INTRODUCCIN

LA INTEGRACIN EN LA POLTICA EXTERIOR

LATINOAMERICANA:
APUNTES PARA EL ANLISIS

Grace Jaramillo2

Cuando Heraldo Muoz (1983) empez a publicar los Anuarios de

Polticas Exteriores Latinoamericanas, la regin se encontraba en
el pico de uno de los perodos de mayor ebullicin del debate sobre
el sistema internacional. Era 1983 y la presin de la Guerra Fra
todava era el marco general de referencia, pero la crisis de la deuda
y las medidas de ajuste estructural salidas unidireccionalmente
desde Washington marcaron la necesidad de pensar fuera del
esquema tradicional y de las condiciones de seguridad que se haban
impuesto como el eje fundamental de reflexin sobre las relaciones
internacionales de los estados latinoamericanos. No es el que el
tema econmico era nuevo. Amrica Latina despert a la discusin
internacional justamente cuando -tras el fin de la Segunda Guerra
Mundial- se haban dado las condiciones para plantear un nuevo
enfoque sobre dependencia y subdesarrollo en Amrica Latina, que
marcaron una nueva etapa en todo el pensamiento de ciencias sociales
en la regin. La crisis de la deuda reanud esa larga discusin puesta
sobre la mesa por la teora de la dependencia para preguntarse de
nuevo cmo y bajo qu condiciones la regin latinoamericana poda
alcanzar la autonoma y dejar atrs la subordinacin a los intereses
de las grandes potencias?

Muoz era miembro del programa conjunto de Relaciones

Internacionales para Amrica Latina RIAL-fundado en 1977 con
el objetivo de abrir el debate acadmico y poltico en la regin sobre
temas internacionales. El RIAL no solo debata temas internacionales,
buscaba adems de construir una visin propia sobre el papel
internacional que deberan tener los estados latinoamericanos
en medio de la crisis y de los cambios acelerados en la estructura
internacional (Tickner, 2000). La discusin sobre autonoma fue y
sigue siendo el eje central de los debates de la discusin internacional
2 Ph.D. (c) Ciencias Polticas Queens University. Profesora-investigadora FLACSO Ecuador.

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 Grace Jaramillo

en Amrica Latina. La resurreccin del debate responde a un nuevo

e inusitado contexto: la globalizacin acelerada en lo poltico, social,
cultural y econmico y, el segundo elemento, el alejamiento progresivo
y cada vez ms evidente de Estados Unidos tras los ataques
terroristas del 11 de septiembre de 2001. Este libro busca retomar
el debate que inici el RIAL sobre autonoma, tambin rescatando la
reflexin sobre relaciones internacionales desde lo latinoamericano.
El momento no puede ser ms propicio: las polticas exteriores de
los pases latinoamericanos ponen en evidencia preferencias cada
vez ms complejas y ms amplias. Y, al mismo tiempo, se vive una
ebullicin de varios proyectos de integracin que se yuxtaponen entre
s y an no marcan un norte fijo , por lo menos consensuado. Hay
nuevas preguntas que retoman, no obstante, debates anteriores;
Hasta qu punto Amrica Latina est pasando por un momento de
autonoma y qu elementos de lo perifrico perduran en sus estados
o en su relacin con las potencias regionales del hemisferio? en
qu escenarios la dependencia persiste en los pases latinoamericanos
frente a la hegemona estadounidense?

Por esta razn, los estudios que se presentan en este volumen analizan
la compleja relacin entre las preferencias de poltica exterior de los
pases latinoamericanos y los esquemas de integracin acordados
por los pases, con especial nfasis en la Comunidad de Estados
Latinoamericanos CELAC-, el ms reciente proyecto de integracin
estrechamente ligado a una construccin poltica e identitaria de la
regin (Bonilla, 2013a).

El nuevo contexto de autonoma

A diferencia del debate durante la dcada de los 70s y 80s, la

autonoma ha dejado de ser parte de la visin y se ha instalado como
parte del contexto. Helio Jaguaribe (1979) escribi que la condicin
de autonoma se garantiza por el hecho de que los titulares disponen
de medios para imponer severas penalidades materiales y morales
a un eventual agresor. Disponen adems de un margen bastante
amplio de determinacin en sus negocios internos y de una apreciable
capacidad de actuacin internacional independiente (p. 93). Los
estados latinoamericanos se definen y se entienden autnomos
para elegir sus preferencias de poltica exterior, a pesar de que las

