CATALUA
Y LA RIGIDEZ
CONSTITUCIONAL *
ANDRS BOIX PALOP **
I. EL VERANO DE 2016 Y LA DESCONEXIN
Los meses estivales de 2016 han transcurrido con la ya habitual
sucesin de sobresaltos en las relaciones entre las instituciones
del Reino de Espaa y el parlamento y gobierno catalanes. El
Parlament de Catalunya aprob el pasado 27 de julio la Resolu-
cin 263/XI por la que se aprobaba el informe y las conclusio-
nes de la comisin de estudio del proceso constituyente (para la
constitucin de una Repblica catalana independiente) por 72
votos a favor -los de los diputados que conforman la mayora
que da apoyo al actual gobierno cataln, conformada por los
grupos de Junts pel S (JxS) y la Candidatuta dUnitat Popular
(CUP)-. Esta resolucin es continuidad de la Resolucin 1/XI
del Parlamento de Catalua, de 9 de noviembre de 2015, sobre
el inicio del proceso poltico en Catalua como consecuencia de
los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, que
ya fue declarada inconstitucional y nula por STC 259/2015 por
entender, muy resumidamente, que ni siquiera en una mera de-
claracin poltica de tipo programtico y sin concretas conse-
cuencias jurdicas per se puede una institucin pblica espaola
y tampoco una cmara parlamentaria- arrogarse atribuciones
que forman parte del ncleo de la soberana nacional que cons-
* Las reflexiones contenidas en este trabajo han sido desarrolladas con ms
extensin y en una primera versin en mi trabajo La rigidez del marco
constitucional espaol respecto del reparto territorial del poder y el proce-
so cataln de desconexin, en J. Cagiao Conde y G. Ferraiuolo, El encaje
constitucional del derecho a decidir: un enfoque polmico, Libros de la Catarata,
2016, pp. 11-61.
** Profesor de Derecho Administrativo en la Universitat de Valncia Estudi
General
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titucionalmente se proclama en el art. 1.2 de la Constitucin.
Para calibrar hasta qu punto estas decisiones son manifestacio-
nes de una enorme intransigencia jurdica por parte de nuestro
Tribunal Constitucional conviene recordar que estamos hablan-
do, tanto en este caso como en otros equivalentes en el pasado,
de meras declaraciones de contenido poltico que, adems, son
realizadas en sede parlamentaria, espacio en principio destina-
do, precisamente al debate poltico y que, adems, no implican
consecuencias jurdicas de ningn tipo ni respecto de terceros
ni de las propias instituciones catalanas, pues su contenido obli-
gacional, si existe, lo es nicamente en el plano poltico.
Los 63 diputados de los distintos partidos de la oposicin se
comportaron de distinto modo ante las conclusiones en cues-
tin. Unas conclusiones que, sustancialmente, proclamaban
polticamente, de nuevo, al Parlament como la autoridad legis-
lativa legtima a la que se deban los diputados e instituciones
catalanas, incluso en ciertos supuestos de conflicto con el le-
gislador estatal. Mientras que los diputados de Ciutadans (Cs)
y del Partido Popular (PP) abandonaron la sesin en seal de
protesta por entender totalmente ilegtimo que una cmara au-
tonmica se pronuncie sobre tales asuntos, los representantes
del Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC, partido federado
a nivel estatal con el PSOE) optaron por no votar aun perma-
neciendo en la cmara. Por ltimo, los diputados de Catalunya
S Que Es Pot (CSQEP), formacin emparentada con partidos
polticos de mbito estatal como Podemos o Izquierda Unida
(IU) participaron con normalidad en la sesin, pero votaron
en contra de la resolucin. Como puede constatarse, hay una
significativa diferencia entre la forma de comportarse y de con-
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N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO
cebir la propia capacidad de expresarse en este sentido entre
las fuerzas polticas de mbito estatal con representacin en
Catalua y aquellas que nicamente operan en ese territorio,
que demuestran actuar con una visin bastante ms amplia y
flexible respecto de cules son las efectivas capacidades de ac-
cin poltica del Parlament de Catalunya.
El gobierno del Estado, haciendo gala de su ya habitual cele-
ridad para reaccionar frente a estas declaraciones de las insti-
tuciones catalanas, impugn ante el Tribunal Constitucional la
Resolucin 263/XI como ya hizo en su da con la Resolucin 1/
XI. El Tribunal, tambin con la rapidez que viene siendo habi-
tual en estos casos, acord el 1 de agosto admitir el incidente
de nulidad planteado por el Gobierno del Estado y dar traslado
al Ministerio Fiscal y al Parlament de Catalunya, suspendiendo
de forma cautelar la vigencia de la Resolucin en cuestin, dada
la invocacin por parte del Gobierno del art. 161.2 CE. Como
novedad, y en uso de sus nuevas facultades de control y ejecu-
cin, conferidas por la Ley Orgnica 15/2015, de 16 de octu-
bre, de reforma de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del
Tribunal Constitucional, para la ejecucin de las resoluciones
del Tribunal Constitucional como garanta del Estado de Dere-
cho estudiadas en esta Revista por Marcos Almeida (2016), se
requiere a la presidenta del Parlament de Catalunya respecto de
la posible adopcin de alguna de las nuevas medidas coerciti-
vas del art. 92.4 LOTC y que permiten la imposicin de multas
coercitivas o la suspensin en sus funciones, as como la eje-
cucin sustitutoria y la deduccin de testimonio, para el caso
de que una autoridad as requerida incumpla los mandatos del
Tribunal Constitucional. Sin demasiada sutileza, la reaccin de
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N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO
las instituciones del Estado no slo enmienda de raz el viejo
mantra de que en un Estado de Derecho y en una democracia
no militante como Espaa, en ausencia de violencia, se puede
discutir y debatir sobre cualquier cuestin poltica, sino que,
incluso, apunta a la posibilidad de iniciar acciones penales con-
tra los responsables esto es, contra la presidenta del Parlament
y la mesa de la cmara- de que en el futuro se pueda volver a
autorizar en el Parlamento cataln la realizacin de debates o
adopcin de iniciativas y resoluciones que sean continuacin
de las ya anuladas o suspendidas.
No sera, por lo dems, la primera vez que el proceso de des-
conexin iniciado por las autoridades democrticamente ele-
gidas en Catalua acaba con procesos penales por actuaciones
tpicamente polticas y reivindicativas que no parecen particu-
larmente lesivas ni peligrosas. De hecho, y aunque los parla-
mentarios catalanes no han podido ser perseguidos penalmente
por haber votado esas resoluciones, debido al fuero parlamen-
tario, s se ha intentado iniciar acciones, en estos momentos
en curso ante la Audiencia Nacional, contra algunos alcaldes
que han llevado a votacin declaraciones de idntico contenido
en sus municipios. Por mucho que no tengan visos de pros-
perar, son reacciones significativas. Recurdese, adems, que a
lo largo del mes de septiembre, varios miembros del gobierno
cataln previo a las elecciones autonmicas de 2015, con quien
fue su President, Artur Mas, a la cabeza y varios consellers, entre
ellos alguno con responsabilidades polticas en la actualidad
como diputado y portavoz en el Congreso del Partit Demcrata
Europeu de Catalunya (PDC) Francesc Homs, han desfilado
por el Tribunal Supremo para declarar como imputados inves-
63
CATALUA Y LA RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
tigados, en la nueva terminologa-. La Fiscala les achaca la co-
misin de varios delitos en relacin a su supuesta colaboracin
con el proceso de votacin participativa organizado por ciertas
entidades cvicas catalanas el 9 de noviembre de 2014, una vez
el Tribunal Constitucional suspendi previa impugnacin por
parte del Estado la celebracin de este mismo proceso partici-
pativo que pretenda organizar, directamente, el propio gobier-
no autonmico cataln. El resultado de este proceso est a da
de hoy tambin por ver, pues las dudas jurdicas respecto de la
posibilidad de fundamentar una condena con base en esas ac-
ciones son grandes. Recordemos, de hecho, que la decisin de
iniciar acciones contra Mas y varios de sus consellers provoc la
dimisin de varios responsables de la Fiscala que no compar-
tan este criterio. Tambin ha de recordarse que los intentos de
encausar tambin a algunos funcionarios o alcaldes catalanes
en relacin con este mismo proceso participativo no han sido
tampoco exitosos hasta la fecha. No obstante la endeblez jurdi-
ca de muchas de estas acusaciones y el hecho de cierto de que
hasta ahora ninguna de ellas haya prosperado, lo cierto es que
resulta muy significativo el recurso a la va penal. Y tampoco es
descartable en estos momentos que no se comiencen a produ-
cir condenas en el futuro por ejemplo, en relacin a la causa
abierta con Mas y algunos de sus antiguos consellers-.
