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Ponencia Presentada al Congreso: Sistemas de Innovacin para la

Competitividad. Transferencia del Conocimiento y la Tecnologa: Retos en la


Economa Basada en el Conocimiento, Organizado por el Consejo Estatal de
Ciencia y Tecnologa del Estado de Guanajuato (CONCYTEG), Len,
Guanajuato, 27-29 de agosto, 2008.

Los estmulos fiscales en Mxico: investigando la construccin de un sistema de


incentivos para la innovacin

Marco Aurelio Jaso Snchez1

Introduccin

El objetivo de este artculo es explicar el establecimiento de los estmulos fiscales como


un instrumento para fomentar el desarrollo tecnolgico en Mxico. Los estmulos
fiscales en nuestro pas nacen como una iniciativa de la ADIAT, A.C., buscando
principalmente estimular la inversin en desarrollo tecnolgico por parte del sector
productivo; sin embargo, su gestacin, negociacin y aplicacin no ha sido sencilla ni ha
estado exenta de controversia, por lo tanto resulta relevante conocer la historia de su
construccin en el contexto de la gobernanza de la C y T en Mxico.

El presente artculo muestra los resultados y reflexiones preliminares de un proyecto de


investigacin en curso iniciado en el 2006. Bajo un marco de anlisis institucional de la
gobernanza de la ciencia y la tecnologa, el proyecto busca investigar el proceso por el
cual nuevas organizaciones sociales emergen como actores intermediarios relevantes en
la concepcin, diseo, negociacin e implementacin de polticas pblicas de ciencia,
tecnologa e innovacin.

Una de las lneas de investigacin de este proyecto se centran en el anlisis del proceso a
travs del cual la iniciativa de programa de Estmulos Fiscales (EF) impulsada por la

1
PhD en Science and Technology Policy, por el Instituto PREST y la
Manchester Business School, Reino Unido. Miembro del SNI, nivel de
Candidato. Profesor investigador del Departamento de Estudios
Institucionales (DESIN) de la Universidad Autnoma Metropolitana
Cuajimalpa. E mail: mjaso@correo.cua.uam.mx
1
Asociacin de Directivos de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico, A.C, logra
cristalizarse en el 2002 como una poltica pblica para el desarrollo tecnolgico.

Dado que esta es una de las escasas iniciativas originadas en organizaciones de la


sociedad civil, para propiciar el cambio tecnolgico y la innovacin en el sector
productivo nacional, se juzga importante aprender y derivar lecciones de este proceso;
entender dentro de su contexto, el rol que jugaron los diversos actores involucrados, as
como los primeros resultados de un programa que, entendido en un ciclo de poltica
pblica, est llamado como cualquier otro-, a ser evaluado y mejorado.

La evidencia sobre la cual se realiza el anlisis, proviene tres fuentes: entrevistas con ex -
presidentes de la ADIAT y personajes clave; documentacin secundaria presentada como
investigaciones acadmicas independientes, reportes de organismos oficiales nacionales
e internacionales y evaluaciones; as como evidencia hemerogrfica.

Para lograr el objetivo de este artculo, lo he dividido en cinco secciones. La primera


introduce el concepto de Estmulos Fiscales (EF) y los ubica dentro de un marco de
instrumentos de poltica enfocados al desarrollo tecnolgico y distingue sus principales
modalidades. La segunda parte explica el proceso de gestacin, diseo y cabildeo de la
propuesta; se ocupa de los actores y sus negociaciones. La tercera, retoma algunas
valoraciones provenientes de personajes clave y apunta algunos elementos derivados de
las evaluaciones disponibles hasta el momento sobre este programa. La cuarta, se ocupa
de delinear algunas tendencias internacionales en materia de Estmulos Fiscales,
presentando las combinaciones entre las modalidades ms recurrentes. Finalmente, en la
quinta seccin se presentan, de manera muy sinttica, algunas lecciones que se han
derivado del anlisis de este caso, se trata de reflexiones que ameritan la continuacin de
tales lneas de investigacin.

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1. Los estmulos fiscales en el marco de las polticas de desarrollo tecnolgico

Dado que el propsito de este artculo es explicar el proceso de construccin del


programa mexicano de estmulos fiscales (EF) para el desarrollo tecnolgico e
innovacin (DTI), resulta conveniente comenzar explicando qu son los estmulos
fiscales y cul es su lugar en el marco de poltica de fomento tecnolgico e innovacin.

El desarrollo de EF para DTI, entendido como instrumento de intervencin estatal, ha


comenzado a ser estudiado en la literatura especializada en polticas de innovacin
(Edquist, 1999; Hall y Van Reenen 2000, Warda 2001, 2006, entre otros). Tales
instrumentos han sido justificados en la medida en que los mecanismos de mercado, por
s solos, han resultado insuficientes para propiciar que los agentes privados lleven a cabo
los niveles de inversin en I+D y desempeo innovativo que seran deseables desde el
punto de vista del beneficio social global. (Martin and Scott 1998)

Los EF han sido incorporados como un miembro ms de la familia de instrumentos de


los cuales disponen el estado para intervenir y propiciar desarrollo cientfico e
innovacin. Un grupo de instrumentos podra denominarse de apoyo directo,
caracterizados por la creacin de infraestructura para el desarrollo de I+D, los fondos
dirigidos al financiamiento de tecnologas y/o sectores econmicos especficos, los
programas enfocados al desarrollo de recursos humanos especializados, entre otros.

