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El Nuevo Milenio Mexicano 319

EL MERCADO FINANCIERO EN PEQUEO Y


EL FUTURO DE LA BANCA DE
DESARROLLO EN MXICO

Javier Crdenas Rioseco*


Alberto Huidobro Ortega**

INTRODUCCIN

En el mbito mundial, existe preocupacin por encontrar frmulas efec-


tivas para facilitar el acceso de las empresas de menor tamao a los
circuitos formales de financiamiento. Sin importar el grado de desarrollo
de los pases, el asunto es una constante en la agenda de las polticas
pblicas y de los propsitos econmicos de los gobiernos.
Mxico no escapa a esa preocupacin. Por aos, parte del debate
relacionado con la poltica econmica ha estado centrado en cmo
apoyar los esfuerzos productivos de las unidades econmicas de menor
tamao, sean stas pequeas empresas industriales, pequeos producto-
res del campo, comerciantes al menudeo, etc.
Durante dcadas se pretendi que las necesidades de financiamiento
de estos sectores fueran atendidas principalmente a travs del Sistema
Financiero de Fomento, conformado actualmente por cinco sociedades
nacionales de crdito, instituciones de banca de desarrollo, y por un
grupo de fondos de fomento econmico.1 La evidencia, sin embargo, no

* Director de Intermediarios Financieros de Fomento del Banco de Mxico.


** Investigador Financiero en Jefe del Banco de Mxico.
Las opiniones y posibles errores contenidos en el documento son responsabilidad nica de los
autores y no deben atribuirse a la institucin para la que trabajan. Se agradecen los comentarios
formulados por Emilio Heredia Garca.
1 Se trata de los Bancos Nacionales de Comercio Exterior (BANCOMEXT), del Ejrcito,

Fuerza Area y Armada (BANJERCITO), de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS), del


Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI), la Sociedad Hipotecaria Federal
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parece apoyar la visin de que estas instituciones cumplieron satisfacto-


riamente con dicho encargo.2
Lo que es peor, la liberalizacin del sector bancario y financiero
emprendida durante la ltima dcada del siglo XX no parece haber
alentado ni facilitado un mayor acceso de las capas de poblacin de
menores ingresos a los servicios de crdito de la banca privada. De hecho,
en general, las instituciones bancarias han observado un importante retro-
ceso en su participacin dentro del mercado de crdito, comportamiento
que no le es ajeno a las instituciones de banca de desarrollo (BD).3
Cabe sealar, no obstante, que parte de la explicacin del retrai-
miento de la banca en la canalizacin de financiamiento responde a que
an ahora (inicios del 2004), no han terminado de resolverse por
completo los problemas de cartera vencida surgidos a raz de la crisis
econmica y financiera de 1995, de los cuales an se conservan
muchos expedientes abiertos, especialmente en los mbitos judiciales, lo
que ha implicado costos excesivos y desaliento para las actividades crediticias.
A ello se agrega que, como parte de la estrategia seguida para
resolver la difcil situacin en que se vio involucrado el sistema bancario,
el gobierno federal introdujo diversos programas orientados a garantizar
los ahorros de los depositantes y a ofrecer alivio a deudores. Lamenta-
blemente, en algunos casos, estos programas fueron interpretados como
subsidios en favor de los deudores incumplidos los cuales, aprovechn-
dose de la situacin, dejaron de honrar sus deudas. Se aduce que ello
ha contribuido a desalentar an ms a las instituciones bancarias para
retomar una participacin activa en el financiamiento de las actividades
econmicas.4

(SHF) y Nacional Financiera (NAFIN). Los principales fondos de fomento econmico se


encuentran agrupados en los denominados Fideicomisos Instituidos en Relacin con la
Agricultura (FIRA). Cabe mencionar que la recientemente creada Financiera Rural (La
Financiera) no es una Sociedad Nacional de Crdito. No obstante, es un organismo
descentralizado con funciones similares a los de la BD.
2 Vanse los trabajos de Maydn (1994), Werner (1994), Armendriz (1999), Huidobro

(1999), Cotler (2000), Huidobro (2000), OCDE (2002), PRONAFIDE (2002) y Cotler (2003).
Para diversos anlisis internacionales del desempeo de la banca gubernamental, vase Iglesias
(1999), Barth (2000), Porta (2000), Banco Mundial (2001) y World Bank (2003).
3 Vanse, Banco de Mxico (2002), (2001) y (2000), donde se describe la evolucin

reciente del mercado de crdito.


4 Para un interesante anlisis del comportamiento de los deudores de la banca despus de la

crisis de 1995, vase Prez Velasco (2000).


El Nuevo Milenio Mexicano 321

No obstante, es justo reconocer que la problemtica del mercado de


crditos es ms compleja e involucra ms variables que las anotadas. Tal
problemtica tiene que ver tambin con la estrategia de negocios asumi-
da por los banqueros privados ante la presencia de los problemas
sealados. Adicionalmente, los bancos comerciales parecen haber adoptado
los criterios de utilizar sus ventanillas para proveer servicios que les
reportan cuantiosas comisiones y de alejarse de las operaciones crediti-
cias con los sectores donde parece haber algn sntoma de politizacin u
organizacin de solicitantes de crdito. Inclusive, en un estudio reciente
se plantea y prueba la hiptesis de que los llamados Pagars IPAB han
desalentado las actividades crediticias de los bancos privados, ya que su
condicin de activos financieros libres de riesgo, y con rendimiento muy
atractivo, crean incentivos perversos en contra de las operaciones banca-
rias tradicionales, es decir, de ahorro y prstamo (Gonzlez-Anaya,
2003).
Tales circunstancias han contribuido al resurgimiento relativo de
instituciones financieras no bancarias que ofrecen servicios de ahorro
y crdito para determinados sectores econmicos. Tal es el caso de las
cooperativas de ahorro y prstamo, las sociedades de ahorro y prstamo,
las uniones de crdito, las cajas solidarias, las asociaciones y sociedades
civiles y las sociedades financieras de objeto limitado, as como la
aparicin, con gran fuerza, de una importante cantidad de proveedores
de financiamiento en el pas, sean entidades eminentemente financie-
ras o no.5
Ante todo ello, se justifica analizar las oportunidades que se abren
para la BD a efecto de insertarse dentro de la nueva configuracin del
mercado financiero de menor monto, y para dar cumplimiento a los
objetivos que le dan razn de ser. Estamos convencidos de que en el
actual status del sistema financiero mexicano an existen funciones que
la BD puede desempear, de manera temporal, con el fin de crear los
incentivos y condiciones que estimulen, suficientemente, una participa-
cin activa y preponderante de los intermediarios financieros privados
dentro del total de financiamientos para los agentes econmicos de menor
tamao.

5 Vase Cotler (2003). Entre este tipo de instituciones se encuentran, por ejemplo, un
importante nmero de arrendadoras y empresas de factoraje ligadas a compaas vendedoras de
automviles. Tambin vanse PAHNAL (2001) y BANSEFI (2002).
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La complejidad del tema abre un campo propicio para una gran


variedad de opiniones y enfoques. De ah que nuestro propsito sea
exponer, a lo largo de las siguientes pginas, algunas ideas basadas en
nuestra experiencia dentro del sector, respecto a reas de oportunidad
para que la BD contine jugando un papel relevante en apoyo de
quienes an se encuentran excluidos de los mercados formales de crdi-
to. En ese sentido, el trabajo se fundamenta de preferencia en algunas
opiniones forjadas a lo largo de aos de participar como consejeros y
funcionarios en el medio de la BD y los fideicomisos pblicos de fomento
y menos en un esfuerzo riguroso de investigacin.6
Adems nos referiremos, en particular, al tema del financiamiento de
actividades productivas. Por tanto, se dejan de lado los casos de agentes
econmicos cuya actividad no es financiable, por ningn tipo de institu-
cin financiera, porque no tienen potencial de desarrollo productivo y
que deberan ser atendidos por esquemas alternativos al crdito, tales como
la denominada Banca Social o Banca Popular que, en esencia, se
dedica a entregar subsidios a grupos especficos de la poblacin.7

1. DIAGNSTICO DEL MERCADO DE LOS CRDITOS


PEQUEOS

En el mercado de crdito, como en muchos otros, resulta ms conveniente


la participacin del sector privado, como productor y proveedor de
servicios, que el sector pblico, siempre y cuando esa participacin
privada cumpla con los criterios de eficiencia, equidad y efectividad.
Lo anterior resulta cierto cuando se toma en cuenta que en Mxico,
al igual que en otros pases, la intervencin gubernamental se ha carac-
terizado por un apego escaso a criterios de prudencia financiera, por bajos
ndices de recuperacin de la cartera crediticia y por inadecuados meca-
nismos de administracin y control del riesgo. Estas circunstancias no
slo han comprometido la viabilidad financiera de las entidades pblicas de
financiamiento, sino que adems distorsionan las seales que percibe
el mercado.8
6 Se recomienda la consulta de NAFIN (1999) y BANOBRAS (2000), donde el lector
interesado encontrar diversos enfoques sobre el tema de lo que la BD mexicana debe ser y
debe hacer.
7 Una distincin similar se encuentra en World Bank (2003).
8 Vase Armendriz (1999), Huidobro (1999) y (2000), Porta (2000), OCDE (2002) y

