Ladescentralizacionenelperu 140409072500 Phpapp01 PDF

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLITICA
La descentralizacin en el Per:
Un proceso inconcluso
Derecho Municipal y Regional
Por:
ANGELES RAQUI, Carlos
UPLA
La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso
2012
INTRODUCCIN
Tres son los grandes enemigos de la promesa de vida peruana: los podridos, los
congelados y los incendiados. Los podridos han prostituido palabras, conceptos,
hechos e instituciones al servicio de sus medros, de sus granjeras, de sus instintos y
de sus apasionamientos. Los congelados se han encerrado dentro de ellos mismos,
no miran sino quines son sus iguales y a quienes son sus dependientes,
considerando que nada ms existe. Los incendiados se queman sin iluminar, se agitan
sin construir. Los podridos han hecho y hacen todo lo posible para que este pas sea
una charca, los congelados lo ven como un pramo; y los incendiados quisieran
prender explosivos y verter venenos para que surja una gigantesca fogata.
Toda clave del futuro est all: Que el Per escape del peligro de no ser sino una
charca, de volverse un pramo o de convertirse en una gigantesca fogata. Que el Per
no se pierda por la obra o la inaccin de los peruanos.
Jorge Basadre
El centralismo ha sido desde muchos siglos atrs, un terrible lastre que atenta contra
de la unidad nacional, ha sido es hoy mismo- una fuente de resentimientos y de
egosmos regionales a manera de reaccin contra la injusta postracin, la misma que
cultiva el encono entre los propios peruanos y nos hace distantes e indiferentes,
acentuando an ms la divisin de pueblos y de gentes.
La descentralizacin crece al impulso de la exigencia econmica, azuzada por el

comercio internacional y los TLC. Lima el centro de los centros en el Per- voltea la
mirada a las provincias solo para requerir de ellas su aporte en recursos naturales y
en productividad para cubrir las demandas de sus nuevos socios. Esa debe ser la
razn por la que a los ojos de los pobladores del interior el proceso descentralizador
no cubre las expectativas.
La manera como se quiere descentralizar, es la razn del fracaso de los intentos del
estado por romper el centralismo. Ninguna ley, ningn funcionario, ningn gobierno
podr lograr la integracin real del Per y sus provincias sin hacer partir la
descentralizacin desde la base social, empezando desde luego, por atender con
equidad las demandas ms urgentes de salud, educacin e infraestructura.
2
UPLA
2012
Ante la ausencia del estado, la insatisfaccin, el reclamo social, la indignacin se

convierten en turbas violentas, en masas fcilmente influenciadas por los
aprovechadores que merodean cualquier protesta social para ponerse al frente con
expectativas electorales y de poder.
Por eso, la regionalizacin, sntesis de la disyuntiva centralismo/descentralismo, es el

reto que debe afrontar el estado con verdadera dedicacin.
A lo largo de este estudio hemos recorrido la historia del Per descubriendo que, la
descentralizacin fue un problema de siempre y que los gobiernos en distintas
pocas avanzaron en ese sentido para que a continuacin- el siguiente presidente
desmontara todo lo avanzado.
Solo despus del gobierno transitorio de Valentn Paniagua, se ha consolidado un

proceso constante en el marco de una poltica nacional que cada presidente est
obligado a proseguir, y ha empezado la construccin de un marco normativo que
permite sentar las bases de un proceso de largo aliento.
An as, las dificultades no son pocas. Cuando las regiones se hayan integrado de
manera real y efectiva, recin podremos hablar de una nacin unitaria y consolidada,
por ahora, el desafo es un reto para gobernantes y gobernados.
Mientras tanto, los primeros deben escuchar mucho ms a los segundos, pues la
descentralizacin es todava un proceso inconcluso.
Lima, abril del 2012
3
UPLA
2012
INDICE
INTRODUCCIN
CAPITULO I
MARCO TEORICO
1. La situacin precedente a la descentralizacin.
2. Orgenes del centralismo
3. El centralismo contemporneo
4. Descentralizacin: caractersticas definitorias
5. Los ejes de la descentralizacin
A. descentralizacin administrativa
B. descentralizacin econmica.
C. descentralizacin poltica.
d. descentralizacin fiscal.
6. Como se hizo posible la descentralizacin
7. Los obstculos que bloquean el avance descentralizador.
8. Agenda pendiente de los procesos de descentralizacin
y regionalizacin.
9. Conclusiones Preliminares.
10. Bibliografa utilizada.
CAPITULO II
DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION
1. La Constitucin Poltica de 1979.

a. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): los albores del proceso
descentralista.
b. El primer Periodo de Alan Garca (1985-1990)
4
UPLA
2012

a. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)
B. El gobierno de transicin: Valentn Paniagua. (2000-2001)
c. El gobierno de Alejandro Toledo.(2001-2006)
i. Ley de Bases de la Descentralizacin.
ii. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
iii. Ley de Incentivos para la Creacin de Regiones
d. .Alan Garca: Segundo Perodo (2006-2011).
3. Conclusiones preliminares.
CAPITULO III
DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN LEY N 27783
1. Situacin actual del proceso

a. Antecedentes
2. mbitos de descentralizacin claves para la etapa que inici en Julio del 2011.
3. Evaluacin del proceso de descentralizacin.
a. Introduccin
b. Competencias asignadas y proceso de transferencia
c. Recursos y descentralizacin fiscal
d. Estrategia para la regionalizacin
4. Legalidad constitucional y descentralizacin
5. Conclusiones Preliminares
6. Bibliografa Utilizada.
CAPITULO IV
ORGANISMOS CREADOS PARA FACILITAR EL PROCESO
1. Consejo Nacional de Descentralizacin.
5
UPLA
2012
2. Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin

3. Fondo de apoyo gerencial a los gobiernos regionales.
4. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
4.1 Objetivos y lneas de trabajo.
a. La comisin tcnica de educacin
b. La Comisin tcnica de Descentralizacin Fiscal
c. La Comisin tcnica de Presupuesto Pblico
d. La Comisin tcnica de salud 2010
e. La Comisin tcnica de gestin descentralizada
f. Comisin de participacin ciudadana, transparencia y lucha contra la
corrupcin.
4.2 Organizacin
a. La Secretara Tcnica
b. Comisin Tcnica de Educacin
c. Comisin Tcnica de Descentralizacin Fiscal
d. Comisin Tcnica de Presupuesto Pblico
e. Comisin Tcnica de Salud
f. Comisin Tcnica de Gestin Descentralizada
g. Comisin de participacin ciudadana, transparencia y lucha contra la
corrupcin
h. Convenios y alianzas internacionales
i. Cooperacin Internacional.
j. Instituciones Nacionales.
5. Conclusiones Preliminares
CAPITULO V
CAPITULO V
ELECCIONES REGIONALES: PROCESOS ELECTORALES
1. Antecedentes.
6
UPLA
2012
2. Elecciones Regionales 2002

a. Organizaciones polticas participantes
b. Listas por organizaciones polticas participantes
c. Resultados
d. Gobiernos Regionales de acuerdo al porcentaje de votacin obtenido
3. Referndum para la Constitucin de Macro Regiones
a. Resultados del referndum
b. Resultados
c. Autoridades reelectas
a. Organizaciones Polticas Participantes.
b. Resultados.
c. Tendencias basadas en el desempeo de los partidos polticos y
movimientos regionales.
6. Conclusiones Preliminares.
7. Bibliografa.
ONES
CAPITULO VI
LA INTEGRACION INTERREGIONAL
1. Antecedentes
2. El referndum del ao 2005: la oportunidad perdida
3. Perspectivas macro regionales
a. Dinmicas macro regionales
b. Escenario territorial propuesto
c. Previsin ante el cambio climtico mundial
d. Poblacin creciente,
e. Mayor uso Agropecuario de la tierra agrcola.
7
UPLA
2012
f. Bosques amaznicos
g. Articulacin sinrgica territorial, con valor agregado
4. Gestin del territorio en la reforma descentralista.
5. Conclusiones preliminares
6. Bibliografa Consultada.
CAPITULO VII
EL PROCESO DE TRANSFERENCIA REAL
1. Integracin territorial
2. Imperativos globales en cambios territoriales de la Nacin
3. Determinantes nacionales
4. La descentralizacin fiscal.
5. Descentralizacin de recursos
6. Estado de transferencia de funciones, programas y organismos.
CAPITULO VIII
MANCOMUNIDADES REGIONALES
1. Definicin.
2. Marco Legal
3. Antecedentes.
4. Principios.
5. Objetivos.
6. Incentivos para la mancomunidad regional.
7. Organizacin y estructura bsica.
8. La mancomunidad regional econmica.
EPILOGO
8
UPLA
2012
CAPITULO I
MARCO TEORICO
1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIN
La descentralizacin como antitesis de la Centralizacin, ha sido a lo largo de

nuestra historia un clamor de siempre, el pensador Jos Carlos Maritegui en uno de
sus Siete Ensayos de interpretacin de la realidad peruana, precisamente el Sexto
ensayo denominado Regionalismo y centralismo, elabor un anlisis que en aquel
entonces no pudo ser ms preciso. Advirti el peligro de acceder a la demanda
descentralista planteada por los gamonales y terratenientes de inicios del siglo XX
que solo buscaban autonoma en sus dominios provinciales y progreso entendido
como infraestructura que est al servicio de sus extensas propiedades.
En ese pedido de descentralizacin era obvio que los pueblos no participaban, no era
posible hacerlo pues, en la estructura socio poltica del Per del siglo pasado, una
costra poltica muy adherida a los grupos de poder servan de mayordomos de sus
deseos y actuaban en consecuencia con su encargos que, como era previsible, solo
podan favorecer a unos pocos.
Desde la publicacin de los Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana,

transcurrieron setenta aos de centralismo, sin casi ningn parntesis digno de nota.
De alguna manera la modernidad de Lima lleg al interior, pero sin desembocar en
ese conjunto homogneamente capitalista que anhelara Maritegui1.
Todas las trabas que precedieron al esfuerzo descentralista posterior provienen de la

mentalidad egosta de los pocos sectores beneficiados con un sistema que los
1CONTRERAS, CARLOS Centralismo y Descentralizacin en la historia del Per Revista del Instituto de
Estudios Peruanos, serie II no. 04, Lima 2000, pg. 03
9
UPLA
2012
privilegia inequitativamente con recursos econmicos, infraestructura, medios de

desarrollo y finalmente poder local, en desmedro de las grandes mayoras excluidas.
Fue la crisis institucional de los aos ochenta la que deslegitim el sistema

democrtico, poniendo con ello en tela de juicio la eficacia del propio tipo de
gobierno, por ello el desfase entre el crecimiento de las demandas de la poblacin y
la incapacidad del Estado para satisfacerlas deriv en el cuestionamiento de las
instituciones polticas, econmicas y sociales, y ocasion una crisis de
gobernabilidad. Debido a la etapa de violencia poltica e ndices de hiperinflacin que
vivi el pas, sta adquiri la naturaleza de crisis de gobernabilidad democrtica.2
2. ORIGENES DEL CENTRALISMO
En estricto recuento de la Historia del Per debemos mencionar que durante el

dominio colonialista del Reino de Espaa, nuestro pas fue el gran Virreynato del
Per, cuya capital Lima, era sede y centro del poder con radio de influencia a toda
Sudamrica.
Nada poda suceder en los Virreynatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la

Audiencia de Charcas, tampoco en las Capitanas Generales de Chile o de
Venezuela, que no fuera indicado desde Lima, la Ciudad de los Reyes. La sede del
poder en esa poca era Lima.
Independizado el Per de Espaa, conserv ese esquema centralista sin mayores

cuestionamientos; las masas indgenas arrinconadas tras la cordillera de los andes y
las etnias selvticas confinadas an ms all no significaban ningn peso poltico
para cambiar este estado desventajoso de cosas.
Por si fuera poco, durante las primeras dcadas de vida independiente sobrevino un
grave caos poltico por el control del Estado. Las elites de norte y del sur se
2SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLS Y HERNANDEZ MAX, Democracia y buen
gobierno. Hacia la Gobernalidad democrtica en el Per, Agenda, Lima 1996. pg.137.
10
UPLA
2012
enfrentaron en guerras civiles por el afn de conquistar el botn de la independencia

que estaba representado por numerosas haciendas, residencias urbanas y minas de
metales preciosos expropiadas a la corona espaola o a los sbditos de la pennsula,
quienes fueron expulsado o emigraron por propia iniciativa durante el proceso de
lucha emancipatoria.3
Ms adelante, surgida la bonanza del guano, se vivi un perodo de aparente

prosperidad al punto que sus ingresos significaban dos tercios del PBI de aquellos
aos (1850-1880) y trajo como consecuencia que se abolieran ominosos tributos que
databan de la poca virreynal. Acaso como una cruel paradoja, esta primera bonanza
econmica reforz el centralismo: Lima ya no necesitaba ni siquiera de los tributos
que antes provenan de las provincias y la indiferencia se acentu ms an.
Despus de ello se le atribuye a Andrs Avelino Cceres el primer intento de

descentralizacin4, despus de la estrepitosa derrota en la guerra del Pacfico, el
Mariscal comprendi con mucha visin que, muchos sectores de la nacin peruana
no haba defendido a la patria con igual ardor por una simple razn: gran parte de
ella estaba arrumada en el patio trasero de Lima y nunca haba sido considerada
como regin, provincia, o municipio, por ello, los pueblos ignorados por el gobierno
central, no abrazaron con plenitud la causa patriota actuando en muchos casos de
manera displicente.
Posteriormente, el civilismo de fines del siglo XIX, estim que el Estado no estaba
preparado para llevar a cabo ningn proceso de descentralizacin y regres a la
misma historia de siempre pues ante la llegada de inversiones extranjeras en la
naciente industria minera, era preciso contar con un poder central que garantizara la
operacin de transnacionales en el Per que no tuvieran la amenaza de un gobierno
regional.
3 CONTRERAS, CARLOS. op. cit. pg. 07

4 CONTRERAS CARLOS op. cit, pg. 13
11
UPLA
2012
A continuacin, con la constitucin de 1933 se crearon consejos departamentales

que se quedaron para siempre entintadas en el texto de la Carta Magna sin llegar a
plasmarse nunca en un organismo que funcionara en la prctica, ms an hacia
mediados de siglo, la creacin de diversos ministerios (salud, hacienda, educacin,
vivienda) todos de corte vertical y burocrtico que naca en Lima y dependa de ella
hicieron ms slida la decisin de centralizar el poder.
3. EL CENTRALISMO CONTEMPORANEO
As llegamos a las dcadas contemporneas, en muchsimos aspectos, el Per est

casi ntegramente concentrado en Lima. O, mejor, muchsimos de los intereses de
los peruanos estn casi totalmente reunidos en la capital y sin embargo Lima y
Callao slo comprende el 0.3 % del territorio nacional. Esta concentracin
demogrfica creciente e incesante se deba y se debe a que un grueso sector de la
poblacin campesina de los lugares ms remotos y olvidados de nuestro pas se ven
obligados a migrar a la capital o capitales de provincia, en busca de las
oportunidades que total y absolutamente les vena negando el Estado en su lugar de
origen.
Sin embargo, la ciudad genera nuevas frustraciones, de las expectativas contexto

de vida nuevo y moderno, castellanizacin, y mayores posibilidades de
esparcimiento, es un monstruo incapaz de resolver la demanda ms acuciante de
los migrantes: trabajo digno y bien remunerado, por lo que a falta de otra alternativa,
los provincianos no tienen otra alternativa que informalizar total y absolutamente la
ciudad, contribuyendo a su desarrollo pero paradjicamente tambin al caos, que
cada vez se hace ms insostenible; entonces al no crecer proporcionalmente la
oferta de servicios, los limeos o lugareos de las grandes capitales de provincia,
bsicamente de los sectores medios, han visto resentida seriamente la calidad de los
servicios que venan recibiendo respecto de la seguridad en la vivienda y en las
calles.
12
UPLA
2012
El fenmeno, no obstante, genera simultneamente otra gravsima manifestacin: el

resto del territorio del pas, en lugar de verse cada vez ms poblado, fsicamente ms
y mejor ocupado, y racionalmente mejor ordenado. Solo la Costa alberga a los
centros de poder del pas, aprovechando desde luego, la estratgica posicin frente
al mar, va a travs del cual se desarrolla el comercio principalmente con el resto del
mundo.
Lo que nos lleva finalmente a un stress urbano que asfixia a la capital y comienza a
suceder con algunas ciudades de la costa que alcanzan un desarrollo econmico
mayor al resto del pas.
De ah que sea necesario tener claro, en la antinomia propuesta: centralismo-

descentralizacin, los trminos conceptuales de su significado como veremos a
continuacin.
4. DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS.
La clave de subsistencia y de desarrollo del Estado Unitario peruano como un

verdadero Estado Constitucional moderno y eficaz pasa, necesariamente, por la
descentralizacin del pas. De lo contrario, seguiremos el camino ya conocido, que
traduce un fresco de desigualdades e injusticias, de pobreza y pauperizacin, en un
paisaje que muestra la generosidad de la naturaleza al brindarnos una realidad rica
en recursos naturales y otros elementos.
Para lograrlo es necesario un cambio de mentalidad. Como dice Brewer-Caras5,

que se entienda que en el Estado no slo debe existir un solo gobierno nacional,
sino que el gobierno del Estado est conformado adems de por el gobierno
nacional, por el gobierno de los territorios intermedios y por los gobiernos locales. Si
5BREWER-CARIAS, ALLAN R. Reflexiones sobre la descentralizacin poltica y el Estado

Universidad Externado de Colombia, Santa F de Bogot, 1996 pg. 72
13
UPLA
2012
esto no se entiende, lo que habr ser una caricatura de descentralizacin y el riesgo

inminente de la prdida de la democracia por ausencia de mecanismos de
participacin poltica, que slo frmulas descentralizadas pueden procurar.
Se mantiene el error conceptual: denominar gobierno unitario, representativo y
descentralizado al Estado Unitario Descentralizado6.
Existen un sinnmero de definiciones sobre descentralizacin, siendo las ms

empleadas, las siguientes:
A. Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y

recursos, especialmente financieros, materiales y tecnolgicos de los que
son titulares las entidades de la funcin ejecutiva hacia los gobiernos sub-
nacionales7.
B. Reduccin y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes

integrantes, prctica de transferir competencias, funciones y recursos
desde el nivel central del Estado hacia las organizaciones de sta y de la
sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente ms adecuados
para una mayor y ms democrtica participacin de la poblacin en la
determinacin poltica, econmica y fsico-ambiental de su destino
colectivo.8
C. Es la hermana gemela de la democracia.9 Predominio en un estado de la

adscripcin de la realizacin de sus fines directos e indirectos a las
competencias de personas jurdicas distintas del gobierno central
(administracin indirecta), favoreciendo la participacin de la colectividad
6 BLUME FORTINI ERNESTO. La Descentralizacin en la constitucin del Per (Avances, retrocesos y

reforma constitucional) pg. 14.
7VSQUEZ BARQUERO, ANTONIO. Desarrollo econmico local y descentralizacin: aproximacin a un
marco conceptual. CEPAL/GTZ, Madrid 2000.

8 LIJPHART, AREND. Modelos de Democracia. Editorial Ariel, Barcelona 2000, P. 178.
9AMPUERO, ADA, La Descentralizacin de los Servicios de Educacin y Salud en el Per: Una mirada
panormica. ESAN-USAID, lima: 1999, P. 84.

14
UPLA
2012
en el poder pblico como modo de reestructuracin de competencias

realizada a favor de las Entidades ms prximas a los ciudadanos.
.
D. En sentido genrico: se entiende por descentralizacin todo proceso que
traslada asuntos de la capital del pas hacia la provincia, cualquiera que
sea su ndole, en sentido tcnico-jurdico significa la radiacin de
competencias de carcter administrativo en manos de autoridades
regionales o locales. El mximo grado de descentralizacin se confunde
con el federalismo
.
Se la define tambin como un proceso de redistribucin espacial y social del acceso
a las oportunidades de desarrollo, reconociendo y valorando la diversidad geogrfica,
ecolgica y tnico-cultural.10
El que recibe la competencia acta como rgano de un ente distinto de aquel al que
se resta la competencia. asimismo, se enfatiza que dentro del ente descentralizado
puede existir un cierto grado de centralizacin interna o puede existir
desconcentracin.
Algunas caractersticas bsicas que describen a la descentralizacin son:

autogobierno, auto-administracin, recursos propios y control (tanto del pueblo como
de los que ejerzan el poder)
5. LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIN.
Al hablar de descentralizacin no se puede evitar mencionar por lo menos cuatro

ejes de aplicacin, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de desarrollo
regional. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y responsabilidad a
las autoridades regionales, como el aspecto poltico que empodera y legitima a los
10Descentralizacin en el Per: Propuestas para una reforma descentralista 2001-2021,

Elaborado por la Secretara Tcnica para el proceso de Descentralizacin, 2002, p. 19.
15
UPLA
2012
representantes regionales en su actuacin al frente de su mbito de poder, son ejes

temticos que desarrollaremos a continuacin conjuntamente con el aspecto
econmico y fiscal que en buena cuenta alimenta y proporciona los recursos
financieros que hacen posible todos los planes y proyectos que las regiones se
plantean o se proponen con miras a lograr el desarrollo de sus respectivas regiones.
A. Descentralizacin Administrativa
Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato constitucional

debe realizarse progresivamente conforme a un conjunto de criterios definidos
legalmente tomando en cuenta la capacidad de gestin efectiva del GGRR o GGLL
que recepciona dichas competencias.11
El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una

determinada organizacin de gobierno regional o local no quiere decir que todo lo
que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En ltima instancia, el
rgano de gobierno regional o local responder de alguna u otra forma ante el
gobierno central. En este tipo de descentralizacin las autoridades encargadas de la
administracin local pueden ser elegidas por los pobladores o designadas por el
gobierno central.
Partiendo del enfoque de la provisin de bienes pblicos, se puede decir que este
tipo de descentralizacin no incluye decisiones sobre la provisin, como lo afirma
Ivan Finot, en el caso de una descentralizacin operativa (administrativa) tambin
existen decisiones, pero no sobre provisin en su sentido estricto- sino sobre
operacin de la provisin. 12
11 DANOS ORDOEZ, JORGE. La reforma administrativa en el Per. en: Derecho y Sociedad, Lima,
Editorial Derecho y Sociedad, no 21, 2003, p. 259.
12 FINOT, IVN. Descentralizacin en Amrica latina: teora y prctica. Santiago de Chile: Instituto
latinoamericano y del Caribe de planificacin econmica y social ILPES, 2001.
16
UPLA
2012
La descentralizacin administrativa ha sido definida como la transferencia de

responsabilidad para el planeamiento, manejo y la colocacin de recursos del
Gobierno Central a determinadas agencias, unidades subordinadas o diferentes
niveles de gobierno, autoridades semiautnomas, autoridades pblicas,
corporaciones, autoridades funcionales u organizaciones no gubernamentales
Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentracin, a la

devolucin y a la delegacin como mecanismos de la descentralizacin
administrativa, enfatizndose que en todos ellos debe primar la responsabilidad
funcionarial (accountability) ante la poblacin y las entidades fiscalizadoras por los
actos que desarrollen en el ejercicio de sus funciones, debido a que esta
responsabilidad maneja la discrecin como esencia de la descentralizacin
administrativa, que envuelve la delegacin de esa autoridad.
B. Descentralizacin Econmica.
Tambin entendida por algunos como privatizacin. Consiste en transferir el proceso

de asignacin de diferentes factores e insumos de produccin, de instancias poltico-
administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo este punto de vista, se puede
considerar a la privatizacin como una forma de descentralizacin, siempre que se
relacione con mecanismos de un mercado competitivo. Tomando el enfoque sobre la
provisin de bienes pblicos, se puede decir que la descentralizacin econmica se
relaciona ms que con la provisin de bienes pblicos, con la produccin de stos.
La descentralizacin econmica debe propender a la integracin horizontal entre las

regiones (a fin de lograr economas de integracin bajo una sola administracin
estatal), y la integracin vertical entre las regiones y Lima, y de sus entornos rurales
con sus ciudades-eje (complementando la produccin rural y la produccin y el
consumo urbanos).
17
UPLA
2012
El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qu nivel de gobierno determina la

base y la tasa de cada impuesto, qu nivel de gobierno se hace responsable de la
prestacin de un servicio especfico -por ejemplo, agua, salud, educacin- y cmo
equilibrar los desbalances horizontales -por ejemplo, diferencias de desarrollo, de
ingreso, de educacin y de pobreza- entre regiones.13
C. Descentralizacin Poltica.
Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralizacin poltica, el

hecho de que las autoridades a las cuales se har la transferencia de facultades
sean elegidas por los pobladores de la regin o localidad, y no simplemente
designadas por el gobierno central.
Las competencias transferidas en una descentralizacin poltica, esencialmente

normativas, sern ejercidas de forma autnoma por los gobiernos subnacionales,
respondiendo en ltima instancia a los pobladores que los eligieron y no al gobierno
central. Desde el enfoque econmico de la provisin de bienes pblicos, afirma Finot:
...slo habr descentralizacin poltica cuando se decide (por parte de los gobiernos
locales) qu, cunto y con qu recursos proveer...
La dimensin poltica del proceso (descentralizacin) responde a la necesidad de

