LIBERALIZACIN DE LOS SERVICIOS EN EL COMERCIO INTERNACIONAL

El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios o AGCS (en ingls: General Agreement on
Trade in Services o GATS) es un tratado internacional de la Organizacin Mundial de Comercio,
que entr en vigor en enero de 1995 como resultado de las negociaciones de la Ronda de
Uruguay. El tratado se firm para extender el sistema de comercio multilateral al sector de los
servicios, a semejanza del sistema que el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (General Agreement on Tariffs and Trade o GATT) establece para el comercio
demercancas.1 Todos los miembros de la OMC son signatarios del AGCS.

Pases de la Organizacin Mundial de Comercio:

Miembros. Miembros representados a travs de la Unin Europea Observadores, pendientes de adhesin

Observadores No miembros, pendientes de adhesin No miembros

Los acuerdos de la Ronda de Uruguay fueron el primer paso de un proceso de apertura

progresiva de los mercados de servicios, con el fin de lograr un nivel cada vez mayor
de liberalizacin. A tal efecto se estableci un programa de trabajo, comnmente llamado
"programa incorporado", que marca futuras rondas de negociaciones, tanto de alcance general
como respecto a sectores concretos. El acuerdo obliga a sus miembros a cumplir los requisitos
de transparencia y trato de la nacin ms favorecida. Sin embargo, en determinadas
circunstancias, los miembros pueden introducir excepciones temporales a esta regla, as como
a los compromisos especficos sobre acceso a los mercados y trato nacional.

Antes de que las negociaciones comenzaran en 1986, servicios pblicos tales como
la sanidad, correos, educacin, etc. no estaban incluidos en los acuerdos de comercio
internacional. La mayora de estos servicios estaban restringidos a empresas locales
o administraciones pblicas, con dificultades y restricciones para extenderse ms all de las
fronteras nacionales. Sin embargo, en muchos pases exista participacin extranjera en el
mbito de los servicios antes de la aprobacin de AGCS.
Parte de los sectores de servicios en particular, las finanzas internacionales y el transporte
martimo haban estado abiertos durante siglos, como elementos necesarios para el
comercio de mercancas. Otros amplios sectores haban experimentado grandes cambios en
las dcadas previas, en los mbitos tcnicos y regulatorios, favoreciendo la participacin
privada y reduciendo las barreras al libre comercio. Con la aparicin de las tecnologas de la
informacin se ampli el rango de servicios susceptibles de comercio internacional, como la
enseanza a distancia, los servicios de ingeniera, arquitectura o la publicidad.
Desde 1947, el comercio internacional de mercancas estaba regulado por el GATT (General
Agreement on Tariffs and Trade). Durante la ronda de negociaciones de Uruguay, que tuvo
lugar entre 1986 y 1993, se acordaron tres temas fundamentales:

se cre la Organizacin Mundial de Comercio, como un organismo internacional estable.

se reedit el tratado del GATT, para adecuarlo a la nueva situacin.
se acord la creacin de tratados internacionales a semejanza del GATT, en los mbitos de
los mercado de servicios, propiedad intelectual, banca y seguros.

Alcance y "modos de suministro

El AGCS abarca todos los servicios que son objeto del comercio internacional con dos
excepciones: los servicios suministrados al pblico en el ejercicio de las facultades
gubernamentales y, en el sector del transporte areo, los derechos de trfico y todos los
servicios relacionados directamente con el ejercicio de los derechos de trfico. El AGCS define
asimismo cuatro formas en que un servicio puede ser objeto de comercio, conocidas como
"modos de suministro":

servicios suministrados de un pas a otro (por ejemplo, llamadas telefnicas

internacionales), conocido como "suministro transfronterizo";

los consumidores de un pas utilizan un servicio en otro pas (por ejemplo, turismo),
oficialmente conocido como "consumo en el extranjero);

una empresa de un pas establece sucursales o filiales para que presten servicio en
otro pas (por ejemplo, un banco de un pas realiza operaciones en otro pas),
oficialmente conocido como "presencia comercial"

personas fsicas que se desplazan de su propio pas para suministrar servicios en otro
pas (por ejemplo, una actriz o un obrero de la construccin) oficialmente conocido
como "movimiento de personas fsicas".

