Está en la página 1de 55

Repblica Bolivariana de Venezuela

Ministerio del Poder Popular para La Educacin Universitaria


Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas
Escuela de Derecho
Derecho Administrativo

Integrantes.
Delgado Miglena, C.I 21.153.761
Garca Lilarani, C.I 20.161.229
Geraldo Yessica, C.I 19.667.871
Gudio Rafael, C.I 20.511.772
Gimnez Olga, C.I 20.031.451
Marquez Leidi, C.I 18.980.724
4to ao Secc 82
Brbula, 17 de Junio del 2015
Sistema de la Responsabilidad del Estado en la Constitucin de 1999

El fundamento de la responsabilidad del Estado, a diferencia de lo planteado en el


Derecho Civil, no radica en la nocin de culpa. Tampoco se explica por la
existencia de un sistema objetivo, ya que ello es una consecuencia no la razn-
del fundamento del sistema, el cual radica en el principio de la integridad
patrimonial de los particulares frente a la accin del Estado, que se concreta en la
igualdad de los particulares ante las cargas pblicas, previsto en el artculo 133 de
la Constitucin, que seala que toda persona tiene el deber de coadyuvar a los
gastos pblicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que
establezca la ley.

Es por esta fundamentacin que el elemento central de la responsabilidad es la


determinacin del dao y por consiguiente para su procedencia no resulta
relevante que el autor de la lesin haya actuado en forma lcita o ilcita. Bastar
que se produzca una lesin atribuible a la actividad administrativa para que nazca
en el particular el derecho a ser indemnizado, dado que ste no tiene el deber
jurdico de soportarla sin compensacin.

De all que el sistema derive en la responsabilidad objetiva de la Administracin,


ya que los administrados tiene el derecho a no soportar los daos sufridos sin
indemnizacin, sin que sea necesario verificar, a los fines de la procedencia de la
responsabilidad, la conducta dolosa o culposa del agente del dao.

As el sistema de responsabilidad extracontractual del Estado abarca todos sus


rganos y toda actividad en ejercicio de la funcin pblica y se extiende a todos
los daos ocasionados por el Estado a travs de stos, bien sea por los entes
territoriales (Nacin, Estados y Municipios) o por los no territoriales (entes de
Derecho Pblico o Privado), siempre que se hallen en ejercicio de la funcin
administrativa. Asimismo, como se prev en la Exposicin de Motivos de la
Constitucin, incluye la actividad de los rganos legislativos, judiciales y dems
rganos autnomos que se inserten dentro de la organizacin del Estado.

Tambin, desde el punto de vista objetivo, abarca (i) la responsabilidad por el


actuar ilcito del Estado, es decir, responsabilidad por falta o funcionamiento
anormal bien por su actividad formal (actos administrativos, sentencias, normas),
material (actuaciones, hechos), inactividad (omisiones o abstenciones), actividad
contractual (el tema de los contratos administrativos); como la responsabilidad por
sus actuaciones lcitas, que se ve representada en la responsabilidad por sacrificio
particular, bien sea por las limitaciones generales al derecho de propiedad
(expropiacin, servidumbre, ocupaciones temporales, requisicin de bienes en
tiempo de guerra, limitaciones por razones urbansticas) o la revocatoria por
razones de mrito de actos y contratos administrativos. Finalmente, entran dentro
de la responsabilidad del Estado, aquella derivada por los daos causados por
situaciones de riesgo creado (responsabilidad por riesgo o actividades peligrosas).

Presupuestos de procedencia de la Responsabilidad Extracontractual

Tal como hicimos referencia anteriormente, al ser la responsabilidad


extracontractual del Estado un sistema directo y objetivo en el que la culpa carece
de importancia, su procedencia est sujeta a la verificacin de tres elementos, a
saber:

1. La existencia de un dao entendido como toda disminucin sufrida en el


patrimonio de un sujeto de derecho como consecuencia de una actuacin
administrativa
2. Que ese dao sea imputable a la Administracin, al juez o al legislador; y

3. Un nexo causal que permita vincular ese dao con la gestin


administrativa.

As lo reconoci la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en la


sentencia de la Sala Poltico Administrativa del 28 de noviembre de 2001 en el
caso Consorcio Inversionista Fabril, en la cual se ha seal que:

...de acuerdo al texto del artculo 140 del Texto Fundamental los elementos
constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la
Administracin, son: a) que se haya producido un dao a los administrados en la
esfera de cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el dao infligido sea
imputable a la Administracin, con motivo de su funcionamiento, sea ste normal
o anormal; y c) la imprescindible relacin de causalidad que debe existir entre el
hecho imputado a la Administracin y el dao efectivamente producido por tal
hecho.

Son estos, desde luego, los elementos objeto de la actividad probatoria de los
particulares que invocan la responsabilidad extracontractual del Estado, ya que
estos representan los presupuestos para que proceda la determinacin de esa
responsabilidad. Procedemos a examinar esos elementos:

El dao

El dao debe necesariamente ser cierto y efectivo, es decir, debe ser real y actual
no eventual o futuro. Tambin debe ser especial o personal, lo que implica que el
mismo est individualizado con relacin a una persona o grupo de personas, es
decir, que el dao no debe constituir una carga comn que todos los particulares
deben soportar. Al respecto Baena del Alczar- seala que el hecho de que la
lesin sea singular o personal no quiere decir que sea individual, por lo que se
comete un error al relacionar este punto con el requisito de que el dao sea
individualizado. Se trata de que sea singular o individualizable respecto a un
sujeto o grupo de sujetos determinado. En definitiva con la singularidad quiere
decirse que el dao no sea una carga general impuesta a todos, por lo que rompa
el principio de igualdad.

Es necesario adems que el dao sea antijurdico, esto es, que se trate de un dao
que el administrado no tiene el deber jurdico de soportar, dado que excede de la
comn de las cargas que la gestin administrativa comporta para la colectividad.
Esa antijuridicidad se deriva de la inexistencia en el ordenamiento jurdico de una
norma que justifique la carga impuesta al administrado, la cual, al carecer de
fundamento en derecho, se erige como una lesin injusta que debe ser resarcida.

En cuanto al alcance de los daos que deben ser indemnizados por la


Administracin, stos no se limitan a los perjuicios materiales producidos en la
esfera econmica de los administrados sino que se extienden, incluso, a aquellos
que no pueden percibirse materialmente como los daos morales.

Es de hacer notar que el dao puede ser producido bien por hechos que le son
imputables a la Administracin o bien por actos administrativos que ocasiones un
dao al particular. En ese sentido, la actividad probatoria del dao ser diferente
de acuerdo a la forma en que se produjo el dao.

En ambos casos corresponder al particular demostrar los presupuestos que


configuran la responsabilidad (dao, imputabilidad y nexo causal), pero en el caso
de los actos administrativos, deber aportarse como prueba el expediente
administrativo del cual podr derivarse la eventual ilegalidad del acto
administrativo as como el nexo causal y la imputabilidad a la Administracin por
el dao causado.

La imputabilidad del dao a la Administracin

Igualmente se requiere que el dao sea jurdicamente imputable a la


Administracin pblica por su funcionamiento normal (actividad lcita) o anormal
(actividad ilcita) derivado de cualquier actuacin material o formal y debe estar
referido a una situacin jurdicamente protegida, es decir, a una situacin
permitida por la ley. Tambin procede la responsabilidad cuando el dao sea la
consecuencia de la actuacin del rgano judicial o del legislativo.

Ante el supuesto en el cual el dao se derive de un acto administrativo, resulta


claro que para demostrar la imputabilidad del dao a la Administracin ser
necesaria aportar como prueba el expediente administrativo. Tanto es as, que el
artculo 21 de la LOTSJ, tal como lo haca ya el artculo 23 de la LOCSJ,
establece que el propio Juez contencioso, a los fines de determinar la nulidad y en
este caso la procedencia de responsabilidad, podr solicitar los expedientes
administrativos al rgano administrativo que dict el acto.

El nexo causal

Para la procedencia de la responsabilidad del Estado, es necesario que el dao sea


consecuencia de la actividad de la Administracin, esto es, que exista un vnculo
causal entre el dao causado y la actividad lcita o ilcita desplegada por el Estado.
Algunos autores, como es el caso de Nieto, sealan que en este elemento est la
clave interpretativa de todo el sistema de responsabilidad del Estado, pues si ya es
importante determinar la causalidad en un rgimen de culpa, ms an ha de serlo
en uno de responsabilidad objetiva, dado que una causalidad matizada y moderada
puede actuar de vlvula de escape que modere los excesos que de otro modo se
produciran inevitablemente al imputar todos los daos causados al
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos

En lo que se refiere al aspecto probatorio de la relacin de causalidad es


importante tener en cuenta que sta puede ser desvirtuada invocando alguna de las
siguientes causas extraas no imputables:

A. la fuerza mayor, elemento externo al patrimonio del afectado que causa un


dao que si bien pudo ser conocido era irremediable. Por lo general la
fuerza mayor opera como causal eximente de responsabilidad en los
supuestos de obras pblicas que se ven afectadas en su ejecucin por
acontecimientos inevitables.
B. el hecho de un tercero, causal que se verifica cuando el dao deriva de una
persona distinta al afectado y al autor del dao. No obstante, para que el
hecho del tercero opere como causa exoneratoria, ser necesario que ste
sea la nica causa del perjuicio. Si el hecho del tercero concurre con la
conducta desplegada por la Administracin, sta ser igualmente
responsable y no podr enervar su responsabilidad.
C. la culpa de la vctima, es otra de las causas exoneratorias de la
responsabilidad patrimonial del Estado, dado que en estos casos el dao se
produce en razn de que el afectado no habra actuado con la diligencia de
un buen padre de familia. No obstante, para que funcione como causal
eximente ser necesario que la intervencin culpable de la vctima haya
sido la nica y exclusiva causa del dao. Si se produce la concurrencia de
la culpa de la vctima y la actividad de la Administracin en la generacin
del dao, la responsabilidad se distribuye entre las partes. En este caso, la
responsabilidad de la Administracin se ver atenuada en la medida en que
la vctima haya contribuido en mayor grado a la produccin del dao.
Como mencionamos antes, en aquellos supuestos en los cuales la responsabilidad
del Estado se derive de actos administrativos que pudieren ser ilegales, tendr un
valor probatorio esencial el expediente administrativo en la determinacin y
comprobacin del vnculo causal entre el dao alegado y la actuacin de la
Administracin.

El sistema probatorio en el proceso contencioso de la Responsabilidad


Extracontractual del Estado.

De conformidad con el artculo 259 de la Constitucin de 1999, corresponde a la


jurisdiccin contencioso administrativa conformada por el Tribunal Supremo de
Justicia y por los otros tribunales que determine la Ley- determinar la
responsabilidad del Estado y condenarlo, cuando sea procedente, al pago de
sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados por
responsabilidad de la Administracin.

