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SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA Y LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

Esta es una publicacin de la Direccin General de Programacin


Multianual del Ministerio de Economa y Finanzas,
con el apoyo del Programa Desarrollo Rural Sostenible
de la Cooperacin Tcnica Alemana - GTZ
Conceptos asociados a la
gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin
para el desarrollo
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CONTENIDO

Presentacin 4

Seccin 1: La Gestin del Riesgo 8

1.1. Conceptos bsicos en la Gestin del Riesgo. 9


1.1.1. Qu es un peligro? Tipos de peligro. 10
1.1.2. La vulnerabilidad Cmo la en tendemos? Factores de vulner abilidad. 12
1.1.3. Qu es el riesgo? 17
1.1.4. El desastre Cmo y cundo ocurre? 18

1.2. Gestin del Riesgo para el desarrollo. 19


1.2.1. Tipos de Gestin del Riesgo: Gestin Prospectiva del Riesgo y 19
Gestin Correctiva del Riesgo.

Seccin 2: La Gestin del Riesgo y los procesos de desarrollo 26

2.1. Los desastres y sus impactos en el desarrollo. 30


2.2. Una lectura desde los procesos de desarrollo. 38

Seccin 3: La Gestin del Riesgo como proceso 46

3.1. En qu niveles se puede gestionar el riesgo? 50


3.2. El Anlisis del Riesgo como mtodo de gestin. 52
3.3. Incorporacin del Anlisis del Riesgo en la elaboracin de proyectos y programas de 53
inversin.
3.4. Propuesta para incorporar el Anlisis del Riesgo en los proyectos de inversin pblica. 55

Bibliografa 58

3
Presentacin

Presentacin

El reconocimiento de que la frecuencia con que ocurren El Marco de Accin de Hyogo 2005-2015 formulado en la
desastres iba en aumento y que ellos estn produciendo Conferencia Mundial de Reduccin de Desastres (CMRD)
graves impactos sobre el desarrollo, impuls a las Naciones realizada en Kobe, Japn, en enero de 2005, propone los
Unidas a declarar la dcada de los aos noventa como el siguientes objetivos estratgicos:
Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres
Naturales (DIRDN). a) La integracin ms efectiva de la consideracin de los
riesgos de desastres en las polticas, los planes y los
A partir del Decenio Internacional para la Reduccin de programas de desarrollo sostenible a todo nivel.
Desastres (Naciones Unidas, 1990-1999), se impulsa un nuevo
enfoque del desarrollo que prioriza la reduccin de b) La creacin y fortalecimiento de instituciones,
vulnerabilidades asociadas a peligros naturales. La Estrategia mecanismos y medios a todo nivel, en particular a nivel
1
de Yokohama plant ea que la prevencin, mitigacin, de la comunidad, que puedan contribuir de manera
preparacin y recuperacin de desastres son cuatro sistemtica a aumentar la resiliencia.
elementos que contribuyen y se benefician de la aplicacin
de polticas de desarrollo sostenible. El Mandato de Ginebra c) En la fase de reconstruccin de las comunidades
(1999) establece la Estrategia Internacional de Reduccin de damnificadas, la incorporacin sistemtica de criterios
Desastres, la cual se constituye en un mecanismo para de reduccin de riesgos en los programas de
impulsar la toma de conciencia poltica, la conformacin de recuperacin.
redes regionales y la investigacin cientfica.

1
Primera Conferencia Mundial sobre Reduccin de Desastres Naturales,
1994,Yokohama.

4
A nivel de la Regin Andina, la evaluacin de las experiencias Sequas y alteraciones climticas en el sur andino han
de los pases miembros frente al Fenmeno El Nio 1997- causado graves daos econmicos, genticos y ecolgicos.
1998 (FEN 97-98) concluye en un mandato de la XI Reunin Los eventos El Nio 1982-83 y 1997-98 afectaron la costa
del Consejo Presidencial Andino, por el cual la Comisin norte y la regin central del pas, con lluvias intensas,
Andina de Fomento (CAF) apoya la creacin y funciona- inundaciones y huaycos, produciendo impactos importantes
miento del Programa Regional Andino para la Prevencin y en los sectores agricultura, transporte y pesca, el
Mitigacin de Riesgos (PREANDINO), cuyo objetivo es abastecimiento de agua potable y saneamiento, el suministro
impulsar y apoyar la formulacin de polticas sectoriales de de energa elctrica, asentamientos humanos y en los
prevencin y mitigacin de riesgos y el desarrollo de servicios de salud y educacin.
esquemas y formas de organizacin institucionales,
orientadas a incorporar el enfoque en la planificacin del Slo el FEN 97-98 ocasion daos por un valor total de
desarrollo. alrededor de 3.500 millones de dlares que representaban
algo ms que el 4,5% del PBI del ao 1997; asimismo, slo los
El Per esta tipificado como un pas con alta exposicin a costos indirectos para obras de mitigacin y prevencin
2
fenmenos naturales con potencial destructivo . Los fueron de unos 215 millones de dlares, que hubieran
desastres que ocurren en el territorio estn asociados a podido invertirse en nuevos programas de desarrollo.
peligros de gran escala, como terremotos, eventos El Nio y
sequas severas y, a p eligros de menor esc ala, c omo
inundaciones, deslizamientos y huaycos.

2
Tyndall Centre, Inglaterra. Citado en: Diagnstico de los elementos norma-
tivos e institucionales con relacin a la gestin de riesgos en el Per.
Castro Pozo. Marzo 2004. CMRRD.

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Presentacin

El impacto de estos fenmenos sobre la sociedad y sus principios, procesos, metodologas y normas tcnicas
medios de vida tiene relacin directa no slo con la relacionados con las diversas fases de los proyectos de
magnitud de los peligros, sino fundamentalmente con el inversin.
grado de vulnerabilidad de sus sistemas.
Las normas del SNIP establecen que para que un proyecto
Es evidente que los desastres interrumpen los procesos de sea declarado viable se debe demostrar que es rentable
desarrollo de la sociedad, pero tambin es cierto que la socialmente, sostenible y compatible con los lineamientos
aplicacin de algunos modelos o estilos de desarrollo de poltica. La sostenibilidad de un proyecto de inversin
pueden generar riesgos de desastre. La conduccin pblica implica que los beneficios se generen sin
inadecuada de estos procesos ha generado un crculo vicioso interrupciones durante su vida til.
por el cual, luego de la ocurrencia de un desastre, se realiza
un proceso de reconstruccin que, al no tomar en cuenta las La evaluacin de los daos ocasionados por los desastres
causas que lo originaron, desencadena nuevos desastres. asociados a peligros naturales pone en evidencia que la
Por lo tanto es necesario romper este crculo vicioso para infraestructura pblica (carreteras, sistemas de riego, sistemas
implementar procesos de desarrollo sostenibles. de agua potable y saneamiento, establecimientos de
educacin, salud, etc.) ha sido severamente afectada,
El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) ha sido creado generando interrupciones en los servicios y gastos en
por el Gobierno Peruano, por Ley 27293 del ao 2000, con la rehabilitacin y reconstruccin. Entre otras causas, dicha
finalidad de optimizar el uso de los recursos pblicos situacin se debe a que en la planificacin de tales
destinados a la inversin, mediante el establecimiento de inversiones no se analiz adecuadamente si se estaba

6
exponindolas a p eligros y, siendo as, no se adoptaron Los resultados de estos eventos han sido muy positivos y
medidas para darles una mayor resistencia ante estos. han generado la necesidad de preparar materiales de trabajo
que ayuden a los profesionales a introducirse en la temtica
Con la finalidad de lograr una mayor sostenibilidad de las de la gestin del riesgo en el planeamiento del desarrollo
inversiones en el SNIP, la DGPM considera imprescindible para su aplicacin en los procesos de inversin pblica.
incorporar el anlisis del riesgo en la formulacin y evalua-
cin de los proyectos. Apoyando est iniciativa se han unido El documento Conceptos asociados a la gestin
esfuerzos de instituciones pblicas como la Presidencia del del riesgo de desastre en la planificacin e
Consejo de Ministros (PCM) y los gobiernos regionales de inversin para el desarrollo presenta un marco
Piura y Arequipa, e instituciones de la cooperacin conceptual sobre la gestin del riesgo.
internacional como la Cooperacin Alemana al Desarrollo
(GTZ) y la Corporacin Andina de Fomento (CAF).

Milton von Hesse


Con este propsito, se han realizado eventos para diseminar
Director General
y discutir la temtica de la gestin del riesgo y su incor- Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico
poracin en los proyectos de inversin pblica, en los cuales Ministerio de Economa y Finanzas

han participado funcionarios del Gobierno Nacional,


Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, que intervienen
en la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin.

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Seccin 1
LA GESTIN DEL RIESGO

Esta seccin contiene conceptos relacionados

con el riesgo de desastre y su relacin con los

procesos de desarrollo.

En relacin al riesgo se consideran sus

elementos bsicos: peligros y vulnerabilidad.

En relacin a la gestin del riesgo se considera

la gestin prospectiva y la gestin correctiva.

8
Los conceptos desarrollados en esta seccin se basan en los conceptos propuestos por diferentes especialistas en
Gestin del Riesgo como Alan Lavell, Omar Daro Cardona y Gustavo Wilches-Chaux.

1.1. CONCEPTOS BSICOS PARA LA GESTIN DEL RIESGO

Este acpite presenta los conceptos bsicos para entender cmo se


originan los desastres y el lenguaje que se usa en la temtica de la
Gestin del Riesgo.

Fig.1. Los desastres: problemas del desarrollo no resueltos.

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Seccin 1 LA GESTIN DEL RIESGO

1.1.1. QU ES UN PELIGRO?

El peligro, tambin llamado amenaza, es un evento de origen


natural, socionatural o antropognico que por su magnitud
y caractersticas puede causar dao.

Tipos de Peligro

Natural: asociado a fenmenos meteorolgicos, geotectnicos, biolgicos, de carcter extremo o fuera


de lo normal.

En el Per (tipificado entre los pases ms riesgosos del mundo en cuanto a eventos climticos intensos3 ),
se presentan peligros naturales como: terremotos, eventos El Nio, sequas severas, deslizamientos,
deslaves o huaycos y lluvias estacionales que generan inundaciones.

Cada uno de estos peligros, en su manifestacin extrema o cuando se presentan de manera recurrente,
puede ocasionar desastres si se combina con factores de vulnerabilidad.

Socionatural: corresponde a una inadecuada relacin hombre-naturaleza; est relacionado con procesos
de degradacin ambiental o de intervencin humana sobre los ecosistemas. Se expresa en el aumento
de la frecuencia y severidad de los fenmenos naturales o puede dar origen a peligros naturales donde
no existan antes y puede reducir los efectos mitigantes de los ecosistemas naturales.

Fig. 2. Aplicar el enfoque de Algunos ejemplos:


Gestin del Riesgo es evitar la
degradacin del medio
La escasez de tierra en reas de terrenos ele-
ambiente y llegar al manejo
vados puede aumentar la tasa de defo-
sostenible de los recursos
restacin, pues la poblacin tala ms rboles
naturales.
para incrementar tierra para agricultura o daa
rboles para combustible y forraje (Fig. 2).
La tala, la quema y la deforestacin en las
cuencas, exponen los suelos a la erosin
hdrica, aumentando la probabilidad de
deslizamientos e inundaciones.
La construccin de la infraestructura vial puede
generar remocin de suelos que en laderas
inestables intensifica la erosin en las cuencas.

3
Tyndall Centre, Inglaterra. Citado en: Diagnstico de los
elementos normativos e institucionales con relacin a la gestin
de riesgos en el Per. Castro Pozo. Marzo 2004. CMRRD.

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Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Tecnolgico o antropognic o: est r elacionado a procesos de modernizacin, industrializacin,


desregulacin industrial o la importacin,manejo,manipulacin de desechos o produc tos txicos.Todo El nivel de peligro
cambio tecnolgico, as como la introduccin de tecnologa nueva o temporal, puede tener un papel en depende de la
el aumento o disminucin de otros peligros. intensidad, localizacin,
rea de impacto,
Ejemplos: duracin y periodo de
recurrencia del evento.
La construccin de una carretera nueva posibilita el acceso de sus pobladores a fuentes de empleo,
educacin y atencin primaria de salud, pero tambin podra ser la va por donde ingresen nuevas
enfermedades para las cuales su sistema inmune no cuente con defensas. Esta misma innovacin
Es preciso tener muy
tecnolgica puede significar para la comunidad la reduccin de mano de obra en temporadas de uso
claro que el peligro o
intensivo o que las nuevas actividades de desarrollo causen deslizamientos que ocasionen la muerte
amenaza es la
de sus pobladores.
probabilidad de
La construccin de diques y represas cuya funcin es prevenir y mitigar inundaciones mediante
ocurrencia de un
sistemas de control de descargas, modificando el flujo de la corriente. Sin embargo, puede generar
evento y no el evento
represamiento e inundaciones, debido a fallas en el diseo o a errores en el clculo de los sedimentos
en s mismo.
de lodo, fallas en la construccin o localizacin inadecuada.

A continuacin se presenta un resumen de los principales peligros que ocurren en el Per.

Principales peligros que ocurren en el Per

Naturales Socionaturales Tecnolgicos

- Sismos - Inundaciones (relacionadas a - Contaminacin


- Tsunamis deforestacin de cuencas por ambiental
- Heladas acumulacin de desechos domsticos,
- Erupciones volcnicas industriales y otros en los cauces) - Incendios urbanos
- Sequas
- Granizadas - Deslizamientos (en reas de fuertes - Incendios forestales
- Lluvias intensas que ocasionan pendientes o con deforestacin)
inundaciones, avalanchas de lodo - Explosiones
y desbordamiento de ros, entre - Huaycos
otros. - Derrames de sustancias
- Vientos fuertes - Desertificacin txicas

- Salinizacin de suelos

Fuente: Adaptado de OEA (1991).