La liberalizacin del comercio, e incluso el crecimiento econmico, no son fines en s. El

objetivo fundamental del gobierno es promover el bienestar humano en el sentido ms amplio
de la palabra, y la poltica comercial es nicamente uno de muchos instrumentos que los
gobiernos utilizan para alcanzar esta meta. Mas la poltica comercial es, no obstante,
sumamente importante, tanto en la promocin del crecimiento como en la prevencin de los
conflictos. La creacin de un sistema comercial multilateral a lo largo de los ltimos 50 aos ha
sido una de las realizaciones ms destacadas de la cooperacin internacional en la historia. El
sistema es, por supuesto, imperfecto, y este es uno de los motivos por el que son necesarias
negociaciones peridicas, pero el mundo sera un lugar mucho ms pobre y mucho ms
peligroso sin l.

En enero de 2000, los gobiernos Miembros de la OMC iniciaron una nueva ronda de
negociaciones para promover la liberalizacin progresiva del comercio de los servicios. El
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios prescribe concretamente que las
negociaciones "se celebrarn con miras a promover los intereses de todos los participantes,
sobre la base de ventajas mutuas" y "respetando debidamente los objetivos de las polticas
nacionales y el nivel de desarrollo de los Miembros individuales". El ritmo y la amplitud de estas
negociaciones son establecidos por los propios gobiernos de los ms de 140 Miembros de la
OMC con arreglo a las diferentes prioridades de su poltica nacional.

Recientemente, sin embargo, las negociaciones y el propio AGCS han sido objeto de crticas
insuficientemente informadas y hostiles. Se inventan cuentos de terror que son repetidos sin
ponerlos en duda, por poco plausibles que sean. Se afirma, por ejemplo, que el derecho a
mantener unos servicios pblicos y la facultad de imponer el cumplimiento de normas de salud
e inocuidad estn amenazados aunque uno y otra estn protegidos explcitamente por el
AGCS. Cmo han llegado a creer personas serias lo que, aparentemente, es imposible? Por
qu debe algn gobierno, y mucho menos ms de 140 gobiernos, acceder a verse obligados, o
a obligarse recprocamente, a renunciar o a ceder una parte de las facultades que son
importantes para ellos, y para todos nosotros?

La adopcin de decisiones en las sociedades abiertas presupone un debate pblico

documentado, que se debe basar en hechos y no en ficciones. El objetivo de este folleto es
contribuir a este debate y a mejorar el conocimiento que tiene el pblico del AGCS mediante la
rectificacin de las declaraciones hechas en algunas publicaciones recientes que creemos que
inducen a error al pblico y que socavan el apoyo a la cooperacin econmica internacional.
No se debe suponer que, como hemos impugnado algunas alegaciones, aceptamos que otras
estn correctamente fundadas, pero stas son simplemente ejemplos.

Por qu es importante la liberalizacin de los servicios?

A cualquier pas le resulta imposible en la actualidad prosperar con la carga de una

infraestructura de servicios ineficiente y cara. Los productores y exportadores de tejidos,
tomates o cualquier otro producto no sern competitivos si no tienen acceso a unos sistemas
bancarios, de seguros, contables, de telecomunicaciones y de transporte eficientes. En los
mercados en los que el suministro es insuficiente, las importaciones de servicios esenciales
pueden ser tan trascendentales como las importaciones de productos bsicos. Las ventajas de
la liberalizacin de los servicios van ms all que las propias ramas de prestacin de servicios;
sus efectos se hacen sentir en todas las actividades econmicas.

La produccin y distribucin de servicios, al igual que cualquier otra actividad econmica, est
destinada en ltima instancia a satisfacer la demanda individual y las necesidades sociales.
Este ltimo elemento las necesidades sociales es particularmente importante en sectores
como la salud o la educacin que en muchos pases, por no decir en todos, son consideradas
como una responsabilidad estatal esencial. Estn sometidos a una estricta reglamentacin,
supervisin y control. Aunque los conceptos de la poltica social, con inclusin de la equidad y
el acceso universal, no suponen forzosamente que los gobiernos actan tambin como
productores, las empresas de servicios pblicos han sido tradicionalmente, y siguen siendo, los
principales proveedores de servicios como los de salud y educacin en la mayora de los pases.