Por ello, para determinar la normativa aplicable tanto al proceso contencioso


administrativo de responsabilidad del Estado, como a los principios probatorios
aplicables en l, ser pertinente examinar la normativa que rige el mbito
contencioso administrativo, el cual se encuentra contenido en la Ley Orgnica del
Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ), publicada en mayo de 2004 (G.O. N
37.942, 20.05.2004).

Conforme al artculo 18, prrafo quinto de la LOTSJ, las acciones o recursos que
se tramiten ante el Tribunal Supremo de Justicia se realizarn de acuerdo con los
procedimientos establecidos en los cdigos y leyes nacionales, con excepcin de
los previstos en la presente Ley. De ello se desprende que salvo que exista un
procedimiento especial, el rgimen aplicable a los procedimientos que cursen por
ante el TSJ ser el establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil, el Cdigo
Orgnico Procesal Penal y en el Cdigo Civil.

Ello se encuentra corroborado en el artculo 19 de la LOTSJ, el cual seala que


las reglas del Cdigo de Procedimiento Civil regirn como normas supletorias en
los procedimientos que cursen ante el Tribunal Supremo de Justicia. Ahora bien,
aun cuando resultan aplicables al proceso contencioso para la responsabilidad del
Estado las normas del Cdigo de Procedimiento Civil (CPC) de manera general,
es lo cierto que la LOTSJ prev disposiciones especiales con respecto a la fase
probatorio que sern de aplicacin prioritaria.

Disposiciones generales contenidas en la LOTSJ

La LOTSJ prev en su artculo 19 el rgimen general aplicable a los medios


probatorios que pueden ser utilizados en los juicios sustanciados por ante el TSJ.
As, esa disposicin seala que:

En los procedimientos que se tramiten ante el Tribunal Supremo de Justicia slo


se admitirn como medios probatorios la experticia, la inspeccin judicial,
incluyendo aquellos documentos que formen parte de los archivos de la
Administracin Pblica, cuando haya constancia que la prueba que de ellos se
pretende deducir no puede llevarse de otro modo a los autos, las posiciones
juradas y los instrumentos pblicos o privados (nfasis aadido).

As, se establecen de manera taxativa los medios probatorios que pueden ser
usados en los procedimientos llevados ante el TSJ, lo que, evidentemente, ser
aplicable a los casos de responsabilidad extracontractual del Estado. Ello limita,
evidentemente el uso de otras pruebas que se encuentran contenidas en el CPC,
tales como los testigos y los informes y supedita el uso de las pruebas all
contempladas a los supuestos previstos.

Tambin establece esa disposicin una limitacin al uso de las pruebas en lo que
se refiere a los funcionarios pblicos y representantes de la Repblica, al sealar
que:

...las autoridades y los representantes legales de la Repblica no estn obligados


a absolver posiciones, pero contestarn por escrito las preguntas que, en igual
forma, les hicieren el Juez o la Jueza o la contraparte sobre hechos de que tengan
conocimiento personal y directo.

Estas disposiciones sern particularmente aplicables a los juicios en que sea parte
la Repblica, tales como el juicio por responsabilidad del Estado, ya que el
artculo 21 de la LOTSJ prev que en las demandas en que sea parte la Repblica
la admisin de la demanda, las pruebas y el acto de informes se tramitarn
conforme al procedimiento establecido en el artculo 19 de la presente Ley y slo
de forma supletoria, sern aplicables las normas previstas para el procedimiento
ordinario.

Principios Probatorios aplicables

Los principios probatorios aplicables al proceso contencioso de responsabilidad


extracontractual del Estado, que se pueden derivar de la LOTSJ, y de manera
supletoria, del CPC, son los siguientes:

Principio Inquisitivo
En el proceso contencioso-administrativo tal principio esta representado en el
hecho de que el juez desempea un papel ms activo en la bsqueda de la prueba,
convirtindose en investigador de la verdad y conductor del proceso. Ejemplo de
ello es la posibilidad del juez contencioso-administrativo de actuar de oficio,
siempre que la Ley lo autorice expresamente, para solicitar informacin adicional
o para evacuar las pruebas que considere necesarias. Tales facultades se
encuentran establecidas en el artculo 21, prrafo dcimo tercero, de la LOTSJ que
prev:

El Tribunal Supremo de Justicia, en cualquier estado de la causa, podr solicitar


informacin o hacer evacuar de oficio las pruebas que considere pertinentes. Slo
sern admisibles las pruebas contempladas en el artculo 19 de la presente Ley.

De conformidad con lo anterior el Juez contencioso cuenta con diversas formas de


actuacin de oficio entre las que destaca un amplio poder inquisitivo en materia
probatoria. No obstante, como se observa, el Juez se encuentra igualmente
limitado a los medios probatorios previstos en la Ley, lo que excluye la
evacuacin de oficio de la prueba de testigos o de informes.

Adems, como seala Boscn de Ruesta, el poder inquisitivo del juez contencioso
administrativo no es ilimitado desde que al juez le est vedado suplir de oficio
alegatos o defensas de las partes. Ciertamente, el Juez est sujeto al deber de
congruencia que lo obliga a atenerse, exclusivamente, a lo alegado y probado en
autos, por consiguiente, su facultad para solicitar de oficio informacin o evacuar
pruebas deber estar relacionada con las cuestiones controvertidas por las
partes[4].

Principio de la Carga de la Prueba


Segn este principio, la parte que invoca a su favor una norma jurdica, tiene la
carga de probar los hechos que sirven de presupuesto para la aplicacin de esa
norma (artculo 506 CPC).

De all que en el contencioso de la responsabilidad del Estado corresponda al


demandante probar tanto los daos, como el nexo causal esos daos a la
Administracin, pudiendo la Administracin desvirtuar esos alegatos. Si el
demandante no logra probar suficientemente los daos alegados, no proceder la
declaratoria de responsabilidad del Estado.

Principio de la libertad probatoria

La LOTSJ limita los medios probatorios en los procesos contenciosos llevados a


cabo por ante el TSJ a los previstos expresamente en el artculo 19 de la LOTSJ:
experticia, inspeccin judicial, las posiciones juradas y los instrumentos pblicos
o privados. Se limitan por tanto, las pruebas de testigos y las pruebas de informes,
as como se supeditan la inspeccin judicial cuando conste que no haya otra forma
de llevar la prueba a los autos y las posiciones juradas, las cuales no tendrn
carcter obligatorio para los funcionarios que representen a la Repblica. El
fundamento de esa limitacin radica, conforme a lo sealado por la
jurisprudencia, en el hecho de que los representantes de la Administracin carecen
del poder de disposicin de los derechos e intereses de la misma.

Es de hacer notar que esas limitaciones conllevan a afirmar que en el proceso


contencioso de responsabilidad del Estado no hay liberta probatoria.

Principio de la necesidad de la prueba y de la prohibicin de aplicar el


conocimiento privado del juez
Conforme al enunciado de este principio, los hechos sobre los cuales debe
fundarse la decisin judicial, deben estar demostrados con pruebas aportadas al
proceso por cualquiera de los interesados o por el juez, sin que dicho funcionario
pueda suplirlas con el conocimiento privado que tenga sobre ellos, de acuerdo a lo
previsto en el artculo 12 del Cdigo de Procedimiento Civil en concordancia con
el ordinal 5 del artculo 243 eiusdem.

Sobre la imposibilidad de que el juez contencioso administrativo use su


conocimiento privado, el profesor gordillo ha dicho que el conocimiento privado
del juez es aquello que l sabe y que no est en el expediente; la solucin clsica
es que no puede usar su conocimiento privado para resolver una cuestin, sin
perjuicio de que pueda ordenar medidas para mejor proveer, inquisitorias o de
oficio, para introducir al expediente bajo el control de las partes, su conocimiento
privado. De este modo y no de otro, puede llevarlo a la sentencia[5].

Principio de la eficacia jurdica y legal de la prueba

De acuerdo con este principio, el juez, libre o vinculado por la norma, debe
considerar la prueba como el medio aceptado por el legislador para llegar a una
conclusin sobre la existencia de los hechos afirmados por las partes en juicio
(artculo 395 CPC).

Principio de la unidad de la prueba

Significa que el cmulo de pruebas del proceso forma una unidad,


independientemente de quien las haya aportado a juicio, y como tal debe ser
examinada y apreciada por el juez quien deber cotejarlas entre s, determinando
su concordancia o discordancia a fin de que su convencimiento surja de la verdad
que se deriva de las pruebas en su conjunto (artculos 508 y 509 del CPC).
Principio de la comunidad de la prueba

Este principio, consecuencia de la unidad de la prueba, propugna que una vez


aportado por las partes al proceso un medio probatorio, ste va a conformar un
todo unvoco con las dems probanzas del expediente que constituye la materia
probatoria sobre la que se basar la decisin final.

La prueba pasa entonces a pertenecer al proceso y el juez debe analizar y juzgar


todas las pruebas producidas, sin importar para ello cul fue la parte que la trajo al
proceso. Este principio tiene total vigencia en el procedimiento
contencioso-administrativo dado que tanto la Administracin en el proceso
formativo- como el juez en el contencioso debe conseguir la verdad material.

Principio de lealtad probatoria

Este principio intima a las partes a no usar las pruebas para ocultar o deformar la
realidad o para inducir al juez a engao. Se deduce de lo previsto en el artculo
170, ordinal 3 del Cdigo de Procedimiento Civil.

Principio de contradiccin de la prueba

Este principio consagrado en el artculo 26 de la Constitucin y 397 del Cdigo de


Procedimiento Civil plantea que la parte contra quien se opone una prueba debe
tener la oportunidad procesal de conocerla y controlar su evacuacin. En efecto,
conforme a este principio se le debe brindar a la parte contra la que se opone una
prueba la oportunidad de controlar su evacuacin y contradecirla con otro medio
probatorio. Este principio rechaza la prueba secreta o ilcita practicada sin el
control de las partes o de una de ellas, e implica el deber de colaboracin de las
partes con el juez en la etapa investigativa del proceso.
Principio de igualdad de oportunidades para la prueba

Conforme a este principio previsto en los artculos 15, 388 y 401 del Cdigo de
Procedimiento Civil, las partes deben disponer de idnticas oportunidades para
promover y hacer que se evacen sus pruebas, as como para contradecir las
promovidas por su contraparte.

