EL CONTRATO ADMINISTRATIVO 403

EN VENEZUELA

Dorelis Len Garca1

Introduccin. 1. Origen de los contratos administrativos. 2. Nocin

de contratos administrativos en Venezuela. 3. Reflexiones finales.

Introduccin

Las presentes lneas tienen por objeto realizar un anlisis de la

nocin de los contratos administrativos, en virtud que en Venezuela
se han establecido tanto doctrinariamente como jurisprudencialmente
diversidad de criterios en torno a la definicin y sus elementos ca-
ractersticos, que nos ha llevado a reflexionar que cualquier contrato
celebrado con la Administracin Pblica podra considerarse como
un Contrato Administrativo.

En efecto, se ha llegado al extremo de considerar que cualquier

contrato celebrado entre la Administracin Pblica y un particular
relacionado con el servicio pblico, es un contrato administrativo en
virtud que va a intervenir siempre el inters general y, por tanto,
inmiscuido al derecho administrativo.

En ese sentido haremos referencia a los criterios sostenidos por

la jurisprudencia venezolana en torno a considerar un contrato como
administrativo, donde siempre ha prevalecido el criterio que el ob-
jeto del contrato est relacionado con un servicio pblico indepen-
dientemente de que existan o no clusulas exorbitantes. Ahora bien,
veremos en el desarrollo del trabajo que a pesar que el contrato
administrativo est relacionado a la nocin de servicio pblico, este
ha sido definido tanto de manera restrictiva como de manera am-
plia, estableciendo ciertas dudas para la interpretacin de ciertos con-
tratos celebrados con la Administracin.

A manera de conclusin haremos unas reflexiones finales en

torno al tema planteado, en el sentido de establecer una posicin

1 Abogada egresada de la Universidad Central de Venezuela.

Erga Omnes N 1, 2006
404 Dorelis Len Garca

personal en cuanto a la nocin de los contratos administrativos en

Venezuela.

Comentado lo que se pretende abarcar en las presentes lneas

y sin que las mismas procuren ser un estudio exhaustivo del tema,
esperamos que las mismas contribuyan al esclarecimiento del proble-
ma planteado.

1. Origen del contrato administrativo

La teora del contrato administrativo nace en Francia con la

famosa decisin Terrier, la cual fue dictada por el Consejo Federal
Francs en fecha 6 de febrero de 1903, donde se acogi la opinin
de un abogado del Estado llamado Romieu quien seal que todo
lo relacionado con la organizacin y el funcionamiento de los servi-
cios pblicos propiamente dichos, nacionales o locales eran de natu-
raleza administrativa, por lo tanto, le corresponda el conocimiento
a la jurisdiccin contencioso administrativa.

Esta famosa decisin resolvi la controversia presentada a raz

de un contrato verbal celebrado entre la Administracin Francesa
con todo aquel que contribuyera a la caza de serpientes, sera recom-
pensado con una cantidad de dinero por cada serpiente eliminada.
El seor Terrier solicit su remuneracin por las serpientes que haba
presentado y la Administracin le neg el pago alegando razones
presupuestarias. En tal sentido, el Consejo Federal consider que este
asunto era de su competencia ya que estaba relacionado con la eje-
cucin de un servicio pblico. As se estableci la nocin de servicio
pblico para distinguir a los contratos administrativos de los contra-
tos civiles.