vincular a los ciudadanos a las decisiones pblicas colectivas y dar a stas
legitimidad y capacidad de ser cumplidas y que ha cobrado importancia
principalmente como una reforma democrtica, dirigida a ampliar la "matriz de
oportunidades de participacin.
D. Descentralizacin Fiscal.
13LARIOS JOS, ALVARADO BETTY Y CONTERNO ELENA Documento Tcnico no. 7, PRODES pro-
descentralizacin. USAID, Lima Enero, 2004. pg. 575
18
UPLA
2012
Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de

asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia. Implica
reglas de eficiencia en la recaudacin tributaria, el uso eficiente de los recursos
pblicos, y reglas de responsabilidad fiscal para que contribuyan con la estabilidad
macroeconmica y la sostenibilidad de las finanzas pblicas.
Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Per son de
dos tipos:
a. Los recaudados directamente por dichos gobiernos y,

b. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos
hacia los gobiernos subnacionales.
Estos ltimos a su vez se subdividen en dos categoras:
1. los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos,

que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y,
2. los que provienen de los impuestos generales de la nacin.
Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los gobiernos
subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas dedicadas a la
explotacin de riquezas naturales y el Impuesto de Promocin Municipal (IPM). Por
otro lado, entre los ingresos generales del tesoro pblico que el gobierno nacional
transfiere a los gobiernos subnacionales, se encuentran aquellos que forman parte
de los programas sociales administrados por los gobiernos locales, tipo vaso de
leche por ejemplo, o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y
remuneraciones de maestros y servidores pblicos de los centros de salud en las
regiones.
Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Per carecen de fuentes de ingresos

tributarios propios directamente recaudados. El grueso de los recursos de estos
gobiernos proviene de transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las
19
UPLA
2012
mismas que pueden subdividirse en dos tipos de fuentes: aquellas provenientes de

impuestos destinados y aquellas provenientes de los recursos generales u ordinarios
del tesoro pblico.
A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia presupuestaria que

tienen los gobiernos regionales, stos continan demandando mayores
presupuestos. Sin embargo, las normas vigentes ya no contemplan ms recursos
que los que actualmente existen, salvo para el caso de fusiones entre dos o ms
regiones. En este eventual caso, la Ley de Descentralizacin Fiscal contempla que
tales regiones integradas percibirn tres tipos de recursos nuevos. Por un lado,
recibirn el 50% de los ingresos provenientes de 3 impuestos efectivamente
recaudados en la respectiva regin: el IGV (sin el Impuesto de Promocin Municipal),
el ISC y el impuesto a la renta de personas naturales.
Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los gobiernos

regionales debe ir aparejado con una clara asignacin de responsabilidades y
funciones a los mismos, as como con una demostrada eficiencia de ejecucin
presupuestaria por parte de ellos. Lo que ocurre actualmente en varios casos es que
los gobiernos estn recibiendo fuertes ingresos adicionales, sin mayores
responsabilidades ni competencias y sin tener la capacidad para ejecutar mayores
gastos especialmente de inversin.
En este sentido, sera interesante recoger lo que ya est estipulado para los
gobiernos regionales en la ley de Descentralizacin Fiscal, y aplicarlo tambin a los
gobiernos locales. En dicha norma, para el futuro, se establecen incentivos para
aquellas regiones que muestren mejoras en el esfuerzo fiscal, en funcin a metas de
recaudacin pre- establecidas. An no se ha determinado el procedimiento para
establecer dichas metas y tampoco se ha establecido el tipo de incentivos a otorgar.
20
UPLA
2012
Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento regional de las

polticas y planes relacionados con la explotacin racional de los recursos y el
manejo del ambiente; la cual se mantiene an insuficientemente operativizada por
esas carencias.
6. COMO SE HIZO POSIBLE LA DESCENTRALIZACION
El inicio de la descentralizacin democrtica fue posible por la confluencia de 3

factores principales:
En primer lugar, por la demanda de la fuerzas descentralistas y experiencias exitosas

de gestin locales basadas en procesos de gestin participativa y concertada que
desde hace ms de 2 dcadas se venan desarrollando en diversos lugares del pas.
Experiencias que han sido una de las fuentes importantes para el diseo del nuevo
marco normativo de la descentralizacin.
Pero el proceso de descentralizacin fue tambin fruto de grandes consensos

nacionales. El marco normativo bsico para darle curso, no hubiera salido adelante
si no fuera por el gran consenso nacional alcanzado entre todas las fuerzas y
partidos polticos en el Congreso de la Repblica. La reforma de los 12 artculos de
la Constitucin referidos al captulo de la descentralizacin, la Ley de Bases, la Ley
de Elecciones Regionales y Municipales, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,
todas ellas fueron aprobadas casi por unanimidad. No cabe duda que no hubiera
sido posible sancionarlas de otra manera, pues en la sociedad peruana y sobre todo,
en el Congreso de la Repblica, no hay hegemona de alguna fuerza poltica en
particular.14
Un tercer factor decisivo para el inicio del proceso descentralista fue la voluntad
poltica del gobierno del Presidente Toledo para llevarla adelante. El impulso al
14 THAIS DIAZ, IVN El proceso de Descentralizacin en el Per CEDEP lima 2005, pg. 12
21
UPLA
2012
proceso de descentralizacin es quiz uno de los mayores mritos y logros del

gobierno actual. En nuestro pas, dada la precariedad de la representacin poltica
as como la debilidad de la representacin social, es necesario tomar plena
conciencia de que la consolidacin del proceso de descentralizacin slo ser
posible si logramos la concurrencia de estos tres factores que hicieron posible
iniciarla.
A ello habra que agregar ahora el indispensable protagonismo de los nuevos

Gobiernos Regionales y Locales.
El diseo de los planes de desarrollo concertados y participativos de los Gobiernos

Regionales y Locales son esfuerzos que sobre la base de visiones de futuro
compartidas regionales-departamentales y locales, buscan producir procesos de
articulacin interinstitucional en funcin de estrategias y priorizaciones de programas
y proyectos para lograr el desarrollo integral de sus circunscripciones.
En funcin de dichos planes de desarrollo se busca articular los programas sociales y

la accin de todos los actores del desarrollo como los empresarios privados micro y
medianos, las empresas estatales, las organizaciones privadas de desarrollo y la
accin de los sectores del Gobierno Nacional.
7. LOS OBSTACULOS QUE BLOQUEAN EL AVANCE DESCENTRALIZADOR.
Entre los problemas y limitaciones15 ms serias que enfrentan la descentralizacin

podemos mencionar:
Estructura normativa confusa y desintegrada con parches y remiendos que no

responden a un diseo integral y concordado.
15MOLINA, RAL. Sistematizacin de experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales.

Informe de Consultora USAID-PRODES, Lima mayo 2010. pg. 43.
22
UPLA
2012
Estructura operativa compleja basada en tres sistemas diferentes; la nueva

normativa de la descentralizacin, la estructura de los antiguos Comits
Transitorios de Administracin Regional (CTAR) y los sectores transferidos del
gobierno central: las Direcciones Regionales Sectoriales (DIRES).
La autonoma limitada de los GR debido a la cercana supervisin del MEF,
prevista por ley, en la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin,
evaluacin y control de los presupuestos regionales.
Base territorial inadecuada basada en los antiguos departamentos y no en
espacios ms amplios (macro-regiones) que permitan mayor escala e
integracin econmica.
Capacidades profesionales y tcnicas limitadas derivadas en parte de las
barreras para ofrecer sueldos y salarios competitivos en relacin a los montos
de inversin disponibles.
Ausencia de mecanismos e incentivos para la cooperacin tcnica horizontal
entre GR, que permitan identificar, adaptar y elevar la escala de experiencias
innovadoras y exitosas en temas de gestin pblica, inclusin social,
emprendimientos productivos y manejo ambiental entre otras.
Preferencia poltica y normativa (SNIP) por las obras de infraestructura (fierro
y cemento) en desmedro de la inversin en capital humano y programas
sociales.
Aumento de la conflictividad basada en localismos y disputas sobre recursos
naturales (agua) y asignacin de canon y regalas, as como la poca o nula
disposicin de las autoridades regionales y locales para prevenir y mediar en
estos conflictos.
Quizs el factor comn detrs de muchos de estos problemas es la debilidad

institucional de los GR que se debe a mltiples factores; legislacin y normatividad
profusa y confusa; la complejidad y novedad del proceso de descentralizacin, la
falta de recursos humanos en calidad y cantidad suficiente, y la crisis del
crecimiento ya sealada. Pese a todo ello, la descentralizacin es un proceso
23
UPLA
2012
irreversible,16 responde no solo a una decisin poltica sino tambin a la necesidad y

al reclamo ciudadano de acercar la gestin pblica a la poblacin local y atender
mejor a la diversidad de oportunidades y problemas que tiene una poblacin tan
heterognea como la peruana.
Este reto implica promover una mayor responsabilidad de electores y organizaciones

regionales y locales, pblicas, privadas y de la sociedad civil, para construir y
participar en una visin compartida para el desarrollo regional y nacional. Quizs
tomando como base estas visiones compartidas puedan ir superndose los conflictos
en los que predomina una miope visin cortoplacista y localista, para lograr una
integracin basada en la diversidad que el pas reclama.
8. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN

Y REGIONALIZACIN.
El tema de la descentralizacin aparece en los primeros lugares de la agenda

gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y polticas pblicas que
configuran avances importantes pero an insuficientes para contrarrestar el perfil
centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato poltico-administrativo.
Mientras este desfase ocurra, se alejarn las posibilidades satisfacer objetivos de
desarrollo equitativos y sostenibles para el pas en su conjunto. Bajo este argumento,
se trata de develar los orgenes o causas estructurales del centralismo y del
inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar los patrones que
rigen la economa y la estructura del Estado.
Estas son, a nuestro entender las cuestiones pendientes para alcanzar la efectiva
descentralizacin en el Per:
16ARAMBURU , CARLOS Procesos de Regionalizacin y Descentralizacin del Estado PNUD Informe de

Evaluacin Final 2006-2010, Lima Octubre 2010 pg. 10
24
UPLA
2012
a. Se aprecian vacos en los contenidos programticos de las organizaciones con

una visin descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No
Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales,
Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), estas debieran empujar a los
contendores electorales (en la poca justa) para explicitar sus propuestas
descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad ser ms
eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias
detectados. Quiz sea el Acuerdo Nacional el escenario ms adecuado para
auspiciar estos intentos, considerando que la octava Poltica de Estado del
Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor
b. La reforma o modernizacin del Estado en general y del Poder Ejecutivo en

particular debieran considerar la insercin en la arquitectura gubernamental de
estructuras orgnicas y mecanismos de gestin que garanticen la mejor atencin
a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendran que precisarse con mayor rigor
las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno (Nacional,
Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la denominacin
Regional es una ficcin transitoria de espacios cuya cobertura alude finalmente
a conglomerados departamentales o provinciales aunados por expectativas y
potencialidades comunes.
c. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinacin Intergubernamental

(CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su
desempeo, como son la confusa representacin de los Gobiernos Municipales y
la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestin es
fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanismo
idneo para articular y consensuar estrategias de gestin y polticas de desarrollo
compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno.
d. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde el

Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Pblicos Descentralizados,
25
UPLA
2012
Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Sin

embargo, ests no se han acompaado de modo paralelo o, mejor an, de
manera previa, con los recursos humanos, logsticos y financieros suficientes. El
resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuacin del ritmo y de la
calidad del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a este fenmeno
perverso:
a) El reforzamiento sustantivo de los programas de capacitacin aplicados a

los cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en
materia de proyectos, presupuestos, planeamiento estratgico y gestin
gerencial,
b) Estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles
en el desenvolvimiento de sus funciones.
e. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las

Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad
Ministerial, y el desempeo de las Gerencias de los Gobiernos Regionales.
Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las
Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, polticas y
proyectos seguirn amenazados por su incompetencia y se mantendrn
mecanismos burocrticos ineficientes y onerosos.
f. Es tambin pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes

Gobernadores, considerando que, en trminos orgnicos, se superponen o
conflictan con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; complicando
la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.
g. Deberan ser mucho ms categricas y explcitas las estrategias dedicadas a

reordenar econmicamente el territorio. Siguen siendo frgiles y extremadamente
26
UPLA
2012
h. parciales y desconectadas entre s, en todos los estratos del Gobierno, las

polticas dedicadas a armar corredores o circuitos econmicos sustentados en
redes viales y energticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestin
integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construccin de espacios
amplios donde se generen economas de escala para atender con mayor
eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y los servicios
a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno.
Dentro de esta temtica territorial, han sido dbilmente tratados los agudos conflictos
sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional, abusivo y
depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no renovables. El
desbosque masivo, la contaminacin de las tierras y aguas por los relaves mineros
constituyen un riesgo grave que ni la prctica regulatoria del Estado ni la
normatividad han sido capaces de revertir. A este respecto, es cada vez ms claro
que tendr que ser el Estado envuelto por objetivos de desarrollo sostenible y de
respeto a los derechos de las mayoras, donde tambin se incluyen a las
Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendr que arbitrar equitativamente los
lmites de las actividades extractivas cuando comienzan a amenazar la pulcritud del
ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el mantenimiento de las
Reservas Naturales tanto como las reas de Amortiguamiento y los cursos de agua.
Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalizacin, en el sentido

de que all no se delimitarn Regiones formales, como entidades de gobierno con
sus respectivas autonomas polticas y administrativas. La opcin planteada por la
Secretara de Descentralizacin propone ms bien escenarios territoriales
alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposicin para articular
vocaciones econmicas, geogrficas, culturales e institucionales; as como proyectos
de inters comn. Se asume que la maduracin real de estas vocaciones viabilizar
progresivamente la configuracin de Regiones formales (macroregiones); evitando
as las frustraciones de los ejercicios regionalizadores anteriores; particularmente del
ocurrido en el Referendum de octubre del 2005.
27
UPLA
2012
La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinacin Interregionales, Regiones

Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobiernos
Regionales Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de articulacin
e integracin de territorios. Sin embargo, son notorias las dificultades y conflictos que
surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional y presupuestario de
programas o proyectos en esa diversidad de formaciones institucionales, algunas de
las cuales carecen incluso de soportes legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la
determinacin de procedimientos y normas reguladoras para la designacin de
unidades ejecutoras y programadoras en cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos
de Ejecucin, bajo el patrocinio de la Secretara de Descentralizacin y del Ministerio
de Economa y Finanzas.
Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de

participacin popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a los
procesos de formulacin, ejecucin y monitoreo de los Planes de Desarrollo
Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales y
Regionales Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a
travs de los Informes de la Defensora del Pueblo y de la Mesa de Concertacin
para la Lucha contra la Pobreza, que, en la prctica, estos mecanismos son, en un
alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de situacin se debe a que los
Talleres, las convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que
persevera una conducta de parte de la poblacin que no es favorable a involucrarse
en debates colectivos an si estos tocan temas que la afecta directamente.
La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se consignan
recursos pblicos para las instancias regionales departamentales y locales o
municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se trata de
un asunto crucial para los procesos de descentralizacin. En efecto, y a pesar de la

configuracin de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar en la reforma
28
UPLA
2012
fiscal con una ptica descentralista, se mantienen latentes una serie de

ambigedades, inercias y deformaciones que tendrn que corregirse. Entre ellas:
a) la relativamente baja carga tributaria (alrededor del 13 15% del PIB)

para solventar el gasto pblico en las magnitudes que permitan responder a
las demandas crticas,
b) la distribucin inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre
los sectores e instancias territoriales de gobierno,
c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon,
sobre canon y regalas; as como los Fideicomisos establecidos por algunas
empresas mineras y los Fondos de Solidaridad que tambin algunas
empresas Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son
muy voltiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias
empresariales, tal como fue originalmente concebido,
d) prcticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,
e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captacin
impositiva en la forma de impuestos directos.
9. CONCLUSIONES
Regionalizacin es una forma de organizacin del Estado destinada a acercar

el Poder a todos los confines territoriales que lo conforman, logrando con ello
la integracin de los Pueblos y su participacin en la vida poltica y econmica
del Pas.
El Per a lo largo de su historia ha tenido episodios de descentralizacin que
al poco tiempo fueron dejados de lado por falta de continuidad y visin futura.
Toda descentralizacin en el Per debe pasar por una reforma del Estado, ya
que si no es eficiente y capaz de organizarse para atender los requerimientos
de las regiones, no podr esperar xito, Esa reforma pasa por redefinir los
roles y responsabilidades del Gobierno Central y las regiones a fin de evitar
confrontaciones y disputas de poder.
29
UPLA
2012
La descentralizacin es el eje de la regionalizacin, pues le permite acceder a

una descentralizacin administrativa, poltica, econmica y fiscal, los cuales
son herramientas de progreso para las regiones.
Sin embargo se puede advertir que las mayores dificultas en el avance del
proceso estn dadas por la subsistencia de funciones superpuestas entre los
ministerios y las autoridades regionales, as como un estrecho margen de
autonoma que el MEF concede para la elaboracin de los presupuestos
regionales.
Del mismo modo es evidente que hace falta una capacitacin y adiestramiento
de profesionales y tcnicos en las Regiones para un mejor uso del
presupuesto asignado, siendo frecuente que muchos recursos econmicos se
quedan sin poder ser empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta
de capacidad a la hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto
requieren las regiones.
10. BIBLIOGRAFIA
CONTRERAS, CARLOS Centralismo y Descentralizacin en la Historia del Per

Revista del Instituto de Estudios Peruanos, Serie II No. 04, Lima 2000.
SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLS Y HERNANDEZ

MAX, Democracia y Buen Gobierno. Hacia la gobernalidad democrtica en el Per,
AGENDA, Lima 1996.
BREWER-CARIAS, ALLAN R. Reflexiones sobre la descentralizacin poltica y el

Estado Universidad Externado de Colombia, Santa F de Bogot, 1996.
BLUME FORTINI ERNESTO. La Descentralizacin en la Constitucin del Per

(Avances, retrocesos y reforma constitucional)
30
UPLA
2012
VSQUEZ BARQUERO, ANTONIO. Desarrollo Econmico Local y

Descentralizacin: Aproximacin a un marco conceptual. CEPAL/GTZ, Madrid 2000.
LIJPHART, AREND. Modelos de democracia. Editorial Ariel, Barcelona 2000

.
AMPUERO, ADA, La Descentralizacin de los servicios de educacin y salud en el
Per: una mirada panormica. ESAN-USAID, Lima: 1999.
DANOS ORDOEZ, JORGE. La Reforma Administrativa en el Per. En: Derecho y

Sociedad, Lima, Editorial Derecho y Sociedad, No 21, 2003.
FINOT, IVN. Descentralizacin en Amrica Latina: Teora y Prctica. Santiago de

Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social
ILPES, 2001.
ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES (ANGR) Aportes de los

gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralizacin (2006-2009)
Sinco Editores SAC Lima 2010.
NEYRA GONZALES, El desarrollo regional en el Per Editorial UCSM, Lima 2011.
31
UPLA
2012
CAPITULO II
DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION
La constitucin de 1979 propona que las regiones se constituyesen sobre la base de

reas geo-econmicas contiguas aprobadas por ley, a iniciativa del ejecutivo y del
pedido de las corporaciones departamentales de desarrollo. Esta propuesta fue
catalogada por los analistas como verticalista17, por su forma de implementacin.
Para la norma constitucional, las regiones son bsicamente entes de ficcin jurdica
que surgen y se mantienen en el tiempo, a partir de las creaciones artificiales de la
ley. Dicha ley deba ser elaborada por los expertos del ejecutivo con la gran
deficiencia de no recoger la opinin de los pobladores y de sus representantes
regionales.
Desde su planteamiento y discusin, la propuesta fue

tipificada como una clara imposicin de uno de los
rganos del Estado (poder ejecutivo) en desmedro de los
objetivos perseguidos. Para una gran parte de la
oposicin, exista el convencimiento que las regiones
deban ser entes geogrficos, sociolgicos e histricos
con caracteres afines; es decir, que las regiones deban
surgir como circunscripciones administrativas impulsadas
por la voluntad espontnea y persistente de los pueblos y
no por imposicin del Estado.18
17 Verticalismo en el sentido de ausencia de participacin de las personas o pueblos a quienes iba dirigida
el beneficio de la norma.
18 CHIRINOS SOTO ENRIQUE. La nueva Constitucin al alcance de todos, Editorial Andina, Lima, 1980, pp.
318
32
UPLA
2012
Aunque no se trat de una propuesta original, pues la tendencia era ya un clamor

poltico que supieron recoger las mayoras polticas de la Constituyente de aquel
entonces.
La Constitucin de 1979 introdujo, a nivel de normativa constitucional, cambios

importantes e inditos, dando paso a lo que Pedro Planas denomina el consenso por
la regionalizacin que abarc desde 1979 hasta 1989.
Al respecto afirma que La Asamblea Constituyente de 1979 tena que poner trmino
a este sistemtico centralismo, garantizando un ntido proceso de descentralizacin
mediante un conjunto de plazos y cronogramas insertos en la Constitucin, que
inclusive instaban al gobierno constitucional a efectuar una inmediata convocatoria a
elecciones municipales. 19
2. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): Los albores del proceso

descentralista.
Durante el gobierno de Fernando Belande Terry, en

1984 se aprob el Plan Nacional de Regionalizacin,
que fij sus objetivos y metas en la descentralizacin
administrativa.
Tal vez uno de los importantes avances por

desarrollar los departamentos se dio durante el
segundo perodo de gobierno del arquitecto Belaunde
(1980-1985), con el restablecimiento de las
Corporaciones Departamentales de Desarrollo
PLANAS SILVA, PEDRO. La Descentralizacin en el Per republicano (1821-1998). Auspiciado por la

19
Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Grfica S.A. Lima, 1998, pg. 559
33
UPLA
2012
CORDES creadas durante el gobierno de Oscar R. Benavides (1963-1968), y que

fueron desactivas por la dictadura militar de Velasco Alvarado.
En el periodo de gobierno de Accin Popular se logr convertir a las CORDES en

organismo desconcentrados de desarrollo, con autonoma econmica y de decisin
en los departamentos, logrndose importantes obras de alcance nacional,
departamental y local como de infraestructura vial, habitacional, educativa, social,
econmica y productiva que hasta la fecha perduran. A nivel de las localidades ms
deprimidas del pas, se dio impulso de manera destacable al programa de
Cooperacin Popular COOPOP, creadas durante este gobierno, con participacin
activa de la poblacin local, dotando a los sectores ms pobres de la infraestructura
bsica y elemental.
3. El Primer Periodo de Alan Garca (1985-1990)
Durante el primer gobierno del presidente Alan Garca Prez se promulga el 16

marzo de 1987 la Ley de Bases de la Regionalizacin Ley 24650 20. El marco legal de
entonces puso como lmite la existencia de 12 regiones, lo que gener un problema
en la integracin de los departamentos y provincias contiguas en ellas., la creacin
de las regiones fue apurada por razones de clculo poltico.
Muchas provincias y departamentos hicieron sentir su desacuerdo con la

conformacin, por haber sido incluidos en una regin junto con otros con quienes
jams haban tenido contacto alguno. Tal fue el caso de la regin de La Libertad-San
Martn donde el departamento de San Martn, a travs de marchas y movilizaciones
bastante violentas, logr que se respete su autonoma departamental y tambin que
sea separado definitivamente de la regin en que haba sido colocada.
20 LEY DE BASES DE REGIONALIZACIN NO 24650 QUE FUE PUBLICADO EL 11 DE FEBRERO DE 1988.