Principio de pertinencia de la prueba

Con fundamento en este principio, son inadmisibles en juicio las pruebas que no
sirvan en absoluto para acreditar los hechos controvertidos en el proceso
administrativo (artculo 398 CPC). La pertinencia, en criterio de la doctrina
-Cabrera- debe ser entendida como la congruencia que debe existir entre el
objeto fctico de la prueba promovida y los hechos alegados y controvertidos[7].
De tal forma, que una prueba ser impertinente cuando no guarde relacin alguna
con los hechos controvertidos. Sin embargo, como bien lo seala la norma, es
necesario que esa impertinencia sea manifiesta para poder acarrear la inadmisin
de la prueba. Ello, en opinin del referido autor, tiene por finalidad permitir la
prueba de los hechos indiciarios los cuales si bien no tienen una vinculacin
directa con los hechos litigiosos, una vez incorporados a los autos si pueden
mostrar dicha vinculacin.

Principio de valoracin de las pruebas

El juez debe valorar las pruebas segn la regla de la sana crtica ex artculo 507
del CPC-, salvo que exista una regla legal expresa. Debe apreciar la prueba de
testigos, adminicularlas a las otras pruebas, desechar las declaraciones
contradictorias y las del testigo inhbil. Asimismo, el juez debe analizar todas las
pruebas que se hayan producido, an aquellas que a su juicio no fueran idneas
para ofrecer algn elemento de conviccin (artculos 508 y 510 CPC).

Principio de la facilidad de la prueba

Si bien conforme al principio de la carga de la prueba cada una de las partes est
obligada a probar sus alegatos, de manera que quien alega debe probar, es lo
cierto que esta regla puede verse relajada por el principio de la facilidad que
comporta la carga para una de las partes de suministrar la prueba que est en su
poder (an cuando dicha prueba no la favoreciera) porque le resulta ms fcil
traerla al proceso que a su contraparte.

Principio de relevo de prueba de hechos negativos

Quien afirma la existencia de un hecho absolutamente negativo no est obligado a


su prueba. Ahora bien, como lo seala Fraga Pittaluga citando al maestro Devis
Hechanda es importante no confundir este principio con la circunstancia de que
se niegue un hecho. (...)la negacin o afirmacin puede ser simple modalidad de
redaccin porque es lo mismo negar la existencia de un hecho que afirmar su
inexistencia; en consecuencia, no es lgico distribuir la carga de la prueba
atendiendo slo a la formulacin negativa o afirmativa de los hechos. Adems, tan
posible es probar que existe el hecho afirmado como el contrario que est
implcito en su negacin. De manera que slo las negaciones indefinidas, como no
haber nunca ejecutado un hecho, son las de imposible prueba. As, ser la
naturaleza del hecho y no su negacin o afirmacin lo que determina si debe
exigirse su prueba y en todo caso eso tampoco ser determinante porque puede
suceder que una de las partes est en capacidad de probar los hechos afirmados o
negados por ambas.
Objeto de la Prueba en el proceso contencioso administrativo

Guasp apunta que el objeto de la prueba lo constituyen los mismos datos que
integran el contenido de las alegaciones procesales. Existe entonces una
identificacin de principio entre objeto de la prueba y objeto de la alegacin
aunque, como bien lo seala, puede ocurrir que el dato no alegado sea probado
directamente o que no se admita o sea innecesaria la prueba de una alegacin.[8]

Asimismo, como bien lo seala Gonzlez Prez, el objeto de la prueba es el dato


de cuya existencia o inexistencia debe convencer al juez la parte sobre la que
recae la carga de probar. Igualmente expresa que cuando la doctrina se preocupa
por el objeto de la prueba, suele distinguirse entre los datos sobre lo que es
necesaria la prueba y los datos sobre los cuales existe derecho a probar; slo la
falta de prueba de los primeros implicar los perjuicios de no haber cumplido con
la carga de la prueba.

En materia probatoria, la doctrina distingue por lo general dos tipos de alegatos


hechos por las partes, a saber: los alegatos de hecho y los alegatos de derecho. En
principio, slo las alegaciones de hecho son objeto de prueba, no obstante, esta
regla no es absoluta pues no todas las afirmaciones de hecho son objeto de prueba.
Ciertamente, la regla general es que las afirmaciones de hecho constituyen el
objeto normal y corriente de la prueba. Sin embargo, esta regla admite
excepciones por cuanto algn hecho que habitualmente podran ser objeto de
prueba, se hayan excluidos de la misma por diversas razones:

por razones referentes a los sujetos.


por razones vinculadas al objeto de la prueba y
por razones inherentes a la actividad.
Por razones referentes a los sujetos estn excepcionados de prueba
aquellos hechos que hubieren sido aceptados por las partes y sobre los
cuales no existe discusin alguna. De esta forma, slo podrn ser objeto de
prueba los hechos dudosos o controvertidos que sean pertinentes al
proceso.

Si bien en el caso de que las partes convengan sobre determinados hechos no hay
lugar a la apertura del lapso probatorio (art. 389, ordinal 1 CPC), es lo cierto que,
en todo caso, y ello es aplicable al procedimiento contencioso administrativo, una
vez abierto dicho lapso las partes deben indicar al juez cules son los hechos que
aceptan y cules debaten, a fin de que ste pueda formarse un criterio sobre el
thema probandi, de sta forma el juez slo analizar las pruebas de los hechos
sobre los que existe discusin. Si las partes nada sealan, el juez deber entender
que todos los hechos son controvertidos. (art. 389, 397, 398 CPC y 126 LOCSJ).

Por razones vinculadas al objeto quedan fuera del tema de la prueba las
llamadas presunciones de ley que eximen de toda carga probatoria a los
favorecidos por ellas y que pueden ser desvirtuadas por prueba en
contrario (art. 1399 CC). El caso tpico en el proceso contencioso
administrativo es el de la presuncin de legitimidad del acto dictado por la
administracin que traslada al administrado la carga de desvirtuar dicha
presuncin ante la jurisdiccin contencioso-administrativa.

No obstante, algunos autores cuestionan esta regla general al sealar que la sola
presuncin de legitimidad del acto no es suficiente para formar la conviccin del
juez en caso de falta de elementos instructorios, por lo que en modo alguno puede
implantarse como principio que en caso de duda deber favorecerse a la
Administracin.
Finalmente, por razones inherentes a la actividad quedan dispensados de prueba
los llamados hechos notorios 506 CPCP in fine-, cuyo conocimiento forma parte,
dada su relevancia, del acervo cultural de la sociedad.

Debe incluirse tambin en esta categora el llamado hecho comunicacional


definido por la Sala Constitucional en decisin de fecha 15 de marzo de 2000 (con
ponencia del Magistrado Dr. Jess Eduardo Cabrera) el cual es aquel que, si bien
puede no ser cierto, adquiere difusin pblica y masiva por los medios de
comunicacin social, y por su extensa publicidad se hace conocido como cierto en
determinado momento por un gran sector de la sociedad.

De otra parte, es importante destacar que las normas jurdicas o datos de derecho
invocados por las partes en apoyo a sus respectivas pretensiones no son objeto de
prueba; el juez debe investigar las normas aplicables al caso (iura novit curia),
basta que las partes las invoquen genricamente. Puede decirse que en virtud del
principio iura novit curia no requieren prueba las leyes del Estado, ya sean
nacionales, estadales o municipales; los decretos-leyes, reglamentos, resoluciones
ministeriales y ordenanzas municipales. Pero cuando se discute la inexistencia o el
error en la publicacin de la Ley, la cuestin deja de ser jurdica para
transformarse en una de hecho, objeto de prueba judicial, pues la mera existencia
de la ley es un hecho, y la autenticidad de la misma o la realizacin del
procedimiento constitucional para su formacin, son hechos que deben ser
probados en caso de ser controvertidos, sin perjuicio de la iniciativa del juez de
investigar su realidad.

La Carga de la Prueba
En el procedimiento contencioso-administrativo el principio general en esta
materia es que tanto la Administracin como al particular les corresponde probar
los hechos alegados en el contencioso-administrativo.

En el proceso contencioso administrativo de responsabilidad del Estado la carga


de la prueba recaer en el demandante quien deber demostrar que en efecto se
han llenado los presupuestos antes referidos para que resulta procedente la
responsabilidad del Estado.

As, debern verificarse necesariamente:

A. El dao: debe ser cierto y efectivo, as como especial o personal, lo que


implica que el mismo est individualizado con relacin a una persona o
grupo de personas. Adems debe ser antijurdico, esto es, que se trate de
un dao que el administrado no tiene el deber jurdico de soportar.
B. La imputabilidad del dao a la Administracin: el dao, como sealamos,
debe ser jurdicamente imputable a la Administracin por su
funcionamiento normal o anormal.
C. El nexo causal: es necesario que exista un vnculo causal entre el dao
causado y la actividad lcita o ilcita desplegada por el Estado.

Ello ha sido expresamente sealado por la jurisprudencia por medio de sentencia


de la SPA del 28.11.2001, Caso Consorcio Inversionista Fabril, en la cual la Sala
seal que:

De acuerdo al texto del artculo 140 del Texto Fundamental citado, los elementos
constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la
Administracin, son: a) que se haya producido un dao a los administrados en la
esfera de cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el dao infligido sea
imputable a la Administracin, con motivo de su funcionamiento, sea ste normal
o anormal; y c) la imprescindible relacin de causalidad que debe existir entre el
hecho imputado a la Administracin y el dao efectivamente producido por tal
hecho.
En tal virtud considera esta Sala que el dao sujeto a reparacin, en primer
trmino debe existir, y para ello, debe ser plenamente demostrado en cuanto a su
determinacin cuntica, o en todo caso ser determinable.

En ese caso en concreto, la Sala desestim la pretensin del demandante, al


sealar que por la falta de la determinacin de la cuanta del dao, ste no estaba
suficientemente demostrado:

...no puede considerarse como demostrado, en el presente caso, la existencia


misma del dao producido, toda vez que su cuanta resulta imposible de
determinar con base a los elementos probatorios aportados por el actor. As se
declara.

Conforme al texto citado, si se hubiere demostrado en la presente causa la


existencia de un dao, sea por comprobarse en el transcurso del proceso que la
cuanta que se reclam se corresponda con lo sealado en la demanda, lo cual no
ocurri; o porque el dao pudiera ser eventualmente determinable con base en una
experticia complementaria del fallo, lo cual no fue instado en la demanda, tal dao
slo podra ser imputado a la ausencia de buena fe de las partes contratantes, una
vez que la Superintendencia para la Promocin y Proteccin de la Libre
Competencia emitiera opinin desfavorable a la fusin o se hubiese abstenido de
pronunciarse respecto de la opinin solicitada, como se desprende de la clusula
anteriormente transcrita; pero en ningn caso a la Administracin. As se declara.
En consecuencia, no estando demostrado en autos los elementos que
obligatoriamente deben concurrir para la procedencia de una reclamacin de
daos y perjuicios contra la Administracin, forzosamente debe desestimarse, en
su totalidad, la demanda interpuesta. As se decide.

