos concernien-
tes a la sociedad apoyndose en la instruccin e inteli-
gencia de quien dirige los negocios administrativos, de
quien es emprendedor y enfrenta los retos.

Toda esta visin sobre la base del inters pblico y el uso


de los talentos auxiliares, de los agentes superiores y
subalternos de la misma administracin. Una administra-
cin adecuada est muy lejos de encontrar un lugar en la
oscuridad por el contrario, la buena administracin sale a
la luz de la funcin de un buen Estado.

Debe difundir todos los conocimientos tiles y debe con-


siderar la educacin y la enseanza popular como medio
ms eficaz de preparar a la sociedad a las pacficas me-
joras y reformas de un gobierno benfico.

Se puede dar el caso de un gobierno inmoral, que puede


subsistir por largo tiempo, an al frente de una poderosa
nacin, siendo totalmente intrigante y astuto para con
todos y muy cauteloso para no contraer compromisos ni
responsabilidades muy fuertes, siendo muy desleal para
con los dbiles, adems muy moderado con los que pue-

Antologie sobre Teoria de


la Administracin Pblica
59
den defenderse de su osada y apuala y reprime a quie-
nes no se pueden defender ante sus actos.

Pero una buena administracin, jams podr apoyarse en


la inmoralidad, ya que uno de los principales objetos es
respetar la virtud y la probidad y an cuando sea muy
dbil puede reprimir el vicio an cuando sea fuerte y difcil
de vencer, tiene que evitar el crimen y corregir a los cul-
pables hacindoles llegar una lluvia de ideas y hbitos de
contenido moral.

La administracin pblica tiene a su cargo la inocencia de


la niez, adems la sencillez e inexperiencia de la juven-
tud, la debilidad de la mujer y la buena fe y lealtad de
todos los hombres en sus transacciones civiles, el honor
de los hombres de bien y la reputacin de todas las fami-
lias que forman los pequeos pueblos. De esta forma es
irrepudiable que pueda tomar una ventaja negativa ya
que estamos en sus manos, por el contrario debe apro-
vechar para guiar en el camino de la prosperidad.

Todo lo que podra pasar con una administracin inmoral,


comenta Luis de la Rosa.

Una de las grandes dificultades para el establecimiento


de una buena administracin consiste en los cuantiosos
gastos que ella exige.

La persona que dirige la administracin pblica del Esta-


do, por grandiosa que sea su capacidad creadora, no
podr sino concebir en amplitud los planes administrati-
vos y solamente dictar medidas generales sin detenerse
a lo particular.

Necesitar siempre de numerosos agentes cooperadores


y auxiliares, quienes tendrn la tarea de desarrollar y eje-

Luis Miguel Martnez Anzures

60
cutar los planes administrativos implantados para cada
ramo. Se necesitarn de hombres peritos, personal espe-
cializado y con conocimiento en cada una de las reas
que corresponden a la administracin. Se pide contar con
hombres dotados de toda la experiencia, de instruccin y
aptitud necesaria para el buen cumplimiento de sus labo-
res pblicas.
Pues bien, todo este personal de oficina dedicado, nece-
sitar de una remuneracin y debe constar de buenos
sueldos y gratificaciones de acuerdo a la importancia de
sus servicios y la capacidad e instruccin que se necesita
para llegar a un destino con acierto.

Es importante sealar y recalcar la importancia de estas


palabras expuestas por el autor, en lo que se refiere a
que el personal deber ser remunerado de acuerdo a una
estricta y buena valuacin del puesto, es punto importan-
te de una buena administracin de hoy en da en todos
los sectores y ya sea de la empresa de tipo privado en la
porcin que pertenece al Estado.

Tambin el empleado del sector pblico, en muchos pa-


ses es bien remunerado cual debe ser, y adems se basa
en supuestos sistemas de evaluacin. Esta posicin va
de acuerdo con regiones civilizadas y que toman a estos
cargos con la seriedad e importancia que se debe.

"El ppulo" exige de una buena administracin pero no


toma en cuenta que absorben gran cantidad de presu-
puesto. Los servicios se exigen gratis, pero nadie coope-
ra para mejorarlos o aporta en forma econmica para
lograr su subsistencia digna.
El exigir que todo el servicio pblico se haga gratuitamen-
te, es desconocer por completo las necesidades e inters
de la sociedad, desconocer el corazn del hombre que no
se mueve a consagrar su tiempo y su capacidad a ningn

Antologa sobre Teora de


la Administrscin Pblica
61
trabajo. a ningn servicio, sea el que fuere, sino con la
esperanza y seguridad de una competente remuneracin.

Por siempre, el servicio pblico de nuestro pas ha costa-


do muy caro.

Luis de la Rosa considera que el otorgar servicios gratui-


tos es inexplicable y conlleva a una administracin a la
bancarrota acompaado de una incapacidad de los go-
bernantes por tomar esa clase de decisiones.

De aqu viene el porque de los altos gravmenes que


afectan a los ms pobres que es siempre la mayora y los
de enormes recursos eluden el pago o si lo realizan, no
resultan muy afectados. Pero por siempre, la riqueza to-
ma ventajas y la parte perjudicada es el pueblo que ja-
ms se beneficiar de servicios gratis en comparacin del
nivel en el cual es perjudicada con los altos impuestos
para mantener los servicios.

Es posible que en un pas exista abundancia, no se apo-


ya a la agricultura y a las artes ms indispensables para
el desarrollo de la vida. Si no hay caminos y toda clase de
medios para las conducciones y el transporte, definitiva-
mente el desarrollo no se puede dar.

Imposible aumentar la higiene y evitar las enfermedades,


si no se cuenta con una serie de comodidades y bienes-
tar en las clases ms numerosas de la sociedad.

Si no hay hospitales y enfermeras, si no se conservan


las poblaciones en el mejor de los estados de salud e
higiene y tampoco se le da una importancia a que la gen-
te del campo viva en mejores habitaciones para ellos y
para las numerosas familias y en fin, que se realicen ins-
pecciones de higiene y polica sanitaria que consulte al
gobierno y que lo ilustre en materias que son verdadera-

Luis Miguel Martines: Anzures

62
mente cientficas y facultativas con lo que se refiere a la
sanidad.

Por otro lado, la mendicidad nunca desaparecer mien-


tras no se establezcan hospicios que recojan a los indi-
gentes para que no vivan en condiciones incivilizadas y
se incorporen a la vida productiva de la cual necesita en
gran medida nuestro pas.

La participacin de estas personas a la vida econmica


del pas. es de vital importancia para el desarrollo y la
obtencin de las expectativas de un progreso en todos
los mbitos.

El orgullo que inspira al hombre, la consideracin de que


se basta a s mismo por medio del trabajo y que se hace
por su industria y su talento tan independiente como pue-
da serlo de la voluntad y el arbitrio de otros; es la postura
necesaria hacia una mejora.

Imposible sera la seguridad en nuestro pas, si las crce-


les continuaran como son desde la poca colonial. Mien-
tras existan presidios que sean escuelas de corrupcin,
mientras no se establezcan penitenciara y otros estable-
cimientos adecuados para el castigo, pero al mismo tiem-
po para la correccin.

Mientras no exista un buen campo policiaco y bien remu-


nerado, tendida como una red por todo el pas y pronta
en todas partes para aprehender a los culpables; mien-
tras existan caminos desiertos y grandes despoblados,
imposible que deje de existir una gran inmoralidad y diso-
lucin de las costumbres.

Evitando una mala estructura escolar desde las escuelas


primarias y exista un apoyo a casas correccionales de
Antologa sobre Teora de
la Administrscion Pblica

63
jvenes y se evite que caigan en los vicios y en la enfer-
medad de la inmoralidad se puede lograr mantener una
seguridad o por lo menos aproximarse a ella.

Por otro lado manifiesta su inconformidad de que la po-


blacin viva en las grandes ciudades en lugar de hacer
crecer en forma regulada y con una buena administracin
las pequeas poblaciones que se encuentran algunas
con enormes recursos para desarrollarse y sean explota-
das conscientemente.

En los pueblos y villas se necesita la construccin de ba-


os, acueductos y fuentes pblicas, empedrados y em-
banquetados, alumbrados y paseos arreglados y cuanto
ms pueda hacerse para maravillar las localidades y
hacerlas cmodas, saludables y agradables la sociedad
tornar en forma brillante.

Por lo tanto, para construir todas las obras de utilidad


para erigir y sostener las instituciones que exigen de las
necesidades de la sociedad, y para remunerar a todos los
empleados y funcionarios que deben dirigir o administrar
aquellas instituciones.

Son necesarios fondos muy cuantiosos

Estos fondos no pueden salir sino de las contribuciones y


en muy corta parte de los donativos de algunos pero muy
pocos hombres generosos. Sera intil esperar que la
beneficencia pblica bastase a todas las atenciones de la
administracin.

Es demasiado precario y eventual este recurso para que


una administracin inteligente y previsora pudiese fundar
en l la esperanza, y mucho menos la seguridad de reali-
zar grandes mejoras.

Luis Miguel Msrtincz Anzures

64
En materia de gastos, una buena administracin no pue-
de hacer ms que proveer a las necesidades de la socie-
dad con el menor gravamen posible de los contribuyentes
y cuidar sobre todo que los fondos pblicos sean adminis-
trados con pureza y honestidad, adems de ser invertidos
con igualdad y economa.

En administracin, no siempre se pueden hacer los gas-


tos con economa, la circunstancia del exceso en los gas-
tos, es siempre provechoso para el bien de la sociedad
debido a la importancia y necesidad de los objetos en que
los fondos pblicos se invierten.

En cuanto a este punto, observamos constantemente una


falta a la economa; al parecer la tendencia del sector
pblico ha sido el gastar lo ms posible con el fin de be-
neficiar a algunos cuantos que otorgan las ganancias por
compadrazgo. Ao tras ao los presupuestos no se cum-
plen y la economa dentro del endeudamiento, se ven
grandemente afectados.

Puede decirse en general que los gastos hechos por una


buena administracin, principalmente en las grandes
obras de utilidad y de ornato pblico, en que se ocupan
tanto jornaleros, artistas y menestrales, son unos gastos
fecundados para la sociedad que la animan y vivifican,
lejos de empobrecerla.

En estas cuestiones, Luis de la Rosa propone el ejemplo


del gobierno espaol, que se dice que era muy econmi-
co en sus gastos administrativos. Y lo era en efecto, y
ms que econmico era avaro, an cuando se trataba de
lo ms indispensable para proveer las exigencias del pro-
pio pueblo.

Antologi sobre Teoria de


la Admirustrscin Pblica

65
Pero tambin nada era bueno en Mxico en la poca co-
lonial, nada que se le aproximara a una regular adminis-
tracin. Despus de tres siglos de haber explotado los
inagotables tesoros de Mxico y haber acumulado en el
erario. con horrorosas vejaciones gabelas. millones sobre
millones.

Fueron mnimos los beneficios que obtuvo Mxico antes


de lograr ser independiente considerando el tiempo en
que los espaoles posean el territorio.

Al consumarse la independencia, apenas haba los puen-


tes ms indispensables; la mayor parte del pas se
encontraba inculto y despoblado; comarcas inmensas de
las provincias fronterizas no tenan ms habitantes que
los salvajes y las fieras.

Adentrndose en el territorio, la muchedumbre que cons-


tituye la verdadera esencia de la sociedad, se encontraba
desnuda. indigente. horriblemente trabajada, hambrienta
y llenas de laceras.

Hambrunas hacan estragos en la poblacin, el gobierno


arrepentido de los errores e incapacitado, no poda aten-
der a nadie, ni otorgar la ayuda ms mnima.

Tambin la agricultura haba sido descuidada exagera-


damente y ligada con prohibiciones de todo tipo; las artes
estaban tambin ligadas con los reglamentos de los gre-
mios y con otras restricciones. La industria fabril estaba
parada. El comercio ocultado con los monopolios y las
especulaciones del gobierno.

La minera era el nico sector de riqueza que reciba pro-


teccin. muchas veces por el descuido de otras reas de
importancia sobre todo a la agricultura.

Luis Miguel Mertinez Anzures

66
En la cuestin municipal, todo era un problema ya que
era una total bancarrota. En la capital del virreinato y en
algunas provincias existan hospitales y otros estableci-
mientos mantenidos por las beneficencias. Muy pocos de
estos establecimientos eran costeados por el gobierno.
En las principales villas no haba hospitales, ni casa de
pobres, ni fuentes, ni acueductos. ninguna clase de servi-
cio pblico; no eran en s poblaciones sino unas grandes
rancheras

La instruccin primaria de la niez estaba casi abando-


nada. Las crceles eran focos de corrupcin moral y epi-
demias: por lo tanto, la situacin no presentaba ninguna
administracin

La administracin del Estado no era buena ni mala, sim-


plemente no exista en ninguna regin del vasto territorio.

El gobierno empez a cambiar hasta que sancion a fines


del siglo las ordenanzas de intendentes. En estas orde-
nanzas fue donde el gobierno colonial inici a abandonar,
aunque todava con reserva y timidez sus errores de tipo
econmico y administrativo. Aquellos errores que haba
prolongado con martirio el malestar y la miseria del pas
durante mucho tiempo.

Pero para entonces el gobierno espaol no haba conce-


dido an el tiempo de administracin que deba tener un
pas tan grande.

Se haban distribuido todos los negocios oficiales de vi-


rreinato en cuatro ramos, que los oficinistas de aquella
poca llamaban las cuatro causas:

Justicia
Gobernacin

Antologa sobre Teora de


la Admimstrscion Pblica

67
Guerra
Hacienda
Por otro lado, bajo el nombre de gobernacin se com-
prenda todo lo que ahora conocemos como administra-
cin pblica, incluso la llamada administracin municipal.

Todas los negocios del virreinato se despachaban por


una misma secretara y por un mismo secretario, pero en
cada ramo se realizaba una discusin.

Las plticas y las intervenciones se llevaban a cabo tra-


tando de evitar lo ms posible una reforma en cualquiera
de los sectores.
El gobierno tena la costumbre de querer abarcar todo sin
pensar dejar alguna labor a sus agentes y funcionarios,
dejndoles nicamente la ejecucin de sus respectivos
mandatos.

Para la ms sencilla resolucin se abra todo un expe-


diente y tropezaba en toda clase de obstculos y se pen-
saba mucho en los privilegios. Todo el papeleo y los an-
lisis se quedaban inconclusos y eran archivados y bien
guardados.
Cuando se pensaba tener una resolucin siempre surga
una duda que daba pie a mayor estudio y revisin que
terminaba siempre en intiles discusiones que daban
lugar a cerrar el caso inconcluso.

Ya tenemos una idea de lo que era la administracin p-


blica y de lo embarazoso que era la actividad de cada
miembro del Estado. Por lo tanto el avance y el desarrollo
del pas era negativo, como cuando se considera que aun
para el arreglo de los ms urgentes negocios de la admi-
nistracin municipal, se le ocurra a Mxico pedir licencia
y autorizacin de los virreyes, y cuando esta licencia se

Luis Miguel Martnez Anzures

68
llegaba a obtener, ya no exista la necesidad de lo que se
trataba de proveer o lo que se requera remediar dentro
del sistema social.

Tiempo es ya de buscar una base slida en que apoyarse


para realizar una buena divisin poltica de territorio na-
cional.

Se hacia necesario una divisin que atendiera y favore-


ciera, hasta donde fuera posible, los intereses locales de
cada poblacin, pero en la que se sacrificaron tambin
estos intereses por el bien general si fuera necesario.

Al hacer definitivamente esta divisin territorial, sera pre-


ciso no hacer caso de las miserables antipatas sobre
todo de los partidos polticos que monopolizaron los em-
pleos polticos y los suelos.

Tomar por base la poblacin para igualar con respecto a


ella las grandes secciones en que se ha de dividir al pas
parece a primera vista lo ms conveniente, pero esta ba-
se tan recomendada por Humboldt, es inadmisible en un
pas como lo es Mxico, cuya poblacin se encontraba
dividida en forma desigual y desproporcionada.

Los escritos De la Rosa sobre administracin pblica


hablaban acerca de todas las necesidades objetivas de la
nacin de las cuales debe considerar permanentemente
una buena administracin del Estado.

La obra de De la Rosa es una brillante aportacin para el


bienestar de una nacin ya que le importa principalmente
el beneficio de toda comunidad y el progreso en general.

En ella, vemos la triste situacin de Mxico en pocas


pasadas. Tambin observamos rasgos que an persisten

Antologa sobre Teoria de


la Administracin Pblica

69
y que no se han eliminado. pero la idea esta presente y
es en lo que De la Rosa hace mucho nfasis.

Es labor de personas capaces con experiencia rebatir los


problemas existentes y hacer caso de las exigencias de
una sociedad creciente.

Tambin. es urgente como lo seala el autor. la redistri-


bucin de la poblacin y la desconcentracin y elimina-
cin de los grandes conglomerados que atraen los pro-
blemas y los vicios.

Es sobresaliente el trabajo de De la Rosa y la obra deja


huella en el camino hacia la superacin y el bienestar de
un pas. Queda en manos de gente preparada tomar las
herramientas necesarias para actuar a favor de los cam-
bios.

La obra de De la Rosa es digna de tomarse en cuenta en


pro de la cultura y el bienestar.

BIBLIOGRAFA (OBRAS CONSULTADAS).

1. Apuntes sobre el escritor Luis de la Rosa Instituto Na-


cional de Administracin Pblica, (INAP), s/f, s.p.

2. Guerrero Orozco, Omar, Introduccin a la Administra-


cin Pblica. Mxico, Editorial Harla, 1985.

3. Diccionario Porra, Mxico, Editorial Porra, 1980.

4. Enciclopedia Quillet Tomo 6 y 7, Mxico, s/e, 1969.

5. Enciclopedia de Mxico Tomo R-Z, Mxico, s/e, 1960.

6. Enciclopedia Salvat, Tomo 11, Mxico, Salvat Editores,


1970.

Luis Miguel Msrtinez Arizures

70
APUNTES BIOGRFICOS DE
LORENZO DE ZAVALA
(1788-1836)

Ricardo Campos A. T. *

n... hemos variado la constitucin, se ha mudado ente-


ramente nuestro sistema de gobierno: pero no hemos
mudado nuestras opiniones ... hemos querido conciliar
la constitucin, o lo que es lo mismo la felicidad pblica,
con los respetos, relaciones y grandeza": Lorenzo de Za-
vala. diciembre de 1813

En la historia del siglo XIX en Mxico se encuentran sin


duda personajes muy interesantes. Algunos por su arro-
jado patriotismo. otros por su desmedida ambicin, pero
quizs ninguno tan controvertido como don Lorenzo Jus-
tiniano de Zavala y Senz por la actitud que tom en tor-
no a la guerra entre Mxico y Texas, que terminara con
la separacin del estado texano de la Repblica mexica-
na y su posterior anexin a los Estados Unidos de Nor-
teamrica, situacin que sera determinante para que su
persona recibiera un tumulto de insultos y descalificacio-
nes que evidentemente, demeritaron su obra ante los
lectores de la poca y, sobre todo para las generaciones
del futuro, perdindose de tan lamentable manera la cla-
ridad de sus advertencias, al sealar en su monumental
obra Ensayo histrico de las revoluciones en Mxico des-
de 1808 hasta 1830, como problemas cuya solucin lle-
vara muchsimo tiempo, los asuntos de la inequidad en el

* Doctor en Administracin Pblica desde 1999, por la UNAM, con


Maestras en la misma especalidad y Licenciaturas en Ciencias Pol-
ticas y Administracin Pblica y Arquitectura. Catedrtico de la Facul-
tad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM

Antologa sobre Teoria de


Id Admiaistrscin Pblica
71
reparto agrario, del marginamiento de las poblaciones
autctonas y de la existencia de un sistema poltico-
militarista basado en fueros y privilegios, problemas de la
administracin pblica de su tiempo en Mxico a los cua-
les Lorenzo de Zavala acert de manera asombrosa,
considerando que durante los siglos XIX y XX, la pobla-
cin mexicana debi encarar de manera sistemtica es-
tos asuntos. De hecho en dos de las grandes revolucio-
nes que se han producido en Mxico, la Reforma y la
Revolucin Mexicana, mucho se logr para el avance en
la solucin de esos aejos problemas, sin embargo hasta
la fecha an no han sido resueltos del todo. Esos pro-
blemas continan vigentes y son temas de gran actuali-
dad. La inequidad en la distribucin de la riqueza, la se-
gregacin de que son objeto las poblaciones indgenas y
la presencia de grupos sociales portadores de remotos
privilegios, son problemas innegables de la administra-
cin pblica en el Mxico del siglo XXI.

Este personaje, que intervino de manera substancial en


la formacin del Estado mexicano independiente, en sus
ltimos aos combati al gobierno de Mxico y particip
en la independencia de Texas, tal vez no por falta de
patriotismo, sino por un sentido estricto de mantener sus
principios liberales. Jzguele la historia sus aciertos y sus
errores, pero su influencia en la vida del pas son hechos
imborrables en la conformacin del Estado mexicano.

El lugar de nacimiento de nuestro personaje no est muy


claro, pues hay versiones que dicen que naci en Conkal,
otras en Tecoh y algunas indican que en Mrida y dan la
fecha de nacimiento como la del 3 de octubre de 1788.
Sus padres fueron don Anastasio de Zavala y Velzquez
y doa Mara Brbara de Senz y Castro. Parece que el
origen de su familia tuvo lugar en Mendaro (Guipzcoa,
Vizcaya). No se conocen detalles de su niez, salvo que

Ricardo Campos A. T

72
estudi hasta 1807 en el Seminario Tridentino de San
Ildefonso en Mrida, nico establecimiento literario que
exista en Yucatn, donde curs las materias de Filoso-
fa, Teologa y Latn. Sale del Seminario para contraer
matrimonio con doa Josefa Correa y Correa.

De carcter inquieto, participa en 1810 en las Juntas del


grupo liberal llamado "De los Sanjuanistas" (esto porque
se reunan en la sacrista de la Iglesia de San Juan) y
que expres al movimiento independista mexicano en
Yucatn, lidereado por el cura Vicente Mara Velzquez y
D. Pablo Moreno, de ideas liberales y escpticas, donde
figuraban, entre otros, don Manuel Jimnez Sols, tam-
bin conocido como el Padre Justis, y don Jos Matas
Quintana (padre de don Andrs), que aunque no era cl-
rigo s era un individuo muy piadoso y de conocido amor
a la libertad. Despus del movimiento de Independencia,
este grupo se adhiri a los que defendan el cumplimiento
de la Constitucin de 1824, que declaraba el federalismo
como forma de organizacin entre los diferentes estados
de la Repblica. El propsito original del grupo era re-
unirse por sus ideas religiosas, pero que unidas al pen-
samiento liberal, que tambin los identificaba, los pona
en desacuerdo con la forma de pensar del clero y los
criollos obedientes a la monarqua (rutineros). Pronto, de
un club religioso se convierte en uno ms de tipo social y
poltico, unindose entonces a l gente como Lorenzo de
Zavala, Francisco Bates, Fernando del Valle y Manuel
Garca Sosa.

A pesar del inters de Lorenzo de Zavala por las letras,


no concluy ninguna carrera; se dedic a la agricultura y
al comercio. Dedicado al periodismo, edit varios de los
primeros diarios de la pennsula. En julio de 1814 resulta
electo diputado por la provincia de Yucatn para repre-
sentar a la Nueva Espaa en las Cortes espaolas de

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
73
Cdiz. A su regreso, contina su labor periodstica, pero
al abolir Fernando VII la Constitucin espaola, Zavala es
encarcelado en San Juan de Ulua junto con otros libera-
les: Matas Quintana y Francisco Bates, debido a sus
articulos periodsticos de radical orientacin liberal. Per-
manece preso hasta 1817.

En la prisin se dedic a estudiar medicina e idiomas. Al


salir de prisin regresa a Mrida en donde ejerce la me-
dicina con gran capacidad profesional y desinters lucra-
tivo. Adems, se inicia en las logias de la masonera y
funda las primeras en aquella ciudad. En 1819, en plena
decadencia del movimiento insurreccional, Lorenzo de
Zavala deca que no conoca un solo americano que no
estuviese de acuerdo con la independencia. Y hasta Ba-
taller, Oidor de la Audiencia, verdugo de Morelos y ene-
migo implacable de la emancipacin, expresaba: "No
haba un solo americano que no fuese insurgente ni un
slo espaol que no amase la independencia de las co-
lonias". En marzo de 1820 un levantamiento militar en
Espaa oblig Fernando VII a aceptar la Constitucin de
Cdiz. A consecuencia de esto, la monarqua absoluta se
convirti en una monarqua constitucional. El virrey de
Mxico, adems de jurar la Constitucin, empez a apli-
car las reformas. El clero novohispano se alarm y as
como haba combatido a los insurgentes del mismo modo
se convirti de golpe en ardiente partidario de sta, para
evitar que fueran tocados sus intereses. Lo anterior per-
miti se abrieran las puertas de las prisiones a los libera-
les encarcelados y se comienza a animar al padre Velz-
quez para formar de nuevo la sociedad de los sanjuanis-
tas. Pero la situacin era muy diferente ya, pues se haba
infiltrado entre los liberales otra organizacin social que
cobrara mucho auge. En efecto, la masonera abarcaba
a buen nmero de rutineros y liberales, que se aadieron
a los sanjuanistas, principalmente a instancias de Loren-

Ricardo Campos A. T

74
zo de Zavala. Era ya una sociedad modificada, sin la ge-
nerosa entrega y los ideales de sus fundadores.

La religin catlica sigui siendo la nica tolerada. Pero,


adems, se declar la Igualdad entre americanos y euro-
peos Se reinstalaron los ayuntamientos Y se convoc a
elecciones para elegir diputados a las Cortes, de los cua-
les correspondan seis a la Nueva Espaa, resultando
Lorenzo de Zavala nuevamente elegido como diputado
por Yucatn y parte a Espaa el 3 de octubre, acompa-
ado por los tambin diputados Molinos del Campo, y
Navarrete.

La situacin en Espaa era crtica. Se libraba la lucha


entre el conservadurismo eclesistico y realista contra el
reformismo liberal de los constitucionalistas antiabsolutis-
taso Los diputados mexicanos llevaron a las Cortes dos
solicitudes primordiales: la igualdad de representacin y
la libertad de comercio. No obtuvieron ninguna de las dos
cosas.

Regresa Zavala de Europa en el ao de 1821, despus


de los Tratados de Crdoba. El 30 de marzo de 1822 jura
como diputado por Yucatn en el Soberano Congreso
Constitucional convocado por Iturbide para organizar la
monarqua moderada en el nuevo pas. Al respecto don
Carlos Mara de Bustamante seala que "Zavala, cuyo
parecer es siempre entendible porque procede de un
hombre inteligente e instruido. sino de uno de los republi-
canos que despus haban de hacer odiosos el nombre
de repblica, conviene en que los enemigos de Iturbide,
que formaban la mayora del Congreso de 1822, eran
rgano de partido espaol, enemigo de la Independen-
cia". Al respecto Zavala menciona que "increble era el
furor con que estos restos de los conquistadores de Am-
rica se expresaban contra el hombre que estaba al frente

Antologa sobre Teora de


la Administrucion Pblica
75
de los destinos de la nacin. Pareca que su primer deber
era sacrificar esta vctima a los manes de Corts, y por
consiguiente no omitan ningn medio para arruinar a
lturbide. Esta asercin tiene sus excepciones, aunque
pocas. Hubo algunos que no entraron en esta coalicin;
pero los miembros espaoles de la Junta, los militares
espaoles que se agregaron al ejrcito mexicano, los
propietarios y comerciantes, que eran todava muchos,
todos formaban una masa que insensiblemente fue
hacindose ms formidable en proporcin de que se
disminua el prestigio del que mandaba". En aquellos
momentos nada pareca detener el paso de Agustn de
Iturbide y Armburo, todo se le presentaba propicio. El
brigadier Santa Anna se ocupaba de cortejar a la Prince-
sa Nicolasa, hermana del Emperador, y el general Bravo,
masn escocs, estaba tan resuelto a favor de la monar-
qua, que lleg a proponer, dice lavala, "en el Consejo
de Estado, que se aplicase la pena de muerte a los
conspiradores del trono".

Otra referencia que hace Bustamante sobre lavala es


que "cuando D. Lorenzo de lavala, diputado por la pro-
vincia de Yucatn, sali para el Congreso de Mjico, cir-
cul una nota a varios ayuntamientos, promoviendo tres
cuestiones: 13 . Qu forma de gobierno deba sostenerse
en el congreso. 23 . En el caso de ser monrquico, qu
familia sera la mejor para gobernar. 33 . Si se debera
pedir y sancionar la tolerancia religiosa. Quin creera
que ni un slo ayuntamiento contestase ms que el que
se sujetase al plan de Iguala? Una de estas corporacio-
nes hizo contra l una exposicin al generalsimo Iturbi-
de, porque haba tenido la osada de hacer aquellas
cuestiones importantes. Tal era en lo general el estado
del pas. Por consiguiente. No hubiera sido antinacional
la eleccin de Iturbide para el trono, si se hubiese hecho
por otros medios, despus de conocer la nacin que la

Ricardo Campos A. T

76
familia llamada haba faltado por su parte, y que los
mexicanos que hallaban libres del pacto contrado al
tiempo de hacerse la Independencia".

En julio de 1822, se crea la Comisin para el Estudio de


la Colonizacin de Texas, y por su conocimiento del in-
gls, Zavala forma parte de ella. De esa poca data la
amistad con Esteban F. Austin. con quien aos ms tarde
se asociara en negocios y en poltica para la "aventura de
Texas". Tambin particip en las cuatro comisiones legis-
lativas sobre la colonizacin del Istmo de Tehuantepec.
En ellas recomend la construccin de un canal y de un
camino interocenico en la regin.

Cuando Iturbide disuelve el Congreso Constituyente y


crea la Junta Nacional Instituyente, Lorenzo de Zavala
forma parte de esa Junta que redacta la Constitucin del
Imperio. lturbide lo nombra miembro de la Comisin de
Hacienda y en enero de 1823 introduce la circulacin de
papel moneda. Otro acto impoltico, de verdadera signifi-
cacin que cometi Iturbide fue el de tratar con menos-
precio a los antiguos insurgentes. En verdad que stos
eran en nmero desmesurado, que muy pocos tenan
comprobados los grados que ostentaban y los servicios
que decan haber prestado; pero precisamente por esa
vaguedad muchos civiles, antiguos realistas, personas
que nunca haban estado en filas, se decan compaeros
de Hidalgo y de otros levantados contra el gobierno es-
paol. Ser insurgente era entonces un negocio como
cualquier otro, al que se aplicaban muchos que no tenian
ni oficio ni beneficio. Iturbide, que detestaba a los ladro-
nes, incendiarios y asesinos de todas clases, persegui-
dos infatigablemente por l en el Bajo, no supo distinguir
entre ellos y otros hombres de verdadero mrito. Sin dis-
cernimiento, desestim las pretensiones de la que llama-
ba ruin canalla. Esa actitud haba de traer su cada. "Los

Antologa sobre Teoris de


la Administracin Pblica
77
insurgentes antiguos -dice Lorenzo de Zavala- se pre-
sentaban todos los das pidiendo empleos, pensiones,
indemnizaciones y recompensas por sus pasados servi-
cios No es fcil concebir cuntas ambiciones grandes y
pequeas era necesario satisfacer para no hacer descon-
tentos. Todos los que haban tomado el ttulo de genera-
les. coroneles. de oficiales, de intendentes, de diputados;
todos los que haban perdido sus bienes defendiendo la
causa de la Independencia por destruccin o confisca-
ciones hechas por el gobierno espaol; los que estaban
inutilizados para trabajar por heridas recibidas; en fin, la
mitad de la nacin peda, y el gobierno del emperador, en
vez de halagar a estos patriotas, manifestaba sus antipa-
tas personales. sin miramiento: sta era la situacin fi-
nanciera de aquel gobierno. Por consiguiente, los diputa-
dos estaban sin dieta, y la miseria de algunos era tanta,
que no tenan para pagar con exactitud, y las tropas mis-
mas, a pesar de que sta era la principal atencin de la
administracin, sufran atrasos en sus pagas. Esta
situacin era muy desventajosa para un hombre que te-
na que luchar contra el Congreso y contra los espaoles,
que no podan perdonar a Iturbide haberse puesto a la
cabeza de los independientes y contribuido tanto al buen
xito de esta causa".

A pesar de los avatares de la historia, Zavala se mantie-


ne en la poltica, y el 16 de mayo de 1823 se presenta el
Plan de la Constitucin Poltica de la Nacin Mexicana en
el que participa. El 5 de diciembre de 1823 es elegido
nuevamente como diputado por Yucatn, Junto con Ma-
nuel Crescencio Rejn. Funge como Presidente del Con-
greso, nombrado en el periodo entre el 6 de septiembre y
el 5 de octubre, y con ese carcter firma la Constitucin
Federal de Estados Unidos Mexicanos, tras de pronun-
ciar el discurso oficial. Propuso y consigui que se pro-
mulgara el 18 de noviembre de ese ao, la ley que decla-

Ricardo Campos A. T

78
ra a la ciudad de Mxico como Distrito Federal de la Na-
cin y residencia de los Supremos Poderes de la Federa-
cin. Propuso adems la creacin de un banco nacional,
pero no le fue aceptada. De 1825 a 1826 se le designa
como Presidente de la Cmara de Senadores. En 1825
participa en la fundacin de una nueva logia masnica, la
del rito de York, junto con Poinsett. Miguel Ramos Arizpe
y Vicente Guerrero, este ltimo dirigente nacional de ese
rito.

A principios de 1824, la Intendencia se constituy en es-


tado de la federacin teniendo como capital la ciudad de
Mxico. Sin embargo. a fines de ese mismo ao, la crea-
cin del Distrito Federal, oblig al recin instalado Con-
greso Constituyente local a cambiar la sede de los pode-
res a Texcoco, en febrero de 1827, de donde a peticin
del gobernador del estado de Mxico, Lorenzo de Zavala,
cargo que ese ao ocupa por primera vez, pas a Tlal-
pan, en junio de ese mismo ao.

Como gobernador del estado de Mxico, lavala cre la


Biblioteca del Estado y convirti al Seminario en Escuela
Superior. Fue precursor del reparto de tierras, devolvi a
20 comunidades indgenas sus tierras comunales, fij el
lmite de posesin territorial y decret un impuesto sobre
la propiedad raz para los dueos que no la habitaran ni
trabajaran.