Esta nocin de servicio pblico para distinguir los contratos

administrativos fue abandonada por el Consejo Federal Francs en
decisin de fecha 31 de julio de 1912 por la nocin de las clusulas
exorbitantes, la cual fue abandonada nuevamente por el mismo
Consejo Federal en la decisin Epoux Bertn de fecha 20 de abril de
1956, retomando el criterio de servicio pblico como elemento ca-
racterstico de los contratos administrativos.
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As, la doctrina mayoritaria francesa se inclina en la existencia

de contratos administrativos bien sea cuando el contrato tenga por
objeto la ejecucin de un servicio pblico o cuando posea clusulas
exorbitantes del derecho comn que no son ms que prerrogativas
a favor de la Administracin que de estar insertas en un contrato de
derecho comn seran nulas. Sin embargo, segn el profesor Badell,
en la actualidad prevalece el criterio de servicio pblico sobre la nocin
de las clusulas exorbitantes.2

2. Nocin del contrato administrativo en Venezuela

La teora del contrato administrativo en Venezuela est inspira-

da en el Derecho francs, sin embargo, no existe un criterio unifor-
me en cuanto a su definicin, ya que como veremos ms adelante
ha tenido criterios contradictorios tanto doctrinarios como jurispru-
denciales.
Los contratos administrativos en Venezuela no se encuentran
desarrollados en una Ley que los regule, se han desarrollado a travs
de criterios jurisprudenciales y doctrinarios pero la mayora ha acep-
tado la existencia de los contratos administrativos para diferenciarlos
de los contratos de derecho privado.
As encontramos que la Administracin Pblica sostiene la tesis
que existen dos tipos de contratos, de acuerdo al criterio amplio,
existen los celebrados para satisfacer el inters general contratos
administrativos y los que slo van dirigidos a los sujetos del contra-
to contrato privado o el criterio restringido que establecen que
nos encontraremos con un contrato administrativo cuando su fina-
lidad este dirigido a satisfacer un servicio pblico y con un contrato
privado cuando no persiga dicha finalidad.
Segn el tipo de contrato celebrado la Administracin Pblica
se encontrar sometida a dos jurisdicciones: a la jurisdiccin conten-
cioso administrativo para los contratos administrativos o a la jurisdic-
cin ordinaria si ha celebrado un contrato de derecho privado.

2 Vid. BADELL Madrid, Rafael. Rgimen jurdico del Contrato Administrativo.

Caracas-Venezuela. 2001. pp. 14.
406 Dorelis Len Garca

Este criterio y dualidad de jurisdiccin es tomada de la historia

del nacimiento del derecho administrativo francs donde se separ
la Administracin Pblica de la justicia ordinaria, slo por motivos
polticos ya que los revolucionarios franceses no confiaban en los
jueces civiles, por lo tanto, si la Administracin se exclua de la jus-
ticia ordinaria deba tambin excluirse del derecho comn.3 De esa
manera, si la Administracin quedaba excluida del derecho comn
y de los jueces civiles para ser sometidos al derecho administrativo
los contratos celebrados por la Administracin quedaban sometidos
a la jurisdiccin administrativa. Esta tesis fue recogida por primera
vez por la jurisprudencia de la Corte Federal y de Casacin en fecha
5 de diciembre de 1944, la cual afirm que los contratos administra-
tivos son aquellos cuyo objeto es el inters general del funcionamien-
to regular del servicio pblico.

Ahora bien, se lleg a considerar que exista contrato adminis-

trativo cuando estaban presente clusulas exorbitantes, pero fue lue-
go abandonada ya que las clusulas exorbitantes pueden no estar
escritas en el contrato y la Administracin puede invocarlas y ejecu-
tarlas, por lo que dichas clusulas son una consecuencia natural del
objeto del contrato que responden a los poderes propios de la Ad-
ministracin como gestora del inters general. Las clusulas exorbi-
tantes no son pues verdaderas clusulas contractuales.4

Podemos decir entonces que lo que realmente establece cuando

estamos en presencia de un contrato administrativo es cuando el
contrato este vinculado a un servicio pblico o al inters general.

Ahora bien, la doctrina ha sealado ciertas caractersticas que

definen el contrato administrativo como aquel contrato celebrado
con la Administracin Pblica, cuyo objeto es la prestacin directa
de un servicio pblico que incluye clusulas exorbitantes que exce-
den de las facultades de contratacin de los particulares.

