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Captulo 6

El modelo de anlisis
EL CICLO DE UNA POLTICA PBLICA Y SUS PRODUCTOS

Basndonos en los elementos claves para el anlisis ya expuestos, interpretaremos una


poltica pblica como un conjunto de decisiones y acciones que resultan de interacciones
repetidas entre actores pblicos y privados cuyas conductas se ven influenciadas por los
recursos de que disponen y por las reglas institucionales generales(concernientes al
funcionamiento global del sistema poltico) y especficas (propias al mbito de intervencin en
cuestin).

Esta perspectiva nos lleva a distinguir nuestras variables de anlisis de la manera siguiente:

Los fenmenos sociales a explicar, constituyen la variable dependiente. Por tanto, nos
interesa analizar el alcance y contenido especfico (sustantivo e institucional-operativo) de los
diferentes productos de las polticas pblicas.

Las variables independientes, es decir, los fenmenos sociales explicativos, seran la


constelacin de actores y su conducta, directamente influenciada por los recursos que pueden
movilizar y el contexto institucional general.

Para convertir en operativas estas variables dependientes, retomamos el concepto del ciclo de
una poltica pblica. A partir de ah, interpretamos el desarrollo secuencial de una poltica
pblica en funcin de cuatro etapas principales:

1. Inclusin del problema pblico a resolver en la agenda gubernamental.


2. La programacin legislativa y reglamentaria de la intervencin pblica.
3. La implementacin del programa poltico-administrativo a travs de planes de accin y
de los actos formales que resulten de ello.
4. La evaluacin de los efectos generados (impactos).

El analista debe identificar, para cada poltica pblica, los seis tipos de productos en funcin de
las siguientes caractersticas:

1) La definicin poltica del problema pblico (DP) comprende no solamente la firme


decisin de emprender una intervencin poltica, sino tambin, y sobre todo, el marco o
frame desde el que se parte, la delimitacin del permetro del problema pblico a
resolver as como la identificacin, por parte de los actores pblicos, de las causas
probables de ste y de las formas de intervencin previstas.
2) El programa de actuacin poltico-administrativo (PPA) incluye todas las decisiones
legislativas o reglamentarias, tanto del gobierno y la administracin central como del
resto de gobiernos y administraciones pblicas, necesarias para la implementacin de
la poltica pblica.
3) El acuerdo poltico-administrativo (APA) fija las competencias, las responsabilidades
y los principales recursos de los actores pblicos para la implementacin del programa
poltico-administrativo.
4) Los planes de accin (PA) establecen las prioridades de implementacin en el
espacio geogrfico y social, as como en el tiempo.
5) Los actos de implementacin (outputs) incluyen todas las actividades y las
decisiones administrativas de aplicacin, incluso las eventuales decisiones de los
tribunales administrativos
6) Los enunciados evaluativos de los efectos de las polticas pblicas pretenden
evidenciar los (eventuales) cambios de comportamiento de los grupos-objetivo
(impactos) y los efectos inducidos en los beneficiarios finales (outcomes) y puede
permitir valorar cientficamente y/o polticamente la pertinencia, la eficacia y la
eficiencia de la poltica pblica (ms o menos) aplicada.

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Insistimos en el hecho de que cada uno de estos seis productos se define, simultneamente,
desde un punto de vista sustantivo (cmo resolver el problema?) y desde un punto de
vista institucional (qu actores, en base a qu reglas y con qu recursos se avanzar en
la solucin del problema?). Paralelamente, es necesario subrayar que esta dualidad entre
aspectos sustantivos e institucionales est tambin presente en un aspecto que, a priori, es
exclusivamente institucional: el acuerdo poltico-administrativo para la implementacin.

Como ya mencionbamos, el elemento fundamental del proceso que da lugar a este producto
consiste en la designacin de las autoridades poltico-administrativas competentes para la
aplicacin de una poltica pblica concreta. Se trata por tanto de una definicin de cuestiones
de carcter institucional. Sin embargo, su dimensin sustantiva no debe pasar desapercibida
toda vez que, quienes toman las decisiones polticas, con frecuencia encargan la
implementacin a determinada autoridad esperando, implcitamente, que se adoptar una
determinada orientacin sustantiva.

Las relaciones causales entre las reglas institucionales (generales y aquellas especficas
contenidas en los productos de etapas precedentes), los actores y los recursos (variables
independientes) y los seis productos de la accin pblica (variables dependientes) pueden
tericamente analizarse de manera aislada en cada una de las etapas del ciclo de una poltica
pblica. Sin embargo, el modelo de anlisis que proponemos pretende describir, comprender y
explicar la totalidad de la poltica pblica. As:

(Postulado No. 1): los resultados sustantivos e institucionales de una etapa de una poltica
pblica (por ejemplo, la programacin) tienen una influencia directa sobre el contenido de las
etapas subsiguientes (por ejemplo la implementacin).

Este primer postulado implica una visin, si no lineal, al menos racionalista de la accin pblica.

