FICHA JURISPRUDENCIAL

PRESENTADA POR ROBINSON MEDINA GOMEZ

Ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO.

Actor: Operadores de Televisin Globo Televisin TV 13 Ltda., Noticiero Veinticuatro Horas S.A.,
Producciones JES Ltda. y Criptn S.A.

Demandado: Nacin - Congreso de la Repblica - Departamento Administrativo de la Presidencia

de la Repblica - Ministerio de Comunicaciones.

Accin: REPARACION DIRECTA.

SNTESIS DEL CASO

El 29 de enero de 1991, la Ley 14 estableci las condiciones legales en las que el Instituto Nacional
de Radio y Televisin -INRAVISIN- celebrara los contratos de concesin de espacios de televisin,
los cuales seran prorrogables cuando se cumplieran ciertas condiciones. Resultaron adjudicatarios
de dichos contratos las sociedades Noticiero Veinticuatro Horas S.A., Producciones JES Ltda.,
Criptn S.A., y Globo Televisin Ltda T.V. 13 Ltda. (socios Enrique Santos Caldern, Mara Elvira
Samper Nieto, Gabriel Garca Mrquez, Mara Isabel Rueda, Julio Andrs Camacho y Benjamn
Villegas Jimnez). En el ao 1996 fue expedida la Ley 335 que prohibi la prrroga de los contratos
de concesin de espacios de televisin y las disposiciones que excluyeron dicho beneficio -
artculos 10 y 28- fueron posteriormente declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la
sentencia C-350 del 29 de julio de 1997.

Cinco procesos acumulados en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

PRETENSIONES

Se declare la responsabilidad solidaria, deben indemnizar solidaria y plenamente todos los

perjuicios sufridos.

Que en el evento en el cual no se logre determinar la cuanta del perjuicio, se decrete un incidente
para ello y que, en caso tal, se acoja como monto indemnizable un promedio de lo determinado
por los peritos en el proceso.

PERJUICIOS

1 demandante
Lucro cesante
La utilidad neta del Noticiero durante los prximos seis aos

2 demandante
Dao emergente
Inversiones hechas por el Noticiero en equipos, ante la inminente prrroga, el costo de la
participacin en la nueva Licitacin, el costo de la liquidacin del personal que trabajaba en el
Noticiero, la capitalizacin de la sociedad-
Lucro cesante
La utilidad neta del Noticiero durante los prximos seis aos.

3 demandante
Lucro cesante
La utilidad neta del Noticiero durante los prximos seis aos
4 demandante
Lucro cesante
La utilidad neta del Noticiero durante los prximos seis aos

Dao emergente
La ausencia de prrroga del contrato implic una reduccin, como se anot, de 10 espacios y 5
horas de programacin semanal. Esa reduccin implic para PRODUCCIONES JES LIMITADA el
despido y liquidacin de 41 personas que laboraban en la empresa.

5 demandante
Lucro cesante
La utilidad neta del Noticiero durante los prximos seis aos

FUNDAMENTO FCTICO Y JURDICO

Los recurrentes sostuvieron lo siguiente:

i) en el ao 1991 se expidi la Ley 14, por medio de la cual se establecieron las condiciones
generales de los contratos de concesin de espacios de televisin para una vigencia de seis (6)
aos, prorrogables, siempre y cuando, el contratista obtuviera una calificacin igual o superior al
80% en la evaluacin que reglamentara y realizara, seis meses antes de terminar cada contrato,
el Consejo Nacional de Televisin.

ii) con base en esta ley, se abri licitacin por parte del Instituto Nacional de Radio y Televisin
INRAVISIN-, a fin de adjudicar los espacios de televisin para los aos 1992 a 1997, por lo cual las
empresas demandantes participaron en la referida licitacin y se les adjudic la utilizacin de los
espacios de televisin mediante Resolucin n. 001 del 1 de agosto de 1991; durante seis aos
dichas programadoras realizaron sus transmisiones, esto es, entre el 1 de enero de 1992 y el 31 de
diciembre de 1997.

iii) en 1995 se expidi la Ley 182, que reestructur el sector de la televisin en Colombia; esta ley
cre un nuevo ente estatal denominado Comisin Nacional de Televisin (CNTV) a quien se le
asign, entre otras cosas, la reglamentacin de las condiciones para la evaluacin y prorroga de los
contratos de concesin en los trminos de la Ley 14 de 1991; sin embargo, dicha reglamentacin
nunca se expidi.

iv) el 20 de diciembre de 1996 se expidi la Ley 335, por medio de la cual se modificaron
parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, y se cre la televisin privada en Colombia y
se dispuso, entre otras, la improrrogabilidad de los contratos de concesin de espacios de
televisin y la evaluacin con fines de declaratoria de caducidad de los contratos vigentes y
posteriores a dicha ley.

v) los criterios de evaluacin contenidos en el literal d), art. 14, de la Ley 14 de 1991 fueron
modificados en algunos aspectos por la Ley 335 de 1996, art. 25; las sociedades demandantes
fueron evaluadas bajo la gida de esta ltima ley en lo concerniente a la declaratoria de caducidad
y mediante Resolucin n. 051 del 28 de febrero de 1997 la calificacin alcanzada por ellas super
el porcentaje establecido para que les fuera otorgada la prrroga del contrato de concesin.

vi) la Ley 335 de 1996 fue objeto de demandada ante la Corte Constitucional y mediante
sentencia C-350 del 29 de julio de 1997 se declar exequibles los artculos 10 y 28 que disponan
retroactivamente la improrrogabilidad de los contratos de concesin vigentes, y declar
inexequibles los artculos 25 y 26 de la misma disposicin, que fijaban los parmetros de
evaluacin para la declaratoria de caducidad de dichos contratos estatales.

vii) el 31 de diciembre de 1997 se termin la ejecucin de los contratos de concesin suscritos

entre las sociedades e INRAVISIN sin que fueran prorrogados y en la respectiva acta de
liquidacin del contrato las partes dejaron constancia del cumplimiento total de las obligaciones
all contenidas por parte de ambos contratantes.
viii) desde el 1 de enero de 1998 y por el trmino de seis (6) aos se inici una nueva
programacin con base en la adjudicacin realizada por la Comisin Nacional de Televisin,
mediante licitacin n. 001 de 1997; esta nueva programacin vino a remplazar a la anterior; no
obstante, las sociedades VEINTICUATRO (24) HORAS TELEVISIN S.A., PRODUCCIONES JES
LIMITADA y GLOBO TELEVISIN LIMITADA participaron en esa nueva licitacin y obtuvieron, las
dos primeras, la adjudicacin de algunos espacios de televisin, mientras que la ltima no logr
ninguno.
ix) las demandantes afirman que esta situacin implic para ellas una prdida de oportunidad a la
prrroga de los contratos de concesin y tambin la prdida de un derecho adquirido a ser
evaluadas peridicamente durante la ejecucin del referido contrato, de conformidad con los
parmetros establecidos en las Leyes 14 de 1991 y 182 de 1995.

ARGUMENTOS PARTE DEMANDADA

En el sub judice precis la entidad accionada que la demanda es inepta por indebida escogencia de
la accin, dado que el actor impetr una accin de reparacin directa cuando debi interponer
una accin contractual.

Acciones de reparacin directa (art. 86), como las controversias contractuales (art. 87), aunque
cada una con unos objetivos y finalidades diferentes, en la medida en que la fuente del dao cuya
reparacin se pretende proviene, en el primer evento, de la accin, omisin, operacin
administrativa u ocupacin de inmueble, mientras que, en el segundo evento, el dao se origina
directamente con ocasin de una relacin contractual

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Del contenido de la demanda se concluye que el presunto dao antijurdico surgi del
comportamiento de un tercero, Estado - legislador, y se fundamenta en varias imputaciones que el
demandante realiza y que tienen relacin no con el contrato en s mismo suscrito entre
INRAVISION y los concesionarios, sino con el perjuicio ocasionado con la aplicacin retroactiva de
la Ley 335 de 1996, que implic, segn afirman los demandantes, la violacin de su derecho a ser
evaluados y a sus contratos prorrogados

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que para efectos de la indemnizacin solicitada
por el actor en la demanda, la accin procedente es la de reparacin directa, con fundamento en
que no se pretende la nulidad de un contrato que se ejecut con normalidad y liquid
bilateralmente sin anotaciones en su respectivas actas, ni la declaratoria de su incumplimiento,
sino que la pretensin corresponde al dao proveniente de la conducta extracontractual cuando
se expidi la Ley 335 de 1996, consistente en la vulneracin de la confianza legtima al haberse
derogado tanto el derecho a evaluacin como la posibilidad de prrroga de los contratos vigentes,
hecho que se considera como generador del perjuicio reclamado en la demanda.

En la demanda se atribuy responsabilidad a la Nacin - Congreso de la Repblica - Departamento

Administrativo de la Presidencia de la Repblica y Ministerio de Comunicaciones por los perjuicios
causados a los demandantes como consecuencia de la expedicin de la Ley 335 de 1996.

La legitimacin en la causa aparece demostrada en el plenario, por un lado, porque la parte actora
es la directamente afectada con los perjuicios derivados con ocasin de la expedicin de la
Ley 335 de 1996 y, por otro, porque es el Congreso de la Repblica de Colombia, quien en uso de
su facultad legislativa expidi dicha ley

HECHOS PROBADOS

De conformidad con las pruebas vlidas y oportunamente allegadas al proceso, se tienen por
probados los siguientes hechos relevantes:
El 30 de enero de 1991 se expidi la Ley 14, por medio de la cual se establecieron las condiciones
legales para la celebracin de los contratos de concesin de espacios de televisin con el Instituto
Nacional de Radio y Televisin, INRAVISION , por un plazo de ejecucin de seis (6) aos,
prorrogables, siempre que al vencimiento de dicho perodo el contratista hubiere obtenido el
ochenta por ciento (80%) o ms del total de puntos previstos en las condiciones de prrroga cuya
reglamentacin de evaluacin sera establecida por el Consejo Nacional de Televisin , rgano de
direccin y administracin de esta entidad estatal. Entre los criterios para la evaluacin se tendran
en cuenta: a) el cumplimiento de las obligaciones contractuales del concesionario; b) la aceptacin
y calidad de su programacin segn sondeos e investigaciones realizados por Inravisin; c) la
estabilidad de la programacin y el puntaje del concesionario en el registro de proponentes. Las
evaluaciones para establecer si estos contratos seran objeto de prrroga deban ser realizadas
peridicamente, esto es, se desarrollaran durante todo el trmino de ejecucin del contrato de
concesin. El Consejo Nacional de Televisin determinara y comunicara qu contratos se
prorrogaran seis (6) meses antes del vencimiento del trmino del contrato de concesin, de igual
forma, antes de este trmino, tambin los concesionarios, mediante escrito dirigido al Consejo
Nacional de Televisin, podran renunciar a la posibilidad de prrroga de sus contratos. Los
concesionarios que no desearan acogerse a la prrroga deban manifestarlo por escrito dentro de
los ocho (8) das hbiles siguientes a la comunicacin al respecto del Consejo Nacional de
Televisin.

