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  • Artículo Sobre Sentencias Exhortativas

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    Artículo "Las sentencias exhortativas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional chileno" de Felipe Lizama A.

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    THOMSON REUTERS LA LEY e Pontiricia INIVERSIDAD CaTOLICA DE VALPARAISO LA INTERNALIZACION DEL DERECHO PUBLICO ACTAS XLII JORNADAS CHILENAS DE DERECHO PUBLICO MANUEL ANTONIO NUNEZ POBLETE, THOMSON REUTERS LAS SENTENCIAS EXHORTATIVAS EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CHILENO. Feuire Lizama ALLENDE” Universidad Diego Portales I. Cursttones PREVIAS. DEFINICION Y FUNDAMENTOS Para comprender el concepto de “sentencias exhortativas”, hay que situar- ‘os en aquelllas legislaciones en las que existe el control judicial de consti- tucionalidad de la ley. Siguiendo a Sagiiés diremos que sea por aplicacién del principio de “cortesia constitucional” o de “deferencia razonada”, sea por razones pragmaticas y de funcionalidad, para evitar vacios normativos Juridica y socialmente muy costosos si se descalifica a una regla por su inconstitucionalidad (...) el derecho procesal constitucional ha imaginado en las Giltimas décadas ciertas categorias de fallos que escapan de aquella doble estratificacién tradicional (de fallos estimatorios y desestimatorios), dando lugar a las “sentencias atipicas””. En las Sentencias Atipicas, tam * Profesor Ayudante de Derecho Constitucional, Universklad Diego Portales, Avenida E Golf N" 40, Piso 17, Santiago. Correo: falizama(@igmail.com Scots Néstor Pedro, “Las sentencias constitucionales exhortaivas”. En Revista Estudios Consttuctonales. Universidad de Talca, 4 (2006) 2, p. 191. Huelga decir que existen diverses nomenclaturas para las sentencias que analizaremos, en efecto, Francisco Rubio Llorente da como. TrwuNat CoNSTITUCIONAL DE Cu. (2009) Rol 1191-2009-INA.. © Con a Ley de Reforma Constitucional N° 20.516 se incorpord un inciso mas a artculo 19 numeral 3, e1 nuevo inciso euartoreza: “Toda persona imputada de delito tiene derecho ire- puneiable a ser tsistida por un abogado defensor proporcionado por el Estado si no nombrare ‘uno en la oportunidad establecida por Ia ley”. LAs SENTENCIAS EXHORTATIVAS EN LA JURISPRLIDENCIA BEL TRIBYNAL CONSHITECIONAL CHILENO 507 por la Jurisprudencia (Cons. 22); y el considerando mas importante ~para efecto de nuestro andlisis—es el vigésimo sexto, dice: “Con todo, este Tri- bunal no puede sino prevenir a los érganos colegisladores de la imperiosa necesidad de revisar la legislacion delegada existente y de adoptar los ‘méximos y prontos resguardos para que, en pos de una mayor exigencia de seguridad juridica, se revisen eventuales intervenciones 0 modificaciones en los decretos con fuerza de ley preconstitucionales efectuadas con pos- terioridad a la entrada en vigencia de la actual Constitucién, que puedan quedar al margen de! limite maximo de una interpretacién constitucional razonable y prudente, por afectarse derechos y libertades fundamentales ‘g) Comentarios sobre esta sentencia”® No puedo sino indicar que la redaccién del fallo estuvo a cargo del abogado integrante Teodoro Ribera, quien en un estudio sobre el Tribunal Constitucional en 1989, sostuvo en tomo a las sentencias exhortativas que del andlisis de la sentencias del Tribunal pueden distinguirse dos tipos diversos de prevenciones: Por un lado, la que dirige el Tribunal al Poder Legislativo para que repare una situacién de inconstitucionalidad latente, por otto, la prevencién que el Tribunal realiza para que un precepto 0 tuna institucidn juridica sea interpretado de una determinada manera. Este lltimo tipo de prevencién, se conoce como “interpretacién conforme a la Constitucién”. También Ilamadas sentencias interpretativas™; y continda sedialando que cuando e! Tribunal Constitucional advierte al Legislador esta respetando en un grado sumo la autonomia legislativa, “Esto es tal, pues en estricto Derecho el Tribunal deberia declarar la inconstitucionalidad y no s6lo comunicérsela al Legislador. Son