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Seccin 1 LA GESTIN DEL RIESGO

1.1.2. LA VULNERABILIDAD, CMO LA ENTENDEMOS?

La vulnerabilidad es la susceptibilidad de una unidad social


(familias, comunidad, sociedad), estructura fsica o actividad
econmica que la sustentan, de sufrir daos por accin de un
peligro o amenaza.

La vulnerabilidad es resultado de los propios procesos de desarrollo no sostenible.

La vulnerabilidad es una condicin social, producto de los procesos y formas de cambio y transformacin
de la sociedad. Se expresa en trminos de los niveles econmicos y de bienestar de la poblacin, en sus
niveles de organizacin social, educacin, en sus caractersticas culturales e ideolgicas; pero tambin en
trminos de su localizacin en el territorio, en el manejo del ambiente, en las caractersticas y capacidades
propias para recuperarse y de su adecuacin al medio y a los peligros que este mismo medio presenta.

Tal como aclaramos r especto al peligro, la vulnerabilidad es la propensin a sufrir el dao o p eligro, y no
el dao en s mismo.

Tres factores, ante la ocurrencia o p osible ocurrencia de un desastre, explican la vulnerabilidad:

Grado de exposicin
Tiene que ver con decisiones y prcticas que ubican a una unidad social cerca
a zonas de influencia de un fenmeno natural peligroso. La vulnerabilidad
surge por las condiciones inseguras que representa la exposicin, respecto a
un peligro que acta como elemento activador del desastre (Fig. 3).

Localizaciones peligrosas:

Los pobladores de barrios pobres con frecuencia incurren en mayores riesgos


frente a peligros naturales, al tener que vivir en estructuras construidas sin
considerar que pueden perturbar los patrones naturales de drenaje y los cursos
de agua.
Las carencias en el acceso a la tierra llevan a campesinos pobres a ocupar las
orillas de los ros, en tierras propensas a inundacin, para instalar cultivos de
corto plazo. Una alteracin en el rgimen de lluvias podra representar la prdida
de todos sus activos.
Slo en los departamentos del sur del Per existe ms de una treintena de
Fig. 3. Ejemplo de vulnerabilidad - exposicin: torre de alta
tensin ubicada cerca a una quebrada.
carreteras en cuyo diseo, ubicacin y construccin no se ha considerado la
configuracin geolgica del pas, cortando estas infraestructuras los flujos

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Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

naturales de escorrenta. Al ser construidas paralelamente o sobre al cauce de los ros, se ven afectadas en
pocas de crecidas colapsando en algunos tramos por socavacin o deslizamientos4 .
Asimismo, la construccin de puentes cuyas columnas de apoyo se encuentran en el cauce del ro, puede
desencadenar la ruptura de los mismos frente al peligro de grandes avenidas generadas por alteraciones
climticas.

Alto grado de exposicin:

Recurdese la causa de la tragedia de Armero (1985),


la pujante ciudad colombiana situada bajo las faldas
del volcn nevado del Ruiz, construida sin una
planificacin adecuada del territorio sobre los
depsitos de lodo de dos grandes erupciones
anteriores (1595, 1845) (Fig. 4). La exposicin de la
ciudad fue el detonante del desastre, al igual que
en el caso de la ciudad per uana de Yungay, en 1970,
que fue sepultada cuando una avalancha causada
por un movimiento ssmico desprendi un bloque
de hielo del nevado Huascarn.
Fig. 4. Armero se encontraba en el camino de evacuacin natural
del volcn.
En ambos casos las ciudades eran vulnerables por
haber sido construidas sin tomar en cuenta el peligro
que representaba la cercana de los nevados y/o
volcanes.

Fragilidad
Referida al nivel de resistencia y proteccin frente al impacto de un peligro-
amenaza, es decir las condiciones de desventaja o debilidad relativa de una
unidad social por las condiciones socioeconmicas.

Las viviendas de adobe ubicadas en zonas bajas y


planas son vulnerables en casos de eventos lluviosos
prolongados (fenmeno El Nio en el norte
peruano). Las inundaciones y las lluvias intensas
van erosionando, humedeciendo sus bases y
causando el derrumbe de las casas. Pasa lo mismo
con las bases de puentes ubicadas en los cauces.

Por accin del terremoto del sur del Per (2001), se


destruyeron 25.460 viviendas debido a factores de
4
fragilidad constructiva. No eran sismorresistentes Anlisis de las
Fig. 5. Vivienda destruda en terremoto de Lamas vulnerabilidades
(Fig. 5).
(setiembre 2005). socioeconmicas y
culturales del Per. Cuba,
A., Marzo 2004. CMRRD.

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Seccin 1 LA GESTIN DEL RIESGO

Durante el ltimo Nio en Piura se perdieron 30 mil casas de adobe, despus de que se sumergieron en el
agua durante muchos das (Zapata 1999, 52; Kuroiwa 2000, 9).

Altos niveles de desnutricin e insuficiente alimentacin del campesinado los hacen vulnerables a
enfermedades y el contagio de plagas. Durante los aos 1990-91 (Fenmeno El Nio moderado) la mortalidad
debido a la epidemia del clera cobr sus victimas en este sector poblacional.

Resiliencia
Este trmino se refiere al nivel de asimilacin o la capacidad de recuperacin que
pueda tener la unidad social frente al impacto de un peligro-amenaza. Se expresa
en limitaciones de acceso o adaptabilidad de la unidad social y su incapacidad o
deficiencia en absorber el impacto de un fenmeno peligroso.

Incluye las estrategias de la poblacin y de cada uno de los actores sociales


involucrados (municipios, empresas, organismos pblicos y privados,
instituciones del conocimiento) para salir adelante en situaciones adversas.

Estas estrategias pueden ser: el grado de bienestar existente, los


mecanismos de autoayuda, el acceso a recursos que incluyen tierra,
herramien tas, semillas par a cosechas, ganado, arados de buey, ef ectivo,
joyera, otr os element os de valor que se puedan v ender, reser vas
almacenables de alimentos, as como destrezas, redes sociales de soporte,
recursos financieros, niveles de proteccin, conocimientos de tecnologas
constructivas antissmicas, de buenas prcticas de prevencin y mitigacin
Fig. 6. Captacin del sistema de r iego en Piedra del Toro - Piura, que del riesgo, ejercicio de sus derechos, formas activas de resolver problemas
incorpora el concepto de resiliencia (flexible para pocas de escasez y y mtodos para manejar el estrs, existencia de programas de
abundancia de agua). sensibilizacin, etc. (Fig. 6).

En nuestra sociedad hay muchos ejemplos que muestran la alta o baja capacidad de resiliencia de los individuos
y de sus comunidades; citaremos algunos:

Alta resiliencia en las capacidades de los individuos y de sus organizaciones:

Para la poblacin rural con acceso a la tierra, un almacn de grano u otro alimento principal es un
amortiguador contra dficits estacionales esperados, as como tambin para periodos ms prolongados
de penuria como sequas.
Los agricultores pobres combinan sus actividades agrcolas con otras como el comercio, produccin de
artesana y servicios, a la vez que tratan de sembrar variedad de cultivos entre surcos como mecanismos de
reduccin del riesgo.
La participacin de la poblacin organizada en procesos de concertacin genera capacidades para responder
a las necesidades de desarrollo local, generando una visin comn y la definicin de ejes estratgicos que
pueden consolidarse en propuestas de accin a corto, mediano y largo plazo (Fig. 7).

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Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

La existencia de redes sociales y organizaciones funcionales puede facilitar la atencin rpida a situaciones
de emergencia, para organizar la evacuacin de la poblacin si fuera necesario o para dar atencin a la
poblacin damnificada.
El aprendizaje acerca de los factores de riesgo, la sensibilizacin frente a los peligros, la elaboracin de
mapas de peligro, la zonificacin de reas y la planificacin para el mejor uso del espacio, contribuyen a
una mejor preparacin y prevencin en zonas altamente propensas a la ocurrencia de fenmenos peligrosos
como el Fenmeno de El Nio o los terremotos, deslizamientos, tsunamis, etc.

Alta resiliencia de los niveles de conocimiento:

En el departamento de Puno, en el Per, a 3.800 y 5.000 metros


sobre el nivel del mar, pr openso a sequas, inundaciones y
heladas frecuentes, con suelos adelgazados y empobrecidos
por accin del viento y la erosin, y por exceso de pastoreo
del ganado y uso de insumos qumicos, se viene desarrollando
una interesante experiencia de restablecimiento agrcola.
Durante los ltimos diez aos, campesinos apoyados por
agencias de desarrollo han recuperado un sistema de cultivo
indgena de ms de 3 mil aos de antigedad, llamado waru
waru, que utiliza plataformas elevadas de suelo rodeadas de
diques que acopian y conservan el agua, separan las sales y
crean un microclima clido favorable a los cultivos. Hasta la
fecha, los agricultores han convertido ms de 7.000 hectreas
de tierras a ese sistema ancestral para producir papas, quinua,
Fig. 7. Ejemplo de alta resiliencia: la participacin y concertacin social
cebada, avena y camotes, aumentando significativamente la
desarrollan la capacidad de resiliencia, poniendo la vulnerabilidad como
productividad y los ingresos.5
criterio de priorizacin de la planificacin participativa.

Baja resiliencia de los niveles de conocimiento:

En el pas se hace muy poca investigacin sobre especies y


variedades con mayor resistencia a variabilidad y cambios
climticos. En contraposicin, existe un conocimiento
tradicional, especialmente en las zonas andinas, que ha
llevado a los campesinos a mejorar la calidad del material
gentico a lo largo de muchas generaciones, consiguiendo
semillas altamente resistentes a cambios climticos severos.
Este esfuerzo, sin embargo, no ha contado con el apoyo
decidido del Estado.
Falta de in vestigaciones sobre los impac tos positivos de
fenmenos extremos y su aprovechamiento (incremento de
flora, fauna o nuevas especies marinas).
Escaso desarrollo del conocimiento acerca de los peligros Fig. 8. Ejemplo de baja resiliencia: inicio de desmontaje de puente
potenciales y condiciones de vulnerabilidad, tanto a nivel Carrasquillo (Morropn - Piura) para su rehabilitacin en poca de lluvias
local, como regional y nacional (Fig. 8). estacionales (febrero 2006).

5
Revista Agricultura 21, Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la
15
alimentacin -FAO, Nov 2002: Sistemas de patrimonio agrcola. www.fao.org/ag/
esp/revista/0211sp1.htm
Seccin 1 LA GESTIN DEL RIESGO

El concepto de riesgo y vulnerabilidad no se incluye como elemento prioritario en los contenidos de las
carreras universitarias relacionadas con la planificacin de la produccin y el desarrollo (tomando en
cuenta que la zona andina es altamente propensa a procesos de inestabilidad o deslizamientos y tiene
zonas de complejidad tectnica, y otras con alto riesgo de inundaciones), de manera que los profesionales
incorporan muy limitadamente la prevencin en los proyectos y programas de desarrollo.

Baja resiliencia de las capacidades individuales y organizacionales:

Deficiencias en la administracin de riego y bajo nivel de organizacin de las Juntas de Usuarios y Comits
de Regantes, por falta de manejo de instrumentos y procedimientos administrativos. Las reducidas tarifas
por derechos de agua y alta morosidad no permiten la recuperacin de las inversiones pblicas en nuevas
irrigaciones.

Baja resiliencia de los grados de autoproteccin:

Baja capacidad de ahorro e inversin, que se expresa en escasez de recursos financieros para la mitigacin
de vulnerabilidades.

Qu factores o actitudes contribuyen a desarrollar la capacidad de resiliencia?

Son diversos los factores que se reconocen como generadores de resiliencia frente a los riesgos asociados a
peligros naturales; mencionaremos algunos:

Factores positivos que contribuyen a una alta resiliencia:

Conocimiento de las propias fortalezas y debilidades, tanto a nivel individual como del sistema social.
Reconocimiento y desarrollo de las propias potencialidades.
Ejercicio de la participacin en la toma de decisiones y generacin de oportunidades para este ejercicio.
Reconocimiento de los errores, asumindolos como lecciones aprendidas.
Fomento de la identidad cultural y autoestima colectiva, recuperando sus propios saberes.
Diversificacin econmica, pensamiento estratgico e innovacin.
Aprendizaje y puesta en prctica de nuevas alternativas de desarrollo, generando estilos de vida ms
armnicos con el entorno.
Desarrollo de respeto y tolerancia de la diversidad y a la expresin de las minoras.

Factores negativos que contribuyen a una baja resiliencia:

Actitudes fatalistas frente a la vida y frente al riesgo (la creencia de que el desastre es natural).
Paternalismo que impide o limita la participacin de la poblacin en la solucin de sus problemas (las
viejas prcticas de solucin desde arriba o desde el exterior a problemas que son propios de una comunidad
o poblacin, entre ellos el manejo del riesgo).
Burocracia y corrupcin, que diluyen las posibilidades de construir desarrollo.
Baja participacin en la toma de decisiones sobre asuntos de su competencia.

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Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

1.1.3. QU ES EL RIESGO?

El riesgo es la probabilidad de que la unidad social o sus medios


de vida sufran daos y prdidas a consecuencia del impacto
de un peligro.

El riesgo es funcin de una amenaza o peligro y de condiciones de vulnerabilidad de una unidad social. Estos
dos factores del riesgo son dependientes entre s, no existe peligro sin vulnerabilidad y viceversa (Fig. 9).

Los factores de riesgo son producto de procesos sociales, de los modelos de desarrollo que se aplican en un
territorio y sociedad determinados.