Por otro lado, el Estado cuenta con una gama de instrumentos de apoyo indirecto al
desarrollo cientfico y tecnolgico. Bajo estos instrumentos la decisin de tomar los
apoyos es decisin exclusiva de las empresas. Los estmulos fiscales son un ejemplo de
este tipo de apoyo indirecto. Otros instrumentos indirectos los constituyen los estmulos
fiscales para el desarrollo industrial, los apoyos financieros para la creacin de centros
tecnolgicos (Ciceri y Daz 2003); as como las subvenciones, compras pblicas o las
medidas regulatorias que estimulan la competencia (Rivas, 2007), entre los ms
representativos.

Para el anlisis de los EF operados en Mxico, en el marco del sistema amplio de


incentivos que funge a nivel nacional, es importante retomar el excelente trabajo de
3
Puchet y Ruiz (2006), quien desde un enfoque neoinstitucionalista describen las
interacciones entre actores, programas, distintos tipos de instituciones y sus funciones.

Modalidades de los estmulos fiscales

Una vez entendida la naturaleza de los EF para DTI podemos revisar las modalidades
bajo las cuales los distintos gobiernos los han implementado. A nivel internacional, en
los pases de la OCDE, los EF se suelen clasificar en dos grandes categoras: R&D tax
credits y R&D tax allowances. Los crditos fiscales constituyen una deduccin del
monto de los impuestos que una empresa debe pagar al fisco; mientras que las
concesiones fiscales representan una deduccin adicional sobre los ingresos gravables de
la empresa, lo cual permite reducir todava ms la cantidad de impuestos que se deben
pagar. (Warda, J. 2006:13)

Los EF para DTI ha venido operando basndose en ciertas modalidades bsicas. Por un
lado est aquellos cuya deduccin opera sobre el volumen del desembolso total en gastos
de I+D; por otro estn aquellos cuya deduccin opera nicamente sobre el monto del
incremento en el gasto de I+D en un periodo determinado; as como los mecanismos de
depreciacin acelerada de gastos de I+D. Algunos gobiernos optan por combinar estas
modalidades.

Hoy en da, los EF para DTI son ampliamente utilizados por las economas desarrolladas,
los miembros de la OCDE y la Unin Europea; as como por un nmero significativo de
economas emergentes. Los pases con mayor experiencia en la implementacin de
estmulos fiscales para el desarrollo tecnolgico son Australia, Canad y los Estados
Unidos. (Rivas 2007:17) Los Estados Unidos comenzaron a aplicar crditos fiscales
sobre los gastos en I+D en 1981 (1989). (Cordes, J. 1989)

En el caso de Mxico, la exencin fiscal es una prerrogativa del gobierno, que cuando es
fundamentada y amparada en la Constitucin, leyes y cdigos de la materia, permite
liberar a una persona o grupo de personas de una obligacin, en este caso el pago de un
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impuesto, para de esta manera promover o incentivar el desarrollo de una actividad que
se considera beneficiosa para el pas. En el caso del programa bajo anlisis se busca
proporcionar una mayor inversin del sector empresarial en actividades de desarrollo
tecnolgico, a travs de la concesin de un crdito fiscal.

A criterio de Ciceri y Daz (2003:3) los EF para DTI representan un progreso


significativo en materia fiscal, pues se pueden otorgar crditos contra impuestos
federales a todos aquellos agentes econmicos que efecten inversiones en empresas
industrial, en investigacin y desarrollo tecnolgico, en consonancia con las metas que el
gobierno federal se ha fijado en materia de desarrollo tecnolgico e industrial.

2. Origen y desarrollo de los estmulos fiscales en Mxico

El programa de Estmulos Fiscales aplicables a los Gastos de Investigacin y Desarrollo


Tecnolgico, tal como qued plasmado en la Ley de Ciencia y Tecnologa (2002) y de la
Ley del Impuesto Sobre la Renta, cuenta con algunos antecedentes que es necesario
conocer para valorar el nivel de cambio que represent como instrumento de poltica.

Como lo demuestran Ciceri y Daz (2003) Mxico contaba desde 1964 con una serie de
disposiciones en su legislacin tributaria que tenan la intencin de fomentar el
desarrollo industrial. En ese ao, por ejemplo, se modific la Ley del Impuesto Sobre la
Renta, para eximir de impuestos las utilidades que se reinvirtieran en la adquisicin de
activos fijos y financieros dentro de la misma empresa. (INIC, 1970)

En el interesante y poco conocido diagnstico del Instituto Nacional de la Investigacin


Cientfica de 1970, titulado Poltica Nacional y Programas de Ciencia y Tecnologa,
contiene el inciso La falta de incentivos fiscales eficaces en el que seala:

Existe tambin la circunstancia de que el sector privado nacional casi no


invierte en investigacin, porque la bsica no cae dentro del campo de sus
intereses, y la aplicada no le parece indispensable, prefiriendo importar

5
tecnologa extranjera, aun cuando sta implique importantes salidas de divisas y
cierta subordinacin a las empresas propietarias de esa tecnologa. (p.48)
Ms adelante, el mismo documento explica las barreras arancelarias para la adquisicin
de tecnologa y la transferencia de conocimiento.