As, el dao debe ser probado incluso en lo que se refiere a su cuanta. Ello por
cuanto el dao debe ser expresamente determinado a los fines de que sea
procedente, ya que no puede simplemente el demandante alegar que se causaron
daos sean materiales o morales y no probar sus efectos en el accionante (i.e.
daos a su patrimonio o a su persona desde el punto de vista moral) y no est dado
al Juez contencioso presumir los daos alegados.

Ello fue sealado expresamente por el TSJ en sentencia de la Sala


Poltico-Administrativa del TSJ del 9 de octubre de 2001 (con ponencia del
Magistrado Hadel Mostaf Paolini) en la cual la Sala determin que:

el reclamante de los daos materiales debe probar las lesiones actuales y ciertas
sufridas, sealando expresamente cul fue la disminucin de su patrimonio, no
pudiendo el Juez presumir tales daos.

En el caso bajo anlisis, la parte actora aleg y prob las lesiones fsicas sufridas,
limitndose a sealar que le acarrearon daos patrimoniales, sin indicar en que
sentido estos daos afectaron su patrimonio, y no existe prueba en el expediente
de que manera la omisin imputada a la Administracin le caus perdidas o
deterioro de sus bienes, o la imposibilidad para generar lucros, tampoco expres
haber realizado gastos mdicos o de otra naturaleza, o haber sufrido cualquier otra
clase de agravio de carcter patrimonial. Es por ello, que esta Sala debe
desestimar la peticin de indemnizacin por concepto de daos patrimoniales. As
se declara (nfasis aadido).
Lo mismo ocurre en lo que se refiere a la prueba del dao moral. La procedencia
de reparacin por este tipo de daos ha sido reconocida por la jurisprudencia del
TSJ en reiteradas ocasiones, sobre la cual ha sealado la Sala
Poltico-Administrativa en decisin del 27 de enero de 1993 (Caso Promociones
Terra Cardn), que el reconocimiento del dao moral es uno de los grandes
logros del derecho moderno que qued plasmado en la norma del artculo 1.196
del Cdigo Civil relativo al hecho ilcito pero extensible a todo dao acarreado a
la vctima en una relacin jurdica.

Ahora bien, este debe ser extensamente probado, como ha sido afirmado
igualmente por la Sala Poltico Administrativa en sentencia del 12 de diciembre
de 1996, en cual se dispuso que:

En relacin con la pretensin de condena por daos morales ocasionados por la


emisin y divulgacin del acto administrativo impugnado, considera la Sala que,
en efecto, ella debe proceder, ya que ha quedado determinado a lo largo del
proceso no slo que eran falsas las imputaciones contenidas en la providencia
administrativa recurrida, por lo que fue absolutamente incorrecto el tacharlo de
inmoral, de carcter de dignidad y de honor, y de mantener reiteradamente una
conducta relajada no cnsona con la vida militar; a raz de su retiro intempestivo
de la Armada tuvo el actor que pasar por grandes dificultades, tanto en el mbito
familiar, como entre sus compaeros y amistades, y en el plano profesional y
econmico, siendo objeto de rechazos y vindose imposibilitado de conseguir un
trabajo acorde con sus capacidades.

En ese caso, al haber considerado la Sala que se probaron suficientemente los


extremos requeridos para la reparacin del dao moral, tales como: el dao al
honor y a la integridad; que ese dao fue imputable al rgano administrativo que
lo dict; y el nexo causal el cual se deriva del acto que le produce ese dao,
result procedente el pago de indemnizacin a al particular.

Ahora bien, con respecto a los juicios en los cuales se alegue la nulidad del acto
administrativo y la subsecuente responsabilidad patrimonial del Estado, la
distribucin de la carga de la prueba ser diferente, de conformidad con el vicio
de nulidad del acto que se alegue.

La regla general es que en el contencioso administrativo, dada la presuncin de


legitimidad que tiene el acto administrativo, corresponde al recurrente la carga de
desvirtuar tal legitimidad. No obstante ello, atendiendo al vicio de nulidad
denunciado, esa regla probatoria puede cambiar.

Vicios de Nulidad Absoluta:

Caso de nulidad textual: Si se alega una de las nulidades prevista expresamente


por las normas constitucionales o legales violadas a que se refiere el artculo 19,
ordinal 1 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, no es menester
que el recurrente pruebe la existencia de la norma infringida dado que el derecho,
como se seal, no es objeto de prueba.

La Cosa Juzgada Administrativa (Artculo19, ordinal 2 LOPA) El recurrente


tendr que demostrar la existencia y la firmeza de la decisin anterior que cre el
derecho subjetivo y el inters legtimo desconocido por la administracin. A la
Administracin, por su parte, le bastar sostener la inexistencia de dicho acto o
que no se trata de un acto firme.

Contenido de imposible ejecucin (Artculo 19, ordinal 3 LOPA) Es necesaria que


la imposibilidad de ejecucin sea notoria y manifiesta, en este caso, basta con que
el recurrente la alegue sin necesidad de demostracin. No obstante, si no es
evidente, tiene la carga de probarla.

Contenido de ilegal ejecucin (Artculo 19, ordinal 3 LOPA) Ser suficiente que
el administrado alegue que el acto es contrario al orden pblico o las buenas
costumbres sin necesidad de demostrarlo. (Sentencia de la Corte Suprema de
Justicia de fecha 26 de junio de 1984).

La incompetencia manifiesta (Artculo 19, ordinal 4 LOPA) El recurrente slo


tiene que alegarla y la Administracin deber probar que si tiene competencia
para dictar el acto. En este caso, no puede la administracin ampararse en la
presuncin de legitimidad de sus actos desde que dicha presuncin slo
comprende a aquellos actos que hubieren sido dictados por funcionarios
competentes en ejercicio de sus atribuciones legales y no aquellos cuya
competencia haya sido cuestionada en juicio.

Incumplimiento del Procedimiento legalmente establecido (Artculo 19, ordinal 5


LOPA) El recurrente slo tendr que alegarlo y la Administracin deber probar
que s dio cumplimiento al procedimiento exigido en la Ley.

Actos sancionatorios: En estos casos, pro virtud del principio de presuncin de


inocencia (artculo 49, numeral 2 de la Constitucin) basta que en este tipo de
procesos el recurrente alegue que la Administracin no cumpli con el
procedimiento legalmente establecido o que incurri en falta para que sta, quien
soporta la carga de la prueba en estos supuestos, est obligada a demostrar la
legalidad de su actuacin.

Vicios de Nulidad Relativa:


Vicios en la Causa del acto administrativo:

A. Falso Supuesto de hecho: Si el recurrente alega la falsedad o inexistencia


de los motivos de hecho del acto, no tiene que probar nada. Le
corresponder a la Administracin probar que actu conforme a la Ley.
B. Falso supuesto de derecho: Basta que el recurrente lo alegue pues por ser
una cuestin de derecho no est sujeto a prueba. Sin embargo, hay que
hacer la distincin de si se trata de normas de carcter general sujetas a
publicidad o de reglamentos internos no sujetos a publicidad contentivos
de normas de carcter general. En el primer caso no se prueban, pero en el
segundo se debe probar la existencia y vigencia de las mismas.
C. Desviacin de Poder: El recurrente debe demostrar cul fue la verdadera
intencin del funcionario al dictar el acto. Si tal intencin se evidencia de
la motivacin del acto, basta con que el recurrente slo alegue la
existencia del vicio porque la prueba de la desviacin se deriva de los
trminos de la propia decisin.

Vicios de forma:

Si el acto carece de los requisitos del artculo 18 LOPA, el recurrente slo le basta
con alegarlos. Si se omiti una formalidad esencial del acto, el recurrente slo le
bastar alegarla y la Administracin tendr que probar que s cumpli con tal
formalidad. Si el vicio de forma determin indefensin, el recurrente deber
indicar la formalidad omitida por la Administracin que lesion su derecho a la
defensa y su no convalidacin.

A continuacin cabe destacar el tratamiento que la jurisprudencia venezolana ha


dado a la materia de la distribucin de la carga de la prueba en el
contencioso-administrativo, el cual puede resumirse de la manera siguiente:
En sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (CPCA) de
fecha 24 de abril de 1984, con ponencia de la Magistrada Hildegard Rondn de
Sans, se observ que las pruebas fundamentales se encuentran en el expediente
administrativo y ste, en base al principio de la comunidad de la prueba para las
partes en el proceso, arroja beneficios para el querellante, al demostrar la defensa
que hiciera en sede administrativa y la falta de una adecuada demostracin de las
irregularidades que se le imputaron, en las cuales se fundamenta el acto
sancionatorio. De esta forma el expediente administrativo acta como una fuente
de elementos probatorios no slo para el presentante (la Administracin), sino
para el recurrente, y el juez puede recabar del mismo los elementos a favor de este
ltimo.

No obstante, la no presentacin del expediente administrativo obra en contra de la


propia administracin quien tiene la carga de traerlo al proceso a fin de justificar
su actuacin.
Apertura del Procedimiento Probatorio

Anteriormente, la derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia


(LOCSJ) no estableca la apertura del lapso probatorio como una etapa necesaria
dentro del proceso administrativo, sino como una posibilidad, por cuanto las
partes podrn solicitar que la causa se abra a prueba (Art. 126, LOCSJ). Esto
fue interpretado de manera estricta por la jurisprudencia durante un buen tiempo,
llegndose a sealar incluso que la Administracin no poda solicitar la apertura a
pruebas del juicio, sino que ello corresponda a los particulares siempre que as lo
solicitaren.

No obstante, ese criterio fue abandonado posteriormente por la Jurisprudencia de


la antigua Corte Suprema de Justicia as como de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, acogindose a plenitud el principio general de la
apertura ope legis del lapso probatorio.

En ese sentido, ha sealado la jurisprudencia que atendiendo a la remisin al


Cdigo de Procedimiento Civil y de acuerdo con el artculo 338 del referido
Cdigo, vencido el trmino del emplazamiento para la contestacin de la
demanda, queda el juicio abierto a pruebas, sin necesidad de decreto o providencia
del juez, salvo que exista alguno de los supuestos previstos en el artculo 389
ejusdem, que prev por excepcin, los casos en que no hay lugar a la apertura de
pruebas.

Ahora bien, la nueva LOTSJ en su artculo 21, no recoge esos avances


jurisprudenciales, desde que dispone, tal como lo haca la derogada LOCSJ en su
artculo 126 que:

una vez practicada la citacin, cualquiera de las partes podrn solicitar la


apertura de un lapso para promover y evacuar las pruebas que consideren
convenientes para la mejor defensa de sus intereses.