El 1 de octubre de 1828, el Senador Pablo Franco Coro-


nel acusa al Gobernador lavala ante el Congreso Estatal
de ser cmplice de Santa Anna, quien se haba levantado
el 16 de septiembre a favor de Vicente Guerrero y en
contra de Gmez Pedraza. El 5 de octubre se inicia el
juicio poltico tras la decisin del Senado a favor de la
validez de los cargos. Un da despus se intenta apre-
hender a Zavala, pero huye con un grupo armado. Reco-

Antologis sobre Teoris de


la Administrecion Pblica
79
rre Chalco, Apam y Ocuila, en donde proclama una expli-
cacin de su conducta: siendo la logia yorquina la que
postul a Vicente Guerrero para la Presidencia de la Re-
pblica, y habiendo ganado el "escocs" Gmez Pedra-
za, Zavala se pronuncia contra el Gobierno. Junto con el
General Lobato, toman el edificio de "La Acordada", y
mientras Lorenzo de Zavala discute con Guadalupe Vic-
toria los trminos de la capitulacin, Lobato y la plebe
asaltan el Parian, edificio de comercios y almacenes, la
mayora de espaoles residentes en Mxico. Mediante
este "cuartelazo" imponen a Guerrero en la Presidencia
de la Repblica, desconociendo en el Congreso a Gmez
Pedraza "porque los votos favorables a Gmez Pedraza
no expresaban la voluntad popular". Lamentable ruptura
del rgimen constitucional.

Zavala ocupa la Secretara del Estado y del Despacho


Universal de Hacienda Pblica, del 18 de abril al 2 de
noviembre de 1829, donde pretendi introducir algunas
reformas como implantar contribuciones equitativas y
derogar alcabalas, sin lograr corregir los problemas
hacendarios. Durante el efmero gobierno de Guerrero (1
de abril-11 de diciembre de 1829), se emite el segundo
decreto de expulsin de los espaoles, en el que tambin
participa Zavala, y que es ms violento y cruel que el
primero, unos meses antes. En el Despacho de Hacien-
da, tramita algunos emprstitos para aminorar fa deuda
externa del pas, y promulga las leyes de impuestos de
1829 durante la invasin espaola de Barradas. Fue en-
juiciado con motivo de aquellos emprstitos, pero final-
mente el Congreso lo exoner de los cargos. Tras dimitir
al cargo de Secretario de Hacienda, Guerrero lo comisio-
na para negociar al sistema federal, pero los centralistas
yucatecos no le permiten desembarcar, bajo amenazas
de muerte. A su regreso intenta volver a la gubernatura
del Estado de Mxico, a la que haba pedido licencia para

Ricardo Campos A. T

80
ocupar el cargo de Hacienda, pero el Congreso local lo
rechaza. aunque segua percibiendo su sueldo.

Anastasia Bustamante derroca a Guerrero y persigue a


los federalistas, donde haba pensadores profundos y
hombres eminentes en las letras como Zavala, Quintana
Roo. Olaguibel. Pesado, Cauto, Mora, Rejn, y Zerecero.
Encarcela a Zavala pero interviene Lucas Alamn en su
liberacin, y lo asila en su casa a pesar de sus francas
diferencias ideolgicas. Se exilia en Estados Unidos y se
asocia con Poinsett y con otro norteamericano para ex-
plotar las tierras de su propiedad en Texas. Trata de con-
seguir colones en Europa, y al no conseguirlos, vende
sus propiedades a una compaa norteamericana, a pe-
sar de la prohibicin de las leyes mexicanas.

En 1830, la capital se instala definitivamente en la ciudad


de Toluca. Lorenzo de Zavala junto con Melchor Mzquiz
encabezaron en el estado a los grupos menores de es-
coceses y yorkinos.

Su esposa muere en 1831 mientras est en Europa, y un


ao despus, al regresar a Nueva York se casa con la
norteamericana Emily West. El 1 de noviembre de 1832,
despus de pactar con el presidente Gmez Pedraza,
regresa como gobernador al estado de Mxico. En este
segundo perodo, nacionaliza el Estado las extensas pro-
piedades de las Misiones de Filipinas y el Duque de Mo-
telione y Terranova, para repartirlas entre los granjeros.
Zavala fue el primero, desde 1827, en expropiar las tie-
rras de los espaoles, donadas por la Corona en tiempos
de la Colonia.

En octubre de 1833, presenta al Congreso un proyecto


de ley sobre bienes races, propiedades de manos muer-
tas y abrogacin del derecho de primogenitura, que
habra de cumplirse hasta la Reforma. Durante la epide-

Antologa sobre Teorie de


la Administrscin Pblica
81
mia del clera establece. atiende y dirige un hospital,
motivo por el cual la legislatura del Estado lo nombra
"benemrito en grado heroico". Sin embargo dichas me-
didas fueron derogadas en 1835, cuando la legislatura
dominada por Melchor Mzquiz, se declara a favor del
centralismo.

En marzo de 1833 resulta electo una vez ms como dipu-


tado por Yucatn, hecho que se repite en octubre del
mismo ao. Adems es nombrado Presidente de la C-
mara de Diputados. No obstante contina con su manda-
to gubernamental, gracias a un permiso especial, hasta
noviembre, cuando sale para Francia como Ministro Ple-
nipotenciario, nombrado por el Presidente Gmez Pedra-
za. El 30 de marzo de 1835 renuncia a ese cargo y se
traslada a Nueva York, a donde llega el 4 de mayo. El 7
de julio se embarca hacia Texas, en donde se rene con
los colonos en un lugar llamado San Felipe. Ah promue-
ve la rebelin contra el gobierno mexicano de Antonio
Lpez de Santa Anna, ya que ste, una vez en el poder,
adems de perseguir a los liberales acentu las divisio-
nes entre el gobierno y los colonos. Pese a representar el
liberalismo Santa Anna, en 1834 derog la Constitucin
liberal de 1824, sobre la cual los insurgentes de Texas
sustentaban sus privilegios y asumi un rgimen centra-
lista.

Poco despus, en 1835, ampli la emancipacin de los


esclavos al territorio de Texas e impuso una serie de tri-
butos destinados a aumentar las arcas del Estado. Asi-
mismo dispuso una serie de medidas que incluan la obli-
gatoriedad de varias disposiciones establecidas en la ley
del seis de abril, excluyendo la prohibicin al ingreso le-
gal de los colonos, lo que por ende afect los intereses
de los especuladores proclives a mantener la autonoma
que de facto venan usufructuando. En consecuencia,

Ricardo Campos A. T

82
aquellos, junto con Zavala, protestaron bajo el demaggi-
co argumento de que el gobierno haba violado las garan-
tas establecidas en la Constitucin de 1824.

La insurreccin, sin embargo, no fue exclusivamente an-


glosajona. Algunos mexicanos notables, adems de Za-
vala, se adhirieron, sea por rechazo a las polticas de
Santa Anna o porque no se sentan encajados en el nue-
vo sistema poltico que promulgaban los separatistas. La
figura ms notable de este sector fue el hacendado Juan
Segun, nombrado capitn de las fuerzas rebeldes y
quien prest invalorables servicios a la causa indepen-
dentista. El 5 de octubre de 1835, siendo presidente
interino de Mxico Miguel Barragn, Zavala se rene con
Houston, Johnson y Austin y deciden marchar contra el
ejrcito mexicano, yel 1 de noviembre proclama una de-
claracin de derechos, exigiendo, en una requisitoria co-
ntra el gobierno de Mxico, que se restablezca la Consti-
tucin de 1824. Se le nombra diputado a la convencin
de Austin, y ya madura la revolucin de Texas, ocupa la
presidencia del Comit de Seguridad Pblica y miembro
de la Comisin Financiera. Asiste a la Convencin de
Nueva Washington y firma el Acta de Independencia de
la Repblica de Texas en la ciudad de Brazoria. En el
gobierno provisional de esa Repblica es miembro de la
Comisin de Defensa y de los Negocios Navales. Es pro-
bable que el diseo de la bandera tejana que se usa ac-
tualmente, sea de Zavala.

Es presidente de la Subcomisin para redactar la Consti-


tucin de la nueva Repblica, y presta juramento como
vicepresidente de Texas el 17 de marzo de 1836. El nue-
vo gobierno huye de ciudad en ciudad perseguido por el
ejrcito mexicano al mando de Santa Anna. Zavala con
su familia y con otros miembros del gabinete van hasta
Galveston Island debido, entre otras cosas, al desprecio

Antologa sobre Teora de


la Administrscion Pblica
83
que siente por el Presidente Burnet y su vacilante polti-
ca, renuncia dos veces a la Vicepresidencia pero sus
renuncias no son aceptadas. Por fin los tejanos vencen a
Santa Anna en San Jacinto y lo toman prisionero. lavala
regresa al Cuartel General y habla con los prisioneros
mexicanos, y se hace muy amigo de Santa Anna. Sirve
como intrprete y mediador, y pugna por que sean libe-
rados. Acepta ser Comisionado de Paz en 'Mxico para
ratificar los Tratados de Velazco, firmados el 14 de mayo
de 1835 en Galveston por Santa Anna y que comprome-
tan al gobierno mexicano a no tomar nuevamente las
armas contra Texas, a que el ejrcito mexicano se retira-
ra hasta las riberas del ro Bravo, y un tratado secreto en
el que Santa Anna se comprometa a utilizar su influencia
para que el gobierno de Mxico reconociera la indepen-
dencia de Texas. Se ha especulado sobre si lavala y
Santa Anna tendran algn plan para, llegando a Mxico,
aduearse del poder, pero en una carta a su amigo Me-
jia, el 26 de mayo de 1836, lavala le habla de su solida-
ridad con Texas y de su convencimiento de que debe
dejar de ser una repblica independiente para unirse a
Estados Unidos. El viaje a Mxico no se realiz. Tampo-
co logra que los tejanos cumplan con su parte de los Tra-
tados. Renuncia por tercera vez a la vicepresidencia y se
retira, enfermo, el 21 de octubre a su finca de lavala's
Point, cerca de San Jacinto, en donde muere de pulmo-
na el 16 de noviembre de 1836.

Como muestra del trabajo desarrollado por Lorenzo de


lavala, tomaremos algunos prrafos de su libro Ensayo
histrico de las revoluciones de Mxico, desde 1808 has-
ta 1830, que se refieren a opiniones de lavala acerca del
trono espaol y del virreinato de la Nueva Espaa: "Fer-
nando VII era el dolo de los megicanos. Pero esta afec-
taciones estaban fundadas sobre ideas falsa y errneas:
cada uno crea que su malpasar iba a terminarse bajo la

Ricardo Campos A. T

84
dominacin del joven monarca; se hacan votos al cielo
por su prosperidad: se esperaban tiles reformas; los que
haban visto arrebatar sus capitales para la tesorera con
el monstruoso sistema de consolidacin entablado por
los consejos de M. Ouvrard al ministro Godoy, esperaban
ver restituidos sus medios de subsistencia a los antiguos
poseedores: uno era el grito a favor del rey que se haba
considerado como la vctima de sus padres y del favori-
to". "Las noticias de la salida de Fernando VII para Bayo-
na, y de la perfidia de Napolen en aquella ciudad con
este prncipe, excitaron hasta el entusiasmo el amor del
pueblo por el nuevo rey, y crearon un odio mortal contra
el conquistador de Europa. Todas las clases de la socie-
dad estaban unsonas en estos sentimientos: se abrieron
suscripciones y se juntaron en pocos meses siete millo-
nes de pesos para auxiliar a los hermanos peninsulares
que peleaban por la religin, por el rey y por la indepen-
dencia nacional. Ninguno pensaba en aquellos momen-
tos en aprovecharse de esta coyuntura para sacudir el
yugo colonial y proclamar la independencia: la causa
espaola era una en ambos hemisferios. Ms estos fue-
ron los primeros impulsos de un sentimiento muy natural:
auxiliar a los hermanos oprimidos. Las reflexiones vinie-
ron poco despus, y he aqu el principio del curso
diferente que tomaron las cosas".

Con respecto a los sucesos de Espaa, debido a la inter-


vencin de Napolen en la vida poltica del pas y en co-
ntra de la monarqua espaola, Lorenzo de Zavala dice:
"El virrey D. Jos Yturrigaray no se atrevi a continuar
gobernando como si nada hubiese ocurrido en la Penn-
sula. Saba que despus de la salida del rey, y de la ocu-
pacin de los franceses de la capital, la Espaa estaba
entregada a la ms confusa anarqua".

Antologa sobre Teoria de


la Administrecion Pblica
85
"Las provincias, como se sabe, formaron sus juntas, y
cada una quera dirigir la nacin. El virrey estaba luego
resuelto a formar la junta a imitacin de las de la Penn-
sula, y ponerse el mismo de presidente. Tena el poder,
los medios y los recursos para hacerlo todo. La casa de
moneda de Mxico tena depositados en caja 30 millones
de pesos: el ejrcito aunque corto, estaba ciegamente
obediente a las rdenes del virrey y adems tena en su
apoyo todas las simpatas de los hijos del pas, que co-
nocieron desde luego las ventajas de aquellas medidas.
Pero le falt energa y mas que todo actividad para una
empresa contra la que se haban declarado todos los
peninsulares, que posean todos los capitales y los prin-
cipales empleos en el pas. Formase desde luego una
conspiracin, ya la voz de D. Gabriel de Yermo, rico ca-
pitalista espaol, quinientos comerciantes acometieron
por la noche el palacio del virrey y matando los centinelas
se apoderaron de la persona del primer jefe de la Nueva
Espaa y de su joven esposa, trasladando al primero a
Veracruz hasta el castillo de Ula, desde donde le em-
barcaron para la pennsula en el mes de diciembre en el
navo S. Justo que llevaba 8 millones. Estall la conspi-
racin el 16 de septiembre de 1808 y los conjurados de-
positaron el mando en manos de la Audiencia compuesta
de Espaoles, y pusieron en prisin a varios regidores de
quienes se crea haberse aconsejado el virrey",

"La sorpresa fue el primer efecto de esta empresa atrevi-


da. Un virrey despojado por unos cuantos comerciantes
era un espectculo que se presentaba por primera vez en
un pas en que los habitantes estaban acostumbrados a
respetar aquella autoridad como una divinidad. Se pene-
traron de que el principo de la desgracia del seor Ytu-
rrigaray haba sido en odio de la independencia nacional,
con el objeto de conservar las antiguas cadenas, de man-
tener la dominacin colonial, de no hacer partcipes a los

Ricardo Campos A. T

86
americanos en ninguna manera de la administracin;
vieron que no solamente se pretenda mantener el domi-
nio del rey, sino que cada espaol se consideraba como
un propietario de aquellos pases y de sus habitantes".

Los sucesos anteriores, a fa larga llegaron a favorecer la


independencia de la Nueva Espaa.

Zavala habla con bastante seguridad de los tiempos pre-


cursores del grito de la independencia de 1810, cuando
en uno de sus prrafos dice: "La Audiencia gobernaba
aunque se confiri el mando en apariencia a un antiguo
general llamado D. Pedro de Garibay. Todo pareca cal-
mado despus de la prisin del exvirrey. Pero haba pre-
sos en las crceles: los licenciados Verdad y Azcrate, el
Padre Talamantes y otros de menos nombre fueron acu-
sados como cmplices de la revolucin. El primero muri
a los pocos das en la prisin, y se aseguraba que su
muerte haba sido obra de los amotinados por medio de
una ejecucin secreta: tal es al menos hasta el da de
hoy la opinin de los mexicanos. El segundo pudo esca-
par despus de muchos padecimientos; el tercero muri
en la fortaleza de S. Juan de Ula en un calabozo. En
todas las provincias se hablaba de estos acontecimientos
con variedad; pero poco a poco se iba formando la opi-
nin de que Yturrigaray haba sido vctima de su amor a
los mexicanos, y los presos otros tantos mrtires de la
libertad".

Adems de la intensa participacin personal en la vida


poltica de Mxico, Lorenzo de Zavala destac en su
tiempo como periodista, traductor y ensayista.

El 2 de abril de 1813 fund en Mrida, Yucatn, el que


fuera el primer peridico de la pennsula y al que llam El
Aristarco Universal, siendo su redactor principal el propio

Antologis sobre Teoris de


la Administrecin Pblica
87
Zavala. Apareci semanalmente durante 37 nmeros, de
los que slo se conserva el ltimo, del viernes 17 de di-
ciembre de 1813. A partir del 20 de mayo de ese ao,
tambin edit el semanario de "Muy Ilustre Ayuntamiento"
titulado El Redactor Meridiano, del que se hicieron 32
ediciones. En 1820, de mayo a julio public El Hispa-
noamericano Constitucional, peridico "filosfico", de
Yucatn. Ese mismo ao, en el mes de octubre y a su
paso por La Habana, Cuba, rumbo a los Cortes de Espa-
a, publica un folleto atacando a las autoridades yucate-
cas titulado: Pruebas de la extensin del despotismo o
idea del estado actual de la capital de Yucatn. En julio
de 1824 tradujo un artculo de De-Pradt, Arzobispo de
Malinas, sobre las funestas consecuencias del regreso
de Iturbide y lo edit en El Sol, diario de la ciudad de
Mxico.

A partir del 7 de octubre de 1824 publica en El guila


Mexicana una serie de artculos bajo el ttulo de Progra-
ma, Objeto, Plan y Distribucin del Estudio de la Historia.

Durante el breve lapso del Imperio, los peridicos de


oposicin, defensores del republicanismo, sucumbieron
ante la intransigente actitud de Agustn de Iturbide, rece-
losos del podero que cobraba la prensa en todo el pas.
A la cada de Iturbide resurgen las pugnas de las facciones
polticas, identificadas con las logias masnicas, enton-
ces de reciente creacin en el pas. Tanto los yorkinos,
defensores del principio federalista, como los escoceses,
partidarios del centralismo, hicieron uso de la prensa co-
mo medio idneo para la defensa de sus intereses y la
difusin de sus doctrinas. La prensa se transform en un
instrumento de enorme influencia sobre la mentalidad
popular. Lorenzo de Zavala afirm que, en la primera
etapa republicana, "los peridicos haban aumentado en

Ricardo Campos A. T

88
la Repblica y se conoca que el pueblo tomaba gusto e
inters en la lectura de ellos".

Con motivo de la expulsin de Santangelo, emigrado


napolitano y proscrito de su pas por sus escritos republi-
canos, public en El Sol un Artculo Contra El Derecho
del Gobierno de la Repblica para desterrar a los Extran-
jeros.

Es en El Correo de la Federacn, diario que inicia su


publicacin el 1 de noviembre de 1826, y del que fue re-
dactor desde mayo de 1829 hasta marzo de 1830, publi-
c, en enero de 1827 un editorial sobre el gabinete de
gobierno del presidente Guadalupe Victoria y un artculo
sobre la causa del padre Arenas en el que opina que el
delito contra la nacin debera ser juzgado por la Supre-
ma Corte de Justicia.

En los aos de 1831 y 1832 aparecieron los tomos I en


Pars y 11 en Nueva York respectivamente, de una de sus
obras ms importantes: El Ensayo Histrico de las revo-
luciones de Mxico desde 1808 hasta 1830.

El Fnix de la Libertad la publica el 13 de marzo de 1833,


un artculo sobre lo que debe hacerse con los bienes de
Hernn Corts. En 1834 publica en Pars el libro Viaje a
Estados Unidos del Norte de Amrica.

La hemerografa de Lorenzo de Zavala es muy amplia.


Hasta aqu se han considerado solamente las obras so-
bresalientes. Pero como es notorio, Zavala fue un hom-
bre extraordinariamente activo y controvertido, lo que
provoc que sus contemporneos se ocuparan de l para
atacarlo o apoyarlo, lo que se reflej en una importante
cantidad de artculos periodsticos en todas las publica-
ciones ms prominentes de la poca.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
89
Don Guillermo Prieto, cuando trabajaba como secretario
de don Andrs Quintana Roo, conoci a Lorenzo de Za-
vala en la casa de su protector y lo describe como "un
tipo rechoncho, moreno, de pobladas patillas; de ojos
pequeos y penetrantes, y de hablar difcil y precipitado.
No le gustaba dormir en alto, y aseguraba que lo mejor
que haba escrito lo haba hecho sin saber lo que deca, y
con algunas copas en el estmago".

La hemerografa es la siguiente:

El Miscelneo. Mrida, Yucatn. 3 de marzo de 1813.


Comunicado. 18 de Marzo de 1813. Tirana de las Pasio-
nes

El Aristarco Universal, Mrida, Yucatn. 17 de diciembre


de 1813. Se despide el Editor.

El Hispano-Americano Constitucional, Mrida, Yucatn.


13 de junio de 1820. Seores Suscriptores (Hoja -
suelta).

El guila Mexicana, Mxico, D. F. 7 de octubre de 1824 y


siguientes. Programa, Objeto, Plan y Distribucin del Es-
tudio de la Historia. Del 13 de febrero al 16 de mayo de
1828. Coleccin de Artculos Selectos sobre Poltica,
sacados del "guila Mexicana" del ao de 1828. (Folleto)
publicado con una seleccin, posiblemente del mismo
Zavala, de los artculos ms relevantes para la situacin
poltica prevaleciente ante la proximidad de las eleccio-
nes de Presidente y Vicepresidente de la Repblica.

El Sol, Mxico, D. F. 5 de julio de 1826. Artculo contra el


derecho del gobierno de la Repblica para desterrar a los
extranjeros. (A propsito de la expulsin de Santangelo).

Ricardo Campos A. T

90
Correo de la Federacin Mexicana. Mxico, D. F. 8, 9 Y
10 de mayo de 1828. Artculo sobre la Amnista. "los go-
biernos se consolidan con los pblicos espectculos de la
justicia" Palabras del Sr. D. Nicols Bravo, en la muerte
de Basilio Valds. 13 de mayo de 1828. Utilidad de una
Sociedad Nacional de Agricultura e Industria, de una Es-
cuela Rural y otra de Artes y Oficios en la Repblica
Mexicana.

Aparte de la labor periodstica, Lorenzo de Zavala partici-


p en la redaccin de los ms importantes documentos
polticos de la poca, de los cuales a continuacin se
citan los principales:

En 1822 public el Proyecto de Reforma al Congreso.

El 10 de enero de 1823 aparece el Voto sobre el proyecto


de Reglamento Poltico, y en marzo del mismo ao sus-
cribe el Dictamen y la Parte expositiva de la respuesta
del Congreso a la nota que contena la abdicacin del
Emperador Iturbide.

En 1824 escribe, en el mes de junio, un Proyecto de De-


creto sobre la Clasificacin General de la Deuda Interior
de la Repblica y el 4 de octubre pronuncia el discurso
que precede a la Constitucin Federal de Estados Unidos
Mexicanos, sancionada por el Congreso Constituyente en
esa fecha.

Redacta en 1826 el Proyecto de Ley que establece el


Juicio por jurados y que es aprobado por la Cmara de
Senadores.

En agosto de 1827, enva una manifestacin a las Legis-


laturas de los estados en contra de los proyectos de
expulsin de los espaoles.

Antologa sobre Teorie de


la Administracin Pblica
91
Como gobernador del estado de Mxico, rinde una Me-
moria el 13 de marzo de 1828, en la que da cuenta ante
el Primer Congreso Constitucional de "todos los ramos
que han sido a su cargo en el ao econmico corrido
desde el 16 de octubre de 1826 hasta el 15 de igual mes
de 1827".

Abre con sendos discursos las sesiones del Congreso del


Estado de Mxico en marzo de 1829 y en febrero de
1833.

Su labor como traductor fue tambin fecunda. Los artcu-


los traducidos por Zavala eran utilizados por l y sus co-
rreligionarios como armas polticas para respaldar su
ideologa. Asi pues su quehacer poltico slo se vio am-
pliado y enriquecido por los trabajos que daba a conocer
de autores europeos que en esa poca aportaban ideas
valiosas para la causa "zavalista". Entre las obras recopi-
ladas se encuentran:

Ensayo sobre las garantas individuales que reclama el


estado actual de la sociedad de Pedro Claudio Francisco
Daunou, editado en 1933.

Examen de la declaracin de los derechos del hombre y


del ciudadano decretada por la Asamblea Constituyente
el ao de 1829. De Jeremas Bentham, publicada por
entregas en el peridico El Aguila Mexicana, entre el 5 de
noviembre y el 8 de diciembre de 1823.

Amrica Espaola de el Abad de Pradt, enviada para su


publicacin en el peridico El Sol, los das 18 y 19 de
Julio de 1824.

Direccin de la Europa. La Santa Alianza de De Pradt,


publicada por entregas en El AguiJa Mexicana, entre el 22
de julio y el 6 de agosto de 1824.

Ricardo Campos A. T

92
Las cuatro primeras discusiones del Congreso de Pana-
m tales como deberan ser de O. A. Santangelo, editado
en abril de 1826.

Entre otras publicaciones de Lorenzo de Zavala, adems


de las ya mencionadas, se encuentran:
Manifiesto de los principios polticos del Exmo. Sr. J. R.
Poinsset (sic), Mxico, 1828.

Juicio imparcial sobre los acontecimientos de Mxico en


1828 y Juicio imparcial sobre los acontecimientos de
Mxico en 1828 y 1829 Nueva York, 1830. (2 volmenes)
y reimpreso en Mxico, en esos mismos aos.

Notice sur les monuments antiques tiUshemel dans la


Province de Yucatn, fournie par M. Lorenzo de Zavala,
Ambassadeur en France "Antiquites Mexicaines", Pars,
1834.

No menos importante que el trabajo periodstico y literario


de Zavala, son su visin y opiniones sobre la administra-
cin pblica de su tiempo, de las cuales rescataremos
algunos otros prrafos sobre temas que por su vigencia
hemos considerado mencionar. Sobre el marginamiento
de los grupos indgenas Zavala seala: "Los indios tenan
sus leyes especiales, sus jueces, sus procuradores y
defensores que les nombraba el gobierno, porque eran
legalmente considerados como menores de edad. El es-
tado de embrutecimiento en que se les mantuvo, los
haca en efecto inhbiles para representar ningn gnero
de derechos, ni perfeccionar contratos de importancia en
que se supusiese la necesidad de algunas ideas combi-
nadas. Los que han intentado defender la poltica del
gobierno espaol con respecto a sus colonias han alega-
do la existencia de ese Cdigo de Indias que aparece
formado como un baluarte de proteccin a favor de los

Antologa sobre Teora de


la Administrscin Pblica
93
indgenas. Pero los que examinan las cuestiones bajo un
punto de vista filosfico, slo han considerado esta insti-
tuta como un sistema de esclavitud establecido sobre las
bases que parecan indestructibles y de cuyos efectos se
resentirn todava por algunos siglos aquellos gobiernos.
Estas leyes, en efecto, no son otra cosa que un mtodo
prescrito de dominacin sobre los indios. Suponen los
monarcas que les dieron derechos sobre los bienes y
vidas de los conquistados, y por consiguiente todo acto
que no era positivamente una opresin, se consideraba
en ellas como una gracia, un beneficio del legislador.
Leyes haba que determinaban el peso con que se les
podia cargar: las distancias hasta donde podan ir; lo que
se les haba de pagar, etctera."

Zavala se refiere a los problemas que puso al descubier-


to la Independencia "El principio de soberana nacional
reconocido posteriormente en aquellos pases, hubiera
debido desarraigar preocupaciones destructoras de la
libertad, y hacer desaparecer pretensiones a la obedien-
cia pasiva, si bastasen por s solas las declaraciones,
aun las ms solemnes de doctrinas abstractas. La fuerza
de hbitos creados por tres centurias, ser un obstculo
todava para que en medio siglo las luces y la filosofa
hayan de triunfar de ese coloso, despus de una lucha
terrible y obstinada. Las personas de los obispos en
aquellos pases eran, sin hiprbole, tan reverenciadas
como la del gran lama entre los trtaros. A su salida a la
calle se arrodillaban los indios, y bajaban la cabeza para
recibir su bendicin. Los frailes eran en los pueblos y
aldeas distantes de las capitales, los maestros de la doc-
trina y los seores del comn; en las ciudades grandes
los directores de las conciencias de los propietarios y de
las seoras. Los conventos de los dominicos y carmelitas
posean riquezas de mucha consideracin, en bienes
races rsticos y urbanos. Los conventos de religiosas en

Ricardo Campos A. T

94
Mxico, especialmente la Concepcin, la Encarnacin y
Santa Teresa, tene en propiedad al menos tres cuartas
partes de los edicros particulares de la captal y en pro-
porcin sucede lo mismo en las otras provincias. De ma-
nera que se puede asegurar sin exageracin que los bie-
nes que poseen los eclesisticos y religiosos de ambos
sexos ascienden al producto anual de tres millones de
renta. Pngase en el peso de la balanza con respecto a
su influencia estos valores y se podr calcular aproxima-
damente cul ser en una poblacin pobre, en que las
propiedades estn muy mal distribuidas.

Ahora entro en otra materia delicada, que puede conside-


rarse como uno de los elementos de discordia de aque-
llos pases, y que ofrecer grandes embarazos a sus
legisladores, en proporcin de que vayan abandonando
cuestiones pueriles y frvolas y se ocupen ms profun-
damente de los verdaderos intereses de su patria. Hablo
de la distribucin de tierras hecha por los espaoles, y
del modo como estn repartidas en el da. El gobierno
espaol no poda dejar de hacer concesiones de tierras a
aquellas personas que ms haban contribuido a la con-
quista de aqul rico y bello territorio. Naturalmente los
conquistadores escogieron los terrenos mejor situados y
ms frtiles en el orden de que cada uno se crea o tena
el derecho de obtener esta clase de recompensas. Las
ricas y cuantiosas posesiones de los condes del Valle de
Santiago, San Miguel de Aguayo, mariscal de Castilla,
duque de Monteleone y otros, ocupan unos territorios
inmensos y cultivables. Las otras fincas rsticas que ro-
dean los pueblos y ciudades que pertenecen a los con-
ventos y establecimientos piadosos han trado su origen
de concesiones reales, otras de legados testamentarios,
donaciones inter-vivos, y algunas pocas provienen de
contratos de compraventa. La tercera clase de grandes
propietarios es la de familias descendientes de ricos es-

Antologa sobre Teora de


la Administrscin Pblica
95
paoles. que compraron desde tiempos remotos tierras al
gobierno o a los indios. cuando tenan un precio suma-
mente bajo. y fueron agregando sucesivamente hasta
formar las haciendas que hoy valen desde medio milln
de pesos hasta dos millones, como las de los Reglas,
Vivancos. Vicarios. marqus del Jaral, Fagoagas. Alcara-
ces y otros. La cuarta clase es la de los pequeos propie-
tarios que tiene fincas rsticas cuyo valor no excede de
seis hasta quince mil pesos. adquiridas por compra o
herencia u otro ttulo semejante.

He aqu cmo estn distribuidas la mayor parte de las


tierras de la Repblica mexicana, especialmente las que
rodean las ciudades o las grandes poblaciones. Todas
esas posesiones estn en manos de los espaoles o sus
descendientes. y son cultivadas por los indios que sirven
de jornaleros. De siete millones de habitantes que ocupa-
rn ahora aquel inmenso territorio. cuatro al menos son
de indios o gente de color, entre los cuales noventa cen-
tsimos estn reducidos al estado que he dicho anterior-
mente. Por consiguiente, no existe en aquel pas aquella
graduacin de fortunas que forma una escala regular de
comodidades en la vida social, principio y fundamento de
la existencia de las naciones civilizadas. Es una imagen
de la Europa feudal, sin el espritu de independencia, yel
enrgico valor de aquellos tiempos."

Finalmente haremos mencin del pensamiento de Loren-


zo de Zavala sobre lo que l consider como los retos del
Mxico independiente:

"Hay, pues, un choque continuo entre las doctrinas que


se profesan, las instituciones que se adoptan, los princi-
pios que se establecen, y entre los abusos que se sacrifi-
can, las costumbres que dominan, derechos semifeuda-
les que se respetan: entre la soberana nacional, igual-

Ricardo Campos A. T

96
dad de derechos polticos. libertad de imprenta, gobierno
popular. y entre intervencin de la fuerza armada, fueros
privilegiados, intolerancia religiosa, y propietarios de in-
mensos terrenos. Pngase siquiera en armona los prin-
cipios conservadores de un orden social cualquiera. Si se
adopta por convencimiento, por raciocinio, por un juicio
formado despus de profundo examen, un sistema fede-
ral, que es lo que me parece ms conforme a aquellos
pases, no por eso se debe copiar textualmente el de los
vecinos del Norte, ni mucho menos artculos literales de
la Constitucin espaola

El colmo del absurdo y la ausencia de todo buen sentido,


es la sancin de los fueros y privilegios en un gobierno
popular. Establzcase. si se quiere o se cree as til al
bien del pas. una aristocracia eclesistica, militar y civil;
imtese. si se puede, las Repblicas de Gnova o Vene-
cia; entonces que haya fueros y clases privilegiadas; que
haya leyes para cada jerarqua, para cada corporacin o
para cada persona, si as se juzgare conveniente. Pero
una Constitucin formada sobre las bases de libertad
ms amplias, sobre el modelo de la de los americanos
del Norte; conservando una religin del Estado sin tole-
rancia de la otra; tropas privilegiadas y jefes militares en
los mandos civiles; conventos de religiosos de ambos
sexos instituidos conforme a los cnones de la Iglesia
Romana; tres millones de ciudadanos sin ninguna pro-
piedad, ni modo de subsistir conocido; medio milln con
derechos polticos para votar en las elecciones sin saber
leer ni escribir, tribunales militares juzgando sobre ciertas
causas privilegiadas, por ltimo, todos los estmulos de
una libertad ilimitada y la ausencia de todas las garantas
sociales, no pueden dejar de producir una guerra perpe-
tua entre partes tan heterogneas, y tan opuestos intere-
ses. Hgase desaparecer ese conjunto de anomalas que
se repelen mutuamente".

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
97
Se ha pretendido esbozar al personaje a travs de los
datos biogrficos ms conocidos sobre Lorenzo de Zava-
la. as como de su trabajo literario y referencias bibliogr-
ficas del mismo. Sin embargo el verdadero Zavala slo
podr salir a la luz cuando se estudie su obra con el rigor
de la disciplina cientfica. Lorenzo de Zavala el hombre,
el poltico, el idelogo, surgir poco a poco como resulta-
do de la lectura crtica y sistemtica. Su labor como ad-
ministrador pblico. con sus aciertos y sus errores para
forjar a Mxico, la malhadada aventura de Texas y la tal
vez contradiccin de sus pensamientos, debern ser
descubiertos y expuestos con la objetividad que da. para
el caso, la distancia histrica que los separa de la actua-
lidad. El contexto socio-poltico en el que vivi, su posi-
cin como funcionario pblico frente a la realidad de su
tiempo y su ideologa, son tres aspectos que, sintetiza-
dos. conformarn el perfil de este interesante protagonis-
ta del nacimiento de Mxico, como un pas que pretendi
su independencia. **

** Para la elaboracin de este trabajo se consultaron las


siguientes fuentes:

Arredondo, Ins. Apuntes biogrficos de Lorenzo de Za-


vala, Ms. 1965.
Bellingeri, Marco. De una constitucin a otra: Conflictos
de jurisdicciones y dispersin de poderes en Yucatn
(1789-1831 )
Brito Sansores, William. Don Lorenzo de Zavala. Los
Sanjuanistas y la Independencia.
Gonzlez Ramrez, Manuel. Prlogo, ordenacin y notas
de: Lorenzo de Zeveie. Obras. El Periodista y el traduc-
tor, Porra, Mxico, 1966.
Herrera Pea, Jos A. Necesidad de un Estado nacional,
La batalla por El lamo. Crnica

Ricardo Campos A. T

98
Lpez Cmara, Francisco. La gnesis de la conciencia
liberal en Mxico
Mxico a travs de los Informes Presidenciales. Tomo 5,
Vol. 1. Secretara de la Presidencia Mxico 1976.
Ortiz Vidales. Salvador. Don Guillermo Prieto y su poca"
Pereira Carcao, Jos A. El movimiento de los sanjuanis-
tas. Cmo se gest la independencia de Yucatn
Salado lvarez, Victoriano. La vida azarosa y romntica
de Don Carlos Mara de Bustamante
Vargas Mrquez, Wenceslao. Victoria, masn yorkino:
siglo y medio de ausencia
Vzquez, Josefina Z. Historia de Mxico, Tomo 7. Salvat,
Mxico, 119774. La Administracin Pblica
Zavala, Lorenzo de. Ensayo histrico de las revoluciones
en Mxico desde 1808 hasta 1830.