El 5 de agosto de 1991, una vez surtido el proceso de licitacin pblica, INRAVISIN y la Sociedad
Noticiero Veinticuatro Horas S.A., celebraron el contrato de concesin n. 2837 cuyo objeto era la
explotacin del servicio pblico de televisin en espacios de la cadena UNO, para presentar
programas de carcter informativo -noticiero- en la franja de lunes a viernes de 19:00H - 19:30H,
clasificacin AAA, por un valor de $1.703'896.110. El plazo de ejecucin fue establecido por seis (6)
aos, prorrogables, siempre que se cumplieran las condiciones generales de prrroga establecidas
por el Consejo Nacional de Televisin, de conformidad con el artculo 40 de la Ley 14 de 1991. En
dicho contrato se consignaron las siguientes clusulas relevantes para el presente proceso:

Entre los suscritos a saber Daro Restrepo Vlez () quien acta en su carcter de Director
Ejecutivo del Instituto Nacional de Radio y Televisin, INRAVISION, entidad asociativa de
segundo grado, del orden nacional, quien en adelante se denominar INRAVISION, por una
parte, y por la otra, lvaro Jos Gmez Escobar () obrando en calidad de representante
legal de la sociedad NOTICIERO VEINTICUATRO (24) HORAS S.A, quien para los efectos de
este documento se llamar el CONCESIONARIO, hemos convenido en celebrar el contrato
contenido en las clusulas que adelante se estipulan previas las siguientes consideraciones:
a. Que el artculo 1 de la Ley 14 de 1991 establece que la explotacin del servicio
pblico de televisin se podr contratar en forma temporal con personas naturales o
jurdicas, dentro de los principios y objetivos sealados por la Ley en mencin.
b. Que de conformidad con el numeral e) del artculo 9 de la Ley 14 de 1991
corresponde a INRAVISION, en desarrollo su objeto, entre otros, dar en concesin los
espacios a particulares, para que sean utilizados para presentar programas
informativos, recreativos y didcticos.
c. Que de acuerdo con el numeral anterior y de conformidad con lo previsto en el
numeral c) del artculo 14 de la Ley 14 de 1991, el Consejo Nacional de Televisin,
mediante Resolucin n. 0001 del 1 de agosto de 1991, adjudic a VEINTICUATRO
(24) HORAS S.A, los espacios de televisin que ms adelante se indican.
d. Que de acuerdo con el artculo 20, literal e) de la Ley 14 de 1991, es funcin del
Director Ejecutivo celebrar los contratos y ejecutar los actos comprendidos dentro
del objeto del instituto a que hubiere lugar, de acuerdo con las disposiciones de la
presente Ley y dems disposiciones legales que no contraren sus trminos.
e. Que el concesionario se constituy mediante escritura pblica n. 7490 de la Notara
Cuarta de Bogot, 22 de diciembre de 1976, segn certificacin expedida por la
Cmara de Comercio de Bogot, del 4 de junio de 1991.
f. Que el representante legal del concesionario de acuerdo con el certificado de la
Cmara de Comercio de Bogot, expedido el da 27 de junio de 1991 no requiere
autorizacin de la Junta de Socios para la suscripcin del presente contrato.
 g. Que segn el artculo 18 numeral 1 de la Ley 14 de 1991, la Junta Administradora de
INRAVISION, autoriz al Director Ejecutivo para suscribir el presente contrato,
mediante acuerdo n. 069 del 5 de agosto de 1991.

En 1995 se expidi la Ley 182 que reglament el servicio de la televisin y formul polticas para su
desarrollo, democratiz su acceso, y en desarrollo de los artculos 76 y 77 de la
Constitucin Nacional cre un organismo denominado Comisin Nacional de Televisin (CNTV),
con personera jurdica, autonoma administrativa, patrimonial y tcnica, y con independencia
funcional para el cumplimiento de las atribuciones asignadas por la Constitucin, la ley y sus
estatutos. En desarrollo de su objeto, la referida ley le subrog a la Comisin Nacional de
Televisin la competencia que tena el Consejo Nacional de Televisin de reglamentar el
otorgamiento y prrroga de los contratos de concesin de espacios de televisin y los contratos de
cesin de derechos de emisin, produccin y coproduccin de los programas de televisin, as
como los requisitos de las licitaciones, contratos y licencias para acceder al servicio (literal e,
artculo 5 de la Ley 182 de 1995 ). A su vez, le asign a la Junta Directiva de la Comisin Nacional
de Televisin, entre otras competencias, las siguientes: i) aprobar y suscribir antes de su
vencimiento la prrroga de los contratos de concesin de espacios de televisin abierta de
INRAVISION ; ii) prorrogar y suscribir los contratos de concesin vigentes, seis (6) meses antes de
su vencimiento y por un trmino igual al que fueron objeto de adjudicacin, previa cesin de los
contratos correspondientes por parte de las entidades concedentes, de acuerdo a lo dispuesto en
la Ley 14 de 1991 y de conformidad con la reglamentacin que expidiera la Comisin.

El 22 de octubre de 1996, el Presidente Ejecutivo de ASOMEDIOS, seor Sergio Arboleda Casas, le

solicit a la Comisin Nacional de Televisin en ejercicio del derecho de peticin, expedir el
reglamento de prrroga de los contratos de concesin de espacios de televisin vigentes, tal como
se hizo con los contratos de cesin de derechos, produccin y coproduccin celebrados con las
organizaciones regionales, de acuerdo con las obligaciones estipuladas en la Ley 14 de 1991 y
Ley 182 de 1995. El Director de la Comisin Nacional de Televisin, seor Jorge Valencia Jaramillo,
el 7 de noviembre de 1996 respondi:

Tal como usted lo menciona y a la luz de las normas vigentes, la Comisin Nacional de
Televisin tiene la obligacin de reglamentar la prrroga de los contratos de concesin de
espacios de televisin; obligacin que esta Comisin no ha desconocido, ni pretende
evitar, por el contrario ha estado atenta y actualmente se encuentra trabajando en ella.

Si bien es cierto que la reglamentacin de la prrroga de los contratos de las

organizaciones regionales ya fue implementada, la situacin de los mismos era distinta a la
de contratos de concesin de espacios de televisin, en la medida en que muchos de
aquellos se encontraban prximos a su vencimiento, por lo que se requera su
implementacin inmediata.

Teniendo en cuenta que el vencimiento del plazo para firmar la prrroga de los contratos
sera en junio de 1997, la Comisin todava se encuentra dentro del trmino para proceder
a reglamentarla, por lo cual la utilizacin del derecho de peticin como mecanismo para
exigir dicha reglamentacin no es procedente actualmente.
Sin embargo, le informo que la Comisin reglamentar, con la suficiente anticipacin, la
prrroga de los contratos de concesin de espacios de televisin, de conformidad con las
normas que regulan la materia y siguiendo el procedimiento establecido en la
Ley 182 de 1995 para la adopcin de acuerdos.

En ese orden de ideas, ASOMEDIOS no debe preocuparse por el adecuado cumplimiento

de las funciones en cabeza de la Comisin Nacional de Televisin, ya que la misma las
conoce bien y se encuentra siempre atenta a cumplirlas (se subraya).

El 20 de diciembre de 1996 se promulg la Ley 335 por medio de la cual se modific parcialmente
la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, y se cre la televisin privada en Colombia. Dicha ley
prohibi a la administracin prorrogar los contratos de concesin vigentes, segn lo dispuesto en
su artculo 10, modificatorio del artculo 49 de la Ley 182 de 1995 :
 Todos los contratos de concesin que se celebren a partir de la vigencia de la presente ley,
sern adjudicados por las dos terceras partes de la Junta Directiva de la Comisin Nacional
de Televisin y sta podr delegar su firma en el Director de la entidad.

El trmino de duracin de los contratos de concesin de espacios de televisin en canales

nacionales de operacin pblica, que se adjudiquen para programacin general y para
realizacin de noticieros a partir del 1 de enero de 1998, ser de seis (6) aos, de acuerdo
con la reglamentacin que expida la Comisin Nacional de Televisin para el efecto.
En todo caso los contratos de concesin de espacios de televisin pblica son
improrrogables.

Adems de las causales de caducidad previstas en la ley, darn lugar a la terminacin del
contrato y al cobro de la clusula penal pecuniaria, aquellas causales pactadas por las
partes.
Hasta el 1 de enero de 1998, el registro de empresas concesionarias de espacios de
televisin a que se refiere la Ley 14 de 1991, seguir siendo manejado por el Instituto
Nacional de Radio y Televisin. A partir de esta fecha, los concesionarios con contratos
vigentes, debern estar inscritos en el registro nico de operadores del servicio de
televisin a que se refiere el literal a) del Artculo 48 de la Ley 182 de 1995. Para este
efecto, Inravisin deber remitir la informacin correspondiente a la Comisin Nacional de
Televisin.
La Comisin Nacional de Televisin deber determinar las condiciones, requisitos,
mecanismos, y procedimientos que debern cumplir los aspirantes a ser concesionarios de
los espacios de televisin, teniendo en cuenta para ello criterios que garanticen la igualdad
de oportunidades en el acceso de los servicios de televisin, el pluralismo informativo y
que eviten las prcticas monopolsticas, as como el aprovechamiento indebido de
posiciones dominantes en el mercado.
Pargrafo transitorio. Sin perjuicio de lo estipulado en la presente ley con relacin a los
contratos de concesin de espacios en los canales nacionales comerciales actualmente
vigentes, otorgados mediante Licitacin Pblica nmero 01 de 1994, 01 de 1995 y 01 de
1996, se respetarn los trminos originalmente convenidos para su vigencia pero sin
opcin de prrroga alguna (se subraya).

A su vez el artculo 28 de la Ley 335 de 1996 derog el artculo 50 de la Ley 182 de 1995 que
dispona:

Prrroga de los contratos actualmente vigentes. Previa cesin de los contratos

correspondientes por parte de las entidades concedentes la Junta Directiva de la Comisin
Nacional de Televisin, en los trminos y condiciones de la Ley 14 de 1991 y de
conformidad con la reglamentacin que expida de acuerdo con dicha ley, proceder a
prorrogar y a suscribir los contratos vigentes seis (6) meses antes de su vencimiento y por
trmino igual al que fueron objeto de adjudicacin. Las organizaciones regionales de
televisin procedern en igual forma.

La Ley 335 de 1996 dispuso en el artculo 25 una evaluacin con fines de declaratoria de caducidad
en orden a ejercer un control ms estricto sobre la informacin ofrecida por los concesionarios.
As, se dispuso que los contratos que no obtuvieran el ochenta por ciento (80%) del puntaje
indicado o que no hubieran tenido al menos 200 puntos para el rengln de contenido y al menos
300 puntos para el rengln de cumplimiento de las obligaciones contractuales, deberan ser objeto
de declaratoria de caducidad. Asimismo, el legislador dispuso en el artculo 26 que a ms tardar en
febrero de 1997 la Comisin Nacional de Televisin deba evaluar el cumplimiento de las
obligaciones contractuales por parte de los actuales concesionarios de espacios de televisin, de
conformidad con las normas y principios vigentes para la poca de su celebracin. En este orden,
el artculo 25 de la Ley 335 de 1996 dispuso:

A partir de la vigencia de la presente Ley para evaluacin y declaratoria de caducidad de

los contratos de concesin vigentes o que se celebren con posterioridad a esta Ley para la
prestacin del servicio pblico de televisin, la Comisin Nacional de Televisin, deber
tener en cuenta entre otros criterios, los siguientes parmetros:
 Sobre un puntaje total de 1.000 puntos, el Concesionario deber cumplir con un mnimo
del ochenta por ciento (80%) de dicho puntaje total as:
Puntos 250
Contenido de la programacin 300
Calidad de la programacin 300
Cumplimiento de las obligaciones contractuales 350
Experiencia 100
Total 1.000

Sin perjuicio de las dems causales previstas en la ley y en las estipulaciones contractuales,
los contratos que no obtengan el ochenta por ciento (80%) del puntaje indicado o que no
hayan obtenido al menos 200 puntos para el rengln de contenido, y al menos 300 puntos
para el rengln de cumplimiento de las obligaciones contractuales, debern ser objeto de
declaratoria de caducidad, entendindose que el no cumplimiento de estas condiciones
afecta de manera grave y directa la ejecucin del contrato de forma tal que conduce a su
paralizacin.
Pargrafo. En los contratos para la realizacin de noticieros y programas de opinin, se
evaluar y calificar el rengln de contenido en funcin de los criterios de equilibrio
informativo, informacin veraz, imparcial y objetiva, responsabilidad social de los medios
de comunicacin y preeminencia del inters pblico sobre el privado.
La actividad periodstica gozar de proteccin para garantizar su libertad e independencia
profesional.