Cotler (2003).
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Como bien seala Cotler (2003: 31-32), los bajos ndices de


recuperacin de la cartera propician la inviabilidad financiera de los
programas gubernamentales de crdito y hacen depender a sus institu-
ciones de las condiciones prevalecientes en las finanzas pblicas. Por
otra parte, distorsionan el sistema de precios porque, a las generalmente
reducidas tasas de inters con que se canalizan esos recursos, se agrega
el efecto que tiene la baja recuperacin de los crditos, llevando a las
tasas activas efectivamente cobradas a niveles tan reducidos que des-
alientan la incursin de intermediarios financieros del sector privado en
esos sectores, en especial, la banca comercial.
No obstante lo anterior, la banca privada no ofrece servicios finan-
cieros a la poblacin de bajos ingresos debido a los siguientes factores:9

a) Elevados costos relativos: es ampliamente conocido que los costos


fijos de anlisis y administracin pesan ms en los montos de
crdito que solicitan las pequeas empresas que en las sumas para
empresas de mayor tamao. Es tal el peso de esos costos que, en
ocasiones, hace inviables los proyectos de las empresas ms peque-
as. Ello introduce incentivos para canalizar el crdito preferentemente
en favor de las empresas grandes. Por tanto, las tecnologas finan-
cieras empleadas tradicionalmente por la banca comercial no resultan
adecuadas para la atencin de operaciones de pequeo monto.

Considrense dos ejemplos. Primero, en un proceso normal de


solicitud de crdito, el solicitante incurre en diversos costos para cumplir
con los requerimientos que impone el banco, tales como presentar las
escrituras constitutivas y los estados financieros auditados de la empresa;
ofrecer garantas (preferentemente hipotecarias) para respaldar los crdi-
tos, as como avalos vigentes de las mismas. Por su parte, el banco
realiza clculos de razones financieras con base en los nmeros presen-
tados por la empresa; efecta anlisis de sensibilidad a partir de diversos
escenarios de ventas, precios de los productos, precios de los insumos, etc.;
investiga el historial crediticio del solicitante y turna el caso a su
comit de crdito. Una vez aprobada la solicitud, formaliza la operacin
ante notario pblico e inscribe el contrato respectivo en el Registro

9 Un catlogo de problemas similares es anotado en World Bank (2003).


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Pblico de la Propiedad y del Comercio; administra y da seguimiento al


crdito, etc.
El proceso descrito implica costos de transaccin que podran llegar
a equivaler a varias veces el monto solicitado por un pequeo deman-
dante de crdito. Inclusive, el mismo procedimiento podra ser
inaceptablemente oneroso para el solicitante si se considera que un gran
nmero de pequeas empresas del pas no cuentan con escritura cons-
titutiva, carecen de estados financieros auditados, etc.
Segundo. Pinsese en una situacin en la que las familias de bajos
ingresos estn en disposicin de ahorrar. Debido a lo reducido de
su ingreso, los montos que pueden ahorrar son modestos y slo pueden
lograrlo si encuentran instrumentos financieros adecuados y si el costo
de transaccin para efectuar su ahorro es bajo. Por tanto, a menos que
estas personas encuentren opciones de ahorro con muy bajos montos
mnimos, o que no existan tales mnimos; que las aportaciones a su
ahorro puedan efectuarse de manera frecuente, digamos semanalmente;
y que existan ventanillas de depsito cercanas a sus hogares, con el fin
de que no resulte ms alto el costo de transportarse que el monto
mismo del depsito, sus opciones de ahorro se limitan a acumular activos
no financieros (como gallinas, puercos, semillas, etc.), los cuales por
lo general son poco eficientes dada su indivisibilidad y su baja o nula
liquidez.10
No slo eso, en muchas ocasiones el tipo de ahorro en especie genera
tasas de retorno negativas porque sus costos asociados son mayores que
los beneficios que reporta. En efecto, para ahorrar en ganado, por
ejemplo, se tiene que estar dispuesto a alimentarlo, cuidarlo de enferme-
dades, de la posibilidad de robo y, al final, de evitar hasta donde sea
posible su muerte. Ello implica que la poblacin con capacidad modesta
de ahorro est dispuesta a pagar una prima o comisin implcita
para ahorrar. Es ms, cuando un intermediario financiero informal cobra
una comisin por ofrecer un servicio de ahorro, la gente la paga
hasta con gusto. Paradjicamente, con frecuencia es mal visto cuando los
intermediarios financieros formales imponen explcitamente comisiones
por manejo de cuentas de ahorro, aun cuando proporcionan un servicio

10 Aportela (2003) hace mencin a este tipo de resultados ineficientes cuando no se tiene
acceso a los servicios financieros.
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de seguridad contra la prdida del activo, lo hacen divisible y razona-


blemente lquido.
Una vez ms, dadas las caractersticas de este tipo de ahorro y la
presencia de importantes costos fijos, para un banco que utiliza tecno-
loga tradicional resulta relativamente oneroso recibir y administrar
cuentas de ahorro de muy bajo monto y con movimientos frecuentes,
factores que desalientan su oferta.

b) Falta de informacin: los intermediarios financieros privados se


muestran reacios a otorgar financiamiento a las pequeas y a las
nuevas empresas debido, en buena medida, a la falta de informa-
cin sobre su calidad crediticia. Asimismo, por lo general se
carece de informacin suficiente para evaluar en forma adecuada
el riesgo y la viabilidad financiera de los proyectos que plantean
las empresas de menor tamao. Como adems se considera que
el costo de generar la informacin para analizar las solicitudes de
numerosos y geogrficamente dispersos agentes econmicos resulta
muy alto, se produce un crculo vicioso que se manifiesta en no
prestar agentes econmicos que no cuentan con un historial cre-
diticio.
c) Garantas: adicionalmente, tambin se ha detectado que, en ocasio-
nes, los intermediarios financieros privados no ofrecen financiamiento
a las empresas pequeas o nuevas, con proyectos viables, porque
carecen de garantas suficientes, en opinin de los propios presta-
mistas. Inclusive, la carencia de una infraestructura moderna y
adecuada desde el punto de vista legal y administrativo para la
defensa eficaz de los derechos de propiedad genera incertidumbre
jurdica al acreedor ya que dificulta la apropiacin de las garantas
en caso de incumplimiento de los deudores, lo cual tambin limita
el financiamiento bancario y no bancario.

Por el lado de la demanda, con frecuencia se observa que el


solicitante se presenta ante la institucin bancaria con una idea de lo
que aparentemente podra ser un excelente negocio, pero no presenta un
proyecto financieramente viable, o que resulte viable a las tasas de
inters activas vigentes.
Lo anterior no es ms que un reflejo del hecho de que la mayora
de las pequeas empresas mexicanas son:
326 El mercado financiero en pequeo y

[...] negocios familiares, nacidos al amparo de la proteccin del


modelo de economa cerrada; proveen al mercado productos generalmente
tradicionales en su elaboracin y contenido; tienen un bajo nivel de
cultura empresarial y una deficiente capacitacin de sus dirigentes y
trabajadores, y carecen de tecnologa moderna, sistemas adecuados de
administracin y control de calidad e, incluso, de economas de escala y
aglomeracin.11

La concurrencia de los factores anotados conduce, o puede condu-


cir, a una situacin en la que simplemente no hay una solucin de
mercado debido a que las curvas de oferta y demanda de financiamiento
de bajo monto no se cruzan, como se ilustra en la Grfica 1.

Grfica 1
Posible inexistencia de solucin en el mercado
de pequeos crditos

Tasa de inters

Oferta

Demanda

0 $

Por tanto, con el fin de resolver la problemtica que enfrentan las


empresas de menor escala para obtener financiamiento formal, se requie-
re atacar los obstculos que afectan tanto a la oferta como a la demanda.
A continuacin exponemos algunos elementos de una posible estra-
tegia para avanzar en esa direccin.

11 Sales (2000: 103).


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2. PROBLEMAS DE OFERTA. UN POSIBLE CAMINO


PARA SU SOLUCIN

Como mencionamos en la seccin anterior, los problemas de oferta


para los crditos pequeos pueden resumirse, bsicamente, en trmi-
nos de la presencia de tecnologas financieras inadecuadas as como
de diferentes tipos de costos que hacen inviable la incursin de los
intermediarios privados, especialmente de la banca, en dicho merca-
do. Por tanto, de lo que se trata es de encontrar caminos que
permitan el desarrollo de intermediarios financieros especializados en
la atencin del mercado en pequeo, y de abatir tres tipos de costos
que encarecen la realizacin de transacciones financieras de bajo
monto: de operacin, prdida esperada y quebranto no esperado.
En ese sentido, pensamos que existe una importante labor que la BD
puede realizar para facilitar el desarrollo de un mercado amplio de
pequeos crditos. Ello, mediante acciones que apoyen la diseminacin
de tecnologas modernas, tipos de organizacin y prcticas crediticias
que reduzcan costos, lo que implicara la adopcin de formas novedosas de
operar para las instituciones interesadas en el sector. Analizamos cada
uno de estos rubros por separado.