Frente a esta cada vez ms intensa actividad impugnatoria y la
incoacin de vas punitivas frente a polticos catalanes por sus
acciones en relacin al llamado procs hacia la independencia
de Catalua, las instituciones catalanas han proseguido este ve-
rano con su actividad orientada a avanzar y consolidar la des-
connexi, esto es, a preparar las estructuras jurdicas y el marco
legal e institucional que pueda permitir, llegado el momento,
dar el paso final, unilateral o no, hacia una hipottica indepen-
dencia de Catalua. La incomprensin con la que el resto de
Espaa asiste a este proceso, unida a una cierta incredulidad,
provoca que, en general, no se disponga de mucha informacin
al respecto al fuera de Catalua. Del mismo modo que no ha
sido hasta fechas muy recientes que se ha empezado a asumir
de verdad en medios de comunicacin, instituciones, gobierno
y, en general, en el establishment espaol, que en Catalua haba
un porcentaje apreciable, sea ya mayoritario a estas alturas o
no, de personas genuinamente independentistas porque se pre-
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fera achacar el fenmeno a un souffl espoleado por la crisis,
que no denotara sino un cabreo puntual y reconducible; o a
una maniobra poltica de la mayora poltica catalana orientada
a conseguir rditos econmicos pero sin otra intencin polti-
ca ms profunda o sencillamente a un proceso de enajenacin
de una minora de exaltados, esta falta de atencin y negacin
est provocando que no se atienda a algunos elementos de lo
que est ocurriendo en Catalua. Y lo que est ocurriendo es
que las instituciones catalanas, en efecto, estn preparando con
seriedad y rigor el proceso de desconexin. Se est discutiendo
y debatiendo a muchos niveles, con implicacin de numero-
sos actores sociales, sobre las caractersticas, procedimientos,
secuenciacin y contenidos de un hipottico proceso constitu-
yente. Se est analizando desde la cuestin lingstica a la terri-
torial. En paralelo, adems, las instituciones estn preparando
medidas de transicin jurdica analizando qu normas espao-
las debieran aplicarse en tanto no hubiera nuevas leyes catala-
nas con un notable grado de concrecin. Por ejemplo, analizan-
do qu artculos del Cdigo penal podran no ser apropiados
para esa fase o estudiando incluso a qu sentencias espaolas
no se concedera legitimidad al parecer, por ejemplo, no se re-
conoceran las condenas por delitos polticos recadas durante
el franquismo-. En Espaa, del mismo modo que demasiada
gente cometi un importante error de juicio al pensar que las
reivindicaciones de muchos catalanes no eran tales, sino poco
ms que enajenacin mental transitoria de algunos extremistas
o mera tctica oportunista de sus representantes, parece que
en estos momentos hay un enorme desconocimiento respecto
de la cantidad de gente que, desde las instituciones y fuera de
ellas, est trabajando en Catalua, y est trabajando en serio y
con realismo y rigor jurdico, plenamente conscientes de sus
retos, dificultades y riesgos, en el procs de desconnexi.
Como puede comprobarse a partir la simple lectura de esta
sucinta descripcin de los acontecimientos ms recientes, la
relacin poltica, pero tambin su reflejo jurdico, entre las ins-
tituciones estatales y las catalanas parece en estos momentos
rota, y enrocadas las posiciones. Por un lado, tenemos a un
parlamento y gobierno autonmicos aparentemente decididos,
y respaldados en ello por una mayora parlamentaria clara y un
nmero de votantes que se acerca al 50% de los votos emitidos,
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a continuar con el procs frente a las instituciones estatales,
con la intencin ltima de lograr la independencia. Una ma-
yora poltica donde varios de los partidos que la componen,
tanto la CUP como Esquerra Republicana de Catalunya (ERC,
socio de la coalicin JxS), ya se han manifestado abiertamente
a favor de la convocatoria de un Referndum Unilateral de Inde-
pendncia (RUI) aun cuando ello suponga una abierta ruptu-
ra con la legalidad estatal. Y donde incluso los miembros ms
moderados de la coalicin, englobados en torno a la antigua
CDC, empiezan a asumir como inevitable transitar por la va
de la unilateralidad hasta el punto de que el president de la
Generalitat cerr este ltimo episodio del procs el pasado 28 de nuestro marco constitucional, al menos en la interpretacin
de septiembre anunciando solemnemente en el Parlament de
Catalunya la convocatoria de un referndum de independencia
para septiembre de 2017 que, caso de no ser acordado con el
Estado, sera realizado en abierta desconexin o, si se quiere,
rebelda respecto del ordenamiento jurdico estatal. De otro,
un gobierno estatal del PP, respaldado hasta la fecha por buena
parte de la oposicin de mbito estatal (PSOE y Cs) y al que el
Tribunal Constitucional ha venido dando la razn en sus plan-
teamientos, crecientemente intransigente respecto de cualquier
actividad que entienda contraria a los fundamentos constitu-
cionales de la soberana nacional y la unidad de la patria, hasta
el punto de que ha recurrido sistemticamente al empleo de
medios jurdicos para lograr la anulacin que efectivamente
ha logrado siempre- de todo tipo de proclamaciones jurdicas
y expresin de posicionamientos polticos ayunos, al menos
por el momento, de toda consecuencia jurdica concreta o de
resultados prcticos. Los unos, a estas alturas, ya declaran sin
ambages que ho volen tot; los otros, por su parte, se reafirman
en su intencin de no dejar pasar ni una.
II. EL MARCO CONSTITUCIONAL ESPAOL
Y SUS RIGIDECES
Aun siendo la esencia del conflicto relatado o, ms bien, del
conflicto cuyas ltimas escaramuzas se han referido obvia-
mente poltica, por cuanto poltica es la decisin final respecto
a si un conjunto de ciudadanos como pueda ser, en este caso,
la poblacin de Catalua, han de tener derecho o no a decidir
-o al menos a manifestar su opinin tras ser consultados sobre
ello- sobre la continuidad de un determinado territorio dentro
del Reino de Espaa, el Derecho ha de tratar de ser un instru-
mento que facilite la resolucin de estos conflictos o que, al
menos, d cauces para que las soluciones que puedan ser al-
canzadas en aras a garantizar la convivencia sean efectivamente
logradas. Resulta por ello en este sentido plenamente pertinen-
te tratar de entender cmo ha operado nuestro ordenamiento
jurdico al respecto a lo largo de estos aos. Y ello porque, con
independencia de la opinin poltica que cada uno de noso-
tros pueda tener respecto a qu solucin pudiera ser ms con-
veniente para dar salida y solucin al conflicto, aspecto sobre
el que es previsible y perfectamente normal que haya muchas
discrepancias entre los diversos actores implicados que no es
realista pretender que desaparezcan, s tendra que ser posible,
en cambio, lograr cierto acuerdo sobre cmo ha sido la respues-
ta del Derecho espaol ante el desafo. Ms complicado puede
ser conseguir una evaluacin ampliamente compartida sobre
las consecuencias, positivas o negativas, de esa respuesta o en
torno a si por medio de la misma se ha logrado efectivamen-
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N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO
ANDRS BOIX PALOP
te cumplir la referida funcin de facilitar la resolucin de este
tipo de conflictos que sera deseable que cumplieran las reglas
constitucionales. Sin embargo, los aos transcurridos s pueden
hacernos albergar la esperanza de que, al menos, pueda emer-
ger cierto consenso entre juristas no slo en punto a cul ha
sido el tipo de reaccin sino, yendo un paso ms, tambin en
punto a concluir si se ha logrado o no, hasta la fecha, canalizar
o resolver, al menos en parte, el conflicto.
La tesis que se mantiene en este trabajo es que, como tendre-
mos ocasin de comprobar, la respuesta del Derecho espaol y
dada al mismo por las instituciones del Estado y avalada en
todo momento por el Tribunal Constitucional, ha de calificarse,
hasta la fecha, como extraordinariamente rgida y jurdicamen-
te intransigente. No quiere ello decir, como es obvio, que haya
sido una interpretacin jurdicamente incorrecta, ni mucho
menos imposible si hablamos a partir del Derecho vigente, de
nuestra Constitucin. Simplemente que, de entre las posibles
opciones interpretativas efectivamente existentes, unas ms
flexibles que otras y es evidente que opciones interpretativas
diversas e igualmente correctas en trminos jurdicos siempre
existen y estn por esta razn efectivamente a nuestro alcance
y disposicin, en la lnea de lo que ha venido explicando Ca-
giao Conde (2016) recientemente en un libro muy interesante
sobre esta cuestin, se ha optado, sistemticamente, por una
interpretacin de una considerable rigidez. El juicio que esta
eleccin pueda merecer es, evidentemente, muy personal. A
buen seguro hay muchos ciudadanos, y tambin muchos juris-
tas, que comparten plenamente que las normas jurdico-cons-
titucionales se apliquen desde esa perspectiva y con esa con-
creta interpretacin de su significado. Pero no es aventurado
afirmar que, por muy diversas que puedan ser estas opiniones,
casi cualquier jurista es a su vez, con independencia de cul sea
su opinin en ese plano, plenamente consciente de que la elec-
cin podra haber sido, perfectamente, en muchos momentos
de este proceso, otra. Sin que por ello hubiera dejado de ser
perfectamente encuadrable en nuestra Constitucin y en una
interpretacin de la misma jurdicamente correcta.