34
UPLA
2012
El 13 julio de 1989: Mediante la Resolucin Suprema 132-89-PCM se convoca a

consulta popular en varias localidades del pas, para que la poblacin se pronuncie
sobre demarcacin regional. El 19 julio de 1989 se aprueba el reglamento de la Ley
2507721, sobre la primera eleccin de los representantes a asambleas regionales. El
12 noviembre del mismo ao: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a
sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8
abril de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las autoridades
de las regiones Nororiental del Maraon; San Martn-La Libertad; Gran Chavn;
Andrs Avelino Cceres; Los Libertadores-Wari; Inka.
Siguiendo el orden cronolgico y en plena vigencia de la Constitucin del 79,

mediante un referndum realizado el 24 de febrero de 1991 (durante el gobierno de
Fujimori), la poblacin del ex Departamento de San Martn decidi separarse de la
Regin Vctor Ral Haya de la Torre22 (San Martn La Libertad), derogndose por
consiguiente la ley de creacin.
4. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)
El autogolpe dado por Fujimori en 1992 no solo signific

la disolucin de los gobiernos regionales sino tambin la
liquidacin de un sistema de planificacin del desarrollo.
Este, a partir del Instituto o Nacional de Planificacin
(INP), engarzaba los diversos sectores y las instancias
de los mbitos nacional, regional y local. Este sistema
buscaba concordar y dar coherencia a las polticas de
desarrollo en sus diferentes mbitos.
21A TRAVS DEL DS 060-89-PCM

22La regin Vctor Ral Haya de la Torre es la regin que se cre durante la primera iniciativa de
regionalizacin en el ao 1988 durante el gobierno del presidente Alan Garca Prez y fue integrada por las
provincias de los departamentos de San Martn y La Libertad.
35
UPLA
2012
Las funciones del INP fueron asumidas en parte por el Ministerio de Economa y
Finanzas y por el Ministerio de la Presidencia; posteriormente las asumi la
Presidencia del Consejo de Ministros. Desde entonces prim en el pas una visin
centralista de desarrollo sectorial, en desmedro de una visin de desarrollo integral23.
El Ministerio de Economa y Finanzas privilegi el aspecto presupuestal, optando por
una poltica de asignacin de recursos en funcin de las urgencias de la coyuntura
y de la disponibilidad presupuestal, sin obedecer a un plan nacional y regional que
planteara el desarrollo en el mediano y largo plazo.
El proceso de descentralizacin en cierne fue socavado en sus dbiles cimientos por

el autcrata ex presidente Alberto Fujimori ya que durante el Gobierno central de ese
entonces se anul anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista
reemplazndolas por los Consejos Transitorios de administracin Regional (CTAR)
asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a
nuevas autoridades.
Con la creacin del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el ao 1992, los

CTARES tomaron ms poder debido a que este ministerio se convierte en el ente
coordinador con las regiones proporcionndoles ms recursos. Segn la constitucin
aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES deban ser elegidas en el ao
1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo ms bien la
creacin de 12 CTARES ms de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los
departamentos del Per deban ser convertidos en regiones administradas por el
Poder Central.
El presidente Regional era elegido por el Presidente de la Repblica y esta autoridad

acordaba con un Consejo de Coordinacin conformada por los alcaldes provinciales.
23 No obstante, UGARTE UBILLA sostiene que Esta Constitucin confiere a los gobiernos subnacionales
autonoma poltica en los asuntos de su competencia, adems de la autonoma econmica y administrativa
Establecida en la anterior (CP79). sta es una diferencia notable porque limita la interferencia poltica
directa del Gobierno nacional. Ver El proceso de descentralizacin en el Per en Revista Dilogo Poltico
, pg. 97
36
UPLA
2012
De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del

Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la macroceflica Lima.
Con el autogolpe del 92 desaparecieron las instancias de coordinacin del desarrollo

en el mbito regional. Aunque algunos Consejos Transitorios de Administracin
Regional (CTAR) mantuvieron la responsabilidad de la ejecucin de algunos
proyectos sueltos realizados con fondos de la cooperacin internacional, no
articularon una visin de conjunto24. Si bien algunos CTAR llegaron a elaborar planes
departamentales de desarrollo, estos se quedaron en el papel. 25
Por otra parte, no hubo los recursos requeridos para desarrollarlos, ya que estos
estaban en manos del gobierno central. Todo lo anterior ofreci un cuadro muy
semejante a la bblica Torre de Babel. Al visitar las provincias hallamos una serie de
proyectos que, pese a proclamar su voluntad de desarrollar las regiones ms pobres
del Per, se expresan en lenguajes distintos y muestran una gran descoordinacin
entre s. Tal cosa dificulta que se articulen en un esquema de desarrollo regional
sostenible. As, en una misma provincia pueden coincidir programas desarrollados
por diversas entidades pblicas sin que exista entre ellos la coordinacin necesaria
(FONCODES, PROMUDEH, PRONAA, INRENA, INADE, etc.
Al respecto, Garca Belande26 nos dice: La Constitucin de 1993 tambin

consagr las regiones, pero lo hizo en el papel, sin autoridades, sin competencias,
sin rganos de direccin y sin recursos. Estuvieron pintadas en la pared, pues no
sirvieron para nada y jams se instalaron. Ms bien, a travs del Ministerio de la
Presidencia, se inici un lento pero eficaz proceso de centralizacin del pas, a tal
extremo que a los pocos meses todo dependa del poder Ejecutivo. Se lleg de esta
24 MARCOS JAIME, El proceso de Regionalizacin en el Per Revista Nueva Sociedad no. 142, Marzo -
Abril 1996 , pg. 126
25 SANCHEZ HERNANI, ENRIQUE, Planificacin descentralizada del desarrollo Documento de Trabajo
No. 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre del 2003, pp. 17

26 GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. Pg. 13 visto el 01 ABR 2012 en :
http://www.garciabelaunde.com/articulos/descentralizacionenelperuactual.pdf
37
UPLA
2012
manera a un hipercentralismo, en dimensiones que jams antes existieron. Fue,

pues, un retroceso notable.
5. EL GOBIERNO DE TRANSICIN: VALENTN PANIAGUA.
Con el derrumbe del rgimen de la autocracia se inici la transicin a la democracia.

El Congreso nomin Presidente al Dr. Valentn Paniagua el que convoc y realiz
elecciones libres, en las que sali elegido el Presidente Alejandro Toledo, y se eligi
un Congreso unicameral de composicin en distrito mltiple departamental, para un
perodo de cinco aos, todo ello vigente todava en la Constitucin de 1993.
Durante el Gobierno de Transicin de Valentn

Paniagua se logr un cambio positivo: se inici
un proceso de elaboracin de planes
concertados de desarrollo que deberan servir de
base para la elaboracin de los presupuestos
participativos. Este proceso fue coordinado por
los Consejos Transitorios de Administracin
Regional (CTAR) y las mesas departamentales
de lucha contra la pobreza, y signific un
importante avance, pues consigui lo siguiente:
Gener una discusin pblica y participativa sobre las estrategias y prioridades del
desarrollo.
Logr identificar, a travs de diversos talleres distritales, provinciales y

departamentales, un cuadro de necesidades. Tambin se recogi la percepcin de la
poblacin sobre los principales problemas que enfrenta implic un ejercicio de
asignacin de los recursos con criterio de equidad.
38
UPLA
2012
Cabe reconocer que el sistema de planificacin de los aos noventa mostraba ciertas
seas de obsolescencia y burocratismo, mostrando rasgos fuertemente estatistas.
Frente a ello, sin embargo, lo adecuado hubiera sido actualizar la metodologa de
planificacin en lugar de liquidarla.
Sin embargo, y no obstante la finalidad transitoria del gobierno del Dr. Paniagua. Se
pudo notar una decidida vocacin por sentar las bases legales que reencaminaran el
avance del proceso regionalizador.
6. El Gobierno de Alejandro Toledo
Con fecha 6 de marzo de 2002, se sancion la Ley 2768027 que modific el ttulo
sobre la descentralizacin de la Constitucin vigente de 1993, modificndolo
sustancialmente, e introduciendo, esta vez, un modelo regional ms definido (esta
modificacin, por ser poco conocida, se inserta como anexo). En sntesis, esta
modificacin constitucional ha afinado el modelo municipal, restaurando algunas de
las facultades que la dictadura de Fujimori haba cercenado, y precisando las
regiones, que antes existan slo en el papel.
El nuevo contexto plantea una situacin diferente en cuanto a la formulacin de los

planes de desarrollo concertados, por los siguientes motivos:
Se cuenta con nuevas autoridades regionales democrticamente elegidas,

con una legitimidad que no tenan los CTAR. Las regiones asumen, de
acuerdo con la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley N 27867), la
misin de promover el desarrollo regional.
27 Ley de Reforma Constitucional del captulo XIV del ttulo IV, sobre descentralizacin.
39
UPLA
2012
En reemplazo de las mesas de lucha contra la pobreza se crearon los

Consejos de Coordinacin Regional, con participacin de los alcaldes
provinciales y distritales y de las organizaciones de la sociedad civil.
Es indudable que los anteriores planes departamentales concertados son un insumo

importante para la elaboracin de los nuevos. Ellos contienen la informacin bsica
de los departamentos y las propuestas generales para el desarrollo regional. Pero
tambin muestran ciertos lmites y requieren ser readecuados a la luz del nuevo
escenario regional.
All se proponen grandes objetivos y metas, sin especificar cmo lograrlas y sin
definir prioridades que permitan puntualizar cules son los primeros pasos a seguir.
Encontramos en ellos una yuxtaposicin de grandes lineamientos, con una sumatoria
de pequeos proyectos. Se evidencia, por tanto, la falta de propuestas intermedias
que articulen ambas dimensiones.
Revisando, por ejemplo, las propuestas de polticas sociales, encontramos en gran

parte de los planes de desarrollo la apuesta por un panorama ideal, proyectndose
una educacin ptima en todos los niveles (bsica, primaria, secundaria, tcnica y
superior), que abarca tanto los aspectos de infraestructura como los de estructura
curricular. En un contexto de recursos restringidos, no se especifica cul es el orden
de prioridades ni tampoco los pasos concretos para lograr estos objetivos. Algo
similar sucede en el tema de la salud y en los dems mbitos.
De igual modo, en los planes concertados previos encontramos solo raramente un

diagnstico especfico sobre los problemas que se enfrentan en la gestin del
desarrollo como: la capacidad de gerenciar el desarrollo por parte del gobierno
regional y los gobiernos locales, el porcentaje de recursos se destina a la inversin,
el nivel de formacin de los funcionarios y empleados, el grado de eficiencia en la
prestacin de servicios etc.
40
UPLA
2012
En noviembre del 2001 se inicia la discusin de la Reforma Constitucional del

Captulo XIV referida al proceso de Descentralizacin. El 22 de julio del 2002 se
concerta con los partidos polticos y representantes de la sociedad un ambicioso
conjunto de polticas nacionales de largo plazo denominado Acuerdo Nacional,
donde la descentralizacin ocupa un lugar preeminente. En marzo del 2002 se
convoca a elecciones para elegir a los Presidentes Regionales junto con los alcaldes.
El 20 julio del 2002 se aprueba la Ley de Bases de la Descentralizacin N 27783. En

setiembre del 2002 se conforma el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND).En
noviembre del 2002 se eligen Presidentes Regionales junto con los alcaldes para el
periodo 2003-2006.
A. Ley de Bases de la Descentralizacin.
En julio del ao 2002 se promulg la Ley

de Bases de la Descentralizacin (El
Peruano 2002, Ley 27783) que, adems
de finalidad, principios y objetivos
polticos, econmicos, administrativos,
sociales y ambientales define aspectos
como territorio, gobierno, jurisdiccin,
autonomas, normatividad y
procedimientos. Asimismo, establece
competencias de los gobiernos
regionales y locales como tambin las
reglas, mecanismos y procedimientos
para la conduccin y ejecucin del proceso de descentralizacin y crea el Consejo
Nacional de Descentralizacin con la responsabilidad y los recursos para impulsar la
descentralizacin y se encarga de disear instrumentos complementarios para la
41
UPLA
2012
creacin de los gobiernos regionales en el siguiente proceso electoral, previsto para

noviembre de ese ao.28
B. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
Se promulga el da anterior a la eleccin de los veinticinco presidentes regionales y

de los alcaldes provinciales y distritales. La Ley 27867 (El Peruano, 2002), con base
en la antes citada, establece principios rectores de la gestin regional, sus
competencias generales y especficas, la organizacin, recursos, atribuciones,
procedimientos, regmenes y funciones. Adems regula el proceso de transferencia
de los activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administraciones Regionales
(CTAR), que durante diez aos fueron entidades regionales subordinadas al poder
poltico nacional.
c. Ley de Incentivos para la Creacin de Regiones
Esta Ley (El Peruano, 2002, Ley 28274) tuvo por objeto promover la integracin
territorial, poltica y administrativa de los actuales departamentos para crear
competitividad regional. Los incentivos consideraban aspectos financieros y
tributarios, fundamentalmente. Las iniciativas podan ser promovidas por los
presidentes regionales, los partidos polticos o los vecinos.
Se dej al margen de la promocin y de las juntas de coordinacin a los alcaldes.

Las iniciativas deban ser expresadas en un expediente tcnico que evaluara el CND
para convocar a un referndum y constituirse como tal. El resultado de la consulta
fue adverso y subsisten los actuales departamentos, que son sedes de gobiernos
regionales, pero no se crearon regiones como mbitos jurisdiccionales.
7. ALAN GARCA: SEGUNDO PERODO
El gobierno de Alan Garca se inaugur con un discurso de compromiso explcito con

la reforma descentralista. En su primer Mensaje a la Nacin anunci que gobernara
28 UBILLA ALVARO, OP. CIT. PG. 78

42
UPLA
2012
conjuntamente con las autoridades regionales y locales. En octubre de 2006, en la

presentacin de las 20 medidas para relanzarla, busc proyectar una imagen
comprometida con el proceso. Al igual que en muchos otros aspectos de la gestin
del gobierno, los hechos han estado muy distantes de las palabras y ninguna poltica
se ha orientado a resolver los problemas que han limitado la descentralizacin.
El anuncio de transferir el ciento por ciento de las funciones de la manera ms rpida

posible se ha reducido a un procedimiento burocrtico que no modifica la estructura
del poder. Se han creado programas paralelos en los ministerios que duplican las
funciones supuestamente transferidas; se carece del clculo de costos de las
funciones compartidas y exclusivas de los gobiernos regionales que sustente
tcnicamente la transferencia de los recursos; y tambin falta una visin integradora
de la transferencia que permita a los gobiernos regionales formular polticas y
estrategias regionales de desarrollo.
El incremento de los recursos para los gobiernos regionales y locales proviene del
canon, las regalas y el FONCOMN, que son polticas aprobadas antes de 2006 y
que hoy, en un escenario de crisis, se vern seriamente afectadas. Ejemplos
concretos de esta situacin son los siguientes: el estancamiento de la
descentralizacin de los recursos pblicos en los mismos niveles porcentuales que al
inicio del gobierno; el frreo control de la burocracia del MEF sobre la formulacin y
gestin del presupuesto nacional, lo que afecta la autonoma de los gobiernos
regionales y locales; la negativa del MEF para trabajar seriamente una propuesta de
descentralizacin fiscal, que incumple as acuerdos tomados con el presidente Alan
Garca. stos son indicadores claros de que en este aspecto persiste el centralismo
de una tecnocracia que se impone por encima de las autoridades elegidas e incluso
de las leyes. Con la crisis econmica, estas circunstancias se han hecho ms
evidentes, ya que la estrategia del gobierno pasa por incrementar an ms el control
de los recursos. 29
29BOLVAR OCAMPO, ALBERTO. La Importancia de la Geopoltica y Geoestrategia en los planes de

desarrollo, visto el 01 abr 2012 en CEPLAN.GOB.PE
43
UPLA
2012
El discurso a favor de la regionalizacin termin en el incumplimiento del compromiso

presidencial de apoyar a las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) y del anuncio
de las denominadas regiones piloto, las cuales hasta el da de hoy carecen de
sustento normativo y del apoyo necesario para dotarse de contenido y capacidad
operativa, a pesar de la buena disposicin de varios presidentes regionales.
La resistencia del gobierno a conformar el Consejo de Coordinacin

Intergubernamental, definido en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, es una clara
muestra de que se carece, en las altas esferas del poder, de la voluntad efectiva para
generar marcos institucionales vinculantes sobre la conduccin del proceso de
descentralizacin. Son positivas las reuniones que promueve la Presidencia del
Consejo de Ministros y la Secretara de Descentralizacin con la ANGR, AMPE y
REMURPE, as como la apertura al dilogo de algunos ministerios como Salud,
Agricultura y el MIMDES. Pero es evidente que no estamos ante una poltica del
Presidente y del partido de gobierno.
Las campaas sistemticas del APRA y de una buena parte de la clase poltica
contra los mecanismos de participacin y concertacin ciudadana buscan
contraponer la democracia representativa a la participativa en regiones y localidades.
El objetivo es generar condiciones favorables para suprimir los mecanismos de
concertacin de la gestin pblica con los principales actores sociales y polticos. El
argumento es que son una traba para la eficiencia en la gestin de los recursos. No
cabe duda de la necesidad de hacer cambios en estos mecanismos, pero no hay
sustento alguno para sealar que afectan la capacidad de gestin de los gobiernos
regionales y locales. Los desempeos muy buenos de algunas autoridades que
promueven la concertacin demuestran categricamente que se trata de un
argumento falaz que busca bloquear toda posibilidad de que la sociedad organizada
tenga un rol activo en la gestin pblica.
44
UPLA
2012
El gobierno del APRA apuesta a seguir concentrando las decisiones polticas y la

asignacin de los recursos. El resultado de esta estrategia, que cuenta con el apoyo
de un amplio sector de la clase poltica y de los grupos de poder econmico, es el
estancamiento del proceso.
7. CONCLUSIONES:
A partir del gobierno de Valentn Paniagua, se puede observar una sostenida

voluntad de llevar a cabo el proceso de regionalizacin en el Per, sobre todo
despus de la firma del Acuerdo Nacional, lo que ha permitido incluir como
poltica de Estado la descentralizacin del pas en beneficio de las regiones.
La Constitucin del 79, planteaba una integracin territorial en base a criterios

geoeconmicos dirigida por el propio Estado, en base a criterios sociolgicos
e histricos, que, sin embargo, al no contar con la participacin real de los
propios habitantes de las regiones, no lleg a implementarse.
Durante el primer Gobierno de Alan Garca , se quiso imponer la conformacin

de macro-regiones sin tener en cuenta la opinin de los pobladores, as por
ejemplo fracas el intento de unir a la Libertad con Amazonas, poco tiempo
despus de su conformacin va Decreto Supremo. Eso demuestra que en
materia de regionalizacin hay que ser sumamente democrticos.
En el gobierno de Fujimori, se pudo observar un retroceso en el avance de las

descentralizacin, al punto de dejar en manos de las CTAR (Comit
Transitorio de Administracin Regional) a las regiones, confirmado de esta
manera su proyecto centralista y autoritario.
45
UPLA
2012
8. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
CHIRINOS SOTO ENRIQUE. La nueva Constitucin al alcance de todos, Editorial

Andina, Lima, 1980.
PLANAS SILVA, PEDRO. La Descentralizacin en el Per Republicano (1821-

1998). Auspiciado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Grfica S.A.
Lima, 1998,
UGARTE UBILLA El proceso de descentralizacin en el Per en Revista Dilogo

Poltico, Lima 2005.
MARCOS JAIME, El proceso de regionalizacin en el Per Revista Nueva

Sociedad No. 142, Marzo -Abril 1996 , pg. 126
SANCHEZ HERNANI, ENRIQUE, Planificacin descentralizada del desarrollo

Documento de Trabajo No. 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre del 2003.
GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. Pg. 13 visto el 01 ABR 2012 en:

http://www.garciabelaunde.com/articulos/DescentralizacionEnElPeruActual.pdf
BOLVAR OCAMPO, ALBERTO. La importancia de la Geopoltica y Geoestrategia

en los Planes de Desarrollo, visto el 01 ABR 2012 en CEPLAN.GOB.PE
46
UPLA
2012
CAPITULO III
DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN LEY N 27783.
1. SITUACIN ACTUAL DEL PROCESO
a. ANTECEDENTES30
Los principales momentos por los que pasa la descentralizacin son:
2002: Luego de aprobarse la Ley de Bases (Ley N 27783), se aprob la Ley

de Demarcacin y Organizacin Territorial y la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales.
2003: Se aprob la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley Marco del

Presupuesto Participativo, y se inici la transferencia de responsabilidades del
gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
2004: Se caracteriz por la aprobacin de la Ley y Reglamento del Sistema de

Acreditacin, la Ley y Reglamento de Incentivos para la Integracin y
Conformacin de Regiones y la Ley de Descentralizacin Fiscal.
Adicionalmente, se continu con el proceso de transferencia de
responsabilidades y se universaliz la formulacin del presupuesto
participativo.
2005: Lo ms relevante fue el referndum para la conformacin de regiones,

en que el 69% de los electores vot por el NO, ninguna regin se conform y
slo en el departamento de Arequipa se obtuvo una votacin mayor al 50%
ms uno.
2006: Fue un ao marcado por las elecciones generales a inicios de ao y las

elecciones regionales y locales en el mes de noviembre, que tuvo avances
30CONGRESO DE LA REPBLICA: EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN, PERIODO

LEGISLATIVO 2007- 2008.
47
UPLA
2012
muy limitados en el proceso de descentralizacin. Lo ms destacable fue el

Shock de Descentralizacin que consisti en el anuncio por el nuevo
gobierno de 20 medidas descentralistas en el mes de octubre, de las cuales la
mayor parte se refirieron a acelerar la transferencia de funciones y activos del
gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
El Congreso, por su parte, aprob la eliminacin de las prefecturas y

subprefecturas, y estableci que corresponde a los Presidentes Regionales
designar y cesar a los directores regionales y que las direcciones regionales
dependen de los gobiernos regionales.
2007: El Poder Ejecutivo se centr en la implementacin de las 20 medidas

descentralistas y en optimizar el funcionamiento de los sistemas
administrativos en especial el Sistema Nacional de Inversin Pblica y el de
Adquisiciones y Contrataciones-. Por su parte, el Congreso aprob, a inicios
de ao, normas para promover la fusin de municipios distritales y su
asociacin en mancomunidades, y para establecer la separacin de poderes
entre el Ejecutivo del Gobierno Regional y su Consejo, y posteriormente la
nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
2008 31: En este ao hubieron avances relevantes en algunas

dimensiones del proceso de descentralizacin, tales como: la culminacin de
la transferencia formal de funciones a los gobiernos regionales, la
institucionalizacin del instructivo de presupuesto participativo multianual, la
creacin e instalacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
CEPLAN y la instalacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental
CCI.
31USAID:
PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2008 BALANCE Y RECOMENDACIONES.
(www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0140891001246981172.pdf)
48
UPLA
2012
2009 32
En este ao se constituy legalmente la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales ANGR, adoptando la forma de asociacin civil sin
fines de lucro y agrupando actualmente a 24 gobiernos regionales. Se
transfiri el 95% de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales.
Este ao que estuvo marcado por la crisis financiera internacional, la misma
que tuvo impacto negativo en nuestro pas, lo que origin que el Poder
Ejecutivo diseara e implementara el Plan de Estmulo Econmico cuyo
principal objetivo fue mantener el crecimiento econmico y tasas estables de
empleo; incrementando la asignacin de recursos fiscales a los gobiernos
descentralizados para la mejora de sus proyectos de inversin en
infraestructura, as como para dar continuidad a las obras no ejecutadas en el
ao 2008. Esta medida fue duramente criticada por la Asociacin de
Municipalidades del Per (AMPE) y la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR).
En el ltimo trimestre del ao 2009 se avanz en la aprobacin del

Reglamento del funcionamiento del Consejo de Coordinacin
Intergubernamental; sin embargo qued en el tintero la aprobacin del
Reglamento de la Ley de Mancomunidad Municipal.
2010 33
: Hubo la tercera eleccin de autoridades regionales y autoridades
locales; las Comisiones Intergubernamentales inician la definicin de
elementos del rol rector que deben cumplir los sectores en la gestin
descentralizada; se inici la transferencia administrativa del Programa de
Complementacin Alimentaria PCA a municipios distritales y del proceso de
transferencia de las Sociedades de Beneficencia Pblica a las
municipalidades provinciales, y se elabora la Matriz de delimitacin de
32USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2009 Balance y Agenda Crtica.

(http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0920469001274477126.pdf)
33USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIN A JULIO 2011. Resumen Ejecutivo.

49
UPLA
2012
competencias y distribucin de funciones del Ministerio de Trabajo y

Promocin del Empleo.
2011 4: Ya se han transferido el 90.3% de las funciones sectoriales a los

gobiernos regionales y la Municipalidad de Lima Metropolitana; la Ley Anual
del Presupuesto Pblico para el ao fiscal 2011 ha detenido el Plan Piloto de
Municipalizacin de la Gestin Educativa hasta que sea auditada por una
entidad independiente; se elabor la Matriz de delimitacin de competencias y
distribucin de funciones del MTC y el MINDES; once (11) ministerios con
competencias compartidas han conformado comisiones intergubernamentales,
slo falta constituir la del Ministerio de Cultura. Estas comisiones vienen
trabajando sus lineamientos de gestin descentralizada, destacndose las
correspondientes a MTPE, MINDES y SALUD; y siete (7) LOF de ministerios
con competencias compartidas fueron aprobadas, y tres (3) LOF de los
ministerios con competencias exclusivas.
2. MBITOS DE DESCENTRALIZACIN CLAVES PARA LA ETAPA QUE INICI

EN JULIO DEL 20114.
La descentralizacin del poder y, por consiguiente de la gestin estatal es

considerada como una poltica de reforma del Estado que se orienta a alcanzar fines
especficos ligados al desarrollo y bienestar de las personas, as como a la eficiencia
en la gestin del territorio.
La descentralizacin se implementa a travs de un proceso de mediano y largo

plazo, dentro del cual se va transfiriendo responsabilidades, recursos y mayores
niveles de autonoma a los gobiernos descentralizados que administran, prestan
servicios y gobiernan a una determinada circunscripcin territorial.
La descentralizacin en el Per viene atravesando tres (3) etapas: la primera etapa

(2002 2006) se caracteriz por la aprobacin del marco legal inicial, la eleccin e
instalacin de los gobiernos regionales, el arranque de la reforma con el avance de la
50
UPLA
2012
transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el marco de

un sistema de acreditacin; as como, el frustrado proceso de integracin de
regiones. Los resultados del referndum del 2005 marcaron el cierre de esta primera
etapa, debido a que se produjo un estado de agotamiento en los diversos actores del
proceso, particularmente en la entidad encargada de su conduccin poltica, el CND.
La segunda etapa (2006 2011) se caracteriz por la reorientacin de la estrategia

descentralista, el reemplazo del CND por la Secretara de Descentralizacin en el
mbito de la PCM, la aceleracin del proceso de transferencia de funciones, la
aparicin de nudos crticos del proceso que demandan nuevas reformas, la
consolidacin relativa de los gobiernos regionales y el surgimientos de nuevos
actores en la escena regional y municipal (Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales ANGR, mancomunidades municipales, Juntas de Coordinacin
Intergubernamental JCI, entre otros). Se adopt el denominado Shock
Descentralizador en el 2006 y la reorientacin del proceso que trajo consigo la
urgencia de revisar la poltica de descentralizacin fiscal originalmente diseada.
A julio 2011, se abre paso en una tercera etapa del proceso, cuyo inicio coincide con
la finalizacin de la transferencia administrativa de funciones, programas y proyectos
a los gobiernos regionales y locales.
Para esta etapa, los mbitos de la descentralizacin identificados como claves son
los siguientes:
1. Reforma institucional para una gestin descentralizada.