No existen ningn incentivo fiscal especfico para estimular la investigacin


cientfica y tecnolgica realizada por empresas nacionales o residentes en
Mxico. Sin embargo, la legislacin fiscal mexicana distingue entre los pagos
hechos a las empresas extranjeras y a los particulares residentes en el pas,
segun se trate de asistencia tcnica o regalas por concesin de patentes y
marcas de fbrica. Tratndose de extranjeros, los pagos por asistencia estn
sujetos a un impuesto fijo del 20 %, y a los de regalas se les aplica una tasa
progresiva que flucta entre el 5% y el 42%. Cuando se trata de empresas
residentes en el pas que perciban ingresos por ambos conceptos, el impuesto se
paga segn la tasa progresiva del 5 al 42%. (p.49)

A partir de la dcada de 1970 se fueron incorporando normativas enfocadas al fomento


especfico de de la I+D, sin que representaran un nivel de xito relevante.

Como se ha podido observar, la normatividad resultaba restrictiva y poco operativa y


ms bien constitua fuertes desincentivos para el desarrollo y transferencia de
conocimientos tecnolgicos al interior de las empresas nacionales. Los autores de este
diagnstico recomendaron entre otras medidas, la constitucin de un fondo, operado a
travs de un fideicomiso, mediante el cual las instituciones bancarias puedan redescontar
documentos que se originen en programas de investigacin tecnolgica; otorgar
incentivos fiscales a las empresas que apoyen la investigacin tecnolgica y cientfica.
Igualmente recomendaban se estudiara la posibilidad de incorporar el mecanismo de
depreciacin acelerada a la poltica fiscal, procurando el fomento de la actividad
cientfica y tecnolgica.

Previamente a la introduccin de los EF para DTI en la LISR del 2001, la legislacin ya


contemplaba algunas modalidades de apoyo. Por ejemplo, en el periodo de 1981 al 2001,

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estuvieron presentes los fideicomisos para I+D y los fondos destinados a capacitacin
bajo reglas especficas, introducidos en 1995.2

Los requisitos para la constitucin de estos fideicomisos los convirtieron en un


instrumento de carcter muy limitado. Entre ellas debemos mencionar que la empresas (o
grupo de empresas) deberan depositar anticipadamente los recursos ante una institucin
financiera autorizada (deduciendo el 100% de la aportacin); posteriormente, el monto
del apoyo que la empresa poda recibir equivala al 1% de los ingresos de la empresa, o
bien 1.5% bajo autorizacin de CONACYT.

De acuerdo con Ciceri y Daz (2003) existe evidencia de que esta modalidad fue utilizada
bsicamente por grandes corporaciones, pues ellas estaban en condiciones de hacer las
aportaciones en la magnitud necesaria y de afrontar los costos de administracin del
fideicomiso.

Necesidad de una nueva propuesta

Para 1998 era claro que los estmulo fiscales para el desarrollo tecnolgico no estaban
fungiendo como un instrumento que fomentara mayores niveles de inversin en I+D por
parte del sector privado.

En contraste con el nivel de utilizacin de este instrumento en pases de la OCDE, en el


caso de Mxico haba un largo camino por ser recorrido en materia de diseo
institucional de este tipo de estmulos.

La Asociacin de Directivos de Investigacin Aplicada y el Desarrollo Tecnolgico,


A.C. (ADIAT), fundada hacia una dcada, en 1989, haba venido consolidando entre sus
miembros la conviccin de que era indispensable disear un programa de estmulos

2
En 1981 el art. 27 de la LISR ya contemplaban las reglas para la
constitucin de fideicomisos que tengan por objeto las actividades de
investigacin y desarrollo tecnolgico. Esta disposicin registr variaciones
en el periodo y estuvo vigente hasta el 31 de diciembre del 2001.
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fiscales que de verdad fuera atractivo para las empresas y que impactara en mayores
niveles de inversin probada en I+D.

Esta asociacin, integrada por directivos e instituciones de investigacin aplicada de los


sectores pblico y privado, adems de propiciar el aprendizaje sobre las mejores formas
de gestionar la tecnologa, y de representar la voz de los tecnlogos del pas, se propuso
tambin participar e la elaboracin de propuestas de poltica tecnolgica a nivel nacional.

Por este motivo, desde la gestin del Ing. Fernando Echegaray (1995 - 1997) se comenz
a formar el primer grupo de trabajo para el diseo de una propuesta de EF para DTI. Los
primeros integrantes que se abocaron a esa tarea fueron el Dr. Ral Quintero y el Ing.
Jaime Parada. En ese periodo, el Dr. Ral Quintero, Director de Tecnologa de Hylsa,
funga como Vicepresidente de la Asociacin.