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 La integracin en la poltica exterior latinoamericana: Apuntes para el anlisis

diferencias econmicas con las grandes potencias, especialmente con

Estados Unidos an marcan la cancha. El debate sobre autonoma
se mantiene vigente en el terreno econmico y comercial, mas no en
el poltico. La serie de iniciativas de integracin desde la Alternativa
Bolivariana para las Amricas en la izquierda hasta la nueva Alianza
del Pacfico en el cuadrante liberal as lo demuestran. Hay un inusitado
multilateralismo pluralista (Schulz, Sderbaum & Ojendal,
2001) en el ejercicio internacional de los pases latinoamericanos en
su relacin con sus pares regionales. La autonoma como contexto
significa que este multilateralismo pluralista predomina en lo regional,
mientras que lo bilateral predomina en el escenario internacional,
especialmente vis--vis los dos grandes colosos contemporneos:
China y Estados Unidos, en este orden. Las relaciones con China
han pasado a ocupar un papel fundamental en la poltica exterior de
todos los pases de la regin, incluso de las dos potencias regionales
ms importantes, Mxico y Brasil. Estados Unidos, una vez que la
mayora de negociaciones de libre comercio que estaban abiertas
han concluido, ha pasado a un cercano segundo plano. La regin ha
ido despertando de a poco hacia una discusin de una sola va con
Washington en temas hasta hace poco muy delicados para ambas
partes como legalizacin de drogas, narcotrfico y crimen organizado.

Se asume posible una autonoma de accin poltica en la regin,

sin mediaciones estadounidenses. Y, esto es importante subrayar,
esta idea de autonoma de accin y de organizacin es asumida sin
distinciones por quienes en lo comercial se profesan neoliberales o por
los que se profesan partidarios de economas protegidas. Slo as es
posible entender cmo, desde el 2006 el multilateralismo pluralista
parece haberse instalado en la regin, pues todos los pases -desde
el Mxico de Vicente Fox y Felipe Caldern hasta la Venezuela de
Hugo Chvez y la Bolivia de Evo Morales- se han embarcado en
diversas construcciones de proyectos regionales y subregionales. Los
esquemas creados tienen muchos matices, desde los ms holsticos y
comprensivos como la ALBA, hasta los ms abiertos como la Alianza
del Pacfico o el Plan Puebla-Panam. Al mismo tiempo persisten an
proyectos de vieja data y que han sufrido mltiples reencarnaciones
como el Caricom, la Unin Centroamericana y la Comunidad Andina.
Desde una visin global, se observa a Amrica Latina con una
multitud de proyectos, cumbres y eventos de poltica internacional

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 Grace Jaramillo

que evidencian una insercin distinta en el sistema internacional an

vista desde el punto de vista ms tradicionales como los de Rosenau
(1977) o Allison (1971).

No obstante, es posible que estos eventos slo estn reflejando la

construccin institucional de nuevos escenarios desde lo nacional a
lo internacional y viceversa (Gourevitch, 1978). La retroalimentacin
es permanente entre lo externo y lo domstico (Rosenau, 2006) por
eso es difcil entender esta denominada ebullicin integracionista en
Amrica Latina sin atender los procesos nacionales que las hacen
posibles en primera instancia.

Si el contexto regional est imbuido por una nueva autonoma

regional -o al menos la sensacin de ella- y la voluntad de usar esa
autonoma para generar proyectos de integracin que puedan resolver
problemas bsicos de accin colectiva regional, es necesario investigar
tambin las lgicas locales y nacionales que estn promoviendo
esa construccin hacia arriba. Entramos entonces en el terreno de
los determinantes domsticos de la poltica exterior de los pases
latinoamericanos como marco de anlisis de las polticas exteriores de
los pases latinoamericanos en este volumen.

La discusin de los determinantes domsticos de poltica exterior como

marco fundamental de anlisis de las polticas exteriores de los pases
es de vieja data (Hill, 2003). Su mrito fundamental radica en que
permite explorar distintos niveles de anlisis y posibilidades tomando
a la poltica exterior como una poltica pblica en s misma muy
particular, porque se convierte en la sntesis de las contradicciones
polticas internas que revelan ideologas e intereses y tambin el
prisma por el cual se refleja la presin externa proveniente del
sistema internacional, de las potencias hegemnicas del momento y
de los procesos de globalizacin.

La discusin de los determinantes domsticos de poltica exterior

permiten tambin superar las limitaciones de modelos particulares
de anlisis que terminan siendo ideosincrticos y que disminuyen en
trminos reales la capacidad de generar anlisis comparativos. La
discusin internacional en Amrica Latina ha avanzado lo suficiente
para demandar cada vez ms anlisis comparados que permitan
establecer similitudes y diferencias en los procesos de construccin

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 La integracin en la poltica exterior latinoamericana: Apuntes para el anlisis

de poltica exterior. Y, en el caso de nuestra propuesta en particular,

el anlisis permitir visualizar procesos tendientes a fortalecer y
dar sentido -o no- a las diferentes propuestas de integracin, que se
supone nacen del inters de estos mismos pases.