AJJt%ga sobre Teorie de


la Administracion Pblica
99
EL ESTUDIO DE LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA

Roberto Moreno Espinosa *

Introduccin

l estudio de la ciencia de la administracin constitu-

E ye uno de los ms importantes objetos de la inves-


tigacin de ayer, de nuestros tiempos, y sin duda lo
ser an en los prximos aos; como tal corren en para-
lelo a la formacin de los Estados modernos, y ms es-
pecficamente al surgimiento del desarrollo del moderno
Estado burgus de derecho, toda vez que durante la
poca del Estado absolutista disciplinaria y equitativa-
mente se conoci como ciencia de la poltica, en virtud
de que sta haca alusin a las prcticas de las polticas
de Estado de esta denominacin (Estado de polica), un
Estado por cierto genuinamente intervencionista, con-
gruente con su vocacin antifeudal y, por consiguiente
centralizante.

El estudio de las ciencias de la administracin con pre-


tensiones disciplinarias surge en la poca del Estado
absolutista, de manera ms acabada a tono con las con-
diciones que rodearon y prevalecieron en el absolutista
austro-alemn. este sentido, fundamentalmente el para-
lelo al desarrollo del movimiento cameralista, y cierta-
mente no estos objetivos y todo el objeto de desarrollar
una ciencia para el arte, en la poca del naciente Estado
de derecho francs, a travs de la pluma de Carlos Juan
Bautista Bonnin.

* Maestro en Administracin Pblica por la UNAM. Catedrtico del


posgrado de la FCPS

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
101
El estudio al que hacemos referencia ha pasado por di-
versos documentos, vinculados a las condiciones eco-
nmicas, polticas y sociales prevalecientes, de esta su-
erte, el primer gran momento en el desage de las cien-
cias de la administracin, lo situamos en la fase culmi-
nante del cameralismo y los trabajos de Lorenzo van
Stein, toda vez que con los regimientos del Estado bur-
gus de derecho, se torna dominante de manera paulati-
na el estudio de la administracin pblica desde un enfo-
que fundamentalmente jurdico, es hasta muy entrado el
siglo XX, cuando el estudio de la ciencia de la adminis-
tracin recupera y perfila su propio mtodo, en virtud de
que como objeto llevaba ya varios siglos de desarrollo y
permanencia,

Del arte del gobierno a la ciencia


de la administracin pblica

La administracin pblica constituye, sin duda, una de las


disciplinas ms complejas en el concierto de las ciencias
sociales, como tal ha tenido dos momentos fundamenta-
les que apuntan a esclarecer y desarrollar su objeto y
mtodo, mediando entre estos una centuria aproxima-
damente, en efecto, el primero de tales momentos,
arranca con la elaboracin de las ciencias camerales a
ctedras universitarias 1 en la tercera dcada del siglo
XVIII, en las universidades austro-alemanas, y cruza el
tiempo y espacio y se prolonga hasta el segundo tercio

1 El cameralismo y las ciencias camera les han sido estudiadas con-

temporneamente por sendos autores, uno de ellos de origen italiano:


Schiera, Pierangelo. El cameralismo y el assolutismo tedesco. Milano,
per i tipi del!' editores dott. Antonio Giufre, 1968, el otro de origen
mexicano: Guerrero Orozco, Ornar. Las Ciencias de la Administracin
en el Estado Absolutista, Mxico, Edil. Fontamara, 1986; tambin se
puede consultar del primero su ensayo "Cameralismo" aparecido en
el Diccionario de Poltica, dirigido por Norberto Bobbio y Nicola Mat-
teuci. Mxico, Siglo XXI, Edit, 1981, tomo 1.

Roberto Moreno Espinosa

102
del siglo XIX, extendindose su cultivo a buena parte de
Europa occidental e inclusive Hispanoamrica.

En el primer momento al que hacemos referencia, tiene


lugar el movimiento ms conspicuo en el estudio de la
administracin pblica de la poca del estado absolutis-
ta: El cameralismo, genuina ideologa y concepcin ad-
ministrativa del Estado. que tiene sus precursores de ser
en el siglo XVI. su fase de desarrollo durante el siglo XVII
y su culminacin a partir de 1727 2 Langrod al referirse
antecedente "prehistricos" de la ciencia de la adminis-
tracin en Alemania, cita al cameralismo, al cual alude en
los siguientes trminos:

Si nos retrotraemos al siglo XVIII, en el continente euro-


peo, tropezamos, ante todo, con los viejos "camera listas"
alemanes y austriacos, cuya huella se remonta hasta
1950, y que se dedicaron a estudiar la rutina de las ofici-
nas administrativas (camer, Kammer), procedimientos
fiscales, tcnicos y administrativos, el arsadministrandi
(. Verwaltungskunst ').

Se trata ms bien de una mixtura cientfica primitiva de


informacin relativa a la economa, contribuciones, polti-
ca, gobierno, estadsticas, contabilidad, etctera; mitad
ciencia, mitad rutina. Sirvi sin embargo, para elevar el
estndar de los servicios administrativos en Europa. 3

2 Existe una fecha exacta que debe tomarse como fecha de nacimien-
to del cameralismo en sentido propio: 1727, ao en que el rey de
Prusia instituy en las universidades del Halle y de Francfort del Or-
der las primeras ctedras de "ciencias camerales". Schiera, Pieragne-
lo, Cameralismo, en op cit, p. 206.
3 Langrod, Georges. La ciencia de la administracin pblica en Fran-
cia en: Revista de Ciencias Sociales, San Juan de Puerto Rico, 1957,
Vol. 1, No. 3. P 497.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
103
Las publicaciones de los camera listas en materia de arte
de gobierno fue de lo ms profusa, a lo largo de su pro-
longada existencia, (siglo XV- XVIII), las cuales adoptan-
do un mayor rigor, sistematicidad e inclusive se orientan
al disciplinar aquel, desde el momento en que se pasa
del cameralismo de las oficinas al cameralismo de los
libros. segn la atinada idea de Small. que hace alusin
al trnsito a la fase acadmica del cameralismo; se trata
de una impresionante produccin que al ejemplificarla
Langrod, refiera a la bibliografa cameralista de G. Georg
Zinke, que comprenda ms de 2000 ttulos correspon-
dientes al siglo XVII. y de los cuales, 500 tratan de admi-
nistracin financiera. 500 de otras materias (incluyendo
164 sobre administracin agrcola); "en el siglo XVIII un
slo autor alemn, Johann-Jakob Moser (1701-1785),
profesor en Tubinga, hace aparecer entre 1737 y 1774,
500 volmenes que resuma en una masa de materiales
descriptivos de todos los dominios de la poltica, bajo el
ttulo Deutsches Sta a tsrecht, llamados ordinariamente
"Moseriana"." De este calibre fue la obra de los camera-
listas.

As, no nos parece ninguna exageracin la de Schiera al


situar a los cameralistas como los autores e impulsores
del trnsito del arte de gobierno a las ciencias y el Esta-
do.

Del cameralismo en su fase acadmica, Omar Guerrero


Orozco lo ha estudiado a profundidad, ha dicho que "dej
de ser un mero conjunto de trmites oficinescos. Se con-
virti en la racionalizacin del trabajo administrativo para
fomentar la consecucin de objetivos no administrativos,

4 Langrod, Georges. El pensamiento administrativo no juridico. Publi-


caciones del Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funciona-
rios. Madrid 1964. Conviene sealar que la ciencia de la poltica cons-
tituy el eje fundamental de las ciencias carnerales

Roberto Moreno Espinosa

104
a saber, la felicidad de los sbditos y el bienestar del
Estado. El cameralismo es un estudio superior de siste-
matizacin, racionalizacin y organizacin del trabajo
administrativo, con vistas a potenciar el poder del Estado
absolutista. Asimismo, constituye una construccin teri-
ca encaminada a explicar en los complejos procesos
constructivos del Estado. y ms an, a transmitirlos por
medio de la ctedra"." de la investigacin y la difusin
como fue el caso.

Fundacin de la ciencia de la administracin

En este primer momento tiene lugar la fundacin de la


ciencia de la administracin pblica con sentido moder-
no, producto de la conjugacin de las condiciones hist-
ricas y de la Francia de finales del siglo XIX, cataliza as
la revolucin burguesa de mayor percusin universal -
Francia de 1789- y de la lcida mente de Carlos Juan
Bautista Bonnin," secuela que en convivencia con el de-
recho administrativo continu en Francia durante la pri-
mera mitad del siglo XIX, en las reflexiones de Gerando,
Cormenin, Macarel y Vivien.

5 Guerrero Orozco, amar. op cit. p. 3.


6 Bonnin puede ser considerado como el verdadero fundador de la
ciencia administrativa francesa, en la que nunca el mismo emplea
este trmino en varias ocasiones a fin de caracterizar el significado de
su tentativa. Publicada bajo el Imperio, y sus principes
d'administration publique avanc deliberadamente, en su pretensin,
con los escritos de la poca precedente. Se trata, en efecto. desde
una perspectiva que anuncia que en algunos aspectos la de Lorenz
Von Stein, de -considerar a la administracin como una ciencia- y con
mayor precisin, como - la ciencia de las relaciones entre la sociedad
y los administrados-, que debe encontrar su lugar entre las ciencias
sociales. Chevallier, Jacques y Daniele Loschak. Ciencia Administra-
tiva. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1987, p. 25

Antologa sobre Teora de


la Administracion Pblics
105
En cierto sentido, paradjicamente, la ciencia de la ad-
ministracin pblica encuentra las mejores condiciones
en la Espaa de la primera mitad del siglo XIX para un
franco desarrollo, correspondiendo al ilustre Javier de
Burgos y a Alejandro Olivn ser los descubridores segn
categora y apreciacin de Eduardo Garca de Enterria, y
otros hacer los colonizadores, sealadamente Manuel
Ortiz de Ziga, Jos Posada Herrera, Francisco Agustn
Silvela y Manuel Colmeiro, que en el contexto de una
monarqua constitucional adoptan a la administracin
pblica como objeto de conocimiento, con vistas al mejo-
ramiento de la funcin pblica del rgimen de derecho
hispano.

Un cultivador espaol contemporneo de la ciencia de la


administracin. Mariano Baena de Alczar, se ha referido
al estudio de sta y del derecho administrativo durante la
primera mitad del siglo XIX. clasificando los estudios en
dos grupos fundamentales, el primero, orientando a la
construccin de una administracin segn el modelo
fran-cs, que busca sacada a haber Estado espaol y su
indigencia, y un segundo grupo identificado por el estu-
dio del derecho administrativo.

El primer grupo incluye a Silvela y a su trabajo: Estudio


prctico sobre la administracin (1839), Alejandro Olivn,
-cuya obra de la Administracin pblica en relacin a
Espaa (1841) ha sido calificada por Eduardo Garca de
Enterra como el primer gran tratado de ciencias de la
administracin en Espaa-, y Jos Posada de Herrera y
sus Lecciones de administracin (1843-845).

En el grupo abocado al cultivo del derecho administrativo


sita a Manuel Ortiz de Ziqa. Elementos de derecho
administrativo (1842-1844), Gmez de la Serna, Institu-
ciones de derecho administrativo espaol (1843), y Ma-

Roberto Moreno Espinosa

106
nuel Colrneiro, Derecho administrativo espaol (1850);
de hecho en los trece ltimos convienen el estudio del
derecho y de la ciencia de la administracin.'

De la corriente espaola es de destacarse el impulso que


brindan al estudio de la administracin en aquella prime-
ra mitad del siglo pasado, toda vez que al igual que en
su vecina Francia, salvado este parntesis se tornan
dominantes los estudios de la administracin desde una
perspectiva jurdica.

La obra de Lorenzo Van Stein

Lugar especial ocupa Lorenzo Van Stein en los anales


del estudio de la ciencia de la administracin, su obra
literaria fue sumamente variada y destacada, sin embar-
go, la ms cultivada por l y asimismo la ms difundida
es la relacionada con la ciencia de la administracin,
Omar Guerrero Orozco ha calificado a su obra La teora
de la administracin (Die Verwaltugslehre) como una de
las obras monumentales de la ciencia de la administra-
cin de todos los tiempos y en todos los luqares."

Con Stein el estudio de la ciencia de la administracin


alcanza su mxima expresin durante el siglo XIX, ali-

7 Ver: Baena del Alczar, Mariano. Curso de Ciencia de la Adminis-


tracin Madrid. Edit. Tecnos, 1988, pp, 56-59.
B Editado en la ciudad de Stuttgart entre 1865 y 1868, EEUU en varios
volmenes La primera parte de empresa era cruel 1865. analiza el
poder ejecutivo; la segunda, publicada a la presidente, sexto de la
teoria de la administracin interna. La tercera y la cuarta, a ms de
editarse en el 67 aborda a la sanidad pblica y el derecho de policia,
respectivamente; la quinta, se refiere a la educacin, al igual que la
sexta, y que adems concierne a la prensa, y la sptima examina a la
administracin econmica. Las tres ltimas se imprimieron en 1868.
Guerrero Orozco, amar. La teora de la administracin pblica. Mxi-
co, Edit. HARLA, 1986, pp. 133-134.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
107
mentada de una teora de la sociedad y el Estado por l
desarrolladas que acusan un alto inters, y que hacen
ms consistente su teora de la administracin pblica."
Citando una vez ms a Langrod, cabe destacar con l
que Stein es el "verdadero progenitor de la moderna
ciencia administrativa, -sin olvidar a Bonnin- ve en esta
rama del conocimiento el elemento decisivo de la ciencia
del Estado y hace patente su preocupacin, cuando con-
sidera hasta que punto existe un desconocimiento gene-
ral de su verdadera funcin. Defiende el carcter cientfi-
co de dicha ciencia, analiza su relacin con el derecho
pblico y aboga por la reunin de ambos en un 'todo
csmico' .10

Existe as. una necesidad por el estudio actualizado de la


obra steineana, por ejemplo de su ciencia de la adminis-
tracin interna y de los aparatos dedicados a la accin
educativa gubernamental. que sin duda deber alimentar
-entre otros-, los marcos de referencia de la administra-
cin de la educacin del moderno Estado burgus de
derecho.

A partir de la obra de Stein, en el plano mundial el estu-


dio de la ciencia de la administracin se transforma en el
desarrollo de una teora jurdica de la administracin p-
blica hasta que l reiteradamente evidencia su insufi-
ciencia en virtud de su excesivo formalismo, con vistas a
explicar la naturaleza, carcter y objeto del Estado en
actividad, del gobierno en accin, de las relaciones de la
administracin pblica con el poder y con la organiza-

9 Conviene sealar crisis una traduccin al espaol de la obra de en


Stein, movimientos sociales y monarquia editada en Madrid por el
Centro de Estudios Constitucionales,1981 (1850), donde desarrolla
gran parte de su teora de la sociedad y el Estado, siendo una de las
escasas obras traducidas de la basta de Lorenzo Von Stein.
10 Langrod, Georges. "La ciencia.. op cit. p. 503

Roberto Moreno Espinosa

108
cin. en suma de lo especfico de las relaciones del Es-
tado con la sociedad civil. o sea de la actividad organiza-
dora de aqul, en la segunda.

El imperio del derecho el ministro activo en el estudio del


fenmeno administrativo pblico, se extiende por casi
una centuria, ser hasta finales de la dcada de los 50
cuando emerja a brotes que de alguna forma retoma la
tradicin forjada por los cameralistas y ms precisamente
de la ciencia de la administracin decimonnica, por lo
que se habla de la vuelta a decir de Stein, que para
hacer referencia a la necesidad de recuperar la rica tra-
dicin inaugurada por los camera listas, los tericos de la
ciencia de la poltica. y que concluye con los estudios de
Stein, que cierra a su vez un perodo por dems prolon-
gado e interesante en el desarrollo del estudio de la
ciencia de la administracin.

El resurgimiento del estudio de la ciencia de la


administracin en la segunda mitad del siglo XX

El segundo gran momento al que hacemos referencia, es


propio de este siglo e inicia a finales de la dcada de los
cincuenta y se prolonga hasta nuestros das, en este
sentido, el repunte en el estudio de la ciencia de la admi-
nistracin tendra una duracin aproximada de tres d-
cadas, tal fenmeno tiene lugar en buena parte de Euro-
pa Occidental -en el presente ensayo slo haremos una
breve referencia a autores franco-espaoles- y en Lati-
noamrica, particular en nuestro pas se desarrolla una
destacada labor en esta direccin

En el caso francs, nos parece que G. Langrod, es uno


de los autores ms entusiastas en retomar los estudios
en administracin en una perspectiva no jurdica, y ade-
ms encaminados por una senda metodolgica ms

Antologa sobre Teoda de


la Administracin Pblica
109
identificada con la ciencia de la administracin de pre-
tensiones autnomas, aunque ciertamente destacando
sus relaciones con otras disciplinas sociales, subrayando
la interdisciplinariedad de aquella, pero rechazando el
eclecticismo en que es fcil incurrir, adems de incorpo-
rar el ingrediente de la historicidad que lo lleva a evaluar
la trayectoria del pensamiento y praxis administrativa en
el tiempo y el espacio." En 1964 Langrod haca las si-
guientes reflexiones, en torno del estudio de la adminis-
tracin como ciencia:

"Indudablemente la ciencia de la administracin pertene-


ce a la familia de las Ciencias Sociales, ya que el 'fen-
meno administrativo' es un 'hecho social' particular, que
exige ser aclarado por todas las ciencias sociales, cuyo
xito contemporneo corre parejo con el perfecciona-
miento del mtodo cientfico. No basta ya con apoyarse
ms en el derecho en tanto que disciplina esencial, o
sea, exclusiva, para el estudio de las relaciones sociales.
Nos emancipamos tambin del imperio de la sociologia
nica que no corresponde ms que a uno de los aspec-
tos de la vida comunitaria -aqreqa-. Hay que acudir a los
resultados de las ciencias ms diversas: la ciencia polti-
ca, historia, etnologa, psicologa social, economa, rela-
ciones internacionales, ciberntica" .12

En relacin al estado actual de la ciencia administrativa


en Francia. Chevallier y Loschak han destacado la labor
de Boudiguel y Kessler y su obra: La administracin fran-
cesa -Gua de investigacin-o (1970) y otros trabajos de
estos autores: La investigacin administrativa en Francia

11 De Langrod, pueden ser consultadas en espaol sus trabajos ya


citados en este ensayo, adems su Tratado de ciencia administrativa.
Madrid, Escuela Nacional de Administracin Pblica, 1977, publicado
originalmente en francs en 1966.
12 Langrod Georges. El pensamiento ... op cit, pp. 32-33.

Roberto Moreno Espinosa

110
Francia (1968). Y Los problemas actuales de la investi-
gacin administrativa (1971); de Michel Crozier El fen-
meno burocrtico (1963); de L. Sfez, Crtica de la deci-
sin (1973); de E. Suleiman, Los altos funcionarios y la
poltica (1976), entre otros.

Es manifiesto cmo el estudio de la ciencia de la admi-


nistracin -ciencia administrativa para los autores antes
citados- no tiene un desarrollo lineal sino que hace alu-
sin a los mltiples y variados problemas que enfrenta la
accin gubernamental.

Chevallier y Loschak, en coincidencia con Langrod, plan-


tean la interdisciplinariedad de la ciencia de la adminis-
tracin, en el contexto de la bsqueda de la autonoma
de esta, destacando que "plantear el problema de la au-
tonoma de la ciencia administrativa equivale a interro-
garse sobre la posibilidad de su existencia, no a postular
una ruptura con las otras ciencias"." en este sentido
proceden a establecer los vnculos y especificaciones
entre la ciencia administrativa y la ciencia poltica, asi-
mismo entre aquella y las ciencias de la administracin,
en este segundo caso, llevan al cabo una serie de
aproximaciones, intentando esclarecer aspectos parcia-
les de la administracin.

Las aproximaciones a las ciencias administrativas, las


derivan toda vez que un conjunto de disciplinas desde
sus respectivas preocupaciones abordan el estudio de la
administracin pblica, tal es el caso del derecho, la his-
toria, la economa, la filosofa, la psicologa y el psico-
anlisis, la sociologa e inclusive la lingstica, de esta
suerte se estara hablando del derecho administrativo, de
la historia, economa, filosofa y sociologa de la adminis-

l' Chevallier, Jacques y Daniele Loschak Ciencia ..op.cit. p.43

Antologia sobre Teoria de


la Administrecin Pblica
111
tracin; de la sicologa y psicoanlisis aplicados al estu-
dio de la administracin, as como del lenguaje adminis-
trativo (aproximacin lingstica). Finalmente relacionan
a la ciencia administrativa con la ciencia de las organiza-
ciones -de patente angloamericana fundamentalmente-.

Al aproximarse al objeto del estudio de la ciencia admi-


nistrativa. analizan crticamente el hecho administrativo
como objeto de dicha ciencia, en tanto que hara de
aquella una mera gestiologa, asimismo, les resulta insu-
ficiente "la definicin de la ciencia administrativa como
ciencia de la administracin pblica. en la medida en que
se refiere a un objeto poco elaborado, preconstruido y
que no se propone un punto de vista especfico sobre
este objeto, susceptible de fundamentar la autonoma de
la ciencia administrativa". 14

En el contexto anterior, cae por su propio peso la inter-


disciplinariedad de la ciencia administrativa, en el intento
de construirla como una ciencia autnoma, e integrada
simultneamente a la familia de las ciencias sociales.

Un elemento que resulta de la mayor relevancia en los


planteamientos de Chevallier-Loschak, al abordar y si-
tuar el objeto de la ciencia administrativa, es su coinci-
dencia en torno a que el objeto se construye a partir del
mtodo, as cuando se refieren a la construccin de una
ciencia en el conjunto del campo de los haberes cientfi-
cos que reclama su autonoma en relacin a otras cien-
cias, destacan "que el objeto no preexiste a la ciencia,
sino que, al contrario, es construido por ella en funcin
de una problemtica determinada"."

14 Ibid, p. 59
15 Ibid, p. 59

Roberto Moreno Espinosa

112
Lo antes destacado tiene relevancia, no nicamente por
tratarse de un planteamiento de dos publiadministrativis-
tas altamente representativos del pensamiento contem-
porneo de la ciencia administrativa en Francia, sino
adems porque se colocan en situacin opuesta a una
de las perspectivas espaolas de amplio reconocimiento,
encabezada por Mariano Baena de Alczar, de quien
haremos mencin en nuestro siguiente apartado.

La perspectiva espaola en el estudio


de la ciencia de la administracin

Espaa cuenta con una rica tradicin en torno al cultivo


de la ciencia de la administracin, sin embargo, no fue la
excepcin durante la segunda parte del siglo pasado y
buena parte del presente, toda vez que tambin se hace
dominante el enfoque jurdico en el estudio de la admi-
nistracin pblica; esta tendencia se revierte en lo fun-
damental a partir de finales de la dcada de los cincuen-
ta y principios de los sesenta, con la obra de publiadmi-
nistrativistas como Juan Beneyto, Eduardo Garca de
Enterra, Luciano Parejo Alfonso, Alejandro Nieto, Se-
bastin Martn-Retortillo Baker, Fernando Garrido Falla,
Martn Mateo, Luis Jordana de Pozas, y Mariano Baena
de Alczar, entre los ms destacados.

Quiz la obra de Baena del Alczar constituya el acer-


camiento ms logrado en el intento de construir la cien-
cia de la administracin, y su obra Curso de Ciencia de la
Administracin, la que sintetiza el pensamiento de este
autor; as, al situar a la administracin pblica como obje-
to de conocimiento cientfico, de entrada plantea que "el
fin perseguido por esta llamada ciencia de la administra-
cin es el conocimiento de las administraciones pblicas
desde las ms amplias perspectivas, teniendo en cuenta

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
113
su situacin real y sus relaciones con el poder de la
sociedad"."

El Prof. Baena de Alczar. nos introduce a un plantea-


miento sobre el que es menester reflexionar profunda-
mente. puesto que va a situar a la ciencia de la adminis-
tracin pblica como una ciencia "atpica" en el concierto
de las ciencias sociales, de esta suerte conviene tener
en cuenta los siguientes apuntamientos de nuestro autor:
-quien llama la atencin a renunciar a la obsesin meto-
dolgica de intentar construir una ciencia convencional-.

En nuestro caso tiene lugar un predominio del objeto


sobre el mtodo. Es el objeto el que dota de unidad cien-
tfica a la materia, y por ello acaba de afirmarse que no
se trata de yuxtaponer captulos de las ciencias sociales
pura y simplemente, como sucedera en un estudio pluri-
disciplinario. Ello nos conduce, desde luego, a descartar
una preocupacin estrictamente cientfica. Si no ms
bien todo lo contrario. Precisamente por esta peculiari-
dad de la ciencia de la administracin es ms necesario
que nunca precisar las condiciones de conocimiento,
pero ello ha de hacerse a partir del objeto y no del rnto-
dO".17

Situar el objeto de conocimiento cientfico de la ciencia


de la administracin y su estudio, lleva pues por necesi-
dad al autor a referirse al poder y a su presencia en la
sociedad, por tanto, a los vnculos entre aquel y la orga-
nizacin, en este sentido, hace alusin al "complejo de
medios materiales, financieros, y personales para llevar a
cabo su actuacin en la sociedad que pretendidamente

16 Baena de Alczar, Mariano. Curso de Ciencia de la Administracin.


Madrid, Edil. Tecnos, 1988. p. 28, subrayado nuestro.
17 1bid, subrayado nuestro.

Roberto Moreno Espinosa

114
consiste en prestar servicios a los ciudadanos, pero que
puede resolverse en el mantenimiento puro y simple en
el poder de una persona o grupo".

En palabras mismas del autor, "el objeto de conocimiento


cientfico propiamente dicho es el conjunto inseparable
que forman la organizacin y los grupos que la manejan
habitualmente" .

No es propsito en este ensayo descender al fondo de


los problemas del desarrollo de la ciencia de la adminis-
tracin y su estudio, sino como ya fue planteado, se trata
de situar los dos momentos en que a nuestro parecer se
han abordado y desarrollado ex profeso el estudio de la
administracin pblica desde una perspectiva cientfica,
escudriando en sus posibles especificidades y naturale-
za, las cuales el autor a que estbamos aludiendo, plan-
tea como caractersticas, de las que se desprenden las
condiciones de conocimiento, a saber:

- La especificidad respecto a las organizaciones priva-


das;

- Extensin y fragmentacin de las administraciones p-


blicas contemporneas;

- La contingencia de las administraciones pblicas y,


finalmente:

- La interdependencia entre poltica y administracin.

En suma, las aportaciones del Prof. Baena de Alczar,


nos acercan de manera sustancial tanto al objeto de co-
nocimiento, las especificidades de este, los problemas
de orden metodolgico que es necesario enfrentar y re-
solver, asimismo, sita su obra en una perspectiva fun-

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
115
damentalmente europea, por tanto, contextualiza su tra-
bajo histrico, poltica y socialmente, y toma distancia de
las teoras de la organizacin, que ven a la administra-
cin pblica como una organizacin ms "cuya nica
finalidad -a decir del autor-. sea la eficacia inmediata y
por tanto ignorada la diferencia abismal que media entre
el poder pblico y las organizaciones privadas" ,18

Aproximacin al estudio de la ciencia


de la administracin en el caso de Mxico

El estudio y cultivo de la ciencia de la administracin p-


blica en Mxico, ha corrido en paralelo al de institucio-
nes. como el Instituto Nacional de Administracin Pblica
(INAP), el Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Ad-
ministracin Pblica, las universidades pblicas y priva-
das que han establecido las carreras en ciencias polti-
cas y administracin pblica, e inclusive en el mbito de
la investigacin aplicada, se inscribe la labor desarrolla-
da por la Direccin General de Estudios Administrativos
de la Presidencia de la Repblica, referirse a ello consti-
tuye una labor de ensayos y que desde diversos enfo-
ques, ya ha sido emprendida por destacados autores;
asimismo, no hacemos alusin al fundador de la ciencia
de la administracin pblica como objeto de estudio,
desarrollando trabajos de una alta factura.

Conviene, sin embargo, apuntar que de las instituciones


antes sealadas, el INAP arranca formalmente sus acti-
vidades el 16 de abril de 1955, en enero de 1956 inicia a
su vez el cultivo de las ciencias administrativas a travs
de la Revista de Administracin Pblica (RAP), rgano
de difusin del Instituto, y que salvo breves interrupcio-
nes (1960-1964) se ha venido publicando hasta el mo-

18 (bid. p. 46

Roberto Moreno Espinosa

116
mento actual; en ese mismo ao de 1956, "se incorpor
al Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, con
sede en Bruselas, Blgica. Esta presencia internacional
se consolid al constituirse en 1957 en la seccin mexi-
cana del Instituto Internacional de Ciencias Administrati-
vas"."

La Escuela Nacional de Ciencias Polticas y Sociales, co-


mo es sabido. se crea en julio de 1950, ofreciendo ini-
cialmente las licenciaturas de: Ciencias Sociales, Cien-
cias Polticas, Ciencias Diplomticas, Periodismo y un
Diplomado en Carrera Consular."

Posteriormente se crean licenciaturas similares en otras


universidades del pas, lo que ha contribuido ciertamente
a crear condiciones importantes para el cultivo de la cien-
cia de la administracin, sin embargo, el desarrollo de
esta ltima en el mbito de los espacios universitarios,
tambin se vio fuertemente influenciada por el enfoque
jurdico, y aun por el enfoque gerencialista, es decir que
la enseanza de la administracin pblica, se enfoc en
gran medida como una "cuestin de negocios", por tanto
el estudio de la ciencia de la administracin, no se dio
por as decirlo, de manera automtica.

Tuvieron que pasar varios aos para que la semilla sem-


brada en los espacios acadmicos citados, empezara a
dar sus frutos, fue as que hasta muy entrada la dcada
de los setenta, se empezaron a generar obras de ciencia

19 INAP, folleto institucional, Mxico, 1989, p. 7


20 Existe un interesante estudio acerca de la trayectoria de la licencia-
tura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, elaborado por el
Mtro. Francisco Jos Diaz Casillas. Retrospectiva y actualidad en la
fonnacin profesional en ciencias polticas y administracin pblica.
Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administracin P-
blica, A.C., 1988.

Antologa sobre Teora de


la Administrscion Pblica
117
de la administracin en nuestro pas, que rebasan el en-
foque meramente jurdico o de corte pragmtico que limi-
taba su emergencia y consigue desarrollo.

Es en torno a la obra del Dr. Omar Guerrero Orozco con


la cual se perfila un impulso amplio y definitivo en el es-
tudio de la ciencia de la administracin, todava recor-
damos el impacto que tuvo su primer trabajo, publicado
por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, con mo-
tivo de su 25 aniversario: La teora administrativa de la
ciencia poltica, cuya primera versin constituy su ensa-
yo de investigacin, presentando con motivo de su con-
curso de oposicin, a travs del cual se incorpor a la
planta docente de carrera de la Facultad.

Su segundo trabajo, La administracin pblica del Esta-


do capitalista, no corri con menos suerte que el primero,
toda vez que le permiti obtener el grado de doctor en
administracin pblica por la Facultad de Ciencias Polti-
cas y Sociales de la UNAM, adems el primer lugar en el
Certamen de Administracin Pblica 1978, al que convo-
ca anualmente eIINAP, desde 1976. 21

Los trabajos del Dr. Guerrero, se inscriben plenamente


en el estudio de la ciencia de la administracin, as, des-
de sus primeros trabajos hasta los ltimos se percibe una
preocupacin por acceder a fuentes que recrean el pen-

~ I Posteriormente a 1978, el Dr. Guerrero Orozco ha publicado varios


libros que tienen como eje central en lo fundamental el estudio de la
ciencia de la administracin, entre los que hay que contar: El proceso
histrico de la accin gubernamental, la administracin pblica en el
modo de produccin asitico. Mxico, INAP, 1982; Introduccin a la
administracin pblica. Mxico, HARLA, 1985; Las ciencias de la
administracin en el estado absolutista. Mxico, edil. Fontamara,
1986; La teora de la administracin pblica. Mxico, HARLA, 1986, Y
El Estado y la administracin pblica en Mxico. Mxico. INAP, 1989.

Roberto Moreno Espinosa

118
samiento y accin administrativa en el tiempo y en el
espacio: sus esfuerzos van orientados a demostrar la
especificidad de la administracin pblica y las caracte-
rsticas que adopta en las diversas coordenadas espa-
cio-temporales por l analizadas.

En torno al objeto y mtodo de la ciencia de fa adminis-


tracin. se inclina por anteponer el objeto de estudio a
los problemas del mtodo. dejando en claro que dentro
del conjunto de las ciencias sociales. la ciencia de la
administracin es la excepcin. no la regla. podemos
percibir adems buena parte de su lnea de investigacin
cuando afirma que:

"Para nosotros lo importante es la materia, a saber, la


administracin pblica tal como ha sido estudiada desde
el punto de origen de la ciencia de la administracin. Lo
relevante -aade-, es el proceso histrico de acumula-
cin de conocimiento, que nos permite entender al Esta-
do tal cual es, mas en lo particular a la administracin
pblica como el Estado en actividad". 22

En virtud de que nos hemos propuesto en el presente,


nicamente plantear un panorama general, dejamos para
otro ensayo, entrar a ms detalle en la obra de Omar
Guerrero, no sin antes destacar que su trabajo Teora
administrativa de la ciencia poltica, publicado hace va-
rios aos (1976) sera el pionero de una obra que se
transform en una escuela que cuenta actualmente con
el reconocimiento en el mbito nacional e internacional,
en este sentido su labor ha sido determinante en la for-
macin de un buen nmero de estudiosos de la admi-
nistracin pblica en nuestro pas y de colegas de otros
pases latinoamericanos, entre los que podemos consi-

11 Guerrero Orozco, amar. La teora ... op cit. p. XVII.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
119
derar a Puerto Rico, Ecuador y Argentina hasta donde
tenemos conocmento."