El riesgo se caracteriza principalmente por ser dinmico y cambiante, de acuerdo con las variaciones que sufren
sus dos componentes (peligro y vulnerabilidad) en el tiempo, en el territorio, en el ambiente y en la sociedad.

El riesgo puede ser reducido en la medida que la


sociedad procure cambios en alguno de sus compo-
nentes, no activando nuevos peligros, no gene-
rando nuevas condiciones de vulnerabilidad o
reduciendo las vulnerabilidades existentes.

Otra caracterstica del riesgo es que por su naturaleza


dinmica, es analizable y medible slo hasta cierto
punto.

Los dos factores del riesgo, peligro y vulnerabilidad,


no existen independientemente pero se definen
por separado para una mejor comprensin del
riesgo.

Fig. 9. La ubicacin del poblado junto a las laderas lo hace vulnerable en periodos de lluvias intensas. La
combinacin de ambos factores podra ocasionar un desastre.

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Seccin 1 LA GESTIN DEL RIESGO

1.1.4. EL DESASTRE, CMO Y CUNDO OCURRE?

El desastre es el conjunto de daos y prdidas (humanas, de


fuentes de sustento, hbitat fsico, infraestructura, actividad
econmica, medio ambiente), que ocurren a consecuencia del
impacto de un peligro-amenaza sobre una unidad social con
determinadas condiciones de vulnerabilidad.

Un desastre ocurre cuando el peligro, debido a su magnitud, afecta y/o destruye las bases de la vida de una
unidad social (familia, comunidad, sociedad), estructura fsica o actividad econmica que la sustentan y supera
sus posibilidades para recuperarse de las prdidas y los daos sufridos a corto o mediano plazo.

Los desastres pueden ocurrir por causas asociadas


a peligros naturales que pueden ser agravadas por
otras de or igen an tropognico, es decir, c ausas
creadas por el ser humano en su intervencin sobre
la naturaleza para generar desarrollo (sobre pastoreo,
deforestacin, alteracin de los lechos fluviales,
agricultura no tecnificada en laderas, expansin
urbana e infraestructura desordenadas, inadecuada
utilizacin del espacio y otras) (Fig. 10 y 11).

Fig. 10. Interrupcin de vas de Es importante tener en cuenta que no


acceso por diseo inadecuado
para soportar fuertes todos los desastres son de la misma
precipitaciones.
magnitud, puede haber desastres
pequeos y medianos que afecten a
familias, comunidades o poblados, que
ocurren cuando se activa algn riesgo
localizado. Este tipo de desastres ocurre
de manera cotidiana, y al sumarse, sus
impactos pueden ser equivalentes o
Fig. 11. Viviendas construidas sin mayores a los de los grandes desastres o
tecnologa sismoresistente y
destruidas por terremoto. catstrofes.

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Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

1.2. GESTIN DEL RIESGO PARA EL DESARROLLO

La GESTIN DEL RIESGO PARA EL DESARROLLO es un concepto nuevo


que ha evolucionado en los ltimos aos. Es un proceso de adopcin
de polticas, estrategias y prcticas orientadas a reducir los riesgos
asociados a peligros o minimizar sus efectos. Implica intervenciones
en los procesos de planeamiento del desarrollo para reducir las causas
que generan vulnerabilidades.

Razones para reducir el riesgo en procesos de desarrollo:


Porque el riesgo es producto de procesos particulares de transformacin social y econmica o de
acumulacin econmica de los pases, por tanto es una consecuencia directa o indirecta de la aplicacin
de modelos de crecimiento y desarrollo.
Porque con la visin que ha primado hasta hoy, despus de cada desastre slo se lo gra un nivel inferior
de desarrollo al que exista antes de su ocurrencia en trminos econmicos, sociales, institucionales, etc.
Porque la reduccin del riesgo de desastre se convierte en un indicador de desarrollo y de desarrollo
humano sostenible, al reducir las prdidas que causaran los desastres y mantener los niveles de
bienestar alcanzados.

1.2.1. TIPOS DE GESTIN DEL RIESGO: GESTIN PROSPECTIVA DEL RIESGO Y GESTIN
CORRECTIVA DEL RIESGO

A) Gestin Prospectiva
Es el proceso a travs del cual se adoptan con anticipacin medidas o
acciones en la planificacin del desarrollo, que promueven la no-
generacin de nuevas vulnerabilidades o peligros.

La gestin prospectiva se desarrolla en funcin del riesgo an no exist ente, que podra crearse en la ejecucin
de futuras iniciativas de inversin y desarrollo. Se concreta a travs de regulaciones, inversiones pblicas
o privadas, planes de desarrollo o planes de ordenamiento territorial.

Hacer prospeccin implica analizar el riesgo a futuro para la propia inversin y para terceros, y definir el
nivel de riesgo aceptable.

Riesgo aceptable
Obedece a decisiones colectivas y consensuadas sobre los niveles y formas de riesgo que se pueden
asumir en un perodo determinado, as como las medidas que deben impulsarse para evitar las consecuencias
que podra tener la ocurrencia efectiva del dao al que se ha estado exponiendo tal sociedad o comunidad
(Fig. 12 en pgina siguiente).

19
Seccin 1 LA GESTIN DEL RIESGO

Fig. 12. Para reducir el riesgo


futuro es necesaria la
investigacin y extensin agrcola
a fin de identificar, preservar o
adaptar la diversidad gentica
local y las tcnicas de manejo de
recursos.

Controlar el riesgo futuro implica normar y controlar nuevas decisiones de desarrollo, de manera que no
se realicen inversiones que generen nuevos riesgos; en este sentido, es ms barato que invertir en disminuir
el riesgo ya creado.

Condiciones bsicas para controlar el riesgo futuro son la voluntad poltica, un alto nivel de conciencia y
de compromiso de todos los actores sociales. La concertacin y definicin de objetivos comunes entre los
diferentes actores son vitales, pues sin ello los esfuerzos de reduccin del riesgo de un actor social podran
ser anulados por la intervencin de otros.

Existe una serie de mecanismos para ejercer control sobre el riesgo futuro que involucra el desarrollo de
polticas, herramientas y capacidades en la sociedad civil. Entre ellos estn los Planes de Ordenamiento
Territ orial, los mapas de riesgo o mapas de peligros, etc. (Fig . 13). Estos mec anismos deben r efor zarse
mutuamente de manera permanente.

Mecanismos de control del riesgo futuro


1. Introduccin de normatividad y metodologas que garanticen que en todo proyecto de inversin se
analicen sus implicaciones en trminos de riesgo nuevo, y se diseen los mtodos pertinentes para
mantener el riesgo en un nivel socialmente aceptable. Se requiere para ello, que el riesgo de desastre
reciba la misma ponderacin que otros aspectos, tales como el respeto del ambiente y el enfoque de
gnero en la formulacin de nuevos proyectos.

20
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

2. Creacin de normativa sobre el uso del suelo


urbano y rural que garantice la seguridad de las
inversiones y de las personas. Adems, que sea
factible y realista en trminos de su
implementacin. Para esto son claves los planes
de ordenamiento territorial.
3. Bsqueda de usos productivos alternativos para
terrenos peligrosos, como puede ser el uso
recreacional y la agricultura dentro de las
ciudades.
4. Impulso a la normativa sobre el uso de
materiales y mtodos de construccin, que sean
acompaados por incentivos y opciones para
que la poblacin de bajos ingresos disponga
de sistemas constructivos accesibles y seguros,
que utilicen materiales locales y tecnologas
apropiadas y de bajo costo.
5. Fortalecimiento de los niveles de gobierno,
locales y comunitarios, dotndolos de capacidad
para analizar las condiciones de riesgo de
desastre y para disear, negociar e implemen tar
soluciones con bases slidas y a la vez flexibles
y viables.
6. Procesos continuos de capacitacin de amplios
sectores de la sociedad que inciden en la
creacin del riesgo y en la sensibilizacin y
conciencia sobre el mismo, como por ejemplo:
pobladores, muncipes, sector privado,
educadores, la prensa, instituciones del gobierno
central, ONGs, organismos internacionales de
cooperacin para el desarrollo, entre otros. El
riesgo de desastre se genera privadamente, pero
se sufre muchas veces de forma colectiva. Los
que generan el riesgo no son, por lo general, los
que lo sufren (Herzer y Gurevich, 1996).
7. Fortalecimiento de las opciones para que los
que sufren el riesgo demanden legalmente a Fig. 13. Los planes de ordenamiento territorial permiten un mejor uso de los recursos naturales y la
los que lo provoquen. Esto sera la continuacin reduccin de los factores de vulnerabilidad. Ejemplo: mapa de zonificacin de Ichocn, San Marcos -
lgica de las penalidades en contra de aquellos Cajamarca.
que contaminen el ambiente o que provoquen
riesgo en el trnsito de personas y bienes.

21
Seccin 1 LA GESTIN DEL RIESGO

8. Instrumentacin de esquemas de uso de los ecosistemas y recursos naturales en general, que garanticen
la productividad y la generacin de ingresos en condiciones de sostenibilidad ambiental. Conservacin
y regeneracin de cuencas hidrogrficas.
9. Reforma de los currculos escolares y universitarios de manera tal que consideren de forma holstica la
problemtica del riesgo en la sociedad, sus causas y posibles mecanismos de control, y no solamente
cmo prepararse y responder en casos de desastre.
10. Fomento de una cultura global de seguridad o una cultura de gestin continua del riesgo, que promueva
ascensores entre las iniciativas y necesidades sentidas en el nivel local y los formuladores de polticas
en el nivel regional y nacional, de tal forma que se alimente continuamente el proceso de transformacin
legislativa en beneficio de la reduccin del riesgo.
11. Creacin o fortalecimiento de incentivos econmicos para la reduccin del riesgo, por ejemplo: primas
de seguros.

Cabe destacar que muchas acciones de gestin prospectiva no se realizan con el propsito expreso de
gestionar el riesgo, sino que tienen que ver con decisiones u opciones en el marco de procesos de
desarrollo; en todo caso, la gestin prospectiva del riesgo debera ser un factor prioritario en la planeacin
del desarrollo.

B) Gestin Correctiva
Es el proceso a travs del cual se adoptan con anticipacin medidas o
acciones en la planificacin del desarrollo, que promueven la reduccin
de la vulnerabilidad existente.

Son acciones de reduccin de riesgos: la reubicacin de comunidades en riesgo, la reconstruccin o


adaptacin de edificaciones vulnerables, la recuperacin de cuencas degradadas, la construccin de diques,
la limpieza de canales y alcantarillas, la canalizacin de ros, el dragado continuo de ros y reservorios y
otras, as como acciones de capacitacin, participacin y concertacin.

Los indicios o avisos de que un riesgo est latente, son las afectaciones resultantes de pequeos eventos
fsicos como inundaciones y deslizamientos que ocurren a diario; estas son las seales de que la sociedad
no se est relacionando adecuadamente con el ambiente, y que esa mala relacin podra desencadenar un
desastre de envergadura a futuro. La lectura de estas seales y la accin oportuna podran revertir los
procesos que construyen estos riesgos.

Dado que el riesgo se construye de manera social en diferentes mbitos (global, nacional, regional, local,
familiar), debe corregirse en esos mismos mbitos. Sin embargo, esto no quiere decir que debamos seguir
construyendo nuevos riesgos indefinidamente.

Tomemos como ejemplo, nuevamente, los deslizamient os o rupturas de grandes masas de suelos, ro cas,
rellenos artificiales o la combinacin de estos, que se desplazan pendiente abajo y hacia afuera, en un talud
natural o artificial, que se presentan en algunos casos de manera lenta o progresiva y en otros de manera
sbita o violenta. Cuando son propiciados por actividades de desarrollo, por lo general se originan en el

22
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Caso: Construccin de carretera en zonas de deslizamientos

En 1974, ocurri un gran deslizamiento de tierra en el valle deslizamientos pueden tener sobre un proyecto, o cmo el
del ro Mantaro en los Andes del Per. El deslizamiento form proyecto podra afectar el potencial de deslizamientos,
una laguna temporal represando el ro y causando la conduce a mayor riesgo.
inundacin de granjas, tres puentes y unos veinte kilmetros
de carretera, y la muerte de alrededor de 500 personas en el Asimismo, es preciso considerar los cambios naturales as
pueblo de Mayunmarca y aledaos (Hutchinson and Kogan, como aquellos inducidos por accin del hombre que pueden
1975). afectar la susceptibilidad a los deslizamientos y deben
comprenderse al evaluar el potencial de deslizamientos de un
Dado que los deslizamientos tienen un alto poder destructivo, rea. Es crtico para un planificador apreciar estos aspectos al
es necesario evaluar el peligro para zonificar reas susceptibles inicio del proceso de planificacin, a fin de tomar la decisin
a deslizamientos6 y poder identificar mejor las reas de terreno sobre el grado de riesgo que es aceptable o no aceptable para
con mejores condiciones para el desarrollo. As, una vez el proyecto.
identificadas las zonas susceptibles a deslizamientos, ya se
puede desarrollar proyectos de inversin para prevenir o Cuando un peligro potencial est presente en el rea de estudio,
mitigar el peligro. el primer paso es realizar un breve anlisis para establecer si
han ocurrido deslizamientos en pocas recientes. Las
Al comparar la ubicacin de un rea propuesta para el carreteras, ferrocarriles y las orillas de los ros son buenos
desarrollo con el correspondiente grado de peligro de lugares para buscar huellas de anteriores deslizamientos. La
deslizamientos, el planificador puede estimar los riesgos de conversacin con autoridades locales responsables de obras
que estos se produzcan. Cul es el instrumento para hacerlo? pblicas y de actividades de silvicultura y agricultura puede
Un mapa de peligros de deslizamientos de tierra, el cual servir ser una valiosa fuente de informacin, ya que estas personas
para definir la capacidad del uso de la tierra e identificar probablemente estn familiarizadas con los deslizamientos
medidas apropiadas de mitigacin. del pasado en una determinada rea. Sin embargo, es
importante tener presente que las nuevas actividades de
La necesidad de informacin sobre peligros de deslizamientos desarrollo pueden aumentar el peligro de deslizamientos, y la
puede variar de acuerdo con el uso futuro de las tierras. La ausencia de evidencia de anteriores deslizamientos no
cantidad de informacin que se necesita sobre deslizamientos garantiza que los deslizamientos no sern un problema en el
depende del nivel y tipo de desarrollo que se anticipa en un futuro.
rea. Por ejemplo, el peligro de deslizamientos tendra baja
prioridad en las reas de planificacin designadas para parques
nacionales o reservas de fauna o para la caza. En cambio, puede
ser factor importante para el desarrollo de reas de bosques 6 Caso tomado del Manual sobre el Manejo de Peligros Naturales en la
recientemente talados, o para la construccin de Planificacin par a el Desar rollo Regional In tegrado , Kir k P. Rodgers.
infraestructura en montaas o terrenos escarpados. Por Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente. Organizacin
consiguiente, no entender los efectos potenciales que los de Estados Americanos. Washington, D.C. Diciembre de 1993.