2. Conduccin del proceso, articulacin y coordinacin para la gestin
descentralizada.
3. Fortalecimiento de capacidades para la gestin descentralizada.
4. Financiamiento para la gestin descentralizada y descentralizacin fiscal.
5. Regionalizacin y ordenamiento territorial.
6. Democracia representativa y participacin ciudadana.
7. Desarrollo econmico descentralizado.
51
UPLA
2012
8. Igualdad de gnero en la agenda de la descentralizacin.

9. Descentralizacin y gestin de los conflictos sociales.
34
3. EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
a. INTRODUCCIN
Quines estuvieron a cargo de la Descentralizacin?; Cuntas funciones han sido

transferidas tanto a los gobiernos regionales como locales?; Cul ha sido la
ejecucin presupuestal en los tres niveles de gobierno en los ltimo aos?; Ha
funcionado la estrategia de descentralizacin?; Cules son los principios
interpretativos del Tribunal Constitucional en materia de Descentralizacin?; son los
temas que se desarrollarn en este punto en cual evaluaremos el avance del proceso
de descentralizacin.
b. COMPETENCIAS ASIGNADAS Y PROCESO DE TRANSFERENCIA.

A travs de la reforma constitucional acerca de la descentralizacin, se efectu la
asignacin de competencias tanto para el nivel de gobierno regional como para el de
gobierno local, las leyes orgnicas de Bases de la Descentralizacin, de Gobiernos
Regionales y de Municipalidades desarrollaron la asignacin de competencias y son
extensas en el sealamiento de las funciones que deben ser entregadas por el
gobierno nacional.
Primero el Consejo Nacional de Descentralizacin CND hasta 2006, y luego la

Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros PCM,
implementaron planes anuales de transferencias de funciones, y junto con ellas
fondos, programas, proyectos, empresas, activos y organismos.
Segn el informe de la PCM 2010 2011, el balance del proceso de transferencias

de funciones es el siguiente:
34CONGRESO DE LA REPBLICA, COMISIN DE DESCENTRALIZACIN, REGIONALIZACIN, GOBIERNOS

LOCALES Y MODERNIZACIN DEL ESTADO. INFORME ANUAL PERIODO LEGISLATIVO 2010 2011.
52
UPLA
2012
Gobiernos Regionales: del total de 4,810 funciones (185 funciones

sealadas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales LOGR,
multiplicadas por 26 gobiernos regionales) a transferir, se ha entregado
4,342 funciones (90.3%), estando pendientes 468.
Gobiernos Locales: desde 2003 las transferencias se han focalizado en

determinados fondos, programas, proyectos y activos, entre los que
destaca el Programa de Complementacin Alimentaria; y las experiencias
piloto en materia de municipalizacin de la educacin (35 municipalidades
distritales de 144 programadas) y de transferencia de la gestin de la
atencin primaria de la salud (40 pilotos distritales de 100 programados).
c. RECURSOS Y DESCENTRALIZACIN FISCAL
El seguimiento presupuestal permite apreciar los problemas y desafos en materia de

recursos y financiamiento. Un buen indicador del comportamiento presupuestal es la
ejecucin de la inversin pblica por niveles del gobierno, siendo una variable de
poltica y expresin de gestin pblica.
En el siguiente cuadro se puede apreciar lo siguiente:
La inversin pblica ha crecido significativamente para los tres niveles de

gobierno. Si se considera el total (se denomina gobierno general a la
suma de los tres) casi se ha triplicado.
En el periodo, la responsabilidad de ejecucin se ha estabilizado en torno a

la siguiente proporcin aproximada: 1/5 en gobiernos regionales; 2/5 en
gobiernos locales y 2/5 en gobierno nacional.
El grado de ejecucin tambin es creciente; de menos del 50% en 2007

para los gobiernos subnacionales, para 2010 el grado de ejecucin es del
53
UPLA
2012
orden del 60% para los gobiernos regionales y de 72% para los gobiernos
locales.
Pese a que esto ofrece una perspectiva ciertamente positiva de capacidad de gestin
de recursos pblicos en el nivel subnacional; es decir, avances en trminos de
eficacia; siguen siendo materia de anlisis la eficiencia, la calidad y contribucin a la
equidad territorial de las mencionadas inversiones, cuestin frente a la cual ser
posible una aproximacin ms certera en la medida que la lgica de resultados est
crecientemente presente en la gestin presupuestaria.
Cuadro N 1
Ejecucin de Inversiones por niveles de Gobierno
(millones de soles montos devengados)
2007 2008 2009 2010

G. Nacional 3,363 3,582 6,066 8,329
G. Locales 2,643 7,122 9,031 9,836
G. Regionales 2,094 2,741 3,894 4,900
Total 8,100 13,445 18,991 23,065
Composicin Porcentual (%)
G. Nacional 41.5% 26.6% 31.9% 36.1%

G. Locales 32.6% 53.0% 47.6% 42.6%
G. Regionales 25.9% 20.4% 20.5% 21.2%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Tasa de Crecimiento (%)
G. Nacional 6.5% 69.3% 37.3%

G. Locales 169.5% 26.8% 8.9%
G. Regionales 30.9% 42.1% 25.8%
Total 66.0% 41.2% 21.5%
Grado de Ejecucin (% Devengado / PIM)
G. Nacional 64.1% 53.7% 80.2% 81.2%

G. Locales 42.6% 55.2% 58.3% 72.7%
G. Regionales 49.9% 48.5% 54.6% 60.8%
Total 51.7% 53.3% 62.9% 72.4%
Fuente: Consulta amigable (mensual) Mayo 23 Solo Proyectos SIAF- MEF
54
UPLA
2012
d. ESTRATEGIA PARA LA REGIONALIZACIN
El proceso de regionalizacin se inici con la eleccin de gobiernos regionales en los

actuales departamentos y en el Callao; siendo el objetivo la creacin de regiones
sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y
econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles.
El mandato constitucional seala que mientras dure el proceso de integracin, dos o

ms gobiernos regionales podrn crear mecanismos de coordinacin entre s, que
seran determinados por ley.
Casi diez aos despus de la reforma constitucional es un convencimiento general

que la eleccin inmediata de gobiernos regionales constituy un pie forzado, cuyas
consecuencias no se previeron, pues abon una cierta independizacin de los
procesos de descentralizacin y regionalizacin y que con la recepcin de funciones
y recursos se consolidara una lgica departamental; por lo cual el funcionamiento de
gobiernos regionales en los actuales departamentos no necesariamente ha
constituido el inicio del proceso de conformacin de regiones conforme esperaba la
Constitucin, sino que, por el contrario, se ha convertido en cierto sentido en un
obstculo.
4. LEGALIDAD CONSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACIN
El Tribunal Constitucional ha desarrollado en la parte de fundamentos de sus

sentencias, principios en apoyo de la interpretacin de los textos constitucionales y
que estn vinculados al proceso de organizacin del Estado. Estos principios son:
a) Unidad
Segn el artculo 43 de la Constitucin, el Estado peruano es unitario y

autnomo, lo que significa que tenemos un Estado en el cual los gobiernos
regionales y locales no slo tienen autonoma administrativa y econmica, sino
tambin poltica.
55
UPLA
2012
Esta autonoma poltica se sustenta, por un lado, en la eleccin de sus

rganos de sufragio, y por otro lado, en la capacidad de dictar normas con
rango de ley. (STC 00024-2006-AI; 5).
b) Competencia
Las competencias estn distribuidas entre rganos nacionales, regionales y
locales, segn lo establece la Constitucin (artculo 192 para los gobiernos
regionales; y artculo 195 para los gobiernos locales), sin embargo, esta
enumeracin no es cerrada, ya que se delega en la ley la posibilidad de
establecer otras competencias inherentes a su funcin.
Dependiendo de la materia de que se trate, competencias y funciones se fijan

en otras leyes nacionales. Ordenanzas regionales y municipales no estn
jerrquicamente subordinadas a las leyes nacionales, para explicar su relacin
con stas se debe recurrir al principio de competencia, es decir, si se
corresponden con las atribuciones y facultades que les han sido entregadas.
Este principio es desarrollado en la STC 0024-2006-AI; 6B.
c) Cooperacin y lealtad constitucional
La lealtad constitucional impone a cada sujeto institucional el deber de

ejercitar sus propias competencias. (STC 00013-2003-AI; 6B).
Los Gobiernos Regionales tienen el deber de observar el principio de

cooperacin y lealtad constitucional nacional; no pudiendo, con sus actos
normativos, afectar fines estatales o contradecir intereses nacionales. (STC
0024-2007-AI; 29).
Tambin deben abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o

poner en peligro el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignado a
tales instancias de poder estatal y vecinal. (cfr. 20 y 21-2005-PI; 42).
56
UPLA
2012
Al Gobierno Nacional le asiste el deber de colaborar y cooperar con los

Gobiernos Regionales lealtad constitucional regional. (STC 0024-2007-AI;
29).
Este principio opera como una garanta institucional, asegurando que el

proceso de descentralizacin no degenere en uno de desintegracin en el que
los gobiernos regionales puedan confundir el principio de autonoma con los
de autarqua o soberana interna. (cfr. 20 y 21-2205-PI; 44).
d) Subsidiaridad, selectividad y eficacia
En sentido vertical, est referido a la relacin existente entre un ordenamiento

mayor que puede ser una organizacin nacional o central- y un ordenamiento
menor que puede ser las organizaciones locales o regionales-, segn la cual
el primero de ellos solo puede intervenir en los mbitos que no son de
competencia del ordenamiento menor. (STC 00013-2003-AI; 13); (STC 0001-
2004-CC; 4).
Este principio tiene como contrapartida, el principio de selectividad y eficacia,

pues para determinar al rgano encargado de asumir una competencia
concreta, es necesario realizar una proyeccin de la capacidad de gestin
efectiva, determinada en funcin de criterios tcnicos y objetivos. (STC 0001-
2004-CC; 4).
e) Taxatividad y clusula de residualidad
Los gobiernos regionales no tienen ms competencias que aquellas que la

Constitucin y las leyes orgnicas le hayan concedido; de modo que aquellas
que no le hubiesen sido conferidas, corresponden al Gobierno Nacional. (cfr.
20 y 21-2005-PI; 49 y STC 00024-2006-AI; 6).
57
UPLA
2012
Si bien es cierto, la clusula de residualidad no est expresamente reconocida

en la Constitucin, si es posible que se entienda reconocida tcitamente en
ella. (STC 00024-2006-AI; 6).
f) Efecto til y poderes implcitos
Cada vez que una norma confiere competencia a los gobiernos regionales,
debe entenderse que sta contiene normas implcitas de subcompetencia para
reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia
conferida a los gobiernos regionales carecera de eficacia prctica o utilidad.
(STC 0010-2008-AI; 28).
g) Control y Tutela
El proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y

ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales, en este sentido los gobiernos regionales, as
como los locales, se encuentran sometidos a supervisin directa y permanente
a instancias de control y tutela por parte de rganos nacionales competentes.
(cfr. 20 y 21-2005-PI; 53 y 55).
h) Progresividad en la asignacin de competencias y transferencia de

recursos.
La asignacin de competencias a los gobiernos regionales, as como la de sus

recursos es un proceso abierto que la Constitucin ha querido asegurar al
establecer solo de manera enunciativa las competencias de los gobiernos
regionales, y dejar que esta tarea se complemente y ample mediante la
incorporacin de nuevas competencias por medio de la reserva de ley
orgnica prevista en el artculo 192.10 de la Constitucin o, incluso, mediante
58
UPLA
2012
acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, tratndose de

competencias delegadas. (STC 0010-2008-AI; 29).
5. CONCLUSIONES
a) Se debe clarificar competencias y funciones de los tres niveles de gobierno e

instar al consenso en materia del Plan de Transferencias de Mediano Plazo.
b) Para enfrentar los retos de la descentralizacin, se requiere la participacin de

los actores estratgicos de los tres niveles de gobierno, el diseo de una
metodologa especial que debe ser liderada por la PCM a travs de las
Secretaras de Descentralizacin y Gestin Pblica.
c) La estrategia general en materia de descentralizacin fiscal debe

corresponder a un acuerdo consensuado por los tres niveles de gobierno, y
sta tendra que considerar la importancia de que los gobiernos regionales
tengan ingresos predecibles y capacidades de recaudacin que resguarden su
autonoma econmica, as como una evaluacin de la regla que ata a la
conformacin de regiones la entrega de facultades de orden tributario a los
gobiernos regionales.
d) Uno de los asuntos ms importantes est vinculado a las inequidades y

concentraciones de recursos generados por la asignacin del canon y las
regalas. En ese sentido el estudio de las posibles correcciones relativas a la
asignacin, criterios de distribucin y la utilizacin de los recursos resulta muy
importante, as como el manejo de polticas y criterios explcitos de asignacin
de recursos compensatorios dirigidos hacia las circunscripciones.
e) La legislacin sobre canon, que asigna su distribucin considerando la

localizacin del recurso natural explotado, ha contribuido a que zonas
59
UPLA
2012
cercanas y similares tengan gran disparidad en la disponibilidad

presupuestaria y se muestre concentracin en pocas circunscripciones de
gran volumen de transferencias por este concepto; lo cual no ha funcionado
como una ventana de oportunidad para lograr sinergias.
a. CONGRESO DE LA REPBLICA: Evaluacin del Proceso de

Descentralizacin, Periodo Legislativo 2007- 2008.
b. USAID: Proceso de Descentralizacin 2008 Balance y Recomendaciones.

(www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0140891001246981172.pdf)
c. USAID: Proceso de Descentralizacin 2009 Balance y Agenda Crtica.

d. USAID: Proceso de Descentralizacin a Julio 2011. Resumen Ejecutivo.

60
UPLA
2012
CAPITULO IV
ORGANISMOS CREADOS PARA FACILITAR EL PROCESO
1. CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIN
Entre el 2002 y el 2006 funcion el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND)

compuesto por autoridades regionales y representantes del gobierno central. El CND,
que serva de foro entre los gobiernos regionales y el gobierno central, el mismo que
fue reemplazado por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales35.
El Consejo Nacional de Descentralizacin (CND)36 era, por definicin, el organismo

encargado de la direccin y conduccin del proceso de descentralizacin.
Se trataba de un organismo independiente y descentralizado, adscrito a la

Presidencia del Consejo de Ministros; y constituido por 9 miembros, 5 de los cuales
eran designados por el estado, mientras que los otros 4 eran representantes de los
Gobiernos Regionales.
La eleccin de nuestro pas como Vicepresidente para Amrica del Sur en la Red
Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralizacin, Gobierno Local y Participacin
(RIAD) le signific al CND una nota aprobatoria en relacin a los procesos de
descentralizacin a nivel regional, teniendo en cuenta que la RIAD era una red
temtica que contribua a sistematizar experiencias y propiciaba un intercambio de
todas las reas de la gestin pblica local, y que exista una vinculacin directa entre
su trabajo y las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas con el
objeto de tener parmetros bsicos para una buena descentralizacin.
35Tomado de: autonoma y descentralizacin el el per - http://www.perupolitico.com/? p=562

36tomado de: una mirada al consejo nacional de descentralizacin interregiones per -
http://www.cipca.org.pe/cipca/webir/articuloscajamarca/articulo3.htm
61
UPLA
2012
Otra oportuna contribucin al proceso descentralizador dada por el CND fue el Plan
Nacional de Desarrollo Territorial. Esta propuesta identific cuatro corredores
naturales en el Eje este-oeste, y doce cuencas y vertientes dinmicas al interior de
todo el pas. De la integracin de corredores y cuencas, resultan trece unidades
territoriales: Corredor Biocenico Nor Oriente, Corredor Biocenico Central, Corredor
Energtico Central, Corredor Biocenico Sur, Eje Agroindustrial Costa Norte, Eje
Agroindustrial Costa Sur, Eje Sierra Verde Norte, Eje Sierra Verde Centro Sur, Eje
Desarrollo Alternativo Selva Alta, Circuito Turstico Sur Altiplano, Circuito Fluvial
Amaznico, Eje Pesquero Mar Territorial y Circuito Turstico Norte.
En concreto, una distribucin territorial que formaliz una propuesta que desde aos
atrs se vena trabajando en cada una de las regiones, que le dio al proceso
descentralizador un soporte estratgico y reabri la puerta al proceso de
macroregionalizacin que durante gobiernos pasados tuvieron su primer intento.
Este aporte propuso un crecimiento econmico a escala de las macroregiones, una

hoja de ruta para el Per hacia el 2013 que brind una gran oportunidad para
impulsar el desarrollo de la competitividad en las regiones.
2. FONDO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIN
Era un organismo destinado a promover el financiamiento y co-financiamiento de

proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya
administracin estaba a cargo del CND37.
Asimismo, mayores ndices de participacin en el FIDE estn contemplados como

uno de los incentivos principales para la conformacin e integracin de regiones. El
FIDE se constituy inicialmente con los recursos provenientes delproceso de
37TOMADO DE: DEFINICIONES BSICAS REFERIDAS A LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN-
HTTP://WWW.GRUPOIDD.ORG/DESCENTRALIZACION/DEFINICIONESBASICASDESCENTRALIZACIONDE
LESTADO.PDF
62
UPLA
2012
privatizacin y concesiones, de acuerdo a lo establecido en laTercera Disposicin

Complementaria de la Ley38. Es importantecomentar que no menos del 50% de los
recursos que fueron asignados al FIDE al igualque lo que sucedi con el FONCOR,
provenientes de cada proceso deprivatizacin y concesiones, deba destinarse al
financiamiento deproyectos de inversin en beneficio de la poblacin de la regin
donde se encontraba el activo o empresa materia del proceso de privatizacin o
concesin.
3. FONDO DE APOYO GERENCIAL A LOS GOBIERNOS REGIONALES 39
Este organismo regula la contratacin de profesionales altamente calificados para

ocupar puestos en las entidades pblicas del Poder Ejecutivo, bajo los principios de
mrito y transparencia.
En este sentido se establece que tales profesionales debern cumplir como mnimo
los siguientes requisitos:
a) Contar con los requisitos mnimos para el puesto.

b) Contar con experiencia en gestin de la materia requerida y/o con
experiencia en la actividad requerida.
c) Contar con ttulo profesional y/o grado acadmico de maestra o doctorado.
d) No estar inhabilitado para ejercer funcin pblica por decisin administrativa
firme o sentencia judicial con calidad de cosa juzgada.
La contratacin de estas personas se efectuar en el marco del Fondo de Apoyo
Gerencial al Sector Pblico (FAG), creado por Decreto Ley 25650, modificatorias y
complementarias. Para ello corresponder al administrador del Fondo de Apoyo
Gerencial al Sector Pblico determinar los lmites de contratacin y la escala de
38 TOMADO DE: REVISTA PERUANA DE DERECHO DE LA EMPRESA - DESCENTRALIZACIN

REGIONAL EN MATERIA DE INVERSIONES PBLICAS ADOLFO CSPEDES
ZAVALETAHTTP://WWW.TELELEY.COM/REVISTAPERUANA/14CESPEDES57.PDF
39 TOMADO DE: REGULAN LA CONTRATACIN DE PERSONAL ALTAMENTE CAPACITADO EN LA
ADMINISTRACIN PBLICA -
HTTP://WWW.CONTADORESYEMPRESAS.COM.PE/BOLETINES_WEB/NOVIEMBRE2011/DETACONTA_24
-11-11.HTML
63
UPLA
2012
montos por concepto de contraprestacin. Para dicho efecto, debern tenerse en

cuenta los siguientes criterios:
a) Responsabilidad, segn la magnitud de tareas, presupuesto y personal a su

cargo.
b) Nivel jerrquico, segn el nivel de decisin y ubicacin del puesto dentro de la
entidad.
c) Requisitos del puesto, tales como nivel de especializacin, experiencia,
habilidades y competencias.
En el caso de que los cargos de destino del personal altamente calificado contratado
se encuentren ocupados por funcionarios o servidores de carrera, corresponde la
rotacin de estos a otra unidad dentro de la misma entidad, sin afectar sus ingresos
y categora.
Se precisa que la presente norma no es de aplicacin para el caso de viceministros,

secretarios generales y gerentes pblicos.
4. ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES
La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)40, es una asociacin civil,

creada por la voluntad de los gobiernos regionales del Per, para constituirse como
un espacio de concertacin y representacin frente al gobierno nacional.
Su principal tarea es impulsar, profundizar y defender el proceso de
descentralizacin peruano para fortalecer las capacidades de los actores regionales,
creando mejores condiciones para el desarrollo humano integral y sostenible de
nuestro pas.
La ANGR se constituye como un espacio para construir y proyectar a la sociedad

una agenda nacional pensada desde la diversidad de las regiones de nuestro pas.
En ese sentido, espera ser una instancia de dilogo y propuesta sobre la reforma
poltica y administrativa del Estado, poniendo en debate polticas y estrategias que
40 TOMADO DE: ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES -HTTP://WWW.ANGR.ORG.PE

64
UPLA
2012
permitan a los diversos territorios que conforman nuestro pas, construir mejores
condiciones para su desarrollo.
En estos aos de existencia, la ANGR ha logrado posicionarse como un interlocutor
importante frente al gobierno nacional, los gobiernos locales, frente al congreso y a la
opinin pblica.
Ello es producto de la fortaleza que significa la definicin de propuestas concertadas
entre todos los gobiernos regionales, as como de la capacidad de interlocucin que
han mostrado sus sucesivos liderazgos.
a. ANGR: Objetivos y lneas de trabajo41

Misin
"Representar y fortalecer a los gobiernos regionales para promover el desarrollo

econmico, social y sostenible de las regiones del Per".
Visin al 2021
De acuerdo a esto, la Asociacin Nacional de Gobiernos Regionales, establece lo

siguiente:
"Somos una organizacin plural que promueve las prcticas de buen gobierno, la
transparencia y la lucha contra la corrupcin. Apoyamos de manera efectiva las
iniciativas de integracin regional. Trabajamos en armona y alianza con las
asociaciones de otros niveles de gobierno, concertando y articulando polticas
sectoriales y territoriales. Nos hemos consolidado como un espacio de reflexin e
interlocucin para la mejora de la gestin regional y la coordinacin intra e
intergubernamental, contribuyendo al fortalecimiento del estado de Derecho, la
democracia y la descentralizacin para lograr el desarrollo humano en nuestro pas".
Objetivos estratgicos
41TOMADO DE : ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES

http://www.angr.org.pe/institucional/objetivos-y-lineas-de-trabajo
65
UPLA
2012
Fortalecer las capacidades humanas y las condiciones de operacin de los

Gobiernos Regionales.
Promover la integracin regional, la conformacin de mancomunidades y la

descentralizacin fiscal.
Institucionalizar las relaciones intra e intergubernamentales.
Fortalecer la capacidad de representacin y articular estrategias de alianzas con los

diferentes niveles de gobierno, organizaciones de la sociedad civil y la cooperacin.
En ese marco, se han priorizado los siguientes ejes de accin estratgica, los cuales
funcionan como Comisiones Tcnicas de la ANGR:
b. La comisin tcnica de educacin
Fortalecimiento tcnico a los gobiernos regionales en el marco de la Gestin por

resultados. La ANGR ha logrado consolidarse como un referente en materia de
gestin presupuestal en el mbito educativo para los gobiernos regionales, as como
la instancia por la cual pueden canalizar sus intereses y necesidades comunes. As,
la ANGR ha llevado a cabo un trabajo sostenido desde el 2009 junto al Ministerio de
Educacin (MED) y el Ministerio de Economa (MEF),
La ANGR tambin ha generado y forma parte de espacios de articulacin con las

instancias de representacin como el Consejo Nacional de Educacin, la Mesa de
Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, la cooperacin tcnica internacional y
otras instituciones de la sociedad civil.
c. La Comisin tcnica de Descentralizacin Fiscal