3 Vid. HERNNDEZ, Jos Ignacio. Contratos de la Administracin y Conten-

cioso Administrativo, en libro Los contratos Administrativos Contratos del
Estado. VIII Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo AISN
Randolph Brewer Caras, pp 464.
4 Vid. GARCA de Enterra, Eduardo y FERNNDEZ Toms Ramn. Curso
de Derecho Administrativo, Tomo I. pp. 682.
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As lo ha establecido la Sala Poltico-Administrativa del Tribu-

nal Supremo de Justicia en la sentencia de fecha 30 de junio de
2005, caso Riesgos y Lagunas C.A. en los siguientes trminos:
...que una de las partes contratantes sea un ente pblico, que el
objeto del contrato sea la prestacin de un servicio pblico y, como
consecuencia de lo anterior, la presencia de clusulas exorbitantes
de la Administracin, aun cuando no estn expresamente estable-
cidos en el resto de la convencin....

De los elementos que caracterizan el contrato administrativo se

presenta un problema con el objeto del contrato que es que el con-
trato debe ser relacionado con el servicio pblico, en virtud de que
no existe en nuestro ordenamiento jurdico un concepto determi-
nado de servicio pblico, lo que dificulta identificar con exactitud
cuando nos encontramos ante un contrato administrativo.

La nocin de servicio pblico ha sido definida en sentido ma-

terial que va dirigido al contenido y, en sentido orgnico que hace
alusin al rgano o aparato que presta el servicio.

Para la profesora Hildegar Rondn de Sans el servicio pblico

en su sentido amplio, que a su decir es el ms especfico, es la ac-
tividad destinada a dar satisfaccin a las necesidades de la colectividad. La
anterior definicin presenta los siguientes elementos:
a.El servicio pblico es en sentido sustancial una actividad y en
sentido orgnico el conjunto de rganos, la estructura material para
realizar dicha actividad.
b.La actividad que el servicio implica constituye una prestacin,
esto es, el compromiso del prestatario de dar o hacer una determi-
nada cosa en beneficio de una colectividad. La prestacin, sin
embargo, puede comportar la entrega de un bien, pero lo fundamen-
tal es la realizacin de una determinada actividad, que es lo que
constituye el ncleo de la nocin.
c.La necesidad a la cual se destina la prestacin es de natura-
leza colectiva, lo cual alude al hecho de que no corresponde a un
grupo limitado de la poblacin sino a la totalidad de la misma.
La naturaleza general de la necesidad de un criterio variable en
el tiempo y como tal relativo (...).
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d.La satisfaccin de la necesidad que el servicio implica tiene re-

percusin sensiblemente sobre el desarrollo de la vida de la colec-
tividad y en el mantenimiento del orden social. De all que, la
interrupcin de la misma o su deficiencia o irregularidad afectan
al orden social. (...).
e.Al mismo tiempo y aun siendo colectiva e imprescindible, la
necesidad objeto del servicio puede ser cuantificada con relacin a
cada uno de los sujetos de la colectividad y en esa misma forma
puede ser cuantificada su satisfaccin y es en base a ello que puede
ser medida. (...).
De lo anterior se desprende que el servicio pblico va dirigido
a la actividad que satisfaga esas necesidades imprescindibles, colectivas,
generales y al mismo tiempo, perfectamente cuantificable con respecto a los
usuarios.5
Ahora bien, el servicio pblico en sentido orgnico es entendi-
do como la actividad reservada a alguna de las personas poltico-
territoriales: Repblica, Estados o Municipios. En este sentido, se
podra definir al servicio pblico como aquellas actividades destina-
das a satisfacer necesidades colectivas que por su naturaleza se en-
cuentran reservadas al Estado mediante Ley.
En sentido material se ha entendido el servicio pblico como la
actividad dirigida a satisfacer el inters general independientemente
de quien lo realice.
La jurisprudencia venezolana ha sealado que el servicio pblico
es sinnimo de inters general, por lo tanto, estaremos frente a un
contrato administrativo cuando sean celebrados para la consecucin
de un inters general. As lo estableci la Sala Poltico-Administrativa
en sentencia de fecha 19 de junio de 2002, caso Flavio Azael sealan-
do que ...un servicio ser pblico, cuando la actividad administrativa bus-
que el desarrollo de una tarea destinada a satisfacer un inters colectivo....