Por ello tiene sentido, ms all de que prefiramos polticamente
la manera en que han actuado el Estado y el Tribunal Cons-
titucional o cualquier otra de las que habran sido, tambin,
perfectamente posibles constitucionalmente, tratar de indagar,
con una aproximacin ms humilde, simplemente en cules
puedan estar siendo y ser en el futuro las consecuencias de
la opcin elegida. Y ello partiendo de la base, en lnea con lo
que ha manifestado Muoz Machado (2016) en su reciente li-
bro Vieja y nueva Constitucin, de que no es polmico recordar
que una mayor rigidez constitucional, cuando hay un conflic-
to poltico latente de la suficiente magnitud sobre alguno de
los postulados de la norma fundamental, conduce con mayor
facilidad a la ruptura y a que, en su caso, se obvien el texto
constitucional y sus cauces de reforma siempre y cuando, a
la postre, los actores interesados en superar el marco constitu-
cional tengan la capacidad poltica o fctica suficiente para
sortearlo o superarlo.
A mi juicio, y anticipando la conclusin aqu defendida, algo
semejante puede ocurrir en Catalua si no se logra ofrecer una
salida dentro de la Constitucin al menos a parte de las reivin-
65
CATALUA Y LA RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
dicaciones de una gran mayora de la ciudadana catalana. Al
no reconocer legitimidad alguna a ninguna de ellas, ni posibi-
lidad de que puedan lograr reformas en la direccin por ellas
deseada, la interpretacin dominante de nuestra Constitucin,
que se ha venido manifestando con reiteracin desde el inicio
de este proceso, nos abocara inevitablemente a una resolucin
del conflicto, en un sentido u otro, que acabara dependiendo
nicamente de dinmicas polticas abocadas al choque y a la
unilateralidad. Esto es, dada la incapacidad del Derecho pbli-
co espaol para demostrarse til como elemento de flexibiliza-
cin y facilitacin de la resolucin de las discrepancias por vas
menos traumticas, stas acabaran solventndose por la va de
la imposicin de los hechos consumados de una parte sobre la
otra a partir, sencillamente, de consideraciones de poder No
parece una salida muy deseable pero, sin embargo, a estas altu-
ras, se antoja la ms probable. De hecho, el reciente anuncio ya
comentado de que la actual mayora poltica catalana concibe
ya como posible e incluso encuadrable en su full de ruta un
referndum unilateral, a falta de otras opciones acordadas den-
tro del sistema, es la mejor prueba de hasta qu punto la rigidez
con la que se ha interpretado la Constitucin hace un flaco
favor a la resolucin del problema por vas jurdicas y de la
forma lo menos conflictiva posible. Para tratar de ilustrar sobre
la correccin de esta afirmacin es preciso hacer un repaso a los
acontecimientos que se han venido sucediendo hasta la fecha y
los efectos que han ido provocando las correlativas respuestas
jurdicas a los mismos.
III. LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA EN
ESPAA: LUCES, SOMBRAS Y RIGIDEZ
CONSTITUCIONAL
No es ste el momento ni el lugar de hacer un completo repaso
al proceso espaol de transicin a la democracia ni una evalua-
cin de las caractersticas jurdicas del ordenamiento constitu-
cional espaol. Entre otras cosas porque, de nuevo, es posible
y perfectamente normal encontrar muy diversas valoraciones
sobre el proceso. Ello no obstante, s hay ciertos rasgos sobre los
que parece posible aspirar a cierto consenso que pueden ayudar
a entender el marco en que se van a desarrollar las reivindica-
ciones catalanas. As, la transicin a la democracia en Espaa,
con independencia de la valoracin que merezcan las decisiones
polticas momento que, adems, hay que analizar en su contex-
to, no fue rupturista sino una reforma -bastante ambiciosa y
profunda, eso s- de la legalidad franquista. Una transicin que
se realiza de la ley a la ley, segn la frmula acuada por Tor-
cuato Fernndez Miranda, con pleno respeto a la legitimidad de
origen de las normas provenientes del rgimen anterior y que
supone, en no pocos aspectos, una verdadera transaccin ade-
ms de una transicin. Algunos de los rasgos ms peculiares
de nuestro sistema constitucional encuentran una fcil explica-
cin en este hecho. Por ejemplo, la escasa porosidad democrti-
ca y participativa del texto, en contraste con la norma europea,
que responde a la lgica propia de un pacto entre elites bastante
poco entusiasta de las derivas que pueden imponer o provocar
los excesos participativos pero que ha acabado por convertir
a nuestro Derecho pblico, como he tratado de explicar en otro
contexto, en un rara avis con sesgos autoritarios desconocidos a
estas alturas en Europa occidental (Boix Palop, 2014). Tambin
la propia gnesis de preceptos clave en el proceso de descentra-
66
lizacin responden a esta lgica de pacto entre elites: as, desde
la instauracin de las preautonomas a la plasmacin constitu-
cional de la existencia de nacionalidades y regiones que en
ningn caso cuestionan la unicidad de la soberana nacional
y el mismo desarrollo interruptus del Ttulo VIII de la Consti-
tucin, que se deja voluntariamente abierto a una concrecin
futura por medio de posteriores pactos de esas mismas elites,
gran parte de la arquitectura del modelo de descentralizacin
poltica en Espaa tiene mucho que ver con un proceso de com-
posicin de voluntades entre elites del viejo Estado franquista,
de la oposicin democrtica y de las minoras nacionalistas de
ciertas zonas del pas. Conocida y narrada por alguno de sus
participantes es, en este punto, la historia de la inclusin de
las referencias a la unidad de la patria y el papel de las Fuerzas
Armadas como garantes de la misma en el Ttulo Preliminar, por
ejemplo (Gregorio Morn, 2015). Unas previsiones que, cua-
renta aos despus, han cobrado inusitado protagonismo en el
debate en torno a las reclamaciones catalanas, pues suelen blan-
dirse como fundamento constitucional ltimo de las posiciones
ms rgidas e inmovilistas. Interpretacin que contrasta, por lo
dems, notablemente con la visin dinmica y evolutiva que tra-
dicionalmente se consideraba que tena nuestro modelo de re-
parto territorial del poder, que siempre se haba predicado como
altamente descontextualizado. Conviene destacar, en este pun-
to, que al menos hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional
31/2010, que anula en lo sustancial la capacidad de autoorgani-
zacin ms ambiciosa y expansiva que el Estatut de Catalunya
de 2006 pretenda blindar para Catalua, afirmar este carcter
abierto era casi un lugar comn. Justamente, se sola sealar,
la Constitucin haba dejado voluntariamente abiertos muchos
elementos del sistema de reparto territorial del poder para su
posterior concrecin por medio de pactos futuros que se super-
pondran a los alcanzados inicialmente, que a falta de acuerdo
sobre todos los elementos articuladores de ese reparto, habran
pospuesto la concrecin del mismo a un momento posterior
en el tiempo. As lo explicaba y recordaba no hace mucho, por
ejemplo, Muoz Machado en su Informe sobre Espaa (2012).
Otro elemento significativo del pacto constitucional sobre el
que podemos manifestarnos aspirando a que la afirmacin sea
sustancialmente compartida por cualquier observador del fe-
nmeno es que, hasta muy recientemente, el proceso de tran-
sicin a la democracia ha tenido, en general, buena prensa y se
ha considerado, en lo sustancial, un logro de enorme mrito.
En consecuencia, y de forma paralela, el resultado jurdico de
ese pacto, la Constitucin espaola de 1978, ha sido tambin,
por lo general, casi unnimemente considerada como un texto
no slo de gran calidad jurdica sino, adems, expresin de
un compromiso poltico muy acertado y valioso, entre otras
cosas por el importante consenso que logr alcanzar entre he-
rederos de la dictadura y oposicin democrtica, integrando a
todos ellos en el nuevo sistema constitucional. Slo muy re-
cientemente, ya entrado el texto en su mayora de edad, han
aparecido por primera vez anlisis crticos que han comenzado
a resaltar algunas sombras de nuestro sistema constitucional
(Capella, 2003). Lo cierto es que estas posiciones menos entu-
siastas tuvieron inicialmente poco recorrido social ms all de
ciertos crculos acadmicos e ideolgicos, pero recientemente
se han convertido en coprotagonistas de los procesos de ree-
valuacin y protesta sobre la calidad de nuestras instituciones
y de nuestros sistemas jurdico y poltico, que han merecido
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N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO

mayor atencin como consecuencia de la crisis social e institu-
cional de la segunda dcada del siglo XXI.