Este grupo de trabajo inici las primeras actividades de benchmarking internacional


sobre estmulos fiscales y los combin con los diagnsticos de las necesidades de apoyos
para el desarrollo tecnolgico de las empresas mexicanas.

La primera propuesta comienza a ser implementada hasta la siguiente gestin de la


ADIAT (1997-1999), cuando el Dr. Ral Quintero se convierte en Presidente de la
Asociacin y se logra conseguir los primeros estmulos, aunque con muchas
limitaciones.

Por ejemplo, en 1998 la SHCP autoriz que la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR)
fijara un crdito fiscal de 20% sobre el promedio de gasto incremental de los ltimos tres
aos, lo cual complicara el trmite de obtencin y la posible obtencin del crdito fiscal.
No se emiti el Reglamento para operarlo y el estmulo no pudo ser aplicado

En 1999, el esquema del ao contina vigente, pero ya no como parte de la LISR, sino
como parte de la Ley de Ingresos de la Federacin, implicando la posibilidad de ser
modificado fcilmente cada ao. Se establece un tope de 500 millones de pesos
(equivalente a menos del 2% del gasto total en CyT). En abril se emite el reglamento y se

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modifica en junio de ese ao. Sin embargo, solamente 4 empresas participan y se
benefician del programa.

Debido a tales limitaciones, la ADIAT se concentra en el fortalecimiento de una nueva


propuesta, para lo cual enriquece a su equipo de trabajo con la participacin de un
despacho especializado GAE (Grupo de Asesora Estratgica), lo cual le permite ganar
consistencia y viabilidad jurdica. Estas acciones ocurren durante el periodo 1999-2001,
cuando el Dr. Jos Luis Fernndez Zayas ocupa el cargo de Presidente de la ADIAT y
retoma el diseo, negociacin y cabildeo de los EF.

En entrevista, el Dr. Zayas coment sobre el indispensable y muy valioso apoyo del
maestro y contador Ernesto Rodrguez Mellado, un profesionista muy importante en la
historia de ADIAT y que muy poca gente conoce. Fue tesorero en Bacard e IBM.
Ernesto tena muy claras estas ideas y trabajo mucho junto con Jaime Parada. Otro gran
impulsor de esta iniciativa, que se incorpor posteriormente al grupo de trabajo fue el Dr.
Alfonso Serrano Prez-Grovas.

A decir de los ex - presidentes de la ADIAT, durante los ltimos aos del sexenio del
Ernesto Zedillo, si bien se haba avanzado en el diseo de los EF, el programa segua
teniendo importantes limitaciones, a pesar de tener la comprensin de Jos Angel Gurra,
titular de SH, quien era sensible al tema, haba mucha oposicin en sectores importantes
de las autoridades en materia de poltica hacendaria.

Estos obstculos se comienzan a resolver cuando el entonces Vicepresidente de la


ADIAT, el Ing. Jaime Parada, es nombrado por Vicente Fox como titular del
CONACYT. Esto le permite negociar en el 2001 de manera directa con los titulares de
Hacienda tanto del poder Ejecutivo como del Legislativo.

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Justificacin de la nueva propuesta

Los argumentos con los que la ADIAT vena defendiendo su propuesta se pueden
resumir en los siguientes puntos.

Incrementar la inversin de la iniciativa privada en I+D. Uno de estos


argumentos tiene que ver con el bajo nivel de participacin de la iniciativa privada
nacional en el gasto total de investigacin y desarrollo. Para finales de la dcada de 1990,
el sector privado mexicano aportaba tan solo el 20% del gasto total en I+D; mientras que
pases como Brasil lo hacan con el 40%, Espaa con el 50% y pases como Japn y
Corea lo hacan con aportaciones de alrededor del 70%.

Incentivar la vinculacin entre los sectores pblico y privado. Otro de los


argumentos tiene que ver con la necesidad de poner a disposicin de las empresas un
mecanismo que estimule su vinculacin con instituciones de educacin superior y
centros pblicos de investigacin; pues se reconoca que los niveles de colaboracin y
transferencia de conocimientos entre ambos sectores seguan sin reportar progresos
significativos desde que se elaboraron los primeros diagnsticos en la materia a
principios de la dcada de 1970.

Inclusive, se busc introducir una modalidad especial para aquellas empresas que
contrataran proyectos de investigacin con la academia, que consista en calificar de
manera automtica como beneficiarias del programa.

Simplificacin del trmite. La participacin de tan slo 4 empresas en 1999 con


apoyos por 12 millones de pesos, y de 6 empresas en el 2000 con apoyos por 17 millones
de pesos, represent un notorio subejercicio del programa, el cual haba establecido la
posibilidad de apoyar a las empresas hasta por 500 millones de pesos. Por ese motivo era
necesaria una propuesta con trmites y formatos ms sencillos y la inclusin de
precisiones conceptuales.