En este sentido, estimamos que, tal como ocurri con el artculo 126 de la
derogada LOCSJ, la interpretacin que debe drsele a esta disposicin debe ser la
acogida por la jurisprudencia, segn la cual el lapso probatorio en los juicios
contenciosos sustanciados por ante el TSJ debe abrirse ope legis y no a instancia
de parte, como estableca la antigua y abandonada interpretacin de este tema.

Las Fases del procedimiento probatorio

Las fases del procedimiento probatorio, de conformidad con lo previsto en la


LOTSJ y, de manera supletoria, en el CPC, son las siguientes:
1. Promocin: En las demandas en que sea parte la Repblica el lapso de
promocin ser de quince das de despacho (art. 396 CPC) y en el
Procedimiento de Segunda Instancia ser de cinco das de despacho (art.
163 CPC).

2. Oposicin: Constituye una manifestacin del derecho a la defensa en la


actividad probatoria -cabrera-, por lo que deber acudirse a las reglas del
CPC, que establecen un lapso de tres das para la oposicin y conciliacin
probatoria (artculo 397 CPC).

3. Admisin: No podra el tribunal evacuar las pruebas sin haberse


pronunciado antes sobre su admisin. Dentro de los tres das siguientes al
vencimiento del lapso de oposicin, deber el tribunal pronunciarse sobre
la admisibilidad de las pruebas (aplicacin supletoria del artculo 398
CPC).

Causas de inadmisin:

a. Prueba manifiestamente impertinente.


b. Prueba manifiestamente ilegal.

La impertinencia de las respectivas pruebas es un motivo general de inadmisin.


sta ocurre: a) cuando los hechos objeto de tales pruebas son posteriores o
sobrevenidos; o b) cuando se estima que no tienen conexin ni relacin con los
hechos controvertidos. En otras palabras, este motivo de inadmisibilidad no est
referido a la ilegalidad ni a la inconducencia de las pruebas, sino a la vinculacin
o conexin de los hechos que se pretenden probar con los medios probatorios
propuestos.
A este respecto, los artculos 397 y 398 CPC resultan aplicables a los procesos de
anulacin de los actos administrativos de efectos particulares por mandato del
artculo 127 LOCSJ; en consecuencia, debe partirse del supuesto de que la
impertinencia que determina la negativa de las pruebas, es la que resulta
manifiesta, y que la calificacin de impertinencia la reciben los medios
probatorios que se deducen sobre hechos que bajo ningn aspecto se relacionan o
tienen vinculacin con el litigio, y que por ello no podrn influir en la decisin
definitiva[15].

En otras palabras, para que se de este motivo de inadmisin, que no est referido
al medio de prueba sino al hecho que se pretende probar, es necesario que su
inconexin con lo debatido sea patente, ostensible, clara o evidente, que es lo que
caracteriza a lo manifiesto; ello para facilitar las pruebas cuya vinculacin con los
hechos litigiosos no es posible apreciarla sino a travs del resultado de las
mismas.

Sobre la impertinencia como causa de inadmisin de las pruebas se ha


pronunciado la jurisprudencia en numerosas ocasiones. As, en sentencia de fecha
5 de diciembre de 1985[16] la Corte Suprema de Justicia expres:

La impertinencia como causal de inadmisibilidad de las pruebas promovidas en


todo proceso supone la falta de relacin entre la promovida y los hechos que se
discuten. Particularmente en lo que respecta a las que hayan de evacuarse en el
exterior bajo el rgimen previsto en el artculo 283 del Cdigo de Procedimiento
Civil, la pertinencia requiere que dichas pruebas recaigan, tal como reza el texto
legal sobre hechos esenciales a la calificacin del derecho de las partes.
Apelacin del auto de admisin: en el caso de demandas contra la Repblica que
se tramitan por el procedimiento ordinario, las apelaciones contra las decisiones
del Juzgado de Sustanciacin que niega o admite una prueba se oirn en el solo
efecto devolutivo (Art. 19, LOTSJ y Art. 402 CPC).

Evacuacin: la oportunidad en demandas contra la Repblica: Treinta das de


despacho (art. 400 CPC) En el procedimiento de Segunda Instancia el plazo ser
de quince das de despacho (Art. 19 LOSJ).

Los Medios Probatorios en el Contencioso Administrativo

De conformidad con lo previsto en el artculo 19 de la LOTSJ, slo sern


admisibles en los procesos contenciosos los siguientes medios de prueba: la
experticia, la inspeccin judicial, las posiciones juradas y los instrumentos
pblicos o privados.

Los Documentos Fundamentales:

Si se trata de una demanda contra la Repblica, deben acompaarse al libelo los


documentos que acrediten el cumplimiento del procedimiento administrativo
previo a tales demandas. Ello por cuanto resultan aplicables a las demandas contra
la Repblica y contra los Institutos Autnomos (por va de jurisprudencia), las
disposiciones relativas al procedimiento previo del Antejuicio Administrativo
contemplado en la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica
(LOPGR) en los artculos 54 al 60.

Por lo dems, al libelo deben acompaarse los documentos que as lo exijan las
leyes especiales (sentencia CPCA del 2 de mayo de 1987).
El Expediente Administrativo

Como se seal anteriormente, la responsabilidad del Estado puede derivarse de


un acto administrativo que cause daos a los particulares. En ese caso, el
interesado podr demandar la nulidad del acto y conjuntamente la responsabilidad
de la Administracin.

En esos casos en los cuales tendr un valor probatorio esencial el expediente


administrativo, ya que de el se podr determinar la imputabilidad del hecho
alegado a la Administracin, as como el nexo causal del dao, presupuestos
ambos de la procedencia de responsabilidad.

Ahora bien, la jurisprudencia ha destacado la relevancia en el procedimiento


contencioso administrativo del expediente administrativo que ha de
incorporarse al proceso por previsin legal y que configura la actuacin global
cumplida en va administrativa para justificar el acto final que se recurre en dicha
jurisdiccin.

En tal sentido, el artculo 21, prrafo 10 de la LOTSJ, establece que:

El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos


administrativos de efectos particulares, podr solicitar los antecedentes
administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa
correspondiente para la remisin de los mismos. Recibidos stos, pasarn los
autos al Juzgado de Sustanciacin, a fin de que revise todas las actuaciones y se
pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto
en el artculo 19 de la presente Ley (nfasis aadido).
El expediente administrativo forma una sola unidad, pero compuesto de diferentes
medios probatorios. Unos pueden ser documentos pblicos o autnticos otorgados
por las partes ante registradores o notarios y otros, documentos privados
reconocidos o tenidos como tales, pero tambin por otros que, en su mayora son
documentos administrativos, o sea, aquellos instrumentos escritos en los cuales
consta la actuacin de un funcionario competente.

En cuanto a la naturaleza y valor probatorio del expediente administrativo, la


jurisprudencia ha sealado que los documentos, declaraciones o certificaciones
contenidos en el expediente administrativo como resultado del procedimiento
disciplinario, son actuaciones de funcionarios pblicos en el ejercicio de sus
funciones que gozan de una presuncin de veracidad por lo que corresponde al
querellante desvirtuarlos, y que slo si son impugnados a travs de los medios
legales previstos para ello, requeriran de ratificacin para surtir su efecto
probatorio.

No obstante, estimamos que si bien en su globalidad el expediente administrativo


puede ser entendido como una prueba de la voluntad de la Administracin, debe
tenerse presente, que cada uno de los elementos e instrumentos que lo integran,
bien sean instrumentos pblicos o privados, no pierden su condicin de tales por
el slo hecho de formar parte integrante del expediente Administrativo. Tal fue el
criterio de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que en decisin de
fecha 9 de agosto de 1993 dispuso que (...) debe esta Corte llegar a la conclusin
de que el instrumento en referencia no es un documento administrativo (...) No
puede esta Corte atribuirle tal condicin de documento administrativo por formar
parte del expediente administrativo del interesado (...).[20] Por consiguiente, el
Juez contencioso administrativo, a los fines de la sola valoracin de tales
elementos considerados individualmente, deber estimar a los instrumentos
pblicos o a los instrumentos privados segn el caso- conforme a las reglas de
valoracin establecidas para cada uno.

De la sentencia citada se extrae que si bien el expediente administrativo en su


mayora contiene documentos administrativos, entendiendo por tales los que
contienen declaraciones de los funcionarios que actan en el rea de su
competencia acerca de los hechos a que estn autorizados hacer constar o
verificar, lo cierto es que dentro del mismo expediente pueden figurar otros
documentos, ya sean pblicos o privados.

Sin embargo, lo que interesa destacar en este punto es precisamente lo relativo al


documento administrativo contenido en el expediente administrativo.

Valor probatorio del documento administrativo

Los documentos administrativos son aquellos que emanan de los funcionarios de


la Administracin Pblica en el ejercicio de las funciones que la ley les atribuye.
Constituyen, como veremos, una categora de documentos de naturaleza distinta al
documento privado y al documento pblico.

En efecto, en relacin a la naturaleza de los documentos administrativos y la


oportunidad en que los mismos deban ser evacuados, existan criterios muy
dismiles. Algunos, los asimilaban a los instrumentos pblicos, caso en el cual,
podan ser presentados hasta los informes. Otros, por el contrario, los equiparaban
a los documentos privados, por lo cual, deban ser presentados dentro del lapso de
promocin.

Al respecto conviene sealar que en un principio la diferenciacin con el


documento pblico slo se limitaba a sealar que el documento administrativo, si
bien estaba revestido de una presuncin de veracidad, sta no era absoluta, ya que
era desvirtuable con cualquier medio de prueba, a diferencia del documento
pblico, slo desvirtuable a travs de la tacha de falsedad.

Posteriormente, la diferenciacin entre el documento pblico y el documento


administrativo fue complementada al aadirse que los documentos pblicos a los
cuales se refiere el Cdigo Civil en su artculo 1357, son un tipo de prueba por
escrito contentivo de las convenciones de las partes. Por consiguiente, al no ser
los documentos emanados de los funcionarios administrativos de aquellos
redactados por las partes, ni contentivo de sus convenciones, mal podan ser
asimilados a los documentos pblicos, por lo cual carecan de la caracterstica
determinante de los documentos pblicos, a saber: contener convenciones o
acuerdos de las partes.

Asimismo, se sostuvo que el valor probatorio que protege a los documentos


administrativos vena dado por la presuncin de veracidad que protege a los actos
administrativos en razn de su carcter ejecutivo y ejecutorio, es decir, de su
obligatoriedad inmediata, como lo consagra el artculo 8 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos. Por esta razn, y dado su valor presuntivo, es
por lo que su veracidad poda ser destruida por cualquier clase de pruebas, y no
slo por la tacha de falsedad. sta slo proceda cuando la fecha, el formato o la
firma del funcionario de donde eman, hubieren sido falsificados o alterados, pero
no para destruir la presuncin de veracidad de su contenido (sentencia de la
CPCA de fecha 7 de noviembre de 1984[21]).