A su vez, el artculo 26 de la Ley 335 de 1996 dispuso:

A ms tardar en febrero de 1997 la Comisin Nacional de Televisin deber evaluar el

cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los actuales concesionarios
de espacios de televisin vigentes, de conformidad con las normas y principios vigentes
para la poca de su celebracin. Esta revisin deber efectuarla por lo menos cada seis (6)
meses.
8.10. El 25 de febrero de 1997, la Junta Directiva de la Comisin Nacional, en ejercicio de
las atribuciones conferidas por los artculos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996, estableci el
reglamento de evaluacin para los fines de caducidad, a

La Junta Directiva de la Comisin Nacional de Televisin en virtud de la Resolucin 051 de

febrero 26 de 1997 realiz la evaluacin a los concesionarios de espacios de televisin

El 29 de julio de 1997, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-350 de 1997, declar

exequible los artculos 10 y 28 de la Ley 335 de 1996que ordenaba no prorrogar los contratos de
concesin vigentes, por considerar que el derecho a la prrroga no exista como una situacin
jurdica consolidada, esto es, como un derecho subjetivo del concesionario, amparado por el
artculo 58 de la Constitucin, sino como una mera expectativa susceptible de ser modificada
legtimamente por el legislador en aras de democratizar el acceso al uso del espacio
electromagntico y de garantizar la igualdad de oportunidades para todos aquellos que aspiraban
utilizarlo.

Las sociedades Noticiero Veinticuatro Horas S.A., Producciones JES Limitada, TV 13 Limitada,
Criptn S.A., y Globo Televisin Limitada, y la Comisin Nacional de Televisin suscribieron las
actas de liquidacin de comn acuerdo, sin dejar salvedades, lo que implic la ausencia de
obligaciones pendientes por alguna de las partes

PROBLEMA JURDICO

Corresponde a la Sala resolver si hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial y

extracontractual de la Nacin - Congreso de la Repblica - Departamento Administrativo de la
Presidencia de la Repblica por los daos y perjuicios ocasionados con la expedicin de la
Ley 335 de 1996, declarada exequible por la Corte Constitucional en sus artculos 10 y 28, por
medio de la cual, segn los argumentos de los apelantes, se vulneraron sus expectativas legtimas
al modificar intempestivamente su derecho a ser evaluados y, por ende, a la oportunidad de
prrroga de sus contratos de concesin de espacios de televisin o, por el contrario, dilucidar si le
asiste razn al a quo al afirmar que esta ley no produjo ningn dao antijurdico a la parte
demandante, pues aquella no contaba con un derecho en formacin sino con una mera
expectativa, la cual era susceptible de ser modificada y derogada por el legislador a la luz de su
potestad de libre configuracin legislativa.

ANLISIS DE LA SALA

En orden a resolver el problema jurdico planteado, la Sala considera pertinente revisar los
antecedentes jurisprudenciales de esta Corporacin respecto a la responsabilidad del Estado-
legislador por leyes declaradas exequibles, con el fin de determinar si dentro de este mbito de
responsabilidad estn comprendidas las vulneraciones a las expectativas legtimas y a los estados
de confianza, para luego resolver si con ocasin de la expedicin de la Ley 335 de 1996, declarada
exequible por la Corte Constitucional en sus artculos 10 y 28, se vulneraron expectativas legtimas
de las empresas de comunicacin, lo cual produjo los perjuicios alegados por estas cuya
reparacin reclaman.

A. La responsabilidad del Estado-legislador por leyes declaradas exequibles: ampliacin de la

jurisprudencia frente a vulneraciones de expectativas legtimas y estados de confianza

Es posible incoar la accin de reparacin directa por daos derivados de leyes declaradas
exequibles en las que no se pone en cuestin la actividad legtima del Estado. Esta postura, de
origen francs. No obstante, esta Subseccin se ha pronunciado recientemente en el sentido de
incorporar dentro de estas situaciones jurdicamente protegidas tanto las expectativas legtimas
como los estados de confianza creados por el Estado-legislador. En ese orden, la Sala advierte la
necesidad de establecer cundo y en qu condiciones el legislador crea y defrauda expectativas
legtimas y estados de confianza que merecen ser amparados por el instituto de la reparacin de
daos (2).

El 25 de agosto de 1998 la Sala Plena del Consejo de Estado por primera vez en la historia de la
jurisprudencia contencioso administrativa colombiana , siguiendo los registros franceses de los
fallos Caucheteux y Desmonts, admiti que el Estado en cumplimiento legtimo de su funcin
legislativa poda ser agente generador de daos para los asociados y conden a la Nacin por los
perjuicios causados a la parte actora en virtud de la aplicacin de la Ley 6 de 1972, por medio de
la cual se aprob la Convencin de Viena sobre Relaciones Diplomticas de 1961.

El Consejo de Estado consider que la Ley 6 de 1972, aprobatoria de la Convencin de Viena,

haba impuesto una carga desigual en cabeza de las vctimas de daos ocasionados por agentes
diplomticos al restringir su derecho de acceso a la administracin de justicia y, por ende, a la
reparacin, por lo cual declar la responsabilidad objetiva del Estado bajo el ttulo de imputacin
del dao especial

Es pertinente aplicar el rgimen de responsabilidad por dao especial, que es el que corresponde
aplicar cuando por la actividad legtima del Estado se causa un dao.

Estas decisiones con sus numerosas aclaraciones de voto hicieron dos aportes fundamentales que
vale la pena distinguir: en primer lugar, la responsabilidad patrimonial del Estado por el hecho de
una ley no depende de su declaratoria de exequibilidad, sino de la antijuridicidad del dao y, en
segundo lugar, el ttulo jurdico de imputacin por excelencia es el de dao especial, posicin que
fue confirmada, ms tarde, por la sentencia del 26 de septiembre del 2001: "esta Corporacin ha
aceptado la posibilidad de declarar la responsabilidad de la Nacin por los perjuicios causados
como consecuencia de la aplicacin de normas constitucionales y legales.

Rgimen de responsabilidad del Estado por el hecho de la ley es el objetivo, cuyo ttulo de
imputacin es el dao especial , cuyas caractersticas bsicamente son: i) el desarrollo de una
actividad legtima de la administracin -la expedicin de una ley-; ii) el menoscabo del derecho o
lesin de una situacin jurdicamente consolidada de una persona, derivada de dicha actividad; iii)
la imposicin de una carga mayor al asociado de la que normalmente debe soportar, que origina el
rompimiento del principio de igualdad de las cargas pblicas frente a la ley; iv) que el dao sea
grave y especial , y v) la existencia de un nexo causal entre el hecho lcito y el perjuicio infligido.

La responsabilidad del Estado por leyes declaradas exequibles se puede configurar en casos en los
que se compruebe la ruptura del principio de igualdad ante las cargas pblicas

La responsabilidad extracontractual del Estado por el hecho de la ley declarada exequible ha sido
tradicionalmente estudiada por el juez contencioso administrativo bajo la ptica del rgimen
objetivo, desde el punto de vista del perjuicio o afectacin sufrida por la vctima de un derecho
subjetivo o situacin jurdica consolidada atribuible al legislador a ttulo de dao especial. Ahora
bien, el debate se presenta cuando se trata de expectativas legtimas y estados de confianza
creadas por el legislador, en ejercicio de su libre potestad de configuracin, las cuales por tratarse,
unas de situaciones jurdicas no consolidadas, otras de situaciones que nacen al margen del
derecho, carecen de las caractersticas propias de un derecho subjetivo.

El fundamento de la responsabilidad extracontractual del Estado-legislador por leyes declaradas

exequibles que afectan expectativas legtimas y estados de confianza. Razones para ampliar la
lnea jurisprudencial tradicional

En primer lugar se presentarn las razones que ameritan superar la aplicacin de la teora del dao
especial a casos de responsabilidad del Estado por el hecho de una ley declarada exequible que
vulnera expectativas legtimas o estados de confianza (a) y, en segundo lugar, se explicar cundo
y en qu condiciones el Estado-legislador produce expectativas legtimas y estados de confianza y
los defrauda, situaciones que, como ha sostenido esta Sala en otras ocasiones, merecen tambin
ser amparadas por el instituto de la reparacin (b).

Razones para la ampliacin de la responsabilidad del Estado - legislador a casos de afectacin a

expectativas legtimas o estados de confianza

Las manifestaciones del principio democrtico que pueden eventualmente implicar la infraccin a
expectativas legtimas o estados de confianza creados por el legislador hacen necesario incluir
dentro del mbito de situaciones jurdicamente protegidas por la clusula general del artculo 90
constitucional no solo los derechos adquiridos o situaciones jurdicamente consolidadas sino
tambin las expectativas legtimas y los estados de confianza, manifestaciones que germinan en el
terreno de la confianza legtima. El alcance restrictivo de la responsabilidad del Estado por el
hecho de la ley declarada exequible delineada por la lnea tradicional jurisprudencial, como el no
amparo de expectativas legtimas o estados de confianza creados por el mismo Estado, genera una
especie de inmunidad jurisdiccional del legislador, quien en cumplimiento de su funcin
constitucional puede tambin desconocer estas dos situaciones y producir daos antijurdicos a los
asociados, lo que conduce a la Sala a convencerse la insuficiencia de dicha postura jurisprudencial
frente a las nuevas disposiciones constitucionales que amparan distintos intereses jurdicos, como
las expectativas legtimas y los estados de confianza.

Daos antijurdicos pueden tambin producirse por la vulneracin de expectativas legtimas o

estados de confianza, es decir, la denominada responsabilidad del Estado legislador tambin
incluye la afectacin del principio de la confianza legtima, la cual abarca estas dos fases.

Un anlisis de los daos antijurdicos ocasionados por la actividad e inactividad del Estado no se
reduce exclusivamente a la reparacin de derechos vulnerados, sino que tambin comprende la de
expectativas legtimas y estados de confianza creados y defraudados (artculos 2, 83, 90 de la
Constitucin, 86 del C.C.A y 140 del C.P.A.C.A).

El juez contencioso administrativo garante de la clusula general de responsabilidad estatal,

deber analizar si con la ley tambin se vulneran aquellas expectativas legtimas y estados de
confianza que pese a no tener las caractersticas de un derecho adquirido o una situacin
jurdicamente consolidada es fuente de daos imputables al Estado-legislador.
En ese orden, en el caso de la responsabilidad por leyes declaradas exequibles el dao antijurdico
puede provenir de la vulneracin de diferentes situaciones jurdicas frente a las cuales el instituto
de la responsabilidad opera. Entre estas cabe distinguir:
Primero. Los derechos subjetivos -jura quaesita- y situaciones jurdicamente consolidadas. Los
derechos adquiridos son aquellos que han entrado en [el] patrimonio, que hacen parte de l, y
que nadie [los] puede arrebatar , es decir, se comprende en las situaciones jurdicas que se
consolidaron bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, ingresaron definitivamente al
patrimonio de su titular ; por ende, estn protegidas de todo acto oficial que pretenda
desconocerlo, pues la propia Constitucin lo garantiza y protege . Adems pueden tener
fundamento suficiente o complementario, segn el caso, en los tratados internacionales de
derechos humanos vinculantes para Colombia.