En efecto, no ha sido hasta que, como consecuencia de la crisis
econmica que comienza en 2007-2008 y se siente de forma
aguda en Espaa a partir del ao siguiente, ciertos fenmenos
de desgaste social e institucional afloran hasta el punto de con-
vertir en comunes algunas crticas al texto constitucional, con el
surgimiento de movimientos y partidos polticos que, por pri-
mera vez desde 1978, abogan abiertamente por la superacin de
ese marco. Un elemento que esta crisis de legitimidad ha puesto
reiteradamente de manifiesto es la falta de permeabilidad del
texto constitucional a las demandas ciudadanas, aspecto que ha
merecido recientemente no pocos anlisis (Gutirrez Gutirrez,
2014). De hecho, las cortafuegos que el texto de 1978 establece
respecto de la participacin ciudadana en los procesos legislati-
vo, de control del poder ejecutivo o de implicacin en la admi-
nistracin de justicia, numerosos y llamativamente sistemticos
a lo largo del texto, son quizs una caracterstica del modelo
constitucional espaol. Se trata de un modelo que, por ello, es
muy impermeable al cambio originado en demandas ciudada-
nas desde abajo la propia incapacidad para reformas el texto
en estas casi cuatro dcadas de vigencia es muy expresiva al res-
pecto pero inusitadamente maleable en manos de las elites. Los
acuerdos entre los actores ms destacados, al igual que ocurri
para la gnesis del texto, siguen demostrando poder desplegar
gran capacidad de transformacin, como por ejemplo, en ape-
nas mes y medio agosto y septiembre de 2010- la ltima de las
dos nicas reformas constitucionales producidas hasta la fecha,
realizada para incorporar reglas restrictivas en materia de dficit
pblico en el artculo 135 de la Constitucin, puso de manifies-
to (Menndez, 2014). Todas las dificultades habidas hasta la fe-
cha para introducir cambios constitucionales, por mnimos que
sean, en el texto de nuestra norma de normas, se tornan facili-
dades, insertas en un proceso rapidsimo y que puede llevarse a
cabo sin apenas debate social o poltico, cuando las palancas del
cambio son verticalmente accionadas.
En este contexto, los procesos de transformacin y ruptura de-
mocrtica han sido complicados en Espaa y el rgimen cons-
titucional de 1978 ha sido notablemente estable, en lo que era
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N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO
ANDRS BOIX PALOP
uno de los objetivos, justamente, que pretendan ser alcanzados.
Ello no obstante, esta estabilidad se parece mucho a una rigidez
excesiva y peligrosa cuando procesos de reforma promovidos
por importantes mayoras ciudadanas son bloqueados. Es lo
que parece estar ocurriendo con algunos de los planteamientos
de reforma profunda surgidos al calor de la crisis econmica y
social, lo que puede conllevar peligros ciertos de desafeccin;
y sin duda lo que ya ha ocurrido con razn de la respuesta a
las demandas catalanas que son, hasta la fecha, el ms intenso
cuestionamiento del statu quo jurdico derivado de la Constitu-
cin. Un cuestionamiento al que, por le momento, el sistema
ha respondido siempre con una reaccin de bloqueo. Reaccin
que, insisto, siendo perfectamente posible como interpretacin
vlida de la Constitucin, ni es la nica jurdicamente posible
ni, adems, es la ms adecuada polticamente en aras a lograr
que el sistema constitucional cumpla su funcin de dar cauce
de salida a los conflictos polticos y sociales y ayudar a su solu-
cin, en lugar de agravarlos.
IV. LAS DISTINTAS FASES DE LA
DESCONEXIN. TECTNICA DE PLACAS
Y FRACTURA DEL MODELO
1. De la reforma estatutaria catalana de 2006 a la
Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010
Aunque podemos rastrear los orgenes del conflicto de las ac-
tuales instituciones catalanas y las mayoras polticas que les
dan soporte mucho ms atrs, con el cierre en falso que desde
muchos puntos de vista supuso la Transicin a la democracia
en lo que se refiere a la forma de ejercer el poder poltico en
Espaa y su carcter muy mediado por las elites y poco partici-
pativo, y aunque contamos con precedentes en muchos aspec-
tos muy similares a lo ocurrido estos ltimos aos en Catalua
-como la tensin poltica que a principios de siglo agit Euska-
di con su pretensin, vehiculada por medio del Plan Ibarretxe,
de modificar tambin su relacin con el Estado-, no parece des-
cabellado comenzar a analizar el conflicto cataln en su plas-
macin jurdica ms reciente a partir del frustrado proceso de
reforma estatutaria aparentemente culminado en 2006.
67
CATALUA Y LA RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
Ha de recordarse que el texto finalmente aprobado en 2006
como nuevo Estatut dautonomia de Catalunya es el resultado
de un cuidadoso trabajo jurdico pero tambin de un complejo
pacto poltico interno entre las fuerzas catalanistas y de izquier-
das de Catalua, por un lado, y un an ms complicado acuerdo
poltico entre stas y las fuerzas estatales que oblig a recortar
no pocos de los contenidos del proyecto, pues ha de recordarse
que la norma estatutaria, en nuestro rgimen constitucional,
no slo es aprobada en la Comunidad Autnoma sino, adems,
ha de serlo como Ley Orgnica por las Cortes Generales. En
ciertos casos, como fue el del Estatuto cataln, adems, sobre
este pacto se superpone la expresin del pueblo en una terce-
ra fase que requiere de la aprobacin del texto en referndum
popular, elemento que quizs no aade jurdicamente nada a
la expresin del pacto pero que, sin duda, dota de una mayor
legitimidad, an, si cabe, al pacto poltico subyacente.
Esta operacin jurdica, en la medida en que se trata de la ms
ambiciosa exploracin de los lmites de resistencia de nues-
tro orden constitucional a la expansin del poder autonmi-
co, ha permitido comprobar hasta qu punto, en un contexto
de tensin poltica considerable que finalmente se concreta en
el complejo pacto a varias bandas arriba descrito que permite
aprobar un texto definitivo, el sistema constitucional espaol
es capaz de mostrarse, o no, lo suficientemente flexible para
aceptar este tipo de reformas. La respuesta, concretada en la
conocida Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, no
pudo ser ms clara: la aspiracin de expandir jurdicamente anulan decisiones previas del legislador, tal y como ocurri con
el entendimiento de los mrgenes constitucionales de la auto-
noma poltica a partir de un pacto como el descrito y plasmado
en una norma estatutaria no es aceptada por el Tribunal Cons-
titucional.
Para comprender hasta qu punto esa decisin demuestra una
gran rigidez conceptual hay que tener muy presente el comple-
jo juego de equilibrios polticos que se haban plasmado en el
nuevo texto estatutario. Por lo dems, para calibrar los efectos
desestabilizadores que esta rigidez puede acabar provocando
en un sistema constitucional basado en la idea del reparto terri-
torial del poder basta ver lo que ha venido despus.
68
2. La Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional,
sobre el nuevo Estatut de Catalunya, su
pretendida moderacin y su incapacidad para
operar como elemento que dote de equilibrio a
nuestro sistema constitucional
El complejo pacto poltico que dio origen al nuevo Estatuto de
autonoma para Catalua de 2006 no incluy al Partido Popu-
lar, formacin que si bien en Catalua tiene una presencia rela-
tivamente menor desde prcticamente el inicio de la autonoma
poltica catalana -y que ha ido, adems, a menos en los ltimos
aos-, en Espaa, en cambio, es uno de los partidos en torno a
los que se ha estructurado la poltica en clave eminentemente
bipartidista. La innecesariedad de su concurso para lograr la
aprobacin del mismo por ley orgnica no supona, sin embar-
go, que su exclusin del consenso pudiera no tener efectos. El
Partido Popular, en efecto, plante un recurso de inconstitucio-
nalidad que supona una enmienda a la totalidad del proceso
de reforma. Este recurso es el que el Tribunal Constitucional
acaba fallando cuatro aos despus, el 28 de junio de 2010, en
su STC 31/2010, tras unos aos de intenso cuestionamiento
poltico del propio papel del Tribunal que no es el momento
ahora de analizar. S conviene, eso s, tener bien presente que
la naturaleza de cualquier rgano de control de constituciona-
lidad es, por definicin, poltica. Nada de extrao hay en eso,
ni en que se evale su actuacin como tal. Tampoco hay nada
peculiar en que se escrute el origen de los votos que avalan o
esta decisin del Tribunal y durante todo el proceso de discu-
sin y debate interno sobre la suerte del recurso.