La baja demanda efectiva de este instrumento se explica en parte la complejidad del


trmite de exencin por el que tenan que pasar las empresas. En el 2000, el Dr. Jos
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Luis Fernndez Zayas, entonces Presidente de la ADIAT, describi en una entrevista al
programa de 1999 como poco atractivo, costoso e inoperante por el enorme proceso
burocrtico que se requiere para su aplicacin. Debido a eso, ha sido mnimamente
solicitado lo cual le permite externar su preocupacin por la viabilidad del programa
bajo estas condiciones y se corre el riesgo de que disminuya el monto asignado y su
vigencia para el 2000 (La Jornada, 17 de enero, 2000) La Ingeniera Margarita Noguera
Farfn, quien fungi como Directora Ejecutiva de la ADIAT coment que debido a que
la Ley de Ingresos de la Federacin se modifica anualmente, pocas empresas logran
calificar luego de pasar por un viacrucis de trmites burocrticos, complejos y hasta
contradictorios. (La Jornada, Suplemento ID, junio 2001)

Acadmicos especialistas y representantes de la ADIAT coincidieron en que entre 1999 y


el 2000 la SHCP mostr no solo incomprensin de la naturaleza de un instrumento
ampliamente utilizado a nivel internacional para promover el desarrollo tecnolgico; sino
que mediante numerosas trabas evidenci su desconfianza ante el sector privado.

Algunas caractersticas de la propuesta

La propuesta originalmente consista en otorgar un estmulo del 20%, en forma de


crdito fiscal, aplicable sobre el gasto de investigacin y desarrollo tecnolgico para las
empresas grandes y de 35% para las empresas pequeas y medianas.

La iniciativa contemplaba adems que los EF dejaran de normarse bajo la Ley de Ingreso
de la Federacin, como vena sucediendo desde 1999, lo cual los haca vulnerables a
cambios anuales. Se propona en cambio darles estabilidad, volviendo a quedar
normados bajo la Ley de Impuestos sobre la Renta, la cual no necesariamente tiene que
modificarse anualmente.

Se formalizan en el DOF (21-12-01) los crditos fiscales (30%) y crea el Comit


Interinstitucional para Administrarlos. En este Comit participan el CONACYT, las
Secretaras de Hacienda, Economa y Educacin.
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La Ley de Ciencia y Tecnologa del 2002 (DOF 5 de junio 2002), en su artculo 29,
ratifica la figura del Comit Interinstitucional para la aplicacin del EF. Tal comit est
integrado por un representante del CONACYT, quien tendr voto de calidad, ms los
representantes de la Secretara de Hacienda, de Economa y de Educacin.

La nueva Ley del ISR (2002), en su art. 219, (reconoce y afianza) los Crditos Fiscales
mencionados en el 2001, elevando el crdito al 30% ( a diferencia del 20% incremental
que se haba establecido en 1999 y el 2000). Adems se precisa lo que se entiende por
Investigacin y Desarrollo de Tecnologa.

Algunas etapas del proceso de cabildeo

Desde 1997 y hasta el 2002, bajo la direccin de un grupo de trabajo coordinado por los
presidentes de administraciones sucesivas de ADIAT (Echegaray, Quintero, Fernndez y
Adame), y apoyado por profesionistas especializados, la ADIAT dise y cabilde su
propuesta de EF para el DTI. Sin embargo, antes de conseguir el apoyo de las
autoridades federales del ramo (Economa, Hacienda y Educacin), y de los legisladores,
fue necesario conseguir el apoyo de organizaciones cpula del sector privado y
acadmico.3

Ante la propuesta que CONACYT retom de la ADIAT y que es presentada al Congreso


para su aprobacin en el 2001, el ingeniero Carlos Bermdez, Secretario Tcnico de la
Comisin de Ciencia y Tecnologa del Senado (CCyTS) comenta que la iniciativa
presenta una reglamentacin ms sencilla y mecanismos de administracin en los cuales
el Comit Interinstitucional que lo opera, define muy claramente el rol del CONACYT
como responsable del dictamen tcnico, gozando adems de un voto de calidad.

La Presidenta de la Comisin de Ciencia y Tecnologa de la Cmara de Diputados


(CCyTD) logr integrar el consenso de los partidos para mantener el monto mximo del

3
(Comunicaciones personales con ex - presidentes de ADIAT y
conferencias de prensa reportadas en los medios, 17 de enero del 2000).
12
apoyo en 500 millones de pesos. La siguiente negociacin se tena que dar con los
representantes de las Comisiones Hacendarias, encabezadas en la Cmara de Diputados
por el Diputado scar Levin Copel, y en la Cmara de Diputados por el Senador Fauzi
Hamdan.

Esta etapa de la negociacin no era una cuestin de trmite, pues las referidas comisiones
de hacienda consideraban que la iniciativa deba remitirse dentro del paquete de la
reforma fiscal, lo cual hubiera reabierto la discusin con respecto a la pertinencia del
instrumento y los montos de apoyo.

El trabajo de cabildeo entre Julin Adame, presidente de la ADIAT (2001-2003) y la


Diputada Silvia lvarez Bruneliere y el Senador Rodimiro Anaya fue fundamental para
allanar la recta final de la iniciativa.

En paralelo, la va que se abri para evitar este escollo fue que las autoridades de
CONACYT, representadas por el Ing. Jaime Parada, con las comisiones hacendarias al
inicio del siguiente periodo ordinario (1 de septiembre del 2001).