Segundo. Las expectativas legtimas -jus existens in spe- . Se trata de situaciones encaminadas a la
formacin de un derecho subjetivo, conformadas por aquellas esperanzas legtimas que surgen del
ejercicio de la autonoma de la voluntad privada expresado en la constitucin de los hechos
previstos en la ley para la adquisicin del derecho y que, a pesar de no haber ingresado an el
derecho en el patrimonio del sujeto, ofrecen la certeza de que recorrido el camino de los hechos
jurdicos se constituir el derecho. Son, entonces, situaciones que si bien no estn consolidadas ni
han generado una situacin de adquisicin de un derecho, s han creado expectativas vlidas, en
cuanto fundadas en la realizacin progresiva de los supuestos de hecho tasados legalmente para la
obtencin del derecho y por ende, gozan de proteccin. Su fuente puede ser el orden jurdico
interno o el derecho internacional vinculante.

Tercero. Los estados de confianza o confianza legtima. Como se seala en la doctrina, son los que
se crean en el mbito del sujeto a partir de comportamientos uniformes del Estado que se
caracterizan por ser actos objetivos, externos, claros, tangibles, inequvocos, reales, lo
suficientemente concluyentes () que orientan al ciudadano hacia una determinada conducta ,
que, si bien pueden nacer al margen del principio de legalidad, se acompasan con la confianza
constitucionalmente protegida (art. 83) que generan esas actuaciones de las autoridades.

Existen eventos que estn amparados por el derecho, es decir, algunas situaciones que, incluso si
nacen al margen del principio de legalidad, pueden ser jurdicamente protegidas por el juez de la
reparacin: situaciones nacidas al margen del derecho [que] pueden ser calificadas
excepcionalmente como intereses jurdicamente protegibles

Son completadas por una visin menos rgida de la manera a partir de la cual puede consolidarse
un derecho.

De acuerdo con lo anterior es posible afirmar que no surge una obligacin de reparacin de un
dao imputable al Estado, cuando hay inexistencia del derecho -comprendidas incluso las
situaciones consolidadas-, de expectativas legtimas o de estados de confianza, pues esta ausencia
impide que surja un dao antijurdico; en otras palabras, si bien el dao es el presupuesto de la
declaratoria de responsabilidad, los derechos adquiridos, las expectativas legtimas y los estados
de confianza son el presupuesto de existencia del dao, ya que la configuracin de este depende
de la lesin a un inters protegido ex ante por la ley o amparado por el principio de la confianza
legtima. En suma, el dao es al juicio de responsabilidad lo que el derecho subjetivo, las
expectativas legtimas o los estados de confianza son al dao.

Ahora bien, excluir las expectativas legtimas y los estados de confianza como fundamentos de
dao puede llevar a conservar zonas grises de inmunidad del Estado-legislador frente al control
jurisdiccional, lo que no solo implicara que el legislador pueda, sin consecuencias, vulnerar
intereses jurdicos sino que la vctima tendra la intolerable obligacin de soportar un dao, por el
solo hecho que la afectacin proveniente de la ley al recaer sobre intereses carentes de la
nomenclatura normativa de los derechos subjetivos. No se puede desconocer que la clusula de
responsabilidad patrimonial del Estado si bien tiene por objeto la reparacin de los daos
antijurdicos ocasionados a los asociados en sus derechos tambin abarca derechos imperfectos o
virtuales no materializados y situaciones de hecho, nacidas en los predios de la confianza legtima,
en cuyo caso es deber del juez contencioso administrativo preservar integralmente el carcter
inclume tanto de los derechos como de las expectativas legtimas y los estados de confianza
creados o tolerados por comportamientos del mismo Estado, contrario sensu, si se acepta que el
legislador no vulnera expectativas legtimas y estados de confianza se tendra entonces tambin
que reconocer que no produce daos.

El juez contencioso administrativo tiene la obligacin de identificar los diferentes supuestos de

dao provenientes del Estado-legislador y ordenar su reparacin, para evitar as, un
desmembramiento del principio democrtico, encarnado por el legislador, del principio
constitucional, ya que en la medida que el legislador no est vinculado con las obligaciones
dimanantes del ordenamiento interno e internacional habr crisis del principio de legalidad,
denominado por Ferrajoli manifestacin de poder salvaje.

La Sala no puede desconocer las ventajas de la ampliacin de la responsabilidad introducida por la

Clusula Constitucional en lo que toca con la proteccin de las expectativas legtimas y estados de
confianza.

El rgimen de responsabilidad vara en funcin de los intereses jurdicamente tutelados (derechos

subjetivos o situaciones jurdicamente consolidadas, expectativas legtimas y estados de
confianza). As, la vctima de una disposicin legislativa declarada exequible por afectacin de un
derecho adquirido puede obtener una reparacin bajo el fundamento de la responsabilidad sin
falta, esto es, en aplicacin del ttulo de imputacin del dao especial.

Las expectativas legtimas y los estados de confianza, por tener una entidad propia, lo seran,
ambos, por afectacin del principio de confianza legtima, distincin que no se podra unificar en el
dao especial, pues este ttulo de imputacin protege intereses distingos

Dentro del marco del dao especial se imputa responsabilidad por daos provenientes
nicamente de la vulneracin de derechos -situaciones de derecho-, en cambio, cuando se trata
de la lesin a expectativas legtimas o estados de confianza, es el principio de la confianza legtima
el que protege derechos en curso de formacin y situaciones subjetivas nacidas al amparo de la
buena fe exigida constitucionalmente de las autoridades -situaciones de hecho-; as su espectro de
proteccin, en este ltimo caso, es diferente.

De esta manera la postura de la Sala apunta a sostener que tanto las expectativas legtimas como
los estados de confianza son intereses jurdicamente protegidos cuya menoscabo est amparado
en virtud del principio de confianza legtima y, por ende, pueden ser amparadas por la clusula de
responsabilidad estatal extracontractual, si se acepta que los daos pueden recaer sobre otros
bienes que no sean los tradicionales derechos subjetivos. As, el principio de confianza legtima se
convierte en un soporte adicional de la causa jurdica del derecho a la reparacin, pues no solo se
deben amparar derechos subjetivos o consolidados, sino tambin situaciones en proceso de
gestacin o nacidas o permitidas por la administracin a la gida del principio de confianza
legtima.

Segunda. Los modos de reparacin. La reparacin de daos provenientes de la afectacin de

derechos adquiridos o situaciones jurdicas consolidadas atiende a la prdida o menoscabo de ese
derecho, mientras que la afectacin de expectativas legtimas, que no de los estados de confianza,
no puede repararse como si se hubiera perdido el derecho, pues nunca se ha tenido, sino como la
privacin de la posibilidad de obtener el que estaba en va de serlo. Frente a este ltimo punto,
teniendo en cuenta que la afectacin de las expectativas legtimas interrumpe intempestivamente
el proceso de formacin -o en va de serlo- de derechos o la consolidacin de determinadas
situaciones jurdicas, la reparacin de dichas expectativas quebrantadas deber ser proporcional al
grado de probabilidad de concrecin y realizacin del derecho, de esta manera, el modo de
reparacin de daos antijurdicos derivados de vulneraciones a expectativas legtimas se debe
enmarcar dentro de los parmetros de la oportunidad prdida, siguiendo la premisa conocida del
derecho de daos que circunscribe la indemnizacin de los perjuicios al dao, solo el dao y nada
ms que el dao a fin de evitar un enriquecimiento sin justa causa a favor de la vctima y no
contrariar las reglas de la institucin jurdica de la responsabilidad estatal: el dao es la medida
del resarcimiento , ya que a la luz del artculo 29, 90 de la Constitucin y 305 del C.P.C -principio
de congruencia- , son los efectos de esa lesin antijurdica y no otros los que permiten endilgarle
responsabilidad a la entidad demandada e identificar el permetro de la reparacin .
Teniendo en consideracin que el dao se origina por la amputacin de una expectativa legtima a
la consolidacin de un derecho, bien sea, en tratndose de una aspiracin de obtener un beneficio
o una ganancia -polo positivo -, o bien cuando la vctima tena la aspiracin de evitar o mitigar un
perjuicio y, como consecuencia de la abstencin de un tercero, dicho curso causal daoso no fue
interrumpido -polo negativo-, se debe declarar la responsabilidad del Estado y reparar dicha
frustracin de la expectativa legtima dentro de los presupuestos de la teora de la prdida de
oportunidad cuyo monto depender de la mayor o menor probabilidad y cercana de su ocurrencia
.
Ahora, frente a la reparacin de los estados de confianza, no puede valorarse como si se hubiera
frustrado la adquisicin de un derecho, pues el estado de confianza no necesariamente transita
por el cauce de obtencin de una situacin jurdica definitiva, cosa que si se predica de las
expectativas legtimas, ni tampoco como si se hubiera lesionado un derecho subjetivo, pues nunca
ha tenido y tampoco tendr ese rango por haber nacido en mbitos extrajurdicos o ajenos al
derecho positivo, lo que se deber indemnizar es el perjuicio final directamente relacionado con la
afectacin de una actividad que ha sido tolerada o permitida por el Estado.

De todas maneras, el resarcimiento de los daos infligidos a las expectativas legtimas o a los
estados de confianza debe ser integral, pues en la medida de lo posible se debe restablecer la
situacin que fue trastornada por el hecho daoso de la ley, sin que la indemnizacin se
transforme en una fuente de enriquecimiento injustificado en favor de la vctima. Para ello, es
necesario establecer claramente ex-ante la expectativa legtima y el estado de confianza creado o
tolerado por el poder pblico cuyos motivos serios, fundados y objetivados condujeron al
nacimiento de expectativas legtimas y estados de confianza en los administrados, ya que en la
medida que se verifiquen estos actos o hechos generadores de confianza, se podr determinar,
por un lado, en lo concerniente a las expectativas legtimas, el grado de probabilidad,
razonabilidad y certeza de la expectativa frente a la adquisicin del derecho y, por otro, para los
estados de confianza, la intensidad de la afectacin de las situaciones de hecho toleradas y
defraudadas por la administracin.

En otras palabras, frente a las expectativas legtimas se debe definir qu tan cercano, distante o
probable se encontraba el perfeccionamiento del derecho o la consolidacin de la situacin
jurdica, con el objeto de identificar su carcter cierto, aleatorio e hipottico, de lo cual depende la
suerte que va a correr la reclamacin y, frente a los estados de confianza o confianza legtima, su
reparacin depender de que el Estado haya tolerado de modo cierto, pacfico e ininterrumpido
situaciones que, en principio, no estn cubiertas directamente por el derecho positivo, pero que el
Estado hizo nacer la expectativa justificada en los asociados de que las situaciones de hecho no
seran modificadas intempestivamente.

Responsabilidad extracontractual del Estado-legislador por defraudacin de expectativas legtimas

y estados de confianza: la consolidacin de otros supuestos de responsabilidad diferentes del
mbito de proteccin del dao especial

El principio de confianza legtima ampara expectativas legtimas y estados de confianza. Frente a

las expectativas legtimas son situaciones que se encuentran a mi-chemin entre las meras
expectativas y los derechos adquiridos. As, la eficacia del principio de confianza legtima no se
inspira propiamente en la proteccin de derechos adquiridos o situaciones jurdicas consolidadas
y, menos an, de las meras expectativas, si se considera que respecto a los primeros, el
fundamento de la responsabilidad tiene su propios presupuestos -derechos adquiridos- y frente a
las segundas no existen bases firmes para edificar un juicio de responsabilidad, pues son
esperanzas inciertas nacidas nicamente en el fuero interno del ciudadano; en ese sentido el
artculo 17 de la Ley 153 de 1887 dispone: Las meras expectativas no constituyen derecho contra
la ley nueva que las anule o cercene; los nicos intereses que se enmarcan dentro del principio de
confianza legtima son aquellas expectativas legtimas a la consolidacin de un derecho en va de
serlo.