23
Seccin 1 LA GESTIN DEL RIESGO

incremento de la humedad en los suelos o en las modificaciones en las pendientes causadas por estas
actividades, como los movimientos de tierra para la realizacin de una carretera, o la eliminacin de la
cober tura forestal para r ealizar sembros agrcolas en una zona c on susceptibilidad a deslizamientos. Tales
actividades pueden alterar el balance de fuerzas que determinan la estabilidad de estas reas e incrementar
el peligro, facilitando la ocurrencia de un deslizamiento que no se producira de no haberse cambiado las
condiciones originales.

Para realizar gestin correctiva se podra intervenir:

Elaborando mapas de peligros.


A partir de los mapas de peligros, un inventario de elementos en riesgo permitir determinar la distribucin espacial de estructuras
y poblaciones expuestas a los peligros ssmicos.
Evaluacin de vulnerabilidad de las estructuras a daos, a partir de informacin de eventos anteriores.
Evaluacin del riesgo: en este caso los planificadores y expertos en peligros en el espacio respectivo (local, regional) debern
identificar el riesgo aproximado y ofrecer consejos tcnicos para las decisiones polticas en relacin con niveles aceptables del riesgo
y costos para reducirlo.
Implementacin de medidas correctivas: zonificacin para uso de tierras, restriccin de construcciones en reas vulnerables,
estabilizacin de terrenos inestables, reforzamiento de estructuras existentes, aplicacin de mtodos de construccin sismorresistente,
establecimiento de sistemas de alerta y distribucin de prdidas.

Para realizar tanto Gestin Preventiva como Gestin Correctiva


podemos utilizar los mismos instrumentos de anlisis, la diferencia
se encuentra en que la primera se realiza para evitar el riesgo futuro
y la segunda para corregir las condiciones de riesgo ya creadas.

Si un canal de regado no ha sido revestido de concreto o tiene


fallas en el diseo (como el clculo de las pendientes), es de esperar
que sufra sedimentacin permanentemente y se produzcan
desbordes e inundaciones (Fig. 14). La gestin correctiva implicara
corregir el diseo y revestir el canal y no limitarse solo a actividades
peridicas de limpieza y mantenimiento.

La falta de polticas e intervenciones de reduccin del riesgo


obedece, en cierta forma, a que ha prevalecido la idea de que sus
costos son demasiado altos para sociedades pobres. Esto es relativo,
pues es posible que los beneficios de una mayor sostenibilidad
compensen los costos. Por otra parte, en la medida en que los actores
sociales toman conciencia y participan en la generacin de
consensos para disminuir los riesgos, es posible compartir los costos
y potenciar los recursos disponibles.

Fig. 14. Las labores de mantenimiento en canales de irrigacin son


acompaadas de acciones para el fortalecimiento institucional.

24
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

C) La Gestin Prospectiva y la Gestin Correctiva en la Reconstruccin

La fase que sigue a un desastre favorece la implementacin de la Gestin del Riesgo, porque posibilita
intervenir sobre los factores de vulnerabilidad que condicionaron el desastre.

Asimismo, la memoria reciente sobre la ocurrencia del desastre sensibiliza a las instituciones y a la poblacin
y favorece la incorporacin de la Gestin Prospectiva y la Gestin Correctiva.

La reconstruccin comprende diversas medidas para restablecer de manera permanente y sostenible el


funcionamiento de una unidad social (familia, comunidad, sociedad) afectada por la ocurrencia de un
desastre. Las medidas pueden ser de carcter estructural y no estructural, tales como:

Reconstruccin de infraestructura con diseos adecuados: carreteras, puentes, edificaciones, sistemas


de riego, sistemas de agua, etc.
Reubicacin, remodelacin o acondicionamiento de asentamientos humanos (Fig.15).
Desarrollo y fortalecimiento de capacidades en planificacin del desarrollo, incorporando la Gestin
del Riesgo.
Introduccin de nuevas normas regulatorias o normas tcnicas para la ocupacin del espacio y para la
construccin de infraestructura.

Fig. 15. Modelo antissmico aplicado a la reconstruccin de viviendas en Arequipa.

25
Seccin 2
LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS
DE DESARROLLO

Los desastres son inevitables?

Hasta hace unos pocos aos se consideraba

que era imposible evitar los desastres. La

visin que se tena del desastre era la de una

fuerza superior que desbordaba o superaba

el control humano.

Se afirmaba, de manera equivocada, que eran

sinnimos el fenmeno natural y el desastre,

pero como hemos visto anteriormente, el

desastre solo ocurre cuando una unidad

social est vulnerable en el momento en que

confluyen factores de peligro.

26
Los efectos de los desastres se manifiestan en la prdida de vidas, daos materiales, perturbaciones
sociales y econmicas a consecuencia del impacto de peligros naturales como terremotos, inundaciones,
sequas y otros. La mayora de los peligros naturales que se convierten en desastres son agravados por los
procesos de construccin del desarrollo.

Dado que representan una grave amenaza para el desarrollo, han sido un tema prioritario en la Cumbre
Mundial de Desarrollo Sostenible 7 , en el Protocolo de Kyoto8 y en la Cumbre Mundial sobre Alimentacin
19969 .

Pero es a partir del Decenio Internacional de Reduccin de Desastres (Naciones Unidas, 1990-1999), que se
impulsa un nuevo enfoque del desarrollo que prioriza la reduccin de vulnerabilidades asociadas a
fenmenos na turales. La E strategia de Yokohama10 plan tea que la prevencin, mitigacin, prepar acin y
recuperacin de desastres son cuatro elementos que contribuyen y se benefician de la aplicacin de
polticas de desarrollo sostenible. El Mandato de Ginebra (1999) establece la Estrategia Internacional de
Reduccin de Desastres, la cual se constituye en un mecanismo para impulsar la toma de conciencia
poltica, la conformacin de redes regionales y la investigacin cientfica.

A nivel de la Regin Andina, la evaluacin de las experiencias de los pases miembros frente al Fenmeno
El Nio 1997-1998, concluye en un mandato de la XI Reunin del Consejo Presidencial Andino, por el cual
la CAF apoya la creacin y funcionamiento del Programa Regional Andino para la Prevencin y Mitigacin
de Riesgos (PREANDINO), cuyo objetivo es impulsar y apoyar la formulacin de poltic as sectoriales de
prevencin y mitigacin de riesgos y el desarrollo de esquemas y formas de organizacin institucional
or ientadas a incorporar el enfoque en la planific acin del desarrollo.

Los pases menos desarrollados sufren los mayores impactos de los desastres, debido a que estn
experimentando un acelerado crecimiento demogrfico, pero tambin porque su infraestructura y sus
economas son ms vulnerables a los efectos de los peligros naturales.

Las estadsticas revelan un incremento cada vez mayor de los desastres en el mundo. Parecera que, en 7 Johannesburgo, 2002.
8
efecto, prevalece la visin del desastre como inevitable; sin embargo, aunque el nmero de desastres Tercer Foro Mundial del A gua.
9 Plantea como tema prioritario

aumenta, eso no quiere decir necesariamente que la recurrencia o la intensidad de los fenmenos naturales la lucha contra la sequa y
haya aumentado. desertificacin.
1 0 Primera Conferencia Mundial

sobre Reduccin de Desastres


Naturales , 1994, Yokohama.

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Seccin 2 LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS DE DESARROLLO

El Per tiene caractersticas geolgicas y una diversidad climtica y geogrfica que determinan la ocurrencia
de diferentes eventos naturales peligrosos para la vida humana, el funcionamiento de la economa y de la
sociedad. Los que producen mayores daos y prdidas son terremotos, sequas, inundaciones, deslizamientos,
heladas, huaycos, nevadas, etc.

Revisando la frecuencia de emergencias ocurridas en el Per entre 1993 y 2004, se observa que en el ao
2003 las emergencias triplicaron a las registradas en 2001 y casi quintuplicaron a las de 1998 (Fenmeno El
Nio). Posteriormente, se incrementaron a 3.957 en el 2004, registrando un incremento del 18% respecto al
ao anterior (Fig. 16).

Se podra pensar que, en efecto, los fenmenos


naturales ocurren actualmente con mayor
frecuencia, pero la explicacin del incremento
de los desastres radica en que, de un lado, es
cada vez mayor el nmero de poblaciones
ubicadas en zonas peligrosas y en condiciones
de alta vulnerabilidad y, del otro, que seguimos
creando nuevas amenazas por la forma
inadecuada en que intervenimos el medio
natural.

Si volvemos sobre la Fig. 16 veremos que,


aunque no se registran eventos naturales de
grandes magnitudes en algunos aos, el
nmero de emergencias siempre va en
aumento y esto se debe a que de manera
cotidiana ocurren eventos naturales de menor
Fig.16. Emergencias totales 1993 - 2004 (INDECI).
magnitud, cuyos impactos pueden ser
pequeos e incluso medianos, pero que al
sumarse representan impactos y prdidas
sobre el desarrollo.

Sin embargo, aunque son los procesos


naturales los detonantes o activadores de los
desastres, como se puede observar en la Fig.
17, tambin es cierto que estos mismos
fenmenos pueden tener efectos beneficiosos
para los ecosistemas y para la sociedad.
Lamentablemente hasta hoy se ha investigado
Fig. 17. Desastres 1995-2003
muy poco a este respecto.
segn tipo de peligro.

28
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Los desastres que produjeron el mayor nmero de vctimas y prdidas en el Per han sido:

Ter remotos: Huaraz (1970), Sur (2001), Nazca (1996), Rioja y M oyobamba (1990, 1991), Lima (1940,
1966 y 1974), Arequipa (1958 y 1960).
Fenmeno El Nio y los peligros asociados a este: 1925-26, 1982-83, 1997-98.
Sequas en el sur andino: 1956-57, 1982-83, 1990-91, 2003-2004.
Inundaciones y huaycos (deslaves) que se producen anualmente en diversas partes del territorio,
durante la temporada de lluvias.

Factores de vulnerabilidad en el Per

Las experiencias recientes de Gestin del Riesgo han - Reducida investigacin sobre resistencia y adap-
permitido realizar un diagnstico de las vulnerabilidades tacin de especies a variabilidad y cambio climtico,
que produce nuestra sociedad dentro del proceso de as como para el aprovechamiento de las condi-
desarrollo. A continuacin se presentan a manera de ciones favorables.
resumen, indicando las variables que intervienen para su - Percepcin del riesgo por la poblacin y autoridades.
construccin; sin embargo, el anlisis de vulnerabilidades
requiere de una mirada profunda a cada caso especfico de Ocupacin del espacio en zonas propensas a peligros
construccin del riesgo.
- Crecimiento acelerado y desordenado, ausencia de
Inadecuado manejo de recursos naturales instrumentos de planificacin del espacio y uso de
recursos naturales.
- Deforestacin, sobreexplotacin de pasturas. - Adopcin de decisiones sin conocimiento de los
- Tecnologas inapr opiadas en el uso de recursos. peligros y sus efectos potenciales (percepcin del
- Tecnologas inapr opiadas en ac tividades pro- riesgo por la poblacin y autoridades).
ductivas. - Dificultades de acceso a tierras seguras.
- Decisin de inversiones sin anlisis de las vulnera- - Inexistencia o no-aplicacin de normatividad.
bilidades a generar para la propia inversin y en el
ambiente. Formas constructivas inadecuadas
- Percepcin del riesgo por la poblacin y autoridades.
- Inexistencia, desconocimiento o incumplimiento de
Desarrollo inadecuado de la base productiva normas constructivas.
- Bajos niveles de ingresos de la poblacin.
- Escasa diversificacin de actividades productivas. - Uso de tecnologas inadecuadas al medio.
- Actividades productivas altamente dependientes - No-adopcin de medidas de mitigacin de vulnera-
del clima. bilidades cuando hay exposicin.
- Uso de tecnologas inapropiadas y abandono de - Percepcin del riesgo por la poblacin y autoridades.
tecnologas ancestrales.

29
Seccin 2 LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS DE DESARROLLO

2.1. LOS DESASTRES Y SUS IMPACTOS EN EL DESARROLLO

Los impactos de los desastres pueden ser de gran magnitud, su identificacin y


medicin permiten obtener informacin clave para determinar sectores o zonas
afectados, pero tambin para identificar dnde se encuentran los cuellos de
botella de los procesos de desarrollo.