Por su parte, la negociacin con las bancadas del Partido Revolucionario Institucional
(PRI) y del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) se haban desarrollado de
manera muy favorable. Faltaba, sin embargo, conseguir el consentimiento de los
legisladores del Partido Accin Nacional (PAN).

3. Valoraciones y evaluaciones del programa

Ciceri y Daz (2003:8) reconocen que la nueva ley implica un avance respecto a la
conceptualizacin de los trminos y alcance de los mismos, es importante contar con
algn grado de precisin en el concepto de tecnologa, avance tecnolgico, etctera, ya
que para otorgar el estmulo el contenido semntico de este concepto es importante.

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En general, la ADIAT ha mostrado satisfaccin con respecto al logre que implica haber
cristalizado su propuesta de EF para DTI; sin embargo, no ha dejado se asumir una
postura crtica respecto a los mismos y sobre la necesidad de mejorarlos, tal como
veremos a continuacin.

Ral Quintero, como ex - presidente de ADIAT coment que los incentivos fiscales de
que ahora se disfruta gracias a la Ley de Estmulos Fiscales al Desarrollo Tecnolgico
han sido el resultado de varias administraciones, y aunque no son an una maravilla, son
bastante aceptables, pues ahora s se otorga un incentivo fiscal del 30% de la inversin
en I & D, ya sea gasto corriente o inversin de capital en laboratorios o infraestructura.
Y aade, ADIAT seguir luchando por mejores incentivos fiscales, y por un mejor
ambiente que propicie el desarrollo tecnolgico del pas.

El Dr. Leonardo Ros, Director Adjunto de Desarrollo Tecnolgico del CONACYT,


quien tiene bajo su cargo la administracin del programa coment en una entrevista que
se trata de uno de los programas ms exitosos, pero que sin embargo nos gustara
hacerle cambios, que la innovacin sea cada vez ms radical, no todos los proyectos
tienen este mrito. (Gonzlez, Eduardo 2008)

Juan Carlos Romero Hicks; Director General del CONACYT, indic que el Programa de
Estmulos Fiscales a la Innovacin se encuentra actualmente en estado de revisin por
parte de especialistas de la OCDE, con la intencin de conocer si los apoyos que se
ofrecen han sido canalizados adecuadamente. Aadi que los resultados se harn del
conocimiento de la opinin pblica. (Gonzlez, Eduardo 2008)

Evaluaciones

En el Diagnstico de la poltica cientfica, tecnolgica y de fomento a la innovacin en


Mxico (2000-2006), elaborado por el FCCYT, se incluye una valoracin de los Estmulos
Fiscales, elaborado por el Ing. Jos Antonio Esteba, en el que con gran objetividad se
reconoce que es necesario que hace falta mejorar el programa para que diversifique su

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universo de beneficiarios, en el cual se observa concentracin sectorial y una alta
participacin de empresas grandes.

Se cuenta con otra evaluacin, encomendada por la ADIAT a un panel independiente, la


cual es coordinada por Sanz (2007) y se seala que:

El sistema de estmulos fiscales a la I+D en Mxico es bastante singular en


comparacin con los dispositivos estndar en otros pases. En la mayora de los
pases, las desgravaciones se realizan automticamente por las empresas con
los niveles o tipos establecidos, en aplicacin de la legislacin vigente y
cumplidos los requisitos exigidos para la desgravacin, que suele controlar el
servicio de recaudacin de impuestos. Sin embargo, la administracin mexicana
(proceso mixto entre CONACYT y SHCP) analiza los proyectos presentados y
elegibles uno por uno, para determinar el nivel de incentivo fiscal otorgado
(hasta un mximo del 30% del coste del proyecto). Seguramente este
procedimiento responde a las posibilidades de hacer operativo un apoyo de esta
naturaleza en un pas donde el sistema de recaudacin de impuestos (y como
consecuencia la base fiscal del Estado) es dbil; pero el estmulo fiscal es
francamente mejorable, tanto en diseo como en implementacin, y debera ser
objeto de una evaluacin a fondo de sus resultados, as como de un
benchmarking internacional. (p.18)

Por otra parte, sin demostrar un conocimiento profundo del programa de EF, su lgica
operativa y su razn de ser, en diversos momentos, la Academia Mexicana de Ciencias
ha cuestionado la participacin de grandes empresas, algunas de ellas transnacionales
como beneficiarios del programa, ha cuestionado su transparencia y mostrado
escepticismo con respecto a sus impactos. El momento ms lgido de esta actitud lo
constituy la presentacin del informe de la AMC Estmulos fiscales para el fomento
de la investigacin cientfica y la tecnologa en Mxico el 29 de junio del 2008, lo cual
provoc reacciones en la Cmara de Senadores.