La ANGR cuenta con una propuesta de descentralizacin fiscal basada en la
coparticipacin tributaria, la cual busca modificar el actual sistema de financiamiento
presupuestal de los Gobiernos Regionales. Asimismo, la propuesta tambin
66
UPLA
2012
desarrolla alternativas para la mejora de la autonoma fiscal de los

GobiernosLocales.
Desde la Plataforma ANGR, AMPE y REMURPE, se logr conformar la Comisin

Multisectorial de Descentralizacin Fiscal, encargada de elaborar una propuesta
tcnica en la materia para el pas.
d. La Comisin tcnica de Presupuesto Pblico
En materia de descentralizacin del presupuesto pblico, desde el ao 2008, la

ANGR ha venido participando activamente en los procesos de formulacin del
Presupuesto del Sector Pblico que anualmente elabora el Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF). As, sta ha jugado un rol importante en el posicionamiento del
problema de la recentralizacin del Presupuesto Pblico 2010 y 2011 en la agenda
pblica nacional y ha presentado una propuesta coherente y sustentada frente a los
proyectos de Presupuesto presentados por el Ejecutivo.
e. La Comisin tcnica de salud 2010
Con apoyo del proyecto USAID/Polticas en Salud, en el marco de su convenio con la

ANGR, se han formulado propuestas para el Presupuesto 2011 y la definicin de una
agenda en Salud de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Se ha
promovido reuniones con los Directores Regionales de Salud con la finalidad de
presentar el inters de la ANGR de promover el trabajo articulado de los GR para
elaborar propuestas en temas Salud para la negociacin del Presupuesto 2011.
f. La Comisin tcnica de gestin descentralizada
En temas de gestin descentralizada y procesos de delimitacin y transferencia de

funciones y competencias a los niveles de gobierno subnacional, se vienen
construyendo las respectivas matrices sectoriales que son la base de las leyes de
organizacin y funciones de los ministerios con competencias compartidas.
67
UPLA
2012
Hemos dado seguimiento a la conformacin del Consejo de Coordinacin

Intergubernamental CCI, del cual somos parte, y a las instancias de coordinacin
intergubernamental sectoriales.

corrupcin.
Promover espacios y canales de participacin de la poblacin, fortaleciendo los
Consejos de Coordinacin Regional y los Presupuestos Participativos. En el mbito
de la lucha contra la corrupcin, buscamos promover mecanismos de transparencia y
acceso a la informacin pblica, tenemos en ese marco, un convenio con GPC y el
Grupo OBSERVA. Somos parte tambin de la Comisin de Alto Nivel de Lucha
contra la Corrupcin y del Acuerdo Nacional.
4.b. ANGR: Organizacin42
En 2009, la ANGR logr su inscripcin legal como asociacin civil, lo cual le permite
una personera jurdica desde la cual actuar con el siguiente esquema organizativo:
a. La Secretara Tcnica
Es el rgano encargado de la gestin y ejecucin de los acuerdos de la Asamblea
General y del Consejo Directivo. Est a cargo de un Secretario Tcnico que es
designado por el Consejo Directivo por el periodo de un ao y puede ser reelegido de
TOMADO DE: ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES

42
HTTP://WWW.ANGR.ORG.PE/INSTITUCIONAL/ORGANIZACION
68
UPLA
2012
manera sucesiva. Para alcanzar los objetivos estratgicos de la ANGR, la Secretara

Tcnica se organiza en Comisiones de Trabajo.
b. Comisin Tcnica de Educacin.
La ANGR ha logrado consolidarse como un referente en materia de gestin

presupuestal en el mbito educativo para los gobiernos regionales. Asimismo,
constituye una instancia a travs de la cual pueden canalizarse intereses y
necesidades comunes.
Desde el ao 2009, la ANGR ha llevado a cabo un trabajo sostenido junto al

Ministerio de Educacin y el Ministerio de Economa y Finanzas. Tambin ha
generado y forma parte de espacios de articulacin con instancias de representacin
como el Consejo Nacional de Educacin, la Mesa de Concertacin para la Lucha
contra la Pobreza, la Cooperacin Tcnica Internacional y otras instituciones de la
sociedad civil.
c. Comisin Tcnica de Descentralizacin Fiscal
La ANGR cuenta con una propuesta de descentralizacin fiscal basada en la

coparticipacin tributaria, la cual busca modificar el actual sistema de financiamiento
presupuestal de los Gobiernos Regionales. La propuesta tambin desarrolla
alternativas para la mejora de la autonoma fiscal de los Gobiernos Locales.
Desde la Plataforma Interinstitucional de gobiernos subnacionales, integrada por la

ANGR, la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE) y la Red de
Municipalidades Rurales del Per (REMURPE), se consigui incorporar en la Ley de
Presupuesto 2010, una norma por la cual se conform la Comisin Multisectorial de
Descentralizacin Fiscal, encargada de elaborar una propuesta tcnica en esta
materia para el pas.
d. Comisin Tcnica de Presupuesto Pblico
69
UPLA
2012
Desde el ao 2008, la ANGR ha participado activamente en los procesos de

formulacin del Presupuesto del Sector Pblico, exponiendo sus propuestas ante el
Ministerio de Economa y Finanzas y el Congreso de la Repblica.
Desde la Plataforma Interinstitucional de gobiernos subnacionales, integrada por

ANGR, AMPE y REMURPE, se ha jugado un rol importante en el posicionamiento del
problema de la recentralizacin del Presupuesto Pblico de los aos 2010 y 2011 en
la agenda pblica nacional y se ha presentado una propuesta conjunta, coherente y
sustentada frente al proyecto de Presupuesto presentado por el Ejecutivo.
e. Comisin Tcnica de Salud

Con el apoyo del proyecto USAID/Polticas en Salud, la ANGR formul propuestas en
temas de salud para el Presupuesto 2011 y se defini la Agenda en Salud de la
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Asimismo, se promovieron reuniones
con los Directores Regionales de Salud con la finalidad de dar a conocer el inters de
la ANGR en promover un trabajo articulado con los gobiernos regionales.
f. Comisin Tcnica de Gestin Descentralizada

Se vienen construyendo las respectivas matrices sectoriales, que son la base de las
Leyes de Organizacin y Funciones (LOF) de los ministerios con competencias
compartidas. El procedimiento para la aprobacin de las matrices, comprende una
consulta a nivel de Gobierno Regional y Local, y un informe de la Secretara de
Gestin Pblica de la Presidencia de Consejo de Ministros (SGP-PCM).
Desde el ao 2009 se han realizado reuniones de trabajo y acuerdos entre ANGR,

AMPE, REMURPE y la SGP-PCM, avanzando en la realizacin de Mesas de Trabajo
Intergubernamental para consultar las propuestas del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (noviembre 2009) y el Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo (febrero 2010), estando en curso el anlisis de la matriz del sector Energa y
Minas.
70
UPLA
2012

corrupcin
La ANGR ha buscado promover espacios y canales de participacin de la poblacin,

fortaleciendo los Consejos de Coordinacin Regional y los Presupuestos
Participativos. En el mbito de la lucha contra la corrupcin, se ha buscado promover
mecanismos de transparencia y acceso a la informacin pblica.
La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales es, adems, parte de la Comisin

de Alto Nivel de Lucha contra la Corrupcin y del Acuerdo Nacional.
h. Convenios y alianzas internacionales43

Para fortalecer sus esfuerzos, la ANGR ha realizado convenios y alianzas
estratgicas con instituciones nacionales y agencias de cooperacin internacional, a
fin de optimizar el logro de sus metas y objetivos.
i. Cooperacin Internacional:
Programa "Apoyo a la Descentralizacin en Espacios Rurales"
APODER-IC Fundacin Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin
Internacional INTERCOOPERATION (www.apoder.org)
USAID Per (http://www.usaid.gov/pe/spanish.htm)
Programa Pro Descentralizacin PRODES USAID PER

(www.prodes.org.pe)
Proyecto Polticas en Salud USAID Per (www.usaid.gov)
Proyecto SUMA USAID Per (http://www.sumaeducacion.pe/)
Programa Gobernabilidad e Inclusin Cooperacin Alemana al Desarrollo
GIZ ()www.gobernabilidad.org.pe).
TOMADO DE: ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES

43
HTTP://WWW.ANGR.ORG.PE/INSTITUCIONAL/CONVENIOS-Y-ALIANZAS-INTERNACIONALES
71
UPLA
2012
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD

(www.pnud.org.pe)
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo AECID

(www.aecid.pe/)
UNICEF (http://www.unicef.org/peru/spanish/)
Banco Mundial ( http://www.bancomundial.org/)
Programa para el mejoramiento de la educacin bsica PROMEB

(www.promeb.org.pe)
j. Instituciones Nacionales:
Grupo Propuesta Ciudadana
www.propuestaciudadana.org.pe
Red de Municipios Rurales del Per REMURPE
www.remurpe.org.pe
Asociacin de Municipalidades del Per AMPE
www.ampeperu.gob.pe
Consejo Nacional de Educacin
www.cne.gob.pe
Asociacin SOLARIS Per
www.solaris.org.pe
Observatorio de la Vigilancia Social Observa
www.observa.org.pe
Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin CEDEP

72
UPLA
2012
www.cedepperu.org
5. CONCLUSIONES
A partir de lo expuesto podemos concluir que el proceso descentralista enfrenta un

doble desafo.
Por un lado, el de renovar un consenso social y poltico respecto de su consolidacin

y profundizacin, tarea nada fcil teniendo a un gobierno que ms all del discurso
tiene muy poca voluntad poltica para hacer avanzar la reforma. Por otro lado, los
gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar resultados concretos de su
gestin, lo cual est todava por evidenciar.
Desafos en la descentralizacin: La implementacin del Consejo de Coordinacin

Intergubernamental como espacio de coordinacin de polticas entre el gobierno
nacional y los gobiernos subnacionales.
Desde esta instancia el gobierno nacional debe asumir la conduccin del proceso y
las relaciones de dilogo y concertacin con los gobiernos regionales y municipales.
La transferencia de competencias, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos

regionales y municipales:
1. La puesta en marcha de la descentralizacin fiscal y de una reforma tributaria

que la favorezca y que comprenda el incremento de la recaudacin.
2. Un Plan Nacional de Regionalizacin concertado que haga viable el diseo de

unidades territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo integral.
3. Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y

municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad.
4. Liderar y promover reformas institucionales que fortalezcan la capacidad de

gestin de los gobiernos regionales y municipales, incentivando la asociacin
o integracin que permitan economas de escala.
73
UPLA
2012
5. La afirmacin de la participacin y la vigilancia ciudadana para una gestin

pblica eficiente, responsable, transparente y concertadora.
1. AUTONOMA Y DESCENTRALIZACIN EN EL PER

http://www.perupolitico.com/?p=562
2. UNA MIRADA AL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIN

INTERREGIONES PER -
http://www.cipca.org.pe/cipca/webir/articuloscajamarca/articulo3.htm
3. DEFINICIONES BSICAS REFERIDAS A LOS PROCESOS DE

DESCENTRALIZACIN
http://www.grupoidd.org/descentralizacion/DEFINICIONESBASICAS
DESCENTRALIZACION DEL ESTADO.pdf
4. REVISTA PERUANA DE DERECHO DE LA EMPRESA
DESCENTRALIZACIN REGIONAL EN MATERIA DE INVERSIONES
PBLICAS Adolfo Cspedes Zavaleta
http://www.teleley.com/revistaperuana/14cespedes57.pdf
5. REGULAN LA CONTRATACIN DE PERSONAL ALTAMENTE

CAPACITADO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
http://www.contadoresyempresas.com.pe/boletines_web/Noviembre2011/deta
conta_24-11-11.html
6. ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES

http://www.angr.org.pe
74
UPLA
2012
CAPITULO V
ELECCIONES REGIONALES: PROCESOS ELECTORALES
1. ANTECEDENTES
Luego del autogolpe del 5 de abril y culminados los perodos de gobierno de Alberto
Fujimori, durante el gobierno del Presidente Alejandro Toledo se inicia el proceso de
descentralizacin con elecciones regionales.
Hasta la fecha se han desarrollado las siguientes elecciones regionales en nuestro

pas:
A. Elecciones 2002
B. Referndum para la constitucin de macroregiones 2005
C. Elecciones 2006
D. Elecciones 2010
2. ELECCIONES REGIONALES 2002

En estas elecciones se presentaron un total de 63 organizaciones polticas 44, de los
cuales 49 corresponden a movimientos regionales y 14 a Alianzas Electorales y
Partidos Polticos.
Grfico 1
Elecciones Regionales 2002

Organizaciones polticas participantes
Segn tipo
14
Movimiento
Regional
49
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones/Elaboracin: Propia
44Informacin proporcionada por el JNE Oficina de Estadstica e Informacin Electoral Estadsticas

Generales, pgina 2.
75
UPLA
2012
Es decir, un 78% corresponden a organizaciones polticas de carcter regional y solo

un 22% corresponden a partidos polticos y alianzas electorales conformadas por
estos.
b. Listas por organizaciones polticas participantes

Cuadro 1
Organizacin Poltica Frecuencia Porcentaje
Partido Aprista Peruano 23 10%
Partido Per Posible 22 10%
Alianza electoral Unidad Nacional 22 10%
Partido Democrtico Somos Per 20 9%
Partido Accin Popular 18 8%
Movimiento Nueva Izquierda 16 7%
Unin Por el Per - Frente Amplio 13 6%
Fuerza Democrtica 9 4%
Partido Renacimiento Andino 6 3%
Partido Poltico Nacional Primero Per 6 3%
Partido Reconstruccin Democrtica 5 2%
Movimiento Amplio Pas Unido - MAPU 5 2%
Alianza para el Progreso 4 2%
Mov. Indep. Nueva Amazona 3 1%
Frente Independiente Moralizador 2 1%
Otros 48 22%
Total 222 100%
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones
Elaboracin: Propia
El Partido Aprista Peruano present listas en 23 de las 25 regiones del pas, seguida
muy de cerca por el partido de gobierno Per Posible con 22 listas al igual que la
Alianza Electoral Unidad Nacional, le siguen Somos Per con 20 listas, Accin
Popular con 18 listas y el Movimiento Nueva Izquierda con 16 listas.
76
UPLA
2012
c. Resultados
En este proceso electoral podemos decir que el gran ganador fue el Partido Aprista
Peruano (PAP). El partido de Alfonso Ugarte, despus del regreso de su lder Alan
Garca Prez quien disput la segunda vuelta electoral presidencial con Alejandro
Toledo, recobr su capacidad de movilizacin, organizacin y adhesin poltica.
A primera vista, la victoria en 12 de las 25 regiones se muestra contundente, sobre

todo sabiendo que, a excepcin de UPP-Frente Amplio, no existe otra organizacin
poltica que haya ganado, al menos, en dos regiones; ni siquiera el oficialismo, pues
Per Posible apenas triunf en la Regin Callao45 .
Grfico 2
RESULTADOS - REGIONES OBTENIDAS
PARTIDO APRISTA
PERUANO
UNION POR EL PERU -
8 FRENTE AMPLIO
PARTIDO PERU POSIBLE
12
PARTIDO DEMOCRATICO
SOMOS PERU
1 FRENTE INDEPENDIENTE
MORALIZADOR
1
1 MOVIMIENTOS
2
REGIONALES
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE

Elaboracin: Propia
Como se ha sealado, el APRA luego de perder en segunda vuelta la eleccin

presidencial en el 2001; en el 2002, en estas primeras elecciones regionales obtiene
45ULTIMO MAPA POLTICO ANLISIS DE LOS RESULTADOS DE LAS ELECCIONES REGIONALES DE

NOVIEMBRE DEL 2002 DOCUMENTO DE TRABAJO N 130, PAG. 9 INSTITUTO DE ESTUDIOS
PERUANOS
77
UPLA
2012
la administracin de 12 regiones: Amazonas, Ancash, Arequipa, Ayacucho,

Cajamarca, Ica, La Libertad, Lima (provincias), Piura, San Martn, Tacna y Tumbes46.
Los movimientos regionales, aparecen como segundos en el cmputo electoral,
Unin por el Per obtiene los gobiernos regionales de Apurimac y Lambayeque,
Somos Per obtiene el Gobierno Regional de Moquegua, el Frente Independiente
Moralizador obtiene el Cusco; y el Partido de Gobierno de ese entonces Per Posible
obtiene el gobierno Regional del Callao.
Con los resultados de esta eleccin se comienza a apreciar por un lado la

fragmentacin poltica y por otro lado el prematuro desgaste del partido de gobierno,
as como el rechazo a otros partidos polticos como Unidad Nacional, Accin Popular
y los partidos de izquierda que no llegan a obtener ningn gobierno regional.
d. Gobiernos Regionales de acuerdo al porcentaje de votacin obtenido

Cuadro 2
Rango de Votacin Nmero de Regiones
Regiones
Menos de 20% 2 Tumbes (19.29%), Cusco (19.85%),
Entre 20 y 25% 7 Amazonas (20.06%), Huancavelica (20.33%),

San Martn (22.84%), Ayacucho (22.97%), Junn
(23.02%), Moquegua (23.48%), Cajamarca
(23.67%)
Entre 25 y 30% 7 Hunuco (25.98%), Puno (26.48%), Callao
(26.99%), Apurmac (27.20%), Ancash (27.55%),
Piura (28.25%), Tacna (29.14%)
Entre 30 y 35% 6 Ucayali (30.24%), Arequipa (31.08%), Pasco

(31.91%), Ica (32.15%), Lambayeque (32.05%),
Madre de Dios (34.55%).
Entre 35 y 40% 2 Lima (36.25%), Loreto (36.51%)
Entre 40 y 50% 0
Ms de 50% 1 La Libertad (50.90%)
46INFORMACIN PROPORCIONADA POR EL JNE OFICINA DE ESTADSTICA E INFORMACIN

ELECTORAL ESTADSTICAS GENERALES, PGINA 10.
78
UPLA
2012
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE / Elaboracin: Propia
Profundizando un poco ms en el anlisis, podemos sealar que los gobiernos

regionales electos se enfrentan, en primer lugar, a un importante obstculo de
legitimidad. Los triunfos de los electos sobre sus oponentes no han sido
contundentes en la mayora de los casos y a pesar de que la distribucin de los
consejeros regionales otorga amplia mayora a los ganadores, el electorado est
diversificado, y en muchos casos dividido y fragmentado.
En por lo menos dos casos (Tumbes y Cusco), un respaldo electoral exiguo menos
del 20% bast para que el PAP y el FIM, respectivamente, obtuvieran la
presidencial regional. En otros siete casos (Amazonas, Huancavelica, San Martn,
Ayacucho, Junn, Moquegua y Cajamarca), el porcentaje otorgado a las listas
ganadoras no lleg siquiera a la cuarta parte del electorado correspondiente. En
total, 22 de las 25 presidencias regionales resultaron elegidas con el tercio de votos
de la regin, lo cual expresa la debilidad de los partidos polticos incluyendo el
PAP y de los movimientos regionales para construir un respaldo representativo que
vaya ms all de los perodos electorales y que legitime polticamente las decisiones
de gobierno (ver cuadro 8). Ante la escasez de victorias avasallantes (quiz salvo en
La Libertad, Lima y Loreto, donde los presidentes regionales electos sobrepasaron el
35% de la votacin regional) y la frgil legitimidad que ello supone, resulta
imprescindible el dilogo poltico entre los gobiernos elegidos y las dems fuerzas.
De otro modo, la gobernabilidad sera simplemente inviable pues, como ocurre en
algunos casos (Tumbes y Cusco, por ejemplo), el 80% de la poblacin simplemente
no opt por la alternativa que gobierna la regin, sin importar que sta sea aprista o
independiente.
Por otro lado, las distancias entre los ganadores y el segundo con mayor votacin
han sido apretadas, en promedio el 6% del total de votos. Sin embargo, la ley de
elecciones regionales no distingue los mrgenes cerrados, y otorga mayora absoluta
en el Consejo Regional al ganador, cualquiera haya sido su porcentaje obtenido.
79
UPLA
2012
Para esta eleccin no existi un porcentaje mnimo requerido para alzarse con la
victoria a nivel regional. Bastaba con alcanzar la mayor votacin, sea sta del 19% o
del 52%.
3. REFERENDUM PARA LA CONSTITUCION DE MACRO REGIONES
El domingo 30 de Octubre del 2005 se realiz el Referndum 2005, orientado

fundamentalmente a la Macro-regionalizacin, la cual de haber ganado el SI, hubiera
dado lugar a cinco macro regiones.
Para dicho proceso se prepararon expedientes tcnicos que resuman los

fundamentos para darse tal aglomeracin departamental, alrededor de una nueva
macro regin.
Los criterios utilizados para ello, fueron duramente criticados, especialmente

en cuanto a si deberan ser transversales o longitudinales; si debe respetarse
criterios de integracin alrededor de cuencas hidrogrficas, vas de
comunicacin y otros criterios47
47HTTP://WWW.AVIZORA.COM/ATAJO/INFORMES/PERU_TEXTOS/JORGE_PAREDES_ROMERO/0012_NO
_REFERENDUM_2005_PERU.HTM
80
UPLA
2012
Fuente: La Repblica
Como puede apreciarse en la imagen anterior, no todos los departamentos
estuvieron incluidos en el proceso de macro regionalizacin. Se observ la ausencia
de los departamentos de la selva peruana: Loreto, Ucayali, Madre de Dios y otros
como Cajamarca, La Libertad, San Martn, Amazonas y Moquegua, Esta ausencia
se debi a la falta de expediente tcnico o en caso de haberlo presentado fue
desaprobado o sencillamente por la no voluntad de participacin por parte de las
autoridades departamentales.
El referndum fue una magnifica oportunidad para que todos los partidos polticos
hubieran hecho escuela, con razonamientos tcnicos y apropiados al tema de la
regionalizacin, pero solamente se dedicaron a criticar y poner zancadillas, creemos
81
UPLA
2012
que debieron al mismo tiempo lanzar propuestas, aclarar ideas, construir aulas
virtuales en Internet, para con ello hacer docencia poltica sobre los aspectos
sociales, culturales, fiscales, econmicos, etc. sobre macro regionalizacin.
Es necesario que los actuales gobiernos regionales, que buscan aglomerarse o

integrarse en macro regiones, realicen acuerdos y que las diferencias o desacuerdos
existentes queden zanjados, es decir buscar armona para que ello sirva como
substrato para la integracin, en procura de un desarrollo sostenido, de no ser as
entonces el desgobierno persistir.
a. Resultados del referndum

Cuadro 3
MACRO REGIN % POR EL SI % POR EL NO

ANCASH-HUNUCO-JUNN-LIMA PROVINCIAS-PASCO 15 78
APURMAC-CUSCO 33 57
AYACUCHO-HUANCAVELICA-ICA 20 72
TACNA-AREQUIPA-PUNO 35 56
TUMBES-PIURA-LAMBAYEQUE 19 74
Promedio 23 69
Elaboracin: Propia
82
UPLA
2012
En la opinin de muchos comentaristas polticos se arga que el triunfo del

No se debi a la falta de informacin para el electorado; la clara
desinformacin se tradujo incluso en declaraciones inslitas del propio
83
UPLA
2012
Presidente de la Repblica en la provincia de Cajamarca, donde inst a los

lugareos a votar en el referndum, sin darse cuenta que esa provincia no
estaba incluida en el proceso; es mas, se pronunci por el SI, con lo cual
aparte de inconstitucional, al parcializarse e inducir el voto del electorado,
propici, debido a su escasa popularidad, a la inclinacin de la balanza a favor
del NO. Del mismo modo el Sr. Luis Thais, Presidente del CND, Consejo
Nacional de Descentralizacin hizo lo propio en su momento, lo cual fue
corregido en diversos medios periodsticos. 48
Al final el NO gan en todas las circunscripciones y el pas perdi la oportunidad de

contar por lo menos con una macro regin que hubiera servido de experiencia piloto
para la constitucin de otras macro regiones en el futuro.