Es en este punto donde el anlisis de las polticas exteriores debe

conectarse con la teora de regionalismo con el fin de entender
estos dos procesos de cambio para Amrica Latina. Por un lado,
los determinantes domsticos estn construyendo opciones de
poltica exterior que en lo regional al menos- apuntan a un fuerte
multilateralismo en sus diversos esquemas y en otros casos, a un
fuerte ideal de integracin ms profunda. Por otro lado, la presin
de los diversos proyectos de regionalismo genera nuevas opciones,
retos y demandas al interno de los pases y por supuesto, para su
poltica exterior. El regionalismo como proceso internacional tiene
siempre una clara intencin poltica y se diferencia de los procesos
histricos de regionalizacin precisamente porque hay una clara
intencionalidad de estados y gobiernos porque sea as. En este
sentido el claro sentido poltico del regionalismo latinoamericano
apunta a una diversificacin de opciones que termina debilitndolo
frente a los retos regionales, aunque fortalecindolo en la escena
internacional frente a otros esquemas de integracin como el europeo
y los esquemas africanos para citar solo dos ejemplos- (Sanahuja,
2010). Esta suerte de doble movimiento (Jaramillo, 2011) ha generado
tambin un alejamiento de la regin de la rbita de Washington,
mientras se mantienen fuertes alianzas bilaterales de algunos de los
estados. Este fue el caso de UNASUR, por ejemplo, en sus inicios. La
nocin del doble movimiento que generan los diversos proyectos de
integracin sudamericanos: por un lado de expansin de la gestin
internacional frente a la globalizacin y a la presin generada por
otras potencias y de reconfiguracin interna frente a las opciones
regionales latinoamericanas y frente a las opciones de poltica exterior,
se han convertido en importantes problemas de investigacin para
acadmicos y practicantes de relaciones internacionales en la regin.

Sin duda, Amrica Latina est viviendo un acelerado proceso de

reorganizacin de sus proyectos de integracin. Existe una suerte
de multilateralismo pluralista en la construccin de la nueva
arquitectura de integracin regional que es difcil de resolver (Porter,

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 Grace Jaramillo

2003). Hay una gran preocupacin por la cantidad de proyectos

existentes y por la yuxtaposicin de unos y otros. Existe tambin el reto
de coordinar de mejor manera los espacios y prioridades regionales y
subregionales que van ms all de temas comerciales y cuya piedra
angular se asent en la prevencin y resolucin de conflictos (Bonilla,
2013b) estatales e interestatales, sobre los cuales la visin desde lo
latinoamericano se volvi preferente y esencial frente a la existencia
de disparidades polticas e ideolgicas entre los diferentes gobiernos
de la regin.

Desde una visin global, Amrica Latina no es la nica regin

viviendo este tipo de conflictos con una visin global. En medio del
descenso acelerado de la influencia estadounidense a nivel general
y mucho ms a nivel latinoamericano, otros proyectos de integracin
estn producindose y reproducindose alrededor del mundo. Y este
florecimiento demanda respuestas tambin a nivel regional de los
pares latinoamericanos. Por ejemplo, Europa en medio de la crisis, pero
no nos olvidemos que al menos por ahora, la integracin europea est
resistiendo con tenacidad el embate financiero y fiscal. Es importante
observar tambin la reconfiguracin de viejos y nuevos esquemas de
integracin en frica, Medio Oriente y particularmente Asia. Amrica
Latina no es la nica que est ensayando con nuevas sinergias, temas
y asociaciones difciles. frica por ejemplo ha priorizado el papel de
la Unin Africana como primera instancia y a veces ltima instancia
en resolucin de conflictos, generalmente fatales. (Laursen, 2010).
Est avanzado en un esquema de integracin comercial denominado
Mercado Comn Africano y, no obstante coordina esfuerzos con otros
esquemas subregionales en el frica subsahariana, ECOWAS en
frica Occidental y SADC la Comunidad para el Desarrollo de frica
del Sur, liderado por Sudfrica, la gran potencia continental. Asia
resucit para fines econmicos y polticos la ASEAN, pensado ms
bien dentro del escenario de la Guerra Fra para seguridad y defensa,
pero tambin est la Asociacin para la Cooperacin de Asia del Sur,
la APEC y pronto estarn redefiniendo sus intereses con el TPP. Es
decir, la multiplicacin de proyectos, actores y procesos de integracin
ya no es particular a la regin latinoamericana. Y se presta tambin
para un ejercicio de anlisis de cmo Amrica Latina est dialogando
con estos otros esquemas en el escenario global y multilateral.

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 La integracin en la poltica exterior latinoamericana: Apuntes para el anlisis

Algunas herramientas tericas

Este anuario propone una indagacin sobre la segunda parte de este

doble movimiento generado por el nuevo multilateralismo pluralista
latinoamericano: qu pasa con las polticas exteriores de los pases,
cules son sus determinantes y cules son las prioridades asignadas
a la integracin en cada uno de los pases. Este es la pregunta central
de investigacin que desarrollarn todos los trabajos contenidos en
el presente libro. Estamos conscientes que este ejercicio analtico
requerir de una combinacin eclctica de aportes tericos de diversas
corrientes de anlisis de las relaciones internacionales como la lnea
de Anlisis de Poltica exterior y las nuevas teoras del regionalismo.

Con fines puramente metodolgicos, Amrica Latina se ha dividido

para el anlisis en seis subregiones: Amrica Central, el Caribe
hispanoparlante, el Caribe anglo y francfono, la Regin Andina,
el Cono Sur. La dos ms grandes potencias regionales: Mxico y
Brasil sern analizadas por separado, en este mismo volumen. Esta
clasificacin que a ratos puede ser arbitraria o limitante- tiene
como nico fin facilitar el ejercicio comparativo y entender dinmicas
de mediano alcance a nivel intra-latinoamericano. El ejercicio
clasificatorio tiene tambin la ambicin de racionalizar los datos
comparativos en el largo plazo en nuestro grupo de reflexin.