las consecuencias posteriores las {que le indican que es mejor abstenerse de hacerlo”. ® Excluire, por razones absolulamente evidentes, a argumentacidn del Tribunal Constitu- ional en orden a que el decreto con fuerza de ley esti imbuido en la “tradicion y conciencia Juridica del pueblo”. Diré ademas que hubo une contundente disidencia del Sr. Ministro Marcelo ‘Venegas Palacios que advierte el problema desde el principio de reserva egal y que noes dbice para declarar Ia inaplicabilidad la antigdedad o no de la norma impugnade. * fiz Risena Neumann, Teodoro, “El Tribunal Constitucional y su aporte a estudio det Derecho". En Estudios Piblicos, Centro de Estudios Pablicos, 34 (1989), p. 220. ® Ibidem, p. 223. 508 eure Lirana Avene El mismo habia advertido sobre el nulo valor de las sentencias exhorta- tivas. “En el sistema constitucional chileno no existen mecanismos directos para exigir el cumplimiento de las advertencias formuladas por el Tribunal Constitucional al Legistador, Las mismas no pueden ser fiscalizadas por la Corte, salvo que con posterioridad le fuera sometido el mismo cuerpo normativo para su control obligatorio de la constitucionalidad o con motivo @ una cuestiGn de constitucionalidad. En otra palabras, si el Legislador no responde a las advertencias del Tribunal dictando la normativa necesaria, Ja ley que conlleva implicita una inconstitucionalidad sigue vigente y los preceptos que son contrarios a la Carta Magna no pierden su fuerza vinculante”". En este caso ~admite Ribera-, estaria abierta la posibilidad del recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad. Este argumento era entendible en el régimen anterior a la Reforma de 2005, toda vez que existia un Tribunal Constitucional que no tenia como atribucién exclusiva cl declarar la inaplicabilidad de preceptos legales. Un planteamiento similar encontramos en Zapata diciendo que la exhortacién no respondida podria ser un buen punto de apoyo para una eventual interposicién de una accién de inaplicabilidad ante la Corte Suprema”, Lo conereto es que la exhortacién puede admitir distinciones, como las que sostiene el profesor Zapata, que ante un vacio de menor entidad es oco justificable que se declare la inconstitucionalidad de un proyecto", y cuando el vacio es de mayor entidad, traténdose de vacios graves que puedan desnaturalizar ¢l conjunto del proyecto, la posibilidad que el legislador no remedie las omisiones, no parece ser movido a fin que autorice el Tribunal la entrada del proyecto de ley al ordenamiento™ Por ende, las formulaciones tanto de Zapata como de Ribera este tiltimo hasta antes de la dictacién del fallo en sede de inaplicabilidad~ son enten- dibles ante el evento de controles obligatorios de constitucionalidad (como Ibidem, * Cle. Zarata Lannain, Patricio, cit. (a. 3) p. 335. Conviene recordar a este respecto que el libro del profesor Zapata es de diciembre del afo 2008, cvsndo ya el Tribunal Constitucional tenia como atribucién la declaracién de inaplicabilidad y habia superado las mil causas, ® Ct ibidem, p. 334, por lo que se desprende de su obra, bajo el supuesto de un control preventivo de constitucionalidad y obligatorio. » Cf ibidem, p. 336. eel smal trol [LAS SENTENCIAS EXHORTATWVAS EVLA JURISPRLDENCIA BEL TRIBUNAL CONSTETUCIONAL CHILEND 508) en el caso de Conaf) el problema se ha dado ahora en un control facultativo y que incide directamente en un juicio. (En el caso de la inaplicabilidad que ‘comentamos, bajo un juicio oral en lo penal y en la reaccién punitiva que el Estado con toda su fuerza tiene en tomo a una persona), El criterio formulado por Zapata en tomo al mayor o menor vacio es bastante titi, pero solo en abstracto, podriamos proponer como criterio para la mayor o menor entidad el ejercicio directo en las garantias constitucionales consagradas explicita- mente por el Constituyente de 1980. La interrogante es, ante la existencia de sentencias exhortativas, y su eventual infraccién, ,qué sancién podria caber? En principio no la hay siguiendo el planteamiento de Ribera, TE], SenteNciAs EXHORTATIVAS E INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION {Cudles son los verdaderos efectos de este tipo de sentencias? Como ha dicho Sagiiés, el tema es necesariamente polémico. A favor de las sen- tencias exhortativas se ha dicho que no invaden la libertad del legislador, porque solamente contienen indicaciones, sugerencias, recomendaciones © propuestas para él. Sin embargo, algunas de estas sentencias incluyen directrices mucho més terminantes y contundentes ~ incluso con plazos para ser cumplidas~ que de hecho condicionan las competencias del parlamen- to*. El tema es complejo, ya que sabemos que dentro de las importantes y numerosas atribuciones que se le han otorgado al Tribunal Constitucional de Chile, no se encuentra la de realizar este tipo de exhortaciones, Sabemos que un problema obvio de estas exhortaciones radica en el hecho que la falta de respuesta oportuna por parte del legislador exhortado no acarrea para éste ningin tipo sancién o responsabilidad. Esto a nivel de nuestra Constitucién y legislacién positiva vigente, pero existe por parte del Ejecutivo o del legislador el deber de escuchar las exhortaciones del Tribunal Constitucional? Por de pronto, la sola existencia del principio de “deferencia razonada” podria ser un argumento para que los érganos que deban normar los vacios advertidos por el Juez Constitucional, consideren estas sentencias y que tengan eficacia entre los érganos del Estado, Del respeto por la auto- nomia y ambito de funciones se podria concluir que esta se extienda a los resultados concretos de las exteriorizaciones de sus funciones. Respeto por 2 Cr Salts, Néstor Pedro, cit. (n. 1),p. 194. 510 eure Lizan ALLeNor la labor del legislador es que el Ejecutivo no dicte decretos que excedan el dominio legal, que el Ejecutivo cumpla las sentencias judiciales, en fin, que el Congreso respete los fallos de! Tribunal Constitucional. La otra opcién es que en estos casos deberia declararse una inconstitu- cionalidad por omisién para precaver sentencias sin utilidad. Esta tesis se da en el marco de una nueva concepcién constitucional donde la norma ‘suprema goza de supremacia y aplicabilidad directa e inmediata. Sefiala Cea Egafla que como consecuencia de la constitucionalizacién de los sistemas juridicos se da el reconocimiento a este instituto (citando como ejemplo expreso el caso Portugués), “sobre la base que no pueden admitirse ya las ‘afiejas afirmaciones que se hacian acerca de los postulados incumplidos y de las cléusulas programéticas”™, En Portugal el instituto de la inconstitucionalidad por omisién es reco- nocido expresamente. “Dicho concepto gira en torno a la inaplicacién de los articulos no directamente exigibles de la carta magna por Ia ausencia de la legislacién que les dote de aplicabilidad””’. Se invoca que la carencia de legislacién opera como causal, siendo su efecto la inaplicacién en la eficacia de ciertas normas constitucionales que necesitan la interpositio legislationis al no ser exigibles de forma directa”. Sus presupuestos son: i) el no cumplimiento de la Constitucién; ii) el hecho que no sea una norma exigible por si misma y; ifi) que en la circunstancias concretas de la préc- tica legislativa falten las medidas necesarias para convertirla en exigible. Analizando este instituto Martin Risso Ferrand” ha sefialado que “La inconstitucionalidad por omisién noes sino una violacién de la Constitucién de naturaleza legislativa”, y siguiendo a Fernandez Segado, indica que para que exista una omisién deben cumplirse algunos requisitos, i) En primer ™ Cea Borsa, José Luis, La Justicia Constinucionaly el Tribunal de la Consttucién, en Revista de Derecho, (Universidad Austral de Chile) 12 (2001), p. 109. * FeawAnoez Rooricuez, José Julio, La Jnconstitucionalidad por Omisién en Portugal, en Revista de Estudios Politicos (Nueva Epoca), 101, (Madrid, Espatia, 1998), p. 345. ft ibidem, p. 346. 39 Risso Fexrano Marti, “Declaracin de inconstinucionalidad por omision ene ditado de ‘actos ordenados por la ConstituciGn”, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. 