2.1 Fomento de intermediarios financieros especializados

Segn se ha dicho, los servicios financieros para la poblacin de bajos


recursos presentan procedimientos o tecnologas inadecuados, lo que
limita la oferta y la calidad de los servicios. El mercado financiero rural
est especialmente subdesarrollado. De hecho, lo que existe son diver-
sos intermediarios financieros semi-formales e informales, entre los cuales,
las cajas de ahorro son los ms importantes. Sin embargo, stas se
caracterizan por una cobertura desigual y, generalmente, reducida soli-
dez y eficiencia financiera (Cotler, 2003).
Por ello, es necesario apoyar el desarrollo de capacidad institucional
para proveer servicios financieros a los pequeos productores mediante
el financiamiento de programas de entrenamiento para los empleados y
directivos de los intermediarios especializados en la provisin de oportu-
nidades de ahorro y crdito de escala reducida, as como el financiamiento
328 El mercado financiero en pequeo y

necesario para elevar su infraestructura tecnolgica, de informacin y


administrativa.12
La idea es que mediante el crdito de la BD, esos intermediarios
especializados adquieran conocimientos, equipos y metodologas que
fortalezcan su capacidad de anlisis, evaluacin y conduccin de opera-
ciones, as como procedimientos adecuados para la administracin de
riesgos, para la atencin de aspectos legales, contables, etc., es decir,
todo aquello que redunde en una disminucin de los costos operativos
de la intermediacin financiera. De llevarse a cabo esta propuesta, se
tendra como efecto generar oportunidades de negocio para una gran
cantidad de consultores expertos en diferentes reas, los cuales incluso
podran ofrecer sus servicios bajo la modalidad de outsourcing para los
citados intermediarios.
Cabe mencionar que la promocin de los intermediarios menciona-
dos no necesariamente busca desalentar el financiamiento informal, sino
que permitira reducir los costos de expandir la frontera del financia-
miento formal y, por tanto, contribuir a mejorar los servicios de crdito
y ahorro para la poblacin de bajos ingresos.
A la fecha, slo algunos bancos privados han incursionado hacia
reas rurales y populares a travs de formas novedosas como mini
sucursales, bancos mviles e instrumentos especialmente dirigidos a sa-
tisfacer las necesidades de los ahorradores de bajos ingresos. Estas
frmulas, sin embargo, han tenido un xito limitado a nivel nacional.
Por parte del sector pblico, a travs del BANSEFI, se han aplicado
estrategias dirigidas a elevar la captacin de ahorro y el crdito en zonas
y sectores tradicionalmente no atendidos por los intermediarios formales,
buscando obtener economas de escala y reduciendo los costos de tran-
saccin de movilizar crditos y ahorros pequeos en reas muy dispersas.
As, esta institucin viene avanzando en la instalacin de una plataforma
tecnolgica moderna que haga posible acercar a los usuarios de servicios
financieros de pequea escala a los intermediarios bancarios y no ban-
carios. Es ms, en breve se planea introducir un sistema basado en
tarjetas bancarias inteligentes mediante las cuales se puedan celebrar
operaciones de abono y retiro de recursos en tiempo real y con registro
automtico.

12 Len (2003) y World Bank (2003) plantean esta misma necesidad.


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La pertinencia del financiamiento de la BD en favor de los citados


intermediarios especializados puede verse desde tres ngulos. En primer
lugar, se enmarca en el esfuerzo por elevar la tasa de ahorro y fomentar la
ampliacin de la frontera del crdito en el pas (PRONAFIDE, 2002).
En segundo trmino, contribuye a abaratar los costos de llevar dichos
servicios hacia agentes econmicos hasta ahora excluidos de los cir-
cuitos formales de crdito y ahorro. Tercero, favorece la generacin de
historiales de ahorro y crdito de individuos que an no tienen acceso a
la banca comercial. En efecto, a partir de registros que indiquen la
capacidad y periodicidad del ahorro, ser posible construir historiales de
comportamiento financiero que resulten tiles para alentar a la banca
privada para expandir la cobertura de sus operaciones.
Para lograr estos propsitos existe tambin la posibilidad de utilizar
subsidios. Por ejemplo, se podra proporcionar, de manera limitada y
nica, un subsidio que sirva como capital semilla para crear o fortalecer
instituciones, capacitar al personal, u obtener asistencia tcnica que
ayude a esas instituciones a ser autosustentables.
Otro ejemplo sera subsidiar a los intermediarios privados para que
introduzcan las mencionadas tarjetas bancarias inteligentes, a travs de las
cuales podra darse un seguimiento estricto a los movimientos que registren
las cuentas de ahorro y prstamo de usuarios pequeos de los
servicios financieros, sobre todo de aqullos localizados en reas alejadas de
los centros urbanos. Como ya hemos sealado, tal tecnologa tiene la ventaja
de permitir enviar electrnicamente, y en tiempo real, la informacin sobre
los movimientos a la central de telecomunicaciones de la institucin finan-
ciera que atienda al usuario. En este sentido, el gobierno federal
podra contribuir pagando el inicio de la implantacin de esta tecnologa de
punta, as como de los sistemas informticos que la haran operativa,
subsidiando parte de las erogaciones u otorgando financiamientos con un
plazo suficiente para su amortizacin. Con lo anterior los usuarios
pagaran comisiones por el manejo de sus cuentas inferiores, a las que
prevaleceran en ausencia del subsidio.
No obstante, para distribuir subsidios, creemos que la BD no es la
ventanilla ms adecuada. Como ya se ha insistido (Huidobro, 2000 y
2004), lo anterior no significa desconocer la necesidad de subsidios para
apoyar a sectores de actividad particularmente sensibles, como puede ser
el caso que nos ocupa. Simplemente significa que su distribucin debe
ser realizada por entidades o dependencias diferentes a los bancos de
330 El mercado financiero en pequeo y

fomento, y que su operacin debe ajustarse a los principios generales de


temporalidad, transparencia y entrega al frente. En ese sentido, tam-
bin creemos que se deberan separar de la BD aquellas reas que realizan
actividades no bancarias y ser traspasadas a otras dependencias del Eje-
cutivo Federal. En su defecto, se deber convertir a dichas reas en centros
de ingreso y costo totalmente independientes del resto de la institu-
cin, bajo el principio de convertirse en autosuficientes financieramente
con los recursos asignados desde el presupuesto gubernamental.
Una lnea de pensamiento similar apoya que instituciones como el
Banco Mundial prefieran a agencias de desarrollo, en vez de bancos. Se
considera que un banco es un oferente de servicios financieros, no un
canal para entregar subsidios, ni un ente apropiado para proveer servi-
cios de capacitacin tcnica y administrativa. En todo caso, cualquiera
que sea la va que se utilice, lo que se debe evitar es generar una
dependencia de largo plazo con respecto a los subsidios que se ofrezcan.

2.2 Costos de operacin

Hasta la fecha, cuando la banca comercial ha intentado incursionar en


el mercado de pequeos crditos, lo ha hecho aplicando el proceso
crediticio descrito en la seccin anterior, y que resulta totalmente
inadecuado cuando se trata de montos reducidos de financiamiento. De ah
que hayan proliferado entidades financieras no bancarias que se ajustan
a modelos organizacionales, mtodos y tecnologas ms adecuados para
ofrecer y administrar crditos para esa clientela.
En Mxico, lo mismo que en otros pases, existen instituciones que
han aplicado metodologas adecuadas para canalizar crditos pequeos.
Tal es el caso de COMPARTAMOS, que se basa en la conformacin de
grupos solidarios, o bien ofrece crditos individuales siguiendo un pro-
ceso similar al de la banca, pero en una versin menos rigurosa: recaba
referencias crediticias del sujeto a travs de vecinos, el tendero del
pueblo, su proveedor de insumos, etc.; pregunta a los compradores o
consumidores respecto de la calidad de los bienes o servicios que ofrece
el productor; obtiene los estados financieros a travs de entrevistas
con el solicitante, lo que elimina el costo de contratar un contador o un
auditor; el crdito es formalizado a travs de la suscripcin de pagars,
de manera que la operacin no es protocolizada ante notario pblico ni
se inscribe en el Registro Pblico de la Propiedad y del Comercio. As,
El Nuevo Milenio Mexicano 331