A pesar de las marcadas diferentes existentes entre los distintos

pases, la divisin del anlisis en subregiones afines geogrficamente
permite consolidar algunas variables de dispersin bsicas que tienen
que ver con geografa y recursos. Al mismo tiempo, particulariza
los resultados de cada uno de los estudios hacia las preferencias de
integracin y proyectos multilaterales que tienden a unificarse en
aspiraciones subregionales de larga data. No es casual que Amrica
Central se identifique directamente con la Unin Centroamericana,
que el Caribe haya apostado por tanto tiempo al Caricom como
proyecto, que la Regin Andina siga atada a lo que signific y significa
la CAN o el que el Cono Sur, con la excepcin de Chile, sea directamente
identificado con el Mercosur.

El segundo elemento dentro del anlisis tiene ya directamente que

ver con el concepto de determinantes domsticos de poltica exterior.

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 Grace Jaramillo

En este sentido, es necesario poner en claro los elementos de anlisis

planteados en el volumen para parafraseando a Rosenau (2006)-
poner en contexto nuestra pre-teora y las variables sobre las cuales
se establecer la comparacin entre pases.

Los elementos generalmente constitutivos de la poltica exterior de

los pases latinoamericanos se pueden dividir generalmente en tres
grandes temas:

El contexto. La poltica exterior de los pases latinoamericanos

responde generalmente a un contexto econmico y poltico que genera
prioridades y agendas de poltica exterior tambin muy especficas.
Estas varan de pas a pas. Por ejemplo, un pas que est pasando
por una aguda crisis econmica con altos ndices de desempleo y un
problema de balanza comercial seria, tendr otras prioridades que
aqul que est experimentado un perodo de bonanza econmica.
Lo propio sucede con un pas con una crisis poltica ad-portas o que
apenas sale de ella. Su comportamiento internacional y por lo tanto
sus prioridades y sus agendas pondrn en evidencia sus opciones
para salir de la crisis o las formas en que prefiere que el sistema
internacional ayude o no en ellas. El contexto deber ayudarnos a
entender dos variables sustantivas: los determinantes econmicos y
polticos inmediatos de la poltica exterior que fueron relevantes en
el perodo analizado y las prioridades de poltica exterior que estos
generaron. Es importante tambin entender cmo las diferentes
tendencias ideolgicas que han ganado espacios electorales en los
pases han tenido incidencia en estas definiciones internacionales.
En este escenario es tambin posible retomar la discusin clsica en
el RIAL sobre los espacios de dependencia a partir de las relaciones
comerciales de los estados y los elementos de diversificacin econmica
que estn contribuyendo o no a una mayor autonoma en la toma de
decisiones internacionales de los pases.

La economa siempre ha constituido la piedra angular de la toma de

decisiones de poltica exterior en Amrica Latina y, por supuesto, de
sus agendas. Este es tambin un buen momento para re-evaluar el
papel de ella en las definiciones y preferencias de los pases vis--
vis los proyectos de integracin. Una primera mirada nos hace intuir
que hay mucha ms diversificacin en los pases latinoamericanos

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 La integracin en la poltica exterior latinoamericana: Apuntes para el anlisis

que hace apenas 10 aos. Para la mayora de pases del Cono Sur,
por ejemplo, Estados Unidos ha dejado de ser el primer comprador
de sus exportaciones y ha pasado a ocupar un segundo o tercer lugar
despus de China o la Unin Europea. Esta misma realidad puede ser
muy diferente o no tan diferente para los pases centroamericanos,
donde la penetracin de inversores y compradores chinos tambin es
sustancialmente importante ahora, comparada con la dcada anterior.
La democracia tambin es parte del contexto poltico de casi todos los
pases de Amrica Latina, con sus bemoles y crisis peridicas. Esta
nueva realidad necesariamente implica una diversificacin tambin
de los procesos de definicin de poltica exterior y el aporte de nuevos
actores.

Actores e instrumentos. Es necesario entender cules son los

actores dominantes en la construccin de la poltica exterior de los
pases, cun institucionalizada est la toma de decisiones y de qu o de
quienes depende. Por ejemplo, cul es la relacin ejecutivo legislativo
a la hora de tomar de decisiones o, cul es el papel de la sociedad civil
en este proceso. Es importante adems entender los instrumentos
de su poltica exterior o ms simplemente cules son los caminos o
estrategias usuales de implementacin de su poltica exterior y el logro
de sus objetivos. El debate sobre los actores ha estado tradicionalmente
relegado en propuestas anteriores de anlisis de poltica exterior. Se
asuma la premisa estructuralista que las condiciones econmicas y la
estructura de clases lo explicaba todo. No obstante, se propone superar
el debate sobre el papel de la agencia en los procesos de cambio de la
poltica exterior, explorando el papel no slo de los actores clsicos de
ella como los gobiernos de turno o las elites polticas y econmicas,
sino tambin el papel que pueden estar ejerciendo los movimientos
sociales y otras organizaciones de la sociedad civil, el Congreso, los
actores sub-nacionales y los diversos organismos del estado, cada vez
ms activos en el escenario internacional.