Ahora bien, si partimos de la tesis de que el servicio pblico es

aquel prestado por el Estado y es sinnimo de inters general, todo

5 Vid. RONDN de Sans Hildegard. Las Peculiaridades del Contencioso Admi-

nistrativo. FUNEDA. Caracas. 2001. pp. 207 y 208.
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contrato celebrado con la Administracin Pblica podra considerar-

se contrato administrativo, lo que creemos no sera lo ms adecua-
do. En Venezuela la jurisprudencia se ha pronunciado en ambos
sentidos, en donde podemos resaltar las siguientes sentencias:

En cuanto a la primera tesis encontramos la sentencia dictada

por la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
de fecha 11 de agosto de 1983, caso Cervecera de Oriente que se-
al lo siguiente:
(...)

La evolucin de la teora del contrato administrativo sucintamente

narrada y el hecho evidente de su consagracin legislativa en
nuestro derecho positivo (art. 42, ord. 14 LOCSJ) conducen a
la Corte a concluir en la existencia de negociaciones celebradas
por las administraciones que estn sometidas a un rgimen de
derecho pblico del cual dimanan importantes consecuencias
jurdicas, siendo una de las ms resaltantes, como ya se ha dicho
en este fallo, el rgano de competencia jurisdiccional para cono-
cer de los litigios que se produzcan con motivo de tales negocia-
ciones.

(...) En otras palabras, si bien la clusulas exorbitantes son im-

portantes para identificar un contrato administrativo, no obstan-
te ante la ausencia de stas en una negociacin pblica, la nocin
de servicio pblico, que lleva implcita la de inters general o
colectivo, recobra su plena y absoluta vigencia. Si se evidencia la
presencia de clusulas que desborden el mbito del derecho
comn (clusulas exorbitantes) o en las que prive el inters del
servicio pblico en su realizacin, la competencia corresponde a
los rganos de la jurisdiccin contencioso administrativo. (Re-
saltado agregado).

Igualmente, la Sala Poltico-Administrativa en sentencia de fe-

cha 3 de agosto de 2000, caso PROVENEXPORT estableci:
(...) cuando la Administracin Pblica, obrando como tal, celebra
con otra persona, pblica o privada, fsica o jurdica, un contrato
que tiene por objeto una prestacin de utilidad pblica, nos encon-
tramos frente a un contrato administrativo, y tal inters general
puede ser de la Nacin o Estado, o de las Municipalidades. La
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nocin de servicio pblico, en sentido amplio, ha sido criterio de

esta Sala en trminos tales que, al tener el contrato por objeto la
prestacin de un servicio de utilidad pblica, es y debe ser as
admitirse su naturaleza eminentemente administrativa, y, de ese
modo, el objeto vinculado al inters general se constituye como el
elemento propio y necesario de la definicin en cuestin. (...).

Asimismo, podemos sealar la sentencia de la misma Sala de

fecha 11 de agosto de 2005, caso: Jardn Vivero Los Bucares C.A.
que indic que:
(...) la presencia de expresas clusulas exorbitantes en un contrato
celebrado por la Administracin Pblica no hace ms que revelar la
nocin de inters general o colectivo que el servicio pblico tiene (...).