aunque el solicitante debe aportar garantas para el crdito, no se


aplican las exigencias, necesariamente, hipotecarias, ni que cuenten con
avalo reciente, etc.13
El anlisis de crdito se realiza mediante el clculo de los flujos que
genera el negocio y a partir de ello, se fija el monto del financiamiento,
adecuando la frecuencia de las amortizaciones a los periodos en que se
generan los ingresos. El financiamiento inicial es de monto reducido y de
plazo corto, pero ambas dimensiones van aumentando en funcin del
buen comportamiento de pago. As, se hace uso del incentivo de cum-
plimiento para que el deudor reciba crditos ms cuantiosos y de mayor
plazo, lo que permite generar un crculo virtuoso entre crditos-pagos y
crecimiento-desarrollo.
El promotor de crdito de COMPARTAMOS visita regularmente al
acreditado. En tales visitas desempea simultneamente las funciones de
promotor, evaluador y otorgante del crdito, lo que exige un elevado
nivel de especializacin. Obtiene una parte de sus ingresos en la forma
de bonos por desempeo, medido en trminos de clientes incorporados
al sistema y recuperacin de los crditos, lo que mitiga el conflicto de
inters que puede surgir por ser tanto promotor y otorgante del crdito,
y se crean incentivos correctos para su actuacin. Para que el esquema
sea rentable, cada promotor debe manejar una cartera mnima de 300
crditos, lo que tambin habla de un alto nivel de productividad.
Otra forma de ayudar a reducir los costos es utilizar los modelos
estadsticos de seleccin, mismos que permiten, con muy poca informa-
cin, medir la probabilidad de pago de los acreditados. Determinando
los niveles de riesgo que la institucin acreedora est dispuesta a tomar,
puede resolverse con rapidez y a bajo costo a quin darle crdito y a
quin no. Para que estos modelos funcionen bien, se necesitan bases de
datos con muchas observaciones, y sobre diversas variables que definen
caractersticas de los acreditados, lo que significa que, sobre todo al
inicio, se requiera de una inversin fuerte y contar con un grupo de
profesionistas expertos en estos modelos. Por otra parte, una automati-
zacin total puede reducir considerablemente los costos operativos, as
como las prdidas por no pago, ya que abaten deficiencias en el segui-
miento individual de los crditos.

13Vase Buitrago, (1995). En el estado de Chiapas, la empresa Asesora Integral a


Empresas Agropecuarias (ASEA) trabaja con metodologas similares.
332 El mercado financiero en pequeo y

FIRA, SHF, NAFIN y La Financiera han venido trabajando, o van


a empezar a trabajar, con este tipo de modelos para sus anlisis de
crdito, y estn buscando frmulas para ayudar a los intermediarios
financieros con que operan a usarlos. Inclusive, FIRA desarrolla actual-
mente un proyecto con el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), orientado a afinar la metodologa aplicable a pe-
queos crditos, mismo que permitir masificar su operacin. Una vez
ms, estos sistemas implican gastos e inversiones iniciales tan fuertes que
resultan inalcanzables para cada intermediario privado en lo indivi-
dual. De ah que resulte apropiado que las mencionadas instituciones
de fomento les ayuden a enfrentar las erogaciones iniciales de diseo y
de automatizacin.
En el pasado reciente surgieron diversos conflictos legales y sociales
con motivo de un nmero importante de fraudes y otras irregularidades
ocurridas en mltiples instituciones financieras de las sealadas en el
prrafo anterior. Como parte de la respuesta gubernamental para aten-
der dichas demandas, se impuls la Ley de Ahorro y Crdito Popular,
misma que tiene, entre otros, los siguientes propsitos: a) regular, pro-
mover y facilitar la captacin de recursos y colocacin de crdito por
parte de las entidades de ahorro y crdito popular; b) lograr un desa-
rrollo sano y equilibrado de estas entidades; c) proteger los intereses de
quienes celebren operaciones con ellas y, d) establecer los trminos
en que las autoridades financieras ejercern la supervisin del Sistema
de Ahorro y Crdito Popular (SACP). Dicho ordenamiento jurdico instru-
ye al BANSEFI para financiar y capacitar a las entidades que formen
parte del SACP. En este sentido, una tarea fundamental del BANSEFI
es apoyar a esas organizaciones para mejorar sus ingresos, reducir sus
costos y eficientar sus procesos, as como ampliar la gama de servicios que
ofrecen a sus socios y clientes.
Como puede observarse, la BD comienza a moverse y debe conti-
nuar en la tarea de ayudar a las instituciones financieras no bancarias a
hacerse ms eficientes y estar en posibilidades de otorgar recursos a ms
proyectos. Si bien ste no es un proceso totalmente nuevo, ya que toma
como referencia lo realizado por el Bank Rakyat de Indonesia (Maurer,
1999), y en Mxico lleva aproximadamente cuatro aos en marcha, es
un esfuerzo que a mediano plazo puede tener mucho xito y rendir frutos
valiosos. Como bien sugiere Cotler, el fortalecimiento institucional de las
entidades proveedoras de servicios financieros a los estratos ms pobres
El Nuevo Milenio Mexicano 333

puede rendir resultados que se traduzcan a la postre en un mayor bienestar


al reducir las fluctuaciones en las trayectorias de ingreso y gasto de la po-
blacin, as como al ampliar su capacidad productiva (Cotler, 2003: cap. I).

2.3 Prdida esperada

El concepto de prdida esperada se refiere a la porcin de un crdito que,


de antemano, el acreedor espera no recuperar. Si la prdida esperada es
muy grande, la tasa de inters activa necesariamente tiene que aumentar.
Estrictamente, la tasa activa debe elevarse en un punto porcentual por cada
aumento similar en la prdida esperada. Si ello no ocurriera as, se estara
otorgando un subsidio implcito al deudor que, a la postre, repercutir
sobre los ingresos, el capital y la viabilidad del acreedor.
Es necesario contar con gran cantidad de informacin histrica a
efecto de calcular la prdida esperada para cada tipo de cliente. Cuan-
do no se tiene tal informacin para cada grupo especfico o no se puede
conseguir, el intermediario financiero tiende a preferir no dar el crdito,
o bien, imponer una tasa de inters muy alta por la incertidumbre que
enfrenta, lo que posiblemente tenga el efecto de eliminar la viabilidad
financiera de algunos proyectos. Por ello es importante que el gobier-
no, a travs de la BD, contribuya a:

[...] reducir costos de transaccin y a subsanar posibles fallas exis-


tentes en el mercado de crdito mediante la difusin de informacin. En
consecuencia, debera participar de manera destacada en las tareas de
recopilacin, sistematizacin y propagacin de informacin til para el
desarrollo de actividades bancarias y crediticias, entre la que se encuentra
no slo la relativa a la calidad de los demandantes de crdito, sino
tambin la que se refiere a los costos de originacin, administracin, etc.,
de crditos en sectores y regiones no atendidas por los intermediarios
financieros privados (Huidobro, 2000).

La externalidad positiva de hacerlo reducira significativamente la


prdida esperada.
Adems, si el proceso de crdito parte de un mtodo adecuado de
evaluacin, basado en modelos estadsticos de seleccin, de tal ma-
nera que se pueda discriminar correctamente a quin prestarle y a quin
no, abatira tanto el costo de operacin como la prdida esperada.
334 El mercado financiero en pequeo y

Otros elementos cruciales son el sistema de informacin gerencial y


el sistema de cobranza. Si los intermediarios conocieran a tiempo real
los incumplimientos de pago, podran iniciar con gran rapidez las accio-
nes tendientes a la recuperacin de los crditos. La experiencia indica
que mientras ms tiempo transcurre entre un incumplimiento y las
acciones de recuperacin, menores son las probabilidades de cobro. De
ah la importancia y conveniencia de mantener un contacto continuo con
el acreditado y, si es posible, recordarle peridicamente sus fechas de
pago.

2.4 Prdida no esperada

La prdida no esperada se mide como la desviacin estndar de la


prdida esperada. A mayor desviacin estndar, que significa mayor
riesgo crediticio, corresponde mayor tasa de inters. Resulta interesante
notar que la desviacin estndar se puede reducir si se abate el nivel
de la prdida esperada.
El riesgo de crdito inherente a cada proyecto es una variable
exgena para la institucin acreedora. No obstante, los intermediarios
financieros pueden reducir el riesgo crediticio de su portafolio si logran
mantener una cartera diversificada de proyectos diferentes. Es aqu
donde la BD puede jugar un papel importante a travs de sus progra-
mas de garantas de crdito.
En efecto, al garantizar una parte de carteras de crdito diferentes,
provenientes de un nmero relativamente alto de instituciones financieras
locales concentradas en pocas actividades productivas, la BD contribuira
a reducir la prdida no esperada. En tal caso, y como resultado de su
calidad de garante, la BD estara actuando como un ente concentrador
y administrador de una variedad de riesgos-proyecto, estando en posi-
bilidad de beneficiar a dichos intermediarios, al transmitirles un riesgo
de portafolio ms diversificado tanto en trminos de actividades produc-
tivas como geogrficos.
Si bien esta funcin de garante la podra desempear algn orga-
nismo del sector privado, en la actualidad no se cuenta con informacin
suficiente que estimule la toma de este riesgo. Por tanto, las instituciones
de fomento podran crear bancos de datos con informacin necesaria
para eventualmente venderla a los particulares interesados en incursionar
en este negocio.
El Nuevo Milenio Mexicano 335