En otras palabras, este primer postulado significa que los resultados sustantivos e
institucionales de una etapa (variable dependiente, a explicar) son directamente influenciados
por las decisiones y las acciones efectuadas durante las etapas precedentes de una misma
poltica pblica (variables independientes, explicativas).

EL JUEGO DE LOS ACTORES SOBRE LOS ELEMENTOS SUSTANTIVOS E


INSTITUCIONALES

(Postulado No. 2): los actores involucrados en una poltica pblica pueden, en cada una de las
etapas, servirse de las reglas institucionales vigentes y de los recursos que an no se han
explotado para tratar de influenciar el contenido de la etapa en cuestin.

En cada etapa pueden aparecer nuevos actores en el espacio poltico (o desaparecer de el


mismo), mientras que actores hasta entonces minoritarios pueden, solos o a travs de (nuevas)
coaliciones con otros actores, instrumentar (nuevas) reglas institucionales y explotar (nuevas)
combinaciones de recursos para hacer valer sus intereses, ideas y derechos. Lo que, en ciertos
casos, puede acabar traducindose en una modificacin significativa de la poltica pblica.

En otros trminos, este segundo postulado significa que los resultados sustantivos e
institucionales de una etapa (variable dependiente, a explicar) se ven tambin influenciados por
las modificaciones en el marco institucional, en los recursos, en la constelacin y las conductas
de los actores directamente involucrados en la etapa en cuestin (variables independientes,
explicativas) y no solamente por las decisiones tomadas durante la etapa precedente (primer
postulado).

EL MODELO TERICO INTEGRADO

La misma definicin inicial del problema colectivo a resolver contiene ya en s una historia
causal (Stone, 1989) que incorpora a los responsables del problema percibido colectivamente.
Y ello influye, sin duda, en el tipo de solucin que se adopta durante la programacin. Sin
embargo, los actores sociales designados como grupo-objetivo de la intervencin estatal

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propuesta (porque su comportamiento se define polticamente como causa del problema
colectivo) slo en raras ocasiones se mantienen pasivos durante la fase de programacin.

Generalmente intentan activamente imputar la causa del problema a otro grupo social o, al
menos, buscan compartir con otros las responsabilidades del problema pblico (simetra de los
sacrificios) a fin de no tener que modificar de manera fundamental y exclusiva su propio
comportamiento.

Las decisiones y acciones de naturaleza sustantiva (contenidos de la poltica) pueden reforzar


o, por el contrario, debilitar las decisiones de orden institucional (de carcter ms general).

La coherencia entre estas dos dimensiones tendr una influencia decisiva sobre los resultados
(institucionales y sustantivos) que se obtendrn en la siguiente fase. Es as como la
introduccin de nuevos actores o la modificacin de las reglas del juego institucionales
repercutir en el grado de aplicacin de una legislacin.

El modelo propuesto permite efectuar un anlisis diacrnico (en el tiempo) a lo largo de las
cuatro etapas identificadas (inclusin en la agenda, programacin, implementacin y
evaluacin) basado en cuatro grandes cuestiones:

1. La concrecin del contenido sustantivode la poltica pblica: Esta coherencia


sustantiva representa una condicin sine qua non para la eficacia de las polticas
pblicas e, incluso, para la existencia de las mismas.
2. La consolidacin del espacio de una poltica pblica: si bien en la etapa de
incorporacin del problema colectivo en la agenda poltica las fronteras del espacio de
los actores involucrados son frecuentemente borrosas y permeables, la evolucin de la
poltica a lo largo del tiempo acostumbra a conducir a una cierta estabilizacin del
nmero y del tipo de actores implicados, as como de la frecuencia y la calidad de las
interacciones entre los mismos.
3. La consolidacin de un capital institucional: las reglas institucionales son factores
que permiten una mayor estabilidad de las conductas individuales, de las interacciones
entre los actores y de los resultados sustantivos que de tales interacciones se derivan.
4. La explotacin de todo el abanico de recursos: los actores pblicos y privados
recurren a mltiples (combinaciones de) recursos para hacer valer sus intereses. A
priori, los diez recursos que ya hemos identificado.

Para la realizacin de estudios empricos, se recomienda seguir un proceso explicativo en dos


tiempos:

En un primer momento, parece pertinente intentar explicar el resultado sustantivo e


institucional de una etapa como fruto de las decisiones y acciones emprendidas
durante la etapa precedente de esta misma poltica pblica (Postulado No. 1).
En un segundo momento, y sobre todo si se constata una diferencia fundamental entre
la amplitud y el contenido de dos etapas sucesivas, es necesario analizar la
intervencin de qu (nuevos) actores con qu (nuevas combinaciones de) recursos,
realizando qu (nuevas) interacciones con qu otros actores y en virtud de qu
(nuevas) reglas institucionales, pueden potencialmente explicar la discontinuidad
observada empricamente (vase el postulado No. 2).