Los diversos actores en la construccin de la poltica exterior y de

las preferencias y prioridades tienen su correlacin directa con
la institucionalidad creada por cada pas para lidiar con los temas
internacionales. Leyes, instituciones, funciones del estado son
importantes a la hora de determinar las acciones internacionales
de los pases. Es necesario entender comparativamente hablando-

15
 Grace Jaramillo

cmo se mueve la poltica exterior de los pases latinoamericanos

en trminos institucionales. Explorar por ejemplo si el ejercicio de
establecer agendas, debates y acciones internacionales es ms bien
personalista y altamente centralizado frente a otros esquemas ms
democrticos y descentralizados donde al menos el legislativo tiene
un papel activo en los procesos de planificacin e implementacin de
la poltica exterior. En este nivel de anlisis es necesario entender
tambin el papel de nuevos actores de la sociedad civil en la
construccin de la accin pblica y si estos ltimos tienen mecanismos
institucionalizados o no para participar y ser escuchados. En sntesis,
el anlisis sobre los actores busca desmenuzar la abstracta definicin
de agendas y prioridades y entender cules son las fuerzas que las
empujan y acompaan en primera instancia.

Prioridades de integracin regional. Siendo la integracin el

eje de este taller de trabajo es necesario investigar qu lugar ocupa
el multilateralismo y la integracin en las prioridades de los pases.
Por ejemplo necesitamos entender qu organismos o esquemas
de integracin han priorizado los pases y porqu y, qu espacios y
oportunidades tiene la iniciativa ms reciente -la CELAC- dentro de
ellas. Este nivel de anlisis apunta al debate sobre determinantes
domsticos del regionalismo y cmo los pases latinoamericanos
estn enfrentando esta gran diversidad de alternativas y cules los
mecanismos que han establecido para cumplir con estos objetivos.
Recordemos que nuestra misin a partir de este ejercicio de
investigacin- es generar opciones prcticas a los pases sobre cmo
pueden mejorar la integracin latinoamericana y generar temas y
espacios de sinergia donde estos sean ms necesarios.

Este nivel de anlisis es particularmente complejo. Implica ver ms

all del discurso oficial de las cancilleras y los responsables de la
conduccin de la poltica exterior de los pases, porque necesariamente
hay un debate pblico o al menos semi-pblico sobre las preferencias
de integracin en cada uno de los pases (Tussie & Trucco, 2010). Los
responsables de la poltica exterior tienden en este sentido a moverse
dentro del espacio poltico que les otorga la opinin pblica, expresada
a veces a partir de encuestas, de publicaciones mediticas, de anlisis y
de ofertas poltico-electorales que juegan con la construccin del sueo
latinoamericano por parte de gobernantes y partidos polticos, pero que

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 La integracin en la poltica exterior latinoamericana: Apuntes para el anlisis

pueden de alguna manera chocar con la realidad institucional y poltica

de los estados. Los anlisis de este volumen tienen el reto de ubicar el
debate de la integracin y el multilateralismo latinoamericano en la
construccin de la poltica exterior de sus respectivos pases que sern
objeto del anlisis, tomando en cuenta no slo los pronunciamientos
oficiales sino tambin las acciones concretas de coordinacin y
cooperacin emprendidos para apoyar y avanzar en los distintos
proyectos de integracin. La tarea no es fcil, en parte porque la serie
de proyectos multilaterales hacen difcil el trabajo y, en parte porque
la poca institucionalidad de este tipo de esquemas hace que mucha
informacin no est disponible, o no haya sido sujeto de evaluacin y
reporte por parte de las instituciones encargadas. Mucho del trabajo
sobre integracin y proyectos multilaterales todava es parte de
acuerdos voluntarios entre pases que deben confiar en personal ad-
hoc asignado para cubrir estas y otras temticas similares.

Estos tres elementos contenidos en los anlisis buscan ofrecer a los

lectores una trada: contexto, actores y preferencias regionales con el
objetivo de proporcionar una imagen clara de la brjula que dirige la
poltica exterior latinoamericana hacia lo regional, como muestra el
diagrama a continuacin.
Grfico 1
Prioridades de integracin de las
polticas exteriores latinoamericanas

Estrategias e
Actores instrumentos
Contexto

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 Grace Jaramillo

Como podemos ver en el grfico 1, la trada implica que la conjugacin

de los tres elementos determina las prioridades en materia de
poltica exterior y, dentro de ella, cul o cules son las prioridades
regionales. Es importante entender que este trada solo est pensada
para entender mejor el posicionamiento cada uno de los pases frente
a los diversos esquemas de interaccin regional existentes, no para
entender la complejidad de la poltica exterior de un pas. Las flechas
horizontales permiten ubicar los compromisos polticos e ideolgicos
que acompaaran esas preferencias y el eje vertical permiten
visualizar el nivel de compromiso e institucionalizacin que podran
estar dispuestos a otorgar a esos proyectos regionales. Hacia abajo
podramos ubicar proyectos de integracin ms institucionalizados y
comprensivos y hacia arriba proyectos especficos o de compromisos
abiertos e incluyentes. Un ejercicio de esta naturaleza podra ser muy
til para tomadores de decisiones y para que ellos puedan visualizar
sus prioridades de integracin y poder asignar recursos humanos,
polticos, econmicos y estratgicos para el cumplimiento de sus metas
y, al final, para el consecucin de los objetivos integracin propuestos
por sus pares regionales.