Los desastres impactan negativamente en el desarrollo, tanto a nivel microeconmico como macroeconmico,
y sus efectos ms severos recaen en la poblacin en situacin de pobreza.11

Ejemplos de impactos que se generan sobre el desarrollo y el bienestar de la sociedad afectada:

Las prdidas de reas de cultivos afectan los niveles y c ondiciones de empleo, los ingresos de las familias y, por
consiguiente, su capacidad de consumo; a su vez, esta menor capacidad de consumo incidir en la disminucin
del comercio, del transporte y de los servicios.

Si la unidad productiva corresponde a una familia


Impacto de los Desastres en el Desarrollo en situacin de pobreza, es posible que esta se
quede sin la base primordial de su supervivencia,
pudiendo llegar a niveles de indigencia, vindose
obligada a migrar a otras zonas en busca de
Elevados costos en atencin, Reasignacin de empleo, causando en ocasiones la ruptura de la
rehabilitacin y reconstruccin recursos pblicos unidad familiar. E s posible tambin, que una familia
no pobre quede en situacin de pobreza como
Menor produccin, retraccin de Menores ingresos consecuencia de un desastre.12
actividades fiscales
En los casos de unidades productivas orientadas
Disminucin de exportaciones, Menor disponibilidad a mercados externos, podran perder posibilidades
aumento de importaciones, de divisas futuras de exportacin. Sus efectos sobre la eco-
prdida de mercados externos noma del pas sern la disminucin del ingreso
de divisas, la recaudacin de impuestos, etc. Por
Desempleo, disminucin de Mayor presin sobre otra parte, la Banca ver disminuida sus posibi-
ingresos, pobreza, migracin programas sociales lidades de recuperar los prstamos otorgados a
productores.

Restricciones en la sostenibilidad del desarrollo y superacin de la pobreza


Los daos en las carreteras interrumpen el trnsito
de personas, bienes y servicios, generando prdidas
a productores y comerciantes que no pueden
11 Zapata, N. (2004), La gestin de riesgos asociados a peligros naturales, OXFAM. colocar a tiempo en el mercado los productos, y la
12 Investigaciones sobre el tema concluyen que la pobreza es dinmica, no todos los pobres lo son cadena de efectos contina. La ocurrencia de un
permanentemente; hay poblacin que ingresa y sale de este grupo; los ingresantes informaron que las
causas eran, en orden de importancia, la prdida del empleo y los desastres.

30
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

desastre reduce la disponibilidad de recursos


pblicos; debe atenderse a la poblacin afectada,
rehabilitarse los servicios esenciales y
posteriormente reconstruirse la infraestructura
afectada. Siendo una situacin no prevista, los
recursos que se emplean son derivados de otros
posibles usos, generalmente inversiones,
restringiendo las posibilidades de generar mayor
desarrollo y bienestar.

Un ejemplo de medicin de los impactos lo


encontramos en la sistematizacin de la informacin
acerca del Fenmeno El Nio 1997-98 elaborado
por la CAF13 , que presenta estimaciones de daos
directos, indirectos y secundarios. Los primeros
hacen referencia a las afectaciones a los activos
inmovilizados as como a las existencias, los Los desastres son evitables y su
indirectos a los flujos de bienes que se dejan de reduccin se ha convertido en uno de los
producir como consecuencia de los siniestros, y los
secundarios reflejan la incidencia del desastre sobre
principales asuntos del desarrollo
el comportamiento de las principales variables sostenible.
macroeconmicas.

Segn este informe, se estima un valor total de daos que alcanza los 3.500 millones de dlares, de los
cuales los daos directos alcanzan un valor de 1.612 millones (46% del total) y los daos o prdidas
indirectas 1.888 millones (54%).

Aunque los sistemas de medicin tiendan a valorar los impactos de los desastres en trminos monetarios,
es preciso reconocer que existen daos que difcilmente pueden ser valorados, como aquellos que afectan
al tejido social o a los niveles de institucionalidad, como en el caso de los cerca de 70 mil muertos a
consecuencia del terremoto de 1970. Los graves impactos a nivel emocional y psicolgico sobre los
sobrevivientes, y la poblacin en gener al, difcilmen te se pueden cuantificar. Y los impactos en los miles de
hurfanos y en la sensacin de prdida para quienes quedaron sin casa y sin pueblo, son una prdida en
trminos de desarrollo?

Definitivamente s, pues el desarrollo no slo se mide en trminos de crecimiento econmico sino en


trminos de desarrollo humano, la desaparicin de un pueblo es capital social que se pierde con todo su
bagaje de cultura y costumbres, pero adems, es prdida del conocimiento acumulado, para los hurfanos
es la prdida de su referente social y cultural, y tambin puede significar que nios deban dejar la escuela
y asumir responsabilidades productivas para sostenerse a s mismos o a sus hermanos.

Ms all de esta reflexin, entendamos los impactos tal como se definen en la Gestin del Riesgo. 13 Las lecciones de El Nio - Per,
Memorias de El Nio 1997- 98.
Corporacin Andina de
Fomento. 2000.

31
Seccin 2 LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS DE DESARROLLO

Impactos directos
Son aquellos que mantienen relacin de causalidad directa o inmediata con
la ocurrencia de un fenmeno fsico, representados por el impacto en las
personas, en el ambiente, en la infraestructura, en los sistemas productivos,
en los bienes y servicios o en las actividades sociales y econmicas.

Los que afectan a las personas: prdidas de vidas humanas, heridos,


enfermedades, traumas.
Los que afectan a la produccin destruyendo las fuentes de sustento:
daos o destruccin en la unidad productiva, paralizacin, prdidas.
Daos en la infraestructura econmica y social (Fig. 18).
Daos al medio ambiente: erosin de los ecosistemas.

Impactos indirectos
Son aquellos que mantienen relacin de causalidad con los efectos directos,
representados usualmente por impactos concatenados o posteriores sobre
la poblacin, sus actividades econmicas y sociales o sobre el ambiente.

Por definicin los impactos indirectos son adversos socialmente, pero en algunos
casos los impactos que son negativos sobre determinados grupos de personas,
pueden resultar positivos para otros o para empresas que pueden obtener
beneficios de ello.

Los impactos en la economa

Un estimado de las prdidas econmicas mundiales ocasionadas por desastres


entre los aos 1992-200214, indica que estas fueron 7,3 veces ms importantes
que en los aos 60. En el Informe Mundial sobre desastres 2002, se calcula que
el promedio anual estimado de daos por desastres de origen natural asciende
a 69.000 millones de dlares, y que las dos terceras partes de estas prdidas
corresponden a pases de desarrollo humano alto.
Fig. 18. Prdida de capa asfltica por diseo y mantenimiento
inadecuados en ruta Jan - Moyobamba. Las prdidas que generan los desastres para los pases en proceso de desarrollo
significan mucho en relacin con el volumen de su PBI y de los esfuerzos que
hacen, por comparacin con lo que representan para las economas desarrolladas.

Tomando como r eferencia los impactos de El Nio 1997-98 en el caso per uano,
la economa del pas se haba mantenido a una tasa anual de crecimiento del
14 Base de datos de Munich Re 7,5% desde 1990, el ndice de inflacin se mantena en un dgito; en 1996 el
Group, Compaa de reaseguros.
En: La reduccin de riesgos de crecimiento fue de solo 2,3% y se recuper en 1997 al 7,4%.
desastres: un desafo para el
desarrollo. PNUD (2004).

32
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Para graficar cmo se acumulan los impactos tomemos como ejemplo el manejo de cuencas:

La relacin agua - poblacin en el Per es asimtrica, el magnitud de las amenazas climticas que alteran el rgimen
rgimen anual de escurrimiento de los ros que surcan el hidrolgico.
territorio es irregular, presentando cortos perodos de
abundancia, 3 a 5 meses, y prolongados perodos de estiaje, 7 De otro lado se encuentra el fenmeno El Nio, de carcter
a 9 meses. La costa que es la regin que concentra la mayor recurrente en la regin y que en su manifestacin extrema
cantidad de poblacin, es la que dispone de menor volumen de presenta lluvias severas, causando daos a la actividad
agua. agrcola.

El Per cuenta con un total de 106 cuencas hidrogrficas, de La cadena de causaciones y de impactos adversos pueden
las cuales solo 5 cuentan con planes de manejo, lo cual indica observarse: la escasez de tierra en terrenos elevados puede
un mal manejo administrativo. Un anlisis de vulnerabilidad aumentar la tasa de deforestacin, se tala para aumentar la
de las cuencas hidrogrficas en el pas, concluye en que la frontera, pero al eliminar la vegetacin, se aumenta la
concatenacin de efectos y de daos asociados a la agricultura posibilidad de inundaciones aguas abajo y la erosin
revela que gran parte de los impactos se relacionan con contribuye al arrastre de lodo y slidos, que van a sedimentar
avalanchas de lodo y arrastre de slidos provenientes de los reservorios.
cuencas degradadas o con materiales superficiales no
consolidados. Al sedimentarse estos, aumenta la posibilidad de inundaciones
aguas abajo por la disminucin de la capacidad de la presa,
Estos slidos ocasionan la sedimentacin de los grandes las inundaciones destruyen los cultivos y empobrecen la tierra
reservorios ubicados en zonas de interseccin de los cauces de cultivable al arrastrar los nutrientes.
algunos ros en las partes bajas de las cuencas. Tales son los
casos de Poechos (Chira) y Gallito Ciego (Jequetepeque). El mal Al ser afectada la actividad productiva los agricultores pierden
manejo de las cuencas en sus partes altas, donde se sigue su fuente de ingresos, esto impacta negativamente sobre la
deforestando y devastando la vegetacin en general, ocasiona adquisicin de alimentos, la escasez produce desnutricin y el
erosin y el acarreo de sedimentos hacia las partes bajas de las debilitamiento de la salud de los miembros de la familia. Al
presas. mismo tiempo, la escasez de efectivo en la familia conducir
a la desercin escolar de los hijos, etc.
Adems, la falta de cobertura vegetal en muchas de ellas y los
procesos de intervencin con prcticas agrcolas inadecuadas Tambin es p osible que, al paralizarse la actividad productiva,
(falta de obras de encauzamiento, reforzamiento de las algunos de los miembros de la familia migren en busca de
defensas, mantenimiento), incrementan progresivamente la fuentes de empleo rompindose el ncleo familiar.

33
Seccin 2 LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS DE DESARROLLO

En 1997 se haba renegociado la deuda externa readecundola a la capacidad de pago del pas, y se obtuvo
nuevos crditos disminuyendo la deuda en 10 puntos porcentuales.

El inicio de El Nio provoc una brusca cada de las exportaciones pesqueras y redujo la cosecha agrcola
en el ltimo trimestre, adems de causar daos a la infraestructura. Los sectores procesadores de productos
agrcolas y pesqueros mostraron retrocesos a partir del segundo semestre. A finales de 1997, la poltica
fiscal comenz a afectarse por el incremento del gasto pblico en proyectos de prevencin y mitigacin.

En 1998 la inversin pblica empieza a desviarse hacia la atencin de los daos causados por El Nio, y se
suspenden proyectos mineros de envergadura que no se concretaron por la crisis. Hubo una cada drstica
en el sector pesquero y la inflacin aument al 4% a finales del primer trimestre, debido al alza de precios.

El crecimiento de la economa baj a 1% y el ingreso de los sectores agrcola, pesquero y de transformacin


tuvieron un fuerte retroceso. El valor de las exportaciones de bienes se redujo en cerca de 1.200 millones
de dlares, en tanto que las importaciones aumentaron.

Las prdidas econmicas generadas por el


Tabla 1.G astos en atencin de emer gencias para los ltimos cinco aos fenmeno El Nio alcanzaron los 3.500 millones de
dlares que representan ms del 4,5% del PBI de
Perodo / Ao Gastos en atencin de emergencias 1997, correspondiendo el 47% de las prdidas al
sector productivo (agro, pesca, industria y comercio),
2004 US$ 8,6 millones el 21% al sector transporte y el 14% a los sectores
sociales, el 12% a gastos de prevencin y emergencia
y el 7% a los servicios de agua y electricidad.
2003 a. El Nio: US$ 36,7 millones
b. Inundaciones en la Zona Sur: Cuzco, Madre de Dios
Buena parte del dinero que se invierte en la atencin
y Apurmac: US$ 20,4 millones
de emergencias y en la reconstruccin de la
infraestructura daada procede del endeudamiento
1997-2002 Del perodo 97-2002 corresponde al fenmeno El Nio externo, lo cual significa menor disponibilidad de
ocurrido en los aos 97/98. fondos para nuevas inversiones para el desarrollo.

a. Reconstruccin: US$ 400,3 millones, de 1999 a 2002 Los impactos en las inversiones
b. Rehabilitacin: US$ 211,7 millones, julio a diciembre
de 1998 Cuando ocurren desastres, no slo se distrae
c. Emergencia: US$ 157,8 millones, enero a junio de 1998 recursos del desarrollo, sino que hay daos
d. Prevencin: US $ 219,0 millones, durante el ao 1997 humanos y patrimonio que no se recuperan y
oportunidades de desarrollo que se pierden o se
dejan de aprovechar.

La principal limitacin en nuestro pas es que la


mayor parte de las inversiones en infraestructura
fsica no est diseada para resistir el impacto de
eventos naturales. Al no haberse considerado los
riesgos al momento de decidir tales inversiones,
estas infraestructuras resultan vulnerables.

34
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Generalmente las prdidas y daos se podran evitar o reducir si se considerase un adecuado Anlisis del
Riesgo, antes de decidir la realizacin de cualquier proyecto de inversin, sea de carcter pblico o privado.