Una labor fundamentalista en pro de la ciencia de la ad-


ministracin pblica ha sido impulsada en nuestro pas
por el Dr. Jos Chanes Nieto, desde su posicin como
Director General de Estudios Administrativos de la anti-
gua Secretara de la Presidencia, asimismo como Direc-
tor del Centro de Investigaciones en Administracin P-
blica (CIAP) -hoy extinto- de la FCPS de la UNAM, y des-
de entonces parte del comit editorial dellNAP, as como
derivada de sus mltiples ensayos sobre la materia
aparecidos en revistas especializadas.

La obra de Jos Chanes Nieto, a nuestro parecer, se


encuentra orientada fundamentalmente al estudio de la
administracin pblica federal y estatal.

Uno de sus trabajos dedicados al anlisis de los antece-


dentes y situacin actual de la investigacin sobre la
administracin pblica de Mxico." arroja luces sobre

23 Entre algunos de los trabajos de investigacipn que han contado


con la direccin y asesora del Dr. Guerrero, se encuentran los si-
guientes: Uvalle Berrones, Ricardo. La conformacin de la adminis-
tracin pblica capitalista. Mxico, UNAM, 1981; El Gobiemo en ac-
cin. Mxico, FCE, 1984: La teora de la Razn de Estado y la admi-
nistracin pblica, tesis doctoral, Mxico, 1991. aun sin publicar; San-
tana Rabell, Leonardo. La experiencia de la planificacin en Puerto
Rico, tesis doctoral, Gonzles Ortiz, Beauregard. Fundamentos epis-
temollogicos de la administracin pblica capitalista, tesis doctoral;
Diaz Casillas, Francisco Jos. La administracin pblica novohispana.
Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin P-
blica, 1988. Sampere Vilet, Francisco. Los libros de administracin en
el Islam, tesis doctoral, Mxico, UNAM, 1986, etctera. Ver adems el
Estudio preliminar de Len Cortinas-Pelez, en: Guerrero, Omar. La
teora de .. op cit.
24 Nos referimos a su ensayo: "La investigacin sobre la administra-
cin mexicana". aparecido en el nmero especial de la RAP, conme-

Roberto Moreno ESPJOSd

120
fuentes de alto calibre en donde podemos rastrear a su
vez el estudio de la ciencia de la administracin en nues-
tro pas, adems de las instituciones, actores y condicio-
nes para llevar a cabo una labor investigativa en la mate-
na. vinculada al cultivo de la ciencia de la administracin
y de la praxis administrativa.

Para concluir, es pertinente agregar que existe, una pro-


duccin en el pas que explcitamente hace referencia a
la ciencia de la administracin. que data de la dcada de
los setenta y ochenta, trabajos sobre los que ya no
hemos de extendernos, sino nicamente hacer referen-
cia a sus autores, tal es el caso de Jos R Castelazo.
Luis Aguilar Villanueva, Cipriano Flores Cruz, Jos Gal-
vn Escobedo, Francisco Jos Daz Casillas, y Ricardo
Uvalle Serrones y otros a quienes seguramente no
hacemos justicia; respecto de la investigacin aplicada
en materia de administracin pblica, la lista es conside-
rable y, tampoco haremos referencia a ella, toda vez que
se inscribira fundamentalmente en el mbito de la cien-
cia de la organizacin administrativa.

Consideraciones Finales

El cultivo de la ciencia de la administracin, contempla


dos momentos histricos en que tiene lugar su desarro-
llo: el primero comprendido entre 1727, fecha de inicio de
la fase acadmica del cameralismo, y 1870, coincidente

morativo del 25 aniversario deIINAP, (Mxico, 1980), versin que de


manera ampliada public el CIAP (Mxico, FCPS, UNAM, 1984), y
que el autor ha actualizado, hasta hacer referencia a aproximadamen-
te 800 fichas de otras tantas obras que estudian diversos aspectos de
la administracin pblica mexicana, y tambin desde diversos enfo-
ques; citamos este dato cuantitativo, toda vez que en la primera ver-
sin nuestro autor, inserta aproximadamente 50 fichas, debemos
agregar que la tercera versin se encuentra indita.

Antologa sobre Teoris de


la Administracin Pblica
121
con la publicacin de una de las ltimas obras sobre
ciencia de la administracin de Lorenzo von Stein (Ma-
nual de teora de la administracin); el segundo momen-
to, situado a finales de la dcada de los cincuenta y el
momento actual, lo que hace suponer que la recreacin
contempornea de la ciencia de la administracin cuenta
un poco ms de tres dcadas.

- La labor de los cameralistas y de los tericos de la


ciencia de la polica no cameral fue determinante pa-
ra perfilar el estudio del mero arte de gobierno hacia
las ciencias del Estado, y ciencias de la administra-
cin del Estado absolutista; la ciencia de la adminis-
tracin del moderno Estado burgus de derecho, tie-
ne su cuna en la Francia de finales del siglo XVIII y
principios del XIX, coincide as, con la cada del Es-
tado absolutista y advenimiento del genricamente
denominado Estado de derecho, Corresponde a Juan
Bautista Bonnin, la tarea de abstraer y analizar desde
el lente de la accin gubernamental y de las nuevas
condiciones de la naciente sociedad burguesa, fun-
dar la ciencia de la administracin.

- Posteriormente a la labor de Bonnin y con la conso-


lidacin del Estado de derecho, en otras latitudes, se
inicia- el cultivo de la ciencia de la administracin tal
es el caso de pases como Espaa en donde tiene
lugar un genuino boom, durante la primera mitad del
siglo XIX; Italia -caso al que no hacemos referencia
en el presente-, tambin participa de dicho cultivo,
habiendo sido permeado el pensamiento italiano por
la corriente alemana; el caso alemn acusa caracte-
rsticas relevantes, en tanto que en su seno se desa-
rrollaron las ciencias camerales y la ciencia de la
administracin ms elaborada del siglo pasado, sinte-
tizada en la obra de Stein.

Roberto Moreno Espinosa

122
- El derecho administrativo se desarrolla en paralelo
al Estado de derecho y sienta sus reales al subsumir
y eclipsar el estudio de la ciencia de la administracin
es hasta la segunda mitad del siglo actual cuando el
estudio de la ciencia de la administracin retoma su
"segundo aire", fenmeno que tambin es caracters-
tico de nuestro pas.

- En torno al objeto y mtodo de la ciencia de la ad-


ministracin no existe un consenso, lo que, evidencia
lo inacabado de la misma, para algunos autores al
inscribirse sta en el territorio de las ciencias socia-
les, participa de su misma racionalidad metodolgica,
supeditando, por tanto, el objeto al mtodo -el objeto
no preexiste a la ciencia- se afirma, en tanto que para
otros, es la excepcin a la regla, o sea que "tiene lu-
gar un predominio del objeto sobre el mtodo".

Antologa sobre Teora de


la Admirustrscin Pblica
123
MANUEL COLMEIRO y SUS
APORTES A LATEORA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA

Carlos Fabin Fontes Martnez 1

l autor pertenece a toda una generacin de cultiva-

E dores de la teora de la administracin pblica, re-


presentando fielmente aquella corriente hispana
muy cercana al derecho administrativo.

Colmeiro inicia su exposicin afirmando que cuatro cien-


cias auxiliaban al estudio de la administracin: el derecho
poltico, la jurisprudencia civil, la economa pblica y la
estadstica. En el sentido de que sealan sus fuentes, la
segunda le traza sus lmites, la tercera le comunica sus
principios y la ltima le sugiere datos y noticias.

Para Colmeiro el derecho poltico es la base en que des-


cansa la posibilidad de la ley y la utilidad de su aplicacin:
"...Este elemento es la nacin misma quien se dicta, con
sus necesidades, su religin, su carcter, sus hbitos, su
territorio, su industria, y en fin con todas aquellas circuns-
tancias que constituyen la historia de cada pueblo y se
manifiestan en su jurisprudencia consuetudinaria. Estas
leyes, por lo mismo que son de suyo variables ceden dif-
cilmente a la codificacin. 2

1 Egresado del V Concurso de Estudios Superiores en Administracin


Pblica (ESAP) 1990-1992, organizado por el Instituto Nacional de
Administracin Pblica (INAP) de Espaa, con sede en Alcal de
Henares, Madrid.
2 Colmeiro, Manuel De la Ciencia Administrativa en Revista de Admi-
nistracin Pblica (RAP) Edicin Especial en Memoria de Gabino
Fraga, Primer Presidente del Instituto Nacional de Administracin
Pblica (INAP) de Mxico. Noviembre de 1982.

Antologis sobre Teotia de


la Administracin Pblica
125
El autor. como estudioso del derecho administrativo. en-
foca su objeto en ordenar por categoras las leyes y los
actos administrativos para aplicacin. As Colmeiro em-
pieza el desglose de su obra con el objeto de prestar un
servicio al Estado formando un copioso repertorio de le-
gislacin y jurisprudencia administrativa.

El fundamento de la sociedad poltica es el inicio de este


servicio al Estado. el establecimiento de la sociedad no
fue adquirida ni premeditada: El sistema de las conven-
ciones o pactos, como origen y fundamento de la asocia-
cin civil. repugna la creacin de las leyes, porque supo-
ne contingentemente lo que en su esencia es necesario.
La sociedad coexiste y coexisti siempre con el hombre,
y es una condicin inviolable de su triple naturaleza como
ser fsico, moral e intelectual a un tiempo. El hombre tiene
horror al aislamiento, porque fuera de la sociedad no se
ve sino la nada, y su espritu se agita dolorosamente en
el vaco.

Colmeiro establece que el poder naci con la sociedad en


la medida que sta apareci con el hombre. El poder es
el bien, su medio el orden, su instrumento la ley y su
esencia la justicia. El poder es siempre uno y el mismo en
todas las sociedades polticas, porque las leyes de la na-
turaleza son eternas e inmutables, pero las formas del
poder son varias y de institucin puramente humanas. Es
claro que Colmeiro no puede ocultar su positivismo jurdico
al hablar de la inmutabilidad de las leyes de la naturaleza,
pero cuando trata al poder engloba todos los elementos
que lo transforman. Como la inquietud del pensamiento, la
veleidad de los afectos, lo inestable de nuestras necesida-
des y deseos, las mismas desigualdades naturales impi-
den que haya un tipo originario de organizacin poltica,
un sistema uniforme y permanente de existencia social.

Carlos Fabin Foutes Mertinez

126
Al tocar el tema de la libertad establece que se debe mo-
ver dentro de determinados lmites, dado que si bien la
naturaleza no impone lmites la ley no tiene porque dejar
de dictar y mxime cuando, a decir de Kant, la leyes la
mxima expresin de la razn. La leyes el fundamento
de la existencia para que sta sea conforme con la orga-
nizacin fsica y moral. y lejos de someter al individuo, le
permite integrarse hasta lograr la perfeccin.

La idea del Estado para Colmeiro se defne como el con-


Junto de personas que viven en comn bajo un rgimen
legal. de aqu que al nmero de personas que componen
al Estado se les denomine ciudadanos con una serie de
derechos y sujetos a determinadas obligaciones. Adems
se presume de la existencia de un poder supremo que
dictando leyes y hacindolas obedecer, guan a la socie-
dad segn los fines establecidos.

Los elementos integrantes del Estado para el terico es-


paol existen a travs de la presencia simultnea de dos
caracteres: una voluntad espontnea en su concepcin y
libre de manifestaciones para que la ley corresponda a
las ideas o intereses dominantes en la nacin. Con los
requisitos de no aplicar la voluntad colectiva simultnea-
mente y conformar una autoridad que ejerza la facultad
de concentrar y reasumir en una voluntad simple la volun-
tad compleja de los asociados. El otro carcter es la
construccin de una fuerza a quien se confe la Direccin
nica de la actividad social.

El ejercicio de la soberana es un concepto entendido por


el autor como la reasuncin de la voluntad y fuerza social,
el alzar el rgimen de la libertad poltica sobre los cimien-
tos indestructibles de la libertad individual.

Para Colmeiro las voluntades individuales slo deben ser


sustituidas por la voluntad social, slo en casos excep-

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
127
cionales y sin sujetar a los individuos a las nicas restric-
ciones que implican el respeto al derecho de cada uno y
al bien de la comunidad. As la autoridad social tiene el
encargo de proclamar aquella voluntad y dirigir aquella
fuerza, para proteger la espontaneidad del pensamiento y
de accin en cada individuo. Las enseanzas de la histo-
ria muestran el triunfo de aquella sociedad donde la acti-
vidad individual ha sido ms respetada, ya que la socie-
dad recoge todos y cada uno de los frutos del pensamiento
y obra de sus individuos.

La misin de la autoridad social corresponde conservar el


equilibrio entre las fuerzas individuales que pugnan por
adquirir una independencia anrquica y las fuerzas socia-
les que propenden a una concentracin desptica.

La idea del poder poltico, para el autor, es la voluntad


social expresada en el rgano de sus interpretes legti-
mos y seguida de efectos, ya que la vida de las socieda-
des se revela en el libre ejercicio de las facultades de
deliberacin y ejecucin.

El gobierno es la direccin de la voluntad y el encamina-


miento de la accin social hacia el bien comn, a travs
del ejercicio de un poder general que sustituye a los po-
deres individuales, en suma el gobierno reasume todos
los poderes pblicos y posee la plenitud de las funciones
propias del nico poder social existente que es el que
dicta la ley, declara el derecho y provee al bien comn, es
decir que legisla, juzga y administra.

Esta triple accin constituye un elemento central y lo re-


fuerza citando a Montesquieu que critica a la concentra-
cin de poder expresada en el sentido de que: "Cuando el
poder legislativo se rene en el poder ejecutivo en la
misma persona o cuerpo de magistratura, no existe la

Carlos Fabin Fontes Martnez

128
libertad, porque es de temer que el mismo, monarca o el
mismo senado dicten leyes tirnicas. Tampoco hay liber-
tad, si el poder de juzgar no est separado del poder le-
gislativo y del ejecutivo. Si estuviese junto con el poder
legislativo, la vida y la libertad de los ciudadanos queda-
rian a merced de un arbitrario. Si se uniese al poder eje-
cutivo, el juez pudiera llegar a oprimir".

Para Colmeiro. la teora de Montesquieu debe ser de limi-


tacin de poderes no de separacin y segn l, cualquie-
ra que sea la organizacin poltica de un estado, sus po-
deres pblicos se limitarn recprocamente, porque todo
poder ilimitado, es un poder absoluto, indefinido, que des-
truye los derechos individuales o puede arrebatarles su
precaria existencia.

De esta forma, administrar equivale a gobernar, es decir


a ejercer el poder ejecutivo. Colmeiro lo define como un
poder que representa a la sociedad en la persona de un
jefe investido con todas las facultades necesarias para
hacer cumplir la ley, pero sin atribuciones en cuanto a la
legislacin y a la justicia.

Sin embargo, el autor llega a la dicotoma entre poltica y


administracin al establecer que la poltica interior impri-
me una direccin moral a la sociedad, mueve y ordena
los poderes constitucionales y restablece entre ellos la
perturbada armona. En materia de poltica exterior vela
por los intereses colectivos del estado, dirigiendo sus
relaciones diplomticas o comerciales con las potencias
extranjeras.

El ncleo del pensamiento de Colmeiro lo constituye la


administracin, al definirla como el conjunto de principios
y reglas que determinan las relaciones entre el Estado y
sus miembros. La ciencia de la administracin abraza
todos los intereses y las necesidades de la sociedad,

Antologie sobre Teora de


la Administrscion Pblica
129
como fomentar el bien, combatir el mal, sea por causas
fsicas, o por causas morales, lo que es una tarea inmen-
sa del poder administrativo. Aqu es importante citar la
concepcin de que: "...La administracin acompaa al
hombre desde la cuna hasta el sepulcro, y todava antes
y despus de estos linderos del mundo tiene deberes que
cumplir, porque espera a las generaciones en las puertas
de la vida y vela por su reposo en la mansin de los
muertos". Una definicin capital y contundente sin duda
alguna

La administracin es cual otro ngel tutelar del hombre,


porque a cada paso que damos en la sociedad corres-
ponde un acto administrativo que nos ampara o nos re-
prime; de suerte que en medio del absoluto aislamiento
de los conciudadanos stos no viven solos porque la au-
toridad de la administracin los sigue en todo momento.

Para Colmeiro las escuelas pblicas de arte, obstetricia y


los asilos de maternidad son prueba de que antes de
nuestro nacimiento somos ya objeto de la administracin.
La dbil infancia, la frgil adolescencia, la edad adulta, la
achacosa senectud, hallan siempre cobijo y proteccin en
la administracin. As, la juventud recibe enseanza, la
edad viril trabajo, el desvalido amparo, el vicioso enmien-
da y el criminal castigo. A la administracin se le debe la
abundancia y los alimentos sanos, los artculos de como-
didad y de lujo que hacen amables la vida, la proteccin
de la industria y la difusin del comercio. El encanto que
nos produce las maravillas del arte, los jardines pblicos
son placeres que procura la administracin pues cuida
del ornato de los pueblos y del bienestar de los habitan-
tes.

Colmeiro llega a la cima cuando establece que nada es


indiferente a la administracin, desde lo ms grande has-
ta lo ms pequeo, nada parece pequeo a los ojos de la

Carlos Fabin Fontes Martinez

130
administracin, porque las cosas mnimas en la vida pri-
vada adquieren gigantescas proporciones en la existencia
social; de ah que su mirada debe ser penetrante, su vo-
luntad firme la permanente accin y su perseverancia
infatigable.

Asi, el objeto de la administracin son las necesidades


naturales, materiales y morales de los pueblos: su fin,
satisfacerlas con la mayor amplitud posible y a costa de
sacrificios menores en la medida de lo posible. Lo que
requiere especificar que la administracin atiende necesi-
dades morales en el sentido de que son necesidades del
pensamiento o intelectuales.

Para Colmeiro la administracin no slo acude a satisfa-


cer las necesidades existentes. sino a prever las futuras,
ya que la funcin preventiva se distingue de la represiva
inherente a la naturaleza de la accin judicial.

Las necesidades a satisfacer no slo para la conserva-


cin de la sociedad sino tambin para su perfeccin y
adelanto.

Es importante mencionar que la administracin acude a


satisfacer necesidades pblicas exclusivamente y de s-
tas slo atiende a las que no pueden abandonarse sin
inconveniente alguno y sin peligro a la actividad indivi-
dual, o mejor dicho, al mercado. La regla general es que
el gobierno jams debe hacer lo que la sociedad sabe y
puede hacer por s misma.

De esta forma, la administracin no puede intervenir y


sofocar todo sentimiento individual, no puede trastornar
las leyes del orden, sustituyendo la voluntad ciega y for-
zada de muchas acciones arbitrarias del Estado encima
del movimiento espontneo y colectivo de los hombres.
Con todos y estos lmites las palabras centrales del que-

Antologa sobre Teora de


la Administrscin Pblica
131
hacer administrativo son prever, ver y proveer, mismas
que resumen toda la accin de los gobiernos.

La accin administrativa es entendida como la misma


actividad social que se concentra para constituir el poder
poltico que irradia la forma de administrar. Por este moti-
vo la accin administrativa no supone la intervencin de
ninguna voluntad ni fuerza extraa, es la organizacin de
las fuerzas y de las voluntades pertenecientes a la socie-
dad por el slo hecho de asociarse.

Esta misma accin administrativa a decir del autor con-


tiene una serie de reglas. la primera es que esta accin
se debe ejercer en los hombres y en las cosas. En los
hombres porque el gobierno al no absorber la libertad
individual debe permitir. a travs de la libertad, el naci-
miento y desarrollo de ciertos sentimientos en el hombre
con respecto al objeto y fin de la sociedad.

La segunda es que la accin administrativa debe proteger


la satisfaccin de los sentimientos amigos de la sociedad,
combatir los enemigos y moderar los propensos al abuso.
De aqu se desprenden los conceptos de inters indivi-
dual e inters pblico o bienestar general. El primero en-
tendido como la variedad de sentimientos e inclinaciones
que determinan la conducta individual y el segundo como
la suma de todos los intereses privados que componen el
bienestar general.

La accin administrativa debe suavizar los enfrentamien-


tos cuando los intereses individuales chocan entre s ya
que el orden social exige que en vez de una pluralidad
egosta, reine en la sociedad una unin armnica de to-
dos los intereses. Adems del triunfo de un gobierno mo-
derado y una administracin moderadora sobre todas las
hostilidades individuales.

Carlos Fabin FOJ]{es Mertincz

132
As. la accin administrativa no puede ser pura y simple-
mente negativa o indirecta. limitada a remover los obst-
culos del desarrollo del pensamiento y del trabajo indivi-
dual. lo importante estriba en que esta accin sea positiva
y directa. tomando la administracin la iniciativa en los
casos en que el inters particular es dbil o ciego, discor-
dante o sospechoso.

Para Colmeiro la accin administrativa debe respetar la


accin individual pero tambin tiene que regular el ejerci-
cio de estas fuerzas dentro del Estado, por lo que se ne-
cesita de un poder activo y fuerte con la misin de aplicar
la ley a todos los individuos, quienes deben ser tratados
en las mismas condiciones y juzgados por las mismas
medidas. as la administracin ejecuta un trabajo de pon-
deracin y equilibrio que no siempre est dotado de un
poder de veto que entorpece.

La idea central es que el gobierno no es slo un escudo


es tambin una palanca.

La accin administrativa se ejerce en las cosas ya sean


del dominio pblico o privado, siempre son medios para
satisfacer las necesidades humanas y son recursos para
la existencia misma del hombre. La administracin acta
contra las cosas nocivas que daan a la poblacin y favo-
rece el desarrollo de aquellas que benefician a los ciuda-
danos.

Colmeiro establece que la accin administrativa con res-


pecto a las cosas es positiva y negativa, ya que cuando
se seca una laguna para purificar al ambiente sta es una
obra positiva sobre las cosas, pero cuando se trata de
remover obstculos para el desarrollo del trabajo indivi-
dual se ejerce una accin negativa.

Antologa sobre Teora de


la Administrecion Pblica
133
Debido a la movilidad y volatilidad de los problemas que
se presentan en la accin del gobierno, la ciencia de la
administracin debe ser variable y el poder que la aplica
muy flexible. Sin embargo, se deben buscar las reglas del
arte de gobernar a los estados." cuidando siempre de
distinguir con claridad lo abstracto de lo concreto. Es de-
cir, la verdad cientfica que inquiere el filsofo, de lo que
reclama la verdad de conveniencia que debe realizar el
estadista.

En opinin de Colmeiro los caracteres de toda adminis-


tracin son cinco que se refieren a todas las condiciones
orgnicas de la administracin o a las caractersticas pro-
pias de la organizacin administrativa de cualquier Esta-
do

La primera caracterstica implica que la administracin


debe ser anloga a las instituciones polticas de cada na-
cin. Lo que implica que los mismos principios que rigen
las relaciones polticas rijan a la administracin, es decir
que el orden administrativo sea congruente con el orden
poltico y que la administracin vaya siempre acorde a las
transformaciones polticas de los Estados.

La segunda caracterstica es que la administracin debe


ser activa." ya que la misin de la administracin es eje-
cutar la ley y por lo tanto imprimirle movimiento a la so-
ciedad. Pero esta actividad est sujeta a las condiciones
de generalidad, perpetuidad, prontitud y energa. Genera-
lidad porque la administracin aplica leyes del fuero co-
mn y es esencialmente civil. Lo que lleva a afirmar que

3 Un ejemplo clsico es el Arthasastra de Kautilya y todos los consejos


para los prncipes rabes. Vase. Kautilya Arthasastra en Revista de
Administracin Pblica Nm. 54, Mxico, O. F. INAP,abril-junio de
1983 pp. 403 - 410
4 Caracteristica que Woodrow Wilson mencion al definir a la adminis-

tracin como el gobierno en accin

Carlos Fabin Fontes Martnez

134
la administracin militar jams debe considerarse como
parte integrante de la propia administracin sino como
una auxiliar poderosa, pero subordinada, que nunca obra
sin ser requerida por una autoridad responsable a quien
compete moderar en trminos weberianos, el ejercicio del
monopolio de la violencia fsica.

La accin administrativa es perpeta por que su gestin


no puede ser intermitente y no admite descanso alguno,
ya que las defensas de las personas, el respeto de las
propiedades, de la riqueza y del bien general, requieren
de un poder asiduo y atento siempre a estudiar y muchas
veces prever las causas del progreso y decadencia de las
naciones. La accin administrativa debe estar dotada de
una movilidad igual a la rapidez con que se verifican las
transformaciones sociales, accionar y no reaccionar.

La accin administrativa debe ser pronta ya que la lenti-


tud implica no solo ignorancia sino que priva a sus reso-
luciones del mrito de la previsin y de la oportunidad.
Una disposicin tarda difcilmente es bien acogida, ya
que no corresponde a los intereses que la reclaman.

La accin administrativa debe tener la suficiente energa


como para no doblegarse ante los obstculos que inter-
pusiesen los particulares argumentando intereses afecta-
dos o derechos ofendidos. La ley determina como los
intereses obtienen la merecida proteccin y los derechos
encontrarn la defensa debida en el seno de los tribuna-
les que los protegen ante cualquier atentado de la admi-
nistracin. Una administracin lnguida motivada por el
carcter personal de los administradores est perdida en
el concepto pblico, y sin fuerza moral no podr persuadir
y tendr que acudir a la espada que lastima y a todos los
medios ms duros de la coaccin. La administracin debe
ser justa, pero fuerte, evitando caer en los extremos de
una degradante holgura y de una violenta tirantez. El

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
135
consejo en la accin administrativa debe reinar en sus
deliberaciones yen sus actos de energa.

Uno de los principios ms polmicos que Colmeiro pro-


pone es que la administracin deba ser centralizada ya
que para l. la centralizacin administrativa es la concen-
tracin en el poder ejecutivo de cuantas fuerzas son ne-
cesarias para dirigir los intereses comunes de una mane-
ra uniforme. La centralizacin es la unidad en la nacin y
en el poder, o la unidad en el territorio, en la legislacin y
en el gobierno.

Centralizar es someter todas las personas y todos los


intereses a la ley de la igualdad y distribuir equitativamen-
te los beneficios y las cargas ajenas a los ciudadanos. Es
al mismo tiempo establecer una regla de orden impri-
miendo a las fuerzas sociales una direccin nica y ro-
busteciendo el poder que vela por la paz interior y por la
independencia nacional.

Colmeiro cita a Cornenin para justificar su postura: "Quien


divide fuerzas, las pierde: quien apetece la libertad, des-
ea el orden: quien quiere el orden quiere un pueblo arre-
glado, quiere un gobierno fuerte, y quien quiere un go-
bierno fuerte, quiere un gobierno central".

Esta idea recoge sin lugar a dudas la necesidad de que


un gobierno naciente necesita concentrar en l todas las
atribuciones y de alguna manera evitar cualquier intento
de desagregacin territorial. Lo que queda de manifiesto
cuando Colmeiro establece que la necesidad de un rgi-
men homogneo y central es igualmente imperiosa para
todos los gobiernos. Debido a que cualquier revolucin
triunfante contra el poder absoluto tendr entre sus pIa-
nes establecer un sistema de centralizacin tan fuerte

Carlos Fabin Fontes Msrtinez

136
como sea necesario para oponer una vigorosa resistencia
ante cualquier intento contrarrevolucionario.

A decir del autor, la centralizacin es una reaccin contra


el sistema de incoherencia antiguo que fue el feudalismo,
caracterizado por ser la poca en que los seores, los
prelados y las corporaciones ejercan el derecho de acu-
ar moneda y administrar justicia en sus territorios. Ade-
ms, es tambin una reaccin contra la independencia
municipal, cuando cada ciudad y cada villa tenan fuero
particular y se constituan en un Estado dentro del Esta-
do. Por lo que no haba espritu nacional ni existencia
colectiva, slo se reconocan grupos de intereses diver-
gentes y encontrados, existiendo un sentimiento de ego-
smo local, incapaz de elevarse hasta la concepcin de la
idea generosa de un bien pblico.

De esta manera Colmeiro es contundente cuando afirma


que la suerte de las libertades poltica y civil est ligada al
predominio de un rgimen administrativo que ensalce el
bien comn destruyendo y ordenando los intereses loca-
les. Ninguna resistencia parcial debe entorpecer la accin
de la administracin central, por lo que una sola voluntad
y una sola fuerza constituyen el todo poltico al que se
denomina Estado.

A pesar de esto la centralizacin debe contener pruden-


cia y sujetar a la centralizacin mxima los asuntos de
importancia vital, a la centralizacin media asuntos me-
nos importantes y a la centralizacin mnima los poco
relevantes.

Aunque lo ms importante es que la centralizacin no


degenere en el abuso ni en la tirana monoplica. La cen-
tralizacin debe evitar la atribucin en las mismas manos
de la direccin de todos los intereses y sujetar a iguales

Antologa sobre Teora de


la Administrscion Pblca
137
requisitos todos los negocios. sean de particulares como
de corporaciones y sean de pueblos como de provincias.
El poder central existe para imprimirle un movimiento
uniforme a todas las partes del Estado y a procurar que
todos los miembros gocen equitativamente de los mismos
bienes. as como de las cargas.

Otro riesgo es evitar que la actividad individual se ador-


mezca porque no pueda hacer nada sin el consentimiento
de la autoridad central, lo que habita a los particulares a
no contar con sus propias fuerzas y a requerir en todo
momento de la proteccin e impulso del Estado. El espri-
tu pblico se vicia y la opinin se corrompe, hacindose
regla en todos los actos administrativos, no la legalidad,
sino la voluntad de la administracin; por lo que el respe-
to al poder sustituye el respeto a la ley. Incluso en un
rgimen excesivamente centralizado el ministro se ve
abrumado por el peso de los expedientes y no puede
aplicar su inteligencia a las altas cuestiones de la legisla-
cin, la poltica y la economa.

Estos vicios son evitables cuando la centralizacin co-


mienza por introducir el elemento de unidad y sobre esta
base corrige las ideas opuestas a tal principio; ya que la
centralizacin no conduce a la unidad sino que sta gua
hacia aqulla. Colmeiro es tajante al sealar que la uni-
dad se funda en los vnculos morales y la centralizacin
se funda en la fuerza.

Dentro de las causas que provocan o motivan a la centra-


lizacin administrativa se encuentran la topografa, ya
que esta condicin pone lmites naturales donde quedan
encerrados los habitantes de un grupo humano y se evita
toda comunicacin con el exterior, lo cual la administra-
cin puede evitar construyendo las suficientes vas que
enlacen e integren a las poblaciones ms alejadas.

Carlos Fabin Fontes Meninee

138
La historia es un factor fundamental ya que el pasado
comn le otorga identidad a las poblaciones, as la admi-
nistracin tiene que buscar la unidad por medio de la in-
fluencia en los intereses. el desarraigo de las costumbres
y ofreciendo a los pueblos histricamente unidos mejores
condiciones de vida a travs de la unidad.

La religin es un elemento central para Colmeiro, por lo


que la administracin se puede valer de esta para lograr
la unidad, en este sentido la religin catlica por su slida
estructura, puede ayudar a fundar la unidad poltica sobre
la unidad religiosa.

Sin embargo. el autor advierte de los peligros de la cen-


tralizacin como en el caso del orden pblico ya que al
tener todos los hilos concentrados en un punto cualquier
invasin extranjera que triunfe y se dirija a este punto
neurlgico podr triunfar sin ningn impedimento.

Otro peligro es que la centralizacin amenaza la libertad


poltica de los ciudadanos quienes corren el riesgo de ser
absorbidos por un poder absoluto, lo que se puede evitar
si el poder ejecutivo est sometido en todo momento al
poder legislativo.

Colmeiro termina con los principios de la accin adminis-


trativa al establecer que la administracin debe ser inde-
pendiente y responsable. Independiente porque ningn
obstculo debe impedir su accin y la autoridad colectiva
es apta para la deliberacin y para la ejecucin una auto-
ridad unipersonal y por eso no es posible que toda la
asamblea legislativa ejecute como la administracin dis-
cuta.

Esta independencia estara en entredicho si no tuviera la


potestad coercitiva para exigir la fiel observancia de sus

Antologia sobre Teoria de


la Administracin Pblica
139
actos, ya que el poder legislativo delega en la administra-
cin estas funciones propias del poder judicial, reservan-
do el conocimiento de las faltas graves y de los delitos
contra la autoridad a los jueces competentes.

Finalmente, Colmeiro establece que la administracin


debe ser responsable ya que todos los actos administrati-
vos deben estar sujetos a la vigilancia del poder legislati-
vo el cual en todo momento est capacitado para pedirle
explicaciones a la administracin sobre su proceder en
determinado asunto. Adems de que la ley seala lmites
a la autoridad, que deben ser observados a travs de los
frenos correspondientes y tanto ms severa debe ser la
responsabilidad mientras ms independiente sea la ad-
ministracin, a fin de que ni el gobierno, ni sus agentes
abusen de las facultades que la ley les confiere como
complemento necesario de autoridad.

As, el pensamiento de Manuel Colmeiro viene a reforzar


la importancia de la accin administrativa estatal y la ne-
cesidad de que ste se sujete a unos principios en todo
momento y supere cualquier tarea que el ejercicio guber-
namental requiera.

Carlos Fabin Fontes Martnez

140
ACTUALIDAD Y PROSPECTIVA
DE LA TEORA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
LAADMINISTRACIN MODERNA
DE lA PROCURA EXISTENCIAL'

Gabriel Campuzano Paniagua**

E
n los ltimos aos hemos sido testigos de una enorme
vorgine de reacomodos y transformaciones en la
rbita mundial, desde la conformacin de grandes
bloques politico-econmicos hasta el desmembramiento de
algunos Estados y el surgimiento de otros nuevos. Insertn-
donos, para bien o para mal, en una red nueva de relacio-
nes mundiales llamada "globalizacin". Por su parte, el
cometido de los Estados en cuanto a sus funciones poltica,
econmica, de promocin del desarrollo y de bsqueda del
bienestar y de la "felicidad'" de la sociedad; ha sido discu-
tido y replanteado paradigmticamente y en la actuacin
cotidiana. Tambin, hemos observado el resurgimiento de
tendencias conservadoras o neoconservadoras, cobijadas
bajo el "neoliberalismo" que invoca la marginacin de la
intervencin estatal y aboga y magnifica la participacin de
los sectores empresariales privados.