No obstante, este criterio que admita que el documento administrativo fuera


tachado por determinadas causas quedando a salvo su presuncin de veracidad fue
posteriormente modificado. As, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, en sentencia de fecha 14 de abril de 1983, seal que en las
constancias o certificaciones administrativas que constan en un documento
administrativo no puede existir falsedad como tal, figura que se enlaza a los
supuestos establecidos para la tacha en el Cdigo Civil. En tal sentido se seal
que los documentos administrativos podan adolecer de vicios de ilegalidad que
eran los que constituan los motivos de impugnacin por la va contencioso
administrativa. Sin embargo, en sentencia posterior a la citada, de fecha 31 de
mayo de 1984, la CPCA sustent que los documentos administrativos podan ser
tachados de conformidad con el Cdigo de Procedimiento Civil.

Como puede observarse, existan criterios dismiles en relacin a la naturaleza de


los documentos administrativos y la oportunidad en que los mismos deban ser
evacuados. Algunos, se insiste, los asimilaban a los instrumentos pblicos, caso
en el cual, podan ser presentados hasta los informes. Otros, por el contrario, los
equiparaban a los documentos privados, por lo cual, deban ser presentados dentro
del lapso de promocin.

Sin embargo, la cuestin fue dilucidada por la Corte Suprema de Justicia en Sala
Poltico-Administrativa en decisin de fecha 28 de mayo de 1998, en la que se
dispuso:

(...) Esta especie de documentos los administrativos- conforman una tercera


categora dentro del gnero de la prueba documental, y por tanto, no pueden
asimilarse plenamente a los documentos pblicos, ni a los documentos privados.
La especialidad de los antecedentes administrativos radica, fundamentalmente, en
que gozan de una presuncin de legitimidad, autenticidad y veracidad, pero tal
presuncin puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario. Se distinguen as
esta especie de documentos de los instrumentos pblicos, que slo pueden ser
impugnados mediante la tacha de falsedad; y de los meros documentos privados,
que pueden ser, incluso, desconocidos en contenido y firma por el adversario.
Siendo los documentos administrativos como los promovidos por la empresa
apelante- un medio de prueba distinto de los documentos privados, resulta claro
para esta Sala que no pueden aquellos quedar sometidos a la disposicin
consagrada en el aparte nico del artculo 434 del Cdigo de Procedimiento Civil,
pues dicho precepto regula, nica y exclusivamente, la oportunidad en que deben
producirse los documentos privados.

Observa la Sala, finalmente, que no existiendo una disposicin procesal especial


que regule la oportunidad en que deben producirse en juicio los documentos
administrativos, razn por la cual resulta plenamente aplicable, en esta materia, el
principio general consagrado en los artculos 396 y 400 del Cdigo de
Procedimiento Civil. En tal virtud, las partes que quieran servirse de un
documento de esta especie pueden anunciarlo o promoverlo en el lapso de
promocin y producirlos o evacuarlos en la etapa de evacuacin de pruebas (...)
(nfasis aadido).

As, conforme al expresado criterio jurisprudencial, los documentos


administrativos constituyen una tercera categora de documentos que por contener
una declaracin administrativa emanada de un funcionario de la Administracin
Pblica en el ejercicio de sus funciones poseen una presuncin de veracidad,
legitimidad y autenticidad que es consecuencia del principio de ejecutoriedad y
ejecutividad de los actos dictados por la Administracin.

Ahora bien, tal presuncin de legitimidad y autenticidad, puede ser desvirtuada


mediante prueba en contrario. De all, su diferencia con los documentos pblicos,
que slo pueden ser impugnados por la va de la tacha de falsedad, y con los
documentos privados que pueden ser desconocidos por la parte contra quien se
opongan.
Por consiguiente, al no ser documentos pblicos ni privados, constituyen una
categora aparte respecto de la cual resultan aplicables las disposiciones generales
del Cdigo de Procedimiento Civil en materia probatoria, esto es, que los mismos
deben anunciarse en la fase de promocin y producirse en la fase de evacuacin.

Oportunidad para consignar el expediente administrativo:

En relacin al momento en que la Administracin puede consignar en juicio el


expediente administrativo existan diversas decisiones con criterios distintos. As,
algunas sentencias establecan que el expediente administrativo poda ser
consignado en cualquier oportunidad antes de haberse dicho vistos incluso
poda hacerse valer en segunda instancia, otras sostenan que si el expediente era
consignado despus de iniciada la relacin de la causa no poda ser apreciado,
otras, por su parte, planteaban la necesidad de que el expediente deba ser
consignado hasta el trmino del lapso probatorio, pues de lo contrario, el
querellante quedara en estado de indefensin al no poder tachar, impugnar o
desconocer los documentos contenidos en el mismo.

No obstante, el problema qued resuelto a partir de la decisin de la Sala


Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 28 de mayo de
1998 (ya citada) que dispuso que el expediente administrativo deba ser anunciado
en la fase de promocin de pruebas y producido en la etapa de evacuacin, esto
es, dentro del lapso probatorio.

Ello se justifica adems, por el principio de la contradiccin de la prueba que


implica que la parte contra quien se opone una prueba debe gozar de la
oportunidad procesal para conocerla y discutirla; y la oportunidad procesal idnea
para ello no es otra que la fase probatoria. Aunado a ello, se encuentra tambin el
principio de la concentracin de la prueba, conforme al cual debe procurarse
practicar las pruebas en una misma etapa del proceso, lo que implica el respeto de
un necesario equilibrio procesal entre los participantes de un litigio.

Por consiguiente y conforme a los principios expuestos, resultar ineficaz por


extemporneo un documento administrativo que no sea presentado en la etapa
probatoria del proceso.

Consecuencias de la falta de consignacin del expediente administrativo:

En el juicio de nulidad, al tratarse de la revisin de actuaciones administrativas, es


normalmente la Administracin la que tiene en su poder la documentacin relativa
al caso que juzga. En materia contencioso administrativa se ha admitido la carga
efectiva de probar a quienes tienen en sus manos los medios probatorios, an
cuando tenga efecto contra ella misma, as la regla actori incumbi probatio
dentro del contencioso administrativo tiene lmites en su aplicacin, ya que la
ausencia de la documentacin administrativa la soporta quien pudo procurarla,
normalmente la Administracin (sentencia CPCA de fecha 14 de junio de 1990).

Forma que debe cumplir el expediente administrativo para que sea valorado
en juicio:

A travs de una reiterada jurisprudencia, se han establecido ciertos requisitos


sobre las condiciones que deben cumplirse cuando el expediente administrativo
sea presentado en copias certificadas, entendiendo por certificacin administrativa
la declaracin que emite el funcionario con competencia para ello, de que las
copias sobre las cuales recaen son una reproduccin fehaciente de sus respectivos
originales, lo cual supone una labor de confrontacin por aquel funcionario de
modo que pueda asumir una responsabilidad por la veracidad de su declaracin
(sentencia de la CPCA de fecha 18 de enero de 1988).

En ese sentido se pronunci la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en


decisin de fecha 22 de febrero de 2001, con ponencia del Dr. Juan Carlos Apitz
Barbera, al determinar que el incumplimiento de las formalidades requeridas para
la debida certificacin del expediente licitatorio lo hacen carecer de todo valor
probatorio.

La Corte seal que en el caso de autos, los documentos aportados por el ente
licitante como expediente administrativo, constituidos por carpetas contentivas de
los documentos consignados por las empresas participantes en el procedimiento
licitatorio, no cumplen con las formalidades requeridas para su debida
certificacin, por lo cual, al haberse consignado mediante diligencia en la
oportunidad de la Audiencia Constitucional, tal instrumento carece de valor
probatorio, al faltar la debida certificacin para su apreciacin, razn por la cual,
no fue valorado a los fines de la decisin.

As, para que las copias del expediente tengan validez en el juicio, es necesario
que las mismas sean certificadas, es decir, expedidas por orden expresa de la
mxima autoridad del ente y firmadas por el funcionario correspondiente, tal
como lo expresa el artculo 1384 del Cdigo Civil en concordancia con los
artculos 79 y 80 de la Ley Orgnica de la Administracin Central. En
consecuencia, en la certificacin deber aparecer:

a. Identificacin del funcionario que emite la certificacin y el cargo


que ocupa.

b. Debe ser un funcionario autorizado o con competencia para ello.


c. La certificacin debe constar en cada documento, ya que no basta
una certificacin general sobre todo el contenido del expediente.

d. No puede sustituirse con un oficio de remisin de las copias el cual


se diga que las mismas son reproduccin fiel y exacta de su
original, es decir, la certificacin debe ser hecha en cada copia.

e. La firma del funcionario autorizado para certificar debe ser


autgrafa y no a travs de medios mecnicos.

En general, la jurisprudencia ha sealado que el expediente administrativo debe


corresponder a un orden cronolgico, debidamente foliado, incluir la totalidad de
los documentos que afectan al interesado y que la administracin haya recibido
con relacin al mismo (sentencia de la CPCA de fecha 30 de junio de 1988[30]).

Igualmente cabe indicar que slo se toman en consideracin aquellos documentos


que se hayan producido en idioma castellano, que en Venezuela, a tenor de lo
previsto en el artculo 9 de la Constitucin en concordancia con el artculo 13 del
Cdigo Civil, es el idioma oficial y legal, no pudiendo los tribunales como
oficinas pblicas, usar otro idioma en sus actos, ni aceptar documentos en idioma
extranjero no traducidos- por aplicacin analgica del artculo 78 de la Ley de
registro Pblico (sentencia de la CPCA del 15 de diciembre de 1992[31]).

Por ltimo cabe sealar que los documentos administrativos tambin pueden ser
presentados en juicio por el particular, sin que ello vicie en forma alguna su fuerza
probatoria, por cuanto se trata de documentos administrativos que tienen un valor
objetivo propio.
La Prueba de Confesin:

Respecto de la Prueba de confesin seala el artculo 19 de la LOTSJ que las


autoridades ni los representantes de la Repblica estarn obligados a absolver
posiciones juradas, pero contestarn por escrito las preguntas que, en igual forma,
les hicieren el juez o la contraparte sobre los hechos de que tengan conocimiento
personal y directo.

Del texto anteriormente transcrito se desprende que fue voluntad expresa del
legislador, por una parte, eximir a las autoridades y representantes de la Repblica
de la obligacin de absolver posiciones juradas, como posibilidad procesal que
establece una relacin inmediata entre la parte absolvente y la parte que formula la
posicin, as como entre stas y el juez; medio probatorio que se cumple mediante
preguntas que hace el promovente en forma acertiva y quien a su vez confiesa los
hechos contenidos en su formulacin; y el absolvente, quien es a su vez
compelido a dar una respuesta que constituye confesin.