Para las elecciones regionales 2006 se presentaron 100 organizaciones polticas, de

las cuales 71 correspondieron a Movimientos Regionales y 29 organizaciones
polticas entre partidos polticos y alianzas electorales conformadas por stos. 37
organizaciones polticas ms de las que se presentaron en el 2002.
Grfico 3

Segn tipo
29
Movimiento Regional
71 Alianzas Electorales y
Partidos Polticos
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones/Elaboracin: Propia
48HTTP://WWW.AVIZORA.COM/ATAJO/INFORMES/PERU_TEXTOS/JORGE_PAREDES_ROMERO/0012_NO
_REFERENDUM_2005_PERU.HTM
84
UPLA
2012
b. Resultados
Los resultados en este proceso electoral no pudieron ser ms desalentadores para
los partidos polticos. Las listas de los movimientos regionales obtuvieron la victoria
en 21 de las 25 regiones del pas. El Partido Aprista Peruano (PAP) de 12 gobiernos
regionales obtenidos en el 2002, solo pudo obtener en esta oportunidad 2 gobiernos
regionales. Fuerza Social triunfa en Cajamarca y el Partido Movimiento Humanista
Peruano obtiene el Gobierno Regional de Lambayeque.
Grafico 4
2
1 1 PARTIDO APRISTA
PERUANO
PARTIDO FUERZA
SOCIAL
PARTIDO HUMANISTA
PERUANO
MOVIMIENTOS
21 REGIONALES

Elaboracin: Propia
c. Autoridades reelectas.
En estas elecciones solo dos Presidentes Regionales resultaron reelectos, en

Lambayeque reeligieron a Yehude Simon Munaro que esta vez postul por su propio
partido y en Piura, reeligieron a Csar Trelles Lara del Partido Aprista Peruano.
85
UPLA
2012
En general de todos los consejeros, solo reeligieron a 9 consejeros a nivel de todas

las regiones y a una sola Vicepresidenta Regional (Lambayeque) de un total de 25
Vicepresidentes Regionales.
En este proceso electoral se confirma el retroceso de los partidos polticos

nacionales y el crecimiento de los movimientos regionales, aunque, cabe sealar
tambin que no solo la fragmentacin es uno de los principales problemas del
sistema poltico peruano, sino tambin la ausencia de articulacin poltica no solo de
los partidos nacionales, esto tampoco est siendo resuelta por los movimientos
regionales, consideramos que no se han consolidado ciertos liderazgos polticos a
nivel departamental, ntese que solo 2 presidentes regionales han sido reelectos.
No obstante lo sealado en el prrafo anterior, resulta necesario reconocer que en
este proceso electoral se confirm el crecimiento de varios liderazgos regionales,
muchos de los presidentes electos ya haban participado en el proceso electoral del
2002.
a. ORGANIZACIONES POLTICAS PARTICIPANTES
En las elecciones regionales del 2010 participaron diferentes tipos de organizaciones
polticas, entre los que figuran los partidos polticos, los movimientos regionales y las
alianzas electorales.49
Grfico 5

Segn tipo
41
Movimiento
Regional
148 Alianzas Electorales
y Partidos Polticos
49INFORMACIN PROPORCIONADA POR EL JNE OFICINA DE ESTADSTICA E INFORMACIN

ELECTORAL ESTADSTICAS GENERALES 2010, PGINA 4.
86
UPLA
2012
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones

Elaboracin: Propia
Como se podr observar en cada proceso electoral, se presentan un mayor nmero

de organizaciones polticas, ello demostrara un mayor inters de la ciudadana por
participar en los procesos polticos. Otra lectura podra ser que ante la incapacidad
de los polticos tradicionales para resolver los problemas regionales y locales, ms
ciudadanos intentan conformar sus propias listas.
b. Resultados
Los resultados en este proceso electoral continuaron siendo desalentadores para los
partidos polticos nacionales. Cabe sealar que para el 2010 se puso por primera vez
una valla electoral de 30%, por lo que en algunas regiones se tuvo que ir a una
segunda vuelta.
Grfico 6
1 PARTIDO APRISTA
2 PERUANO
2 PARTIDO SOMOS PERU
1
PARTIDO ALIANZA
PARA EL PROGRESO
PARTIDO ACCION
POPULAR
19
MOVIMIENTOS
REGIONALES

Elaboracin: Propia
87
UPLA
2012
El Partido Aprista Peruano (PAP) retiene una sola regin (La Libertad), Somos Per
esta vez obtiene 2 regiones (Hunuco y Pasco), El partido Alianza para el Progreso
obtiene 2 regiones (Ayacucho y Lambayeque), Accin Popular gana en Tacna con
Tito Chocano y los movimientos independientes regionales obtienen 19 regiones.
No es ninguna novedad que los movimientos regionales se hayan vuelto a imponer

en las elecciones regionales y municipales de octubre de 2010. La desconfianza
hacia los partidos polticos tradicionales, que siguen girando alrededor de Lima con
representantes congresales regionales poco o nada eficaces, es bastante
comprensible.
Adems, el proceso de descentralizacin iniciado en 2002 ha facilitado el desarrollo

de lites polticas regionales (por supuesto, en algunas regiones ms y en otras
menos) que buscan reemplazar a los polticos tradicionales.
Los resultados de las elecciones regionales y municipales de 2006 dejaron en
ridculo a los partidos nacionales que solo alcanzaron a obtener las presidencias
regionales de Piura y Lambayeque (el APRA), Pasco (MNI) y Cusco (UPP). Ese ao
21 regiones optaron por movimientos independientes, varios de los cuales se han
reelegido en 2010, como es el caso de Ancash, Callao, Loreto, San Martn, Tumbes y
Ucayali.
El partido que ms presencia nacional tiene, a partir de los resultados electorales, es

Alianza por el Progreso (APP). Triunfa en 14 provincias distri-buidas en 8 regiones,
fundamentalmente norteas y de la sierra central. Liderado por el exitoso empresario
Csar Acua, este partido es uno de los principales responsables de la
descomposicin del slido norte aprista. En 2006 gan en la emblemtica ciudad de
Trujillo, cuna de Haya de la Torre, y en 2010 el APRA ha vuelto a ser derrotado.
Adems, el hermano de su fundador, Humberto Acua, le ha ganado tambin la
presidencia regional de Lambayeque al partido del pueblo. APP es un partido que
se reclama descentralista y explota el discurso del empresario provinciano exitoso
versus el poltico tradicional ineficaz.
88
UPLA
2012
No es til calificarlo como de izquierda o derecha, es un partido que se caracteriza

por su pragmatismo, por su lgica empresarial. Los Acua lo conducen como han
sabido conducir sus tres universidades-empresa (la Csar Vallejo, la Seor de
Sipn y la Autnoma del Per), su canal de seal abierta (UCV Satelital) y sus
fundaciones de ayuda privada en educacin y salud. Como Balln y Barrenechea
sealan, estas empresas le brindan a APP una red de contactos, personal
movilizable, influencia econmica y recursos que los dems partidos ya no tienen50.
c. Tendencias basadas en el desempeo de los partidos polticos y

movimientos regionales
DESEMPEO DE LOS PARTIDOS POLITICOS Y MOVIMIENTOS REGIONALES
% de candidatos % de votos vlidos N de Electos *

Agrupacin Poltica
2002 2006 2010 2002 2006 2010 2002 2006 2010
Accin Popular 72 40 64 5,9 2,0 2,8 0 0 1
Partido Aprista Peruano 92 100 88 24,1 18,8 9,5 12 2 1
Partido Nacionalista Peruano - 100 24 - 8,6 5,4 - 0 2
Per Posible 88 24 56 13,5 1,6 3,0 1 0 0
Somos Per 80 12 32 6,2 0,5 1,9 1 0 1
Alianza PPC - Unidad Nacional 88 40 40 8,6 4,5 3,0 0 0 1
Unin por el Per 52 64 28 5,6 3,7 0,9 2 1 0
Fuerza 2011 y SI Cumple - 48 48 - 2,3 4,4 - 0 0
Alianza para el Progreso 16 24 48 2,8 1,3 7,6 0 0 2
Movimiento Nueva Izquierda 64 12 20 2,9 1,5 2,1 1 1 1
Renacimiento Andino 24 16 - 1,7 0,5 - 0 0 -
Fuerza Democrtica 36 24 - 3,1 3,2 - 0 1 -
Restauracin Nacional - 40 36 - 3,1 1,3 - 0 0
Otros Partidos Polticos 8,1 8,0 9,8 3,6 8,4 3,2 1 3 0
SUB TOTAL (PARTIDOS POLITICOS) 76,7 68,4 50,8 78,1 60,0 45,0 18 8 9
Movimientos Regionales 23,3 31,6 49,2 21,9 40,0 55,0 7 17 16
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 25 25 25
En el plano regional, observamos, en primer lugar, una capacidad decreciente de los

partidos nacionales de presentar candidatos a las presidencias regionales. En
conjunto, los partidos nacionales lograron en el primer proceso regional de 2002
alrededor del 77% del total de candidaturas, para luego pasar al 68% en el 2006, y
50BALLN, EDUARDO Y RODRIGO BARRENECHEA. EL PODER REGIONAL: MITO Y REALIDAD. EN: PODER
360. VER RECURSO VIRTUAL: HTTP://WWW.PODER360.COM/ ARTICLE_DETAIL.PHP?ID_ARTICLE=5072
89
UPLA
2012
descender an ms en el 2010 a un 51%. La figura es totalmente opuesta cuando

observamos a los movimientos regionales, que pasan de un 23% en el 2002 a casi
igualar a los partidos nacionales en el 2010 con un 49%4. Mirando partidos
individuales, con la nica excepcin de Alianza para el Progreso, que ha aumentado
de un 16% de candidaturas posibles al 48%, el resto de partidos ha retrocedido en la
capacidad de presentar candidatos desde el 2002.
Este retroceso se confirma al analizar el porcentaje de votos vlidos que obtienen los
partidos nacionales frente a los movimientos regionales en los tres procesos
regionales. En 2002 los partidos obtienen el 78% del total de votos vlidos a nivel
regional, para luego pasar al 60% en el 2006 y a 45% en el 2010; por supuesto, la
tendencia es la opuesta para los movimientos regionales, que pasan de un 22% en el
2002 a obtener el 55% de los votos vlidos en el 2010.
Si observamos el dato desagregado de cada agrupacin poltica, encontramos casos

llamativos como el del Partido Aprista Peruano (PAP), que logra el 24% del total de
votos vlidos en el 2002 para pasar a un 9.5% en el 2010. Una vez ms, Alianza
para el Progreso aparece como la excepcin, pues es la nica agrupacin cuyo
porcentaje de votos vlidos tiene una tendencia creciente (pasa de un 3% en el 2002
a un 8% en el 2010). Al analizar el nmero de cargos electos, los partidos nacionales
logran 18 presidencias regionales en el 2002 y los movimientos regionales 7,
mientras que en 2010 los partidos logran 9 presidencias regionales, y los
movimientos regionales 16. De nuevo, es llamativo el caso del PAP, que slo logra
una presidencia regional en la regin La Libertad en 2010, frente a las 12 que obtuvo
en el 2002. El APRA es parte del declive general de los partidos nacionales, aunque
sigue siendo el partido nacional ms importante.
6. CONCLUSIONES PRELIMINARES
1. El sistema electoral no permite siempre apreciar, tal cual, los votos de los
ciudadanos. Las reglas electorales de los comicios regionales han privilegiado una
90
UPLA
2012
lgica que otorga mayoras absolutas en los consejos regionales a pesar de las
ajustadas victorias en algunas regiones.
De este modo, listas que resultaron ganadoras con el 20% de los votos no slo
obtuvieron la presidencia regional sino que adems terminaron contando con ms del
50% de los miembros del consejo regional. Este sistema trataba de asegurar la
gobernabilidad de las regiones a travs del otorgamiento de mayoras absolutas en
todos los casos, que neutralizaran la previsible fragmentacin poltica regional. Sin
embargo, esta frmula electoral, en primer lugar, va en desmedro de la
representacin proporcional de la votacin que alcanzaron las fuerzas polticas
participantes, y, en segundo lugar, no ha logrado superar del todo el fraccionamiento
poltico que caracteriza a varios escenarios regionales.
2. Las elecciones regionales han permitido el regreso a la escena poltica de una

clase intermedia provinciana formada en el ciclo poltico de los aos ochenta.
Despus de una dcada caracterizada por prcticas antipolticas protagonizadas por
independientes ajenos y, en muchos casos, desleales a los cnones polticos,
varios liderazgos regionales han reaparecido bajo el espectro de la organizacin
aprista y bajo denominaciones de movimientos regionales.
3. Con los resultados del referndum 2005, se perdi la oportunidad de conformar

por lo menos una macro regin, que hubiera servido de experiencia piloto para la
conformacin de futuras macro regiones. En la prctica los departamentos solo
cambiaron de nombre y ahora se les denomina regiones.
4. Los movimientos regionales cada vez tiene mayor poder en las regiones, ello
traera serias dificultades en el momento de coordinar la gestin regional, sobre todo
cuando el poder est divido y no concentrado en el gobierno central. El caso del
proyecto minero Conga en Cajamarca es un ejemplo de ello.
91
UPLA
2012
a. Boletn de Estadsticas Regionales y Municipales 2002
b. Boletn de Estadsticas Regionales y Municipales 2006
c. Boletn de Estadsticas Regionales y Municipales 2010
d. Informe de Resultados ONPE 2002, 2005, 2006, 2010
e. BALLN, Eduardo y Rodrigo BARRENECHEA. El Poder Regional: mito y

realidad. En: Poder 360.
f. Ultimo mapa poltico Anlisis de los resultados de las elecciones regionales de

noviembre del 2002 Documento de Trabajo N 130, Pg. 9 Instituto de
Estudios Peruanos
g. http://www.avizora.com/atajo/informes/peru_textos/jorge_paredes_romero/0012_n
o_referendum_2005_peru.htm
92
UPLA
2012
CAPITULO VI
LA INTEGRACION INTERREGIONAL
1. Antecedentes
Entre los principios que rigen la gestin de los gobiernos regionales se encuentra el
de integracin, el cual establece que la gestin regional promueve la integracin intra
regional e inter regional, fortaleciendo el carcter unitario de la repblica. De acuerdo
con este principio, la gestin debe orientarse a la formacin de acuerdos macro
regionales que permita el uso ms eficiente de los recursos con la finalidad de
alcanzar una economa ms competitiva.
En funcin de sus caractersticas y potencialidades agrupamos las regiones del Per.

En este gobierno hay esa voluntad casi de inmediato: Ver El Comercio 51 o tambin
el Portal TERRA52.
El actual presidente Ollanta Humala se comprometi dese cuando era candidato (Ver
video)53
2. EL REFERENDUM DEL AO 2005: LA OPORTUNIDAD PERDIDA
Este resulta ser un evento muy importante, porque implica no slo la unin fsica, de
ciertas regiones, sino tambin su consolidacin poltica y econmica, todo esto
dentro del proceso de descentralizacin que se inici el 2002. Posteriormente, se
haba establecido que en el 2009 y el 2013 se darn otros procesos para la
conformacin de macrorregiones.
51 Diario El Comercio Edicin Digital del 17 set 2011 en : http://elcomercio.pe/peru/1304175/noticia-

plan-descentralizacion-recibira-aportes-regiones_1
52 En: http://noticias.terra.com.pe/nacional/premier-gobierno-apunta-al-nacimiento-de-
macroregiones,edcd8ec6c3d82310vgnvcm20000099f154d0rcrd.html
53 Las macrorregiones de humala en Willax TV : ver http://willax.tv/politica/las-macroregiones-de-
humala
93
UPLA
2012
Desde el ao 2002 la divisin poltica del pas dej de ser departamental y pas a ser
regional, producto de la eleccin de autoridades de los gobiernos regionales (GORE).
Los GORE, por su parte, han asumido los nombres de los departamentos donde se
ubicaban. As, si antes se haca referencia al departamento de Piura ahora se debe
hacer al GORE de Piura. De otro lado, esta eleccin permiti obtener dos regiones
del departamento de Lima:
Regin Lima (provincias) y Regin Lima Metropolitana; con lo que se pas de tener
una divisin del Per de 25 departamentos a 26 gobiernos regionales.
Sin embargo, es necesario que las regiones puedan aprovechar mejor sus recursos
humanos, econmicos, naturales y de infraestructura, entre otros, para que puedan
ahorrar en gastos administrativos y se obtengan mayores eficiencias productivas.
En ese sentido, el siguiente paso en el proceso de regionalizacin es unir dos o ms

regiones (departamentos) mediante un proceso de consulta ciudadana, lo que se
conoce como referndum.
94
UPLA
2012
A la fecha son 16 las regiones donde se van a realizar dicha consulta: Ayacucho, Ica,
Huancavelica, Lima (provincias), Huanuco, Pasco, Junn, Ancash, Tacna, Arequipa,
Puno, Tumbes, Piura, Lambayeque, Apurimac y Cusco.
No obstante, antes del referndum, dichas regiones involucradas tuvieron que seguir
un proceso, el cual explicamos a continuacin.
PRIMERO: Se tuvo que preparar y presentar un expediente tcnico, que se trata de

un documento que explica y fundamenta la viabilidad de la macrorregin que se
propone conformar. En este documento como mnimo se deben incluir los siguientes
criterios:
a. Acondicionamiento territorial
b. Integracin vial y de comunicaciones
c. Integracin energtica
d. Competitividad y especializacin
e. Criterios poblacionales
Los expedientes tcnicos pueden ser presentados ante el Consejo Nacional de

Descentralizacin (CND) por los presidentes de los GORE, los partidos polticos
nacionales o movimientos regionales debidamente inscritos y la sociedad civil (en los
dos ltimos casos deben estar respaldados por el 10% de ciudadanos de cada regin
a integrarse).
SEGUNDO: El expediente tcnico debe ser evaluado por el CND, para que
posteriormente pueda ser aprobado por la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM).
Cabe indicar que de los 17 expedientes tcnicos presentados solamente 5 recibieron

la viabilidad para conformarse en macrorregiones. En esas 5 se encuentran las 16
regiones enumeradas anteriormente.
95
UPLA
2012
TERCERO: Y ltimo paso es el de la realizacin del referndum. As, la primera

consulta (referndum) para conformar las macrorregiones se realiz a finales de
octubre del 2005.
Respecto del referndum, se debe precisar que la conformacin de la macrorregin

se logra con el 50% ms uno de los votantes de cada regin a favor de la
integracin, y el voto es obligatorio.
Reflexiones sobre la integracin
Como se seal anteriormente, la conformacin de macrorregiones es en si misma

una estrategia para promover el desarrollo, que permitir un mayor beneficio para
dos o ms regiones unidas que por separado. En ese sentido, la unificacin de
varias regiones favorece el impulso de proyectos de integracin vial entre sus
ciudades, promoviendo mayores intercambios comerciales.
Cronograma de la Consulta de Conformacin de Regiones, 2005
30 de abril
Presentacin de Expediente Tcnico al CND.
20 de mayo
Evaluacin del CND de los expedientes y envo a la PCM.
27 de mayo
Aprobacin de los expediente por parte de la PCM y envo al JNE.
1 de junio
Convocatoria a referndum, a cargo del JNE.
30 de octubre
Referndum, a cargo del ONPE.
96
UPLA
2012
Las macrorregiones pueden impulsar su desarrollo mediante la constitucin de

bloques econmicos que permitan fomentar la competitividad de las actividades
productivas de las zonas, as como ampliar la variedad de bienes que se ofertan.
No hay que olvidar que las regiones pertenecientes a una macrorregin pueden
abastecerse de productos (insumos) entre ellos mismos, ampliando as el mercado
interno de consumo y su dinamismo.
Por su parte el Gobierno Central ha establecido algunos incentivos para la

conformacin de macrorregiones, entre los que cabe destacar:
a. La asignacin, a la macrorregin, de la mitad de las siguientes recaudaciones

realizadas en las regiones a integrarse:
b. Del 17% que corresponde al IGV (menos el 2% del Impuesto de Promocin
Municipal)
c. Del Impuesto Selectivo al Consumo
d. Del Impuesto a la Renta de las personas naturales.
Tendr prioridad en la gestin de los convenios de canje de deuda por inversin y el

acceso a crdito internacional.
El importante papel del poblador
Si bien el proceso de descentralizacin es una decisin establecida por el estado, el

proceso de conformacin de macrorregiones descrito empieza por la iniciativa de las
propias regiones, y sern los pobladores de esas mismas regiones las que en el
referndum decidan finalmente su nueva conformacin. Por ello es importante la
participacin activa de los ciudadanos, empezando por informarse, intercambiar
ideas y dems, que le permita emitir un voto informado y responsable.
97
UPLA
2012
Con el objetivo de servir de gua inicial sobre lo que un ciudadano puede

responderse para definir su voto, alcanzamos algunas preguntas que deberan
hacerse para tomar su decisin:
Cules son los departamentos que se unirn, esto disminuir el centralismo?

Permitir generar un ahorro, hacer ms eficiente la gestin de recursos?
Favorecer la integracin vial, el mejor acceso a electricidad y agua potable?
Va a integrar los comercios regionales e impulsar los productos competitivos?
Cmo favorecer el flujo de personas y productos?
Qu productos se pueden ofrecer de manera conjunta?
Qu otros productos pueden comerciarse entre los departamentos?
Qu afinidades y diferencias tenemos?
Las diferencias se pueden solucionar?
Solo falta cuatro meses para ver los resultados de estas primeras consultas
participativas. No obstante, somos de la idea de que un hecho tan importante debe
tener una mayor difusin, tanto para que otras regiones analicen esta posibilidad,
como para que aquellos pobladores que van a votar tengan una mayor cantidad y
calidad de informacin que les permita discernir de manera adecuada sobre su
integracin.
3. PERSPECTIVAS MACRO REGIONALES
En este escenario, una intervencin estratgica, gracias a la voluntad democrtica

de la nacin, que articule en dinmicas macro regionales territoriales los diversos
aspectos sealados, permitir que la reforma institucional abra paso al desarrollo
territorial.
a. Dinmicas macro regionales
98
UPLA
2012
Existen en curso seis dinmicas macro regionales. Ellas integran varias zonas
ecoproductivas, donde predominan algunos recursos y capital naturales. Son las del
Norte, Capital, Centro andino, Centro sur, Sur, y Amazona. No tienen una
demarcacin administrativa totalmente definida pues los procesos en curso
culminarn de articular los espacios. Son expresin sustantiva de la transicin
territorial, y la conectan con las otras transiciones polticas y econmicas.
Las dinmicas macro regionales logran relacionar los stocks de capital natural con
los de capital social y construir las infraestructuras fsicas econmicas, lo que permite
sentar las bases para el desarrollo endgeno competitivo del territorio.
Los diversos actores y procesos propician en las macro regiones conglomerados de

desarrollo endgeno competitivo, sobre la base del aprovechamiento de los recursos
naturales de los territorios estratgicos. Se establecen las condiciones para generar
e incorporar en forma sostenida innovaciones a la produccin y la vida social. Se
incorpora tecnologa y asociatividad en la elevacin de la productividad de la
produccin y de la micro, pequea y medianas empresas. Se articulan con
infraestructuras de relacin, vial, energtica, de telecomunicaciones.
Se eslabonan en cadenas productivas las vocaciones principales y tambin los

circuitos urbanos y rurales. Se logra as incorporar el aprovechamiento de sus
recursos naturales a las economas regionales y elevar la productividad de su capital
social.
No obstante, se requiere polticas activas de un Estado Nacin que asuma su nuevo

rol de promocin e impulso de territorios competitivos, basados en el desarrollo
endgeno. Es una condicin inexcusable superar las modalidades de enclave y
cabecera asistencial para diversas inversiones, pblicas y privadas. Se requiere el
reconocimiento de los diversos sujetos y sus niveles de autonomas, expresando
esta territorialidad en un Estado Descentralizado.
99
UPLA
2012
El Per puede resolver las opciones abriendo curso al desarrollo territorial, pero
tambin podra ocurrir que la no resolucin de los desafos bsicos, lleven a que el
pas deprede sus recursos naturales, acreciente la pobreza estructural de la
poblacin y la limitacin del capital social, y quede como zona espectadora de
trnsito en los grandes flujos continentales.
b. Escenario territorial propuesto
Para el desarrollo territorial con reforma institucional, las polticas de opcin

estratgica deben contar con una Imagen-Objetivo, que oriente la construccin de un
escenario territorial bsico, en el que los conglomerados productivos tienen un rol
decisivo. Debiera establecer los siguientes aspectos.
1. Previsin ante el cambio climtico mundial