Para ilustrar con un ejemplo revisemos el informe elaborado por CAF15 , en el cual se seala que los daos
totales estimados para el sector agrcola fueron de 1.714 millones de nuevos soles, equivalentes a 612
millones de dlares, de los cuales 163 millones correspondan a daos directos que incluyen los daos a
los sistemas de riego y drenaje (123 millones) y tierras perdidas, y 449 millones a daos indirectos que
incluyen prdidas de produccin agropecuaria y el costo de descolmatacin de los cauces de los ros.

Los daos afectaron tambin las obras de aduccin (generalmente obras de derivacin por no existir
embalses para almacenamiento), los canales de conduccin (cortados por las avenidas de los cauces que
permanecen secos a lo largo de todo el ao), y los sistemas de distribucin que se vieron colmatados. De
los 568 sistemas de riego afectados, 552 eran operados por el Ministerio de Agricultura (MINAG) y 16 por el
Instituto Nacional de Desarrollo (INADE).

A las prdidas estimadas por daos directos, es preciso agregar otros daos en los sistemas naturales de
drenaje: las crecidas y avalanchas de lodo colmataron tramos extensos de los ros que podan causar
nuevas inundaciones. Los costos indirectos para obras de mitigacin y prevencin fueron de 215 millones
de dlares.

El anlisis realizado evidenci que la mayora de los sistemas de riego en el Per son vulnerables a las
crecidas e inundaciones de los ros y quebradas secas que los atraviesan. Es probable que, de haberse
realizado los proyectos considerando esta variable desde la elaboracin del perfil, el nivel de riesgo
hubiera sido significativamente menor y los daos tambin.

Frente a los daos estimados en ms de 600 millones de dlares, el Estado realiz las siguientes inversiones
en el marco del Programa de Apoyo a la Emergencia Fenmeno El Nio:

Tabla 2. Proyectos financiados por Sector - FEN 1997/1998

Funcin Monto total Participacin N total de Monto promedio


(miles US$) (%) proyectos (miles US$)

Agricultura 117.639,0 45,6 982 334,2


Transporte 55.608,1 21,5 181 857,2
Salud y Saneamiento 43.117,8 16,7 107 1.124,3
Educacin 20.224,7 7,8 436 129,4
Otros 21.544,1 8,4 139
FEN 1997/1998 258.133,7 100,0 1. 845 390,4

Fuente: DGPMSP.
Elaboracin: Kamiche, J.

15 Las lecciones de El Nio. 35


Seccin 2 LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS DE DESARROLLO

Las inversiones realizadas por el Estado alcanzaron un total de US$ 258,1 millones en 1.845 proyectos, en
los sect ores de A gr icultura, Transp ort e, Salud y S aneamiento y E ducacin, financiados a travs de
endeudamiento externo. De la comparacin entre el monto de daos y la inversin realizada, tanto para
rehabilitacin como para reconstruccin, se observa la gran diferencia existente entre ambas cifras.

Pero el costo de la reconstruccin de inversiones pasadas es tambin dinero que podra servir para
ejecutar nuevas inversiones. Cabe preguntarse cuntos nuevos proyectos de riego se podran haber
construido con 215 millones de dlares?

Las inversiones realizadas durante los ltimos aos para hacer frente a los desastres ocurridos en el pas
muestran el desvo de fondos, destinados a proyectos futuros, para atender o disminuir los impactos de los
eventos naturales.

El Estado invierte cada ao una considerable cantidad de recursos para realizar obras de defensa o de
proteccin de infraestructura productiva o de asentamientos ubicados en reas inundables o afectables
por huaycos y deslizamientos, con el fin de mitigar el impacto de dichos peligros.

Tabla 3. Recursos destinados a la a tencin y/o prevencin de impactos de eventos de origen natural

Evento Monto gastado N de proyectos


(miles de US$) atendidos

(a) Fenmeno El Nio 1997 1998. 258.162,4 1.845


- Prevencin 38.150,9
- Emergencia 60.018,1
- Rehabilitacin 19.207,3
- Reconstruccin 140.786,1

(b) Sismo del 23 de junio de 2001. 51.633,3 1.516

(c) Programa de obras de prevencin: fenmeno El Nio 2002 2003. 52.162,4 920

(d) Programas de prevencin y rehabilitacin de las zonas afectadas por desastres, 2003 2004. 1/ 41.172,5 921
.

Total (a+b+c+d) 403.130,7

1/. Se refiere al monto de los proyectos declarados elegibles, no necesariamente los montos ejecutados.
Fuente: DGPMSP (2005).
Elaboracin: Kamiche, J.

36
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Pero aun cuando se tiene conocimiento de las anomalas y debilidades de las inversiones que no tomaron
en cuenta los riesgos existentes, se contina construyendo infraestructura fsica vulnerable y se sigue
incrementado el nivel de riesgo (volumen de prdidas probable), por lo cual la cantidad de fondos que
tendran que destinarse a atender y recuperar los daos que se produzcan ser cada vez ms alta (Fig.19).

Fig. 19. Gran parte de las


inversiones que se usan para
atender, r ehabilitar y reconstr uir
infraestructura es dinero que se
deja de invertir en el desarrollo.

37
Seccin 2 LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS DE DESARROLLO

2.2 UNA LECTURA DESDE LOS PROCESOS DE DESARROLLO

Se ha revisado rpidamente cmo los desastres afectan e impactan


sobre los procesos de desarrollo; ahora es necesario revisar cmo estos
procesos de desarrollo generan, a su vez, vulnerabilidades que a corto
o largo plazo pueden desencadenar desastres ante eventos peligrosos.

Procesos de desarrollo y vulnerabilidades

Actualmente es cada vez mayor el reconocimiento de que gran parte de los desastres ocurre por la
acumulacin de prcticas sociales inadecuadas, algunas de las cuales probablemente son conscientes,
otras no; algunas se realizan deliberadamente y otras porque se ignora las consecuencias negativas que
pueden tener.

Los modelos de desarrollo, los procesos de transformacin econmica y social y los procesos de acumulacin
de los pases nos ayudan a e xplicar, p or un lado, la degr adacin ambien tal y, por otro, la creacin de
condiciones de vulnerabilidad que conducen al desastre.

Como se ha explicado en la primera parte, el riesgo resulta de la relacin dinmica entre los peligros fsicos
y las vulnerabilidades de una sociedad o uno de sus componentes. Si un evento fsico se produce en medio
de un desier to deshabitado o en medio del mar, no ocurrir ningn desastre, porque el desastre es tal en
tanto causa daos en las personas o en sus medios de vida.

Se dice que el riesgo es una construccin social, porque un gran nmero de eventos fsicos como
inundaciones, sequas o deslizamientos son producidos o intensificados por prcticas humanas, como la
construccin de ciudades sin sistemas constructivos adecuados, la deforestacin, el monocultivo en
ecosistemas frgiles, etc.

La infraestructura se ubica muchas veces en zonas de peligro porque las autoridades locales donaron
terrenos sin potencial comercial y quienes decidieron su implementacin no consideraron el riesgo; se
expuso entonces dicha infr aestructura y, ms an, no se la dot de las condiciones mnimas de resistencia.
La ausencia de planificacin del ordenamiento territorial y de regulaciones en el uso de suelos y recursos,
es uno de los factores que explican las decisiones adoptadas al respecto. As, la cadena de intervenciones
de pobladores, autoridades, tcnicos, etc. contribuye a que se incremente el riesgo.

La naturaleza (que deriva en peligro natural) se convierte en peligro cuando la sociedad ubica sus
asentamientos en condiciones de baja resiliencia y altos grados de vulnerabilidad. As, el recurso ambiente
o bien pblico se convierte en mal pblico, por las modalidades errneas y las formas de desarrollo de los
elementos de la estructura social y econmica.

38
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

La tecnologa (que deriva en peligro antropognico


o tecnolgico) es una construccin humana. La
construccin social del riesgo asociada al ambiente
deriva de sus caractersticas particulares y por la
forma en que potencia el peligro como tal.

Los peligros naturales son una mezcla de relaciones


y procesos naturales y tecnolgicos y no existen
sin la presencia de estos factores. Son parte de
contextos que tipifican la problemtica ambiental
y son generadas por la degradacin ambiental. Son
producto de procesos directos de construccin
social y tambin representan la conversin de los
recursos naturales en peligros y de bienes en males Fig. 20. Los problemas estructurales del desarrollo derivan en vulnerabilidades.
pblicos.

Las vulnerabilidades representan caractersticas internas de los elementos expuestos a los peligros -poblacin,
asentamientos, produccin, infraestructura, etc.- que los hacen susceptibles de sufrir daos al ser impactados
por eventos fsicos. Las vulnerabilidades representan una falta de resiliencia y condiciones que dificultan la
recuperacin y reconstruccin autnoma de los elementos afectados (unidad social).

Los niveles de vulnerabilidad se dan con referencia a peligros especficos, en las esferas econmica, social,
organizacional, educacional, institucional, cultural, etc. Su interaccin crea condiciones de vulnerabilidad
global .

Vulnerabilidad Pobreza

Existe un contexto de riesgo que la poblacin pobre enfrenta de manera cotidiana, que se manifiesta en
condiciones insegur as de vida como problemas de desempleo, analfabetismo, desnutricin, violencia familiar,
enfermedades y otros factores, que determinan que estos pobladores inviertan las pocas energas y recursos
de que disponen en la tarea de la supervivencia, lo que conlleva a ignorar el problema del riesgo (Fig. 20).

Estas poblaciones cuentan con limitados recursos econmicos de reserva, estn excluidos de los sistemas
de proteccin social, estn ubicados en terrenos inseguros con construcciones de mala calidad e inadecuadas
al medio, todo lo cual es reflejo de su baja resiliencia frente al riesgo.

Los problemas asociados con la ubicacin de la poblacin, los espacios productivos y su exposicin a
peligros pueden explicarse en gran parte por la pobreza en que viven, el grado de exclusin social y el peso
del riesgo cotidiano que deben vencer como parte de su vida diaria. Los recursos son transformados en
amenazas a travs de mltiples procesos relacionados con la satisfaccin de necesidades que garantizan la
supervivencia.

39
Seccin 2 LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS DE DESARROLLO

El riesgo c otidiano lo constituyen aquellas c ondiciones de existencia de los pobres que son manifestacin
de esa parte humana del desarrollo: la miseria, que es el complemento de la forma de desar rollo concentrador
de riqueza y poder que se ha impulsado por los ltimos quinientos aos en general, y que predisponen a
la poblacin de forma regular a daos y prdidas materiales, fsicas, anmicas, sicolgicas, etc., que inhiben
el logro pleno del bienestar humano: desempleo, desnutricin, insalubridad, violencia familiar y social,
alcoholismo y drogadiccin, por ejemplo 16 (Fig. 21).

Entender las relaciones de causalidad entre pobreza y vulnerabilidad no debe llevarnos a pensar que son
los pobres quienes construyen el riesgo. Por ejemplo, la explotacin de una mina de oro a tajo abierto cerca
de reas pobladas con un alto riesgo de contaminacin ambiental, puede potenciar peligros naturales que
desencadenen desastres. La explotacin de la mina obedece a decisiones polticas y econmicas cuyo
objetivo es generar divisas, en las cuales los pobres tienen poca o ninguna injerencia.

El mapa (Fig.22) ilustra la confluencia de peligros climticos y desarrollo humano; se puede identificar que
la confluencia total de ambas variables se da en el espacio andino, as como una confluencia media en las
zonas donde se concentran las poblaciones pobres de las grandes ciudades de la costa, al igual que en el
sur andino.

Finalmente, es preciso diferenciar los conceptos


vulnerabilidad y pobreza: no son sinnimos, aunque
a veces estn estrechamente relacionados.
- Inapropiada ocupacin del suelo Vulnerabilidad es una combinacin de carac-
- Viviendas inseguras
tersticas de una persona o grupo, expresadas en
- Escasa diversificacin productiva
VULNERABILIDAD relacin con la exposicin a la amenaza que se
- Uso de tecnologas inapropiadas
deriva de la condicin social y econmica del
individuo o comunidad interesada; mientras que la
pobreza es una medida descriptiva mucho menos
compleja de la carencia o necesidad de la gente.

- Desempleo mayor
Asimismo, no se debe pensar que un programa que
- Enfermedades
pretenda reducir la pobreza automticamente
- Prdida de patrimonio DESASTRES
- Mayores carencias reducir la vulnerabilidad, aunque pueda tener
- Menores recursos efectos sobre ella. Los programas anti-pobreza se
conciben para elevar ingresos o consumo, mientras
que los programas anti-vulnerabilidad aspiran a
reducir las posibilidades de que una amenaza tenga
Fig. 21. Relacin Pobreza Vulnerabilidad.
efectos serios y para aumentar la segur idad.

16 Arguello (2002), citado por A. Lavell


en La Gestin Local del Riesgo,
Nociones en torno al concepto y la
prctica, CEPREDENAC- PNUD. Panam.

40
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Fig. 22. Los peligros climticos


tienen una alta correlacin con
los ndices de desarrollo
humano.

41
Seccin 2 LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS DE DESARROLLO

Vulnerabilidad - Ambiente

El mismo proceso de desarrollo que promueve actividades que afectan la base de recursos naturales o que
afectan los procesos naturales, puede derivar en vulnerabilidades que afecten la calidad y productividad
de estos mismos procesos.

La degradacin del suelo, la prdida de biodiversidad, la deforestacin, la escasez de agua potable, afectan
negativamente los medios de vida de la poblacin rural hacindola ms vulnerable a las amenazas
ambientales.