De los deberes procesales del absolvente fueron ciertamente relevados las


autoridades y los representantes legales de la Repblica, pero no es menos cierto
que se estableci a stos la obligacin de dar contestacin por escrito a las
preguntas que le formulen la contraparte o el juez, sobre los hechos de que tengan
conocimiento personal y directo (sentencia de la CPCA de fecha 22 de julio de
1985).

El fundamento para relevar a las mencionadas autoridades y representantes de


absolver posiciones juradas y juramento decisorio, se encuentra en que ellos
carecen del poder de disposicin de los derechos e intereses de la administracin.
El problema que se desprende de este relevo es precisamente qu valor debe
drsele a los informes escritos presentados por los representantes o autoridades de
la administracin. En tal sentido el maestro Brewer-Caras considera que la
respuesta que el funcionario pblico le suministre por escrito al juez debe tener el
mismo valor de la prueba de confesin. En igual sentido se pronuncia el Dr.
Francisco Javier Utrera cuando indica que lo nico que cambia es el mecanismo
para producir la confesin, pero no sta[33]. Idntico criterio sostiene la Dra.
Beln Ramrez para quien el hecho de que la norma (art. 89 LOCSJ) releve a las
autoridades de la Repblica de los deberes procesales del absolvente y de prestar
juramento, ello no implica que se las excluya de la confesin desde que lo que
vara es el medio a travs del cual se obtiene (en este caso mediante el
cuestionario a que hace referencia el artculo 89 LOCSJ).

Otros autores -Gustavo Humberto Rodrguez, Bielsa- son del criterio de que el
informe escrito que rinde el representante administrativo no debe considerarse
como confesin sino como indicio.

En nuestro criterio esta es la posicin correcta, toda vez que si la exclusin de las
posiciones juradas y el juramento decisorio radica en el hecho de que sus
representantes y funcionarios carecen del poder de disponer los intereses y
derechos de la Administracin, resulta entonces contradictorio que trate de
lograrse este efecto con slo cambiar el mecanismo procesal.

La Prueba de Exhibicin:

La prueba de exhibicin est contemplada en el artculo 436 del Cdigo de


Procedimiento Civil que prev la posibilidad para la parte que deba servirse de un
documento que se encuentra en manos de su adversario de solicitar su exhibicin.
Sin embargo, esta prueba est supeditada, de conformidad con el artculo 19 de la
LOTSJ, a que no haya otra forma de traer a los autos esos documentos.
Adems, la promocin de la prueba de exhibicin est sujeta a ciertos requisitos
que condicionan su admisibilidad de conformidad con el CPC. As, el artculo 436
exige que el promovente acompae copia del documento cuya exhibicin pretende
o en su defecto, la afirmacin de los datos que conozca acerca del contenido del
mismo. De otra parte, es necesario que el solicitante acompae tambin un medio
de prueba que constituya por lo menos presuncin grave de que el instrumento se
halla o se ha hallado en poder de su adversario.

En este sentido, Duque Corredor sostiene que no se requiere una prueba plena,
sino que basta que sea presuntiva de que el instrumento est en poder del
adversario. En otras palabras, que parezca creble tal posesin o tenencia.[35]

Con relacin a su evacuacin, es necesario atender a los dispuesto en el artculo


91 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. As, la exhibicin est
sujeta a que el documento objeto de la misma no sea por su naturaleza de carcter
reservado. Si la exhibicin es procedente, el Jefe de la Oficina donde estuviera
archivado el documento cumplir con la orden judicial de exhibicin por rgano
de la Procuradura General de la Repblica. Del acto de exhibicin se levantar un
acta en la que se har constar, a solicitud de la parte a quien interese, de cualquier
circunstancia relacionada con el estado o contenido del documento objeto de
exhibicin. Igualmente, podr dejarse copia certificada o fotosttica debidamente
autenticada del documento ntegro.

Culminado el acto de exhibicin, se devolver el documento al archivo


correspondiente, por rgano del representante de la Repblica que lo haya
exhibido.
Por ltimo, debe tenerse presente que la negativa a exhibir el documento de que se
trate, sea por parte de la Administracin o del querellante, hace que se tengan
como ciertos los datos afirmados por el solicitante acerca del contenido del mismo
a tenor de lo previsto en el artculo 436 del Cdigo de Procedimiento Civil.

La Prueba de Experticia:

Sobre este medio de prueba slo nos referiremos a algunos aspectos que han sido
destacados por la jurisprudencia contencioso administrativa.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 7 de


diciembre de 1982, dej sentado que la experticia tiene por objeto aspectos
tcnicos, pero no puede referirse a la interpretacin de textos o documentos:

...De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 1422 del Cdigo Civil, la experticia
es la comprobacin de aspectos tcnicos, y no la interpretacin del texto del
documento o del instrumento y, segn lo aclara el artculo 331 del Cdigo de
Procedimiento Civil, la experticia slo tiene por objeto cuestiones de hecho y no
interpretaciones.

Igualmente cabe citar la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala


Poltico-Administrativa de fecha 1 de febrero de 1990 en la cual sentenci que:

En materia de la prueba de experticia, nada dispone la Ley de la Corte, en cuya


virtud se aplican las reglas contenidas en el Captulo VI, Ttulo II, Libro Segundo
del Cdigo de Procedimiento Civil segn las cuales hay que distinguir para
determinar el nmero de expertos, dos situaciones:

1. Que la experticia haya sido contratada a pedimento de parte; o


2. Que se haya acordado de oficio.

En el segundo de los casos es cuando el juez -segn su criterio- puede nombrar


uno o tres expertos, como lo dispone el artculo 455.

En cambio cuando la experticia haya sido pedida por una de las partes, son
siempre tres expertos, a menos que los interesados convengan en uno solo, que
nombrarn de comn acuerdo, o, en su defecto, el experto nico ser designado
por el juez, y la regla de que, salvo que las partes convengan en ello, son siempre
tres expertos se haya confirmada por el artculo 1423 del Cdigo Civil.[37]

La Prueba de Inspeccin Ocular:

Este medio de prueba puede emplearse tanto en el procedimiento administrativo


como en el contencioso administrativo. En materia contencioso administrativa la
encontramos en el artculo 90 de la LOCSJ, que establece:

Sin perjuicio de lo dispuesto en otras leyes, podr acordarse inspeccin ocular


sobre determinados planos o documentos que formen parte de los archivos de la
Administracin Pblica, si hay constancia de que la prueba que de ellos pretenda
deducirse no puede traerse de otro modo a los autos

De la norma transcrita se desprende que dicha prueba est sujeta al cumplimiento


de dos requisitos, a saber: que los documentos de cuya infraccin se trate no
puedan traerse de otro modo al juicio y que se trate de documentos que no hayan
sido declarados como confidenciales. En este sentido se observa que la reserva de
los documentos se extiende a esta prueba, ya que si han sido declarados
reservados por razones de seguridad, no es admisible la inspeccin ocular y la
administracin podr oponerse de conformidad con lo establecido en el artculo
80 de la Ley Orgnica de la Administracin Central, referido a la no expedicin
de copias certificadas si los documentos de que se trate han sido declarados como
reservados o confidenciales o que exista prohibicin expresa al respecto.

Esta prueba debe evacuarse en el lugar donde se encuentre el documento. En caso


de que el Tribunal se traslade a realizar la inspeccin en archivos de la
Administracin, el funcionario a quien corresponda, debe permitirla, a menos que
el documento haya sido declarado como reservado o confidencial, lo que puede
ocurrir con carcter previo, o en el momento de realizarse la inspeccin, lo cual
slo puede hacerlo el rgano superior respectivo. En este caso se deja constancia
de la negativa del funcionario. Este hecho puede apreciarse como condicin
desfavorable para la Administracin.

Por otra parte, en sentencia de fecha 21 de marzo de 1990, la Corte Suprema de


Justicia estableci las diferencias entre la inspeccin judicial en cuanto a su
objeto, la cual puede realizarse sobre personas, lugares, cosas o documentos, a
diferencia de la inspeccin ocular que se limita a lugares y cosas. En este sentido
observ la Corte:

El nuevo Cdigo de Procedimiento Civil -artculo 472- prev ahora una prueba
denominada inspeccin judicial que puede realizarse sobre las personas, cosas,
lugares o documentos.

Esta prueba es distinta de la clsica inspeccin ocular prevista en el invocado


artculo 1428 del Cdigo Civil, en cuya virtud la oposicin es improcedente, pues
la nueva inspeccin judicial, a diferencia de la ocular, si se puede practicar sobre
archivos, papeles o libros (documentos), como expresamente lo permite el artculo
472 del Cdigo de Procedimiento Civil, lo que, desde luego, deja a salvo la
apreciacin de la prueba en la sentencia definitiva.

En cuanto a que el artculo 1428 sera de preferente aplicacin, se reitera que la


prueba contemplada en el artculo 472 es nueva y distinta de la inspeccin ocular,
de manera que no se trata de la misma ocular de la ley sustantiva y, en tal virtud,
no puede decirse que sta fuese de preferente aplicacin. Una importante
innovacin fue, precisamente, la inspeccin judicial, la que, a diferencia de la
meramente ocular, no se limita a lo que est a la vista, sino que se extiende a lo
que el juez pueda apreciar con los rganos sensoriales, y, aparte de tal extensin
en cuanto al objeto de la prueba, puede ser sobre personas, cosas, lugares o
documentos, mientras que la ocular se limita a lugares y cosas.

Por otro lado, es importante destacar lo sealado por el autor Henrique Meier en
referencia a las diferencias que pueden existir entre la inspeccin ocular y las
inspecciones administrativas, las cuales se han considerado como medio de
prueba generado por la Administracin Pblica en la realizacin de sus
actividades y que se reflejan en las actas de inspeccin de la polica
administrativa.

En estas actas constan las actuaciones de los funcionarios pblicos que realizan
actividades de inspeccin, fiscalizacin, control y vigilancia relativos a la funcin
de la polica administrativa, que nada tienen que ver con el acta de inspeccin
ocular propiamente dicha.

Existe una radical diferencia entre la inspeccin que se lleva cabo como parte del
ejercicio de la potestad de polica que compete a determinados rganos de la
administracin pblica y la inspeccin ocular a que se refieren los Cdigos Civil y
de Procedimiento Civil (inspeccin Judicial). Cuando la Administracin en
determinados procedimientos debe practicar una inspeccin ocular, bien por
propia iniciativa haciendo uso de su facultad probatoria, o bien a solicitud de parte
interesada debe ceirse, necesariamente, a lo previsto en los artculos 1428 del
Cdigo Civil y 472 del Cdigo de Procedimiento Civil.