Por lo pronto, a fin de apoyar este propsito, existe una lnea


de actividad que la BD debera atender en un plazo lo ms corto posible
y que consiste en una revisin profunda de sus programas de garanta
de crdito. Ello, en virtud de que en la actualidad, dichos instrumentos
parecen estar diseados de manera ms o menos discrecional, y no parece
haber criterios generales que guen su diseo, anlisis y evaluacin, cir-
cunstancia que quizs explique por qu presentan una participacin tan
modesta dentro del total de sus programas de fomento, as como un xito
tan limitado debido a su inviabilidad (Huidobro, 2003). Lo que es peor,
los niveles actuales de comisin y cobertura parecen estar calculados de
manera inconsistente y de acuerdo con una situacin lejana a la realidad,
circunstancia que no slo compromete su permanencia, sino que podra
desalentar la participacin de agentes privados en el negocio. Los mismos
argumentos resultan aplicables, en general, a los diversos programas de
garanta gubernamentales tales como el denominado Sistema Nacional
de Garantas, impulsado actualmente por la Secretara de Economa.14
La necesidad de mejorar los programas de garanta de la BD
tambin puede verse desde otro punto de vista. Como es sabido, el
proceso de internacionalizacin de la banca comercial le permite captar
recursos en condiciones cada vez ms favorables en cuanto a costo y
plazo, restando competitividad a los recursos tanto de primer piso como
de segundo de la BD. Esto significa que aun cuando las institucio-
nes de fomento continen ofreciendo sus recursos de segundo piso a los
bancos privados y a las instituciones financieras no bancarias, la realidad
es que la banca comercial necesita menos fondeo pero ms garantas.
Por tanto, resultara ms eficiente que la banca privada capte recur-
sos por s misma y con ellos otorgue crdito, mientras que la banca
gubernamental tome parcialmente el riesgo crediticio de tales operacio-
nes, sobre todo al inicio de la incorporacin de un agente econmico al
sistema financiero formal. Obviamente, la idea es que la institucin de
fomento asuma una parte del riesgo al inicio y, conforme el banco
privado vaya conociendo al deudor, la BD vaya reduciendo paulatina-
mente su cobertura. Ello en virtud de que las garantas de crdito
conllevan un elemento de subsidio, por lo que conviene establecer lmites

14 En el ltimo de los casos, la revisin propuesta podra servir de base para que, si as se
decide, el gobierno federal subsidie el verdadero costo de los actuales programas de garanta, lo
que evitara la erosin del capital de las instituciones garantes.
336 El mercado financiero en pequeo y

legales en cuanto a los montos mximos garantizables por acreditado, as


como esquemas de salida claramente definidos a efecto de graduar a
los sujetos apoyados dentro de un plazo lmite o hasta un nmero
mximo de apoyos recibidos.

3. PROBLEMAS DE DEMANDA. UN POSIBLE CAMINO


PARA SU SOLUCIN

El mercado de los crditos pequeos presenta tambin problemas impor-


tantes por el lado de los demandantes de recursos. En trminos generales,
los impedimentos se ubican en deficiencias de ndole diversa (financiera,
de administracin, contabilidad, etc.) por parte de los solicitantes de
crdito y en la existencia de tecnologas productivas inadecuadas. A
continuacin trataremos de profundizar en cada uno de estos proble-
mas.
En Mxico, como en muchos otros pases con grado similar de
desarrollo, las empresas pequeas muestran importantes deficiencias en
lo relativo a gestin administrativa, anlisis financiero y capacidad para
identificar, preparar y presentar proyectos productivos, lo que se traduce
en limitadas oportunidades de obtener financiamiento. Lo anterior
se manifiesta en que dichos agentes econmicos, o carecen de proyectos
productivos viables y, por tanto, susceptibles de recibir financiamiento, o
bien, impulsan proyectos de muy raqutica productividad, por lo que
resultan financiables slo a tasas de inters demasiado bajas, incluso
inferiores al costo de fondeo de los recursos.
Debido a lo anterior, y con el propsito de contribuir a generar una
mayor demanda de recursos para financiar proyectos viables, la BD
podra intervenir apoyando programas orientados a desarrollar buenos
sujetos de crdito, mediante el fortalecimiento de al menos dos reas.

3.1 Administracin, contabilidad, finanzas

En este caso, la idea sera canalizar becas-crdito para que el solicitante


de crdito asista a seminarios, cursos etc., que eleven en las pequeas
empresas del pas15 las capacidades financieras, gerenciales, de co-

15 Vase Huidobro (2004). Un planteamiento similar se encuentra en World Bank (2003).


El Nuevo Milenio Mexicano 337

mercializacin y de preparacin de proyectos. En tal sentido conven-


dra que existiera un coordinador del proyecto, que podra ser la Secretara
de Economa,16 para alentar la incorporacin y participacin de insti-
tuciones de educacin superior, con nivel acadmico suficiente y certificado,
y adecuada infraestructura fsica y humana, a fin de que acten como
centros de capacitacin y parafinancieras en la canalizacin y recupe-
racin de los recursos de la BD. Por supuesto, la BD debera participar
activamente en la definicin de las polticas de operacin de dichos
esquemas de capacitacin, en el establecimiento de requisitos mnimos para
los programas acadmicos y, en general, en la orientacin de las labores
de capacitacin y asistencia tcnica.

3.2 Informacin tecnolgica y de mercados

Lo que se propone es que la BD auxilie a los pequeos productores en


la identificacin de los bienes y servicios cuya provisin genere mayores
niveles de valor agregado y que encuentren ms aceptacin en el mer-
cado. Por otro lado, lo que se busca es que la BD asesore y oriente al
pequeo productor en la identificacin de tecnologas avanzadas, efi-
cientes y amigables con el medio ambiente, a fin de que sus bienes y
servicios sean producidos conforme a estndares elevados de calidad
y eficiencia tecnolgica. Cabe sealar que si se produce lo que el mercado
demanda con la tecnologa correcta, tambin se reduce la prdida espera-
da. De ah que la capacitacin del productor sea tan importante.
Ntese que, supuestamente, la BD:

participa activamente en el cambio estructural de los sectores, al


promover nuevos proyectos de inversin, [...] la modernizacin de la
capacidad instalada para la produccin y el fortalecimiento de la infra-
estructura econmica, mediante la canalizacin de volmenes importantes
de recursos. [Adems, se supone que] induce cambios de conducta para
mejorar la productividad y fomentar la adopcin de nuevas metodologas
financieras que propician al desarrollo econmico(SHCP, 1991).

Lamentablemente, la realidad muestra que estos propsitos en mu-


chos casos no han llevado a logros relevantes, o se han conseguido de
manera muy limitada.
16 Especficamente, la actual Subsecretara para la Pequea y Mediana Empresa.
338 El mercado financiero en pequeo y

Caso extremo lo constituye la industria azucarera mexicana, sector


que apoy durante casi 50 aos (Huidobro, 2004) la desaparecida
Financiera Nacional Azucarera (FINA), y en el que adems tambin
han intervenido el Banco Nacional de Crdito Rural (BANRURAL),
FIRA y, ms recientemente, BANCOMEXT. En esta industria, a pesar de
haber recibido apoyo financiero preferencial por parte de diversas ven-
tanillas pblicas, conviven graves problemas de mercado, de ineficiencia
en el campo y de obsolescencia tecnolgica en las fbricas.17 Adems,
existe ya un producto perfectamente sustituto que resulta ms barato, el
jarabe de alta fructosa. Lamentablemente, la accin gubernamental a
travs de la BD no ha logrado que la industria azucarera mexicana
elabore productos alternativos al azcar, tales como el etanol, que es
empleado como combustible en pases como Brasil, ni se ha conseguido
cambiar la vocacin del campo caero para experimentar con cultivos
alternativos a la caa.
De ah que una labor de apoyo al desarrollo, que debera realizar
la BD, consista en canalizar recursos de largo plazo para asumir el riesgo
inicial de cambios tecnolgicos probados que requieren los diversos
sectores para competir en un mundo global, acompaando transitoria-
mente al productor en el riesgo. Esto ltimo, para lograr un efecto
demostracin que haga atractivo para la banca comercial el financia-
miento de estos nuevos procesos productivos.
Aqu resulta importante distinguir entre el financiamiento de cam-
bios tecnolgicos probados y el apoyo de proyectos de desarrollo tecnolgico,
ya que stos ltimos involucran los propios estudios para el mejoramiento
de la tecnologa, analizar su viabilidad, estudios de mercado, etc. Por
tanto, el desarrollo tecnolgico es una labor que est fuera de la esfera
de actuacin de la BD ya que requiere de subsidios, es decir, de recursos
prcticamente a fondo perdido, no de crdito.
Para concluir esta seccin: creemos que las medidas sugeridas para
resolver los problemas de oferta y demanda en el mercado de los
crditos pequeos seran viables, o tendran mejor impacto, si estuvieran
acompaadas de otras acciones dirigidas a elevar la eficiencia y compe-
titividad de la BD. La siguiente seccin se dedica a abordar algunos
temas al respecto.