Ahora bien, en contra de lo que suele sealarse, lo cierto es que,
a la postre, el Tribunal adopt una decisin que reflej, ms que
las lneas de fractura polticas internas del propio rgano, la ri-
gidez de nuestro modelo constitucional y de la interpretacin
dominante sobre el mismo a cargo de la doctrina espaola ms
extendida. Esta afirmacin se sustenta en dos constataciones.
La primera de ellas es que, en contra de lo que se podra esperar
si se hubiera producido una sentencia estrictamente alineada
con la correlacin de fuerzas del Tribunal, finalmente la STC
C
N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO

31/2010 opta por inocuizar jurdicamente la norma, y lo hace
fruto de una decisin de la mayora de la poca, considerada
progresista por haber protagonizado el PSOE el nombramien-
to de la mayor parte de sus miembros, a pesar de que el Estatuto
en su versin finalmente aprobada provena de ese mismo sec-
tor progresista del arco parlamentario. La segunda tiene que
ver con el propio contenido de la STC 31/2010, que aunque
cuenta con numerosos votos particulares que firman todos los
magistrados tenidos por conservadores, parece bastante com-
partido entre ambos sectores, que discrepan nicamente en la
mejor manera de liquidar definitivamente este experimento de
reforma estatutaria y ensanchamiento interpretativo correlativo
de los mrgenes de actuacin constitucional.
El Tribunal Constitucional, en efecto, zanja la cuestin a estos
efectos de forma bastante contundente. No slo desaparecern
del texto las cuestiones efectivamente anuladas por la Senten-
cia de forma directa -toda la retrica nacional, las consecuen-
cias jurdicas de caulesquiera supuestos derechos histricos, la
preeminencia del cataln como lengua propia de la adminis-
tracin catalana, el reconocimiento de un poder judicial aut-
nomo, el defensor del pueblo exclusivo, la capacidad pseudo-
legislativa -o pseudo-constitucional- del Consell de Garanties
Estatutries o todo atisbo de bilateralidad que pudiera recordar
a un modelo confederal- sino que, adems, se podarn muchas
normas de auto-organizacin y se limitarn muchsimas de las
declaraciones relativas a la distribucin competencial por la
va de la interpretacin conforme a la Constitucin. Con este
procedimiento se logra que las normas no anuladas, para ser
conformes a la Constitucin, segn el fallo del Tribunal, hayan
de pasar por ser necesariamente interpretadas como que dicen
lo que no dicen o, simplemente, como que no dicen nada,
cuando no se deja su eficacia, sencillamente, al arbitrio de la
voluntad estatal. De modo que, en la prctica, gran parte de las
que pretenda incorporar el Estatut para expandir la capacidad
de las autonomas de ampliar y blindar sus capacidades de
accin dentro de la Constitucin de 1978 vuela por los aire.
Y lo que queda ms o menos en pie depende para poder con-
cretarse, en gran parte, del Estado -que no era lo que deseaba,
ni mucho menos, el legislador estatutario- o, sencillamente,
es en realidad traslacin del antiguo estatuto -un poco ms
desarrollado, eso s1.
1
No tiene sentido ni es posible realizar un anlisis detallado de la STC 31/2010
que justifique razonadamente esta afirmacin global pero, como es sabido, no
es a estas alturas cuestionado que jurdicamente el Tribunal Constitucional
logr dinamitar el intento cataln de lograr una ampliacin de los mrge-
nes de entendimiento de las posibilidades de accin y blindaje autonmico
dentro de la Constitucin. Tampoco es cuestionable en 2016, ya ms de un
lustro despus del fallo, que en efecto la Generalitat de Catalunya no ha sido
capaz de desplegar esas nuevas competencias y polticas pblicas que aspiraba
a poder ejercer sin acuerdo estatal, salvo contadas excepciones. Por ltimo,
resulta tambin evidente, ya en el plano jurdico, que el juicio que merece a
da de hoy la decisin del Tribunal Constitucional no es, ni mucho menos,
que avalara el proyecto de Estatut sino que, al contrario, desautoriz esa va.
Para quien desee estudios jurdicos sobre el texto del Estatut y los efectos de
la sentencia sobre el mismo, la bibliografa y produccin acadmica sobre
esta cuestin fue muy considerable. Pueden destacarse monogrficos como
el de la Revista de Dret Pblic (nmero extraordinario sobre los efectos de la
STC 31/2010 n 1-2010), el de la Revista General de Derecho Constitucional
(nmero extraordinario sobre la STC 31/2010, 13-2011) o el nmero 27 de
la revista Teora y Realidad Constitucional (2011) tambin dedicado a la STC
31/2010 sobre la constitucionalidad del Estatuto de Catalua. La sentencia,
ms all de esta valoracin global, es por lo dems jurdicamente endeble,
como consecuencia de ese intento de desactivar normas sin dar la sensacin
de estar anulndolas.
C
N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO
ANDRS BOIX PALOP
Analizada desde la distancia y con cierta perspectiva, la STC
31/2010 es extraordinariamente importante precisamente si
la insertamos en la reflexin general que venimos realizando.
Frente a una pretensin de innovar y evolucionar nuestro or-
denamiento jurdico que se haba logrado por medio de una
interpretacin flexible avalada por un pacto poltico a diversos
niveles jurdicamente muy trabajado, la decisin del Tribunal
Constitucional que adems viene de un consenso de fondo
del rgano sobre la inaceptabilidad de estas propuestas, decli-
nado tambin por la mayora progresista del Tribunal, esta
va queda cegada. Se trata muy probablemente de la mejor de-
mostracin de que la visin dominante en Espaa y en nuestros
medios jurdicos sobre hasta qu punto nuestra Constitucin
permite cierta flexibilidad y adaptabilidad a demandas de ma-
yor descentralizacin no slo para Catalua sino para cual-
quier Comunidad Autnoma que desee ahondar en esa va es
extremadamente restrictiva, sin que la posicin ideolgica de-
termine grandes diferencias a estos efectos entre la izquierda y
la derecha espaola.
La sentencia, en la prctica, comporta por ello la defuncin del
nuevo texto estatutario y del intento de reforma y ensancha-
miento en l plasmado. Esta interpretacin de las consecuencias
de la misma fue rpidamente interiorizada en Catalua, aunque
en el resto de Espaa ha costado ms de asimilar. Mientras para
muchos catalanes el Tribunal Constitucional lo que certific en
julio de 2010 fue la imposibilidad de proseguir con un proceso
de construccin de un poder autonmico suficientemente am-
bicioso con el actual marco no slo poltico sino constitucional
de hecho, este ltimo demostr ser mucho ms restrictivo, a
la postre, que el primero, en el resto de Espaa se segua ana-
lizando la sentencia en trminos de juego poltico por ganar
ciertos espacios y se consideraba que todo formaba parte de
una contienda tctica para la que no era especialmente grave
que el texto siguiera formalmente en vigor en su mayor parte
pero sometido siempre a la posible reconfiguracin por parte
del Tribunal Constitucional. Por esta razn, tampoco chocaba
en exceso a la comunidad jurdica espaola (son cosas que pa-
san) que ciertos contenidos del Estatuto cataln impugnados
y anulados pudieran, en cambio, seguir en vigor en otros Esta-
tutos de autonoma reformados en la estela del cataln y que,
en cambio, y a pesar de su manifiesta identidad de contenidos
en algunos casos, no fueron impugnados por razones polticas
suele citarse el caso andaluz, que es sin duda el ms espectacu-
lar por la cantidad de preceptos con contenido idntico o muy
similar a los impugnados y anulados en el caso cataln, pero
pueden encontrarse sorprendentes similitudes en muchos de
los restantes Estatutos que se van reformando en aos posterio-
res, incluso en algunos que se plantean como modelos de leal-
tad constitucional como, por ejemplo, el valenciano o incluso
el extremeo, si bien es cierto que, aqu, slo en un precepto.
Esta situacin pone no slo de manifiesto una cierta hipocresa
jurdica de muchos de nuestros operadores jurdicos que tuvo
el efecto de incrementar las tensiones y una legtima, como es
obvio, sensacin de agravio. Adems, es la mejor prueba em-
prica de que muchas de las innovaciones del Estatut cataln
de 2006 que son tenidas por claramente inconstitucionales no
han de ser serlo, en el fondo, tanto o no han de serlo tan cla-
ramente si en otros casos se asumen e integran sin problemas
ni recursos. Tambin ha permitido certificar fehacientemente
que, ms all de su correccin jurdica y constitucional, ningn
69
CATALUA Y LA RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
riesgo cierto para la estabilidad o subsistencia del Estado se
ha verificado como consecuencia de aceptar que las mismas
se consoliden en algunos ordenamientos jurdicos autonmi-
cos. Por ltimo, y para concluir con el apresurado listado de
conclusiones que se derivan de la situacin, este resultado fue
interpretado de forma muy generalizada en Catalua como la
definitiva constatacin de que la va de profundizacin en el puertas al entendimiento. Este precepto constitucional, suma-
autogobierno por medio de un nuevo compromiso estatutario
no es posible en la Espaa actual o, al menos, no es posible
en la Espaa actual con el marco constitucional actualmente
vigente.