La Sala resalta que las meras expectativas no son hechos objetivos, inequvocos y concluyentes,
todo lo contrario, se tratan de aquellas ilusiones de posiciones jurdicas que surgen de la
percepcin subjetiva de un individuo (), esperanzas aleatorias que se basan en meras
probabilidades (), expectativas [que] emanan de la mente de un sujeto como consecuencia de la
percepcin intima que ste tiene de su entorno jurdico y de las modificaciones que experimenta
; en palabras de Josserand se trata de simples esperanzas ms o menos fundadas como
situaciones de hecho ms que situaciones jurdicas, como intereses que no estn jurdicamente
protegidos y que se asemejan mucho a los castillos en el aire ; segn la Corte Constitucional no
son ms que una intencin o una esperanza de obtener un resultado jurdico concreto , aquellas
probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algn da un derecho, situaciones
jurdicas no consolidadas () en las que los supuestos fcticos para la adquisicin del derecho no
se han realizado.

De esta manera se tiene que las expectativas legtimas y los estados de confianza constituyen el
objeto de amparo del principio de confianza legtima y, en virtud de su configuracin, surge para
todo el poder pblico la obligacin de garantizar y proteger la estabilidad de condiciones jurdicas
preexistentes sin incurrir en cambios bruscos.

El principio de la confianza legtima ha sido concebido por la jurisprudencia constitucional como

una pieza esencial del Estado de derecho cuyo bastin est fundado en la buena fe y seguridad
jurdica , consignados en el artculo 83 de la Constitucin , cuyo objetivo es el de evitar la creacin
de incertidumbres frente a la estabilidad del orden jurdico y la previsibilidad de la accin estatal,
lo que implica un estado de conservacin o adaptacin de las condiciones jurdicas existentes. Se
trata, entonces, siguiendo a Valbuena, de una confianza plenamente justificada, la cual se
estructura a travs de hechos concluyentes, inequvocos, verificables y objetivados que
permiten predecir con un alto grado de probabilidad o de certeza que las expectativas que han
sido creadas, promovidas o toleradas por el Estado en torno a la estabilidad o proyeccin futura de
determinadas situaciones jurdicas favorables o al acaecimiento ulterior de un hecho esperado, en
modo alguno se vern perturbadas o frustradas como consecuencia del actuar sorpresivo de las
autoridades .

Por ello, el principio de la confianza legtima es una exigencia constitucional que busca proteger la
estabilidad jurdica de los ciudadanos frente a las intervenciones intempestivas del Estado y
adoptar con anticipacin las medidas apropiadas de prevencin para lograr que las expectativas
legtimas y los estados de confianza creados y tolerados en los asociados no sean objeto de
defraudacin y, por ende, de daos antijurdicos.

El principio de confianza supone, segn la jurisprudencia constitucional, la existencia previa de

expectativas serias y fundadas, condicionadas por actuaciones precedentes de la
administracin, que generen la conviccin en el particular, de estabilidad en el estado anterior;
sin embargo, de este principio no se puede deducir que las relaciones jurdicas que generan
expectativas en los administrados sean intangibles o inmutables; por el contrario, no puede
perderse de vista que su utilizacin no implica el desconocimiento de derechos adquiridos, y
solamente se aplica a situaciones jurdicas susceptibles de alterarse, de tal forma que la
modificacin de las mismas no puede acontecer de manera abrupta o intempestiva, razn por la
cual las autoridades tienen la obligacin de adoptar las medidas necesarias para que el cambio de
circunstancias transcurra de la forma menos traumtica posible .

Ahora, es menester establecer cundo el Estado-legislador crea expectativas legtimas y estados

de confianza - situaciones jurdicamente protegidas (dispositivo amplificador del espectro de la
responsabilidad estatal)- y las defrauda -razones de imputacin-, evento en el cual las vctimas
pueden reclamar en reparacin directa. Segn la jurisprudencia de esta Corporacin y la doctrina,
las expectativas legtimas y estados de confianza se consolidan y se defraudan cuando se originan
las siguientes condiciones:

Primero. La existencia de una disposicin estatal frente a la que se suscitan expectativas legtimas
o de actuaciones suyas que generan estados de confianza en los sujetos. Se constituyen las
primeras por la puesta en marcha de los supuestos de hecho que las disposiciones estatales dejan
al arbitrio de la autonoma de la voluntad para la constitucin de los derechos, mientras los
segundos emanan de actos, omisiones o hechos externos del Estado que revisten el carcter de
concluyentes, ciertos, inequvocos, verificables y objetivados frente a una situacin jurdica
particular en virtud de los cuales se crean estados de confianza, plausibles y razonables en la
conciencia de los asociados .
Segundo. La existencia de un comportamiento estatal homogneo y constante que conlleve a
consolidar expectativas legtimas y estados de confianza. Se configura cuando existe un proceder
continuo, ininterrumpido y repetido por parte del ente estatal que suscita en los asociados una
expectativa legtima o un estado de confianza, en el sentido de que el Estado permitir la
consolidacin de los derechos en va de serlo previstos en las leyes o que actuar en el futuro de la
misma manera como lo viene haciendo.

Tercero. El asociado realiza actos que impactan su mbito patrimonial o extrapatrimonial. Una vez
comprobados los actos, disposiciones, omisiones o hechos externos, concluyentes y objetivados
del ente estatal, el asociado asumi determinadas decisiones y acciones que permitan inferir la
materializacin de los derechos en va de serlo o de los estados de confianza creados o tolerados,
con impacto en su mbito patrimonial o extrapatrimonial.

Cuarto. La actuacin impredecible e intempestiva genera defraudacin de las expectativas

legtimas y de los estados de confianza de los asociados. Debe haber un cambio brusco e
intempestivo de la actuacin estatal que vulnera de manera cierta y razonable las expectativas
legtimas frente a la ley de consolidar el derecho en va de serlo y estados de confianza de los
asociados nacidos en virtud de la confianza generada y tolerada por el Estado.

Quinto. La violacin de las obligaciones de adaptacin y adecuacin. El Estado debe haber omitido
cuatro deberes que se imponen cuando se suscitan cambios normativos intempestivos, como los
atinentes a: El Estado debe haber omitido deberes que se imponen cuando se suscitan cambios
normativos intempestivos, como los atinentes a: i) fijar un plazo razonable para que los afectados
puedan adecuarse y adaptarse a las nuevas situaciones jurdicas; ii) crear mecanismos idneos
para que los afectados puedan acoplarse a las nuevas medidas y iii) adoptar mecanismos de
compensacin.

En consecuencia, las disposiciones de los artculos 2, 83, 90 constitucionales 86 del C.C.A,

actualmente 140 del CPACA, y las consideraciones antes expuestas sobre la inclusin de estas
situaciones cobijadas por la responsabilidad patrimonial del Estado, conducen a la Sala al
convencimiento de que las expectativas legtimas y los estados de confianza, cuya afectacin
puede generar daos antijurdicos, se encuentran sujetas a control por parte de los jueces
contencioso administrativos.

A juicio de la Sala esta postura responde de manera congruente a las exigencias del modelo de
Estado Constitucional fundado en 1991, en tanto que se ampla la clusula general de reparacin
extracontractual no solo a derechos sino tambin a expectativas legtimas y estados de confianza
nacidos al amparo del principio de la confianza legtima, cuya tesis se inaugur con la sentencia del
29 de julio de 2013 de la Subseccin B del Consejo de Estado. As, la Sala ajusta los parmetros
establecidos sobre responsabilidad del Estado - legislador por leyes declaradas exequibles, de
manera tal que comprenda las diversas fuentes de dao antijurdico susceptibles de ser reparadas,
incluyendo las comprendidas dentro de la rbita del principio de confianza legtima -expectativas
legtimas y estados de confianza-.

Recapitulando lo anterior, la Sala adoptar la siguiente postura en materia de responsabilidad del

Estado por daos ocasionados en virtud de una ley declarada exequible por defraudacin de la
confianza legtima:

Primero. La antijuridicidad del dao no depende de la declaratoria de exequibilidad de la ley, pues

al margen de que la norma incurra o no en algn vicio de tipo material o formal que vulnere la
Constitucin, la clusula general de responsabilidad estatal goza de plena independencia y
efectividad, ya que no se encuentra sometida ni condicionada a dicho estudio de
constitucionalidad, pues este no es un elemento estructurante del dao antijurdico ni all se
determina si los daos causados por la ley son antijurdicos o no; adems, resultara absurdo que
ante la comprobacin de un dao antijurdico derivado de la ley, se le imponga a la vctima el
deber de soportarlo por el hecho de que la Corte Constitucional la declar exequible. As las cosas,
no toda declaratoria de exequibilidad implica exoneracin de responsabilidad ni toda declaratoria
de inexequibilidad implica responsabilidad estatal.
Segundo. El Estado-legislador puede resultar responsable si se generan daos por la defraudacin
del principio de confianza legtima cuando se lesionan expectativas legtimas o estados de
confianza a causa de una actuacin u omisin del legislador, situacin que puede ocurrir cuando se
expiden leyes que aun estando exentas de vicios y conformes a la Constitucin contienen cambios
impredecibles e intempestivos que alteran la seguridad jurdica y que, sin haber previsto medidas
transitorias o compensatorias, producen un dao antijurdico a los asociados que confiaron en la
consolidacin de los derechos en va de serlo y en la conservacin de las situaciones preexistentes
.
Tercero. El ttulo de imputacin por excelencia frente a la vulneracin de derechos adquiridos o
situaciones jurdicamente consolidadas constitutivo de daos antijurdicos con ocasin de una ley
declarada exequible es el dao especial, mientras que tratndose de la afectacin a expectativas
legtimas y estados de confianza, el resultado daoso se imputa por la defraudacin del principio
de confianza legtima.

Cuarto. El resarcimiento de los daos infligidos a i) derechos adquiridos o situaciones jurdicas

consolidadas debe atender a la prdida o deterioro del derecho; ii) las expectativas legtimas, al no
haber alcanzado a constituirse en derecho subjetivo, debe sujetarse a los parmetros de la
privacin de la oportunidad de adquirir el derecho en va de serlo, como dao autnomo y iii) los
estados de confianza o confianza legtima, debe acompasarse con la afectacin directa producida a
una actividad tolerada explcita o implcitamente por el Estado

EL CASO CONCRETO

La inexistencia del dao antijurdico, el Estado-legislador no vulner expectativas legtimas y, en

consecuencia, no defraud el principio de confianza legtima de los concesionarios

Se proceder a aplicar el test propuesto en esta sentencia nicamente respecto de las

expectativas legtimas, por ser la situacin fctica que concentra la atencin de la Sala.

Primero. La existencia de disposiciones legales frente a las cuales se podran establecer

expectativas legtimas a la constitucin de un derecho, como consecuencia de la consolidacin de
los supuestos de hecho legalmente definidos. La responsabilidad del Estado legislador por leyes
declaradas exequibles exige a fortiori la existencia de normas frente a las cuales se podran crear
expectativas legtimas a la constitucin de un derecho por la consolidacin de los supuestos de
hechos previstos en la ley. Por ello, se debe constatar si al actor se le priv de la constitucin del
derecho en va de serlo nicamente por hechos imputables al legislador.

Es un servicio pblico sujeto a la titularidad, reserva, control, vigilancia y regulacin del Estado,
cuya prestacin corresponde, mediante concesin, a las entidades pblicas dispuestas por la ley, a
los particulares y a las comunidades organizadas - artculos 75 y 365 de la Constitucin Poltica -.
La adjudicacin de estos espacios para la prestacin del servicio pblico de televisin se efectu a
travs de la celebracin de contratos de concesin

Al tenor de este marco legal, la Ley 14 de 1991 autoriz al Consejo Nacional de Televisin para que
aprobara las prrrogas de los contratos de concesin de espacios de televisin, de acuerdo con el
reglamento que expedira, y defini los requisitos generales que deban cumplir los concesionarios
para obtener el beneficio de prrroga contractual.