El informe advierte sobre la concentracin de los beneficios en empresas grandes y


transnacionales, adems de sealar que algunas empresas los han usado como
mecanismo de evasin de impuestos. Seala que su incidencia en el desarrollo cientfico
y tecnolgico del pas es cuestionable y que carece de mecanismos transparentes de
manejo y regulacin.
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Ante estos sealamientos, el Senador Francisco Javier Castelln, presidente de la
Comisin de Ciencia y Tecnologa del Senado, consider que para el programa beneficie
fundamentalmente a las empresas transnacionales, deberan crearse presupuestos
especficos para micro, pequeas, medianas y grandes empresas. 4

La repercusin ms importante vendra despus: el 22 de julio del 2008, cuando la


Comisin Permanente del Congreso de la Unin, a travs de la Tercera Comisin de
Trabajo5 emiti un Dictamen con Punto de Acuerdo sobre el otorgamiento de estmulos
fiscales en materia de ciencia y tecnologa. (Gaceta del Senado, 23 de julio del 2008)

Los puntos de acuerdo fundamentales de la Comisin Permanente se resumen en:

1) Solicita al CONACYT y la SHCP entreguen en de un plazo de 30 das naturales,


informacin sobre los criterios que se aplicaron en el periodo 2002 2007 para el
otorgamiento de los estmulos fiscales;

2) Solicita a la Secretara de la Funcin Pblica entregue, en de un plazo de 30 das


naturales, los informes y la evaluacin que haya hecho de la gestin administrativa
relacionada con el otorgamiento de los estmulos fiscales, durante el periodo 2002
2007, con especial referencia a los que se otorgaron a las grandes empresas.

4. Tendencias internacionales de los estmulos fiscales

El nmero de pases que aplica estmulos fiscales para fomentar el desarrollo tecnolgico
ha venido en aumento, de 18 pases que los ponan en prctica en el 2004, el nmero
aumento a 20 en el 2006. (OCDE, 2007 STI Scoreboard)

Las economas emergentes estn comenzando a hacer un uso de los EF como un


instrumento de poltica de desarrollo tecnolgico, tal es el caso de Brasil, India, Singapur
y Sudfrica.

4
La Jornada, 30 de junio, 2008
5
La Tercera Comisin de Trabajo del Senado incluye: Hacienda y Crdito
Pblico, Agricultura y Fomento, Comunicaciones y Obras Pblicas.
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Los estudios realizados por Warda (2001, 2006) y la OCDE encuentran algunas
diferencias interesantes el tipo de tratamiento que otorgan los pases a las empresas
grandes y pequeas. Por ejemplo, Mxico, junto con Espaa, China y Portugal otorgaron
los mayores niveles de subsidio y no distinguen entre pequeas y medianas empresas. En
contraste, pases como Canad, Holanda e Italia otorgan estmulos ms generosos hacia
las empresas pequeas. La siguiente grfica tomada del estudio de Warda ilustra algunas
de estas diferencias.

Fuente: OCDE (2007) Innovation and Growth: Rationale for an Innovation Strategy, Paris.

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Modalidades

Los primeros incentivos se otorgaban sobre la base del gasto incremental en I+D de la
empresa en un determinado periodo. Sin embargo nuevas modalidades y combinaciones
han venido apareciendo.

En un estudio reciente Warda (2006: 13) identific las siguientes combinaciones. De


acuerdo con este autor, 12 pases de la OECD ofrecieron crditos fiscales en el 2005; 8
ofrecieron crditos basados en el monto del gasto en I+D; 2 emplearon nicamente
crditos basados en el monto de incremento del gasto en I+D tomando un periodo de
referencia; tres usaron un sistema mixto, que combin estas dos posibilidades; mientras
que un pases puso a disposicin de sus empresas ambas modalidades, que ha fijado
como excluyentes.

El mismo autor seala que la tendencia apunta a deshacerse de las modalidades


incrementales a favor de las basadas en el volumen del gasto total en I+D, debido a su
mayor facilidad para ser implementado.

En varios pases, los apoyos a las empresas pequeas y medianas son ms generosos con
relacin a las empresas grandes.

El desarrollo de instrumentos fiscales atractivos para las empresas tambin ha sido


valorado por varios gobiernos como una forma de elevar el ambiente competitivo y as
enfrentar la creciente competencia global en la atraccin de inversin extranjera directa,
con alto contenido tecnolgico.

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5. Reflexiones finales y conclusin

Despus de revisar las principales caractersticas del proceso de gestacin, diseo,


negociacin, cabildeo e instrumentacin de los Estmulos Fiscales, surgen los siguientes
puntos de reflexin y conclusin, cada uno de los cuales ameritara abrir una lnea de
investigacin profunda al respecto.

1. Las tendencias internacionales en materia de polticas de CTI no bastan por s


mismas para trasladar instrumentos y polticas que han funcionado en el exterior; ni
tampoco su deseo de ser incorporadas por actores locales. Es necesario contar con la
presencia de actores nacionales, que las traduzcan (en el contexto de las necesidades
nacionales particulares), las hagan propias y construyan los vnculos necesarios entre los
actores pertinentes.

2. Ante un escenario de relativo vaco institucional, caracterizado por la ausencia de


instrumentos efectivos para el desarrollo tecnolgico, es explicable que las propuestas de
actores sociales emergentes adquieran visibilidad y resonancia; siempre que la
organizacin que las postule haya desarrollado bases de representatividad, compromiso y
representatividad.