Este volumen apenas inicia una reflexin necesaria sobre las agendas
de poltica exterior de los pases y cmo ests se estn alineado con los
objetivos de integracin latinoamericana; cules son sus prioridades,
intereses y contextos y cmo lograr que exista una convergencia
para construir una agenda de mediano y largo plazo. Ha ubicado
la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe como eje
central de este anlisis, con el objetivo de aportar con elementos y
propuestas que la hagan viable y relevante para los estados miembros.
La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales quiere apoyar
este debate desde un anlisis acadmico que apoye a las polticas
pblicas de los pases y a su poltica exterior analizando qu temas
puede y en este contexto debe tratar la CELAC y las presidencias
pro tmpore de sus pases y cules son los espacios estratgicos ms
pertinentes para generar sinergias. Por ltimo, las conclusiones y
recomendaciones que puedan guiar a los gobiernos y a los tomadores
de decisiones regionales en la convergencia de sus prioridades en los
espacios de integracin. Como vemos la integracin requiere de una
visin estratgica de mediano y largo plazo que sea compartida por
los pases. Se necesita adems una visin objetiva del proceso y la

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 La integracin en la poltica exterior latinoamericana: Apuntes para el anlisis

voluntad de establecer compromisos y cronogramas realistas que den

credibilidad a los procesos de integracin. Es necesario un ejercicio
permanente de reflexin para entender las dinmicas de cambio
internacional de Amrica Latina en el largo plazo, ms all de cambios
sbitos de momento.

Los trabajos

Jorge Chabat inicia haciendo un anlisis detallado del desempeo

internacional de los ltimos dos gobiernos mexicanos en materia de
poltica exterior. Para Chabat, los dilemas en materia de seguridad han
terminado minimizando la tradicional preocupacin mexicana por la
soberana nacional y la autonoma frente a EE.UU., al que han tenido
que recurrir permanentemente para coordinar temas relacionados
con la violencia de bandas criminales y del narcotrfico y para pedir
asistencia econmica y logstica. No obstante, Mxico ha hecho sentir
tambin su reclamo por las intromisiones flagrantes denunciadas por
Edward Snowden y antes por los Wikileaks en las comunicaciones
personales de dos presidentes de la Repblica Caldern y Pea Nieto-.
No obstante la compleja, pero necesaria relacin con Washington,
Mxico tambin ha hecho esfuerzos por reconocerse en el escenario
latinoamericano mediante una ms agresiva presencia en foros
continentales, regionales y especficamente en su apertura para dar
paso a la fundacin de la CELAC, una vieja deuda con Amrica Latina.
Chabat nos explica cmo Pea Nieto est empeado en acercarse a
Amrica Latina y en hacer de Mxico una verdadera potencia en el
escenario internacional, dejando atrs en lo posible- la imagen de
pas violento e inseguro. En este sentido, la CELAC encaja muy bien
en esta iniciativa, as como la Alianza del Pacfico y el liderazgo de
Mxico en las negociaciones con el Asia-Pacfico, donde la potencia ve
muchas oportunidades y una meta clara en el futuro cercano.

Carlos Murillo ofrece una reflexin crtica de la situacin de la poltica

exterior en las repblicas centroamericanas. En casi todos los casos,
las polticas exteriores son excesivamente reactivas. Hay muy poca
planificacin o pensamiento de largo plazo y la mayora de ellas
descansan principalmente en la iniciativa presidencial y a veces,
ms bien ministerial, en la persona de los cancilleres de turno. No
obstante, la integracin centroamericana se ha perfilado como uno de

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 Grace Jaramillo

los temas centrales de las agendas de poltica exterior de los pases

centroamericanos, a la par que el comercio y, desde este punto de vista,
el Sistema de Integracin Centroamericano SICA- se ha fortalecido.
La CELAC no ha corrido la misma suerte, pues cada uno de los
pases tiene una diferente percepcin de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y el SICA no ha catalizado una opinin comn al
respecto de este nuevo esquema multilateral. La presidencia de Costa
Rica en la CELAC ha sido vista como una iniciativa propia de este
pas, mas no como una extensin del proyecto centroamericano para
con esta nueva organizacin.