3. Procs 1.0: hacia un imposible referndum pactado
El rechazo del Tribunal Constitucional al Estatut de Catalunya
de 2006 llega en un contexto poltico y econmico particular-
mente complicado, ya en 2010, debido al referido retraso con
el que el Tribunal Constitucional acaba acordando un fallo. El
nuevo gobierno cataln de CiU, surgido de las elecciones que
con posterioridad a la STC 31/2010 dan la puntilla definitiva
a los Tripartits que no haban logrado incrementar sustancial-
mente ni el mbito de autogobierno ni la financiacin auton-
mica que recibe Catalua, abandonar definitivamente la va de
tratar de reformar el Estatuto de autonoma para lograr estos
fines, pues se entiende que es un callejn sin salida. A partir
de este punto, la estrategia ser radicalmente diferente. En pri-
mer lugar, el Consell cataln, liderado ya por Artur Mas, trata
de lograr un pacto en materia de financiacin bilateral con el
gobierno espaol. Es decir, intenta lograr un pacto entre elites
a la manera tradicional que ha permitido desatascar este tipo
de cuestiones en la Espaa nacida en 1978. Con la vista puesta
en el modelo vasco de concierto econmico, del que tambin
disfruta Navarra, como supuesta evolucin de ciertos derechos
forales, las instituciones catalanas aspiran a conseguir, al me-
nos, una mejora econmica a partir de la negociacin bilate-
ral. Sin embargo, esta va es pronto abandonada, y presionado
por movilizaciones sociales crecientes, se inicia lo que se ha
venido en llamar el procs (de desconexin con el Estado, de convocatoria y regulacin de una consulta popular al objeto de
independencia) tan pronto como el gobierno cataln tiene la
confirmacin definitiva de la imposibilidad de lograr ese nuevo
pacto fiscal con el gobierno Rajoy (PP) al frente del Estado.
Jurdicamente, este cambio de marcha en la poltica catalana no
altera an el marco general en que se mueven las relaciones de
Catalua con el Estado. El despliegue del Estatut de 2006 sigue
realizndose trabajosamente y sin que pueda considerarse que
haya supuesto un cambio cualitativo respecto de la norma es-
tatutaria anterior. Pero, sobre todo, no hay cambios apreciables
en la opinin que merece en Espaa la necesidad de dar un
nuevo encaje a Catalua, algo que se sigue estimando mayo-
ritariamente como no conveniente. Por supuesto, tampoco la
peticin de consulta popular para que los catalanes expresen
su opinin al respecto por una va claramente democrtica es
atendida. As, la discusin en torno a la posibilidad legal de
realizar un referndum es la segunda gran demostracin de la
rigidez con la que doctrina e instituciones espaolas reaccio-
nan, una vez ms, a las demandas de una amplia mayora de la
poblacin catalana.
A este respecto, y como ya ocurri con el proceso de reforma
estatutaria, de nuevo contrasta la trabajosa bsqueda de alter-
70
nativas legales por parte de las instituciones catalanas, as como
el desarrollo de interpretaciones jurdicas que haran perfecta-
mente posible la consulta por parte de los juristas que desde
Catalua construyen estas alternativas, con la cerrazn estatal
que, con base en una visin jurdica estrictamente apegada a la
literalidad del artculo 92 de la Constitucin, cierra todas las
mente restrictivo, se hace todava ms rgido en la interpreta-
cin que se impone en estos aos en respuesta a las peticiones
catalanas de usarlo para organizar un referndum. As, donde el
art. 92.1 CE establece que las decisiones polticas de especial
trascendencia podrn ser sometidas a referndum consultivo
de todos los ciudadanos, la interpretacin cannica, totalmen-
te ceida a su literalidad, deduce del mismo que ese todos los
ciudadanos ha de incluir necesariamente y en todo caso a to-
dos los espaoles -y no, por ejemplo, a todos los ciudadanos
de un concreto mbito territorial de modo que la norma lo que
impedira seran discriminaciones internas en lugar de impo-
ner que toda consulta sea estatal-, as como la prohibicin de
cualquier consulta equivalente que no cumpla este requisito.
Del texto del art. 92.2 CE, que requiere convocatoria del Rey
para su celebracin, previa propuesta del Presidente y autori-
zacin del Congreso, se concluye tambin que la competencia
para desarrollar todo el proceso es exclusivamente estatal y que
no cabra, por ejemplo, competencia autonmica en la mate-
ria que, de modo ms sencillo y flexible, nicamente requirie-
ra para la culminacin del trmite de la convocatoria estatal.
Por ltimo, del 92.3 CE, que encomienda a una ley orgnica
la regulacin de las distintas modalidades de referndum en
la Constitucin se concluye que no hay posibilidad alguna de
regular por medio de una ley autonmica la cuestin y que
las normas sobre el referndum sern, todas ellas y en todo
caso, de competencia estatal. Esta visin restrictiva, literalista,
por lo dems, ya haba sido esbozada unos aos antes con la
iniciativa del Lehendakari Ibarretxe, tras el primer fracaso de su
proyecto de nuevo Estatuto para el Pas Vasco, de convocar una
consulta por medio de la ley vasca 9/2008, de 27 de junio, de
recabar la opinin ciudadana en la Comunidad Autnoma del
Pas Vasco sobre la apertura de un proceso de negociacin para
alcanzar la paz y la normalizacin poltica. Esta norma fue en
su da anulada por la STC 103/2008 por entender que por su
finalidad, consultar a todo el censo electoral vasco, y por el pro-
cedimiento empleado, de estricta equivalencia con el electoral,
la norma invada las competencias estatales.
Con todo, y a la luz de esta regulacin, resulta evidente que es
perfectamente posible argumentar en Derecho que existe un
claro margen jurdico que permitira la realizacin de una con-
sulta autonmica en supuestos, eso s, de acuerdo poltico. Por
ejemplo, el gobierno del Estado podra convocarla para todo el
territorio nacional, lo que llevara tambin a votar en Catalua y
poder analizar los resultados all logrados. Incluso, el gobierno
podra pactar y convocar una consulta slo en Catalua hacien-
do una interpretacin generosa del art. 92.1 CE. Tambin ha-
bra sido posible una ley orgnica como la que mandata el 92.3
CE que previera otro tipo de modalidades de referndum adi-
cionales a las constitucionales, que no por no mencionadas han
de estar necesariamente prohibidas e incluso dotar a las Co-
munidades Autnomas de ciertas competencias en esta materia.
Ahora bien, la rigidez constitucional con la que desde Espaa y
C
N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO

desde el Tribunal Constitucional se interpretan estas opciones,
de forma coherente con las caractersticas bsicas de nuestro
modelo constitucional que hemos comentado al principio de
esta reflexin, acaba por cegar las posibilidades de celebracin
de un referndum pactado con Espaa. Hay que resaltar, por
lo dems, los pocos apoyos que esta posibilidad recibe entre la
doctrina espaola no catalana, que prcticamente se circuns-
criben en esos das a las columnas que escribe Francisco Rubio
Llorente en el diario El Pas con pluma prudente2. Descontada
esa excepcin, la comunidad jurdica espaola sigue mostrn-
dose como bastante monoltica en esos momentos. Hay un gran
acuerdo no slo en considerar que el modelo constitucional
espaol es as de rgido si correctamente interpretado sino en
que, adems, bien est que as sea. Las manifestaciones en este
sentido son numerosas, y no tiene sentido listarlas aqu, pero
van desde grandes figuras de nuestro Derecho constitucional
(Jorge de Esteban, 2013; Solozbal, 2014) a administrativistas
que participaron activamente en la conformacin del desplie-
gue del Estado autonmico en la Transicin (Muoz Machado,
2012; Fernndez Rodrguez, 2013) como puede comprobarse
en la recopilacin de trabajos de profesores que formaron par-
te de la Comisin de Comunidades Autnomas que realiz la
Asociacin Espaola de Profesores de Derecho Administrativo3.