En 1999 el valor del comercio transfronterizo de servicios ascendi a 1.350.000 millones de

dlares EE.UU., lo que equivale a aproximadamente el 20 por ciento del comercio
transfronterizo total. Esta cifra subestima la dimensin real del comercio internacional de
servicios, gran parte del cual se lleva a cabo mediante el establecimiento en el mercado de
exportacin y no se registra en las estadsticas de la balanza de pagos. En los dos ltimos
decenios el comercio de servicios ha aumentado con mayor rapidez que el comercio de
mercancas. Los pases en desarrollo tienen un vivo inters en muchas esferas de servicios,
entre ellas el turismo, la salud y la construccin. Segn el Consejo Mundial de Viajes y Turismo,
el turismo es el mayor empleador del mundo y representa 1 de cada 10 trabajadores del
mundo. Segn datos del Fondo Monetario Internacional (FMI) correspondientes a 1999, las
exportaciones de turismo, estimadas en 443.000 millones de dlares EE.UU., equivalan al 33
por ciento de las exportaciones mundiales de servicios y al 6,5 por ciento de las exportaciones
totales.

La liberalizacin del comercio de mercancas, promovida por medio de las negociaciones en el

GATT en los ltimos 50 aos, ha sido uno de los principales factores del crecimiento
econmico y del alivio de la pobreza en la historia de la humanidad. Como resultado de la
catastrfica experiencia de la primera mitad del siglo XX, los gobiernos fueron abandonando
cautelosamente las polticas de nacionalismo econmico y proteccionismo que haban
contribuido a causar el desastre y sustituyndolas por una cooperacin econmica basada en
el derecho internacional. El crecimiento durante este perodo no fue uniformemente
compartido, pero no cabe la menor duda de que los pases que optaron por participar ms a
fondo en el sistema comercial multilateral mediante la liberalizacin se beneficiaron
considerablemente de ello.

No hubo ningn movimiento paralelo de liberalizacin multilateral del comercio de los

servicios hasta la negociacin del AGCS y su entrada en vigor en 1995. Como el sector de los
servicios es el mayor y el de ms rpido crecimiento de la economa mundial, y aporta ms del
60 por ciento del producto mundial y en muchos pases un porcentaje an mayor de empleo,
la falta de un marco jurdico para el comercio internacional de servicios constitua una
anomala y un peligro, anomala porque las ventajas potenciales de la liberalizacin de los
servicios son por lo menos tan grandes como en el sector de las mercancas, y un peligro
porque no exista ninguna base jurdica para resolver los intereses nacionales en conflicto.

Seis ventajas de la liberalizacin de los servicios

1. Eficacia econmica. La existencia de una infraestructura de servicios eficaz es una condicin

sine qua non para la prosperidad econmica. Servicios tales como los de telecomunicaciones,
banca, seguros y transporte contribuyen estratgicamente al desarrollo de todos los sectores,
de bienes y servicios, con importantes aportaciones. Sin el acicate de la competencia, es poco
probable que cumplan eficazmente esta funcin, con el consiguiente detrimento de los
resultados y el crecimiento econmico generales. Cada vez ms gobiernos, pues, prefieren un
entorno abierto y transparente para la prestacin de servicios.

2. Desarrollo. El acceso a los servicios mundiales ayuda a los exportadores y productores de los
pases en desarrollo a aprovechar su capacidad competitiva, independientemente de los
bienes y servicios que estn vendiendo. Gracias a la inversin y competencia tcnica
extranjeras, varios pases en desarrollo han podido tambin avanzar en los mercados de los
servicios internacionales, desde el turismo y la construccin, al desarrollo de soporte lgico y la
asistencia sanitaria. As pues, la liberalizacin de los servicios se ha convertido en un elemento
clave de muchas estrategias de desarrollo.

3. El ahorro de los consumidores. Existen abundantes pruebas de que en muchos servicios, en

particular los de telecomunicaciones, la liberalizacin hace bajar los precios, mejora la calidad
y ampla las posibilidades de eleccin de los consumidores. Estas ventajas, a su vez, se abren
paso a travs del sistema econmico y contribuyen a mejorar las condiciones de suministro de
otros muchos productos. As pues, aunque algunos precios aumenten durante el proceso de
liberalizacin, por ejemplo el costo de las llamadas locales, este incremento suele verse
compensado con creces por las reducciones de precios y la mejora de la calidad en otros
sectores. Adems, en el marco del AGCS, los gobiernos siguen teniendo plena facultad, aun en
un entorno completamente liberalizado, de imponer obligaciones universales en materia de
servicios y medidas similares por motivos de poltica social.