Una primera versin de este ensayo se public en el libro Textos


Clsicos Comentados para un Fin de Siglo. En materias de filosofa
poltica y administracin pblica, Coedicin del Colegio Nacional de
Ciencias Polticas y administracin pblica e Instituciones Acadmicas,
Mxico, 1999.
Profesor de tiempo completo de la facultad de Ciencias Polticas de
la UNAM. Actualmente es el Coordinador de la Licenciatura en Admi-
nistracin Pblica.
1 Citando a Von Justi, Omar Guerrero escribe: "Segn lo explica en
1775, las ciencias camerales son disciplinas referidas al Estado, tienen
como propsito fomentar su prosperidad e incrementar su poder...En
sus palabras, una Repblica o Estado consiste en una multitud de
personas relacionadas entre s por medio de la mutua dependencia y
por ciertas instituciones para, con sus energas sumadas y bajo un
poder supremo, Promover su felicidad", (p.12) Guerrero, Omar La
Teora de la Administracin pblica, Ed. HARLA, Mxico.

Antologa sobre Teora de


la Admnstracn Pblca
143
Todos estos movimientos mundiales y nacionales impulsan
y recrean un marco social y poltico tendiente a modificar la
forma de Estado." En consecuencia, su impacto en el seno
de las administraciones pblicas resulta altamente pertur-
bador.

A esto obedecen, por ejemplo, los programas de moder-


nizacin de las administraciones pblicas, que en muchos
lugares del planeta hemos visto florecer, aunque sin los
resultados espectaculares que se esperaban. En el caso
mexicano, parece que la modernizacin slo ha estado
enfocada a la estructura econmica y se han postergado
otras esferas de la vida nacional, 3 o cuando menos, no han
tenido el mismo impulso. "La modernizacin (es) la causa
primordial del cambio constante de exigencias y situaciones

e Utilizo la concepcin que distingue entre tipos de Estado y formas de


Estado. As, el capitalista es un tipo de Estado y sus dversas "formas"
son: la monarqua absoluta, la liberal, la asistencial (Welfar state) y
ahora la "neoliberal"
3 Entre los tericos y tratadistas del tema se encuentran diversas pos-
turas respecto a la modernizacin: sin embargo, convergen en sealar
que la modernizacin es un fenmeno muy complejo de "largo aliento"
y adems multidimensional y multimodal, que debe verificarse en todos
los sectores y estructuras del sistema social aunque en diferentes
tiempos, (Bobbio y Matteucci: Diccionario de Poltica, ed. Siglo XXI).
Dentro de las investigaciones de la Prospectiva y de los Estudios del
Futuro, hay tres supuestos importantes para el quehacer prospectivo:
el historicismo, los cambios tecnolgicos, y la modernizacin como el
ideal compartido de las sociedades contemporneas, y sealan como
caracteristicas coincidentes las siguientes: diferenciacin de esferas
institucionales, secularizacin, actitud positiva ante el futuro, acepta-
cin entusiasta del cambio y alejamiento de normas prescriptivas y
autoritarias. (Vase: Hadara, Joseph: Los Estudios del Futuro, ed.
IBAFIN; tambin debe consultarse: Guerrero, Omar: "Modernizacin y
administracin pblica: fundamentos tericos en La palornbara, Eisens-
tadt y Aper", en Revista Mexicana de Ciencia Poltica # 68, F.C.P. Y
S.lUNAM

Gabn"eJ Campuzano Paniagua

144
que caracterizan a la poltica moderna, por las rpidas
transformaciones que induce.

Por consiguiente, la clave del Estado moderno consiste en


su aptitud para su desarrollo poltico, que no es otra cosa
que su capacidad constante para absorber tipos variados y
cambiantes no solamente de exigencias, sino tambin de
nuevas organizaciones polticas, no en suprimirlas; y su
problema fundamental, en trminos de desarrollo poltico,
es mantener un crecimiento auto-sustentado, es decir, nutrido
por sus fuerzas interiores. En este sentido, el desarrollo
poltico se refiere al desenvolvimiento de las facultades del
estado para incrementar su nivel o grado de gobierno, no
para disminuirlo, y efectivamente corre aparejado al desa-
rrollo administrativo porque las dependencias pblicas son
las responsables de responder positivamente a las exigen-
cias cambiantes y renovadas de una sociedad moder-
nizada. El desarrollo de instituciones gubernamentales
dedicadas al puenteo de las exigencias ciudadanas se
convierte en un imperativo de qobernabilidad''."

Esto nos lleva a agregar un asunto ms, en trminos de la


capacidad de gobierno, el asunto de la obsolescencia gu-
bernamental. 5

4 Guerrero, Omar, El Estado en la era de la modernizacin. Ed. Plaza y


Valds, Mxico, 1992, pp.8'81
5 Yehezkel Orar, seala que en general, puede decirse que todos los
gobiernos contemporneos padecen en distintos niveles de obsoles-
cencia gubernamental o un decremento en su capacidad de gobierno.
Presento, de manera muy apretada, las variables que Dror enlista como
las razones de la obsolescencia: 1)Demandas pblicas crecientes,
exigencias de ms y mejor actividad pblica administrativa pero sin
aumento de recursos (recortes y escasez) 2)Nuevos desarrollos
ideolgicos, 3) Tendencias hacia la deslegitimacin de los gobiernos, 4)
Cambios en la naturaleza de los problemas, de una complejidad creciente
y en condiciones de alta incertidumbre. Es decir, los gobiernos expe-
rimentan una "sobrecarga" cuantitativa y cualitativa de problemas y

Antologa sobre Teora de


la Administrscin Pblica
145
Algunos acontecimientos trgicos en nuestro pas," nos
sealan la urgencia y las dificultades para lograr el respeto
amplio de los derechos humanos, la batalla contra la con-
taminacin ambiental, la lucha contra la pobreza extrema,
los problemas de salud pblica, la prevencin frente a las
contingencias naturales, etctera, deben hacernos reflexionar
sobre lo fundamental que resulta superar la obsolescencia
gubernamental y contar con una administracin moderna,
eficiente. profesionalizada y con rendicin de cuentas que
pueda dar cauce de manera gil a la solucin de problemas
y de las demandas ciudadanas. En los ltimos aos. mu-
chas sociedades siguieron el camino de las "Reformas"
ponderadas por el "Consenso de Washington". 7 que tuvie-
ron como finalidad la estabilizacin de la economa y la
superacin de las crisis fiscales como resultado del ago-
tamiento del modelo de desarrollo anterior. fundamental-
mente cerrado, y en el que el Estado tena un papel pre-
ponderante. Esta serie de reformas se les llam de primera
generacin, Un balance de estas medidas de ajuste indica
que no se resolvieron algunos de los problemas bsicos y
que, sin embargo, la desigualdad y marginacin sociales
se incrementaron alarmantemente; un ejemplo tpico, lo
constituyen las sociedades latinoamericanas, Segn el

demandas. (Enfrentando el futuro, ed. F.C.E.)


6 Pensemos, por ejemplo, en los asesinatos masivos de campesinos
en Aguas Blancas o en Actea! la explosin en Guadalajara por fugas
de gasolina en el drenaje de la ciudad, los miles de damnificados por
los huracanes y las lluvias, o los temblores. los heridos y muertos por
las explosiones de plvora en Celaya y en otros puntos de la Repbli-
ca, etctera. Situaciones que demuestran con una gran crudeza y
realismo la incapacidad gubernamental para la atencin efectiva y
expedita de estos asuntos.
7 La expresin Consenso de Washington fue acuada por John Wi-
lIiamson en 1990, cuando defini algunas orientaciones para la reforma
de la politica econmica, respecto de las cuales consideraba que se
habia alcanzado un consenso notable en los grandes organismos
internacionales con sede en Washington.

Gabriel Campuzano Paniagua

146
Banco Mundial, en 1991 una quinta parte de la poblacin
mundial sobreviva con menos de un dlar diario, es decir
cerca de 1200 millones de personas se encontraban en
esta situacin. Para la CEPAL, "la dcada perdida fue un
perodo de marcado deterioro de los niveles de pobreza
en Amrica Latina. La regin retrocedi, en efecto, y en
1990 se ubicaba en niveles de pobreza superiores incluso
a los existentes a comienzos de la dcada de los setenta.
En los noventa, por el contrario, impulsado por la recupe-
racin del crecimiento econmico, ha habido una impor-
tante mejora en estos indicadores, pero el promedio re-
gional se encuentra an por encima de los niveles preva-
lecientes antes de la crisis. De este modo, mientras en
1980 el 35% de los hogares se encontraba en situacin
de pobreza, y en 1990 dicha proporcin se ubicaba en el
41%, en 1994 se mantena en el 39%" (Ocampo, CEPAL,
1998).

Pero a pesar de las crticas severas al ejercicio adminis-


trativo pblico, sobre todo en las crisis y sus secuelas, de
los ltimos aos; la administracin pblica, sigue teniendo
un papel fundamental en la consolidacin del desarrollo
econmico, poltico y social de cualquier pas del orbe.
Empero se reconoce, que su funcionamiento debe trans-
formarse para operar con altos niveles de eficiencia y de
calidad." Frente a los vicios de una administracin pblica

8 Aqu la cuestin se centra en preguntas fundamentales: Fue el


papel del Estado y su administracin pblica, los principales contribu-
yentes, al declive econmico, al nivel de deterioro del modelo de desa-
rrollo; o hay otros elementos que tuvieron un mayor peso, en la crisis
de los Estados? Una administracin pblica mejor estructurada,
hubiera sido capaz de manejar y sortear los efectos de las crisis? La
influencia de factores externos, competitividad internacional, bloques
comerciales, recesin en otros pases, qu peso han tenido en el dete-
rioro del modelo anterior? Cfr. Pfaller, Alfred; Gough, lan y Therborn,
Goran. (Compiladores) Competitividad econmica y Estado de Bienes-

Antologa sobre Teora de


la Administrecion Pblica
147
acostumbrada a operar pollticarnente" (esto es, de conve-
niencia) y no pblicamente." como principio fundamental,

ter. Estudio comparativo de cinco paises avanzados, Madrid, Ministerio


de Trabajo y Seguridad Social, 1993,
"Una serie de caractersticas del entorno internacional han influido
enormemente en el impacto que han tenido las reformas en el desem-
peo econmico de los pases. En cuanto al comercio mundial, en el
periodo de posguerra la participacin de la regin en el total de las
exportaciones mundiales baj, hasta que se produjo un leve repunte en
la dcada de 1990. Se podria decir que la reciente recuperacin obe-
dece en parte a las reformas econmicas: sin embargo, el mayor cre-
cimiento de las exportaciones (tanto en trminos de volumen como de
valor) no ha redundado en un aumento concomitante del producto. Es
ms, las Importaciones acusan un alza an ms marcada, lo que ha
redundado en la ampliacin de los dficit comerciales. Los flujos de
capital a nivel mundial tambin han aumentado rpidamente, yen este
caso la participacin de Amrica Latina crec, tanto en la categoria de
flujos de cartera como de la inversin extranjera directa, aunque en
mayor medida en la primera que en la segunda. Una caracterstica
sobresaliente de los flujos de capital que se dirigieron a Amrica Latina
ha sido su volatilidad, siendo los ciclos de auge y profundas cadas
cada vez ms frecuentes en la dcada de 1990. Las crisis tambin se
desencadenaron ms a menudo, y la mayor volatilidad provoc incerti-
dumbre, lo que desalent la inversin, crucial para permitir que las
reformas dieran fruto y a su vez propiciaran un mayor crecimiento en el
futuro. Comparados con la participacin de la regin en el comercio
mundial, los niveles de los flujos de capital y el PIB de Amrica Latina
parecen estar estrechamente correlacionados: cuando aumentan los
flujos de capital, se acelera el crecimiento; cuando se reducen conside-
rablemente o cambian de direccin, decae el crecimiento". Vase Br-
bara Stallings y Wilson Peres, Crecimiento, empleo y equidad: el im-
pacto de las reformas econmicas en Amrica Latina y el Caribe, San-
tiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
~CEPAL) y Fondo de Cultura Econmica, 2000.
Por un manejo poltico, se entiende una administracin que no atien-
de los asuntos pblicos guiada por el inters general, sino por el inte-
rs de un grupo, faccin o partido y no buscando el beneficio de la
sociedad, a la cual se debe.
10 Lo pblico tiene dos sentidos fundamentales. Se identifica con el
inters general, con el bien comn, lo que le interesa a la colectividad
por encima del inters individual. Lo pblico requiere la necesaria su-
peditacin, hasta la supresin si es necesario, del inters individual al

Gabriel Campuzano Peniegue

148
es necesario refundarla. Es decir, disear, construir y ope-
rar una administracin pblica de lo pblico. De tal forma.
que el inters general, colectivo, gue su desempeo de
una manera transparente, visible y eficiente. Si la accin
gubernamental logra convencer a la sociedad de su nue-
va esencia. pblica y transparente, la sociedad seguir
insistiendo en buscar gobiernos emanados de procesos
democrticos y en fortalecer y madurar dichos procesos.
Aun cuando, no baste slo con ello para alcanzar mayo-
res niveles generales de bienestar para la poblacin.

En este sentido, resulta muy til rescatar algunas de las


ideas del profesor alemn Ernst Forsthoff, vertidas en su
obra Sociedad Industrial y Administracin pblica, trabajo
publicado en espaol por la Escuela Nacional de
Administracin Pblica de Madrid en 1967. En dicho trabajo
utiliza el concepto de procura existencial como cometido 11
de la administracin pblica.

colectivo. Se identifica, tambin, con la irreductibilidad del bien comn


o colectivo en la suma de los bienes individuales. En otras palabras, el
todo es primero que las partes. En su segundo sentido, lo pblico tiene
el sentido de transparencia, es decir, lo que es visible, lo que se lleva a
cabo delante de espectadores. En este sentido una administracin
pblica de lo pblico, quiere decir una administracin que busca el
inters colectivo y que se maneja de manera transparente, visible. Cfr.
Bobbio, Norberto: Estado, Gobierno, Sociedad. Por una teoria general
de la politica. Ed. FCE, Mxico, varias ediciones.
11 Segn el Dr. Len Cortas-Pelez las funciones del Poder Pblico son
cuatro: la constituyente, la legislatiya, la jurisdiccional y la administrativa ..
la funcin administrativa es la nica que no puede contentarse con la
simple emisin de actos jurdicos, pues su plenitud exige la ejecucin de
los mismos mediante operaciones materiales. Por ello la define como
"una manifestacin de la voluntad general que, mediante la emisin de
actos jurdicos y su ejecucin mediante operaciones materiales, tiende al
cumplimiento de los cometidos del poder pblico, impuestos a la
administracin pblica, por la Constitucin y dems reglas subordinadas
del orden jurdico". A la tarea o actividad que es responsabilidad u
obligacin del poder u rgano se denomina en castellano COMETIDO....

Antologie sobre Teorie de


la Administracin Pblica
149
El libro en cuestin, est dividido en dos partes principales,
la primera denominada: Problemas Jurdicos de la
Administracin Apartadora de Prestaciones, que incluye,
despus del prlogo y la introduccin, los siguientes apar-
tados:

La Procura existencial como tarea de la moderna


administracin.
Consecuencias jurdicas de las relaciones de
prestacin.
Legitimidad y contenido de una teora de la
administracin.

La segunda parte se intitula: La Demanda de Obras y


Bienes por parte del Estado", y tiene el siguiente contenido:

El Punto de Partida.
La Demanda Pblica y los Derechos Fundamentales.
El Reglamento de Precios de Obras y su Publicacin.

Siendo de un inters sumamente actual el trabajo del


profesor Forsthoff, me parece conveniente, en esta ocasin
comentar el tpico denominado: "La Procura Existencial
como Tarea de la Moderna Administracin", en donde de-
sarrolla ampliamente el concepto que inspira el ttulo de
este trabajo. Para tal fin, seguir de manera libre las lneas
de su razonamiento.

"Con otras palabras, mientras las funciones constituyen una categora


abstracta y universal, vlida para todos los pases y para todas las
pocas; los COMETIDOS, por el contrario, constituyen una categora
concreta que puede variar segn el propio genio de cada pas y de cada
circunstancia hlstrica''. Para una exposicin ms amplia, vase su
estudio preliminar en: Guerrero, Omar: La teora de la administracin
pblica, ed. HARLA).

Gabriel Campuzano Paniagua

150
Dice. en la introduccin:

"La administracin 12 como aportadora de prestaciones se


basa en la idea de que la ciencia del derecho adminis-
trativo. orientada en los patrones dogmticos del Estado
de Derecho Liberal. no ha reconocido suficientemente, en
su peculiaridad estructural y en su importancia la creciente
administracin aportadora de prestaciones". 13

Este es un asunto que inquieta grandemente a nuestro


autor, el reconocimiento por parte de la dogmtica del de-
recho administrativo de su concepto de procura existen-
cial y de la vinculacin del derecho administrativo a la
"realidad" concreta.

Asimismo, el asunto de fa dinmica relacin entre una


teora de la administracin y la ciencia del derecho admi-
nistrativo, que toca en otro captulo del mismo texto, son
preocupaciones que nuestro autor arrastrar a lo largo del
documento y que comenta en diversos pasajes.

Ms adelante seala que, la descripcin y denominacin de


las funciones nuevas o modernas de la administracin
pblica, slo lograda a travs del trmino Daseinsvorsorge,

12 Forsthoff, al igual que otros grandes maestros europeos, utiliza el


trmino Administracin con mayscula para referirse a la Administracin
pblica. El Dr. Cortias-Pelez, comenta al respecto: "Cuando hablamos
de Administracin. con mayscula, nos referimos, en castellano, a la
Administracin pblica. Sus actos de decisin. ejecucin y control,
configuran una funcin estatal, la funcin administrativa. Una funcin del
Estado". (Estado democrtico y administracin prestacional, en Revista
Mexicana de Ciencia Poltica # 68, F.C.P.y S., UNAM, p. 76).
13 El Dr. Cortias-Pelez, aludiendo a la conceptualizacin de Forsthoff,
afirma en un tono sumamente critico: "La administracin pblica no se
resume, en efecto, en el mero cumplimiento tcnico de ciertas presta-
ciones autoritariamente resueltas por el poder y pasivamente recibidas
por la poblacin". (ibidem, p 77).

Antologia sobre Tcoria de


J; Administracion Pblica

151
traducido como Procura existencial," logr colocarlas en el
campo visual de una dogmtica del derecho administrativo.
Agrega, nuestro autor, acerca de la procuracin existencial:

"el concepto de la procura existencial deba y debe servir


para poner de manifiesto en las funciones de prestacin
del moderno Estado (en la medida que no acta de un
modo puramente fiscal, patrimonial) un elemento jurdico-
pblico, y al mismo tiempo, con ello, determinar de un
modo nuevo, en correspondencia con las situaciones
dadas. la relacin primordial del individuo al Estado. As

14 Dasein. significa: existencia. presencia. estar presente. existir. Vorsor-

ge. por su parte, quiere decir: previsin. proveerse de.


Transcribo la nota del traductor referente al concepto que nos ocupa: "
Garcia de Enterria, en una recensin de la traduccin castellana del
Tratado de Derecho Administrativo, de Forsthoff (Rev. de Admn Pb,
1958, # 26, p. 258), dice lo siguiente: El concepto esencial de la
concepcin de Forsthoff de Daseinsvorsorge aparece traducido como
asistencia vital, es una de tantas traducciones posibles, pero es criticable
que en otros lugares se haya eliminado el concepto, no obstante su
esencialidad, en perfrasis. en otro lugar aparece privado de su intencin
al traducirse por servicio pblico.
En efecto, estimamos que una traduccin no debe ser una definicin ms
o menos perifrstica. El equivalente elegido debe funcionar a lo largo de
toda la traduccin para indicar al lector que se trata del mismo concepto y
palabra....traducimos Daseinsvorsorge por procura existencial. Sospe-
chamos que la innovacin lxica est inspirada, en cierta medida, en la
terminologia heideggeriana: 'Die Sorge' (la cura, el cuidado) y 'Das sein'
(el ser ah, la existencia) son trminos esenciales en la filosofia de
Heidegger.
Daseinsvorsorge est compuesto de Dasein, equivalencia forjada en el
siglo XVII, de la palabra latina 'existencia', paralelamente a Sosein para
esencia. Vor-sorge significa literalmente 'pre-cura' o 'procura', es decir,
preocupacin, solicitud previsora o cuidado anticipado ... En consecuen-
cia, nos parece legtimo y conveniente traducir Daseinsvorsorge por
procura existencial. La significacin conceptual del trmino, no ms
imprecisa que la del vocablo original, se aclara y discute detenidamente
por el propio Forsthoff'. (p.20) Hasta aqu la nota aclaratoria, y muy
conveniente, del traductor al espaol.

Gabriel Campuzano Paniagua

152
como en el mbito de la administracin interventora esa
relacin primordial est determinada por la libertad, en la
administracin apartadora de prestaciones se basa en la
participacin El sentido del concepto de la procura exis-
tencial estriba en otorgar la proteccin del Derecho pblico
a esa participacin." (pp 20-21).

Manuel Garca-Pelayo en Las transformaciones del Estado


contemporneo. comenta: "Los valores bsicos del Estado
democrtico-liberal eran la libertad, la propiedad indi-
vidual. la igualdad. la seguridad jurdica y la participacin
de los ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal a
travs del sufragio. El Estado social democrtico y libre no
slo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos
ms efectivos dndoles una base y un contenido material
y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no
son categoras aisladas y contradictorias, sino dos
trminos en implicacin recproca de tal modo que no
. puede realizarse el uno sin el otro. As, no hay posibilidad
de actualizar la libertad si su establecimiento y garantas
formales no van acompaadas de unas condiciones
existenciales mnimas que hagan posible su ejercicio real;
mientras que en los siglos XVIII y XIX se pensaba que la
libertad era una exigencia de la dignidad humana, ahora
se piensa que la dignidad humana (materializada en
supuestos socioeconmicos) es una condicin para el
ejercicio de la libertad" .15

El caso tpico de la procura existencial, es presentado en


los siguientes trminos, "las prestaciones de los servicios
de abastecimiento son, por as decirlo, el caso clsico de la
procura existencial. Partiendo de ese caso pudiera sugerir-
se el hacer una distincin entre abastecimientos necesarios

15 p.26.

Antologia sobre Teora de


la Admirustracion Pblica
153
y no necesarios y utilizar esa distincin para una delimita-
cin en cuanto al alcance de la procura existencial" (p 24)

Las razones de que estos servicios de abastecimiento sean


el caso tpico de la procura existencial, las encuentra nues-
tro autor en las incapacidades de los hombres, habitando
en las grandes ciudades, de proporcionarse a s mismos los
abastecimientos necesarios y vitales para su subsistencia,
dadas las dinmicas urbanas y la prdida de espacios
rurales en los que los abastecimientos para la vida son
mayormente factibles.

Forsthoff hace una interesante propuesta de razones que


han transformado la realidad social y en consecuencia a la
administracin pblica. Razones que nuestro autor encuen-
tra, especificamente en las grandes concentraciones urba-
nas y el crecimiento poblacional: y seala lo que en su
opinin es lo ms significativo:

"La consecuencia ms importante del incremento demo-


grfico y de la congruente difusin de las formas de vida
urbanas es, para nuestras consideraciones, el distancia-
miento del hombre de los abastecimientos necesarios para
su vida." (p.45)

Aqu est, precisamente, la razn de ser de la procura exis-


tencial "acercar a los seres humanos los abastecimientos
necesarios para la vida". Es posible percibir una influencia
hobbesiana, en el concepto de la procura existencial?

"En el sistema de Hobbes el bien supremo es la vida y para


protegerla los hombres se ponen de acuerdo para transferir
voluntariamente todos sus derechos (excepto el derecho a
la vida) y todo su poder al soberano (sea ste una persona
o una asamblea) con objeto de que la vida les sea preser-
vada. Por lo que respecta al soberano, ste adquiere todas

Gabriel Campuzano Panragus

154
las facultades y todo el poder, de manera que l es el nico
.capaz de decidir qu cosa est bien o que cosa est mal
para garantizar la vida de sus sbditos y la paz en el Esta-
do"." En otras palabras la vida y su conservacin consti-
tuyen, en esta filosofa, el valor supremo del todo social. Por
contraposicin, la muerte, el peor de los males.

Para nuestro autor, "Las esperanzas depositadas en la ad-


ministracin (en el ms amplio sentido de la palabra) estn
determinadas por las circunstancias generales de la vida".
(p.25)

De tal manera que, cuando cambian o se alteran las cir-


cunstancias generales o normales de la vida, como podra
ser en los momentos de contingencias naturales, o situa-
ciones de seguridad civil, o momentos de crisis genera-
lizada, la importancia de la procuracin existencial, como
cometido de la administracin pblica, alcanza su mxima
expresin y tiene la finalidad fundamental de preservar la
vida, es decir, hacer posible la existencia humana.

Por esto es indispensable que la administracin pblica per-


ciba la necesidad de trabajar alrededor de mejoras opera-
tivas, de capacitacin, de organizacin y planeamiento para
ampliar la visin y las capacidades ejecutivas de la protec-
cin a la poblacin. Proteccin entendida en el ms
comprensivo sentido del trmino. Es decir, las condiciones
contemporneas del desarrollo econmico y social tienen
que transformar la procura, en su vertiente de proteccin,
en una funcin muy amplia y vital de la administracin
pblica.

16 Fernndez Santilln, Jos F. "Hobbes y Rousseau", Ed FCE, Mxi-


co, 1988, P 31.

Antologa sobre Teora de


la Admnistracin Pblica
155
Por ejemplo, la proteccin del medio ambiente y en gene-
ral de los ecosistemas como una variable indispensable,
no slo para el desarrollo sustentable, sino para la pre-
servacin de la vida. Recordemos los desastres nucleares
que ponen en grave riesgo al planeta entero.

Las seguridades pblica y nacional, as como la civil y


social. Tienen aqu la alta connotacin de salvaguardar y
preservar la vida, y no solamente ser funciones policiales
y de espionaje: o papeleos burocrticos de pensiones.
Seguramente si replanteramos, como sociedad y gobier-
no. la ptaneacin de la seguridad, en general, bajo esta
concepcin, otros seran los programas y los resultados.

Sin embargo, hay que delimitar y precisar el concepto.


Forsthoff, al discutir sobre la frontera del concepto apunta:

"El pretender limitar la funcin que ha de cumplir el


concepto de la procura existencial al nivel mnimo de la
afirmacin de la existencia individual, tomado de la esfera
vital, contradira todas las exigencias que se formulan al
moderno Estado social y distribuidor. En consecuencia, no
ser posible delimitar el concepto de procura existencial
desde cualesquiera puntos de vista cuantitativos o cuali-
tativos. Lo decisivo slo puede consistir en el hecho de
que se trate de prestaciones de la Administracin que, por
su naturaleza, sean ofrecidas a la generalidad, de tal modo
que sea lcito suponer que tambin deben ser accesibles a
cual-quiera que cumpla condiciones del supuesto hecho
normativo. El concepto de la procura existencial conserva
su sentido concreto, tan slo si es limitado a aquellas
prestaciones estatales que estn destinadas a la genera-
lidad y al individuo como miembro de esa generalidad". (pp
25-26)

Gabriel Campuzano Paniagua

156
El asunto aqu planteado del acceso libre, amplio, a estas
prestaciones por la generalidad, bien puede concebirse en
trminos de bienes pblicos, colectivos, o indivisibles, 17 que
por su naturaleza, son cometidos de la administracin p-
blica.

Ms adelante nuestro autor se cuestiona si en la sociedad


moderna. la procura existencial debe estar circunscrita slo
al Estado, o si la sociedad est, tambin, en condiciones de
asumirla:

"...preguntarse si an es pertinente, en definitiva, limitar el


concepto de procura existencial al Estado, si la estructura
social moderna no est orientada a la procura existencial"
(p.28)

17 "Un bien indivisible puro es aquel que no puede ser consumido en


cantidad igual por todos, independientemente de la suma gastada por
cada uno en su adquisicin". Una caracterstca distintiva de estos
bienes es que su costo marginal es nulo cuando menos para uno de
los usuarios. Lgicamente estos bienes debern ser proporcionados
por el Estado y financiados colectivamente ya que no se percibir del
usuario el costo de produccin. Ejemplos tpicos de estos bienes son:
la educacin pblica, la medicina y asistencia sociales, la proteccin
del ambiente. En la justificacin neoclsica del origen de las empresas
pblicas se pone un acento importante en este tipo de bienes para
defender y permitir la accin estatal solamente en esos rubros. Para
una explicacin ms amplia, puede verse: Campuzano Paniagua,
Gabriel (compilador): Empresas Pblicas, Ed. SUA/FCPyS, UNAM,
1990. pp x-xi y ss. Sergio Ricossa, en su Diccionario de Economa (Ed.
Siglo XXI) Al hablar de bienes colectivos los identifica con los bienes
pblicos y dice "tipo particular de bien econmico caracterizado por dos
aspectos: el productor no est en condiciones de excluir del goce del bien
a quien quiera procurrselo aun sin pagar un precio de compra; y quien
goza de de l lo hace conjuntamente con otros. Por ejemplo, los servicios
de policia tutelan la seguridad pblica, pero es imposible medir cunto se
beneficia de ello cada ciudadano honesto separadamente de los dems;
y adems, la prevencin de los delitos beneficia tambin a quien no
quisiera pagar un precio de compra por los mismos". (p 62)

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
157
Por supuesto. si hablamos de una sociedad, de un Estado,
de una administracin pblica de lo pblico y de una
economa modernas, debemos estar abiertos a pensar en
la posibilidad de que organizaciones sociales y privadas
participen, bajo lineamientos precisos de operacin y bajo
condiciones de estricta vigilancia social y gubernamental,
en ciertos rubros de la procura existencial que pueden ser
operados con mejores resultados y altos ndices de desem-
peo y eficiencia. Por ejemplo, la provisin de abastos o de
servicios. las tareas de urgencias mdicas, en general la
llamada beneficencia y asistencia privadas 18

Como ya sealamos anteriormente, hay diferencias de


significacin y de contenido de la Procura, dependiendo de
las condiciones vivenciales, tiempos normales o pocas de
crisis. Forsthoff. hace la diferenciacin pertinente y realza la
responsabilidad estatal al respecto, Esto debe compararse,
con la necesidad de un mantenimiento claro de las
funciones estatales y de la lucha contra la obsolescencia
gubernamental para mantener una administracin perma-
nentemente modernizada, actualizada y capacitada, Oiga-
mos al profesor alemn:

"La procura existencial se muestra, pues, como una funcin


estatal complementaria que est vinculada del modo ms
estrecho, desde el momento que la cumplimenta en cada
caso concreto, a la estabilizacin de la existencia por medio
de las fuerzas sociales. Estabilizacin social de la existencia
y procura existencial de carcter estatal se han equilibrado
mutuamente en alto grado. Sin embargo, esto slo vale para
tiempos normales: las crisis de todas clases asignan nuevas

18 Insistimos en la necesidad de una estricta vigilancia social, puesto


que los recientes escndalos de la Junta de Asistencia Privada y del
Presidente de la Cruz Roja, sobre el manejo discrecional y de lucro
personal de los recursos, lleva a generar desconfianza hacia las insti-
tuciones,

Gsbriel CampUZaIJD PdJ1lagua

158
tareas a la procura existencial. El hecho de que el Estado
necesita estar en forma para tales tareas tiene que InducIrlo
a mantener posiciones de la procura existencial que, en si-
tuaciones normales, podra entregar a la sociedad." (pp.37-
38. subrayado nuestro).

Por lo tanto, la atencin a los factores sociodemogrficos,


tnicos, ambientales y de grupos sociales emergentes y
demandantes se convierte en un elemento muy importante
para la capacidad de gobernar con un estilo pblico y para
la procura. Los ejemplos de los problemas civiles y raciales,
tanto en Europa como en algunas ciudades de los Estados
Unidos." as como el conflicto chiapaneco en nuestro pas
se constituyen en ejemplos interesantes pero muy lamenta-
bles.

Otra reflexin, considera aspectos fundamentales para una


administracin moderna, ante las grandes tendencias a la
integracin y globalizacin, una administracin pblica de lo
pblico y moderna debe atender a la capacidad para tomar
decisiones e instrumentarlas correctamente, primero, en
sus mbitos regionales y, luego, en otros diferentes a los
tradicionales. En Europa, por ejemplo, con la famosa uni-
ficacin, mientras se dieron procesos de transferencia, a
instancias supranacionales de funciones tradicionales de
los Estados, como la creacin de moneda, los asuntos
aduanales, ambientales, de defensa, e incluso, funciones
parlamentarias; tambin hay una real tendencia descen-
tralizadora hacia las micro-regiones. Por consiguiente, en
este marco es indispensable que en nuestro pas aten-
damos los problemas en esta doble dimensin regional y

19 Recurdese, el conflicto desatado en Los ngeles por la paliza que


unos policas "blancos" le propinan a un "negro" Rodney King, en mar-
zo de 1991.

.Antologis sobre Tcoris de


la Administracin Pblica
159
capacitemos a nuestros administradores en esta doble
perspectiva vital en el futuro inmediato.

Constantemente, tambin, se hace alusin del espacio


cultivable y de bosque que las ciudades "roban" a las zonas
agropecuarias y de las constantes migraciones campo-
ciudad. De tal suerte que los puntos que Forsthoff menciona
como cambiantes de la realidad social y de la administra-
cin, deben ser ponderados muy cuidadosamente, por un
gobierno y una Administracin pretendidamente modernos.

Enseguida de estos asuntos, el autor alemn, hace una


importante clasificacin de los "espacios vitales del
hombre", que divide en espacio dominado y espacio efec-
tivo. Asunto que est en ntima relacin con las capa-
cidades para lograr sus abastecimientos y la necesidad de
la procura existencial.

"Como espacio dominado debe ser considerado aquel que


est asociado al hombre de un modo tan intenso que le es
licito considerarlo como de su pertenencia exclusiva, como
su propiedad; estimndose a s mismo como su seor o
dueo. Se trata de la granja,. de las fincas que le perte-
necen, de la casa en la que vive. El espacio efectivo es
aquel en el que la vida, allende el mbito dominado, se cum-
ple efectivamente"

"El desarrollo tcnico industrial de los siglos XIX y XX ha


trado consigo el que se haya incrementado extraordinaria-
mente, a causa del perfeccionamiento de los modernos me-
dios de comunicacin, el espacio vital efectivo, que todava
se encuentra en fase de crecimiento, mientras que el
espacio vital dominado se redujo fuertemente y, en sectores
cada vez ms amplios desapareci por completo. La casa
fue sustituida por el piso, por el cuarto amueblado, por la
habitacin para dormir. Dentro de este espacio, es decir,

Gabriel Campuzano Paniagua

160
mbito o condicin de existencia, el espacio vital dominado
es aquel que el individuo puede controlar y estructurar
intensivamente por s mismo, lo que es igual, el espacio
sobre el que se ejerce seoro, aun cuando no coincida con
la propiedad".20

Como el lector podr advertir, esto debe llevar a la admi-


nistracin a tener sumo cuidado en la planeacin y distribu-
cin del espacio fsico para los asentamientos humanos. La
administracin urbana y territorial cobra, entonces, relevan-
cia vital. Otra vez, no son slo asuntos de diseos arquitec-
tnicos y urbansticos, reconocemos la importancia relevan-
te que tienen, o de planos para fraccionamientos, sino
acciones que lleven al desarrollo de las mejores condicio-
nes para la existencia humana. Sobre el espacio efectivo,
apunta nuestro autor: "/os modernos medios tcnicos ofre-
cen, a cambio de las prdidas sealadas, la posibilidad de
un modo de vida que podramos llamar de mbito dilatado".
(pag.46)

"El espacio vital efectivo, es aquel en el que las personas


realizan su existencia y puede estar constituido por el con-
junto de cosas y posibilidades de las que se sirven pero
sobre las que no tienen controlo seoro".21

El impresionante desarrollo que los medios de comuni-


cacin tienen hoy en da y que seguramente seguirn incre-
mentando, da pie para la extensin de la procura existen-
cial. La magnitud de la expansin y desarrollo de los medios
es tal, que muchos de los habitantes de una regin o de
todo un pas, expermentan cierta debilidad frente a los mis-
mos. De ah que este rubro tambin resulta altamente

20 Garca-Pelayo, op. cit. p 27


21 dem.