Es un hecho que las ciudades al expandirse transforman el medio y su entorno, y esto a su vez puede
generar nuevos patrones de riesgo. La construccin en zonas de relleno o en terrenos ganados a los
pantanos exacerba la amenaza ssmica; los asentamientos ubicados sobre los lechos de los ros o en
quebradas secas pueden modificar el rgimen hidrolgico, desestabilizar las laderas, aumentando la
amenaza de crecidas de los ros y ocasionar deslizamientos de tierra.

La promocin de la colonizacin o poblamiento de zonas de bosques tropicales para abrir espacios a la


actividad agrcola, genera nuevas amenazas de inundaciones, sequas, incendios y deslizamientos de tierras.
Aparte de ser un mecanismo de destruccin del ecosistema, esta estrategia para mejorar la condicin de
poblaciones rurales pobres o sin tierra, puede agravar el empobrecimiento de estas mismas poblaciones.

La contaminacin del aire y de los cursos de agua, las deficiencias en el abastecimiento de agua potable, en
el saneamiento bsico y en los sistemas de gestin de desechos slidos aumentan los riesgos de contraer
enfermedades para las poblaciones con menores recursos, tanto en las ciudades como en los asentamientos
rurales. Es decir que los problemas de sostenibilidad ambiental contribuyen a la acumulacin de riesgos.

No existe la posibilidad de cambiar el contexto ambiental: los eventos naturales caractersticos de nuestro
pas como la ocurrencia de El Nio, terremotos, deslizamientos y eventuales erupciones volcnicas seguirn
sucedindose; no obstante ello, podemos tomar medidas de prevencin en el sentido de no generar
nuevas vulnerabilidades relacionadas a estos fenmenos naturales.

Tomemos como ejemplo los p eligros geolgicos: ter remotos, volc anes y tsunamis, responsables de grandes
prdidas de vidas y destruccin de propiedades (Fig.23). El Per se encuentra en el llamado Crculo de
fuego, del ocano Pacfico, que concentra los peligros geolgicos y que se manifiesta por la Cordillera de
los Andes y se extiende hacia Centroamrica y Mxico. Como se puede apreciar en el mapa, en el Per son
las poblaciones asentadas sobre la Cordillera de los Andes (en rojo) las que corren el mayor riesgo geolgico.

La placa de Nazca se desliza lentamente hacia el Este penetrando debajo de la placa sudamericana a lo
largo de la fosa Per-Chile, causando friccin que origina presiones internas y aumento de temperatura; la
roca de subduccin se fusiona y se expande, causando presin adicional y un movimiento hacia arriba del
magma. Este llega a la superficie, erupcionando para formar volcanes, y las rocas de la corteza se quiebran
y se mueven en respuesta a las fuerzas internas. El movimiento a lo largo de estas fallas causa terremotos.

42
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Fig. 23. El 71% de la poblacin


vive en asentamientos de alto
peligro geolgico.

43
Seccin 2 LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS DE DESARROLLO

La mayora de los eventos geolgicos no pueden prevenirse ni pronosticarse con precisin, con excepcin
de los deslizamientos que s pueden prevenirse, es decir que se podra aplicar medidas de gestin correctiva
del riesgo. Las reas expuestas a deslizamientos se pueden identificar como zonas de falla ssmica, de
actividad volcnica y reas costeras susceptibles a los tsunamis.
La degradacin ambiental puede disminuir la capacidad de resiliencia de los ecosistemas y hacerlos ms
propensos a sufrir impactos ante la ocurrencia de un fenmeno natural:

Los peligros naturales pueden potenciar desastres truccin de vivienda y energa por parte de
tecnolgicos los ms pobres. Ello repercute en la esta-
bilidad de los ecosistemas y pendientes y
Las lluvias intensas podran exceder la en la incidencia y magnitud de las inunda-
capacidad de presas de almacenamiento con ciones.
fallas de diseo. La ruptura de un punto en
la presa podra humedecer las tierras sobre La degradacin ambiental tambin puede
las cuales se asientan las bases, produciendo afectar la vulnerabilidad de otras maneras,
la licuefaccin del terreno y el colapso y reduciendo o perjudicando los materiales
desborde de la presa, inundando extensas genticos de la tierra.
reas ubicadas por debajo de la misma. La contaminacin industrial del aire o del
agua tambin puede tener este efecto. As
Los peligros naturales pueden afectar el ambiente como puede hacer estriles las zonas pes-
queras y los terrenos para cultivo, pueden
Las avalanchas, deslizamientos, inunda- causar la muerte de rboles, fauna y man-
ciones o sequas podran afectar la flora, la glares, perjudicando as la biodiversidad y
fauna y los cuerpos de agua. reduciendo los recursos necesarios para la
subsistencia de las poblaciones.
Un sismo podra desestabilizar depsitos de
relaves mineros y generar la contaminacin
de suelos y aguas.

Los desastres pueden afectar al ambiente Todos los procesos de construccin de


La contaminacin de fuentes de agua por
nuevos factores de vulnerabilidad
actividades industriales o de extraccin, surgidos de los modelos de
puede dispersar los impactos negativos
hacia zonas muy distantes de la zona de
transformacin de la sociedad o de
contaminacin. desarrollo, al combinarse con
El deterioro del ambiente potencia peligros
amenazas naturales generan nuevos
riesgos y a la larga desastres, que son
La deforestacin ocurre como resultado de
la bsqueda de ganancias a corto plazo, o
indicadores de no sostenibilidad en el
de la bsqueda de materiales para cons- proceso de gestin del desarrollo.

44
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

45
Seccin 3
LA GESTIN DEL RIESGO COMO PROCESO

En este acpite se abordar la nocin de

Gestin del Riesgo como proceso, la

metodologa del Anlisis del Riesgo y la

inclusin del enfoque dentro de los procesos

de desarrollo.

46
Se ha explicado que la Gestin del Riesgo se refiere a un proceso social complejo cuya finalidad es la
reduccin o la previsin y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, integrada al logro de
pautas de desarrollo humano.

Implica tomar conciencia del riesgo, analizarlo y entenderlo, evaluar las opciones y prioridades para reducirlo,
evaluar los recursos disponibles, disear estrategias e instrumentos para enfrentarlo y finalmente
implementar la solucin sobre la base de negociaciones concertadas.

La Gestin del Riesgo no pretende la eliminacin del riesgo, pues por su naturaleza esto sera imposible, sin
embargo lo que s puede hacerse es manejar el riesgo dentro de lmites aceptables para los actores sociales
que sufren u originan el riesgo, en funcin de los recursos disponibles.

La Gestin del Riesgo es un enfoque de intervencin en las acciones de desarrollo, para el cual existen
metodologas que se vienen construyendo en la medida que aumenta el conocimiento sobre el riesgo y
sus factores.

En este documento se har una breve introduccin a herramientas metodolgicas de reciente construccin
como el Anlisis del Riesgo y la Lista de Chequeo, enfatizando aspectos sobre su utilidad y las formas en
que se las puede incorporar dentro de los procesos de elaboracin de proyectos y programas de inversin.

La gestin, vista como proceso, debe ser avalada y conducida por la creacin de estructuras institucionales
y formas organizativas que lo impulsen y le den continuidad, con la participacin de diversos actores
sociales, con actividades y procedimientos que delimiten claramente las funciones, competencias y
responsabilidades de cada uno de ellos.

47
Seccin 3 LA GESTIN DEL RIESGO COMO PROCESO

El proceso de Gestin del Riesgo comprende varias fases17:

El dimensionamiento objetivo del riesgo existente o futuro, el entendimiento de los actores y


procesos que contribuyen a su construccin y su relacin con los procesos de transformacin
social y econmica de los grupos sociales econmicos y zonas bajo anlisis.
Una valoracin del riesgo en el contexto de las modalidades de desarrollo o transformacin
existentes y a la luz de las visiones, imaginarios, intereses y necesidades de los distintos actores
sociales en juego. Determinacin del riesgo aceptable.
La postulacin de polticas y estrategias de intervencin y la toma de decisiones sobre las acciones
y las secuencias ms apropiadas y factibles vistas desde la perspectiva econmica, social, cultural y
poltica. Esto va acompaado por la negociacin de apoyos en el marco de relaciones entre distintos
grupos e intereses sociales y territorios.
La fase de implementacin de estrategias y proyectos concretos de evaluacin y retroalimentacin.

La comprensin del proceso implica que al elaborar proyectos de desarrollo con el enfoque de Gestin del
Riesgo, el diseo, mtodo y estrategia deben considerar la contribucin a procesos ms permanentes y
sostenibles, es decir a la institucionalizacin de la Gestin del Riesgo como prctica social concertada.

Por qu gestionar el riesgo?

A nivel mundial se observa un aumento en los desastres naturales con crecientes prdidas de
vidas humanas y daos materiales.
Por el aumento del riesgo de desastres en los pases en desarrollo, por la creciente vulnerabilidad
de la poblacin.
Porque el riesgo que se convierte en desastre impacta negativamente en nuestra economa y
limita nuestras opciones de desarrollo hacindolo insostenible.
Porque no hacerlo significa que seguiremos construyendo riesgos y aplazando la atencin a un
problema urgente que afecta a la mayora de la poblacin.
Porque adoptar la Gestin del Riesgo como estrategia, es una oportunidad de desarrollo.

En qu consiste?

Un modelo de Gestin del Riesgo consiste en:

Construir la informacin mnima que permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las
reservas que permitiran la supervivencia aun en caso de que ocurran impactos.
Identificar a los actores involucrados para: a) elaborar la informacin y definir las responsabilidades
17 Esquema propuesto por A.
para la elaboracin de las opciones de respuesta, y b) establecer los plazos para alcanzar niveles
Lavell, en Sustentos Terico de bienestar y de disminucin de los riesgos.
conceptuales sobre el riesgo y Evaluar las opciones de riesgo aceptable, que implica la aceptacin de ciertos mrgenes de riesgo
la Gestin Local del Riesgo cuando existe la posibilidad de recibir mltiples y altos beneficios, a cambio de adaptarse a ciertas
en el marco del desarrollo. 2003. condiciones de peligro.

48
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

La Gestin del Riesgo es un proceso


autnomo?

No, la Gestin del Riesgo no puede darse de manera


aislada; hemos visto que los riesgos se construyen
como parte del proceso de desarrollo y es en este
mismo proceso que debe inscribirse el enfoque de
Gestin del Riesgo en tanto prctica o accin.

La G estin del Riesgo es, o debe ser, ante todo un


componente del proceso de gestin del desarrollo
que atraviese todos los procesos y actividades
humanas en la bsqueda de la sostenibilidad. Fig. 24. Construccin de carretera considerando la Gestin del Riesgo: proteccin de la carretera frente a
derrumbes.
En este sentido, la Gestin del Riesgo debe
garantizar que los procesos de desarrollo
impulsados por la sociedad, se den en las mejores
condiciones de seguridad posible y que las acciones
para enfrentar los desastres promuevan el
desarrollo.

Una funcin de la gestin ser interrelacionar e,


incluso, integrar medidas estructurales y no estruc-
turales. Por ejemplo, las tcnicas de construccin
(estructurales) y los controles de planificacin del
uso de la tierra (no estructurales) se pueden
desarrollar para zonas ssmicas. Luego debern
ensearse a los urbanizadores, ingenieros y
constructores. Las tcnicas actuales de construccin
son medidas estructurales. En tal medida, es
nec esar io constr uir eslabones en la cadena de
medidas de seguridad que incluyan estructuras
legales, educacin e implementacin de una
secuencia ordenada y lgica de acciones.

Fig. 25. Construccin de carretera


sin considerar la Gestin del
Riesgo: va sin proteccin.

49
Seccin 3 LA GESTIN DEL RIESGO COMO PROCESO

3.1. EN QU NIVELES SE PUEDE GESTIONAR EL RIESGO?

La Gestin del Riesgo es un enfoque que se debe emplear en todos los


niveles y espacios de actividad en que se dan los procesos de gestin
del desarrollo. Esto quiere decir que se puede realizar Gestin del Riesgo
dentro del proceso de gestin del desarrollo desde el nivel global,
sectorial, territorial, urbano, local, comunitario o familiar.

Con qu metodologa?

En la seccin anterior se hizo referencia a que buena parte de las prdidas y daos que ocasionan los
desastres se podran evitar o reducir si se considerase un adecuado Anlisis del Riesgo antes de decidir la
realizacin de cualquier proyecto de inversin.

La Gestin del Riesgo debe ser incorporada en los procesos de desarrollo de una forma integral, no puede
ser un agregado o un anexo de las pro-puestas de desarrollo que se quieran implementar. El enf oque de
la Gestin del Riesgo debe ser incluido en todas las fases de programacin, identificacin y formulacin
de proyectos y programas de desarrollo a implementarse (Fig. 26).

Los beneficios de incorporar la Gestin del Riesgo en la planificacin del desarrollo son variados, desde
evitar que se creen nuevas condiciones de vulnerabilidad, hasta incorporar el potencial del conocimiento
sobre el impacto para la formulacin de polticas de prevencin de desastres.

Una planificacin coordinada en los diferentes niveles: local, regional y nacional puede reducir los impactos
de los peligros naturales y la magnitud de los desastres. Esto implica una convocatoria amplia de todos
los actores involucrados para promover un mejor entendimiento de los problemas, distinguir las
vulnerabilidades de las necesidades y valorar las capacidades sociales y organizacionales en cada uno de
los niveles.