17 Esta mala experiencia parece ajustarse a la denominada Esclerosis Tecnolgica que se


refiere en Caballero (2000).
El Nuevo Milenio Mexicano 339

4. ALGUNOS PROBLEMAS DE LA BD

Los cambios ocurridos en la economa mexicana a lo largo de las ltimas


dos dcadas han modificado radicalmente el entorno en que se desen-
vuelve la BD. En ese periodo se ha transitado: a) de una economa cerrada
al comercio y, en buena medida, a los capitales extranjeros, hacia una de
las ms abiertas del orbe; b) de un sistema bancario sumamente regulado,
mediante mecanismos como el encaje legal, cajones selectivos de crdito y
tasas de inters administradas y/o subsidiadas, a un sistema notablemente
libre y de mercado y, c) de una economa con dficit pblicos insostenibles
y regmenes cambiarios inviables en el mediano o largo plazo, a una
economa que se esfuerza por mantener la disciplina fiscal y un rgimen
cambiario flexible, lo que ha contribuido a disminuir la percepcin de
riesgo por parte de los inversionistas extranjeros.
Curiosamente, todos estos avances macroeconmicos han implicado
que la BD se encuentre en condicin de desventaja y rezago frente a
ciertas contrapartes privadas, lo que se refleja en los problemas de
competitividad y eficiencia que explicamos ms adelante. Es por ello que
la situacin actual de la BD exige reconocer objetivamente sus debilida-
des, con el fin de emprender una serie de acciones dirigidas a colocarla
en condiciones para seguir apoyando e impulsando a las pequeas
empresas del pas.
En las siguientes pginas exponemos algunos aspectos que configu-
ran la problemtica actual que enfrenta la BD y planteamos diversas
propuestas que podran formar parte de una posible (y urgente) reforma
de estas instituciones, teniendo como eje el propsito de elevar tanto su
competitividad como su eficiencia.

4.1 Captacin de recursos

El proceso de internacionalizacin de la banca comercial mexicana ha


permitido, desde hace aproximadamente diez aos, captar recursos
en condiciones cada vez ms favorables en cuanto a costo y plazo, restando
competitividad a los recursos de primer y segundo piso de la BD.
Adems, una mayor estabilidad macroeconmica ha favorecido la dismi-
nucin de la percepcin de riesgo, desde el punto de vista de los
inversionistas internacionales, factor que se ha traducido en una reduc-
cin significativa de los diferenciales de las tasas de inters pasivas, entre
340 El mercado financiero en pequeo y

los grandes bancos privados y la BD, especficamente en el costo de


fondeo de mercado. No slo eso: en moneda extranjera (bsicamen-
te dlares) y a corto plazo, los principales bancos comerciales captan a
tasas inferiores y, por ende, son ms competitivos que la BD.
Por su parte, en plazos largos la BD mantiene la ventaja que le
ofrece tener la garanta del gobierno federal sobre todos sus pasivos.
Adems, varios bancos de fomento actan como agentes financieros
del propio gobierno,18 circunstancia que les permite obtener recursos de
largo plazo, provenientes de las instituciones financieras internacionales
como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
en condiciones de costo que dejan fuera de competencia prcticamente a
todo el sector financiero privado.
Los grandes bancos privados tambin son ms competitivos que la BD
en la captacin de mercado en moneda nacional. Tal ventaja resulta
an mayor si se toma en cuenta que la banca comercial abate significativa-
mente su costo total de fondeo gracias a su captacin en ventanilla.
Adicionalmente, la banca privada muestra costos operativos ms bajos
que la BD, aunque es justo reconocer que el costo operativo de la BD se ve
incrementado por la realizacin de labores no bancarias de fomento, tales
como la capacitacin y asistencia tcnica a pequeos empresarios, labo-
res de promocin (e.g. promocin de exportaciones en el extranjero), etc.
En el caso de los bancos privados ms pequeos y de las institucio-
nes financieras no bancarias, su captacin, ya sea en moneda nacional o
extranjera, sigue siendo ms cara que para la BD, debido a que el
mercado percibe de ellos un mayor riesgo.
Lo anterior tiene como consecuencia que la gran banca privada
debera ser la principal, o nica, proveedora de financiamiento de
corto plazo, debido a que probadamente sus costos de fondeo a dicho plazo
son los ms competitivos. Es ms, es muy probable que, en las condi-
ciones actuales, para la BD no sea redituable ofrecer y colocar crditos
quirografarios o para capital de trabajo.
No obstante, la BD debera aprovechar las ya mencionadas ventajas
que le ofrece poder captar recursos a plazo medio y largo, mismos que
deberan ser utilizados para promover cambios estructurales y tecnolgi-
cos en diversos sectores de la economa. De hecho, la BD debera
especializarse en intermediar recursos de largo plazo, aprovechando su

18 Sealadamente NAFIN, BANCOMEXT y BANOBRAS.


El Nuevo Milenio Mexicano 341

ventaja comparativa en este terreno. Ello, para apoyar el desarrollo


de proyectos de larga maduracin y de gran impacto econmico y social.
De ah que un primer paso, en el marco de una posible reforma de
la BD, consista en reorientarla hacia la canalizacin de recursos a largo
plazo para asumir el riesgo inicial de cambios tecnolgicos probados que
requieren los diversos sectores para competir en un mundo global, acom-
paar transitoriamente al productor en el riesgo, y lograr un efecto
demostracin que haga atractivo el financiamiento de estos nuevos pro-
cesos productivos para la banca comercial.19
Asimismo, mediante recursos de largo plazo, la BD podra apoyar el
despliegue de infraestructura bsica para integrar a sectores productivos,
sealadamente al campo, al crecimiento y al desarrollo del pas, as como
a regiones que han quedado rezagadas en sus oportunidades para
participar en el comercio internacional. De esta forma, podra contribuir
a promover un desarrollo ms equilibrado del pas y a reducir los costos de
transporte, de produccin y de comercializacin mediante esquemas
de financiamiento para la construccin de caminos, presas, puertos, as
como para el desarrollo de zonas industriales y la provisin de servicios
bsicos como electricidad y agua potable en zonas menos desarrolla-
das, tales como el sur y sureste del pas.

4.2 Crditos de corto plazo desde el segundo piso

Cuando en Mxico existan encajes legales para la captacin de la banca


privada, el gobierno regresaba parte de esos recursos a travs del fondeo
que ofreca, por medio de lneas de segundo piso de la BD. Hoy en da,
cuando ya no existen tales encajes y la banca comercial grande capta ms
barato en el corto plazo, no tiene sentido una banca gubernamental
operando desde el segundo piso con lneas de corto plazo, salvo que el
gobierno federal desee subsidiar a ciertos acreditados finales con un
fondeo barato, y que tenga los mecanismos para verificar que los bene-
ficios del crdito subsidiado llegan precisamente al acreditado final.
Ntese que actualmente los crditos de la BD prcticamente no
contienen subsidios explcitos en las tasas de inters, salvo en el caso de
FIRA. De hecho, FIRA es la nica institucin de fomento que coloca
exitosamente recursos desde el segundo piso. No obstante, eso es as

19 Esta idea ya ha sido planteada en Huidobro (2004).


342 El mercado financiero en pequeo y

porque otorga al intermediario subsidios en las tasas de inters activas.


Es ms, en la nica modalidad de financiamiento que no tiene subsi-
dios, la banca privada no toma los recursos de ese mecanismo.
En virtud de lo anterior, resulta casi imposible que la BD logre colocar
lneas de crdito de corto plazo en el segundo piso ya que resultan caras,
al menos para los principales bancos privados. De ah que se coloquen
muy pocos crditos por esa va y, cuando se hace, la mayora son tomados
por bancos pequeos o por instituciones financieras no bancarias. Cabe
sealar, por cierto, que estos bancos pequeos e intermediarios no bancarios,
que toman el fondeo de segundo piso de la BD, son percibidos como
riesgos crediticios relativamente altos, por lo cual, o bien no logran con-
seguir fondeo en el mercado interbancario privado, o lo obtienen a tasas
de inters mayores a las que les ofrece la BD. Por otro lado, si bien la
SHF ha logrado que la banca privada preste recursos a las SOFOLES
hipotecarias, eso es porque les ofrece una garanta al 100%, de manera
que lo que ven los bancos privados es el riesgo de la BD.
De lo anterior puede concluirse que los grandes bancos privados
no toman recursos de la BD si ello no les permite capturar subsidios. Si
toman los recursos es necesario pensar que existe un subsidio, ya sea
derivado del riesgo de la institucin o del plazo del financiamiento, mismo
que, probablemente, las instituciones de fomento no tomaron en cuenta al
fijar su tasa de inters. En consecuencia, si se obliga a la BD a prestar a
tasas de mercado, es importante advertir que implica, tarde o temprano,
que habr de desparecer su funcin de segundo piso, o bien que sta se
limitar a efectuarse con bancos pequeos e intermediarios no bancarios,
bsicamente en operaciones de largo plazo.20

4.3 Crditos de primer piso

Debido a que la BD tiene costos operativos y de fondeo relativamente


elevados respecto a sus contrapartes privadas, se ve en la necesidad
de buscar fuentes adicionales de ingreso, lo que la ha llevado a parti-
cipar activamente en el ofrecimiento de crditos de primer piso.