En cuanto a la posicin de considerar que el elemento del

contrato administrativo servicio pblico debe ser interpretado de
manera restringida, ya que si lo acogemos en sentido amplio caera-
mos en la posicin de que todo contrato celebrado con la Adminis-
tracin Pblica sera un contrato administrativo, debemos sealar la
sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Adminis-
trativo de fecha 9 de diciembre de 1983, caso Elisa Gonzlez, que se
pronunci al respecto en los trminos siguientes:
(...) Adems de adoptarse un criterio amplio de la nocin de ser-
vicio pblico, la casi totalidad de los contratos que celebren los entes
territoriales caeran bajo la competencia de la Sala Poltico-Admi-
nistrativa de la Corte Suprema de Justicia, lo que no pudo ser la
intencin del legislador pues, precisamente, la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia quiso reducir el mbito de competen-
cias de la Sala Poltico-Administrativa en ese campo, al variar la
redaccin de la derogada Ley de la Corte Federal que le confera
competencia numeral 28 del artculo 7 para conocer de los mismos
asuntos a los cuales se refiere la ley vigente, pero con respecto a
todo tipo de contratos celebrados por la Repblica.
Al arribar entonces a una concepcin amplia del servicio pblico,
como fundamentadora de la nocin de contrato administrativo, se
llegara entonces a la misma solucin de la Ley Orgnica de la
Corte Federal del 2 de agosto de 1953, situacin que interpreta
esta Corte se quiso reducir a una categora bien restringida de
contratos.
 EL CONTRATO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA 411

De las sentencias parcialmente transcritas se evidencia que no

existe un criterio claro, constante y reiterado de lo que se debe
entender por servicio pblico para considerar a un contrato como
administrativo. Los Tribunales han tomado ambos criterios tanto el
criterio amplio como el restringido, sin embargo, consideramos que
la jurisprudencia se inclina ms por el criterio amplio para identifi-
car a los contratos administrativos, lo cual a nuestro modo de ver no
es el ms acertado o adecuado en virtud de que cualquier contrato
celebrado con la Administracin sera un contrato administrativo ya
que la Administracin acta para proteger el inters general.

En efecto, tendramos que considerar que el arrendamiento de

los puestos fijos de un estacionamiento del Estado sera un contrato
administrativo, ya que el fin del estacionamiento le interesa a la
colectividad, sin embargo, si nos centramos en la verdadera finali-
dad del contrato nos podemos dar cuenta que su objeto realmente
no afecta a la colectividad, simplemente interesa a las partes del con-
trato y por ende, debe regirse por el derecho comn.

3. Reflexiones finales

El contrato administrativo en Venezuela no se encuentra defi-

nido por el ordenamiento jurdico, es la doctrina y la jurisprudencia
que se han encargado de encontrar una verdadera definicin al res-
pecto cuya influencia tiene su origen en el derecho administrativo
francs. No obstante, no se ha establecido una nocin clara en vir-
tud que existen criterios contradictorios y confusos en cuanto al
elemento caracterstico que es la prestacin del servicio pblico.

Lo que parece estar claro son los elementos o las caractersticas

del contrato administrativo los cuales son: i) que una de las partes
contratantes sea un ente pblico, ii) que el objeto del contrato sea
la prestacin de un servicio pblico y, como consecuencia de lo
anterior, iii) la presencia de clusulas exorbitantes de la Administra-
cin, aun cuando no estn expresamente establecidas.

Ahora bien, en cuanto al elemento del contrato administrativo

de la prestacin de un servicio pblico consideramos necesario que
el objeto del contrato est vinculado a la prestacin directa e inme-
412 Dorelis Len Garca

diata del servicio pblico, de lo contrario todo contrato celebrado

con la Administracin Pblica tendran que ser considerado como
contrato administrativo ya que la Administracin protege el inters
general y por lo tanto conocido por la jurisdiccin contencioso ad-
ministrativa.

Por lo tanto, a nuestro modo de ver una nocin acertada del

contrato administrativo ser el siguiente: contrato bilateral celebra-
do por la Administracin Pblica cuya finalidad es la prestacin
directa e inmediata de un servicio pblico, lo cual lleva consigo la
presencia de clusulas exorbitantes.