3. Cabe sealar que este tipo de actores no emergen por generacin espontnea, sino
que son la consecuencia de capacidades y conocimientos acumulados en un grupo de
instituciones y actores, cohesionados por intereses comunes y provenientes de mbitos
institucionales y culturales semejantes.

4. Los argumentos tcnicos de una propuesta de poltica pblica para desarrollo


tecnolgico, que podra estar bien calificada desde el punto de vista tcnico, no bastan
para convencer a los tomadores de decisin de sobre la necesidad de implementarla.

5. Para que una propuesta de este tipo puede instrumentarse en la prctica, hace falta
asumir un proceso de liderazgo claro y paciente, capaz de generar consensos y capacidad
de cabildeo. As como saber anticipar coyunturas polticas adecuadas.

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6. En una economa con muy escasos recursos, no es sorprendente que algunos
actores asuman posturas de aparente competencia o rivalidad; sin embargo, la vigilancia
y presin que unos ejercen sobre los otros, se constituye en una presin por justificar,
legitimar y mejorar el desempeo de cada uno y el resultado de sus propuestas.

7. Esto genera elementos de presin reales para incorporar el aprendizaje generado en


las evaluaciones como un insumo para el rediseo y mejoramiento de un instrumento de
poltica como es el caso del los Estmulos Fiscales para el Desarrollo Tecnolgico.

Bibliografa

1. Ciceri Silvenses, Hugo Norberto y Daz Garca, Antonio Francisco (2003)


Evolucin de los estmulos fiscales para el desarrollo tecnolgico en Mxico, para el
periodo 1964-2002, Espacios, v. 24, n. 1, Caracas.

2. Cordes, Joseph (1989) Tax incentives and R&D spending: A review of the
evidence, Research Policy, vol. 18, nm. 3, 119-133.

3. Edquist, Charles (1999) Innovation Policy A Systemic Approach,

4. FCCYT-CONACYT (2008) Promoviendo la innovacin y el desarrollo


tecnolgico. Programa de Estmulo Fiscal, FCCYT, Ciudad de Mxico. 433 p.

5. Gonzlez, Eduardo (2008) Revisan estmulos fiscales a C y T, Suplemento ID, La


Jornada, junio, 2008.

6. Hall, Bronwyn, Van Reenen, John (2000) How effective are fiscal incentives for
R&D? A review of the evidence, Research Policy, vol. 29, issues 4-5, 449-469.

7. Instituto Nacional de la Investigacin Cientfica (1970) Poltica Nacional y


Programas de Ciencia y Tecnologa, Centro de Informacin CONACYT, Mxico.

8. MARTIN, S. y SCOTT, J.T. (1998) Market Failures and the Design of Innovation
Policy. A report prepared for the Working Group on Technology and Innovation Policy,
Division of Science and Technology, OECD.

9. OCDE (2007) Innovation and Growth: Rationale for an Innovation Strategy,


Paris.

10. OCDE (2007) Science, Technology and Industry Scoreboard 2007, Paris.

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11. Puchet-Anyul, Martn y Ruiz Npoles, Pablo (2006) Aspectos Econmico
Institucionales del Marco Regulatorio Mexicano del Sistema Nacional de Innovacin,
ponencia presentada en el Simposio Polticas Pblicas y Pertinencia Social de la
Investigacin, 1er Congreso Iberoamericano de Ciencia, Tecnologa, Sociedad +
Innovacin, 20 de junio de 2006.

12. Rivas-Snchez, Carlos (2007) Los incentivos fiscales a la innovacin. Una sntesis
comparada, Boletn Econmico de ICE, Nm. 2915, Julio 2007.

13. Sanz et al (2007) Evaluacin de la poltica de I+D e innovacin de Mxico (2001-


2006). (Disponible en: http://201.149.22.140/documento/18.pdf)

14. Warda, Jacek (2001), Measuring the Value of R&D Tax Treatment in OECD
Countries, in Special Issue on New Science and Technology Indicators, STI Review No.
27, OECD.

15. Warda, Jacek, JW Innovation Associates, Inc. (2006) Tax Treatment of Business
Investments in Intellectual Assets, An International Comparison, STI Working Paper
2006/4, OECD, Paris (Disponible en: www.oecd.org/dataoecd/53/4/36764076.pdf)

Documentacin jurdica

1. Gaceta del Senado (2008) Dictamen a Discusin: De la Tercera Comisin, el que


contiene como punto de acuerdo: relativo al otorgamiento de estmulos fiscales en
materias de ciencia y tecnologa. Gaceta del Senado, 23 de julio del 2008.

2. Ley de Ciencia y Tecnologa (2002), DOF, Mxico.

3. Ley del impuesto sobre la Renta (2002), art. 219, Diario Oficial de la Federacin
(DOF), 1 de enero 2002.

4. Ley del Impuesto sobre la Renta (2002), DOF, Mxico.

5. Ley de Ingresos de la Federacin (2002), Art. 15 al 17, DOF, Mxico.

6. SHCP, Reglas de Operacin del Comit Interinstitucional del Estmulo Fiscal para
la Investigacin y el Desarrollo Tecnolgico (2001).

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