20 Otra oportunidad de colocacin de crdito en segundo piso, pero la cual quizs atraiga
en un tiempo relativamente corto a otros intermediarios financieros, es el financiamiento de
corto plazo a los pequeos proveedores de grandes empresas, mismo que parece exitoso, sobre
todo en NAFIN. En este caso, la gran empresa acta como parafinanciera de NAFIN.
El Nuevo Milenio Mexicano 343

Simultneamente, la BD enfrenta la presin de cumplir con sus


metas de colocacin de financiamiento, las cuales lamentablemente si-
guen siendo el principal indicador con que se evala su gestin. Esto ha
introducido el incentivo para que financien a grandes o muy grandes
empresas, cuyo riesgo es percibido como demasiado alto por los analis-
tas de la banca privada, lo que explica el porqu o no les presta, o les
presta a tasas activas superiores a las que les ofrece la BD. Un ejemplo
de lo anterior se da cuando se otorgan prstamos a empresas grandes
aparentemente sin problemas, pero que al cabo de unos meses terminan
incumpliendo sus compromisos crediticios.
Es por lo anterior que la BD debera actuar de forma complementaria
a la banca privada, es decir, tomar parte en un crdito siempre que exista un
banco privado asumiendo la mayor parte del riesgo. En ese sentido,
la actuacin de la BD en el primer piso debera regirse por varios criterios.
El primer criterio debe ser que su apoyo sea canalizado a agentes
econmicos con proyectos viables, pero que no tienen acceso a las
fuentes privadas de financiamiento por lo reducido de su escala de
operaciones, o por carencia de historiales de crdito. Ntese que, puesto
as, este criterio permitira el financiamiento de empresas de mayor
tamao pero de nueva creacin, lo que les servira para ayudarles a
generar un historial crediticio.
En segundo lugar, como se propone en Huidobro (2004), se estima
necesario reforzar los lmites aplicables al apoyo para un mismo indivi-
duo o un grupo empresarial que constituya un solo riesgo. En tal
sentido, convendra acotar ms los citados lmites, tanto en monto como
en plazo. En lo que se refiere a monto, se propone que la BD financie:

a) Un porcentaje mximo de 70% del monto total del proyecto, por-


centaje que debera ser decreciente conforme vaya madurando
dicho proyecto.21
b) Un porcentaje mximo, de 45%, del capital contable del solicitante.

El propsito de dichos lmites sera que el apoyo de la BD sea


canalizado a sujetos que requieren de los recursos preferenciales, evitan-

21 Un criterio similar es aplicado por la Corporacin de Fomento a la Produccin (CORFO)


de Chile, que apoya la realizacin de proyectos con hasta 70% de su costo en el primer ao,
porcentaje que se reduce hasta un mximo de 50% en el tercer y ltimo ao de su apoyo.
344 El mercado financiero en pequeo y

do financiar a empresas o individuos a los que no se justifique entregar


recursos de fomento. En todo caso, los apoyos entregados a empresas de
mayor tamao no debern exceder, digamos, del 15% del total de los
financiamientos otorgados al sector privado, medidos en trminos de flujo.
Mediante este criterio se buscara evitar que se pierda el espritu
de canalizar los recursos de fomento preferentemente a las empresas de menor
escala del pas, evitando que la BD se aleje de la misin que le da razn de
ser, y dirigiendo sus operaciones estrictamente a la poblacin objetivo.
Alternativamente, podran establecerse lmites tanto en el nmero
de financiamientos otorgados a un mismo agente econmico, o en el nme-
ro de aos en que ste sea susceptible de recibir apoyo financiero de
fomento. Por ejemplo, podra establecerse que un mismo sujeto no
pueda recibir ms de cinco financiamientos, ni continuar dentro de la
cartera de clientes de la BD, despus de cumplidos cinco aos desde el
primer financiamiento recibido. Lo anterior tendra como objeto obligar a
la BD a graduar las unidades productivas que apoye, y garantizar que
su funcin efectivamente permita hacer de esos productores clientes per-
manentes de las ventanillas privadas de financiamiento.
Un tercer criterio consistira en evitar que los recursos de fomento
sean entregados en condiciones que no reflejen su verdadero costo (costo
de fondeo, costos administrativos, prima de riesgo, etc.). Por tanto, no
slo debera eliminarse cualquier elemento de subsidio en tasas, sino que
stas deberan reflejar el verdadero costo de los recursos y del riesgo
asociado a la operacin y sujeto en cuestin, lo que contribuir a
transparentar las operaciones activas de la BD y a eliminar posibles
distorsiones en los precios prevalecientes en el mercado de crdito. En
resumen, las operaciones crediticias que realice directamente la BD de-
beran regirse por los siguientes criterios:

a) Adicionalidad en el crdito.22
b) Temporalidad del apoyo.
c) Participacin mayoritaria en el riesgo de los proyectos ya sea por
parte de los intermediarios financieros privados, de los productores,
o de ambos.
d) Eliminacin de todo subsidio en sus instrumentos.

22 Por adicionalidad se entiende el nmero de individuos que se transforman en elegibles para


recibir financiamiento por parte de las fuentes financieras privadas gracias a la accin de la BD.
El Nuevo Milenio Mexicano 345

La aplicacin de los criterios sealados habr de coadyuvar a ex-


pandir las posibilidades de crecimiento, y a encauzar adecuadamente la
iniciativa y creatividad de los pequeos productores del pas.

4.4 Operaciones en el mercado de dinero

El mismo propsito de generar mayores ingresos ha introducido el


incentivo en la BD para crear mesas de dinero y/o especular sobre los
movimientos de las tasas de inters.
Desafortunadamente, y con frecuencia, esta estrategia ha llevado
a la BD a reportar prdidas. Ello se explica por varias razones. En primer
lugar, porque no cuenta con el personal ms adecuado para ana-
lizar, evaluar y tomar decisiones sobre los movimientos de los mercados
financieros. En buena medida, la causa es que la BD enfrenta topes a
las remuneraciones que puede ofrecer a su personal, especficamente a sus
analistas y operadores. Las limitaciones salariales en la BD propician
que el personal ms talentoso y capacitado en contadas ocasiones se
arraigue, ya que frecuentemente encuentra oportunidades para migrar
hacia la banca privada, donde obtiene mejores salarios. En ese sentido,
esta es una realidad similar a la que se observa en el ftbol: jugador que
destaca en un equipo pequeo es contratado por otro grande con mayor
presupuesto y proyeccin. Y al final, ese jugador termina empleando su
talento y capacidad para derrotar al equipo pequeo.
Segundo. En los mercados de dinero la estrategia tpica de los
participantes consiste en seguir a los lderes. Si la tendencia de las tasas de
inters es a la baja, ganan todos; pero si los mercados cambian de
tendencia, o son muy voltiles, pierden los seguidores. Los participantes
lderes tienen mejores departamentos de anlisis y/o portafolios ms
diversificados, incluso a nivel internacional, por lo que pueden compen-
sar de manera eficaz posibles prdidas de un pas con las ganancias en
otros.
Debido a la internacionalizacin de la banca privada mexicana,
los bancos lderes perciben y procesan de manera ms eficiente los cam-
bios macroeconmicos mundiales, que modificarn la estructura de las tasas
de inters, lo que les permite ajustar sus portafolios anticipadamente
y descargar sus posiciones hacia las instituciones seguidoras que tardan
en reaccionar a las circunstancias cambiantes. De ah que, en promedio,
346 El mercado financiero en pequeo y

las instituciones no lderes tiendan a ganar menos, o a perder cuando se


aventuran a jugar en grandes ligas.
Por lo anterior, la banca privada, sobre todo la ms grande, cuenta con
mejor infraestructura informtica, humana y material que la BD, ya
que no enfrenta restricciones presupuestales tan severas, lo que se
traduce en que, en promedio, la BD pierda ante aqulla cuando se trata
de competir en los mercados financieros. De ah que lo conveniente es que la
BD fortalezca su posicin en dichos mercados mediante la consolidacin de
sus operaciones en una sola mesa en la que se concentre el mejor talento,
equipo y conocimientos para incursionar en las complejas operaciones de
los mercados financieros de la actualidad. Visto as, desaparece totalmente
la razn por la cual cada banco de fomento deba tener sus propios sistemas
y equipos informticos (software y hardware), operadores, etc., y se justifica
el compartir entre ellos la infraestructura y personal a fin de hacer ms
eficientes sus operaciones.
De manera secundaria, esta accin contribuira a mitigar sus relati-
vamente elevados costos operativos al abatir la existencia de capacidad
ociosa en personal, instalaciones, sistemas informticos y equipos, estos
dos ltimos a veces con tecnologas obsoletas.