Antologia sobre Teorie de


la Administracin Pblica
161
interesante para nuestro objeto y para definir el papel de
una administracin moderna al respecto.

Por ejemplo, la gran vulnerabilidad de los consumidores en


las sociedades contemporneas. Debido a la complicada
competencia, a la masiva, deslumbrante y engaosa publi-
cidad, a la diferenciacin de mercancas similares por me-
dio de la marca, de los envases y empaques y de otros
trucos semejantes, a la ignorancia de la gran masa de la
poblacin, para protegerse a s mismos contra la explo-
tacin, el engao y el fraude y de tener la suficiente capa-
cidad para asegurarse que en un sentido amplio estn
obteniendo lo adecuado por su dinero. Adems, el hecho
de que los consumidores sean cada vez ms fcil presa de
las tcnicas de publicidad en todos los medios, de las
modas de consumo, del consumismo va tarjetas de crdito
no lo es todo, aunque esto por s mismo sera suficiente,
pues hay que complementar diciendo que los consu-
midores cada vez tienen menos tiempo para seleccionar de
una manera racional y decidir de manera inteligente la
mejor adquisicin, tanto por sus ocupaciones, como por los
horarios de los centros comerciales y tiendas, adems por
lo grave del transporte urbano."

22 Pudiera parecer demasiado exagerada la afirmacin de la


"vulnerabilidad de los consumidores", pero si tomamos en cuenta el nivel
cultural de un pas, su promedio de educacin, adems de la sofisticacin
de la publicidad y de los medios electrnicos e impresos, llegaremos a la
conclusin anterior. Considrese el caso de las medicinas, que de mane-
ra falsa se presentan va publicidad, remedios antigrpales maravillosos y
que, sin embargo dadas ciertas tendencias hacia la "automedicacin", a
la larga ocasionan mayores trastornos respiratorios. Se puede pensar,
tambin, en la situacin de medcamentos y distintos agentes quimicos
prohibidos en otros paises y que por falta de control de las autoridades
correspondientes y por la ignorancia de la poblacin o de los usuarios, se
consumen de manera amplia e indiscriminada, atentando, en muchas
ocasiones, contra su propia vida. Tambin est presente el asunto de las
grandes ofertas y la presentacin de ciertos productos sin la autorizacin

Gabriel Campuzano Pa111~1gua

162
Despus de clasificar los espacios vitales, Forsthoff pasa a
considerar los aspectos por los cuales la menesterosidad
social se incrementa, diferencindola de la previsin social,
y estableciendo la responsabilidad existencial, como el
compromiso por el desahogo de las menesterosidades:

"En virtud del proceso anteriormente descrito se ha creado


para el hombre una situacin totalmente distinta. El espacio
vital a l asociado como algo propio: la granja, la finca, el
taller, la casa, etctera, le ofrece una suma de abasteci-
mientos necesarios para la vida, de los cuales dispone y que
suponen una base, relativamente asegurada, para la exis-
tencia. Cuanto ms amplio es este espacio vital dominado y
cuanto ms arraigada est la existencia del hombre en un
espacio vital de tal naturaleza tanto menor es su menes-
terosidad social.

Yo entiendo por menesterosidad social la situacin en que


se encuentra aquel que tiene que procurarse los abasteci-
mientos vitales deseados, necesarios o excedentes de la
medida de lo necesario, no por medio de la utilizacin de
sus cosas propias, sino por medio de la apropiacin. La vida
individual no es autrquica. Tambin el que dispone de un
espacio vital dominado relativamente amplio, como por
ejemplo, el campesino, depende de la apropiacin. Pero es
obvio que la menesterosidad relativa a la apropiacin crece

oficial correspondiente, o el caso de los alimentos chatarra, o de


productos para el lavado de ropa casi "mgicos". Hay datos que
demuestran el "boom" de la telefona celular en nuestro pas, como una
tendencia exagerada de una moda de consumo. La lista de situaciones
que atrapan a los "ignorantes" consumidores, podria resultar muy
extensa. Ver por ejemplo, Giovann Settori Horno Videns. La sociedad
teledirigida, Ed. Taurus, que presenta una aterradora crtica al poder de
influencia y manipulacin de los medios en sociedades que van siendo
cada vez ms incultas.

Antologa sobre Teora de


la Admimstrscion Pblica

163
en la medida en que se estrecha el espacio vital dominado y
se ampla el mbito vital efectivo." (pp 46-47).

"Aquellos dispositivos que son adoptados para la satis-


faccin de las menesterosidades de apropiacin es lo que
yo considero como procura existencial. Al hacerlo debe
quedar al margen, como no esencial en este contexto, la
difcil cuestin de si se pueden separar los abastecimientos
en necesarios y de lujo y de cmo podra realizarse esa se-
paracin. A la responsabilidad por la satisfaccin de esas
menesterosidades de apropiacin la llamo responsabilidad
existencial." (p.47)

Aade nuestro autor, con una nota, una precisin muy


importante respecto del asunto que viene tratando:
"La menesterosidad social es, por lo tanto, en cierto modo,
independiente de la posicin econmica y por eso no debe
ser identificada con la previsin social, con la previsin en
los casos de pobreza, enfermedad y otras necesidades
apremiantes". (p.47)

Es decir, la procura existencial no se agota en las medi-


das a favor de la poblacin menos favorecida o econmi-
camente dbil, sino que por la incapacidad de todos los
ciudadanos para dominar por s mismos sus condiciones
de existencia, se extiende a la colectividad. En esto con-
siste la menesterosidad social en el sentido amplio del
trmino.

"Naturalmente, esto no quiere decir que la menesterosi-


dad sea igualmente acuciante para todos los grupos y
estratos de la sociedad y, por consiguiente, es claro que

Gabriel Campuzano Paniagua

164
unas colectividades deben ser objeto de mayor atencin
que otras" 23

Pero. aun en estos casos. independientemente de los


beneficiarios inmediatos. los efectos de la procura exis-
tencial. se extienden directa e indirectamente a todos los
estratos y sectores sociales y, en ltima instancia, a la
estabilidad del sistema social.

Forsthoff habla de tres funciones generales que la procura


existencial puede abarcar, dndoles una connotacin alta-
mente poltica. enumeracin que no es de ninguna manera
restrictiva puesto que ya ha dejado en claro que stas
pueden incrementarse o disminuir de acuerdo con los
tiempos y las circunstancias que se vivan. As pues, escribe
lo siguiente:

"Las obligaciones que a los titulares del poder poltico les


han correspondido con la responsabilidad existencial de
carcter poltico se dirigen, generalmente hablando, a una
regulacin justa, socialmente adecuada, de las oportunida-
des de apropiacin. Las funciones de las que aqu se trata
se pueden sistematizar de la siguiente manera:

1. Garantizar una relacin adecuada de salarios y


precios, lo que supone el derecho al trabajo y a una remu-
neracin equitativa del mismo.

2. La regulacin de la demanda, de la produccin y


del consumo.

3. La aportacin de prestaciones de las cuales


depende, de un modo perentorio, el hombre remitido a las

23 Garca-Pelayo, Manuel, op. cit. pp.28-29.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
165
formas modernas de vida de carcter masificado." (pp 48-
49)

"El hombre moderno ya no est en posesin de los abaste-


cimientos ms elementales para la vida, sin los cuales su
existencia fsica no es pensable ni tan siquiera un da; no
dispone de agua, por citar un ejemplo, como el campesino
que la extrae de su pozo, sino que depende de un
suministro de agua de carcter pblico, es decir, una instala-
cin pblica de la administracin a cuyo funcionamiento
tiene que confiarse. Basta con tener presentes las reali-
dades de un modo de vida urbano para percatarse del alto
grado de necesidad de procura del actual habitante de la
ciudad Esa necesidad trasciende, con mucho, las presta-
ciones de los llamados servicios de suministro. No se trata
solamente del suministro de agua, gas y electricidad, sino
tambin del apresto de los medios de comunicacin de
todas clases, el correo, el telfono, la seguridad sanitaria, la
previsin para la vejez, invalidez. enfermedad, paro y otras
muchas cosas." (p 49).

Si pensamos ahora en todas las exigencias que la socie-


dad presenta al Estado, tendremos que agregar al conjunto
de rubros antes mencionado cuestiones tan importantes
como: proteccin ecolgica, mayor seguridad pblica, ma-
yor voluntad poltica para lograr el respeto de los derechos
humanos, mejores posibilidades de acceso a una educa-
cin pblica de calidad, bsqueda de mayores niveles de
bienestar, ampliacin de la lucha contra la pobreza, entre-
namiento constante de funcionarios para marginar la ob-
solescencia gubernamental. Como puede verse las cues-
tiones pueden aumentar considerablemente; pero esto
debe hacerse, tal como lo seala nuestro autor, depen-
diendo de las circunstancias y condiciones normales de la
vida, ya que el fin ltimo y supremo de la procura existencial

Gabriel Campuzano Paniagua

166
tiene que ver con la preservacin de la vida y de hacer
factible la existencia humana.

Muy amargamente se queja nuestro autor de la poca im-


portancia que se le da a la procura existencial en los mbi-
tos cientficos, apunta:

"La procura existencial, en cuanto procura de lo necesario


para la vida, de la pura y simple posibilidad de existencia,
no encuentra hoy, ni con mucho, la atencin dogmatica
que merece y, en particular, apenas ha sido tenida en
cuenta en las modernas elucidaciones sobre una nueva
fundamentacin del derecho administrativo" (p. 56)

Agrega:

"Todas las cuestiones de la procura existencial que de-


sembocan de un modo necesario en el problema de un
ordenamiento social justo son siempre, de un modo inelu-
dible, cuestiones polticas de primer rango e incluso all
donde la procura existencial se desarrolla con arreglo a
norma, tarifa, tasa legal y estatuto, conserva, a pesar de
todas las vestiduras burocrtico-mecanizadas, una dinmi-
ca poltica de gran fuerza. Por eso no deja de parecerme
problemtico y arriesgado el que se someta ese modo de
la procura existencial, al caracterizarla como una procura
maquinal, a un modo de consideracin mecanizante". (pp.
56-57)

Termina su ensayo sealando lo siguiente:

"Por lo tanto, una dogmtica del derecho administrativo vin-


culada a la realidad notar en las funciones muy mecani-
zadas que sirven a la procura existencial la dinmica
poltica que se condensa en este sector de un modo espe-
cial. Con ello esa dogmtica lograr, sin ms, atribuir a

Anrologie sobre Teoris de


la Administracin Pblica
167
esa procura existencial. en la medida en que se mani-
fiesta en las formas de la administracin pblica, una
importancia nueva".

Hemos querido en este breve ensayo atribuir a la procura


existencial, como cometido de una administracin pblica
moderna, esa importancia siempre nueva que las condi-
ciones altamente cambiantes de la vida le arrojan, a ve-
ces con fatalidad y crudeza, a la administracin y que este
profesor alemn nos ha enseado. Hoy da, la procura
existencial cobra una importancia trascendental, por ello
una administracin pblica de lo pblico moderna debe
revitalizar y retomar con altos grados de efectividad y ca-
lidad la procura existencial.

Gabriel Campuzano Paniagua

168
FREO W. RIGGS:
LA ADMINISTRACIN PBLICA
EN LAS SOCIEDADES PRISMTICAS

Erika Dorinq:

Introduccin

urante la dcada de los 70. principios de los 80,

D uno de los temas ms relevantes en el rea de


la teora de la administracin pblica, fue la ad-
ministracin para el desarrollo.

En Mxico, como en el resto de Amrica Latina, y en ge-


neral en todos los pases entonces identificados bajo el
comn denominador de pases en vas de desarrollo, se
incluy, en los planes de estudio de las instituciones de
enseanza que impartan la especialidad de administra-
cin pblica, en cualquiera de sus modalidades y niveles
acadmicos, asignaturas y seminarios sobre administra-
cin para el desarrollo. Corresponde este momento a la
poca de expansin de las administraciones pblicas, es
decir, a la extensin de la participacin del Estado en
diferentes mbitos de la vida en sociedad que anterior-
mente haba dejado en manos de particulares.

El desarrollo de los pases subdesarrollados estaba pre-


sente en el escenario mundial ya que la economa de los
pases llamados metrpolis o desarrollados dependa en
gran medida de los considerados perifricos subdesarrolla-
dos. Se habla en esa poca del desarrollo integral versus
el desarrollo o simplemente crecimiento econmico, en-
tendiendo por integral, el desarrollo econmico aunado
*Licenciada en Ciencias Politicas y Administracin Pblica, y Profeso-
ra de tiempo completo en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
de la UNAM

Antologa sobre Teora de


la Administrecin Pblica
169
al desarrollo social, poltico, cultural y sobre todo adminis-
trativo de los pases subdesarrollados. Las teoras desa-
rrollistas. desde todos sus puntos de vista. y llegaron a su
apogeo

En latinoamrica. se editan mltiples obras hasta la fecha


obligadas para los estudiosos de las ciencias sociales.
Surgen centros de estudios. institutos y, como ya se dijo,
los planes de estudio incorporan. dentro de su currcula
materias abocadas al anlisis de las diferentes vas para
lograr el desarrollo de la regin. Un ejemplo de esto es la
creacin del Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo (CLAD). cuya sede se ubica en Vene-
zuela.

En Mxico, en la Facultad de Ciencias Polticas y Socia-


les de la UNAM. se crean el Centro de Investigaciones en
administracin pblica (CIAP) y la maestra y doctorado
en esta especialidad. Tanto el centro como el enfoque de
los estudios de postgrado, recibieron el impulso y la
orientacin de un experto de Naciones Unidas en admi-
nistracin pblica, quien se encontraba como profesor
invitado en la Facultad. Su experiencia a nivel internacio-
nal y su formacin profesional hicieron que el nfasis,
tanto las investigaciones producidas en el CIAP como los
estudios desarrollados en el postgrado, fuera en la admi-
nistracin para el desarrollo.

De entre los mltiples autores que se preocuparon por el


estudio de esta temtica, desde el punto de vista de la
administracin pblica. destacan los trabajos de Fred W .
Rggs, quien, utilizando como metodologa el enfoque
estructural-funcionalista, tambin en boga en sa poca,
escribe un libro titulado: La administracin en los pases

Erika Doring

170
en desarrollo. La teora de la sociedad prismtica 1 que es
el que ahora se resea.

Esta obra fue publicada por primera vez en 1964, en Es-


tados Unidos. en ingls. Desconozco si existe o no una
traduccin al espaol. por lo que la sntesis que a conti-
nuacin presento est basada en este texto original.

El objetivo fundamental del libro es, segn su autor, en-


contrar algunas herramientas que sirvan para tratar de
medir el grado de desarrollo administrativo de un pas.

Esta obra est dividida en tres partes. La primera se refie-


re a la metodologa utilizada en la investigacin, la se-
gunda trata del diseo del modelo "prismtico" y la terce-
ra se centra en la descripcin del tipo de administracin
pblica caracterstica de los pases subdesarrollados.

PRIMERA PARTE
Mtodo y Contexto

Mltiples estudios se han realizado sobre el desarrollo


econmico de los pases denominados desarrollados en
perseguido, sin embargo, la poca atencin ha recibido el
desarrollo administrativo de los mismos.

Para comprender cabalmente el problema, es necesario


definir qu se entiende por sociedades desarrolladas,
subdesarrolladas, en desarrollo o en transicin. Respecto
a este ltimo trmino, el autor considera equivocada su
utilizacin ya que, de una forma u otra, todos los pases
se encuentran en transicin, ya que ninguno es esttico,

1 Riggs Fred W. Administration in Developing Countries The Theory of


Primatic Society, Haughtan Miffing Ca. Bastan, 1984

AntoJogia sobre Teorie de


la Administracin Pblica
171
de tal manera que es incorrecto aplicarlo como sinnimo
de subdesarrollo

Cuando se habla de desarrollo econmico, se utilizan cier-


tos indicadores tales como el ingreso per cpita, el pro-
ducto interno bruto, y otros, que nos sirven para determi-
nar el grado de desarrollo econmico de un pas. Sin em-
bargo, para tratar de determinar su grado de desarrollo
administrativo no contamos con indicadores similares.
Esto es justamente el propsito de este libro.

Utlizacin de Modelos

En muchas ocasiones es recomendable utilizar modelos


que nos sirvan de base para tratar de explicar sistemti-
camente algo. El problema no radica en la utilizacin de
modelos, sino en la seleccin que hagamos de ellos, ya
que si el modelo fue correctamente elegido, podremos
fcilmente comprender el fenmeno que nos ocupe, mien-
tras que si no es el adecuado difcilmente podremos en-
tender el problema. Por lo tanto el autor propone que
siempre que se utilice un modelo se elija uno de tipo des-
criptivo en contra de uno prescriptivo, ya que en muchas
ocasiones las prescripciones que son vlidas para un
caso pueden no serlo para otro. Es, en consecuencia,
conveniente contar con un conocimiento descriptivo y
analtico de una situacin determinada antes de emitir
juicios acerca de lo que debe ser o de los cambios que se
realicen.

Existe la gran tendencia, por parte de las sociedades en


transicin, de utilizar modelos de comportamiento admi-
nistrativo, modelos originados de las sociedades desarro-
lladas de occidente. La razn por las que existe esta ten-
dencia es porque no existen modelos alternativos; es
decir, los autores de los modelos de desarrollo adminis-

Erika Dotinq

172
trativo pertenecen a los pases que ya han logrado su
desarrollo y al no existir modelos que surgen al interior de
las sociedades en transicin, stas se ven en la obliga-
cin de adoptar los creados por aquellas,

Caractersticas de una Sociedad en Transicin

La administracin de una sociedad en transicin es hete-


rognea, ya que los gobiernos de este tipo de sociedades
estn impregnados de una mezcla de lo tradicional con lo
moderno.

Esta heterogeneidad se traduce, a su vez, en traslape. El


autor entiende por traslape la falta de autonoma de un
sistema respecto a los dems que componen a la socie-
dad en su conjunto. As, el sistema administrativo de una
sociedad en transicin est ntimamente relacionado con
sistemas no administrativos como son el poltico, el eco-
nmico, el social, el cultural, etctera.

A su vez, la heterogeneidad y el traslape estn vincula-


dos con un elemento ms: el formalismo, Se entiende por
formalismo algo que segn la teora debe ser pero que en
la prctica no corresponde a lo que la teora presenta
como tal.

Punto de vsta estructural-funconalsta

Desde el punto de vista de esta corriente o metodologa,


la administracin pblica es un sistema, que si lo ubica-
mos en un contexto mayor, la sociedad es un sistema de
sistema social.

As concebida la administracin, el sistema administrativo


puede definirse en trminos de entradas -rnetas, recursos

Antologa sobre Teoris de


la Administracin Pblica
173
y demandas- y de salidas -bienes, servicios y regulacio-
nes-.

Si consideramos al sistema administrativo parte del sis-


tema social entonces sus salidas pueden ser considera-
das como entradas para el sistema social.

Para analizar la posibilidad de aplicar el mtodo estructu-


ral-funcionalista al estudio de las sociedades en transi-
cin, es necesario definir qu es una estructura y qu una
funcin,

Una estructura se define como un patrn de comporta-


miento que se convierte en el futuro como un estndar de
un sistema social. La estructura no est compuesta por
las personas y las cosas sino por las acciones que ejecu-
tan.

Por funcin se entiende cualquier consecuencia de una


estructura cuando afecta a otras estructuras del sistema
total del que forma parte.

Un anlisis estructural nos conduce a examinar las fun-


ciones que realizan las estructuras analizadas, pero es
solamente vlido para aquellas sociedades desarrolladas
en la que existe un alto grado de homogeneidad y de
congruencia entre lo formal y lo informal y en donde las
estructuras son funcionalmente especficas.

En las sociedades en transicin, en donde existe un alto


grado de formalismo, consecuencia del traslape de las
instituciones y de la heterogeneidad social, el anlisis es-
tructural resulta muy desalentador.

Cuando una estructura realiza un gran nmero de funcio-


nes, podemos decir que es funcionalmente difusa y cuan-

Erjka Dorint)

174
do desempea un nmero limitado, decimos que es fun-
cionalmente especfica.

El modelo Prismtico

De acuerdo con lo anterior, podemos hablar de la exis-


tencia de dos tipos de sociedades opuestas, segn el
grado de especificidad de sus estructuras. En un extremo
se localizan las sociedades difusas y en el otro las difrac-
tadas En medio de estos dos extremos se encuentran las
sociedades prismticas.

Variables que se deben considerar para determinar


el grado de desarrollo de un sistema social

La primera variable a considerar es la forma en que se


encuentra distribuido el poder en un sistema social. Otra
variable es la brecha existente entre los sectores urbano
y rural de una sociedad. En las sociedades difusas y pris-
mticas, esta brecha no es tan grande mientras que en
una sociedad difractada la brecha es mayor.

Considerando a la administracin pblica como una fun-


cin, tenemos que en una sociedad difractada existe un
grupo de estructuras concretas e instituciones especficas
que se ocupan del desempeo de las funciones adminis-
trativas. En cambio, en una sociedad difusa, no encon-
tramos ninguna institucin especializada encargada del
desarrollo de esas funciones, no porque no se lleven a
cabo, sino porque son varias las instituciones que simul-
tneamente las realizan.

En el modelo prismtico, las funciones administrativas


pueden ser desempeadas por estructuras creadas es-
pecficamente para la realizacin de las mismas y ade-
ms, por otras instituciones especializadas.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
175
Cambios endgenos contra cambios exgenos

Por innovacin se entiende el proceso a travs del cual,


por vez primera una sociedad incorpora, como parte de
sus prcticas regulares, una nueva estructura o patrn de
comportamiento. Estos. una vez puestos en marcha, pue-
den ser transferidos a otras sociedades las que, para
poder utilizarlos. deben o no efectuarles algunos cam-
bios. A este hecho se le conoce como adaptacin.

Cuando una sociedad recurre a la innovacin con el obje-


to de difractarse, se dice que ha sido motivada por fuer-
zas endgenas. En cambio. cuando una sociedad recurre
a procesos adaptativos. se que dice su difraccin obede-
ce a fuerzas exgenas. Es por esta razn que se puede
hablar de sociedades endo-prismticas y de sociedades
exo-prismticas.

El concepto de modelo exo-prismtico nos proporciona el


punto de arranque para analizar los cambios de la admi-
nistracin pblica de las sociedades en transicin. Dichos
cambios se contemplan como una respuesta al estmulo
que proporciona el mundo exterior y afecta, a su vez, a
los aspectos polticos, sociales, culturales, etctera. Cuan-
do estos efectos son deseados, podemos hablar de desa-
rrollo positivo. Cuando no lo son, de desarrollo negativo.

Las ciencias sociales y el modelo prismtico


El punto de vista pandisciplinario

La relacin de interdisciplinariedad de las ciencias socia-


les requerida para las sociedades en transicin, es dife-
rente de la exigida por las sociedades difractadas: En
stas, aun cuando las esferas institucionales operan en
forma relativamente autnoma, siempre existe cierta in-
teraccin entre ellas. Por lo tanto, lo que se requiere en
este tipo de sociedades es solamente una comunicacin

Erika Doring

176
entre los distintos especialistas, no una mezcla de espe-
cialidades.

Al analizar un sistema prismtico, en cambio, el adminis-


trador pblico, por ejemplo, no solamente necesita la
ayuda de otros especialistas. sino que tiene que estar en
continuo contacto con ellos para poder explicar el fen-
meno administrativo de su sociedad. Esto se debe preci-
samente a la relacin tan estrecha que existe entre todos
los sistemas que integran las sociedades prismticas.

En una sociedad prismtica. la relacin que existe entre


la ciencia poltica y la administracin pblica. es muy
grande ya que slo cuando la sociedad alcanza un alto
grado de desarrollo, puede darse una divisin entre una
esfera y la otra. Comnmente ocurre que los administra-
dores pblicos tienen que ocuparse de actividades polti-
cas y los polticos de actividades relacionadas con la ad-
ministracin.

Lo mismo ocurre en el caso de la relacin existente entre


el derecho y la administracin pblica.

Por formal se entiende la norma oficial, la teora de lo que


debe hacerse, lo expresado en constituciones, leyes, re-
glamentos, etctera. Por efectivo, en cambio, se entiende
lo que realmente sucede, la conducta no oficial, lo infor-
mal, el verdadero comportamiento de la gente. Si en Oc-
cidente no existe una total unin entre lo formal y lo efec-
tivo, en las sociedades prismticas esta unin es prcti-
camente inexistente debido al alto grado de formalismo
que las caracteriza. Por esta razn, el derecho en una
sociedad prismtica no refleja el verdadero sentir de los
miembros de la sociedad, y por esta misma razn, la teo-
ra jurdica de occidente en donde existe un mayor con-

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
177
senso de la poblacin, no es vlida para los pases en
transicin en donde no existe tal consenso.

Respecto a la antropologa, se puede decir que sta in-


tenta analizar a la sociedad como un todo, aunque la gran
mayora de los antroplogos prefieren dejar a un lado los
aspectos polticos y administrativos de la sociedad, de
aqu que el material objeto de estudio de los antroplogos
es difcilmente til para analzar los sistemas polticos y/o
administrativos de un pas.

La relacin existente entre la sociologa y la administra-


cin pblica es evidente, aunque sucede algo parecido
que con la antropologa, ya que los socilogos tienden a
realizar sus estudios en instituciones o problemas socia-
les muy particulares. Sin embargo; en este campo ha
habido autores como Weber, Parsons y otros que han
tratado de analizar a la sociedad abarcando todos los
fenmenos y aspectos que la configuran, pero ellos son
la excepcin. La mayor parte de la literatura sociolgica
est basada en conceptos que resultan poco apropiados
para el estudio de sociedades en transicin.

De los temas sociolgicos y ms vinculados a lo adminis-


trativo, destaca el estudio de las burocracias. Sin embar-
go, si la sociologa no nos proporciona una gua clara
para entender las diferencias entre el tipo de burocracia
difuso que se encuentra en las sociedades tradicionales y
los tipos de burocracia difractada de las sociedades mo-
dernas, mucho menos ha contribuido al entendimiento de
la estructura burocrtica en una sociedad en transicin.

Es muy importante el anlisis de la burocracia porque una


sociedad moderna se caracteriza por el grado de difrac-
cin, de separacin entre la poltica y la administracin y
por la existencia de instituciones especficas para cada

Erika Dottnq

178
una de estas actividades. Bajo estas condiciones, la bu-
rocracia tiende a ser solamente una maquinaria adminis-
trativa, subordinada polticamente.

Por el contrario. en una sociedad prismtica, la burocra-


cia alcanza niveles altsimos y de influencia por lo que el
estudio de este fenmeno en las sociedades en transicin
resulta indispensable.

SEGUNDA PARTE
El modelo prismtico: Ecologa administrativa

Mientras ms prismtica es una sociedad, sus estructuras


administrativas se encuentran ms entremezcladas con
los aspectos sociales, econmicos, polticos y culturales.
Por lo tanto, para entender cabalmente el subsistema
administrativo es necesario penetrar en el estudio de los
dems subsistemas.

La ecologa econmica. El modelo "bazar-cantina"

La economa en una sociedad prismtica, se encuentra


ntimamente ligada a otros factores que podran llamarse
"paraeconmicos" tales como el poder poltico y la in-
fluencia. Desde el punto de vista del modelo econmico
formal, estos factores se escapan del anlisis estricta-
mente econmico, ya que pertenecen ms al campo de la
sociologa, de la poltica o de la antropologa. Sin embar-
go, en el modelo prismtico, en donde, como ya se dijo
existe un gran formalismo, lo qu aparenta ser algo ex-
clusivo del mercado, est influenciado por muchos otros
aspectos o factores distintos al mismo, llamados factores
de "arena". Se entiende por factores de "arena" aquellas
consideraciones que determinan el balance del poder, de

Antologa sobre Teora de


la Admnistracin Pblica
179
prestigio. de solidaridad. etctera. En cambio los factores
de mercado son los determinantes del precio.

En una sociedad difractada los precios son determinados


fundamentalmente, por factores de mercado y la influen-
cia de los factores de arena es mnima.

En una sociedad difusa. los factores de arena prevalecen


sobre los del mercado

En una sociedad prismtica. ambos factores se combinan


para determinar los precios.

Dicho en otras palabras. en una sociedad prismtica la


economa se caracteriza por la indeterminacin de los
precios, ya que stos fluctan de acuerdo con la relacin
existente entre comprador y vendedor, en funcin del
poder, prestigio, lazos de solidaridad, experiencia en el
regateo, etctera. De esto surge la idea del autor de rea-
lizar un parangn de la economa de las sociedades en
transicin con los bazares tpicos del Oriente. La indeter-
minacin de los precios se manifiestan no slo en la ven-
ta de bienes. sino tambin de servicios. tierra y otros.

La dinmica del desequilibrio. Desarrollo negativo

En el modelo prismtico, el desarrollo econmico est


fuertemente ligado a procesos que conducen a la inesta-
bilidad poltica y la desorganizacin social.

Es verdad que la experiencia ha demostrado que existe


una correlacin positiva entre los niveles altos de produc-
tividad, menor desigualdad, mayor seguridad. democracia
y estabilidad social. sin embargo. esto es solamente vli-
do para los pases altamente desarrollados, para los pa-
ses difractados.

Erika Dorinq

180
Lo que sucede en el modelo prismtico, es exactamente
lo contrario. Mientras ms desarrollo econmico se logra,
mayor es la desigualdad en la distribucin del bienestar.
Por lo tanto, se puede decir que el tipo dominante de de-
sarrollo en el modelo prismtico, es negativo.

lites prismticas. Estratificacin caleidoscpica

Por estratificacin "caleidoscpica" se entiende, un cam-


bio continuo de comunidades y estratos traslapados. Para
entender esta fenmica debemos analizar tres valores:
poder, bienes y educacin en relacin con su intervencin
en un modelo exo-pnsmtico.

En todas las sociedades estos valores tienden a agluti-


narse. La posesin de uno de ellos tiende a reforzar la
habilidad para adquirir los otros.

En las sociedades industriales de Occidente, por ejemplo,


la posesin de bienes tiende a conferir poder y educa-
cin. En cambio, en otras sociedades, el proceso ha sido
a la inversa, ya que la adquisicin inicial de poder confie-
re bienes, mientras que el hombre que slo posee, no
necesariamente adquiere poder.

Es necesario distinguir los trminos lite y clase gober-


nante. Por lite se entiende a aquellos miembros de una
sociedad que detentan el poder y por clase gobernante
entendemos aquellos miembros de una sociedad de don-
de puede reclutarse la lite.

Muchos miembros de la clase gobernante poseen bienes


pero su membresa no dependi necesariamente de s-
tos sin embargo, en ocasiones, la posesin de sus bienes
puede muy bien provenir de su membresa de la clase
gobernante.

Antologa sobre Teoris de


la Administr.acin Pblica
181
A un nivel muy alto de generalizacin, se puede decir que
las lites en la sociedad difusa son reclutadas a travs de
criterios de adscripcin, mientras que en las sociedades
difractadas son reclutadas bajo criterios de alcance, de
logros. Es decir, la condicin de clase gobernante en las
sociedades difusas. se logra por razones de nacimiento,
sexo, edad, pertenencia a una clase o familia y hasta, en
ocasiones, por cualidades mgicas o sobrenaturales co-
mo es el caso de los lderes carismticos. En cambio, la
clase gobernante en una sociedad difractada incorpora,
presumiblemente. a cualquier persona que rena deter-
minados requisitos determinantes de su factibilidad a as-
pirar a la lite.

En el modelo prismtico, el reclutamiento de la lite es


parcialmente adscriptivo (como en el caso de las socie-
dades difusas) y parcialmente logrado. alcanzado (como
en el caso de las sociedades difractadas). En este tipo de
sociedad, la clase gobernante tendr ms miembros que
en el modelo difuso pero menos que en el difractado.

El papel de los partidos. Oficial y combativo

En los sistemas difusos no puede haber una estructura


poltica concreta ya que todos los grupos se encuentran
funcionalmente difusos y se llega a formar parte de la
lite a travs de la adscripcin. En cambio, en una socie-
dad difractada existen canales perfectamente separados
para el reclutamiento de la lite. As como el mercado se
convierte en el canal para la movilidad econmica, y la
escuela para la adquisicin de conocimientos, la va para
tener acceso al poder son los partidos.

El papel que juegan los partidos polticos puede ser de


diferente ndole. Algunos limitan sus funciones a la nomi-
nacin de candidatos para ocupar puestos polticos, otros

Erika Dotinq

182
se interesan en el proceso de toma de decisiones, otros
intervienen ms directamente en el gobierno, dominando
los aparatos administrativos del Estado.

En sistemas en donde el poder est concentrado, en don-


de la economa est organizada ms a travs de la redis-
tribucin que de las estructuras de mercado, podemos
esperar que los partidos polticos se conviertan en un
vehculo de dominacin sobre el gobierno. En contraste,
en donde el poder est disperso y en donde la economa
est organizada a travs del mercado, los partidos polti-
cos limitan su papel al de reclutadores para la lite.

En el modelo prismtico, los partidos polticos aparecen


de nombre, pero en la prctica no cumplen con las fun-
ciones reales de un partdo poltico.

Vas de reclutamiento para la lite

En el sistema prismtico, la burocracia lejos de ser pura-


mente un aparato administrativo para la ejecucin de las
polticas, se convierte en un vehculo para el reclutamien-
to de la lite.

Los partidos polticos oficiales estn formados por miem-


bros de la lite burocrtica, y han sido creados como un
instrumento factible de ser utilizado contra el surgimiento
de otras lites, y cooptan a miembros del partido hostil
para conseguir su cooperacin con el rgimen en el po-
der.
Estructura social, policomunalismo y "Clects"

Los miembros que forman una sociedad pueden no gus-


tarse unos a otros, no pensar de modo similar, no hablar
la misma lengua, pero al actuar dentro de un mismo am-
biente conforman una misma sociedad.