7 (2001), p. 12. LAs SENTENCIAS EXHORTATIVAS EN LA RRISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIDNAL CHILENO SUI término, la existencia expresa de una obligacién constitucional de hacer; ii) En segundo lugar, que se trate de casos de incumplimiento de mandatos constitucionales concretos que vinculen al legislador. Las omisiones res- pecto a mandatos abstractos (0 deberes de legislacién abstractos), como por ejemplo el de promover condiciones de libertad ¢ igualdad, no confi- guran una hipotesis de omisién constitucional en el sentido en que se esta analizando”. Formula —finalmente- un anélisis en virtud de disposiciones constitucionales: “Como es sabido, las normas juridicas no se traducen solamente en prescripciones estrictamente obligatorias o preceptivas (de las que se infieren directamente deberes, vinculados 0 no a correspondientes derechos o intereses legitimos) sino que se encuentran: i) Prescripciones programéticas: aquellas con la necesidad de teneriasen cuenta en orden a fu- juras actividades eventuales; ii) Prescripciones instituyentes u organizadoras, que son las que crean o modifican cualquier institucién nueva sin establecer reglas de conducta; ii) Prescripciones explicativas o interpretativas, que explican normas dudosas; y iv) Prescripeiones permisivas (facultan acciones uomisiones) o finales (han de observarse para ciertos fines)", concluyendo que “la declaracién de inconstitucionatidad por omisién requiere que se diferencie segin la naturaleza de la norma constitucional en juego™. Digamos, junto a Francisco Diaz Revorio, que este instituto presenta la complejidad inherente a todo control jurisdiccional de inaccién®, el autor la define como “aquel silencio legislativo (0 aquella regulacién legis! incompleta o parcial) que produce consecuencias no queridas por a Cons- titucién, y por lo tanto puede considerarse que es objeto de una prohibicion constitucional”. E] ordenamiento siempre esta en condiciones de dar res- puesta a cualquier supuesto que pueda plantearse, siempre hay una norma aplicable al caso. Omisin es la ausencia de texto o disposicién legal -0 cardcter incompleto de la disposicién legal existente~ que puede generar una norma contraria a la Constitucién. La omisién ~afiade~ puede ser “© idem, p. 18 © idem, p. 34. © Diaz Revon, Francisco Javier, “El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas relativas en el Derecho comparado europeo", en Revista Espariola de Derecho Consttucional, 61, 2001) 1, pp. 82 y 83. © Ibidem, p. 83. 512 Feure Lizawa Attevoe absoluta o relativa, en el wiltimo caso al haber una norma incompleta facilita el control, y generan las “sentencias intermedias” que no son puramente estimatorias 0 desestimatorias®, Ante la omisién pueden surgir remedios unilaterales, de donde existe reparacién inmediata por el Tribunal Constitucional o remedios bilaterales “que suponen la necesidad de colaboracién entre el Tribunal Constitucio- nal y el legislador™*. En este grupo estan las “sentencias de apelacion” la ley todavia no es inconstitucional, el retraso de los efectos de la sentencia para dar tiempo a la intcrvencién de! legislador. “La opcién por retrasar la entrada en vigor de la anulacién se muestra como especialmente adecuada para resolver el problema creado por una ley que no ¢s inconstitucional en si misma, pero si por lo que omite, o por no incluir a otras categorias a las que constitucionalmente les corresponderia el mismo tratamiento que las previstas en la regulacién legal™”. En todo caso la afirmacién de que una ley es “todavia constitucional” suele encerrar la idea de que la misma es ya incompatible con la Constitu- ccidn, pero razones basadas en la imposibilidad de que el Tribunal regule la situacién, en la conveniencia de evitar el vacio legislativo o en general las ‘consecuencias politicas de su decisién, aconsejan al Tribunal dar un margen de actuacién al legislador*, afiade finalmente que el Tribunal Constitucional de Espafa se ha pronunciado en contra de la admisibilidad en el sistema espafiol de la inconstitucionalidad por omision®, La doctrina chilena no ha estado ajena al tema, aparte de las referencias

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