Slo desde Catalua aparecen voces que apuntan a la conve-
niencia de un entendimiento ms dctil y flexible de nuestro
marco constitucional que permita al gobierno pactar un refe-
rndum tal y como, de forma coetnea y nada traumtica, se
est haciendo en Escocia para decidir su permanencia o no en
2
Un referndum para Catalua y publicada el 8 de octubre de 2012 en
el diario El Pas (disponible en http://elpais.com/elpais/2012/10/03/opi-
nion/1349256731_659435.html, ltima consulta 28 de septiembre de 2016).
3
As, los trabajos Sobre la necesaria redefinicin del Estado Autonmico,
de Fernndez Rodrguez; Para el debate entre colegas sobre La reconstruccin
del Estado Autonmico, de Sosa Wagner; Sobre la reconstruccin del Esta-
do Autonmico, de De la Quadra Salcedo Fernndez del Castillo; o La re-
construccin del Estado Autonmico, de Cosculluela Montaner, compartan
todos ellos una orientacin muy similar. nicamente Muoz Machado, aun
asumiendo la rigidez del modelo constitucional, consideraba necesaria una
reforma del mismo en una lnea liberalizadora en Reforma Constitucional y
Catalua (todas las ponencias, de gran inters, se pueden consultar en http://
www.aepda.es/AEPDAPublicaciones-863-Actividades-Congresos-de-la-AEPDA-X-
CONGRESO-DE-LA-AEPDA-AVANCE-DE-PROGRAMA.aspx, ltima consulta
el 28 de septiembre de 2016).
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N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO
ANDRS BOIX PALOP
el Reino Unido, entre las que destaca la de Tornos Mas (2015a)
poniendo expresamente el ejemplo comparado como espejo en
que mirarnos (2015b). Se trata, con todo, de voces minoritarias
y que en ningn caso logran alterar la posicin del gobierno o
de las mayoras polticas espaolas.
Lo cual lleva al procs a una segunda fase de bsqueda de solu-
ciones jurdicas, que habrn de pasar necesariamente por la ce-
lebracin de una consulta, ahora s, y ante la imposibilidad de
hacerlo con el acuerdo de las instituciones estatales, no pactada
sino organizada autnomamente desde Catalua, dentro del
marco legal y estatutario, por medio de frmulas que no hayan
de contar con el asentimiento o colaboracin estatal. Resulta de
un enorme inters analizar la riqueza de soluciones jurdicas
que se barajan en esos momentos desde Catalua y comprobar
cmo las propias instituciones catalanas se embarcan en una ar-
dua tarea de desbroce jurdico en la que van siendo desechadas
no pocas de las alternativas que se contemplan, unas por im-
posibles jurdicamente, otras por no viables sin la colaboracin
del Estado (De Carreras Serra, 2014; Ridao, 2014).
Es necesario reiterar, en todo caso, y para concluir la reflexin
sobre las posibilidades de realizacin de una consulta pactada,
que el hecho de que sea posible jurdicamente una interpreta-
cin del art. 92 CE como la que finalmente se impone en Espa-
a no implica que sta, como es evidente, sea la nica posible
y vlida. Que se consolide es, ms all de una manifestacin
jurdica de ciertas posiciones, tambin una decisin poltica
que, extremando las rigideces del sistema, lo hace ms incapaz
de ofrecer soluciones a ciertos conflictos e incrementa las ten-
siones no resueltas. Con las consecuencias que inevitablemente
se seguirn.
4. Procs 2.0: la va a la consulta no pactada y su
conversin en proceso participativo ciudadano
Tras la constatacin de la imposibilidad de realizar una consul-
ta con forma de referndum pactada con el Estado, las fuerzas
polticas catalanas mayoritarias optan por tratar de iniciar una
consulta no refrendataria con base en las normas autonmicas
en la materia dictadas al amparo de las competencias asumi-
71
CATALUA Y LA RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
das por Catalua a partir de su nuevo Estatuto de autonoma
de 2006 que, en principio, permiten al gobierno cataln hacer
consultas siempre y cuando no sean referndums pero que,
como todo el Estatut, est sometido a la espada de Damocles
de la reinterpretacin por parte del Tribunal Constitucional se-
gn lo determinado por la STC 31/2010, por lo que slo sern
posibles si cumplen con la verificacin posterior por parte del
Tribunal Constitucional y, en este caso, con su interpretacin
del reparto competencial que se deduce de lo dispuesto en la
STC 103/2008 ya mencionada.
En definitiva, agotada la va de la poltica del compromiso por-
que el Estado entiende que, por ms manifestaciones polticas
que haya y ms mayoras ciudadanas claramente articuladas a
travs de sus representantes legtimos, nada hay que negociar
y menos todava se ha de dar la oportunidad de permitir a los
ciudadanos catalanes dentro del marco constitucional espaol
vigente, las instituciones catalanas tratan de resolver unilateral-
mente el problema jurdico de organizar una consulta no vincu-
lante en el marco del estrecho entendimiento del art. 92 CE que
se deduce de la doctrina constitucional sentada en la ya referida
STC 103/2008. La ley catalana 10/2014, aprobada con la pre-
tensin de vehicular la consulta, consciente de ello, introduce
diferencias respecto de lo que sera un referndum de los regu-
lados por la ley orgnica espaola, sobre todo en lo que se re-
fiere al cuerpo electoral al que se consulta mucho ms amplio
por incluir a mayores de 16 aos y a inmigrantes residentes y
en algunas cuestiones procedimentales, que trata de diferenciar
de una convocatoria electoral. Una diferenciacin que hizo que
el Consell de Garanties Estatutries de Catalunya, por ejemplo,
entendiera que la norma era constitucional, lo que permiti su
aprobacin y entrada en vigor en desarrollo de la previsin es-
tatutaria. De nuevo, con mayor o menor fortuna, asistimos a
un esfuerzo por parte de las instituciones catalanas de construir
una salida jurdica que habilite a los ciudadanos catalanes para
poder expresar su opinin sobre una cuestin polticamente re-
levante. Sin embargo, una vez ms, el marco jurdico estatal ser
interpretado de una manera particularmente rgida para cegar
cualquier posibilidad de actuacin en esta direccin.
72
En efecto, la ya varias veces citada STC 103/2008 sobre el Plan
Ibarretxe parece afirmar que es directamente inconstitucional
el mero hecho de plantear cualquier pregunta que afecte al or-
den constitucional vigente y a sus elementos ms fundamen-
tales, tales como la unidad de la nacin espaola, pues a su
juicio esos temas slo pueden preguntarse a la ciudadana en el
marco de un proceso de reforma constitucional del art. 168 CE.
De nuevo nos topamos con el clsico ejercicio de hiperrigidez
interpretativa tanto ms llamativo cuanto nuestra Constitucin,
como siempre ha sido sostenido, no consagra un modelo de
democracia militante que prohibira preguntar ciertas cosas
o debatir sobre ciertas cuestiones sino que, antes al contrario,
ampara la libre discusin de cualquier alternativa a su articula-
do. Por lo dems, es perfectamente posible aspirar simplemen-
te a saber qu piensan los catalanes sobre la independencia de
Catalua sin hacerlo cuestionando la unidad de la nacin espa-
ola de forma frontal. Por ello el decreto de convocatoria de la
consulta, inteligentemente, hizo hincapi en su funcin consul-
tiva, lo que le permita vincular de alguna manera la pregunta
en cuestin, y el hecho de conocer la opinin de los catalanes
sobre este tema, al ejercicio de competencias absolutamente
constitucionales y ordinarias de Catalua que el Tribunal Cons-
titucional no tiene por qu entender y de hecho sera raro que
interpretara como un atentado al orden constitucional pues
estn expresamente previstas en el texto constitucional tales
como, por ejemplo, la capacidad de las instituciones catalanas
de plantear una reforma constitucional propuesta de reforma
sobre, por ejemplo, formas de obtener la independencia, para
la que puede tener todo el sentido del mundo preguntar pre-
viamente a la poblacin catalana sobre si existe o no ese deseo
de fondo-.
A pesar de las cautelas del parlamento y gobierno catalanes,
que retrasaron al mximo la aprobacin de la ley y del decreto
de convocatoria para dificultar la reaccin estatal, sta fue in-
mediata, con la presentacin por parte del gobierno de Espa-
a de sendos recursos de inconstitucionalidad, tanto contra la
ley catalana 10/2014 por invasin de la competencia estatal en
materia de referndums contenida en el art. 92 CE a la luz de
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N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO

la interpretacin realizada por la STC 103/2008 como contra
el decreto de convocatoria. Estas medidas, de suyo, lograron
el efecto automtico de suspender su aplicacin. Con estas ac-
tuaciones, y al menos mientras no se levantara la suspensin,
quedaba bloqueada cualquier posibilidad de desarrollar vli-
damente, dentro del marco jurdico constitucional espaol, un
proceso de consulta no pactado. Y quedaba con ello tambin
cegada, de nuevo, una va de aspirar al menos a dar una cierta
salida al conflicto poltico de fondo que, como es obvio, no
estaba precisamente llamado a desaparecer por s mismo sim-
plemente porque el Derecho lo ignorara o le cegara todas las
posibles salidas dentro del orden constitucional.