4.5 Garantas de crdito

En los ltimos tiempos se ha observado que los programas de garanta


de crdito de la BD comienzan a tener cierta demanda y xito, sobre
todo los dirigidos a acreditados pequeos de los intermediarios financie-
ros privados. Como ya hemos sealado, la banca privada grande realmente
no necesita recursos de la BD ya que capta ms barato. No obstante, al
igual que los bancos pequeos y los intermediarios no bancarios, sigue
enfrentando el problema de falta de informacin suficiente para distin-
guir correctamente a quin puede conceder crditos.
Tal circunstancia hace que, a travs de sus programas de garanta de
crditos, la BD pueda jugar el muy importante papel de recopilar, procesar
y sistematizar informacin relativa a los acreditados pequeos, y con base
en ella, construir sus respectivos historiales de crdito. En ese afn, la BD
podra inicialmente ofrecer garantas para cubrir al acreedor de un por-
centaje relativamente alto de los crditos, con el fin de que conozcan al
deudor, y reducir paulatinamente dicho porcentaje una vez que el bene-
ficiario se encuentre dentro del portafolio de crditos del sector privado.
El Nuevo Milenio Mexicano 347

Ntese que en esta labor la BD podra aprovechar la ventaja que le


significara el conformar portafolios diversificados y con esto, eventual-
mente, reducir el costo de las garantas, principalmente en favor de los
intermediarios financieros no bancarios, los cuales tienden a ser peque-
os y a concentrar sus riesgos crediticios tanto geogrficamente como en
trminos de actividades econmicas.
Cabe insistir que el adecuado cumplimiento de estas funciones
requerira, no obstante, de una fijacin correcta de los precios o
comisiones por el servicio de las garantas. De ah que deba aprove-
charse la oportunidad que ofrece el hecho de que existe un enorme
nmero de pequeos acreditados, lo que facilitara la rpida obtencin
de informacin til para construir los bancos de datos necesarios para
afinar el diseo de estos productos financieros. Todo ello al tiempo que
contribuye a atacar el clsico problema de seleccin adversa, que se
presenta cuando el asegurado puede controlar el evento de incumpli-
miento.

CONCLUSIONES: HACIA UNA TRANSFORMACIN


DE LA BANCA DE DESARROLLO

A partir de lo mencionado hasta este punto, conviene hacer una reca-


pitulacin. Primero, dados los incentivos de colocacin y las limitaciones
en capacidad analtica, no es conveniente una BD compitiendo con la
banca privada en el otorgamiento de crditos de primer piso. Segundo,
a partir de las diferencias en los costos de fondeo que enfrentan tampoco
tiene sentido pensar en una BD que ofrece crdito de segundo piso, al
menos el dirigido a la gran banca comercial. Quiz la nica oportuni-
dad de largo plazo para una BD operando en el segundo piso sea
promover y desarrollar una red amplia de intermediarios financieros no
bancarios, especializados en proveer crditos pequeos. Para ello, la BD
deber apoyarlos en:

a) El establecimiento de un proceso adecuado y completo de pequeos


crditos que incluya la promocin, evaluacin, formalizacin, admi-
nistracin, seguimiento y cobranza.
b) La introduccin de sistemas (software) apropiados para realizar
toda su operacin crediticia, de captacin y su contabilidad de una
manera eficiente y efectiva.
348 El mercado financiero en pequeo y

c) El financiamiento para su debida capacitacin en temas de admi-


nistracin, crdito, captacin, temas fiscales, contables, legales, etc.
d) El financiamiento para su capacitacin en temas de riesgos de
crdito, mercado, liquidez y operativos.
e) El fondeo de sus operaciones.
f) Obtener servicios de tesorera, buscando el calce entre las operacio-
nes activas y pasivas, a fin de reducir los riesgos de mercado y de
liquidez.

Tercero, la BD puede especializarse en el otorgamiento de garantas


de crdito en beneficio de los productores pequeos del pas. En ese
sentido, la BD debera evolucionar para, en vez de ser un grupo de
bancos, convertirse en un grupo de aseguradores de crdito.
Pensamos que una transformacin de la BD podra lograrse en un
periodo de entre cinco y diez aos, teniendo como eje la construccin de
tres entidades dedicadas a cada una de las siguientes funciones: servi-
cios de tesorera, servicios de informtica y apoyo, y servicios de garanta
de crdito.
A partir del 2005 una sola institucin, la que se considere mejor
preparada, deber asumir como su principal funcin el captar los recur-
sos financieros que requiera el conjunto de la BD, otorgando financiamiento
a cada una de las instituciones conforme a los plazos y las condiciones
que requieran para que no enfrenten riesgos de mercado o liquidez. En
tal sentido, ninguna institucin deber mantener recursos ociosos y, si se
generaran, debern ser depositados en la que acte como tesorera con
el fin de que sta los administre. De esta forma, slo habra una
institucin autorizada para captar y otorgar lneas de fondeo para la
propia BD, para la banca comercial y para los intermediarios financie-
ros no bancarios.
Con ello se lograra:

a) Concentrar en una sola institucin el riesgo de liquidez y de


mercado, facilitando su manejo.
b) Reunir en una sola mesa a todos los operadores y dems personal
experto en la conduccin de operaciones financieras sofisticadas
(como las derivadas), lo que redundara en potenciar el talento
actualmente disperso y se reducira la tentacin de hacer dinero a
partir de la especulacin.
El Nuevo Milenio Mexicano 349

c) Concentrar al personal experto en la administracin de riesgos de


liquidez y de mercado, lo que redundara en menores prdidas.
d) Un mayor volumen de ttulos del mismo tipo, lo que hara que el
papel emitido por la BD fuera ms burstil y ms permanente en
el mercado, reduciendo la tasa de inters global para el conjunto de
las instituciones.
e) Se reduciran en relacin de seis a uno los costos operativos asocia-
dos a las diversas mesas de dinero actualmente existentes, logrando
economas de escala.

Las operaciones de fondeo y tesorera en favor de las instituciones


financieras no bancarias podrn efectuarse siempre y cuando stas con-
taran con el respaldo de alguna de las otras instituciones de fomento.
De esta forma, los riesgos de mercado correran a cargo de la entidad
que funja como tesorera y los de crdito a cargo de las dems.
Otra de las instituciones actuales de BD podra convertirse en una
suerte de empresa proveedora de informacin y servicios informticos
para los dems bancos de fomento. Entre los servicios a ofrecer se
encontraran los de apoyo comnmente denominados back office, como
son la atencin de la contabilidad, de los temas fiscales y los aspectos
relativos a la emisin de estados de cuenta de los acreditados,
cuentahabientes, etc. No slo ello, esos mismos servicios se les podran
ofrecer a las instituciones financieras no bancarias.23 Nuevamente, la
concentracin de estas labores en una sola institucin facilitara suprimir
la posibilidad de encontrar capacidad instalada no utilizada y generara
economas de escala en todas las labores de apoyo a la funcin propia-
mente bancaria.
Las dems instituciones deberan transformarse en entidades espe-
cializadas en el otorgamiento de garantas de crdito para diversos
sectores de la economa. Consideramos que dicho proceso podra com-
pletarse en un lapso aproximado de cinco aos. Bajo este esquema, uno
de los bancos se especializara en otorgar garantas en favor de empresas
pequeas y medianas en las zonas urbanas; otro se centrara en conce-
der garantas a los productores del campo, de la pesca, de las actividades
23 Lo anterior podra ser un magnfico antecedente para poner en prctica las propuestas de
recopilar, sistematizar y difundir informacin til para operaciones crediticias, as como para
otorgar soporte tecnolgico e informtico al conjunto de la BD y a los intermediarios
financieros con que opere.
350 El mercado financiero en pequeo y

forestales, a las agroindustrias y a las empresas pequeas y medianas en


poblaciones rurales; uno ms extendiendo garantas de crdito a estados,
municipios y a empresas que construyan infraestructura o provean ser-
vicios pblicos de electricidad, agua, drenaje etc.; y uno ms ofreciendo
garantas para fomentar la concesin de crditos hipotecarios.
En una segunda etapa de transformacin, que podra darse entre los
inicios del ao 2010 y el ao 2015, se conformara una empresa
holding dedicada a captar recursos y manejar disponibilidades; a pro-
veer servicios informticos y de apoyo; y a ofrecer seguros de crdito. Esta
segunda etapa podra iniciar incluso antes de los plazos propuestos,
siempre y cuando las ventanillas especializadas en garantas para vivien-
da, agricultura, pequeas y medianas empresas, etc., hayan reunido
suficiente informacin y experiencia para calcular correctamente las pri-
mas y porcentajes de garanta, a partir de lo cual incluso podran ofrecer
garantas a las emisiones de las instituciones financieras privadas, ban-
carias y no bancarias.
Para concluir, a mediano y largo plazo vemos como las nicas
posibilidades de actuacin para la BD las siguientes:

a) Seguir aprovechando su posibilidad de captar recursos preferenciales,


de largo plazo, provenientes de prstamos entre gobiernos nacionales o
de las fuentes financieras multilaterales (BID, Banco Mundial, etc.).
b) Canalizar los recursos para fondear a instituciones financieras no
bancarias. Ello es as porque, de consolidarse y continuar la estabi-
lidad macroeconmica del pas, aun la pequea banca privada podra
llegar a captar recursos de largo plazo en condiciones favorables.
c) Participar de manera complementaria y minoritaria en operaciones
de crdito de primer piso, sobre todo para apoyar proyectos de
inversin especficos (largo plazo).
d) Ofrecer garantas de crdito.

De ser correcta nuestra percepcin, resultara conveniente iniciar a


la brevedad las acciones que hemos propuesto en este documento y otras
ms que son detalladas en Huidobro (2004). La finalidad sera la de
reorientar y reformar a la BD, con el fin de darle viabilidad financiera
a su actuacin, y hacer factible el cumplimiento de su importante misin
de apoyar financieramente a los pequeos agentes econmicos en las
dcadas por venir.
El Nuevo Milenio Mexicano 351

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