A su vez, a la Junta Directiva de la Comisin Nacional de Televisin se le asign la competencia de

aprobar y suscribir antes de su vencimiento, la prrroga de los contratos de concesin de
espacios de televisin abierta de Inravisin, para lo cual las entidades concedentes cedern
previamente dichos contratos a la Comisin Nacional de Televisin

Ms tarde, la reforma a la televisin pblica aprobada con la Ley 335 de 1996 por la cual se
modifica parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisin privada en
Colombia y se dictan otras disposiciones derog los artculos 11, artculo 36 numeral 2, artculo
37 numeral 2, artculo 38, artculo 39, artculo 40 y artculo 50 de la Ley 182 de 1995. En esta
nueva ley se precis concretamente en el artculo 10 que los contratos de concesin eran
improrrogables

Los concesionarios con contratos vigentes, debern estar inscritos en el registro nico de
operadores del servicio de televisin a que se refiere el literal a) del Artculo 48 de la
Ley 182 de 1995

La controversia litigiosa planteada por los recurrentes est relacionada con la no evaluacin de los
concesionarios de espacios pblicos de televisin que celebraron contratos bajo la vigencia de la
Ley 14 de 1991, situacin que implic un despoj de la probabilidad cierta y razonable de obtener
el beneficio de prrroga de sus contratos al trmino de ejecucin de los mismos, ya que la
Ley 335 de 1996 derog dicho beneficio contractual. Ahora, la Sala verifica que los concesionarios,
de conformidad con lo dispuesto en el artculo 39 de la Ley 14 de 1991, tenan un plazo de
ejecucin del contrato de seis aos, prorrogables, siempre que se cumpliera con las exigencias
impuestas por el artculo 40 de la Ley 14 de 1991

La Sala destaca que la prrroga tena un trmite y uno de sus tantos requisitos indisociables era la
evaluacin; de tal manera que la evaluacin no puede ser analizada en forma desligada de la
prrroga y, en tal sentido, no es posible afirmar que la evaluacin se constituy en un derecho
subjetivo definitivo y vinculante que, de modo definitivo, ingres al patrimonio de los
concesionarios, por cuanto era un medio sujeto a reglamentacin previa que le permitira a la
administracin decidir si era posible conceder el beneficio de prrroga contractual, es decir, la
evaluacin estaba sujeta a una condicin

Con independencia de si las obligaciones contradas y de si estas se sometieron a una condicin,

habida cuenta que la accin ejercida no versa sobre el contrato y la eficacia de las obligaciones
contradas, para la Sala resulta claro que la evaluacin es un requisito dispuesto por el
ordenamiento para acceder a la explotacin de un bien y la prestacin de un servicio pblicos,
cuya titularidad se radica constitucionalmente en cabeza del Estado, al margen del poder de
disposicin del concesionario.

Establecido, como est, que las disposiciones legales respecto a las prrrogas de los contratos de
concesin no revestan el carcter de certeza, pues estaban sometidos a exigencias propias del
ejercicio de bienes y derechos estatales, como el uso del espectro para la prestacin del servicio
de televisin, no resulta posible concluir que frente a esas disposiciones legales los actores tenan
la posibilidad de constituir un derecho en ejercicio de la autonoma de su voluntad, al margen del
poder de disposicin de esos bienes radicada en cabeza del Estado. En ese orden, los
demandantes no tenan una expectativa legtima de que sus contratos fueran prorrogados, razn
por la que es posible concluir que las pretensiones de la demanda no estn llamadas a prosperar,
pues el legislador no cre hechos inequvocos o concluyentes que les haya hecho creer o pensar a
los recurrentes que solo suscribir dichos contratos de concesin al amparo de las Leyes 14 de 1991
y 182 de 1995 les dara el derecho automtico a su prrroga contractual, todo lo contrario, en
estos instrumentos legales haba una mera expectativa sujeta a una condicin (cumplir con las
condiciones de la prrroga, reglamentacin que no expidi la concedente) y el legislador
consciente de ello decidi legtimamente afectarla en aras de democratizar los espacios de
televisin pblica en Colombia, sin temor a lesionar un bien jurdicamente tutelado.

Las prrrogas dentro del ordenamiento jurdico, en lo concerniente al rgimen de concesin de

espacios pblicos de televisin regido por las Leyes 14 de 1991 y 182 de 1995, implicaban un
nuevo acuerdo de voluntades, pero ese acuerdo estaba sometido a la condicin perentoria de que
el contratista, al vencimiento de su perodo de ejecucin, fuera evaluado

Es decir, que la evaluacin, trmite previo a la prrroga e inescindible de esta, era una mera
expectativa, una probabilidad sujeta a la expedicin del reglamento, a la calificacin positiva y al
cumplimiento de los dems requisitos dispuestos para el ejercicio de los derechos de los que el
Estado es titular y que puede dar en concesin. Requisitos estos que, en cuanto dispuestos para el
ejercicio de esos derechos estatales, huelga decirlo, pueden ser modificados por el Estado sin que
frente a esas disposiciones abstractamente consideradas puedan oponerse directamente
expectativas legtimas por parte de los particulares, amn de que los derechos nacidos de los
contratos celebrados por los actores no son objeto de esta accin.

La prrroga no comporta un derecho per se en tanto la administracin deber definir su

conveniencia, bajo criterios de proporcionalidad, que no de arbitrariedad

Despus de sealar que sin lugar a dudas las normas derogadas por la referida ley establecan
prrrogas sucesivas y perpetuas, advirti que si la prrroga de los contratos de concesin de
espacios pblicos de televisin, tal como estaba concebida en el artculo 40 de la ley 14 de 1991,
restringa el acceso democrtico e impeda la realizacin del principio de igualdad de
oportunidades para aspirar al uso del espectro electromagntico, es claro entonces, que la
prohibicin de la misma, respecto de los contratos vigentes y los que se celebren en el futuro, s
contribuye a la democratizacin en el uso de ese bien pblico

se concluye que las prrrogas automticas, sucesivas o perpetuas son ajenas al ordenamiento
jurdico colombiano, en tanto cercenan la libre disposicin del derecho de dominio estatal y la
competencia de decisin de la administracin y se erigen como privilegios particulares que pugnan
con el inters general.

Lo anterior conduce a la Sala a concluir que no existi la creacin de una base objetiva de
confianza por parte del legislador que suscitar idneamente una expectativa legtima, pues en
realidad se configur una mera expectativa sin la capacidad suficiente para generar un dao
antijurdico susceptible de ser reparado, lo cual se enmarca en lo establecido por el artculo 17 de
la Ley 153 de 1887 y el artculo 1530 y siguientes del Cdigo Civil.

La Sala considera que el demandante no puede tener expectativas legtimas frente a las
disposiciones generales y abstractas que regulan el ejercicio y administracin de bienes que
pertenecen al Estado; no es suficiente la manifestacin del particular para establecer que su
expectativa est en el iter de formacin de un derecho a la prrroga contractual, todo lo contrario,
se requiere de la manifestacin del Estado y esto se hace a travs de un contrato, cuyo
nacimiento, en el caso concreto, estaba sometido al cumplimiento de varias exigencias. En efecto,
obran en el expediente elementos probatorios que ofrecen certeza a la Sala en cuanto a la falta de
cumplimiento de requisitos que le habran permitido a los actores fundar una expectativa legtima
de que sus contratos iban a ser prorrogados por el solo hecho de haber sido adjudicatarios de la
concesin del espacio electromagntico, sin el cumplimiento de las exigencias estipuladas en la
ley, a la que la Constitucin poltica reserva la regulacin del ejercicio de los derechos sobre ese
bien. Es claro que lo que la ley dispuso es que el contrato podra ser susceptible de prrroga, no
que el contratista tena el derecho a la prrroga. Al respecto afirma Valencia Zea que se considera
un derecho adquirido aquel que ha realizado el respectivo hecho jurdico con todos los requisitos
exigidos por la ley vigente , mientras que la realizacin parcial de una o varias de tales
condiciones constituye apenas una simple expectativa que puede ser desconocida por ley
posterior .

La Corte Constitucional en la sentencia C-350 del 29 de julio de 1997 sostuvo que apenas exista
frente a dichos contratos una expectativa de prrroga, indisociable de la evaluacin, susceptible
de ser modificada legtimamente por parte del legislador.

El contrato estatal a travs del cual se otorga la concesin de un servicio pblico, como se dijo, es
un acto complejo, cuyos trminos pueden verse afectados en dos casos: por decisiones de la
administracin pblica dirigidas a la mejora del servicio, o por disposiciones legales o
reglamentarias posteriores, adoptadas por motivos de utilidad pblica o de inters general, frente
a los cuales deber ceder el inters particular.

En el primer caso, dado el carcter administrativo de la concesin, ...la Administracin Pblica, en

ejercicio de sus prerrogativas, [tiene la posibilidad de introducir] todas las modificaciones que
juzgue menester
Estas forman parte del contrato, expresan una situacin contractual, no legal o reglamentaria
derivan, directamente, del carcter de contrato administrativo de la concesin de servicio
pblico.

Los trminos de los contratos de los concesionarios que prestan el servicio, debern referirse
siempre a la prestacin del mismo, por eso ellas son de obligatoria aceptacin para el contratista,
quien tiene la obligacin, de carcter contractual, de adaptar sus actividades a las nuevas
condiciones impuestas por la administracin, las cuales, se presume, se adoptan para optimizar el
servicio y por motivos de inters pblico o bienestar general.

Qu pasa cuando las modificaciones al contrato de concesin, se originan en una ley o

reglamento posterior y no se refieren exclusivamente a las condiciones mismas de la prestacin
del servicio, sino que afectan al concesionario en lo que tiene que ver con sus derechos,
obligaciones y prerrogativas como contratista?

Es obvio que operara el mismo principio, esto es, que el legislador con base en la competencia
que le atribuye el artculo 150 de la Carta para derogar, modificar, o interpretar las leyes bajo las
cuales se celebraron unos determinados contratos, podr hacerlo siempre y cuando medien
motivos de inters pblico o de utilidad comn, frente a los cuales deber ceder el inters
particular, competencia que en el caso de los servicios pblicos se complementa con las facultades
que para el Congreso se desprenden del artculo 365 de la Constitucin ().

Es decir, que los trminos de los contratos de concesin de servicios pblicos, incluidos los que
adjudican espacios pblicos de la televisin, pueden verse afectados por las disposiciones de una
ley posterior a aquella que rega en el momento de su celebracin, inclusive en lo que tiene que
ver con los derechos, obligaciones y prerrogativas del concesionario como contratista particular,
siempre y cuando esas nuevas disposiciones traduzcan motivos de inters pblico o bienestar
general, que como tales superen el inters particular ().

En el caso que se analiza, el legislador sostuvo en la exposicin de motivos del respectivo proyecto
de ley, que las razones que fundamentaron su decisin de modificar el artculo 49 de la
ley 182 de 1995, que prevea que los contratos de concesin de espacios pblicos de televisin
seguiran sometidos a las normas contenidas en la ley 14 de 1991, las cuales contemplaban la
prrroga de los mismos previo el cumplimiento de unos determinados requisitos de calificacin,
tienen relacin directa con la obligacin que el Constituyente le impuso al legislador, a travs de
las disposiciones del artculo 75 superior, de garantizar, por medio de la ley, la igualdad de
oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagntico.