La poltica exterior en el rea Andina est seriamente bifurcada por

visiones ideolgicas distintas y modelos econmicos dispares para
Diana Rojas. La autora pone en el centro del anlisis la dicotoma
existente entre Per y Colombia por una parte- y, Venezuela, Ecuador
y Bolivia por otra- y explica con algunos detalles importantes cmo
estos clivajes ideolgicos han generado una divisin tambin en torno
a las preferencias regionales respecto a proyectos de integracin.
Si bien la Comunidad Andina sigue en pie como un fantasma de
navidades pasadas, todos los pases con excepcin de Venezuela,
sigue participando en ella por ser el mejor mercado para bienes
manufacturados provenientes de todos los pases miembros. Entre
tanto, las agendas de poltica exterior tambin han puesto nfasis
en modelos no econmicos ni comerciales como ALBA, UNASUR y
la CELAC. En este sentido, la CELAC se convierte en un espacio de
oportunidades donde los pases del ALBA buscan alternativas de
dilogo y resolucin de conflictos sin el tutelaje de Estados Unidos.
Es ah donde el ejercicio de dilogo y propuestas puede encontrar ecos
concretos.

Las polticas exteriores del Cono Sur son particularmente dispares. El

captulo desarrollado por Paz Milet permite visualizar que persisten
histricas divergencias entre los pases y que las disputas entre vecinos
siguen tomando un papel central en el ejercicio internacional de los
pases que forman parte de esta rea de Amrica Latina. Para Milet,
a pesar de la centralidad del Mercosur, y del proyecto de integracin
comercial y poltica que representa la UNASUR, conflictos bilaterales
siguen entorpeciendo el ejercicio de integracin. Chile va por su lnea
tratando de tomar la iniciativa en los nuevos escenarios regionales

20
 La integracin en la poltica exterior latinoamericana: Apuntes para el anlisis

del Asia Pacfico, a travs de la Alianza del Pacfico, mientras que los
dems pases objeto de este anlisis Argentina, Paraguay, Uruguay-
son ms dependientes de opciones polticas e ideolgicas demandadas
desde dentro. No obstante, todos estos pases han sido entusiastas
impulsadores de la CELAC. Todos estos, incluyendo Chile, ven en la
CELAC una forma abierta de acercarse a sus socios latinoamericanos
sin Estados Unidos y, una oportunidad para demostrar su espritu
integracionista, muchas veces distrado por la presencia siempre
poderosa de Estados Unidos en las preferencias comerciales y
estratgicas de la regin.

Antonio Romero presenta una perspectiva optimista sobre la poltica

exterior de los tres pases caribeos ms grandes: Cuba, Hait y
Repblica Dominicana. Para el autor, a pesar de los problemas,
los tres pases han podido articular una poltica exterior dirigido a
garantizar la seguridad econmica de sus respectivos estados. Este
eje de convergencia es fundamental para entender cmo Cuba ha
logrado reconstituir con fuerza su ejercicio poltico internacional
no slo con sus pares latinoamericanos, que han cobrado singular
importancia, sino tambin con potencias importantes como la Unin
Europea, Canad, Rusia y China con el fin de generar ingresos para
la isla. De la misma manera, Hait ha logrado captar un nivel altsimo
de cooperacin tanto de los pases del Norte, como por cooperacin
Sur-Sur para reconstruir el pas despus del terremoto de 2010 y tras
ms de 20 aos de inestabilidad y crisis poltica. Ahora su principal
reto es canalizar esa ayuda dentro de procesos institucionales al
interior del estado para crear capacidades sustentables en el largo
plazo. Repblica Dominicana tambin ha volcado sus prioridades
internacionales a la bsqueda de estabilidad econmica. Desde otro
modelo econmico, con una visin de apertura comercial ha firmado
una serie de tratados de libre comercio para atraer inversiones y
desarrollo a la isla. En los tres casos, la CELAC es vista con mucho
optimismo como un foro fundamental para el desarrollo de polticas
de negociacin frente a foros internacionales ms grandes como la
OMC, las Naciones Unidas y frente a organismos multilaterales de
crdito. Consideran que ste debe convertirse en la voz de Amrica
Latina para generar beneficios tangibles para la regin. Pero tambin
ven en la CELAC un foro de unidad cultural e identitaria para la
unidad de la regin.

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 Grace Jaramillo

Jessica Byron presenta una visin mucho ms optimista de

convergencia de polticas exteriores en torno a objetivos de integracin
en el Caribe anglfono. Si bien la mayora de pases cuenta con escasos
recursos para realizar grandes acciones de poltica exterior, todos
ellos tratan de aunar esfuerzos para objetivos comunes que, a partir
de la crisis mundial del 2008, se han centrado en desarrollo econmico
y social y, prevencin de desastres. El CARICOM se ha convertido
en un foro cada vez ms fuerte para sortear problemas de poltica
pblica, como desastres naturales, salud y seguridad. Y, la inclusin
de Hait en el grupo regional ha consolidado esa sensacin de apoyo
en medio de la crisis. El CARICOM coordina sus acciones de poltica
exterior en otros foros regionales y multilaterales y, con la excepcin
del ALBA organismo del que forman parte algunos miembros- en
todos los otros foros, los pases tratan de tener una posicin conjunta
o por lo menos coordinada. En el caso especfico de la CELAC, hay
optimismo sobre las potencialidades de este foro, especialmente tras
la presidencia pro-tmpore de Cuba donde los pases del CARICOM
fueron asumidos como bloque, pero todava falta coordinacin mucho
ms especfica sobre cules son los temas e iniciativas que los pases
miembros quisieran perseguir al interior del nuevo foro regional. El
creciente acercamiento con Brasil puede presentar una oportunidad,
segn ellos, para aclarar las posibilidades de asociacin con otros
foros latinoamericanos.