Por tal razn, quien practica la inspeccin ocular, debe describir en forma objetiva
los hechos y lugares que ha observado, vale decir, lo captado por la vista. Los
comentarios, opiniones y apreciaciones que requieran un conocimiento pericial
vician el acto de inspeccin ocular. Sin embargo, es comn entre los funcionarios
pblicos administrativos emitir juicios subjetivos en los actos de inspeccin
ocular, calificando determinados hechos, haciendo recomendaciones, etc. Ello
constituye una viciada e rrita forma de realizar una inspeccin ocular, por esta
razn, las opiniones o apreciaciones del funcionario no deben ser tomados en
cuenta en relacin a su valor probatorio, ya que no forman parte del objeto de ese
medio de prueba.

Por otra parte, la inspeccin ocular debe ser necesaria para trasladar determinados
hechos al expediente que no pueden ser llevados al cuerpo documental del
expediente por otro medio de prueba. La inspeccin policial puede realizarse en
cualquier momento pues constituye una actividad rutinaria de la Administracin;
no hace falta que exista un procedimiento administrativo para que los agentes de
la polica administrativa desarrollen su funcin de polica en su aspecto
preventivo (vigilancia, fiscalizacin y control).

En relacin al valor probatorio de las actas de inspeccin administrativa la Corte


Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 26 de marzo de 1983 seal:

Las actuaciones administrativas relacionadas con el reporte de accidente, informe


y croquis levantado por el funcionario adscrito a la Direccin General de
Transporte y Trnsito Terrestre, tiene valor probatorio en los juicios de trnsito,
tal como lo decidi la Sala en sentencia de fecha 30 de julio de 1968 que hoy se
reitera, sin embargo, an cuando dichas actuaciones hacen fe de todo cuanto se
refiere a lo que el funcionario declara haber efectuado o percibido por sus
sentidos, o practicado como perito, la prueba que deriva de tales instrumentos no
es absoluta o plena, por que el interesado puede impugnarlos y en consecuencia
desvirtuar en el proceso, mediante las pruebas legales que estime conducentes, la
verdad de los hechos o circunstancias que el funcionario hubiere hecho constar en
el acto, el croquis o el avalo de los daos. Por consiguiente, las mencionadas
actuaciones administrativas aunque no encajan en rigor en la disposicin del
documento pblico del artculo 1357 del Cdigo Civil, tienen de todos modos el
efecto probatorio ya indicado....

Con esto la Corte ha querido precisar que las actas de inspecciones


administrativas dan fe de lo observado por el funcionario, pero a su vez, las
mismas no son plenas, por lo que pueden ser desvirtuadas en juicio.

La Prueba Documental:

a. Documento Pblico:

b) De conformidad con lo dispuesto en el artculo 1357 del Cdigo Civil el


documento pblico o autntico es aquel que ha sido autorizado con las
solemnidades legales por un Registrador, por un Juez u otro funcionario o
empleado pblico que tenga facultad para darle fe pblica, en el lugar
donde el instrumento se haya autorizado. Por su parte, Cabrera lo define
como aquel que ha sido formado por un funcionario pblico competente
actuando en el ejercicio de sus funciones.
Podemos sealar as que el documento pblico es aquel emanado de un
funcionario pblico facultado por la ley para darle fe pblica. En este sentido,
gozan de esta facultad, los Jueces, los Registradores, incluyndose adems a los
Notarios Pblicos.

En cuanto a su valor probatorio, el documento pblico hace plena fe tanto entre


las partes como respecto de terceros, mientras no sea declarado falso, de los
hechos jurdicos que el funcionario pblico declara haber efectuado, visto u odo,
siempre que estuviere facultado para hacerlos constar. Asimismo, hace plena fe de
la verdad de las declaraciones formuladas por los otorgantes sobre la realizacin
del hecho jurdico a que se contrae el instrumento, salvo que se demuestre la
simulacin.

Finalmente, cabe sealar, que los documentos pblicos o autnticos pueden ser
impugnados nicamente por la va de la tacha de falsedad contemplada en el
artculo 1380 del Cdigo Civil.

Documentos Privados

b) Para Rengel-Romberg el documento privado representa hechos o


declaraciones, negociales o no, de las partes; indica el autor o autores, la
fecha y lugar de la documentacin, y lleva la suscripcin de sus autores;
requisitos todos stos, de la eficacia documental de la escritura privada, sin
que en ella haya intervenido ningn funcionario o autoridad con facultad
de darle fe pblica.

As, el documento privado, est representado por todo acto celebrado por las
partes, sin intervencin de las autoridades a las cuales la ley les otorga la facultad
de dar fe pblica. En l, slo interviene la voluntad de cada una de las partes en
celebrar un determinado negocio jurdico. Es necesario adems, que dicho
documento est suscrito por sus autores a los fines de hacerlo valer frente a la otra
parte.

Con los documentos privados pueden probarse todos los actos o contratos que no
requieran ser extendidos en escritura pblica, sin embargo, dichos documentos,
considerados en s mismos, no tienen ningn valor probatorio hasta tanto no sean
reconocidos. De all que su eficacia probatoria est sujeta a su previo
reconocimiento por la parte frente a la cual se opone. En este sentido, la parte
contra quien se produzca en juicio un instrumento privado como emanado de ella
o de algn causante suyo, deber manifestar si lo reconoce o lo niega. El silencio
de la parte, en este caso, se entender como un reconocimiento del contenido del
documento.

Igual ocurre en el caso de que se promuevan documentos privados que emanan de


terceras personas que no son parte en el juicio ni causantes de las mismas; en
estos casos, ser necesario que conjuntamente con el documento se promueva la
testimonial de dichos terceros a fin de que ratifiquen su contenido y firma.

Tal manifestacin (i.e. reconocimiento del documento), debe hacerse en el acto de


contestacin de la demanda si el documento privado se produce en el libelo; si el
documento privado se produce posteriormente, la manifestacin debe hacerse
dentro de los cinco das siguientes a la fecha en que aqul fue producido.

Igualmente, el Cdigo Civil reconoce los documentos privados que fueren


autenticados, en cumplimiento de las solemnidades de ley, por ante las
autoridades legalmente facultadas para dar fe pblica.
Respecto de su eficacia probatoria, los documentos privados reconocidos o
tenidos legalmente por reconocidos, tienen entre las partes como respecto de
terceros, la misma fuerza probatoria que el instrumento pblico en lo que se
refiere al hecho material de las declaraciones; y hace plena fe, hasta prueba en
contrario, de la verdad de esas declaraciones.

La va para impugnar los documentos privados es la del desconocimiento en juicio


(artculo 1365 del Cdigo Civil). En este caso, la parte que produjo el instrumento
debe probar su autenticidad.

En caso de que el instrumento privado sea reconocido judicialmente o tenido


legalmente por reconocido, est producir plenos efectos entre las partes y
respecto de terceros y tendr la misma fuerza probatoria que el instrumento
pblico en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones; y hace plena fe,
hasta prueba en contrario de la veracidad de esas declaraciones. De esta forma, a
diferencia del documento pblico, el documento privado reconocido o tenido
legalmente por reconocido slo deja constancia del reconocimiento por la parte de
una declaracin firmada sin dar plena fe de los hechos jurdicos contenidos en el
documento que se reconoce.

Potestades probatorias del juez contencioso administrativo

Quizs es en materia de pruebas donde se observa con mayor claridad la


incidencia del principio inquisitivo en materia contencioso administrativa, ya que
la LOTSJ ha dotado al juez contencioso administrativo de facultades para obrar de
oficio con el fin ltimo de conocer la verdad material.

En este sentido, el artculo 21 de la LOTSJ seala que el el Tribunal Supremo de


Justicia, en cualquier estado de la causa, podr solicitar informacin o hacer
evacuar de oficio las pruebas que considere pertinentes. Slo sern admisibles las
pruebas contempladas en el artculo 19 de la presente Ley.

De all que adems de las potestades propias de admisibilidad, el Juez podr ser
inquisitivo en lo que se refiere a la obtencin de las pruebas necesarias para
determinar la responsabilidad del Estado.

As, las potestades del Juez contencioso son las siguientes:

Declarar admisibles o no las pruebas

La admisin de las pruebas no es vinculante para el juez de mrito, por cuanto


puede o no apreciarlas en el momento de decidir. La admisin en el contencioso
administrativo guarda las mismas formalidades del procedimiento civil, es decir,
el juez tiene tres das de despacho para pronunciarse sobre su admisin. Los
lmites de la admisin de las pruebas ser la revisin por parte del juez de los
elementos de impertinencia y legalidad de las mismas. Como en toda va judicial
la regla es el principio de la libre admisin de la prueba y la negativa slo ser
producto de su impertinencia o ilegalidad.

Puede solicitar declaraciones, por escrito y sin juramento, a las autoridades


y representantes legales de la Repblica.
Puede declarar terminado el lapso de evacuacin de pruebas por haberse
practicado las pruebas promovidas y admitidas, sin tener que esperar el
vencimiento total de dicho lapso.
Puede prorrogar el lapso de evacuacin de las pruebas

El lapso de evacuacin de pruebas, a tenor de lo establecido en el artculo 19 de la


LOTSJ es de quince das de despacho, sin embargo, el juez contencioso
administrativo est facultado para prorrogar dicho lapso por quince das ms
siempre que la naturaleza del caso as lo exija.
Puede evacuar de oficio las pruebas que juzgue convenientes, siempre
limitndose a las pruebas admitidas en la propia LOTSJ (Artculo 19
LOTSJ).

Valoracin de las pruebas.

En el proceso contencioso administrativo el sistema de valoracin es el mismo


acogido por el Cdigo de Procedimiento Civil en su artculo 507, el cual seala
que salvo que exista una regla legal expresa para valorar el mrito de la prueba, el
juez deber apreciarla segn las reglas de la sana crtica.

A este respecto expresa Couture que el juicio de valor en la sana crtica ha de


apoyarse en proposiciones lgicas, correctas y fundarse en observaciones de
experiencia confirmadas por la realidad.

No es de extraarse que sea el sistema de valoracin de la sana crtica el que se


utilice en el proceso contencioso administrativo (el cual est lleno de tantas
peculiaridades que siempre tienden a flexibilizar los principios generales comunes
a todos los procedimientos), ya que est conformado por una parte
suficientemente precisa (las reglas de lgica formal) y por otra suficientemente
prctica (las mximas de experiencia del juez) lo que tiende a asegurar la justicia
de las situaciones particulares que le planteen al juez. Esto se traduce en libertad
tanto para los administrados como para la Administracin.