Estableciendo una nueva armona entre naturaleza y sociedad, ante las evidencias
del inicio de un perodo inter-glaciar, es decir, sometido a temperaturas crecientes, lo
que es producido por fenmenos naturales y agravados por los efectos de los gases
ocasionados por la actividad humana. Se podr responder provisoriamente a las
modificaciones en las partes altas y bajas de los andes. Tambin debe ordenarse el
manejo de aguas y cuencas, a fin de evitar los problemas derivados de la
colmatacin de presas, deshielo de nevados y derroche en cultivos. Se debern
adoptar previsiones en cultivos, manejo de especies, sistemas constructivos,
adecuacin de infraestructuras ante la creciente tropicalizacin en la costa norte, por
efecto de la mayor ocurrencia de El Nio y la elevacin de los niveles de humedad.
2. Poblacin creciente
Mejorando la calidad de vida de la poblacin que seguir creciendo a un tasa ms

moderada. Su crecimiento neto urbano se realizar en un sistema de ciudades con
base productiva, ordenado y con servicios bsicos, que permitirn abastecerlas y al
mismo tiempo tratar sus residuos slidos y lquidos. Al elevarse la productividad del
100
UPLA
2012
capital social, podr enfrentar mejor el reto de actuar en zonas ecolgicamente ms

frgiles de los andes.
3. Mayor uso Agropecuario de la tierra agrcola
Se estima el crecimiento entre 20% y 40 % del rea agropecuaria de los andes,

siendo la tierra apta para cultivo no ms del 6% de la superficie territorial nacional.
Para las zonas de mayor crecimiento en las zonas de selva alta, especialmente norte
y central, se debera contar con mtodos de cultivos apropiados, que resguarden y
den uso ecoproductivo a la biodiversidad.
4. Bosques amaznicos.
Se debera incrementar el aprovechamiento racional, ordenado y productivo de los

bosques amaznicos, a fin de convertirlos en uno de los principales laboratorios
biogenticos mundiales, y en una fuente de recursos para el desarrollo diversificado.
5. Articulacin sinrgica territorial, con valor agregado.
Esta articulacin debe relacionar la infraestructura vial energtica y de

comunicaciones con los territorios , sus conglomerados productivos y ciudades
regin. Las diversas modalidades de articulacin deben propiciar el desarrollo de
valor agregado, como ocurre con los puertos como plataforma logstica, con los
ndulos de transporte intermodal, con la transformacin de insumos agropecuarios,
con el desarrollo de manufacturas y servicios a la produccin y con la incorporacin
de innovaciones tecnocientficas.
La dinmica de las macroregiones lleva a una nueva relacin sociedad naturaleza

gracias al aprovechamiento racional de los recursos naturales asociados al
mejoramiento del capital social y la construccin de adecuada infraestructura en los
101
UPLA
2012
diversos territorios. Se busca una equidad en el desarrollo territorial, potenciando sus

recursos y capitales.
El desarrollo territorial del Per para responder a los desafos y aprovechar las
oportunidades estratgicas debera perseguir los siguientes objetivos:
La inclusin de la Amazona como centro territorial de la nacin integrada al

continente.
Desarrollo de la Vertiente amaznica, asociando los nativos del bosque con los
nuevos agricultores.
Despegue del Litoral, con ciudades de base productiva y con PYMES que eleven su
productividad
Relacin de ciudades andinas con su entorno agropecuario
Urbanizacin con servicios y articulando la infraestructura existente a las micro

regiones
Redefinicin de Lima, principal mercado y promotor de capacidades, en el apoyo al

desarrollo territorial equilibrado.
Integracin del mar a la dinmica territorial nacional, y explotacin de especies para

industria de consumo humano para el pas y el mercado mundial.
Generacin en Lima y el Norte de dinmicas territoriales ms sostenidas por sus

posibilidades de acumular excedentes regionales y ampliar sus mercados; la
Amazona debe avanzar como eje territorial; articulacin de la regin macrosur como
nuevo centro de servicios modernos a la produccin; afianzar el centro andino-
amaznico como despensa alimentaria nacional; y promover al centro sur para su
102
UPLA
2012
despegue sobre la base de incorporar la asociatividad comunal y urbana como factor

de desarrollo.
4. Gestin del territorio en la reforma descentralista
Se hace necesario incorporar modificaciones y nuevas formas de gestin territorial

en la reforma descentralista. Entre los principales aspectos, existen propuestas y
debates en torno a los siguientes criterios de la Estrategia de Desarrollo Territorial:
Acceso e incorporacin sostenida de innovaciones tecnolgicas y cientficas. El

centro de la gestin del territorio reposa en la generacin sostenida de innovaciones
que debe ser priorizadas por los distintos actores sociales e institucionales
Gestin del agua, nacional, regional y local. Es fundamental que exista un

adecuado sistema de gestin integral del agua, con el respectivo Instituto Nacional y
sus entidades desconcentradas macro regionales, que administre los derechos de
agua , la infraestructura hidrulica y apoye los procesos de descentralizacin; y que
en las diversas cuencas se constituyan autoridades de gestin del agua, con
participacin de todos los actores sociales e institucionales comprometidos, para la
gestin descentralizada, asistidos tcnicamente por el Instituto Nacional y sus
entidades desconcentradas macro regionales.
Mancomunidades de Desarrollo Local, por unidades geoeconmicas y cuencas. La

unidad de base de desarrollo territorial es el espacio geoeconmico o ecoproductivo,
en funcin de la respectiva cuenca. En funcin de esta unidad de base se organizan
formas de gestin de mancomunidades locales, de alianza entre los gobiernos
municipales y las organizaciones de la sociedad civil. El impulso de estas
mancomunidades locales debe darse sobre todo en las reas
rurales, con centros poblados de menos de 2 000 habitantes.
103
UPLA
2012
Territorios indgenas comunales. Estos territorios deben incorporar a sus niveles de

administracin la posesin y gestin de sus recursos naturales, de acuerdo a las
funciones de autoridad delegadas por la legislacin nacional.
reas metropolitanas urbanas. Debe existir una promocin consciente para

consolidar espacios, infraestructura, poblamiento y dotacin de servicios en las reas
metropolitanas urbanas del interior del pas, a fin de equilibrar los poderes pblicos y
los ncleos poblacionales y posibilitar una mayor equidad en el desarrollo territorial.
Plan Urbano Nacional. Es necesario adoptar un plan nacional de desarrollo de las

ciudades grandes, intermedias y pequeas, para zonificar el espacio urbano,
garantizar sus reas fsicas y equipamientos, mejorar sus servicios, y propiciar un
adecuado equilibrio entre el uso pblico y privado de las reas. En este plan debe
priorizarse la consolidacin de un sistema urbano en el cual las ciudades intermedias
correspondan y acten en la promocin y desarrollo de una amplia aglomeracin
urbano-rural. El impulso de estas mancomunidades debe darse sobre todo en las
reas rurales, con centros poblados de menos de 2000 habitantes.
104
UPLA
2012
CAPITULO VII.
EL PROCESO DE TRANSFERENCIA REAL
1. Integracin territorial
El enfoque territorial nos permite un acercamiento fundamental a la reforma
descentralista. El mundo vive una transformacin de su espacio-tiempo que genera
una nueva gestin en red de los territorios y sus niveles de gobierno. Su fuente de
energa y materia prima es la informacin-conocimiento, caracterstica de la nueva
era digital que vive la humanidad.
Sobre la base de estas capas estratigrficas de nuestra historia patria, es necesaria

una apreciacin estratgica del Per en el marco de los cambios del actual espacio
global local en el siglo XXI. Para hacerlo partimos
por destacar los condicionantes obligados de los imperativos globales en los cambios
territoriales de la nacin; luego identificamos los determinantes nacionales en este
periodo histrico; para establecer las potencialidades de la nacin que son
portadoras de futuro; y as, logra hacer un balance entre las opciones y desafos que
el desarrollo territorial nos plantea.
2. Imperativos globales en cambios territoriales de la Nacin
Se presentan a cuatro principales:
a. Nuevo espacio global: medio tcnico informacional.

b. Cambio climtico, reencuentro con territorio.
c. Sistema mundo se modifica por multipolaridad con cambio en la hegemona,
y reenganche de los pases emergentes.
d. Reterritorializacin suramericana a travs de las mega regiones
integracionistas.
105
UPLA
2012
Suramrica es un bloque econmico que se agrega a la multipolaridad. Suramrica

irrumpe como un poder civilizatorio, con sabiduras, recursos, potencialidades y
desafos, que arraigan desde su condicin de espacio-tiempo mltiples,
heterogneos y simultneos. Su riqueza fundamental est en este singular espacio-
tiempo, desde el cual pugna por labrarse un camino al desarrollo. En la nueva
divisin internacional del trabajo y los territorios, Suramrica debe responder a este
desafo.
Corre el peligro de mantener y consolidar el actual patrn de insercin global de

Suramrica, basado en exportar materias primas e importar bienes manufacturados y
de alta tecnologa, tanto con USA y Europa como tambin con Asia Pacifico, con una
especializacin en exportaciones basada en productos bsicos, lo que las hace
vulnerable al ciclo econmico y con escaso contenido tecnolgico.
Pero, sobre todo, abierta la posibilidad y el desafo, para una neo industrializacin,
con circuitos productivos continentales y cadenas de valor agregado, con un salto
fundamental en sus bases tecnolgicas y de
Innovaciones. Esta es la nueva re insercin competitiva mundial que es nuestro
desafo estratgico.
3. Determinantes nacionales
Estos determinantes son los principales elementos que singularizan en el Per sus
transformaciones territoriales uniendo el corto con el mediano y largo plazo.
Son fundamentalmente las siguientes:
a. Disyuntiva estratgica del cuarto cambio territorial estructural, en medio de la crisis

del sistema mundo en sus centros en declive de Estados Unidos y Europa. El
reenganche posible del Per en la nueva escena mundial, se polariza entre dos
opciones bsicas. Una neo subordinacin como exportador de minerales y alimentos
106
UPLA
2012
al nuevo centro emergente mundial que es China. La otra opcin es la afirmacin de

sus mercados internos nacionales, impulsando cadenas productivas de valor
agregado competitivas en escala global, en unidad con Suramrica emergente. Y
sabiendo aprovechar la exportacin de materias primas a partir de garantizar el agua,
la sostenibilidad ambiental y la diversificacin productiva como despensa alimentaria
mundial.
b. Nueva dinmica demogrfica en la poblacin nacional. Se ampla la esperanza de
vida y crece la poblacin de mayor edad sin proteccin social, mientras se cuenta
con un perfil demogrfico del denominado bono joven, por la importancia que tiene
el sector juvenil que entra a ser parte de la poblacin econmicamente activa y que
puede ser palanca decisiva para una transformacin productiva en las nuevas
condiciones de las sociedades del conocimiento.
c. Territorio en red en la configuracin del nuevo sistema urbano, concentrndose la
poblacin en ciudades metropolitanas y medias, las que pugnan por redefinir sus
jerarquas, y que afianzan sus lazos con las redes urbano rurales de gestin de los
territorios y sus recursos.
d. Crisis poltica del Estado neoliberal y nueva etapa de la segunda reforma
descentralista de la historia nacional.
b. La descentralizacin fiscal.
En el mbito fiscal, la normatividad seala el mecanismo de sostenibilidad del

proceso de descentralizacin que deber incorporar la Ley de Prudencia
y Transparencia Fiscal
Se sostiene que las regiones con mayor capacidad econmica estaran en mejores
condiciones de afrontar la responsabilidad de asumir una mayor autonoma. Por
ejemplo, tomemos el caso de la Regin La Libertad que, no obstante ser una de las
regiones mejor ubicadas en el espectro econmico nacional, tiene enormes
dificultades para enfrentar el proceso descentralizador, tanto en el mbito
institucional como por el hecho de presentar desequilibrios entre sus ingresos-incluso
potenciales- y sus necesidades de gastos.
107
UPLA
2012
4. Descentralizacin de recursos
La forma de recaudar impuestos en el nivel subnacional, se centra

fundamentalmente en aspectos relacionados con la movilidad de la base tributaria,
economas a escala para la administracin tributaria, aspectos institucionales y
factores de equidad. Las fuentes ms frecuentes son los cargos directos a bienes
pblicos, as como impuestos prediales y vehiculares.
Sin embargo, existen problemas a tener en cuenta cuando se buscan las fuentes
adecuadas de recursos: la capacidad institucional de administrar impuestos y los
deseos de los gobiernos subnacionales de querer imponer impuestos.
En adicin a lo anterior, un aspecto importante que se debe resaltar es que la

descentralizacin debera permitir a los ciudadanos de los gobiernos subnacionales
escoger los niveles y tipos de servicios pblicos deseados. Otro elemento para el
diseo tributario regional es asegurar que las regiones cuenten con un manejo
importante de los ingresos, es decir, tratar de brindarles un manejo marginal de los
recursos.
Sin embargo, se descubren dos problemas que impediran el xito del proceso. En
primer lugar, existen desbalances verticales, los cuales hacen referencia a la
capacidad de los gobiernos subnacionales para poder gestionar un sistema tributario
con las complejidades econmicas y financieras que trae, tanto para el contribuyente
como para la regin.
Mientras que los desbalances horizontales se relacionan con elementos de equidad y

con la capacidad inherente de recaudar, caracterstica que se vincula con la riqueza
o pobreza de las regiones.
108
UPLA
2012
La poca capacidad de recaudacin, como resultado de los desbalances descritos,

lleva a que las regiones cuenten con esquemas de transferencias. La experiencia
incide que estos tienen que manejarse con mucho cuidado, por los problemas que se
pudieran presentar: alta dependencia de los mismos y el desincentivo a buscar
fuentes de recursos propias.
5. Los impuestos subnacionales
Con el fin de evitar una alta dependencia de las transferencias y una pereza fiscal,
es necesario asignar tributos a las regiones para que incrementen sus recursos
propios. No obstante, existen cuatro elementos centrales a tener en cuenta al
momento de la asignacin:
a).- Determinacin de los impuestos que se pueden imponer a los gobiernos

subnacionales;
b) La base tributaria
c).- Las tasas y
d).- El tipo de administracin.
Dependiendo de la manera cmo estos cuatro elementos sean abordados en

determinado contexto econmico, los gobiernos subnacionales tienen la posibilidad
de ubicarse como gobiernos fiscalmente dbiles o fiscalmente fuertes. Cabe indicar
que los esquemas fuertes exitosos tienen como base un elevado desarrollo
institucional.
Una vez definidos los criterios mencionados, es necesario decidir qu impuestos

asignar. Los impuestos ideales para los gobiernos subnacionales seran aquellos
fciles de administrar, que se impongan principalmente a los residentes locales y que
no generen problemas de competencia entre los gobiernos subnacionales.
Dentro de estas caractersticas se enmarca el impuesto a la propiedad predial.
109
UPLA
2012
Asimismo, un impuesto al cual debiera drsele mayor importancia en el nivel

descentralizado es el de cobros directos. Existen tres tipos: pagos de servicios,
precios pblicos e impuestos sobre beneficios especficos (contribuciones). No
obstante, debido a su baja capacidad recaudatoria, cabe la posibilidad de financiarse
a travs de otros tributos fuera del mbito terico tpico.
Una alternativa es hacer uso de los impuestos a los ingresos de los individuos. Por el
contrario, no se considera conveniente que el impuesto a la renta a las empresas sea
administrado en el nivel descentralizado. Otro tipo de impuesto son los especficos al
consumo de ciertos bienes. Sin embargo, son poco tiles por los problemas que se
originan en la estructura de mercado concentrada, bajo la cual desarrollan sus
actividades.
Finalmente, los impuestos a las ventas generalizados tienen una importancia

recaudatoria elevada, especialmente en los pases en vas de desarrollo.
6. Estado de transferencia de funciones, programas y organismos.
En este marco debe definir las transferencias que irn desde el gobierno central a
los gobiernos subnacionales. Diferentes tipos de transferencias enfrentan diversas
necesidades, impuestas por los contextos particulares. Se considera un primer tipode
transferencia a aquellos impuestos denominados como discrecionales. Sin embargo,
estos no han tenido resultados favorables, principalmente porque no brindan una
trayectoria predecible de ingresos que permita afrontar las obligaciones de los
gobiernos subnacionales.
Un segundo aspecto negativo es que las transferencias pueden generar

relajamientos a las restricciones presupuestarias. Otro conjunto de transferencias
son los sistemas de coparticipacin. Sin embargo, tambin presentan problemas
vinculados con desbalances respecto de la estructura de gastos en el nivel
110
UPLA
2012
subnacional, debido a su relacin con el comportamiento pro cclico de los ingresos

fiscales en los pases en vas de desarrollo.
Un tributo que debera mantenerse al margen de los esquemas de coparticipacin es

el aplicado a las empresas, por la imposibilidad de encontrar algn criterio que
permita identificar claramente aquella localidad que le brinda mayores servicios y, por
tanto, a la que se le debiera destinar mayores recursos.
Asimismo, se debe dejar al margen los impuestos a los combustibles, debido a las
fluctuaciones que se presentan en los mercados internacionales de este producto.
Las frmulas de coparticipacin cuentan con tres etapas:
Determinar los porcentajes a ser asignados entre el nivel gubernamental y

subnacional.
Definir los porcentajes que le correspondera a cada gobierno subnacional, sobre la
base de la equidad fiscal y eficiencia.
Definir la estructura de las frmulas para repartir los ingresos.
7. CONCLUSIONES
Se hace necesario fomentar la participacin ciudadana, no solo en el diseo,

fiscalizacin o planificacin o para revelar la demanda, sino tambin en la gestin
misma del gasto pblico.
La transferencia es el proceso de devolucin de poderes polticos, econmicos y

administrativos a los rganos de Gobierno local y regional, bsicamente, como
consecuencia de la democratizacin de las sociedades.
111
UPLA
2012
CAPITULO VIII
MANCOMUNIDADES REGIONALES
I. DEFINICION
La mancomunidad regional es el acuerdo

voluntario de dos o ms gobiernos Regionales
que se unen para la prestacin conjunta de
servicios pblicos, cofinanciamiento o
inversin en la ejecucin de obras, que
promuevan la integracin, el desarrollo
regional y la participacin de la sociedad,
coadyuvando al proceso de regionalizacin 1.
Posee personera jurdica hacindose la
salvedad que no tiene nivel de gobierno. Se rigen por los siguientes principios de
Integracin, Pluralismo, Concertacin, Desarrollo regional, Autonoma, Eficiencia,
Solidaridad y Sostenibilidad.
II. MARCO LEGAL
La Ley N 29768, Ley de Mancomunidad Regional, promulgada el 25 de julio del

ao 2011, crea esta instancia de integracin voluntaria interregional, con la finalidad
de generar el desarrollo sostenible a favor del bien comn a partir de la
complementariedad de las potencialidades regionales2.
La Comisin Permanente del Congreso de la Repblica Ha dado la Ley siguiente: LA

COMISIN PERMANENTE DEL CONGRESO DE LA REPBLICA; Ha dado la Ley
siguiente: LEY DE MANCOMUNIDAD REGIONAL
112
UPLA
2012
1 LEY 29768: ARTCULO 2.- DEFINICIN DE MANCOMUNIDAD MUNICIPAL
La presente Ley tiene el objeto de establecer el marco legal de la mancomunidad

regional, estableciendo un mecanismo de
coordinacin entre gobiernos regionales
previsto en el artculo 190 de la Constitucin

Poltica del Per, y desarrollar el ejercicio
de las competencias constitucionales
establecidas en el artculo 192 de la
Constitucin Poltica del Per y el artculo 9

de la Ley 27867, Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales3.
III. ANTECEDENTES4
Estado del Acuerdo Nacional, referida a la descentralizacin poltica, econmica y

administrativa para el desarrollo integral, armnico y sostenido del pas, expresa el
compromiso de construir un sistema de autonomas polticas, econmicas y
administrativas, basado en la aplicacin del principio de subsidiariedad y
complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin
de fortalecer estos ltimos y propiciar el crecimiento de sus economas; asimismo,
propone como un objetivo del Estado, favorecer el asociacionismo intermunicipal e
interregional para el tratamiento de temas especficos y fomenta mecanismos de
compensacin presupuestal para casos de desastre natural y de otra ndole, de
acuerdo al grado de pobreza de cada regin. En 30 de Octubre de 2005, se llev a
cabo el referndum para la conformacin de regiones, con cinco
3 LEY 29768: ARTCULO 1.- OBJETO DE LEY

4 HTTP://WWW.INTERNOR.ORG.PE/PLANTILLAS/INTERNA
113
UPLA
2012
(05) propuestas de los gobiernos

regionales que representaban a 16
departamentos. a) Ancash-Hunuco -
Junn - Lima Provincias - Pasco; b)
Ayacucho - Huancavelica - Ica; c)
Tacna - Arequipa - Puno; d) Apurmac -
Cusco; y e) Tumbes - Piura -
Lambayeque; de los cuales slo en
Arequipa hubo resultado favorable. El
anlisis de resultados en la "Encuesta
Nacional sobre la Percepcin
Ciudadana del Proceso de
Descentralizacin y el Referndum para
la Conformacin de Regiones realizado en Octubre del 2005", efectuada por el
Instituto Cuanto, reflejan que la falta de informacin fue la razn principal por la que
gan el NO en el referndum y que ms de la mitad de los encuestados sealaron no
haber recibido informacin sobre el proceso de conformacin de regiones.
El proceso de integracin territorial y poltica ha sido contemplado en la Constitucin

Poltica y en las leyes de descentralizacin; la primera expresa en su artculo 190,
que mientras dure el proceso de integracin, dos o ms Gobiernos Regionales
podrn crear mecanismos de coordinacin entre s; asimismo, la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales, en su artculo 8, numeral 14, seala que la gestin regional
se rige, entre otros, por el principio de integracin, orientado a la promocin de la
integracin interregional. El 18 de octubre de 2006, el Presidente de la Repblica
anunci veinte medidas en el denominado "Shock Descentralizador", dos de ellas
vinculadas a la promocin del proceso de integracin territorial; una que propone la
creacin de regiones piloto con la finalidad de avanzar con la experiencia de gestin
interregional y la otra, que "democratiza" la conformacin de las Juntas de
114
UPLA
2012
Coordinacin Interregional, pues permite la participacin de las municipalidades

provinciales en estos mbitos territoriales.
Con la finalidad de promover el proceso de descentralizacin, fortalecer la

coordinacin y asegurar la adecuada transferencia de competencias para los
gobiernos regionales, mediante Decreto Supremo N 007-2007-PCM, se aprob la
fusin por absorcin del Consejo Nacional de Descentralizacin - CND, a la
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM y se cre la Secretara de
Descentralizacin dentro de sta; y con el Decreto Supremo N 063-2007-PCM, se
aprob el Reglamento de Organizacin y Funciones de la Presidencia del Consejo de
Ministros. Con este nuevo marco normativo se le asign a sta, a travs de la
Secretara de Descentralizacin, una responsabilidad poltica y tcnica, directa, en la
conduccin y direccin del proceso de descentralizacin.
Con este nuevo marco normativo, la Secretara de Descentralizacin se constituye

como el rgano encargado de dirigir y conducir el proceso de descentralizacin, y en
ejercicio de sus funciones ha expedido las resoluciones que formalizan la
conformacin de las Juntas de Coordinacin Interregional: JCI - "Consejo
Interregional Amaznico" - "CIAM", JCI - "Consejo Interregional Centro Sur" -
"CENSUR", y JCI "Del Norte y Oriente" - INTERNOR; en los tres casos con la
incorporacin de nuevos miembros. Las Juntas de Coordinacin Interregional
constituyen espacios de coordinacin en los que se gestiona el proceso de
articulacin y conformacin de regiones. En este sentido, la Secretara de
Descentralizacin, ha venido promoviendo como primer paso, el desarrollo y
fortalecimiento de las Juntas de Coordinacin Interregional, las que a travs de sus
correspondientes Secretaras Tcnicas cumplirn un rol asesor y proporcionarn los
instrumentos que sean necesarios para el logro de los objetivos planteados; un
segundo paso, es la implementacin el diseo de una propuesta normativa que
promueva la integracin administrativa y funcional, de manera temporal, como base
para la conformacin de las futuras regiones a nivel nacional.
En base a los anuncios presidenciales del denominado "Shock Descentralizador", los

presidentes de los gobiernos regionales de Amazonas y San Martn tomaron la
115
UPLA
2012
iniciativa y suscribieron un Acuerdo de Intencin para conformar la Regin Piloto