Antologia sobre Teora de


la Administracin Pblica
183
Con frecuencia se utiliza la palabra comunidad como si-
nnimo de sociedad. pero existe una diferencia entre am-
bos trminos. En una sociedad puede haber muchas co-
munidades y una misma persona puede pertenecer indis-
tinta y simultneamente a varias de ellas.

El patrn tpico de un sistema difuso incluye una o ms


comunidades grandes y mltiples comunidades peque-
as

En el sistema difractado. por el contrario, existe una co-


munidad nacional. Todos los miembros de las sociedades
se encuentran asimilados por la lengua predominante.

La sociedad prismtica cae entre estos dos extremos.


Cuando una sociedad est compuesta por varias comu-
nidades se habla de policomunalismo, el cual puede exis-
tir tanto en villas lejanas como en centros urbanos.

En una pequea comunidad tradicional, el intercambio


comercial es mnimo. mientras que la produccin para
autoabastecimiento es la pauta caracterstica. El modo de
vida de una sociedad rural tradicional est organizadoal-
rededor del mantenimiento de la armona y la solidaridad.

En las sociedades industriales en cambio, hasta las acti-


vidades rurales estn orientadas hacia el logro de nor-
mas, de ideales igualitarios y de fines materiales. Las
obligaciones contractuales se encuentran claramente se-
paradas de las familiares o de amistad.

Clects, organizacin prismtica

Llamamos C/ects al tipo de organizacin que tiene analo-


gas tanto con las sociedades tradicionales como las mo-
dernas. Este trmino ha sido creado ante la inexistencia

Erika Dotinq

184
de uno que nos sirva para entender una situacin inter-
media como es el caso del modelo prismtico. Este tr-
mino est compuesto por las palabras "clique" (pandilla y
"clan" (secta).

Cada clect toma sus miembros de una comunidad en


particular Aplica sus normas selectivamente a los miem-
bros de esa comunidad y sus funciones manifiestas son
sus objetivos econmicos, religiosos. poltico, educativos
o sociales.

Los clects no solamente reflejan las diferencias sociales


del "policomunalismo". sino que tambin las refuerzan.

El hecho de que cada clect est buscando conseguir pri-


vilegios para los miembros de su comunidad y haciendo
lo opuesto con los miembros de otras, la posible integra-
cin de una sola comunidad nacional se hace cada vez
ms difcil.

La importancia de identificar los clects como forma dife-


rente de organizacin, se basa no solamente en sus ca-
ractersticas que lo hacen ser diferente, sino tambin en
el hecho de que constituyen la forma tpica de organiza-
cin prismtica.

Smbolos prismticos: mitos, frmulas y cdices

Uno de los aspectos que diferencia a los hombres de los


animales, es la habilidad que tienen los primeros, de sim-
bolizar; es decir, de percibir no solamente los eventos y
objetos tal y como ocurren, sino tambin formas abstrac-
tas que han sido consideradas convencionalmente como
representativas de objetos o eventos.

Amologa sobre Teora de


la Administracion Pblica
185
A pesar de que la simbolizacin es universalmente huma-
na, existen diferentes grados o niveles, en la sociedad
prismtica podemos hablar de tres: mitos, frmulas y c-
dices.

Al hablar de mitos nos estamos refiriendo a las normas,


los valores bsicos, las metas u objetivos. Es decir, al
propsito ltimo por el cual se gua la sociedad.

En el nivel de frmulas pensamos en las reglas con las


cuales una sociedad distingue lo elegido de lo rechazado,
atribuye derechos u obligaciones, separa un grupo de
otro, decide quin debe hacer qu y defender sus reglas.

En el nivel de cdices examinamos las polticas especfi-


cas, los programas y decisiones que resulten de la accin
poltica y administrativa y el formato general que le dan
forma.

TERCERA PARTE
Administracin pblica prismtica. El modelo "Sala"

En trminos generales se puede decir que los gobiernos


son los encargados de proporcionar la gran mayora de
los requisitos necesarios para lograr el desarrollo econ-
mico de un pas, tales como la red de comunicaciones y
transportes, las facilidades para la educacin, servicios
de salud pblica, etctera.

Las polticas de regulacin vienen siendo algo tan impor-


tante para el desarrollo como los mismos servicios que
provee el gobierno.

Hemos visto que la debilidad administrativa obstaculiza el


desarrollo econmico. La queja ms comnmente emitida
es respecto al personal pblico. Se dice que es excesivo,

Erika Dorinq

186
que los servicros que presta no son aprovechados ple-
namente, y que frecuentemente no est calificado ni por
su experiencia ni por su entrenamiento.

La sobrecentralizacin y la pobre coordinacin parecen


ser otro de los problemas bsicos de la administracin de
los paises subdesarrollados.

Bajo estas condiciones, la administracin parece estar


ms interesada en proteger y mantener el status, las re-
laciones y los privilegios que lograr metas organizaciona-
les

Poder burocrtico

Uno de los puntos que ms ha importado a los estudiosos


de la administracin pblica ha sido la eficiencia y la efec-
tividad en la implantacin de polticas. Esta orientacin
est bien ejemplificada en el famoso POSDCORB de
Gulick que analiza al proceso administrativo en trminos
gerenciales.

El administrador es considerado como el elemento princi-


pal de la organizacin del Estado de coma neutral, y co-
mo en que lo poltico, y de aqui que se le considera in-
condicional de su patrn y, el poltico.

Sin lugar a dudas, la literatura sobre el control en la ad-


ministracin y la responsabilidad del servidor pblico,
trata el problema del poder burocrtico. Sin embargo la
mayora de estos escritos dan por supuesta la existencia
de instituciones polticas y jurdicas capaces de imponer
su autoridad sobre los oficiales pblicos. Todos estos su-
puestos varan si tratamos de analizar el modelo prism-
tico, ya que descansan en premisas vlidas solo para
sociedades difractadas en las cuales la funcin poltica y

Antologa sobre Teoiia de


la Administracion Pblica

187
la administrativa se encuentran institucionalmente sepa-
radas. No existe o no debe existir poder burocrtico.

En el modelo prismtico. parece claro que los burcratas


ejercen. con frecuencia. un poder muy considerable y que
tienen intereses no muy claros.

De lo anterior se desprende la siguiente hiptesis: el gra-


do de eficiencia administrativa de una burocracia vara
inversamente al peso de su poder. De aqu surge la idea
de que la eficiencia administrativa es un sistema prismti-
co es menor que en el sistema difuso y que. desde luego.
en el difractado.

El concepto de eficiencia debe diferenciarse del de efecti-


vidad. Esta se refiere al grado en que se lleva a cabo un
objetivo y el primero al costo que se necesit para su
consecucin. Las burocracias prismticas pueden ser
ms efectivas que las difusas ya que pueden operar l-
neas areas. ferrocarriles, construir plantas de energa,
estaciones de televisin. etctera, que tecnolgicamente
son inalcanzables para una burocracia difusa, pero cuyo
costo es muy alto.

En otras palabras, un gobierno prismtico puede hacer


ms cosas de las que ni siquiera imagina hacer uno difu-
so, pero a un costo social muy elevado.

El bur prismtico o "sala"

Cuando analizamos el escenario econmico, encontra-


mos til emplear trminos particulares para distinguir las
situaciones difusas, prismticas y difractadas.

En el caso de la burocracia, el bur puede ser definido


como el escenario burocrtico en los tres modelos; sin

Erika Dorinc;

188
embargo, para el modelo prismtico hemos elegido la
palabra sala, que con frecuencia es utilizado para deno-
minar una oficina gubernamental en latinoamrica. El
autor hace referencia a la "antesala" que se hace cuando
se acude a una oficina pblica.

Hemos visto el modelo bazar-cantina en el modelo eco-


nmico caracterstico de las sociedades prismticas, ba-
sado en la indeterminacin de los precios. En relacin
con la administracin esta indeterminacin se da en rela-
cin con el presupuesto, los salarios, etctera. En el mo-
delo difractado se supone que los servicios que propor-
ciona el gobierno estn destinados al pblico en general
sin distincin. Cada ciudadano, independientemente de
su clase, casta o comunidad a la que pertenezca, es me-
recedor de esos servicios y al mismo costo. Pero bajo la
indeterminacin de precios se hacen discriminaciones de
acuerdo con el status social o con la influencia personal
de cada cliente.

El gobierno tambin compra servicios. Paga salarios. En


el modelo de mercado, en el que existe determinacin de
precios, el rango de los salarios est basado en las res-
ponsabilidades de una posicin o en la preparacin de los
empleados. Con la indeterminacin de precios el pago
est determinado ms por factores tales como la situa-
cin de la persona, su relativa influencia y la comunidad
de la que proviene.

En el modelo sala, la indeterminacin de precios se tra-


duce, por ejemplo, en el presupuesto asignado a un or-
ganismo pblico a diferencia del asignado a otros, inde-
pendientemente de que lo requiera o no. Asignacin que,
en muchas ocasiones depende de la habilidad e influen-
cia que ejerza el titular.

Antologa sobre Teora de


la Administrscion Pblica
189
La forma convencional de ver al proceso administrativo
presupone una relacin positiva entre el administrador y
su clientela y los burcratas se encuentran motivados
para hacer vlido lo anterior ya que esto presupone reco-
nocimiento, promocin y aumento de salario.

El no cumplimiento e ineficiencia, en cambio, traen consi-


go castigos y hasta una posible reduccin de su ingreso.

Este modelo es relevante para la mayora de los sistemas


difractados, pero en el caso de los prismticos resulta
irrelevante.

La relacin entre clientela y administradores, en un sis-


tema prismtico, est estructurada de tal forma que no
solamente permite, sino que auspicia la violacin ms
que la ejecucin de las leyes.

Burocratismo y reclutamiento para la lite

El patrn de reclutamiento para la lite que caracteriza al


modelo prismtico, tiene tambin consecuencias impor-
tantes para la administracin pblica ya que afecta la
eficiencia de los oficiales de las salas. Hemos visto que
en el modelo difractado el reclutamiento de la lite poltica
se lleva a cabo bsicamente fuera de la burocracia, prin-
cipalmente a travs de los partidos polticos. En contras-
te, en el modelo prismtico, la caracterstica es el nepo-
tismo. Este es la forma prismtica de reclutamiento, en la
que las consideraciones familiares dominan los nombra-
mientos.

En el modelo difractado los requisitos dentro de una ofici-


na son meramente profesionales, pero en el modelo
prismtico estn incluidos tambin los deseos de poder.
As, el oficial de sala es, en la prctica, no solamente re-

Erika Dotitu;

190
clutado por sus cualidades tcnicas, sino tambin con
miras a su movilidad poltica, su capacidad de llegar a
tener un status dentro de la lite o de ayudar a otras per-
sonas a que realicen sus ambiciones.

Ciertamente, si el personal es escogido tomando en


cuenta su poder potencial y su lealtad hacia sus superio-
res, en vez de sus cualidades profesionales el resultado
es, seguramente, una prdida de eficiencia administrati-
va.

Conclusiones

La sntesis anterior nos permite visualizar la forma en que


Fred W. Riggs concibe a la administracin pblica de los
pases en vas de desarrollo. Es importante destacar que,
desde mi punto de vista, uno de los problemas metodol-
gicos que este trabajo presenta, es que ncorpora a todos
los pases subdesarrollados dentro de una misma gene-
ralidad. Resulta importante sealar que el profesor Riggs
basa toda su teora en la experiencia personal que tuvo
viviendo en algn pas de Asia y a partir de ella establece
una serie de generalidades no siempre acertadas al caso
latinoamericano y mucho menos al mexicano. No obstan-
te, algunos de los juicios emitidos se aproximan a nuestra
realidad y sobre todo, contribuyen al anlisis de las lla-
madas "sociedades prismticas"

En relacin con este trmino, el autor lo utiliza haciendo


un parangn con lo que ocurre con un rayo de luz que se
introduce en un prisma y que al salir de l, se difracta,
mientras que no se sabe qu es lo que ocurre dentro del
prisma. De esta manera es que l habla de "sociedades
difusas", que son aquellas sociedades ms subdesarro-
lladas, ms simples y ms atrasadas de nuestra orbe, en
donde las estructuras sociales y las funciones que desa-

Antologa sobre Teora de


la Administrscion Pblica
191
rrolla se encuentran totalmente confundidas a grado tal
que la funcin administrativa no se desarrolla por una
estructura ad hoc, sino que son varias las estructuras las
encargadas del desempeo de la misma. Y lo mismo ocu-
rre con el resto de las funciones que se desarrollan en
dichas sociedades. En el extremo opuesto a este tipo de
sociedades, ubica a las "sociedades difractadas" modelo
que corresponde a las sociedades ms industrializadas,
ms desarrolladas de Occidente, caracterizadas, por
oposicin a las "difusas" por un alto grado de especifici-
dad de las estructuras y, por ende, de las funciones que
se desarrollan en su interior. Las "sociedades prismti-
cas", por su parte, seran entonces las ubicadas entre dos
extremos y que mantienen caractersticas de las otras
dos

La utilizacin de modelos para ejemplificar los modelos


econmicos, sociales, polticos y administrativos prevale-
cientes en la sociedad "prismtica", resulta sumamente
novedoso y refleja una vez ms, sus vivencias en los pa-
ses asiticos. Un ejemplo de esto es el modelo "bazar-
cantina" que emplea para describir el sistema econmico.
El modelo "sala" para caracterizar el sistema administrati-
vo es tambin sugerente aunque, desde mi punto de vis-
ta, resulta demasiado simplista.

No obstante lo anterior, considero que este autor refleja


de manera muy clara y precisa toda una corriente de
pensamiento que tuvo vigencia y que coadyuv a la for-
macin de la teora de la administracin pblica.

Una lectura de la obra completa nos permitira rescatar lo


que an es vlido y rechazar lo ya superado, no slo
desde el punto de vista de la administracin pblica, sino
tambin de la metodologa empleada en su investigacin.

Erika Dotinq

192
ACERCA DEL TAMAO DEL ESTADO
DE MXICO; BREVES NOTAS EN
RETROVISIN y PERSPECTIVAS

Roberto Rives Snchez

Introduccin

os Estados nacen y crecen de acuerdo a circunstan-

L cias histricas especficas y a necesidades sociales


y polticas. incluidas las razones del Estado. Se des-
arrollan durante muchas pocas tendiendo a expandirse.
sin embargo en cuanto aparecen movimientos de crisis
econmica. por lo general, tienden a reducirse. Cul
debe ser su tamao en una poca de expansin y cul en
una de crisis? Esto no es algo fcil de precisar pero cons-
tituye el propsito de este artculo, tomando como base el
desarrollo del Estado mexicano.

El primer caso, el criterio utilizado atiende a la necesidad


de cubrir ms beneficios, prestaciones y servicios, y por
tanto agrandarse; el sequndo, se atiende a escoger como
criterio lo indispensable y posible financieramente, de
manera que el Estado se plantea para s el dilema de es-
coger entre lo que no puede dejar de proporcionar y los
servicios o tareas que s puede eliminar.

Considero que cualquier anlisis debe diferenciar por prin-


cipio cules son las instituciones polticas del Estado y
cul es su aparato econmico. La determinacin del ta-
mao del Estado hecha por medio de los rganos polti-
cos es relativamente fcil porque sus funciones estn
precisadas por la Constitucin Poltica y de ella deriva su

* Maestro en Administracin Pblica y profesor en la Facultad de Cien-


cias Politicas y Sociales de la UNAM

Antologa sobre Teora de


la Admmistrscion Pblica

193
legitimidad: en las instituciones que surgen del principio
de la divisin de poderes no hay criterios nicos que nos
sealen o receten cmo y por qu deben ampliarse o re-
ducirse los rganos polticos Sirva de ejemplo a ello la
cuestin de s debe exrstir o no una Vicepresidencia, la
ampliacin de 300 a 500 el nmero de los diputados y
dentro de estos la existencia de los plurinominales etcte-
ra

Sin embargo, respecto del aparato econmico las empre-


sas estatales pueden aumentar o disminuir y la esencia
del Estado puede no trastocarse, y ste pretende ser el
objetivo y poltica del Gobierno Mexicano desde el ao
1982. desprenderse de diversas empresas creadas bajo
diferentes pocas y formas jurdicas porque est siendo
presionado para ello, tanto por organismos financieros
internacionales como por el sector privado nacional que
exige se le transfieran ms empresas y reas antes ma-
nejadas por el Estado.

Aqu no hay un principio jurdico-poltico, sino una de-


manda apoyada por una ideologa: la del neoliberalismo.
As el Estado no va sino lo llevan fuerzas externas e in-
ternas y en ese sentido se inscribe el actual planteamien-
to de la Reforma del Estado mexicano.

1. - La formacin del Estado

La independencia poltica del exterior trajo consigo de


manera inmediata el problema de constituir a la nacin,
de crear un Estado acorde a nuestras caractersticas y de
circunstancias de entonces. Por ello se delinearon dos
grandes tendencias que pugnaron por cinco dcadas
(1821-1867) por darle forma, contenido y presencia al
Estado mexicano.

Roberto Rives Sncbc:

194
De un lado, los partidarios de un Estado centralizado ba-
sado en la religin catlica como lazo unificador entre los
mexicanos, nada de Congresos legislativos ni representa-
cin poltica, restriccin de libertades (particularmente las
de imprenta y creencias), mantenimiento de los privile-
gios. seguridad pblica y en general continuar con el or-
den de cosas heredado de la Colonia, incluso a costa de
crear un gobierno monrquico presidido por algn rey o
prncipe extranjero.

En el extremo opuesto. los partidarios del liberalismo, que


planteaban la forma de organizacin federal del Estado.
las libertades y derechos individuales, representacin
poltica y divisin de poderes, la reforma econmica (su-
presin de trabas al comercio, mejoras a caminos, etcte-
ra), promover la educacin, moralizar el ejrcito, autono-
ma de las entidades federativas.

Durante el periodo sealado, liberales y conservadores se


alternaron en el poder a fin de encauzar una sociedad
que no acababa de morir y otra que no acababa de nacer,
tal y como la defini Jess Reyes Heroles. Dadas las
condiciones del pas y la sociedad (falta de comunicacio-
nes, elevado ndice de analfabetismo, gran estratificacin
social, economa de autoconsumo sobre la base de bie-
nes familiares, etctera) result difcil lograr el asenta-
miento y reconocimiento del Estado por medio de un do-
cumento constitucional, no obstante que se dictaron 7 en
un lapso de 30 aos.

Este mismo periodo, caracterizado por la prdida de la


mitad del territorio, inestabilidad de los Poderes Ejecutivo
(47 cambios de titular, 11 de ellos a favor de Santa Anna)
y Legislativo (varios Congresos Constituyentes, otros ms
disueltos, golpe de Estado) la administracin pblica con-
solida y acrece sus funciones a partir del Decreto del 8 de

Antologa sobre Teoria de


la Administrecion Pblica
195
noviembre de 1821 que estableci cuatro Secretaras de
Estado para atender los ramos siguentes: Guerra y Mari-
na (para defender la naciente soberana), Relaciones Ex-
teriores e Interiores (a fin de promover el reconocimiento
a nuestra independencia, relaciones culturales, comercia-
les y de otros tipos, e internamente las relaciones con el
poder Legislativo, los jefes polticos de los estados, ayun-
tamientos constitucionales y algunos asuntos econmicos
tales como caminos, correos, propios y arbitrios, etcte-
ra), Justicia y Negocios Eclesisticos (que era el recono-
cimiento del Estado a la influencia del clero en el pas y
con asuntos tales como la presentacin de arzobispos,
curas, la administracin de la justicia, entre otros) y la de
Hacienda (recaudar y clasificar las rentas pblicas, los
emprstitos, aranceles, aduanas, etctera).

Sin embargo, en Mxico, y a diferencia de los pases lla-


mados desarrollados, el papel del Estado no se limit a la
defensa y polica sino desde temprana edad se aboc al
fomento econmico-social (dada la falta de espritu em-
presarial tan desarrollado bajo la tica protestante del
capitalismo pero tan escaso como reprimido por el
absolutismo e idiosincrasia espaola). A diferencia de
aquellos pases, en el nuestro la principal fuente de
capital no fue la agricultura sino el comercio.

As, "desde los primeros gobiernos se abri la discusin


en torno al papel sobre la economa a travs de una ac-
cin librecambista versus una proteccionista, de manera
que bajo Iturbide se aplic un sistema arancelario en ex-
tremo liberal, pero bajo Vicente Guerrero el pndulo oscil
al proteccionismo al establecer barreras a la importacin
en los textiles, principalmente de algodn. Sin embargo
esto se consider insuficiente al aceptarse que "El siste-
ma puramente prohibitivo no puede por s solo hacer que
la industria florezca: se necesitan otros elementos tales

Roberto Rives Snchez

196
como una poblacin abundante. capital y maquinaria ade-
cuada ... deben procurarse fbricas que produzcan los
articulas de mayor consumo y que sean tambin los ms
fciles de establecer. 1

Bajo este criterio el gobierno federal cre en 1830 el Ban-


co de Fomento a la Industria Nacional, mejor conocido
como Banco de Avo. adscrito a la Secretara de Relacio-
nes Exteriores e Interiores, a fin de otorgar crditos para
estimular el desarrollo de la industria textil. principalmen-
te

En 1841 se establecieron las Juntas de Fomento de velar


por la prosperidad del comercio en ciudades y puertos
martimos. Casi al mismo tiempo. con la disolucin del
Banco de Avo en 1842. se dio paso al establecimiento de
la Direccin General de Industria Nacional, y poco des-
pus en 1853 se cre la Secretara de Fomento, Coloni-
zacin, Industria y Comercio.

Los asuntos a ella encomendados fueron la formacin de


una estadstica de las diversas actividades productivas, el
fomento de los ramos industriales y mercantiles, coloniza-
cin, vas de comunicacin, obras y exposiciones pblicas
entre las ms importantes.

Al mediar el siglo XIX se form una noticia completa de


todos los empleados que sirven en la administracin p-
blica y en la que se incluan los cesantes y jubilados, los
empleados de las administraciones particulares de los
estados (que sumaban unas diez mil personas) y otras
veinte mil que "por lo bajo se ocupaban en el servicio ju-

1Atamn, Lucas. Memoria de la Secretara de Relaciones Exteriores


1830.

Antologa sobre Teora de


la Admnistracin Pblica
197
dicial y municipal. instruccin pblica hospitales y otros
establecimientos que sostiene el Estado en todas las po-
blaciones de la Repblica, no parecer exagerado asegu-
rar que pasa de treinta mil el nmero de empleados ..." ,2
que atendan a una poblacin de 8,247,660 personas.

Estas cifras presentaban entonces una proporcin de un


empleado de la administracin pblica por cada 275 mil
personas.

En ms de una ocasin se lleg a culpar a la Constitucin


poltica. federal o central. de ser la causante de la infelici-
dad pblica, sin embargo todos coincidan en el papel que
tocaba desempear al Estado y a la sociedad. Luis Miguel
Martinez seal, al referirse a "los medios para mejorar la
administracin pblica", que los individuos deban des-
arrollar con su trabajo o su capital todas las fuentes de
riqueza posibles, y por otro que la administracin pblica
deba asegurar esta marcha productiva creando un servi-
cio de polica para proteger la marcha de los negocios, las
garantas individuales; un sistema que, sancionado por la
sociedad, corrigiera los delitos, vicios e inmoralidades que
ocurrieran en ella."

Bajo tales planteamientos se vislumbra ya la relacin, an


cuando incipiente, del Estado y la sociedad, pero tambin
del Estado y el mercado; sin embargo el Estado no consti-
tua an una entidad autnoma, diferenciada de otros
grupos sociales ya que la organizacin y funciones ecle-
sisticas impedan su asentamiento. En adicin a ello, la
unidad poltica de la nacin se vea obstaculizada por la
falta de comunicaciones que facilitaran el ejercicio del

2 Alamn, Lucas. Memoria de la Secretara de Relaciones Exterio-


res,1830.
3 Hermosa, Jess. Manual de Geografia y Estadistica de la Repblica
Mexicana en 1857. Edicin facsimilar del Instituto Mora.

Roberto Rives Sinchez

198
poder en todo el pas: la escasa integracin fsica impeda
la unificacin poltica y administrativa y ms an la eco-
nmica. Por su parte el mercado era prcticamente in-
existente. mejor dicho muy limitado y no tenia tampoco un
carcter nacional.

Tras la cada del rgimen dictatorial y centralista de Santa


Anna. durante la dcada de los aos cincuenta se perfilan
las bases para lograr la autonoma del Estado a partir del
proyecto nacional e ideologa liberal jefaturada desde la
Presidencia de la Repblica por Jurez.

La avanzada liberal empez por suprimir los tribunales


especiales (Ley de Jurez 1855), por transformar el rgi-
men de propiedad con el derecho sobre desamortizacin
de fincas rsticas administradas por las corporaciones,
civiles o eclesisticas (Ley Lerdo 1856); por dar recono-
cimiento constitucional expreso a las libertades y dere-
chos del individuo (enseanza, pensamiento, imprenta,
peticin, asociacin, inviolabilidad del domicilio y la pro-
piedad, industria y comercio libres, el ejercicio del patro-
nato por las autoridades federales) y poco despus por
las Leyes de Reforma (nacionalizacin de los bienes
eclesisticos; retiro de la legacin de Mxico ante la San-
ta Sede; secularizacin de hospitales; extincin de comu-
nidades religiosas), todo lo cual en su conjunto favoreca
la completa separacin de las esferas e intereses polti-
cos y eclesisticos.

El 23 de febrero de 1861, Jurez expidi un Decreto reor-


ganizando el aparato pblico-administrativo del Estado en
el que reafirmaba las cuatro tareas iniciales, (Relaciones
Exteriores, Gobernacin, Hacienda y Crdito Pblico,
Guerra y Marina) dando un nuevo carcter al Estado que
representaba, suprimiendo lo relativo a Negocios Ecle-
sisticos, se crea la Secretara de Fomento (con funcio-

Atttologis sobre Teoris de


la Adrninistrecin Pblica
199
nes tales como la libertad de industria y trabajo, comuni-
caciones, agricultura. comercio, minera. colonizacin,
obras pblicas entre otras) y la Secretara de Justicia e
Instruccin Pblica.

Sin embargo la escasez de recursos pblicos lo oblig,


slo dos meses despus, a reducir el aparato del Estado
a cuatro Secretaras eliminando las dos ltimas de las
seis sealadas.

Hasta la poca juarista. la sociedad mexicana se basaba


en su mayor parte en una economa de bienes producidos
por la familia para su propio consumo pero no se haba
desarrollado una produccin de bienes privados distribui-
dos a travs del y para el mercado. Hasta ese momento
la economa mexicana se caracterizaba por una mezcla
de bienes pblicos y bienes familiares, ambos no comer-
cializables. Al acceder a una etapa de paz y estabilidad
social, por la extincin de la lucha poltica frente al clero y
los conservadores (logro de Jurez) se redujeron los po-
sibles mrgenes de prdida derivada de la inseguridad
(en caminos, factoras, inversiones de capital) con lo que
el Estado facilit la generacin de excedentes productivos
lo que dio lugar al intercambio mercantil desarrollado.

A la llegada del rgimen de Porfirio Daz ste fue el pri-


mero en poder desarrollar una estrategia orientada al
desarrollo econmico basada en tres elementos:

a) El gobierno, encargado de crear las condiciones de


seguridad, estabilidad y estmulo para atraer el capital
extranjero.

b) El sector privado extranjero como base en la promo-


cin del crecimiento del pas.

Roberto Rives Sncnez

200
e) El sector privado nacional que se sumara al esfuerzo
de la inversin extranjera, directa y/o indirecta.

En tres dcadas la economa pas del autoconsumo al


intercambio mercantil, debido en gran parte a los flujos de
inversin extranjera (estadounidense, inglesa, francesa,
alemana) hacia las comunicaciones (ferrocarriles, telfo-
nos. telgrafos) el petrleo, la minera y la energa elctri-
ca, Solo en la industria manufacturera se tuvo una mayor
participacin de los capitales privados nacionales.

El gobierno de Daz disminuy impuestos a las importa-


ciones: otorg concesiones, subsidios y hasta exencin
de impuestos: regul pesos y medidas para el comercio,
devalu la moneda de un peso por dos dlares a dos pe-
sos por un dlar, elimin las alcabalas y con ello federali-
z los impuestos; Incidi en nuevos y mayores campos de
actividad econmica tales como la irrigacin, presas,
puentes, obras portuarias, faros, salubridad, saneamiento
y algunas ms que ampliaron la accin administrativa del
Estado.

Lo anterior se reflej en el Decreto del 13 de mayo de


1891 que seal el modo en que se distribuan los nego-
cios entre las Secretaras de Estado. En l se establecie-
ron las de Relaciones Exteriores, Gobernacin, Hacienda
y Crdito Pblico (a la que se le sum el Comercio), la de
Guerra y Marina; Se restableci la funcin de Fomento y
se cre la de Comunicaciones y Obras Pblicas. Poco
despus, en 1905 se cre la de Instruccin Pblica y Be-
llas Artes. As el aparato estatal se vea duplicado en su
tamao durante casi un siglo de vida independiente.

Sin embargo hubo dos aspectos sociales que no atendi


la poltica de conciliacin del rgimen de Daz:

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
201
r Por un lado. polticas pblicas para mejorar el tra-
bajo asalariado. ya que dadas las instituciones que
nos rigen -sealaba Diaz- le es imposible al go-
bierno invertir de manera directa en el mejora-
miento de la condicin del obrero. Slo mediante
la conservacin de la paz. el fomento de la indus-
tna y la Inversin de capitales puede el gobierno
aliviar su situacin."

r Por otro lado la poltica de deslindes. al quitarle la


tierra a los campesinos termin con la indepen-
dencia de stos frente a la demanda de mano de
obra del mercado y produccin fabril. en adicin a
que las alzas en los precios de las mercancas
eran superiores a las de los salarios, lo que se tra-
dujo en altos niveles de pobreza de la gran mayo-
ra de la poblacin.

Estos dos aspectos aunados a la inconformidad de otros


grupos que demandaban un mayor movimiento y acceso
a los puestos de direccin poltica-administrativa guber-
namental se rebelaron contra la estabilidad poltica y la
"paz" social de la dictadura de Daz.

11.- La consolidacin del Estado

El Congreso Constituyente de 1916-17 asign al Estado


objetivos de carcter social, dotando a ste con una fun-
cin reguladora y decisiva del sistema social; procede a
organizar a las clases sociales en grandes agrupaciones
y centrales corporativas (obreras, campesinas y empresa-

4 Romero, Matas. El Pensamiento Porfirista en las relaciones obrero-


patronales en Mxico en el siglo xx. Lecturas Universitarias W. 22
UNAM,1976.

Roberto Rives Snchez

202
riales) e incluso a un partido poltico nacional. Adems
acenta su intervencin econmica.

En paralelo a la institucionalizacin del gobierno presi-


dencial sancionado por el propio Constituyente (al elegir
en forma directa al Presidente de la Repblica y otorgarle
un cumulo cada vez mayor de facultades dispersas por
todo el articulado de la Constitucin Poltica, las que se
acrecentaron con sucesivas reformas a dicho ordena-
miento jurdico, y por absorber un conjunto de facultades
provenientes del mismo rgimen poltico conforme este se
desenvuelve. y principalmente una vez creado un partido
poltico concebido por su creadores como brazo del go-
bierno) el aparato estatal experimenta un crecimiento fun-
cional cada vez ms amplio al transferirse diversas faculta-
des de los gobiernos locales el federal en medio de nume-
rosas reformas a la Constitucin Poltica (la educacin en
1921, la seguridad social en 1943, los recursos hidruli-
cos en 1945, la legislacin laboral a numerosos ramos, el
establecimiento de contribuciones en 1949, y donde las
reas estratgicas que pasaron de cinco a ms de diez,
entre otras).

El proyecto nacional sancionado en 1917 hizo necesario


un aparato estatal de dimensiones mayores por lo que a
partir de entonces se crearon nuevos rganos econmi-
cos y administrativos (Departamentos de Estado, orga-
nismos descentralizados, empresas de participacin esta-
tal, fideicomisos, instituciones de crdito) en adicin a los
rganos polticos y a los poltico-administrativos segn la
funcin u objetos a desarrollar.

A las funciones Secretariales del siglo XIX (Relaciones


Exteriores, Gobernacin, Hacienda, Guerra y Marina,
Comunicaciones) se agregan en el ao de 1917 las de
Agricultura, Industria, Comercio y Trabajo, y bajo forma de

Antologa sobre Teoris de


la Administracin Pblica
203
Departamentos se suman la de Salubridad, la Contralora
y la Estadstica entre otras. Cuatro aos ms tarde se
crea la Secretara de Educacin Pblica.

Un paso trascendental para la consolidacin del Estado


fue la reorganizacin del sistema financiero pblico a tra-
vs de dos vas: por un lado, y bajo la direccin de Alber-
to J. Pani, la reorganizacin del sistema impositivo que
suprimi la tesis liberal de eximir o reducir al mximo los
impuestos a la industria e introduciendo una nueva clasifi-
cacin: sobre la renta, derechos, aprovechamientos y
productos, formando en paralelo el padrn de los contri-
buyentes: Y por otro lado, la creacin de una serie de
instituciones financieras orientadas a regular el mercado
de capitales, la moneda, el crdito y el inters al crear la
Comisin Nacional Bancaria (1924), el Banco de Mxico
(1935), el Banco Nacional de Crdito Agrcola (1926),
Nacional Financiera (1934), el Banco Nacional de Crdito
Ejidal (1935), el Banco Nacional de Comercio Exterior
(1937) y algunos otros de corta duracin que hicieron del
Estado la principal fuente de capital.

Al empezar la dcada de los aos treinta, y tras la crisis


capitalista de fines de los veintes, se replantearon los
trminos del papel del Estado en la economa: abstencin
o intervencin.

Las tesis liberales sostenan que la nica forma de reducir


el desempleo consista en la reduccin salarial, que la
acumulacin del capital necesario para aumentar la pro-
duccin se lograra con la exigidad de los salarios y sa-
crificando el consumo de la poblacin; El seguimiento de
la teora keynesiana plante lo contrario, hay que aumen-
tar el gasto pblico para relanzar la produccin y superar
la crisis.

Roberto Rives Snchez

204
Hasta antes de Keynes los gobiernos liberales cuidaban
de no manipular la moneda. el presupuesto, los impues-
tos, las tasas de inters. A partir de l la riqueza de las
naciones se encuentra en saber estimular la demanda de
las masas sobre la produccin: si sta se deprime o con-
trae corresponde al Estado impulsarla va gasto pblico,
entonces justifica la intervencin directa del Estado como
instrumento de prosperidad. La mayor produccin amplia-
ra la oferta de empleo, con esto se obtendran ingresos y
con estos demanda y/o consumo para alentar la produc-
cin

El Estado debe entonces complementar el salario con las


prestaciones sociales, con una funcin prestadora de ser-
vicios y redistribuidora del ingreso para aumentar la capa-
cidad de consumo y bienestar de la poblacin.