4. Una innovacin ms rpida. Los pases donde los mercados de servicios estn liberalizados
han asistido a una mayor innovacin de los productos y los procesos. El crecimiento explosivo
de Internet en los Estados Unidos contrasta notablemente con el despegue ms lento
producido en muchos pases de la Europa Continental que han vacilado ms a la hora de
emprender la reforma de las telecomunicaciones. Contrastes similares pueden apreciarse en
los servicios financieros y de la tecnologa de la informacin.

5. Mayor transparencia y previsibilidad. Los compromisos de un pas incluidos en su lista de

servicios de la OMC equivalen a una garanta jurdicamente vinculante de que se autorizar a
las empresas extranjeras a prestar sus servicios en condiciones estables. Esto da a cuantos
tienen inters en el sector -productores, inversores, trabajadores y usuarios- una idea clara de
las reglas del juego, pudiendo planificar su futuro con una mayor certidumbre, que estimula las
inversiones a largo plazo.

6. Transferencia de tecnologa. Los compromisos asumidos en la OMC con respecto a los

servicios contribuyen a estimular la inversin directa extranjera. Esa inversin directa
extranjera normalmente aporta nuevos conocimientos especializados y tecnologas que se
dispersan de diversas maneras por toda la economa. Los empleados nacionales aprenden las
nuevas tcnicas (y las expanden cuando se van de la empresa). Las empresas nacionales
adoptan las nuevas tcnicas. Y las empresas de otros sectores que utilizan serviciosinsumos
del sector como las telecomunicaciones y la financiacin tambin se benefician.

Estructura del AGCS

El AGCS es el primero y nico conjunto de normas y compromisos multilaterales que abarca

medidas gubernamentales que afectan al comercio de servicios. Consta de dos partes, a saber:
el acuerdo principal que contiene las normas, y las listas nacionales de compromisos en las que
cada Miembro especifica el grado de acceso que est dispuesto a garantizar a los proveedores
de servicios extranjeros.

El AGCS abarca todos los servicios con dos excepciones, a saber: servicios prestados en el
ejercicio de las facultades gubernamentales y, en el sector del transporte areo, los derechos
de trfico areo y todos los servicios directamente relacionados con el ejercicio de los
derechos de trfico. Pese a este campo de aplicacin sumamente amplio, el Acuerdo y las
negociaciones que se celebran con arreglo a sus disposiciones son una de las esferas menos
polmicas de la labor actual en la OMC. Esto se debe a su extraordinaria flexibilidad, que
permite a los gobiernos determinar en gran medida el nivel de las obligaciones que asumirn.
Existen cuatro elementos principales de flexibilidad:

los gobiernos Miembros eligen los sectores o subsectores de servicios en los que
asumirn compromisos que garanticen el derecho de los proveedores extranjeros a
prestar el servicio. Cada Miembro debe tener una lista de compromisos, pero como no
existe ningn requisito que imponga un mnimo de compromisos, algunas listas
abarcan slo una reducida parte del sector;
 a los servicios respecto de los cuales se asume un compromiso, los gobiernos pueden
fijar limitaciones especificando el nivel de acceso al mercado y el grado de trato
nacional que estn dispuestos a garantizar;

los gobiernos pudieron limitar los compromisos a uno o ms de los cuatro "modos de
suministro" reconocidos por medio de los cuales los servicios son objeto de comercio.
Pueden tambin retirar y renegociar los compromisos;

para proporcionar un trato ms favorable a determinados interlocutores comerciales,

los gobiernos pueden aceptar exenciones, en principio limitadas a una duracin de 10
aos, del principio de NMF, que es por lo dems aplicable a todos los servicios, ya
estn o no incluidos en la lista.

El Acuerdo contiene un nmero de obligaciones generales aplicables a todos los servicios, la

ms importante de las cuales es la norma NMF. Mas aparte de estas obligaciones generales,
cada Miembro define sus propias obligaciones mediante los compromisos asumidos en su lista.
Como un principio bsico del Acuerdo es que los pases en desarrollo se espera que liberalicen
menos sectores y tipos de transacciones, en armona con su situacin de desarrollo, los
compromisos de los pases en desarrollo suelen ser menos amplios que los de los pases ms
industrializados. Esta flexibilidad en la elaboracin de las listas de compromisos es lo que puso
fin a la polmica Norte-Sur con respecto a los servicios que caracteriz los primeros aos de la
Ronda Uruguay.