50
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Fig. 26. La Gestin del Riesgo en los procesos de desarrollo

PROCESOS DE
PLANIFICACIN
Planes de
del desarrollo
Planificacin

desarrollo


PROCESOS DE FORMULACIN
DIAGNSTICO Planes de PRESUPUESTOS DE PROYECTOS
ordenamiento PAR TICIPATIVOS DE INVERSIN
territorial

Planes de
prevencin
Planes de
competitividad

Planes de gestin
de cuencas
Incorporacin
de la GdR

Programas Criterios
Anlisis del Riesgo Anlisis del Riesgo
y proyectos de para reducir
(Macro) (Micro)
reduccin del riesgo vulnerabilidad

LOCAL / REGIONAL
de la GdR
Utilidad

REGIONAL NACIONAL / SECTORIAL


Diseo de estrategias LOCAL / REGIONAL Inversiones seguras
Orientar diseo Priorizar proyectos Proyectos especficos
de polticas Actualizacin de planes

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Seccin 3 LA GESTIN DEL RIESGO COMO PROCESO

3.2. EL ANLISIS DEL RIESGO COMO MTODO DE GESTIN

El Anlisis del Riesgo es una metodologa para identificar y evaluar el


tipo y nivel de daos y prdidas probables que podra tener o podra
producir una inversin, a partir de la identificacin y evaluacin de la
vulnerabilidad de esta con respecto a los peligros a los que est
expuesta. Es una herramienta que permite disear y evaluar las
alternativas de inversin o accin con la finalidad de mejorar la toma
de decisiones.

El Anlisis del Riesgo brinda seguridad a la poblacin y a las inversiones y


actividades socioeconmicas, identificando peligros, factores de vulnerabilidad,
reas afectables, daos probables, proponiendo acciones de mitigacin o
prevencin y sensibilizando a los actores sobre los riesgos existentes.

Es un criterio o condicin elemental para procesos seguros de planificacin, mejorando la sostenibilidad


de las inversiones pblicas y privadas, dando seguridad a inversiones futuras y valorizando alternativas.

Quin o quines deben aplicar el Anlisis del Riesgo?

El Sector Pblico: para mejorar la calidad de sus inversiones.


Los inversionistas privados: para asegurar sus capitales.
Los gobiernos locales y gobiernos regionales : para mejorar sus procesos de planificacin y
presupuestos participativos, haciendo eficiente y eficaz el uso de sus limitados recursos, asimismo
para elaborar los proyectos de inversin por ejecucin directa.
Las familias : para conocer la vulnerabilidad de sus actividades socioeconmicas, evaluar
posibilidades e implementar los cambios para reducir los riesgos.
Las entidades multinacionales: para reducir los riesgos asociados a sus diversas actividades
(prstamos, proyectos, etc.)

52
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

3.3. INCORPORACIN DEL ANLISIS DEL RIESGO EN LA ELABORACIN DE


PROYECTOS Y PROGRAMAS DE INVERSION

El Anlisis del Riesgo puede y debe aplicarse en cada una de las etapas
de elaboracin de un proyecto de inversin. De hecho, debe aplicarse
en la fase de diagnstico, en la formulacin de las alternativas del
proyecto, en el anlisis de sostenibilidad cuando se realiza la evaluacin
de: operacin y mantenimiento, capacidad de gestin, financiamiento
y participacin de los beneficiarios.

Esta afirmacin puede llevar a los profesionales encargados de elaborar proyectos a


preguntarse si debern renunciar a aplicar el enfoque del marco lgico o tendrn que
modificar algunos de los pasos que comnmente se aplican.

3.3.1. HERRAMIENTAS METODOLGICAS USADAS EN LA ELABORACIN DE PROYECTOS Y EN


LA GESTIN DEL RIESGO

a) El enfoque del marco lgico en la elaboracin de proyectos


El marco lgico es el enfoque metodolgico de mayor uso en diseo, ejecucin y evaluacin de proyectos
de desarrollo.

Su validez se manifiesta en que, sobre la base de un anlisis de problemas de la poblacin, permite la


identificacin y priorizacin de posibles alternativas de solucin; la formulacin y evaluacin ex-ante,
mediante la especificacin y estimacin cuantitativa de los beneficios y costos del proyecto; la planificacin
operativa, precisando actividades y recursos necesarios; el establecimiento de indicadores de monitoreo y
desempeo; la evaluacin ex-post y el anlisis del impacto social de un proyecto a fin de determinar su
contribucin al desarrollo.

Cada proyecto que se desarrolla empleando el enfoque del marco lgico debe hacer explcita la relacin
de causa a efecto comprendida en l. As se tiene que:

Las relaciones de causa y efecto entre los distintos niveles de objetivos (de actividades a resultados,
de resultados a propsito y de propsito a fin) describen las condiciones necesarias para que un
proyecto sea exitoso.
Las relaciones entre los objetivos y los supuestos aclaran la probabilidad de que el proyecto tenga
xito, bajo un determinado contexto social y general.

53
Seccin 3 LA GESTIN DEL RIESGO COMO PROCESO

Sin embargo, y aun cuando el enfoque del marco lgico permite construir escenarios posibles bajo
diferentes supuestos bsicos en cada una de las fases de elaboracin de los proyectos, la realidad es que:

Durante el proceso de formulacin de los proyectos de inversin pblica, no se analizan las


amenazas y escenarios de riesgo.
Tampoco se disp one de una metodologa de Anlisis del R iesgo.
Los proyectos no son sostenibles en el tiempo.

Si, como se ha visto, la probabilidad de que un proyecto tenga xito depende de la relacin entre los
objetivos y los supuestos, es claro que al no considerar el supuesto de que existen riesgos desde el mismo
diagnstico inicial, se est ignorando un hecho c onstante de la realidad y, en tanto tal, se corre otro riesgo:
que el proyecto fracase o sea insostenible en el tiempo.

A lo largo del proceso de aplicacin se podr incorporar informacin relativa a los riesgos que permitan
que, incluso a nivel de la seleccin de indicadores, se incorpore el Anlisis del Riesgo y los correspondientes
factores de reduccin del mismo.

b) La lista de chequeo o checklist: una herramienta para la evaluacin de riesgos


Esta herramienta sirve para la evaluacin de vulnerabilidad durante el proceso de preparacin
de los proyectos, sin embargo sus resultados deben reflejarse en todo el ciclo del proyecto e
integrarse al marco lgico.
La lista de chequeo sirve como gua a los gobiernos, a la sociedad civil, a las comunidades y a
las agencias donantes para introducir la gestin de la reduccin del riesgo en proyectos de
desarrollo sostenible.

Consiste en dos tipos de listas:

Las preguntas iniciales permiten evaluar las amenazas presentes en la zona del proyecto y dan informacin
sobre:

Recurrencia de los desastres en el rea a operar por el proyecto.


Frecuencia, magnitud y ubicacin relevante de desastres potenciales.
Asentamiento de los participantes del proyecto en zonas peligrosas.
Nivel de conciencia de los planificadores, trabajadores y participantes del proyecto.

Sobre la base de la respuesta a estas preguntas se proceder a realizar el siguiente grupo de preguntas.

Las preguntas especficas indagan en los siguientes aspectos:

Antecedentes, marco de referencia de polticas e instituciones, el cual debe referirse a la vulnerabilidad


de los beneficiarios del proyecto sobre la base de las polticas, las instituciones y los instrumentos
disponibles.

54
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Medidas estructurales para la Gestin del Riesgo, es decir aquellas inversiones para mejorar la
informacin, normatividad e infraestructura que reducen la vulnerabilidad a diferentes tipos de
desastres.
Medidas no estructurales para la gestin de emergencias, como planes territoriales, inventarios de
amenazas, concienciacin y planificacin para emergencias.
Ejecucin del programa, institucionalidad, mecanismos de coordinacin y de planificacin, incentivos
y seguimiento del proyecto.
Viabilidad que contempla la evaluacin de la vulnerabilidad y el riesgo, la evaluacin de la viabilidad
institucional, financiera y econmica.

3.4. PROPUESTA PARA INCORPOR AR EL ANLISIS DEL RIESGO EN LOS


PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA

La propuesta de Anlisis del Riesgo es resultado de un taller en el que parti-


ciparon funcionarios de los distintos sectores de la administracin pblica; ha
sido validada en el mismo taller y ahora se la pone a consideracin de aquellos
profesionales interesados en aplicar la Gestin del Riesgo en la elaboracin de
proyectos.

El pas dispone de un Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) que tiene


como objetivo mejorar la calidad y efectividad del gasto pblico. Dicho sistema
ha iniciado la incorporacin del Anlisis del Riesgo en sus procesos de
formulacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica.

El SNIP y la Gestin del Riesgo

El SNIP busca que todas las instancias de gobierno (nacional, regional, local) ejecuten proyectos buenos
para mejorar la calidad del gasto pblico.

Para que un proyecto se considere bueno, tiene que ser sostenible en el tiempo, socialmente rentable,
consistente con polticas sectoriales y/o nacionales, y debe permitir alcanzar objetivos y resultados
estratgicos en el marco de un Plan de Desarrollo.

El proyecto pasa por las etapas de preinversin, inversin y post inversin. Si en el perfil se identifican mal
las alternativas, se encuentra despus que el proyecto no es sostenible y se desperdicia recursos. Es
importante trabajar todos los temas sealados en los contenidos mnimos, de una manera tcnica y
econmica.

Se busca incorporar el Anlisis del Riesgo en todos los proyectos de inversin pblica, posicionando la
atencin en el riesgo (vulnerabilidad) como una herramienta en el proceso de desarrollo.

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Seccin 3 LA GESTIN DEL RIESGO COMO PROCESO

Las utilidades identificadas del Anlisis del Riesgo en un proyecto de pre-inversin son las siguientes:

Identifica y analiza las amenazas asociadas al mbito de influencia del estudio.


Identifica los elementos expuestos del estudio.
Elabora el anlisis de vulnerabilidad de los elementos expuestos.
Disea y evala las alternativas que reduzcan o neutralicen el riesgo.
Elabora o mejora indicadores y supuestos.

Los pasos propuestos para realizar el Anlisis del Riesgo en la formulacin de un proyecto son los
siguientes: (Fig. 27)

Diagnstico del mbito de influencia del proyecto.


Anlisis de escenarios de peligros asociados al mbito de influencia del proyecto.
Anlisis de vulnerabilidad de los elementos del proyecto.
Anlisis de riesgo de las alternativas.

Fig. 27. Proceso para realizar un Anlisis del Riesgo en un proyecto de pre-inversin

DIAGNSTICO DEL MBITO


DE INFLUENCIA DEL PROYECTO

- Caracterizacin del mbito


- Informacin climtica
- Inventario de amenazas y datos histricos de impactos
- Potencialidades


ANLISIS DE ESCENARIOS DE PELIGROS -
ANLISIS DE VULNERABILIDAD DE
AMENAZAS ASOCIADOS AL MBITO DE
LOS ELEMENTOS DEL PROYECTO

INFLUENCIA DEL PROYECTO

- Tipo de amenaza, territorio de impacto - Exposicin de los elementos


- Duracin, frecuencia y probabilidad de ocurrencia - Susceptibilidad o fragilidad
- Magnitud e intensidad de los daos generados - Grado de resiliencia

ANLISIS DE RIESGO DE LAS


ALTERNATIVAS

- Estimacin del C/B o C/E de las alternativas

ALTERNATIVA PRIORIZADA PAR A LA INVERSIN PBLIC A CON


DECISIONES RACIONALES DE REDUCCIN DE RIESGOS

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Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre
en la planificacin e inversin para el desarrollo

Ejemplo de aplicacin del Anlisis del Riesgo en la elaboracin de un proyecto de inversin:

EJEMPLO DE ANLISIS DEL RIESGO: APLIC ACIN DE LOS PASOS A UN PROYECTO DE AGUA POTABLE RUR AL

Anlisis del escenario de peligro:

La amenaza se sita en los cauces de los ros y laderas por fuertes precipitaciones que aumentan el caudal y generan deslizamientos.
Lluvias estacionales: 3 meses, frecuencia anual, intensidad hasta de 45 mm./h.
Lluvias producto del FEN con duracin de 5 a 6 meses y perodo de recurrencia de 6 aos, intensidad de 150 mm./h.

Anlisis de vulnerabilidad de los elementos del proyecto:

Exposicin de los elementos:


Nivel de exposicin de las obras de captacin y lneas de conduccin y aduccin frente a crecidas de los ros y quebradas, as como avalanchas y
deslizamientos.
Localizacin de los elementos del sistema considerando conocimiento de cauces definidos y resistencia a los peligros.
Obras de proteccin de manantiales y para la seguridad del sistema.

Grado de resiliencia:
Diseo de obras de drenaje pluvial y de los sistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado adaptado para resistir inundaciones o deslizamientos.
Se toma en cuenta el conocimiento popular en el diseo.
Capacidad para incorporar fuentes alternas de agua en los momentos de emergencia.
Mejorar hbitos de consumo y usos del agua en la poblacin.

Susceptibilidad-fragilidad:
Capacidad de las infraestructuras de tratamiento de agua para controlar el excesivo incremento de turbidez ocasionado por los sedimentos.
Tecnologa propuesta.
Materiales utilizados.
Participacin organizada de los usuarios en la operacin y mantenimiento del sistema.
Actividades externas al sistema que lo hacen frgil.

Alternativas para asegurar el sistema:

Construccin de un muro de contencin para proteccin del sistema de captacin y el reservorio.


Construccin de elementos adecuados para los pases areos de la lnea de conduccin y distribucin.
Construccin de sistema de drenaje de piletas.

Anlisis de alternativas (ejemplo de costos en nuevos soles):

Componentes del estudio Alternativas sin AdR Alternativas con AdR

Construccin 132.900,00 161.800,00


Proyecto 9.000,00 11.500,00
Rehabilitacin 39.820,00 0,00

Costo Total 181.720,00 173.300,00

57
Presentacin

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59
Edicin: Elizabeth Cano
Correccin: Luis Prez-Albela
Diseo: Fabiola Prez-Albela
Impresin: Stampa Grfica SAC

Junio 2006
Lima, Per

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N: 2006-2423.