Por otro lado, Brasil vive una poca diferente. Alcides Costa Vaz
reflexiona cmo ha cambiado el impulso de la poltica exterior
brasilea en los escenarios globales, regionales y bilaterales desde la
poca de apogeo de Lula da Silva hasta los aos inerciales de Dilma
Roussef. Costa Vaz considera que no se trata solamente de un estilo
personal diferente o de prioridades distintas: las prioridades siguen
siendo las mismas, pero el contexto internacional pos crisis financiera
y la desaceleracin de la economa brasilea simplemente han cortado
las condiciones estructurales que permitieron la hiperactividad y la
proactividad del Brasil en la dcada pasada. Al parecer, existe una
desconexin entre las percepciones gubernamentales de xito y las
percepciones de los diversos actores de la sociedad civil sobre el tema de
la insercin internacional del Brasil. No obstante el distanciamiento
de Brasil respecto a la regin y el evidente fracaso del Mercosur
como Unin Aduanera y arancelaria hablan por s solos. Frente a las

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 La integracin en la poltica exterior latinoamericana: Apuntes para el anlisis

nuevas elecciones presidenciales, la sociedad brasilea demanda ms

participacin y discusin sobre la poltica exterior brasilea y sobre
los retos regionales para la UNASUR y la CELAC.

Finalmente, Wolf Grabendorff realiza un anlisis panormico sobre

las relaciones entre la CELAC y la Unin Europea. En l apunta
al cambio fundamental de contexto sobre el que ahora navega esta
relacin, predominantemente marcado por el cambio en las relaciones
Norte-Sur y la acelerada relevancia de las relaciones Sur-Sur en el
contexto mundial. La crisis financiera de 2008, ahond la distancia
existente entre las dos regiones en forma totalmente inesperada. No
solo que Amrica Latina tuvo muchas ms facilidades para salir de
la crisis, sino que dej de mirar al modelo de integracin europeo
fundamentalmente basado en normativas y fuertes instituciones-
como un ideal a seguir. Europa ve con agrado la construccin de una
unidad latinoamericana que busque una sola voz en el escenario
mundial y que pueda tender lazos ms slidos con la UE, no obstante
teme tambin la complejidad y la irregularidad en que an se
envuelve esta construccin. Para la UE, la CELAC no pasa de ser un
foro en construccin que necesita acrecentar su legitimidad y una voz
comn a nivel internacional. Grabendorff propone algunos elementos
para mejorar esa relacin en el futuro, dentro del marco optimista
que marc la primera cumbre entre las dos unidades regionales en
Santiago de Chile. Este puede constituirse en un primer elemento de
construccin de nuevas formas de relacionamiento interregionales
que pueden dejar lecciones tanto para la CELAC como para la UE.

Conclusiones

En definitiva, el volumen que ahora presentamos busca encontrar

explicaciones domsticas y nacionales para las proyecciones de
integracin latinoamericana y, especficamente, para el futuro
de la CELAC. A primera vista, los contextos locales en donde las
instituciones, los actores y los instrumentos de poltica exterior
parecen viajar en contracorriente a los grandes objetivos de
integracin. El denominador comn sigue girando en torno a
seguridad econmica, usando las palabras de Antonio Romero, vista
desde diferentes esquemas de poltica econmica y diferentes modelos
de desarrollo. No obstante, es innegable que en este perodo de la

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 Grace Jaramillo

historia latinoamericana- las preferencias polticas empiezan a pesar

tanto como las econmicas y que Amrica Latina est dispuesta
a construir diversidad de herramientas y esquemas de integracin
para entenderse con todos sus miembros, independientemente del
signo ideolgico o las preferencias econmicas de sus gobiernos.
Detrs de la amalgama de propuestas y buenos augurios para esta
nueva era de integracin sudamericana, existe una frrea voluntad
de continuar adelante, a pesar de que los esquemas informales de
construccin de esa identidad puedan retardar o al menos limitar
el avance de la CELAC o de otros esquemas como la UNASUR en
el corto plazo. Por estas razones, es necesario volver a entender el
proceso de integracin desde los orgenes, desde los determinantes
domsticos que estn fijando preferencias, intereses y agendas de
relaciones internacionales en forma permanente y, desde los actores
que estn perfilando esas preferencias y sus interacciones con el resto
de la sociedad. El imperativo puede generar al menos una mejor
comprensin del camino a seguir.

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 La integracin en la poltica exterior latinoamericana: Apuntes para el anlisis

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