La economa de guerra aceler este proceso por el cual el


Estado asuma posiciones ms profundas en la vida eco-
nmica no slo en pases capitalistas, sino incluso en
naciones socialistas con sistemas de planificacin centra-
lizada. El liberalismo exclamaba un ltimo suspiro en voz
de Friedrich Von Hayek, quien en 1943 con su obra "La
ruta de la servidumbre" adverta los peligros de estatizar a
la sociedad, de que el Estado creciera al punto en que la
suma de iniciativas particulares fuese inhibida por la inter-
vencin del Estado.

Bajo este contexto, nacional e internacional, y a partir de


los aos treinta el Estado mexicano define claramente su
papel por voz del Ejecutivo Federal como "coordinador de
todas, absolutamente todas las actividades sociales"
(Pascual Ortiz Rubio 1930); "el Estado moderno ha aban-
donado su conformacin puramente poltica con el fin de
invertir en la vida econmica colectiva" (Abelardo Lujn
Rodrguez 1932); "Es fundamental ver el problema eco-

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
205
nmico en su integridad y advertir las conexiones que
ligan cada una de sus partes con las dems Slo el Es-
tado tiene un inters general y por eso. slo l tiene una
visin de conjunto. La intervencin del Estado ha de ser
cada vez mayor. cada vez ms frecuente y cada vez ms
a fondo (Lzaro Crdenas 1934)5

A la concepcin poltica del papel del Estado se uni la


poltica pblica y accin administrativa para acceder a un
proyecto de industrializacin auspiciado por el Poder Eje-
cutivo Federal. dividido en dos etapas:

al La primera de ellas que termina en los aos treinta.


atestigua. por un lado. la reorganizacin del sistema fi-
nanciero ya sealada. y por otro lado la creacin de las
bases o infraestructura para llevar a cabo dicho proyecto
al crearse empresas estatales como Petrleos Mexica-
nos. la Comisin Federal de Electricidad. Ferrocarriles
Nacionales de Mxico. la expansin de las comunicacio-
nes (carreteras, portuarias, areas y algunas otras como
el Fondo de Cultura Econmica, PIPSA, CEIMSA que es
el antecedente de CONASUPO) que en conjunto llegan a
sumar 57 empresas. De igual manera el aparato poltico-
administrativo central del Estado expande sus funciones
reflejadas en tres leyes de Secretaras de Estado dictada
en los aos treinta y por las que agregan la Secretara de
Economa Nacional y el Departamento del Trabajo (1932),
el Departamento agrario (1934), los Departamentos Fo-
restal, de Caza y Pesca, el de asuntos Indgenas, el de
Educacin Fsica y el de Asistencia Infantil (en 1935); la
Secretara de la Defensa Nacional, la de Asistencia Pbli-
ca y el Departamento de Marina (1939).

5Informes Presidenciales ante el Congreso de la Unin, en Mxico a


Travs de los Informes Presidenciales. Secretara de la Presidencia,
Mxico 1976.

Roberto Rives Snchez

206
b) Con la segunda. el Ejecutivo Federal dise y puso
en prctica una estrategia orientada a la sustitucin de
Importaciones y el proteccionismo a la produccin nacio-
nal por tres dcadas. 1940-1970. y con apoyo en tres po-
lticas fundamentales: La asiqnacin de recursos (crdito
a la industria a travs de Nacional Financiera). la impositi-
va (exencin de impuestos a industrias nuevas y necesa-
nas) y la comercial (modificacin de aranceles y estable-
cimiento de permisos de importacin para la mayor parte
de los bienes importados). con las que el sector privado
lleg a constituir un Instrumento primordial para que la
econornra del pais registrase una taza de crecrm.ento del
6% anual en promedio

En treinta aos y de esta manera se haba creado un sec-


tor privado nacional casi de la nada, sin embargo el pro-
psito inicial de la proteccin se perdi de vista y se con-
virti en un fin en si mismo. La proteccin se constituy
en un factor esencial para la supervivencia econmica.
Esto hizo que la empresa privada nacional evitara el capi-
tal de riesgo, la inversin de largo plazo, la innovacin
tecnolgica y la investigacin productiva.

Al final de los aos sesenta, la relacin que haba reunido


a los sectores pblico y privado y la poltica pblica adop-
tada desde los cuarentas empezaron a deteriorarse, fun-
damentalmente porque el mercado interno no tena ya las
dimensiones necesarias para que la industria alcanzara
nuevos y mayores espacios, porque los desiguales patro-
nes de ingreso de la poblacin disminuan en el tamao
real del mercado por las presiones de una poblacin ms
urbanizada y en constante crecimiento que presionaba
sobre el empleo y debido tambin a que ya fueron visibles
los aesequilibrios entre la agricultura y la industria, entre
la ciudad y el campo.

Antolog/a sobre Teoris de


la Administmcion Pblice
207
Con el modelo de sustitucin de importaciones el aparato
estatal registra la incorporacin de las Secretaras de Re-
cursos Hidrulicos, Ganadera, Bienes Nacionales e Ins-
peccin Administrativa (1946), la de la Presidencia, el
Departamento de Turismo y la Reforma Agraria (en
1958). En forma paralela, las empresas estatales conti-
nuaron un modesto pero constante crecimiento para apo-
yar la industrializacin para ampliar las obras de infraes-
tructura y al incursionar en nuevas reas tales como la
Siderurgia, los Fertilizantes, la Minera, diversas obras de
beneficio social con las que en su conjunto el Estado cre
y particip en el capital de 220 empresas, algunas de
ellas compradas al sector privado en momentos de quie-
bra financiera y justificndolo en todo caso por la protec-
cin a la planta productiva, as como evitar el desempleo
(tal fue el caso de las empacadoras de alimento, las em-
presas pesqueras, textiles y otras ms).

Pese al crecimiento cuantitativo del aparato administrati-


vo, la accin gubernamental dist mucho de ser coordi-
nada, las decisiones y objetivos coyunturales caracteriza-
ron la creacin de ms comisiones, empresas pblicas y
organismos descentralizados lo que propici una falta de
unidad en la accin y ausencia de control. El ya clsico
diagnstico sobre la administracin pblica, elaborado en
1966, revel la carencia de instrumentos de planeacin y
anlisis de las organizaciones; No se encontraron regla-
mentos interiores claros y precisos. "En ningn caso
haba los elementos administrativos modernos que re-
quiere un organismo pblico". Ello propici que la admi-
nistracin pblica ya no fuera vista slo en lo relativo en
su aspecto externo. En tanto vnculo con la sociedad y
sus demandas, sino tambin en su mbito interno, en su
eficacia global para cumplir los objetivos propios de cada
dependencia y tambin con los del Estado.

Roberto Rives Snchez

208
As durante los aos setenta se dio paso a un proceso de
reformas que busc incorporar los criterios de racionali-
dad y tecnificacin en la accin administrativa, contrasta-
dos por un gran rezago en los niveles estatal y municipal.

La dcada de los setenta tambin precis un crecimiento


sin precedentes del llamado sector paraestatal al pasar
de 277 empresas registradas ante la Secretara de Patri-
monio Nacional. en 1971, a 845 en 1976; su participacin
en el PIS pas del 9 al 20% en el mismo perodo lo que
llev al sector privado a acusar al Estado de agredir sus
"espacios naturales". Pese a estos reclamos e incluso
ciertos enfrentamientos entre el gobierno y empresarios a
mediados de dicha dcada, el sector pblico creci lle-
gando a registrarse a ms de 1000 empresas al empezar
los ochentas y de las cuales el 40% eran fideicomisos
creados bajo los auspicios de Nacional Financiera y So-
mex. Dicho crecimiento trajo aparejado un desorbitado
incremento de la deuda pblica, al pasar de $ 9,262 mi-
llones de dlares en 1970 a $ 25,900 en 1976 y de aqu a
$ 87,600 en 1982.

El costo financiero de la industrializacin signific enton-


ces que la deuda pblica pasara de un 1% del PIS en
1946 al 36% en 1982.

Ciertamente la intervencin del Estado en los aos seten-


ta distorsion su verdadero papel toda vez que particip
en campos tales como la fabricacin de bicicletas, la ad-
ministracin hotelera y de restaurantes a las de su actua-
cin en monopolios tan importantes como el petrleo.

Sin embargo la poltica social ampli enormemente los es-


quemas de salud, seguridad social y educacin, congruen-
tes con los fines del Estado de bienestar, el que asumi los
renglones a dnde no acuda la iniciativa privada, donde

Antologa sobre Teora de


la Administrecin Pblica
209
serios problemas financieros o donde no exista la suf-
cente capacidad de inversin del sector privado, el mis-
mo que hoy le reclama por su tamao.

Despus de cuatro dcadas, 1940-1980, el Estado haba


cado en procesos de crecimiento sin control aparente. En
aras de fortalecer los compromisos sociales, el desarrollo
del sector privado y del mercado, desplegando una serie
de funciones econmicas y sociales que llevaban a cabo
a travs del 16 secretaras de Estado y dos Departamen-
tos Administrativos que se caracterizaban por una mayor
especializacin y en las tareas tcnico-administrativas
tales como la de Programacin y Presupuesto (creada en
el ao 1976) para planear la asignacin y ejercicio del
gasto pblico.

La actuacin del Estado entonces tuvo cada vez mayores


costos reflejados en un gasto pblico deficitario al pasar
del 0.5% al principiar los aos setenta a un 7.5% en 1980.
A partir de entonces (y no precisamente de ello) se em-
pez a cuestionar en nuestro pas no slo el modelo eco-
nmico imperante sino tambin el papel del Estado, as el
pndulo ideolgico retorn al liberalismo.

111.- La reforma del Estado

La justificacin del Estado fuerte por su funcin social


empez a ser seriamente cuestionada al calor de la crisis
econmica que registraron los pases capitalistas avan-
zados a lo largo de los aos setenta.

Durante una generacin iniciada bajo la teora de Keynes,


todos los gobiernos (incluso los socialistas) compartieron
una misma ideologa; la intervencin plena del Estado. Al
empezar los aos ochenta coincidentes con el ascenso
de los conservadores al poder (Inglaterra 1979, E.U.

Roberto Rives Snchez

210
1980; Alemania, Holanda y Blgica en 1982; Francia
1983) el papel del Estado retrocede, y con l, los partidos
de masas y los sindicatos.

En esta coaccin ya no se trataba de una simple alter-


nancia en el poder sino de algo ms profundo, el retorno
al liberalismo, el declive de la poltica de masas y el re-
surgimiento de la iniciativa individual.

A partir de entonces cobran mayor importancia la eficien-


cia y libertad econmica como antes lo fueron la justicia
social e igualdad distributiva. Las naciones occidentales
incorporan rpidamente a la poltica pblica la reprivatiza-
cin de las empresas estatales donde los idelogos deja-
ron de sealar las fallas del mercado para identificar los
errores del intervencionismo. El retorno liberal no es una
respuesta a la crisis sino al papel del Estado al que se
seala culpable de ella. A ojos de los liberales la inflacin
est en el origen mismo del intervencionismo moderno
pues (segn un informe de Lord Harris, el alza de Inglate-
rra desde el siglo XIV a la fecha actual ha sido de 29.30%
y las nueve dcimas partes de ella se registran en 1936
(Keynes) a la fecha."

Al debilitar al ahorro privado induce al Estado a sustituir a


los individuos; sin ella, cada uno podra capitalizar su reti-
ro; con ella, se vuelve indispensable la intervencin del
Estado. As presentada la estabilidad monetaria se ha
vuelto una receta de los Liberal-monetaristas.

El exceso de liquidez, de moneda. ya sea emitida o con-


tratada va crditos por el Estado, desemboca en aumen-
tos de precios pero permite financiar sin freno el gasto

6 Sorman, Guy. La Solucin Liberal. Arthem Fayard, Pars 1984.

AnroJoga sobre Teoria de


la Administracin Pblica
211
pblico. La propuesta de Friedman ha sido prohibir consti-
tucionalmente el derecho a manipular la moneda. La de
Hayek es privatizarla o bien dar un curso legal a las ex-
tranjeras. El ideario neoliberal qued expuesto en la Pri-
mer Internacional Liberal en la reunin celebrada en 1978
en Klessheim "Solidaridad social contra la lucha de cIa-
ses, economa de libre competencia contra el dirigismo
del Estado, respecto a la familia, deber de asistencia a los
dbiles".'

Tambin la tesis Shumpeteriana cobr nueva vida de


pronto: bajo ella son los dueos de empresas, los invento-
res, los comerciantes, quienes realizan el crecimiento;
son los emprendedores y no la demanda de los consumi-
dores quienes generan la riqueza. Mientras para Keynes
el crecimiento depende de las masas, para Shumpeter
depende de las Jites econmicas; con el primero crece el
papel del Estado, con el segundo se contrae. Ahora vea-
mos el caso de Mxico.

1.- La contraccin del aparato econmico del Estado

La administracin gubernamental que inici a nnes de


1982 reconoci la necesidad de llevar a cabo cambios
profundos y estructurales en la sociedad y economa del
pas, promoviendo desde entonces importantes modifica-
ciones constitucionales con el propsito de asentar la rec-
tora del Estado en el desarrollo nacional y precisar su
mbito de participacin en materia econmica.

De esta manera y con el texto reformado de los artculos


25 y 28 de la Constitucin General de la Repblica, el
Estado debe limitar su participacin en materia econmi-
ca al manejo en forma exclusiva de las reas estratgicas

7 lbid.

Roberto Rives Snchez

212
(acuacin de moneda. correos. telgrafos, radiotelegra-
fa, comunicacin va satlite, emisin de billetes por un
banco, petrleo y dems hidrocarburos, petroqumica b-
sica, minerales radioactivos. generacin de energa nu-
clear. electricidad. ferrocarriles) y a su participacin por s
con los sectores social y privado en las reas prioritarias
del desarrollo nacional, aun cuando stas no se especifi-
caron

Esta administracin gubernamental incluy a la privatiza-


cin de empresas pblicas como parte de una poltica
econmica ms amplia al buscar, por un lado, la estabili-
dad econmica, en virtud de los procesos de esta infla-
cin. devaluacin, carencia de ahorro interno, fuertes
compromisos financieros con el exterior, deterioro del
poder adquisitivo. entre otros, y por el otro, el cambio es-
tructural. para redefinir los espacios pblico y privado,
proceso que en conjunto, se ha caracterizado por las si-
guientes medidas:

a) Apoyo a las exportaciones no petroleras y promo-


cin de la inversin extranjera en reglones no pe-
troleros.

b) Liberalizacin de las importaciones, con lo que los


permisos previos y tarifas arancelarias se reduje-
ron hasta un 10% del total.

e) Ajustes progresivos a precios y tarifas de los bie-


nes y servicios producidos por las empresas del
sector pblico.

Antologa sobre Teora de


la Administracin Pblica
213
d) Austeridad en el gasto pblico, incluyendo recortes
de personal. compactacin de las estructuras ad-
ministrativas entre otras.

e) Reestructuracin del sector de empresas pblicas,


mediante un proceso que incluye 4 modalidades:

1.- liquidacin y extincin de entidades que ya cum-


plieron sus objetivos o carecen de viabilidad econmi-
ca o social:

2- La fusin de entidades para mejorar el uso de re-


cursos en la integracin o complementacin de proce-
sos productivos, de comercializacin y gestin admi-
nistrativa.

3.- La transferencia del gobierno federal a los gobier-


nos estatales de empresas con importancia regional
por estar vinculados a programas de desarrollo local.

4.- La venta de aquellas que no son estratgicas ni


prioritarias y que por su viabilidad econmica eran
susceptibles de ser adquiridas por los sectores social
y privado.

2.- Algunos resultados del adelgazamiento


del aparato econmico del Estado

Al 30 de junio de 1988, de las 1,214 empresas estatales,


765 o sea el 63% se haban determinado como sujetas a
desincorporacin, de stas 258 lo hacan por la va de la
liquidacin, 135 se extinguan, 78 se fusionaban, 28 se
transferan y 218 se sujetaban a venta. En trminos relati-
vos, la liquidacin y extincin represent el 55% del total,
las fusiones el 11%, las transferencias el 4% y las ventas
el 10%.

Roberto Rives Snchez

214
De ese mismo universo, el 70% del total, eran empresas
en las que el Estado era el accionista mayoritario y el 5%
lo era minoritario: el 21% eran fideicomisos y el 4% res-
tante eran organismos descentralizados."

La participacin estatal se redujo de 45 ramas en que lo


haca al finalizar 1982 a 23 rubros a mitad de 1988, as el
Estado se retir en la produccin de bienes de consumo
duradero (vehculo, tractores) de productos electrodo-
msticos (refrigeradores, estufas) y en la produccin de
bienes de capital. En el sector de insumas intermedios, se
retir totalmente de las ramas de hilados y tejidos, qumi-
ca bsica, resinas sintticas y fibras artificiales, as como
de industrias bsicas de minerales no ferrosos. En el sec-
tor de bienes de consumo no duradero, el retiro estatal es
absoluto en la preparacin de frutas y legumbres, refres-
cos embotellados, prendas de vestir y productos medici-
nales.

Los impactos causados por el proceso de desincorpora-


cin representan un ahorro para el Estado de apenas el
10% del presupuesto asignado al sector pblico en su
conjunto y el 2.9% del valor agregado de los bienes y ser-
vicios que produce el Estado; este proceso tampoco es
contundente en la formacin del Producto Nacional Bruto
ya que representa apenas el 3% del total del conjunto de
empresas pblicas, sus ingresos netos significan el 8.1 %
del total.

Hasta junio de 1988, los recursos obtenidos por la venta


de las empresas sumaban 116 mil alcanzando la cifra de
958 mil millones de pesos, poco menos de un billn equi-

8Pichardo Pagaza, Ignacio. El Proceso de Desincorporacin. El Caso


Mxico. Conferencia del Secretario de la Contraloria General de la
Federacin 14 de julio de 1988.

Autologis sobre Tcorie de


la Administracin Pblica
215
valente al 2.9% del dficit pblico registrado en 1987 que
fue de 31 billones de pesos."

Los desequilibrios financieros se encontraban localizados


en las grandes empresas tales como Petrleos Mexica-
nos Siderrgica Mexicana. Ferrocarriles Nacionales, Fer-
tilizantes de Mxico. Compaa Nacional de Subsistencia
Popular entre otras, por lo cual el gobierno de la Repbli-
ca ha iniciado la firma de convenios con algunas de ellas.

3.- Consideraciones finales sobre el proceso


de reforma del Estado de Mxico

Tambin se debe reconocer que en forma paralela al pro-


ceso de privatizacin y adelgazamiento del Estado, el
Ejecutivo Federal trat de llevar a cabo un proceso de
descentralizacin administrativa que descongestionara las
tareas del aparato estatal federal, sin embargo ste solo
se pudo llevar a la prctica en los ramos educativo y de
salud con resultados desalentadores o en todo caso lejos
de lograr resultados satisfactorios, ya que estos ltimos
consistieron en la instalacin de los Consejos Estatales
para coordinar con el mbito federal la materia educativa,
y en el rea de la salud el Programa IMSS-COPLAMAR
slo de llev a cabo en 14 estados. Ni los recursos ni las
facultades de la ley se transfirieron sino hasta 1992 y slo
en la primera de las dos materias en cuestin.

La descentralizacin as propuesta termin por ser un


proceso de desconcentracin toda vez que la presencia
del personal y oficinas federales en las administraciones
locales se acrecentaron en el perodo 1982-1988. 10

g'bid.
10 Gutirrez Salazar, Sergio. Burocracia Federal en los Estados de la
Repblica. Revista de Administracin pblica W. 67-68, julio-diciembre
1986, INAP, Mxico.

Robe/la Rives Snchez

216
Un estudio realizado en 1988 para determinar el tamao y
composicin de la administracin pblica mexicana revel
que el nmero de trabajadores a ella adscritos ascenda a
3 millones 751 mil, de los que el 81.9% (3,071 mil) perte-
necian al nivel federal. y de stos 1 milln 409 mil lo eran
del sector 'paraestatal'. 454 mil pertenecan al nivel esta-
tal y 226 mil al municipal, cifras que permitieron conocer
que en Mxico se tiene un aparato estatal menor que diez
de los doce pases de la Comunidad Econmica Europea,
ya que por cada mil habitantes Dinamarca (el ms alto)
tiene 148 trabajadores, Mexico 46.2, Portugal (el ms
bajo) 42.7 y la media de la Comunidad es de 66.9. 11

Si por otro lado, y a fin de observar la congruencia histri-


ca de largo plazo del crecimiento del Estado mexicano,
tomando como base la proporcin existente entre el n-
mero de los empleados adscritos a ste y el total de la
poblacin del pas tenemos que si hacia 1850 se registra-
ban 30 mil empleados para una poblacin de 8,247,600
esto significa uno por cada 274 mil y si para 1987 se re-
gistraron 3 millones 751 mil empleados para una pobla-
cin cercana a los 100 millones tenemos uno por cada
226 mil habitantes.

Estas cifras permiten afirmar que el Estado mexicano no


es tan grande como se ha llegado a afirmar y contradice
la opinin por muchos aos aceptada que el subdesarro-
llo es generador de burocracia y que a mayor grado de
desarrollo socio-econmico de un pas menor es el tama-
o de su administracin pblica. Pero con ms profundi-
dad esto ltimo.

11 Secretara de la Contraloria General de la Federacin. Tamao y


Composicin de la Administracin Pblica Mexicana, 1988

Antologia sobre Teoria de


Id Administrecin Pblica
217
Si se utiliza como indicador para medir el tamao del Es-
tado la relacin gasto pblico-Producto Nacional Bruto
puede observarse, siguiendo los datos publicados por el
Banco Mundial en su Informe de 1987 sobre el Desarrollo
Mundial. que los pases altamente desarrollados registran
un mayor porcentaje de gasto pblico sobre el producto
nacional ya que registran una taza media del 39.5% (sien-
do los ms altos Holanda, Blgica e Italia con 56% y los
ms bajos Estados Unidos y Japn con 24.5 y 17.8% res-
pectivamente) en contraste con la cifra media del 21.1 %
de los pases latinoamericanos entre los que Mxico
registra el 24.9%.12

De esta manera si el gasto pblico retrasara el desarrollo


econmico de los paises desarrollados tendran un creci-
miento ms lento y no es el caso.

Ha llegado el momento de reconocer que la privatizacin


ha obedecido ms a las presiones externas como la del
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial que
condicionaron el suministro de recursos a la reduccin del
gasto pblico y la venta de empresas as como a las pre-
siones internas de los crculos empresariales que desa-
rrollaron un criterio cuantitativo por sobre uno cualitativo
que tasaron el 'peso estatal' en base a los estados finan-
cieros de las empresas gubernamentales y en ausencia
de investigaciones aplicadas o tericas de los problemas
del Estado basados en los criterios de la ciencia poltica,
la sociologa o la administracin pblica.

En todo caso debe reconocerse un serio retraso en la


investigacin de estas disciplinas sociales y el xito del
movimiento de la privatizacin, en tanto teora econmica

12 Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1987. Washing-


ton OC.

Roberto Rives Si17L'hez

218
de libre mercado. tras varias dcadas de lucha para im-
ponerse como un fenmeno Internacional que est
fomentando el desarrollo de las economas competitivas
del mercado globalizado y que aparece como solucin a
muchos de los problemas que actualmente enfrentan los
Estados.

No debemos olvidar que el mercado tiene y acta en me-


dio de una estructura legal y poltica, incluso en los pases
ms privatizadores existen regulaciones muy estrictas y
severas en los diversos campos de la vida social, de ma-
nera que el tamao del Estado trasciende la connotacin
que se ha querido dar en los aos ochenta.

En forma simultnea a este proceso de cambio, reajuste y


privatizacin del aparato econmico estatal, los rganos
poltico-administrativos del Estado tambin experimenta-
ron reorganizacin e incremento de sus funciones tales
como la creacin de la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa (a fin de atender las secuelas del desarrollo in-
dustrial que amenazaron la conservacin del medio am-
biente y recursos naturales) as como la de la Contralora
General de la Federacin (como medida para frenar y/o
prevenir los ndices de corrupcin que caracterizaron al-
gunos espacios del sector pblico) en el ao de 1982;
poco despus se transform la Secretara de Salubridad y
Asistencia en la de Salud a efecto de establecer un sis-
tema nacional y la coordinacin programtica de las dife-
rentes instituciones de ese sector.

Aos ms tarde se crearon una serie de organismos con


funciones especficas tales como el Consejo Nacional
para la Cultura y las Artes, el Instituto Federal Electoral, la
Comisin Nacional de Derechos Humanos, la transforma-
cin de la SEDUE en Secretara de Desarrollo Social (que
absorbi el Programa Nacional de Solidaridad), las Procu-

Antologia sobre Teorie de


la Administracin Pblica
219
raduras de Defensa del Ambiente y la Agrana. entre al-
gunas otras

Pero sobre todo lo anteriormente planteado no se debe


olvidar que SI bien con las leyes econmicas de los 80 se
asest el golpe final al Estado benefactor en Mxico y que
en un slo decenio. el pasado, los indicadores y niveles
de bienestar y calidad de vida se desplomaron al nivel
alcanzado en los aos 60 la actual propuesta y acciones
iniciales para la reforma del Estado tiene frente a s como
reto fundamental abatir los altos ndices de pobreza de la
sociedad mexicana, 42 millones en pobreza general y 17
millones en pobreza extrema)."

Sin embargo ese no es el nico reto que debe enfrentar la


Poltica Pblica, tambin estn a lado del social,
democrtico, el de la Ciudad de Mxico, el econmico. La
respuesta inicial ha girado, mayores acciones a la solu-
cin de este ltimo, abrindose ms posibilidades a la
inversin extranjera.

Con ello, una vez ms el Estado estimula al mercado a


poner el nfasis en el papel de importancia que hoy tiene
el mercado internacional por sobre los mercados naciona-
les. La localizacin de la economa en la formulacin de
los bloques econmicos as lo demandan.

Sin embargo, el problema que verdaderamente aqueja al


Estado, es el relativo a su estructura, a la centralizacin
poltico administrativa, con ello de redefinir sus funciones
al interior de s mismo.

13 Tello, Carlos. Mxico: el combate a la pobreza, en Revista Examen


ao 1, Nmero 12, Mxico 1990.

Roberto Rives Snchez

220
La reforma del Estado, no es una propuesta aislada y
puesto que reconoce la importancia de nuevos actores
sociales. de nuevas iniciativas sociales y factores econ-
micos no vislumbra cambios fundamentales para redistri-
buir el poder a fin de lograr una mayor integracin territo-
rial. una mayor capacidad de defensa de la soberana
ante los bloques econmicos a partir de los diferentes
niveles de gobierno. El Estado del futuro deber prever un
cuarto nivel, el continental, deber depurar el federal, con-
solidar el estatal y desarrollar el municipal.

Por lo anterior es menester dimensionar el predominio del


gobierno federal. del propio presidencialismo mexicano.
como parte del cambio y/o ajuste del Estado.

A la reforma municipal hecha en 1983, deber seguir ahora


la estatal por medio de la cual se devuelvan a las entida-
des algunas facultades que puedan desempear respon-
sable y eficazmente, tales como en materia agropecuaria,
irrigacin, forestal, turismo, vivienda, en paralelo al forta-
lecimiento de la hacienda pblica, habilitndolos para es-
tablecer contribuciones que en 1917 estaban atribuidas a
los estados de la federacin, tales como produccin y
consumo de tabacos, de cerveza, cerillos, fsforos,
aguamiel, entre otros aspectos, y no limitarnos a la re-
caudacin del IVA ni a la asignacin de montos financie-
ros a travs de los convenios y acuerdos auspiciados por
la extinta Secretara de Programacin y Presupuesto, y
ahora por la Secretara de Hacienda.

Son los estados y particularmente los municipios quienes


ahora deben ahondar en una cultura administrativa que
permita fortalecer sus estructuras y procesos de trabajo
para llevar a cabo proyectos sociales y/o econmicos me-
diante una infraestructura administrativa netamente local
para absorber funciones del gobierno federal sin correr

Antologfa sobre Teorfa de


la Admimstrecin Pblica
221
riesgos de que algn programa, por ejemplo de salud, los
desborde por falta de recursos materiales, humanos, fi-
nancieros y culturales en el manejo administrativo a fin de
hacer eficientes los servicios y tareas asignadas.

El gobierno presidencial sustituy la produccin de bienes


y servicios llevados a cabo por las empresas pblicas
reprivatizadas por una nueva forma de intervencin con el
Programa Nacional de Solidaridad para atender deman-
das sociales urgentes, programa que pese a los benefi-
cios sociales que produce, genera mayor concentracin
poltico-administrativa en el mbito federal. ste fue susti-
tuido por el PROGRESA.

Hasta ahora llevamos 190 aos de vida independiente, de


desarrollo del Estado Mexicano y de su administracin.
En veinte aos ms, esto es hacia el horizonte del ao
2021, estaremos cumpliendo el bicentenario de la admi-
nistracin pblica mexicana, sin duda alguna existirn las
cuatro causas iniciales (Relaciones Exteriores, Goberna-
cin, Hacienda, Defensa y Justicia), tambin prevalecern
la mayor parte de las Secretaras existentes relacionadas
con el desarrollo econmico y social del pas (comunica-
ciones, trabajo, ecologa, salud, economa, etctera); pro-
bablemente desaparezcan otras o bien se ajusten a nive-
les inferiores de organizacin y; surjan otras orientadas a
la administracin electoral, y energa solar y biotecnolo-
ga, vivienda, deportes. Algunas ms reagruparan sus
actividades bajo una sola, pero en todo caso, lo ms im-
portante ser definir y llevar a cabo como parte de la pol-
tica pblica una poltica de administracin del Estado y
que permita entre otras cosas:

.,. Crear un autntico proceso de descentralizacin pol-


tica como base de la administrativa, incluso con la

Roberto Rives Snchez

222
participacin activa de los Senadores y de las Legisla-
turas locales.

,. Acceder a un sistema de servicro civil que posibilite


transitar del 'spoils system primitivo' basado, conforme
a la tipologa propuesta por Maurice Duverger, 14 en la
escogencia poltica y la corrupcin, a un sistema ba-
sado en la seleccin tcnica y la otra vez.

,.. Revisar con detalle evolucin histrica y crecimiento


de las competencias y reas de influencia de cada r-
gano de la administracin pblica federal. estatal y
municipal. que permita una reorganizacin global, pro-
funda y adecuada, ya que hasta ahora los Reglamen-
tos Interiores de las dependencias como medio para
su organizacin interna, han sido "una micro industria
de rganos administrativos y fuente anrquica de
competencias"." que se traduce en gran cantidad de
trmites del ciudadano frente a la administracin cuan-
do ste solicita algo.

". Dado que rgimen poltico y sistema econmico se


desarrollan uno al otro, sobre la base histrica ya refe-
rida, la accin administrativa del Estado tendr que
orientarse a los problemas de la procura existencial de
grandes ncleos de poblacin, mismos que se agudi-
zarn si no se subordinan los problemas econmicos
a las decisiones polticas socialmente orientadas.

14 Duverger, Maurice. Los factores polticos en la administracin pbli-


ca, Coloquio sobre Administracin Pblica en Amrica Latina. Colom-
bia 1964.
15 Nava Negrete, Alfonso. Los Reglamentos Interiores de las Secreta-
ras de Estado. Revista de Administracin pblica N. 96, enero - abril
1990, INAP, Mxico.

Antologa sobre Teora de


fa Administracin Pblica
223
El Estado, a travs de las Comisiones Legislativas y las
dependencias administrativas del Ejecutivo debern de
conformar una poltica social en el corto plazo, slida y
sostenida para el largo plazo a fin de evitar que las con-
tradicciones sociales desborden el marco de estabilidad
en que se ha desenvuelto la relacin de Estado-sociedad
en las ltimas siete dcadas.

La labor no es sencilla, para el 2021 faltan pocos sexe-


nios. Ya se puso nfasis en el Estado, no se debe sosla-
yar la administracin, principalmente la de los estados y
municipios.

Roberto Rivcs Snchez

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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA, A.C.
Seccin Mexicana del Instituto de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVO

PRESIDENTE
Jos Natividad Gonzlez Pars

VICEPRESIDENTES COORDINADORES

Alejandro Carrillo Castro ADMINISTRACiN Y FINANZAS


Guillermo Haro Blchez Valentn H. Yez Campero

CONSEJEROS
Miguel Alemn Velasco CONSULTORA y ASISTENCIA TCNICA
Francisco Barrio Terrazas Mara Anglica Luna Parra
Sergio Garcia Ramrez
Enrique Gonzlez Pedrero
amar Guerrero Orozco DESARROLLO Y FORMACiN PERMANENTE
Ramn Muoz Gutirrez Elena Jeannetti Dvila
Mara del Carmen Pardo
Fernando Solana Morales ESTADOS y MUNICIPIOS *
Jorge Tamayo Lpez-Portillo
Javier Trevio Cant INVESTIGACiN Y DESARROLLO
Diego Valads Ros DE SISTEMAS'
Osear Flores Jimnez
TESORERO
Alejandro Valenzuela del Ro PROGRAMA DE PROFESIONALlZACIN
DEL SERVICIO PBLICO
SECRET ARIO EJECUTIVO Ma. del Pilar Conzuelo Ferreyra
Nstor Fernndez Vertti
* Encargado: Csar Silva Meja

COMIT EDITORIAL
Jos Chanes Nieto
Yolanda de los Reyes
Nstor Fernndez Vertti
Osear Flores Jmnez
amar Guerrero Orozco
Virgilio Jimnez Durn
MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo Flores Mario Cordero Pastor


Gilberto Loyo Gabino Fraga Magaa
Rafael Mancera Ortiz Jorge Gaxiola
Ricardo Torres Gaytn Jos Iturriaga
Ral Salinas Lozano Antonio Martnez Bez
Enrique Caamao Muoz Lorenzo Mayoral Prado
Daniel Escalante Alfonso Noriega
Ral Ortiz Mena Manuel Palavicini
Rafael Urrutia Milln Jess Rodrguez y Rodrguez
Jos Attolini Andrs Serra Rojas
Alfredo Navarrete Catalina Sierra Casass
Francisco Apodaca Gustavo R. Velasco
lvaro Rodrguez Reyes

CONSEJO DE HONOR

Gustavo Martnez Cabaas


Andrs Caso Lombardo
Luis Garca Crdenas
Ignacio Pichardo Pagaza
Ral Salinas Lozano
Adolfo Lugo Verduzco
Antologa sobre Teora de
la Administracin Pblica

Se termin de imprimir en el mes de julio de 2002,


en los talleres de Editorial JMN, Antiguo Camino a Xochimilco N
5768, Col. La Noria, Delegacin Xochimilco, Mxico, D.F.,
Tels: 5641-7875,5641-8532 Y5641-7766.
La edicin const de 1000 ejemplares, ms sobrantes para reposicin
y estuvo al cuidado de la Subcoordinacin de Difusin del INAP