"Amazonas - San Martn", el 12 de diciembre de 2007; manifestaron el compromiso
institucional orientado a dinamizar el proceso de descentralizacin y declararon su
voluntad poltica de promocionar la ejecucin de proyectos de dimensin
interregional, con la finalidad de continuar en el trabajo para el desarrollo regional y
bienestar de la poblacin. En la propuesta de funcionamiento operativo de esta
Regin Piloto, se han identificado los siguientes proyectos priorizados: a) Carretera
Interregional Balsas - Chachapoyas - Rodrguez de Mendoza - Omia - Soritor -
Moyobamba. b) Interconexin Hidroenergtica Amazonas - San Martn. c)
Arquitectura Gubernamental (Convenio Per - Canad). d) Circuito Turstico
Amazonas - San Martn (Kuelap, Gran Pajatn y El Gran Saposoa). Luego, el 20 de
diciembre del 2008, otra expresin de voluntad que se suma en este proceso de,
constituye la firma del Acuerdo de Intencin para la conformacin de la Regin Piloto
Ancash - Hunuco - Ucayali. La Secretara de Descentralizacin ha brindando a esta
iniciativa la asistencia tcnica para la elaboracin del expediente tcnico de su
integracin. Resultado de las coordinaciones entre los actores polticos, regionales y
locales, en los departamentos de Amazonas, San Martn y La Libertad (), se ha
desarrollado una propuesta que va en el mismo sentido de la iniciativa para la
conformacin de la Regin Piloto, planteada en su origen, con la finalidad de avanzar
gradualmente en el proceso de regionalizacin; esta propuesta es la Mancomunidad
Regional.
IV. PRINCIPIOS5
Los gobiernos regionales mancomunados se rigen por los siguientes principios:
Integracin. promueve la conformacin de regiones para la integracin y

articulacin de dos o ms departamentos en los aspectos econmico, social,
cultural o poltico
116
UPLA
2012
5 LEY 29768: ARTCULO 4.- PRINCIPIOS DE MANCOMUNIDAD MUNICIPAL
Pluralismo. Asocia a cualquier gobierno regional de la Repblica al margen de

las convicciones polticas, religiosas o de otra ndole de sus autoridades.
Concertacin. Orienta la distribucin concertada de responsabilidades de sus
miembros, de otras instituciones y de las organizaciones representativas de la
poblacin.
Desarrollo regional. Impulsa el desarrollo interregional integral y sostenible en
armona con los planes de desarrollo concertado de los gobiernos regionales
que la conforman.
Autonoma. Otorga la facultad para ejercer actos administrativos con respeto
mutuo de las competencias regionales.
Equidad. Apoya la igualdad de oportunidades y el acceso a los beneficios de
la poblacin de los departamentos y de los gobiernos regionales que la
componen.
Eficiencia. Promueve la optimizacin y adecuada utilizacin de recursos en
funcin a los objetivos propuestos.
Solidaridad. Afronta los retos de la gestin regional en forma conjunta para
obtener resultados satisfactorios.
Sostenibilidad. Se sustenta en la integracin equilibrada y permanente de los
gobiernos regionales para la satisfaccin de las necesidades de las actuales y
futuras generaciones.
V. OBJETIVOS6
1. Promocionar, cofinanciar o ejecutar proyectos que, por su monto de inversin,

magnitud de operacin o capacidades, superen el mbito jurisdiccional o las
posibilidades particulares de cada gobierno regional.
117
UPLA
2012
6 LEY 29768: ARTCULO 5.- OBJETIVOS DE LA MANCOMUNIDAD REGIONAL
2. Ejecutar acciones, convenios

interinstitucionales y proyectos
conjuntos entre los gobiernos
regionales que comparten cuencas
hidrogrficas, corredores viales,
tursticos, econmicos y zonas
ecolgicas comunes, que involucren
participacin financiera, tcnica y
equipamiento.
3. Elaborar, promover e implementar proyectos ante entidades nacionales e

internacionales, pblicas o privadas, que faciliten o auspicien el desarrollo
econmico, productivo y sociocultural, gestionando la captacin de recursos
financieros, humanos y tcnicos, en concordancia con las normas vigentes
sobre la materia.
4. Procurar la mejora de los niveles de eficiencia y eficacia en la gestin de los

gobiernos regionales dando cumplimiento a las normas de transparencia,
rendicin de cuentas y acceso a la informacin, propiciando la participacin
ciudadana, la modernizacin de la gestin, y los procesos de integracin y
desarrollo econmico regional.
5. Desarrollar e implementar planes y experiencias conjuntas de desarrollo de

capacidades, asistencia tcnica e investigacin tecnolgica en convenio con
universidades, instituciones superiores y otras entidades educativas pblicas y
privadas.
6. Gestionar y administrar entidades u organismos pblicos de naturaleza

interregional, dando cuenta anualmente a los gobiernos regionales que las
componen.
118
UPLA
2012
VI. INCENTIVOS PARA LA MANCOMUNIDAD REGIONAL7
Dada la importancia que tiene para nuestro Sistema Democrtico, el Estado ha

credo conveniente brindar los siguientes incentivos:
Los proyectos de inversin pblica de alcance interregional, previa autorizacin

expresa de los correspondientes consejos regionales, presentados por las
mancomunidades regionales formalmente constituidas, tienen prioridad en su
evaluacin en el marco de las disposiciones del Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP) y dems normas vigentes.
El Poder Ejecutivo asigna los gerentes pblicos necesarios para el mejor

cumplimiento de lo regulado por la presente Ley a solicitud de la mancomunidad
regional.
El Poder Ejecutivo prioriza, dentro del plan nacional de capacitacin y asistencia

tcnica en gestin pblica, a los funcionarios y servidores de cada gobierno regional
que conforman la mancomunidad regional.
Las universidades pblicas de la circunscripcin de los gobiernos regionales

integrantes de la mancomunidad regional coadyuvan y asisten a resolver problemas
tcnico-cientficos, desarrollan proyectos productivos y fortalecen las capacidades de
los gobiernos regionales; los cuales son financiados por el ingreso que perciben por
regala minera y canon minero, de conformidad con las respectivas leyes sobre la
materia.
El Poder Ejecutivo y las municipalidades provinciales o distritales, previo acuerdo del

concejo municipal respectivo, pueden delegar la ejecucin obra pblica a una
mancomunidad regional.
La Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI) prioriza las solicitudes de

las mancomunidades regionales creadas.
119
UPLA
2012
7 http://inicamblog.wordpress.com
VII. ORGANIZACIN Y ESTRUCTURA BSICA DE LA MANCOMUNIDAD

REGIONAL8
120
UPLA
2012
8 http://inicamblog.wordpress.com
VIII. LA MANCOMUNIDAD REGIONAL ECONMICA9
FORMALIZACIN
La participacin de los Gobiernos Regionales, ser previa aprobacin por Ordenanza

Regional. La Mancomunidad Regional Econmica se formaliza mediante convenio,
cuyo objeto se desarrolla en el marco de las relaciones de coordinacin, cooperacin
y colaboracin de los intervinientes. El convenio ser suscrito por los Titulares de
Pliego o representantes legales de cada una de las entidades participantes, con el
siguiente contenido mnimo:
A) Iniciativas de elaboracin de estudios de preinversin, o la ejecucin de proyectos

de inversin pblica o mantenimiento de infraestructura, con indicacin de la entidad
competente.
b) Designacin del Gobierno Regional o la entidad pblica del Gobierno Nacional,

para la formulacin de estudios de preinversin, el ejercicio de funciones y
responsabilidades de Oficina de Programacin de Inversiones, y la ejecucin del
proyecto de inversin pblica.
C) Recursos que se aportarn por cada entidad pblica participante.
D) Cronograma de ejecucin. previa a la celebracin del convenio, las entidades del

gobierno nacional realizarn las acciones conducentes para revisar la jerarquizacin
de la infraestructura pblica nacional que se proponga como objeto del convenio.
121
UPLA
2012
9 HTTP://WWW.INTERNOR.ORG.PE
RECURSOS
La mancomunidad regional econmica cuenta con los siguientes recursos

econmicos, los mismos que sern transferidos a la entidad pblica que se
establezca en el convenio:
Las transferencias financieras de los gobiernos regionales participantes,

aprobadas mediante acuerdos de consejo regional.
Las transferencias financieras de las entidades pblicas del Gobierno Nacional,
aprobadas mediante Decreto Supremo, refrendado por el Ministro del Sector
correspondiente y el Ministro de Economa y Finanzas, previo informe favorable
de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico.
Las transferencias de fideicomisos y de la cooperacin internacional,
gestionados por las Juntas de Coordinacin Interregional de las que forman
parte alguno o todos los gobiernos regionales intervinientes.
Las donaciones y otras transferencias, incluidas las provenientes de los
Gobiernos Locales.
SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA
LAS MANCOMUNIDADES REGIONALES ECONMICAS GESTIONAN LOS

PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA, DE ACUERDO A LO SIGUIENTE:
7.1. Los estudios de preinversin debern indicar su alcance interdepartamental

o interregional.
7.2. Los proyectos de inversin pblica de competencia nacional:
A) Sern elaborados por la entidad del gobierno nacional competente.

b) Sern aprobados por la Oficina de Programacin e Inversiones - OPI de dicha
entidad del gobierno nacional.
c) La ejecucin corresponde de manera conjunta a la entidad del gobierno
nacional competente y al(a los) Gobierno(s) Regional(es) que se establezca(n)
122
UPLA
2012
en el Convenio, conforme a los trminos del mismo; la direccin estar a

cargo de la primera. De igual manera se proceder para el caso de
mantenimiento de infraestructura nacional.
7.3. Los proyectos de inversin pblica de competencia regional: a) sern

elaborados por una de las unidades formuladoras de uno de los gobiernos
regionales participantes, de acuerdo a lo establecido en el convenio. b) las
funciones y responsabilidades de la oficina de programacin e inversiones - opi,
sern asumidas, de acuerdo a lo establecido en el convenio por uno de los
gobiernos regionales participantes. c) la ejecucin de los proyectos le
corresponde a uno de los gobiernos regionales, conforme a lo establecido en el
convenio.
CONCLUSIONES FINALES
1. La mancomunidad es un instrumento, producto de la voluntariedad e dos o

ms gobiernos regionales, que convienen gestionar/administrar/generar, poder
y mejores procesos de eficacia y eficiencia.
2. Las Mancomunidades, como expresin del asociativismo, de las alianzas y del

ejercicio de competencias regionales, incursionan en una multiplicidad de
materias como intereses existen y con proyecciones polticos y territoriales
diversas
3. La ampliacin de actores/socios, la separacin de intereses partidarios y la

sostenibilidad institucional, se convierten en objetivos estratgicos.
4. La presente Ley tiene el objeto de establecer el marco legal de la

mancomunidad regional, estableciendo un mecanismo de coordinacin entre
gobiernos regionales
123
UPLA
2012
5. La mancomunidad regional es el acuerdo voluntario por el que se unen

regiones con un fin comn.
6. Se rigen por los siguientes principios de Integracin, Pluralismo, Concertacin,
Desarrollo regional, Autonoma, Eficiencia, Solidaridad y Sostenibilidad.
124
UPLA
2012
EPILOGO
Captulo I
La regionalizacin como proceso es todava un proceso inconcluso, la
transferencia de competencias y de recursos para hacerla posible y viable an
no emarchan aparejadas, Todava no se acaban con la perspectiva localista
de algunas regiones que no ven posible la integracin con otras regiones y es
evidente que hace falta una capacitacin y adiestramiento de profesionales y
tcnicos en las Regiones para un mejor uso del presupuesto asignado, siendo
frecuente por ello que muchos recursos econmicos se quedan sin poder ser
empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta de capacidad a la
hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto requieren las regiones.
Sin embargo, la integracin regional es un reto que debemos enfrentar los

peruanos si queremos alcanzar el desarrollo integral. El proceso de la
globalizacin econmica mundial nos exige un esfuerzo comn y el aporte de
todo el potencial productivo con el que cuenta el pas, Por ello si no logramos
la participacin de todos nuestros habitantes, recursos naturales y
capacidades regionales, no podremos participar con competitividad en el
mercado mundial, perdiendo as la oportunidad de desarrollarnos todos desde
una perspectiva equitativa.
Capitulo II:
La regionalizacin debe reforzar su concepto de poltica de Estado y orientar

el esfuerzo de todos los niveles de gobierno con la finalidad de lograr la
integracin regional respetando sus respectivas funciones y atribuciones. El
factor debilitante para el proceso a lo largo de la Historia, segn o hemos
podido analizar, ha sido el implementar una poltica de descentralizacin
desde Lima y sin el concurso de los pobladores de cada regin.
125
UPLA
2012
Ello solo gener el rechazo y cuando menos la indiferencia de las regiones,

cuyos pobladores no encuentran la propuesta de integracin regional una
solucin a sus problemas, Por el contrario solo perciben el derecho a exigir
mayor asignacin presupuestal aun cuando, en muchos casos, no puedan
utilizar eficientemente esos recursos econmicos.
De otro lado, es indispensable crear conciencia en nuestra poblacin de los

verdaderos alcances que tiene la regionalizacin, haciendo docencia en las
aulas escolares y creando desde pequeos una mentalidad proclive a la
integracin tendiente a la desaparicin de viejos egosmos regionales y falta
de solidaridad con regiones menos favorecidas.
CAPITULO III
Los resultados de los procesos electorales a nivel de elecciones regionales,

nos confirman el retroceso de los partidos polticos tradicionales, la otrora
mayor fuerza poltica a nivel nacional el APRA, de obtener el triunfo en 12
regiones en el 2002, pasa a 2 regiones en el 2006 y solo obtiene 1 regin en
el 2010. los dems partidos polticos casi ni existen, se confirma que el ppc
unidad nacional no trasciende de la capital. El nico partido poltico que viene
creciendo sostenidamente es alianza para el progreso que pasa del 3% en el
2002 a 8% en el 2010 en el que obtiene 2 gobiernos regionales.
Los movimientos regionales cada vez tiene mayor poder en las regiones, ello
traera serias dificultades en el momento de coordinar la gestin regional,
sobre todo cuando el poder est divido y no concentrado en el Gobierno
Central. El caso del proyecto minero Conga en Cajamarca es un ejemplo de
ello, donde el Presidente Regional es el principal opositor del proyecto.
126
UPLA
2012
Coincidimos con muchos analistas polticos quienes sostienen que el proceso

del referndum fue muy mal llevado con serias carencias a nivel
comunicacional, no todos los departamentos estuvieron involucrados en el
proceso, lo que gener mayor confusin. Asimismo, se perdi la oportunidad
de conformar por lo menos una macro regin, que hubiera servido de
experiencia piloto para la conformacin de futuras macro regiones. En la
prctica los departamentos solo cambiaron de nombre y ahora se les
denomina regiones.
Captulo IV
La descentralizacin no es un fin en s misma. Es un instrumento al servicio de

la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos. Esta es una reflexin
que juzgo de gran relevancia porque las autonomas, la descentralizacin
poltica no constituye un dogma, es una propiedad del buen gobierno siempre
que, de hecho, su implantacin est presidida por un proceso de acercamiento
del poder al pueblo en un contexto, insisto, de mejora permanente e integral
de las condiciones de vida de los ciudadanos.
La descentralizacin, como poltica pblica diseada al servicio de los

ciudadanos es una consecuencia de entender el poder pblico de manera
abierta. Es ms, cuando se es consciente de que el poder es de titularidad
ciudadana y los polticos y funcionarios no son ms, ni menos, que
administradores temporales y provisionales de intereses pblicos del pueblo,
entonces la necesidad de gestionar mejor ese poder delegado al pueblo es
una exigencia ineludible.
127
UPLA
2012
Y para gestionar mejor es menester conocer mejor la realidad y las

circunstancias que rodean a los problemas colectivos que aquejan a los
ciudadanos. Lo que ciertamente avala la cercana del poder con las personas
en aplicacin del famoso principio de subsidiariedad. Principio que postula que

las instituciones polticas ms prximas a los ciudadanos sean las que
dispongan de los medios y funciones precisos para gobernar estos espacios
territoriales, siempre que se demuestre que desde ese nivel se atienden mejor
los asuntos pblicos que conciernen a los ciudadanos.
Captulo V
Se debe de modificar la Ley de Bases de Descentralizacin, para darle mayor

fortaleza al rgano conductor, dndole carcter intergubernamental y
operativo, adems deber de contar con la suficiente independencia y
autonoma tcnica administrativa y econmica para la conduccin del proceso
de descentralizacin.
Asimismo deber de reformarse la estructura del Estado para que pueda este
rgano desarrollar su funcin, permitindole asumir la responsabilidad de
Planificar, ejecutar y monitorear el cumplimiento de las polticas de
descentralizacin trazadas.
Para conseguir dicho propsito debern de intervenir la Presidencia del

Consejo de Ministros, El Congreso de la Repblica, los Gobiernos Regionales
y los Gobiernos Locales y, al mismo tiempo, implementar el sistema de
informacin del proceso de descentralizacin y la gestin descentralizada,
considerando las iniciativas que se vienen desarrollando por algunas
entidades pblicas y organismos de cooperacin internacional que se
encargan de proporcionar la informacin sobre el proceso de
descentralizacin que se viene ejecutando.
128
UPLA
2012
Captulo VI
La mancomunidad es un instrumento, producto de la voluntariedad e dos o

ms gobiernos regionales, que convienen gestionar/administrar/generar, poder
y mejores procesos de eficacia y eficiencia.
Las Mancomunidades, como expresin del asociativismo, de las alianzas y del

ejercicio de competencias regionales, incursionan en una multiplicidad de
materias como intereses existen y con proyecciones polticos y territoriales
diversas, por ello la ampliacin de actores/socios, la separacin de intereses
partidarios y la sostenibilidad institucional, se convierten en objetivos
estratgicos.
La mancomunidad regional es el acuerdo voluntario d que se unen para un fin

comn y la Ley que lo rige tiene por objeto establecer el marco legal de la
mancomunidad regional, estableciendo un mecanismo de coordinacin entre
gobiernos regionales
Captulo VII
Para enfrentar los retos de la descentralizacin, se requiere la participacin de

los actores estratgicos de los tres niveles de gobierno, el diseo de una
metodologa especial que debe ser liderada por la PCM a travs de las
Secretaras de Descentralizacin y Gestin Pblica.
La estrategia general en materia de descentralizacin fiscal debe

corresponder a un acuerdo consensuado por los tres niveles de gobierno, y
sta tendra que considerar la importancia de que los gobiernos regionales
tengan ingresos predecibles y capacidades de recaudacin que resguarden su
autonoma econmica, as como una evaluacin de la regla que ata a la
129
UPLA
2012
conformacin de regiones la entrega de facultades de orden tributario a los

gobiernos regionales.
Uno de los asuntos ms importantes est vinculado a las inequidades y

concentraciones de recursos generados por la asignacin del canon y las
regalas. En ese sentido el estudio de las posibles correcciones relativas a la
asignacin, criterios de distribucin y la utilizacin de los recursos resulta muy
importante, as como el manejo de polticas y criterios explcitos de asignacin
de recursos compensatorios dirigidos hacia las circunscripciones.
Captulo VIII
A partir de lo analizado podemos concluir que el proceso descentralista

enfrenta un doble desafo: Por un lado, el de renovar un consenso social y
poltico respecto de su consolidacin y profundizacin, tarea nada fcil
teniendo a un gobierno que ms all del discurso tiene muy poca voluntad
poltica para hacer avanzar la reforma.
Por otro lado, los gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar

resultados concretos de su gestin, lo cual est todava por evidenciar. La
implementacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental como
espacio de coordinacin de polticas entre el gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales.
Desde esta instancia el gobierno nacional debe asumir la conduccin del

proceso y las relaciones de dilogo y concertacin con los gobiernos
regionales y municipales. Sin embargo no es posible la transferencia de
competencias, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos regionales y
municipales si no se tiene en cuenta lo siguiente:
130
UPLA
2012
1. La puesta en marcha de la descentralizacin fiscal y de una reforma

tributaria que la favorezca y que comprenda el incremento de la
recaudacin.
2. Un Plan Nacional de Regionalizacin concertado que haga viable el diseo

de unidades territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo
integral.
3. Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y

municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad.
Captulo IX
Creemos que es preciso reformar los Sistemas Administrativos del Estado:

Adecundolos a la lgica de la gestin descentralizada, es decir que sean
funcionales.Iniciando la flexibilizacin de sus normas para las municipalidades
de menor tamao, de acuerdo a la clasificacin que emplea el Ministerio de
Economa y Finanzas para el Programa de Modernizacin
Municipal.Incluyendo los procedimientos y las metas de resultados que
permitan su aplicacin operativa y que respondan a realidades diversas.
Adems es preciso adecuar la estructura y organizacin de los Gobiernos

Regionales: Modificando la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, para que
se organicen de acuerdo a sus necesidades y potencialidades y respondan
mejor a las nuevas responsabilidades, la gestin de sus circunscripciones y la
prestacin de servicios. As como sistematizar los procesos de reforma
institucional llevados a cabo por los gobiernos regionales a fin de identificar
lineamientos y criterios a seguir.
131
UPLA
2012
Captulo X
Formular una poltica pblica de gestin de conflictos sociales: Diseando un

sistema nacional de gestin de conflictos sociales, cuyo marco normativo est
basado en principios, procedimientos e instrumentos que sean funcionales y
que permitan la coordinacin intergubernamental. Definiendo las
competencias y funciones, dotando a los gobiernos descentralizados de
herramientas metodolgicas para el cumplimiento de dicha responsabilidad y
fortaleciendo las capacidades de los gobiernos regionales y las
municipalidades para participar en la gestin de los conflictos sociales.
Aprobar el marco normativo de consulta previa: Garantizando los derechos de

los pueblos indgenas u originarios contemplados en el Convenio N 169 de la
OIT. Incluyendo disposiciones que garanticen la consulta previa a los pueblos
indgenas u originarios sobre las medidas legislativas, administrativas, planes,
programas y proyectos de desarrollo nacional, regional y local.
Captulo XI
Hay que establecer criterios que den predictibilidad de los montos a

transferirse a los gobiernos regionales y locales, incluyendo medidas
compensatorias para zonas con menos recursos, garantizando una mayor
equidad en la distribucin de los recursos del Estado; en particular, los que
provienen de la explotacin de los recursos naturales.
Asimismo revisar la distribucin de la asignacin del canon y la eventual

creacin del impuesto a las sobre ganancias mineras, tomando en cuenta las
recomendaciones contenidas en la Propuesta Tcnica de Descentralizacin
Fiscal, elaborada por la Comisin Multisectorial en materia de
Descentralizacin Fiscal, y coordinando con los gobiernos regionales y locales
132
UPLA
2012
mejorando la asignacin de recursos a los gobiernos regionales y locales: En

tanto se apruebe la nueva poltica de descentralizacin fiscal, la Ley de
Presupuesto Pblico debera incluir una mejor distribucin de los recursos
destinados al gasto corriente y al gasto de inversin de los gobiernos
regionales y locales, con el objetivo de hacerla ms proporcional a sus
responsabilidades y garantizar la gestin as como reformar la programacin
presupuestal con un enfoque de gestin por resultados para atender los
criterios sectoriales y de prestacin de bienes y servicios en los territorios que
gestionan los gobiernos regionales y locales.
133

Ladescentralizacionenelperu 140409072500 Phpapp01 PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Ladescentralizacionenelperu 140409072500 Phpapp01 PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLITICA

Derecho Municipal y Regional

La descentralizacin crece al impulso de la exigencia econmica, azuzada por el

Ante la ausencia del estado, la insatisfaccin, el reclamo social, la indignacin se

Por eso, la regionalizacin, sntesis de la disyuntiva centralismo/descentralismo, es el

Solo despus del gobierno transitorio de Valentn Paniagua, se ha consolidado un

Lima, abril del 2012

1. La Constitucin Poltica de 1979.

2. La Constitucin Poltica de 1993.

1. Situacin actual del proceso

1. Consejo Nacional de Descentralizacin.

2. Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin

2. Elecciones Regionales 2002

1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIN

La descentralizacin como antitesis de la Centralizacin, ha sido a lo largo de

Desde la publicacin de los Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana,

Todas las trabas que precedieron al esfuerzo descentralista posterior provienen de la

privilegia inequitativamente con recursos econmicos, infraestructura, medios de

Fue la crisis institucional de los aos ochenta la que deslegitim el sistema

2. ORIGENES DEL CENTRALISMO

En estricto recuento de la Historia del Per debemos mencionar que durante el

Nada poda suceder en los Virreynatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la

Independizado el Per de Espaa, conserv ese esquema centralista sin mayores

enfrentaron en guerras civiles por el afn de conquistar el botn de la independencia

Ms adelante, surgida la bonanza del guano, se vivi un perodo de aparente

Despus de ello se le atribuye a Andrs Avelino Cceres el primer intento de

3 CONTRERAS, CARLOS. op. cit. pg. 07

A continuacin, con la constitucin de 1933 se crearon consejos departamentales

As llegamos a las dcadas contemporneas, en muchsimos aspectos, el Per est

Sin embargo, la ciudad genera nuevas frustraciones, de las expectativas contexto

El fenmeno, no obstante, genera simultneamente otra gravsima manifestacin: el

De ah que sea necesario tener claro, en la antinomia propuesta: centralismo-

4. DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS.

La clave de subsistencia y de desarrollo del Estado Unitario peruano como un

Para lograrlo es necesario un cambio de mentalidad. Como dice Brewer-Caras5,

5BREWER-CARIAS, ALLAN R. Reflexiones sobre la descentralizacin poltica y el Estado

esto no se entiende, lo que habr ser una caricatura de descentralizacin y el riesgo

Existen un sinnmero de definiciones sobre descentralizacin, siendo las ms

A. Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y

B. Reduccin y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes

C. Es la hermana gemela de la democracia.9 Predominio en un estado de la

6 BLUME FORTINI ERNESTO. La Descentralizacin en la constitucin del Per (Avances, retrocesos y

marco conceptual. CEPAL/GTZ, Madrid 2000.

panormica. ESAN-USAID, lima: 1999, P. 84.

en el poder pblico como modo de reestructuracin de competencias

Algunas caractersticas bsicas que describen a la descentralizacin son:

5. LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIN.

Al hablar de descentralizacin no se puede evitar mencionar por lo menos cuatro

10Descentralizacin en el Per: Propuestas para una reforma descentralista 2001-2021,

representantes regionales en su actuacin al frente de su mbito de poder, son ejes

Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato constitucional

El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una

latinoamericano y del Caribe de planificacin econmica y social ILPES, 2001.

La descentralizacin administrativa ha sido definida como la transferencia de

Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentracin, a la

Tambin entendida por algunos como privatizacin. Consiste en transferir el proceso

La descentralizacin econmica debe propender a la integracin horizontal entre las

El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qu nivel de gobierno determina la

Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralizacin poltica, el

Las competencias transferidas en una descentralizacin poltica, esencialmente

La dimensin poltica del proceso (descentralizacin) responde a la necesidad de

Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de

a. Los recaudados directamente por dichos gobiernos y,