Sobre el tema es pertinente analizar los antecedentes que tienen que ver con lo dispuesto por los
artculos 14, literales d) y e), 39, numeral 3 y 40 de la Ley 14 de 1991, y 50 de la Ley 182 de 1995,
derogados por el artculo que se examina, los cuales, a juicio de la Corte, eran claramente
inconstitucionales por las siguientes razones:

Las normas mencionadas, sin lugar a dudas, establecan las prrrogas sucesivas y sin lmite (en
cuanto al nmero de las mismas), de los contratos de concesin de espacios de televisin. Bastaba
que el concesionario cumpliera sus obligaciones contractuales, obligacin elemental que tiene
todo contratista. En ltimas, lo que establecan era la concesin perpetua. Tal restriccin, sin
embargo, no exista

No puede perderse de vista que al prorrogarse el contrato, cuya vigencia era de seis aos, se
prorrogaban todas sus clusulas, entre ellas, como es lgico, la clusula misma de la prrroga.
Ahora, por qu eran inexequibles las normas que consagraban las prrrogas sucesivas e
ilimitadas, equivalentes a la concesin perpetua de espacios de televisin?

Porque quebrantaban, en primer lugar, el artculo 75 de la Constitucin, especialmente estas

disposiciones contenidas en l:

Se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso [el del espectro electromagntico]

en los trminos que fije la ley
Cmo conciliar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro, con estas prrrogas
sucesivas e ilimitadas, equivalentes a la concesin perpetua?

Para qu fundar uno de tales medios, si los espacios de televisin en los cuales podra difundirse,
estaban concedidos a perpetuidad, en virtud de las prrrogas sucesivas e ilimitadas?
es clara la inexequibilidad?

Si las disposiciones impugnadas, que modificaron los trminos de los contratos de concesin
celebrados bajo la vigencia de la ley 14 de 1991, en cuanto prohibieron la prrroga a la que tenan
derecho los concesionarios de espacios pblicos de televisin

Por la CNTV, impeda o restringa el acceso democrtico al uso del espectro electromagntico, o la
garanta de igualdad de oportunidades que el Estado debe ofrecer a todos los ciudadanos que
aspiren a utilizarlo para realizar el derecho a fundar medios masivos de comunicacin, que para
ellos consagr el artculo 20 de la Constitucin.

Para la Corte, si se tiene en cuenta el cupo limitado de frecuencias y espacios y la imposibilidad de

que todos los ciudadanos que lo deseen puedan ejercer efectivamente su derecho a fundar
medios masivos de comunicacin que requieran del uso del espectro electromagntico, un
sistema que prevea prrrogas como la descrita, que privilegie a quienes ya han tenido la
posibilidad de explotarlo, sin permitir la libre competencia por los espacios para un nuevo perodo
de adjudicacin, necesariamente restringe las oportunidades de acceso de aquellos que en una
anterior oportunidad no hayan participado o no hayan sido favorecidos con una concesin, con lo
que se viola, entre otros, el mandato del artculo 75 de la Carta ().

En consecuencia, si la prrroga de los contratos de concesin de espacios pblicos de televisin,

tal como estaba concebida en el artculo 40 de la ley 14 de 1991, restringa el acceso democrtico
e impeda la realizacin del principio de igualdad de oportunidades para aspirar al uso del espectro
electromagntico, es claro entonces, que la prohibicin de la misma, respecto de los contratos
vigentes y los que se celebren en el futuro, s contribuye a la democratizacin en el uso de ese bien
pblico, y que ese propsito se impone como un motivo de inters general y utilidad comn, que
de una parte, dota de legitimidad la medida impugnada, y de otra, justifica que la situacin jurdica
de los particulares, concesionarios de espacios pblicos de televisin que tenan la expectativa de
que se prorrogaran sus contratos, ceda al inters pblico, sin que se evidencie en la medida
ningn elemento que pueda respaldar la acusacin de que ella constituye una forma de censura
().

Ahora bien, el segundo interrogante que debe absolver esta Corporacin, es si ese derecho a la
prrroga que tenan los concesionarios de espacios pblicos de televisin, que celebraron sus
contratos bajo la vigencia de la ley 14 de 1991, constituye, como lo afirman los demandantes, un
derecho adquirido protegido por las disposiciones del artculo 58 de la C.P., o si era apenas una
mera expectativa.

() en el momento en el que el legislador expidi la norma impugnada, el derecho a la prrroga

no exista como una situacin jurdica consolidada, como un derecho subjetivo del concesionario,
que como tal estuviera protegido por el artculo 58 superior. Apenas exista una expectativa,
susceptible de ser modificada legtimamente por parte del legislador,

La existencia de un comportamiento estatal homogneo y constante que conlleve a consolidar las

expectativas legtimas. En el evento hipottico de que la administracin, en virtud de la facultad
conferida por el legislador, hubiese proferido actos posteriores homogneos y concordantes con el
marco legal de la concesin, como lo es por ejemplo el reglamento de prrroga y la evaluacin a
los concesionarios y habiendo obtenido un resultado satisfactorio estos ltimos, y si el legislador,
posteriormente, modifica las disposiciones originales, altera, sin duda, el ordenamiento jurdico de
forma repentina en contra de los concurrentes de forma retroactiva y atenta contra la mxima de
la irretroactividad de lo no favorable . No obstante, la Sala constata que, en el caso concreto, la
administracin no hizo uso de la competencia asignada por el legislador y no expidi actos
consonantes con los parmetros legales de la concesin que hayan hecho nacer una expectativa
legtima en los recurrentes y una eventual prohibicin o interdiccin de lesin en cabeza del
legislador de afectar dichas expectativas. Si la administracin hubiese expedido actos-
consecuenciales armnicos con la ley de concesin de espacios pblicos de televisin, s se estara
frente a una expectativa legtima o ms propiamente frente a un derecho en proceso de
formacin y, en consecuencia, no podra ser arrebatado por el legislador so pena de declarar una
responsabilidad estatal extracontractual por defraudacin del principio de confianza legtima. Se
advierte, empero, que si la expectativa legtima no nace, por cuanto est sujeta a la realizacin de
condiciones futuras, habr que esperarse a su realizacin para que pueda nacer en s misma una
autntica expectativa. En este caso, el legislador defiri el derecho de prrroga contractual, no tan
solo al vencimiento del trmino de duracin del contrato, sino a la efectiva realizacin y
cumplimiento de una serie de condiciones a cargo del concedente y de los concesionarios, las
cuales no se cumplieron.

Los concesionarios disponan en el aspecto especfico de la evaluacin y la prrroga, de una mera

expectativa

Si bien de los argumentos sugestivos de los recurrentes se infiere que la evaluacin de los
concesionarios les habran permitido adquirir el beneficio de prrroga contractual, se halla
demostrado que esta circunstancia era una mera expectativa porque no se cumplieron los hechos
futuros abstractos previstos en la Ley 14 de 1991, y al margen del contrato celebrado, en cuanto la
accin ejercida no versa sobre controversias contractuales, no resulta posible generar una
expectativa legtima de prrroga, por lo cual la aplicacin inmediata de la Ley 335 de 1996 no
vulner ningn derecho o expectativa legtima y, por ende, no hay dao antijurdico.

El Decreto 222 de 1983, artculo 205, dispuso que: los contratos de concesin de espacios de
televisin tendrn una duracin de cuatro aos y en ningn caso podrn ser prorrogados,
disposicin que si bien no se aplica en el presente caso, pone en evidencia que en dicha materia
no es posible hablar de un derecho automtico a la prrroga, lo cual podra afectar el inters
general al impedir la democratizacin del acceso al espectro electromagntico y, en esa medida, la
Ley 335 de 1996 al derogar las normas legales que regan los contratos de concesin, esto es, las
Leyes 14 de 1991 y 182 de 1995 y afectar las meras expectativas creadas con ellas, no produjo
ningn dao antijurdico.

Por otra parte, frente a la evaluacin de la que fueron objeto los concesionarios, se tiene que la
Ley 335 de 1996 dispuso en el artculo 25 y 26 una evaluacin con fines de declaratoria de
caducidad en orden a ejercer un control ms estricto sobre el cumplimiento del contrato.

El 25 de febrero de 1997, la Junta Directiva de la Comisin Nacional, en ejercicio de las

atribuciones conferidas por los artculos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996, estableci el reglamento de
evaluacin para los fines de caducidad y por medio de la Resolucin 051 de febrero 26 de 1997
realiz la evaluacin a todos los concesionarios de espacios de televisin. Que no solo los
demandantes fueron evaluados, encontr que todos superaron los umbrales requeridos.

Para la Sala el reglamento con fines de declaratoria de caducidad es muy distinto a un reglamento
con fines de prrroga contractual, razn por la que no se puede pretender trasladar el puntaje
obtenido en la evaluacin de caducidad a la evaluacin que eventualmente se hubiera podido
lograr para la prrroga. La caducidad contractual obedece a la bsqueda de la realizacin de los
fines del Estado y por ello las autoridades pblicas cuentan con potestades constitucionales,
legales y reglamentarias para declarar la caducidad administrativa de los contratos en curso por
incumplimiento del contratista o por no satisfacer el inters general comprometido al no realizar o
ejecutar tarda o indebidamente el objeto contractual, mientras que la prrroga es, en general,
una facultad en cabeza de la administracin que solo opera cuando la necesidad del servicio lo
exija, de all que no sea posible las prrrogas automticas, sin la verificacin y exposicin de que
en efecto se cumplieron a cabalidad los requisitos legales establecidos en funcin del inters
general.

No resulta posible concluir que los actores tenan una expectativa legtima a la consolidacin del
derecho de prrroga de los contratos, sin haberse acreditado que antes de la expedicin de la
nueva ley se cumplieron los requisitos legales de los que dependa la posibilidad de acceder a esa
prrroga

El administrado realiza actos que impactan su mbito patrimonial o extrapatrimonial. Se alega por
parte de los recurrentes que la inclusin en los contratos de concesin de la evaluacin para
acceder al derecho a prrroga condujo a los concesionarios a realizar inversiones, las cuales con la
decisin del legislador de prohibirlas se perdieron.

Para la Sala es claro que se trata de una controversia que se enmarcara dentro del mismo
contrato estatal, aunque, se precisa que los contratos de concesin de espacios de televisin
suscritos con los demandantes terminaron el 31 de diciembre de 1997, y el 4 de mayo siguiente se
procedi a la liquidacin bilateral de los mismos en la cual se declararon las partes a paz y salvo
por todo concepto, sin que se hicieran anotaciones con salvedades en las actas de liquidacin.
Igualmente, est demostrado que varios de los demandantes participaron en los procesos de
licitacin de espacios de televisin abiertos por la Comisin Nacional de Televisin para el ao
1998, lo cual les permiti a algunos de ellos ser adjudicatarios, situacin que contradice las
afirmaciones de los demandantes de sostener que se les cercen definitivamente el derecho de
ser concesionarios, cuando en realidad resultaron ser adjudicatarios de espacios de televisin

La actuacin brusca e intempestiva afecta la expectativa legtima. El principio de confianza legtima

no pudo ser defraudado pues la referida evaluacin y prrroga contractual -que no pueden ser
desligadas ni ser vistas como derechos-, eran meras expectativas, probabilidades o esperanzas que
se tenan de poder adquirir un derecho; en consecuencia, podan ser objeto de modificacin por
parte del legislador . Bajo ese entendido, los concesionarios no resultaron defraudados ni
truncados frente a la consolidacin de un derecho, ya que este nunca existi; as, en el momento
en el que el legislador expidi la norma impugnada, s exista una mera expectativa de que los
concesionarios-adjudicatarios podan ser evaluados por la administracin de acuerdo con unas
condiciones, pero esto no merece la atencin del instituto de la reparacin, pues para que surja la
proteccin del instituto de la reparacin debe existir imperativamente una lesin a una
expectativa legtima apoyada sobre bases objetivas y claras que as lo demuestren y, en el caso sub
iudice, la prrroga contractual, indisociable de la evaluacin, dispuesta en la Ley 14 de 1991 -
artculo 39 y 40- estaba sometida, como lo vimos anteriormente, a exigencias constitucionalmente
reservadas a la ley, que convertan a la prrroga y la evaluacin en meras expectativas. Adems,
est probado en el expediente que las exigencias legales de las que dependa la posibilidad de
prorrogar la concesin no se cumplieron antes de la expedicin de la nueva ley a la que los actores
le endilgan el dao, por tal razn, no naci una expectativa legtima que hubiese impuesto al
legislador el deber de ser coherente con sus actos normativos y de conservar la estabilidad y
durabilidad de esas expectativas legtimas al momento de modificar el rgimen jurdico de
concesin de espacios de televisin.

El legislador, segn las motivaciones razonables del proyecto de ley, decidi prohibir las prrrogas
indefinidas de los contratos de concesin de espacios de televisin, en aras de democratizar el uso
del espacio electromagntico y garantizar la igualdad de oportunidades para todos aquellos que
aspiraran a utilizarlo; decisin que afect naturalmente las aspiraciones de los concesionarios de
los contratos vigentes a la fecha de expedicin de la norma impugnada y tambin de aquellos que
se celebraran con posterioridad.

Que el rgano encargado de evaluar y decidir la prrroga, la Comisin Nacional de Televisin,

quedaba dispensado del deber legal de expedir el reglamento y de evaluar para determinar si
proceda o no dicha prrroga, pues la nueva ley fue expedida durante la ejecucin y vigencia del
objeto contractual.

Si bien el ordenamiento ampara tanto las expectativas legtimas, creadas con ocasin de los
procesos de contratacin iniciados por las entidades estatales, como su rgimen jurdico, el
legislador ante una mera expectativa tiene libremente la facultad de configuracin legal

La Sala advierte que cuando se produzcan verdaderas expectativas legtimas o derechos

adquiridos en el marco de una relacin contractual, al legislador le asiste siempre el deber de
protegerlas y reparar el dao causado por su afectacin, lo que no ocurre frente a las meras
expectativas, no protegidas jurdicamente.

No puede perderse de vista que una ley es retroactiva cuando afecta hechos, derechos o
situaciones jurdicas consolidados, razn por la que irretroactividad de la ley no se predica frente a
las meras expectativas. Si los efectos que el legislador le imprimi a la ley desde su promulgacin
afectan derechos adquiridos o expectativas legtimas, esto es, aquellas situaciones con
caractersticas de validez y eficacia, perfeccionadas o en proceso de perfeccin bajo el imperio de
un marco legal anterior, el Estado est llamado a responder, contrario sensu, si la ley declarada
exequible cercena meras expectativas o posibilidades, es decir, situaciones inciertas e intangibles,
no se pueden, en consecuencia, llamar al Estado-legislador a responder por eventuales daos.

A juicio de la Sala, en el caso concreto, la responsabilidad del Estado-legislador por la vulneracin

la expectativa legtima que trunc a los demandantes de la posibilidad de ser evaluados y del
beneficio de prrroga resultara solo de establecerse que cumplidas las condiciones exigidas por la
ley para la prrroga antes de expedirse la nueva ley, con esta ltima se los despoj de la
probabilidad de acceder a dicho beneficio, situacin que en el presente caso no sucedi, pues se
trat de una ley con efecto general inmediato, esto es que afect meras expectativas en lo relativo
a la concesin estatal de espacios pblicos de televisin. As, obran en el expediente elementos
probatorios contundentes que ofrecen certeza a la Sala en cuanto a la existencia de un marco de
requisitos que una vez cumplidos les habran permitido a los actores albergar la expectativa
legtima de que accederan a la prrroga contractual, antes de expedirse la nueva ley. En efecto,
establecido est que estas sociedades actuaron a lo largo de la ejecucin del contrato como
concesionarios, pues as qued demostrado con los hechos probados y, en tal calidad, se les
adjudic los espacios de televisin pblica. Asimismo, est acreditado que las sociedades actuaron
con el pleno conocimiento de que para obtener la prrroga, adems de ejecutar el objeto
contractual entre el 1 de enero de 1992 y el 31 de diciembre de 1997, deban ser evaluadas
conforme a un reglamento que se expedira por la Comisin Nacional de Televisin.

Por ltimo, en cuanto al tema de la prdida de oportunidad, el recurrente alega que con ocasin
de la vulneracin de la expectativa legtima, derivada de la expedicin de la Ley 335 de 1996, se le
impidi a los concesionarios adquirir un beneficio, esto es, el chance de la prrroga: lucro
captando, esto es, cuando el menoscabo consiste en la imposibilidad de la obtencin de un
incremento patrimonial o ganancias -quantum lucrari potuit-.

La reparacin son las consecuencias que se derivan de una privacin de oportunidad, una
frustracin de una esperanza o una probabilidad de obtener una cierta ventaja patrimonial:

La situacin es definitiva; nada la modificar ya; por su culpa, el demandado ha detenido el

desarrollo de una serie de hechos que podan ser fuente de ganancias o de prdidas.

Al constatar la inexistencia del dao antijurdico, no es posible aplicar la teora de la prdida de

oportunidad al caso concreto, pues esta exige certeza sobre su ocurrencia.

Que los demandantes no demostraron la lesin de una expectativa legtima, lo cual conduce a la
falta de certeza sobre la configuracin del dao antijurdico y, por ende, no se puede alegar la
prdida de una oportunidad por no haberse probado una afectacin a una expectativa legtima.

Al no haber, configuracin de lesin a una expectativa legtima, tampoco hay razones para aducir
que se perdi una oportunidad, un dao meramente hipottico o eventual que no resulta
indemnizable.

No aparece soporte probatorio alguno que permita acreditar claramente el dao de una
expectativa legtima y menos an su efectiva ocurrencia, por lo que, en consecuencia, la
pretensin de prdida de oportunidad tampoco est llamada a la prosperidad.
Las obligaciones de adaptacin y adecuacin. En cuanto a la fijacin de un plazo razonable y la
adopcin de mecanismos de adecuacin, no se violaron estos deberes , ya que la Ley 335 de 1996
fue promulgada casi un ao antes de que los contratos de concesin terminaran su perodo de
ejecucin, con lo que los concesionarios disponan de un tiempo suficientemente razonable para
ajustarse a los cambios de la nueva legislacin, mxime cuando la prrroga a la que aspiraban
apenas si consista en una mera expectativa; no obstante algunos de ellos con ese plazo tuvieron
tiempo de adaptarse y presentarse a la nueva licitacin y resultaron beneficiarios con la nueva
adjudicacin.

El ordenamiento no protege las meras expectativas; su afectacin se encuentra plenamente

justificada por el favorecimiento del inters general con la modificacin del ordenamiento jurdico,
la cual no es susceptible de reparacin.

Sus respectivas exposiciones de motivos y algunas ponencias para debate parlamentario, y de su

lectura se constatan dos puntos reiterativos. El primero, sobre el origen de la iniciativa que
obedece a la aspiracin de avanzar hacia la democratizacin del acceso al uso del espectro
electromagntico al suprimirse las prrrogas indefinidas e ilimitadas, con lo cual se acabara con el
monopolio de los medios de comunicacin en cabeza de algunos prestadores. El segundo,
consecuencia del anterior, segn el cual conforme con la teora de los derechos adquiridos,
solamente resultaba posible proteger las situaciones jurdicamente consolidadas, situacin que
frente a las prrrogas de los contratos actualmente vigentes no se predicaba, porque se trataba de
meras expectativas y, por ello, la nueva ley con efectos retroactivos no vulnerara ninguna
situacin jurdicamente protegida.

Que hagan efectiva la democratizacin del espacio electromagntico y la desconcentracin de los

capitales de las empresas concesionarias de estos espacios, no podran cumplirse con los fines y
principios del servicio pblico de televisin.

Que la prctica que ms contribua a dicha concentracin en el uso de la televisin era la prrroga
de los contratos, ya que estaba consagraba como un privilegio vitalicio. En esta misma lnea, la
exposicin de motivos del proyecto de Ley n. 104 de 1996 seal que para dar cumplimiento a los
principios atinentes a la prestacin del servicio pblico de televisin se deban terminar los
contratos de concesin actualmente vigentes, de los que eran beneficiarios los particulares para
que se adecuaran a las exigencias constitucionales con relacin a la prestacin de este servicio
pblico.

En los contratos de concesin de los espacios de televisin existen derechos consolidados respecto
de los contratos mismos y en los plazos pactados, pero no de sus eventuales prorrogas

Explic el alcance del concepto constitucional de los derechos adquiridos al destacar que la
garanta constitucional a favor de la propiedad privada y los derechos adquiridos de las personas
deban ceder en favor del inters general.

la opcin de prrroga de los contratos de concesin vigentes al momento de la discusin y

aprobacin de la ley, que no se encuentra incorporada al patrimonio de las sociedades
concesionarias, pues se trata de un acto futuro que se materializara posteriormente a travs de
un acuerdo de voluntades; que lo que se afectara son meras expectativas al eliminar las prrrogas
contractuales,

CONCLUSIN

1. Por todo lo expuesto, la Sala concluye que con ocasin de la expedicin de la

Ley 335 de 1996 no se produjo dao antijurdico a los actores, por las siguientes razones.

Primera

Los demandantes se encontraban ante una mera expectativa de que a) se expidiera el reglamento
de las condiciones para la prrroga, b) se les evaluara, c) superaran los umbrales de calificacin
exigidos y, d) se acordaran las nuevas condiciones contractuales de la prrroga, todo ello con
sujecin a la ley a la que la Constitucin poltica reserva la regulacin del ejercicio de los bienes y
derechos objeto de la concesin; de modo que se constata que no hubo cumplimiento de las
condiciones que le habran permitido a los demandantes albergar la expectativa legtima de que
seran beneficiarios de la prrroga contractual por el hecho de haber suscrito un contrato de
concesin del espacio electromagntico. En ese orden est probado que los actores estaban
enterados de que para ser beneficiarios de la prrroga se deban cumplir con una serie de
exigencias ante la Comisin Nacional de Televisin, incluidas la definicin de los requisitos para
acceder a la prrroga, las cuales no se cumplieron antes de la expedicin de la nueva ley.

Segunda

El ordenamiento jurdico protege derechos adquiridos, expectativas legtimas y estados de

confianza, y no meras expectativas, y en el caso de estas ltimas, por no encontrarse en curso de
transicin hacia la adquisicin de un derecho, estn sujetas a las futuras modificaciones que la ley
introduzca sin que esto constituya dao antijurdico.

Tercera

Al no haberse probado el dao antijurdico sobre una expectativa legtima amparada por el
principio de confianza legtima, tampoco resulta dable sostener una prdida de oportunidad por el
hecho del legislador.

Costas

2. El artculo 55 de la Ley 446 de 1998 establece que se condenar en costas a la parte que
hubiere actuado en forma temeraria. En el presente caso la Sala no observa comportamiento
temerario en las actuaciones procesales de los intervinientes, razn por la cual no se
condenar en costas.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin

Tercera, Subseccin B, administrando justicia en nombre de la Repblica de Colombia y por
autoridad de la ley,
FALLA
MODIFICAR la sentencia del 12 de febrero de 2002, proferida por la Seccin Tercera, Subseccin B,
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedar as:

Primero

DECLARAR infundadas las excepciones propuestas por la parte demandada.

Segundo

ABSOLVER de responsabilidad a la Nacin - Ministerio de Comunicaciones por lo expuesto en la

parte considerativa de esta sentencia.

Tercero

NEGAR las pretensiones de las demandas.

Cuarto

No se condena en costas.
Quinto

RECONOCER personera jurdica al abogado Andrs Tapias Torres como apoderado judicial de la
Nacin - Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica en este proceso.

En firme esta providencia, DEVULVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su

competencia.