Probablemente por ello el gobierno cataln, aun acatando for-
malmente la suspensin, sigui adelante con un proceso parti-
cipativo diferenciado de la consulta originalmente prevista, b-
sicamente alegando que la votacin que efectivamente se pro-
dujo a la postre el 9 de noviembre de 2014 ya no era convocada
por el gobierno cataln ni una accin de la que respondiera Ad-
ministracin pblica alguna. En principio, y as fue a la postre,
seran unos voluntarios quienes culminaran la organizacin,
por mucho que se les permitiera aprovechar lo ya realizado por
la Administracin pblica hasta la fecha. La responsabilidad
de la Administracin se limitaba a la que pudiera deducirse de
tolerar el empleo de medios pblicos para que estos voluntarios
llevaran a cabo la consulta, adems de su evidente voluntad
de incentivar polticamente la participacin. Pero desde el mo-
mento de la suspensin decretada por el Tribunal Constitucio-
nal todo ello se hace sin comprometer ms fondos pblicos de
los ya destinados a la consulta cuando an era posible hacerlo
por no estar an suspendida la convocatoria y sin realizar ac-
tuacin administrativa formal alguna adicional de apoyo. Ms
all de la discusin jurdica sobre la legalidad o no de esta ac-
tuacin, todava abierta como ya se ha comentado al principio
de este trabajo, hay incluso procesos penales incoados contra el
entonces President de la Generalitat de Catalunya y dos miem-
bros de su gobierno por haber ignorado la suspensin decre-
tada por el Tribunal constitucional-, el leit-motiv jurdico que
nos deja todo este proceso de bsqueda de responsabilidades
penales es, de nuevo, esa conocida meloda de la extraordinaria
rigidez con la que el Estado espaol reacciona ante cualquier
planteamiento de revisin del statu quo y ante la posibilidad
de preguntar sobre el mismo a la ciudadana. Incluso ante una
consulta sin ninguna validez legal, organizada por voluntarios,
con la Generalitat de Catalunya desvinculada, la reaccin de las
instituciones del Estado es de una enorme virulencia jurdica,
aparentemente desproporcionada a la vista de la inexistencia de
peligros ciertos para la convivencia asociados a que haya ciu-
dadanos que se expresen sobre una cuestin poltica pacfica-
mente aunque lo hagan por medio de papeletas depositadas
en urnas de cartn.
Realizada finalmente la consulta con ms de 2.000.000 de vo-
tantes y unos resultados abrumadoramente mayoritarios a favor
del s a la independencia de Catalua entre los participantes
en el procs participatiu, la lectura de la misma en trminos
polticos fue ambivalente. Por un lado, la prohibicin del Tri-
bunal Constitucional tras la impugnacin estatal, demostrando
una vez ms la rigidez del marco constitucional espaol en es-
tas materias, quit toda apariencia de oficialidad a la consulta,
de manera que desincentivaba la participacin y eliminaba a
C
N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO
ANDRS BOIX PALOP
priori gran parte del peso legitimador que pudiera tener, lo que
priv de dramatismo a la consulta -y, sin duda, de participa-
cin-. Por otro, los resultados, con casi 2.000.000 de votos a
favor de la independencia de Catalua en una poblacin con
un cuerpo electoral de 5.000.000 de electores, suponan un
indudable espaldarazo cuantitativo a la independencia o, ms
genricamente, a la continuacin del procs de desconnexi. La
realizacin de esta consulta bajo forma de procs participatiu
marca tambin el final de la fase en que desde las instituciones
catalanas se aspira a lograr un referndum que permita saber
lo que piensa la ciudadana catalana y, en su caso, legitimar
la independencia de Catalua o, alternativamente, alguna otra
modalidad de encaje federal o confederal dentro de los cauces
permitidos por la Constitucin de 1978. En la medida en que
la misma no es posible con acuerdo del Estado, ni tampoco por
vas jurdicas sin acuerdo del mismo, y llegado al lmite mxi-
mo que el sistema permite con el procs participatiu no oficial,
queda slo la alternativa de la desobediencia directa o bien la
bsqueda de algn otro procedimiento poltico de visualizar
el apoyo de la ciudadana a la independencia equivalente a la
consulta. La decisin del entonces President de la Generali-
tat, Artur Mas, con el aval poltico de la notable cantidad de
votantes ya se haba expresado el 9 de noviembre de 2014 a
favor de la independencia, se traduce en una nueva convocato-
ria electoral que tuvo lugar en septiembre de 2015, convertida
en una contienda poltica donde los partidos en liza habran de
posicionarse explcitamente respecto de la independencia. Las
llamadas elecciones plebiscitarias, que estaran destinadas a
comprobar la existencia o no de una mayora independentis-
ta suficientemente clara y slida -con la desventaja de que en
unas elecciones no se vota slo en torno a este elemento, lo que
impide considerar el resultado necesariamente fiable dado que,
adems, no todos los partidos se posicionan de forma clara al
respecto-, se celebraron el 27 de septiembre de 2015 abriendo
al tercera fase del procs, en la que todava estamos en estos
momentos.
5. Procs 3.0: Elecciones plebiscitarias y estado
actual de la hoja de ruta para la desconexin
Los resultados de las elecciones del 27 de septiembre de 2015
dieron una mayora a las fuerzas abiertamente independentistas
de un 48% de los votos -40% la coalicin de la otrora hege-
mnica CDC con ERC e independientes; 8% del partido inde-
pendentista y anticapitalista CUP- mientras que las opciones
abiertamente contrarias a la independencia llegaron a un 38%
de los votos (Cs, PSC y PP) y las fuerzas que no se posicionaban
explcitamente o que plantean la necesidad de un referndum
pero sin dejar claro an qu posicin tienen respecto a cmo
habra de responderse al mismo, por mucho que tendencial-
mente parecan ms bien ubicadas en el no (Uni, Podemos y
aliados), sumaban un 13%. Ms all de los equilibrios polticos,
muy complejos, que se han derivado de esta aritmtica y de la
tormentosa eleccin de un nuevo President de la Generalitat de
Catalunya en la persona de Carles Puigdemont tras un pacto
entre las formaciones independentistas, que tienen una mayo-
ra absoluta slida de escaos en la cmara, resulta interesante
tratar de entender en qu trminos jurdicos se plantea esta ter-
cera fase del procs, que sus actores han fijado en una hoja de
ruta que debiera permitir la paulatina creacin de estructuras
de Estado que en el plazo de 18 meses posibilitaran la crea-
73
CATALUA Y LA RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
cin de un Estado independiente, una Repblica catalana que
se separara del resto de Espaa. De hecho, la primera decisin
del nuevo parlamento cataln de la legislatura fue la aprobacin
de la referida Resolucin 1/XI del Parlamento de Catalua que
de manera ms simblica que real proclamaba este objetivo ya
suspendida y anulada por el Tribunal Constitucional. Asimis-
mo, y a diferencia de lo que ha ocurrido respecto de los diputa-
dos catalanes que la votaron, que gozan de fuero parlamentario
e inmunidad por sus opiniones y votos en sede parlamentaria,
la Fiscala del Estado ha iniciado acciones contra algunos alcal-
des y concejales que han sometido a votacin los contenidos de
esa misma resolucin en sus municipios, actuaciones en estos
momentos en estudio en la Audiencia Nacional. Esta reaccin
institucional por parte del Reino de Espaa, de nuevo, da una
idea muy clara de hasta qu punto la rigidez, acompaada de
enfticas afirmaciones desde el gobierno del Estado y las fuerzas
polticas estatales en el sentido de que no van a autorizar nin-
guna quiebra de la legalidad, es la nica respuesta aparente-
mente posible en el actual marco constitucional ante cualquier
reclamacin de cambio del orden constitucional o del reparto
del poder territorial expresada reiteradamente por la poblacin.
Afirmaciones que, como se ha comprobado, pueden ir incluso
acompaadas de la apertura de procesos penales contra algu-
nos de aquellos que se manifiesten polticamente desde cargos
institucionales por el mero hecho de expresarse la voluntad po-
ltica de estar a favor del proceso de desconexin.
De momento, y en el da en que se escriben estas lneas, las
nuevas autoridades catalanas no han desarrollado actividad al-
guna abiertamente contraria ni a la Constitucin, ni al resto del
ordenamiento jurdico, aunque el pacto de gobierno suscrito
entre las formaciones independentistas y la Resolucin 263/
XI aprobada por el Parlament de Catalunya s anticipan la vo-
luntad de crear las ya citadas estructuras de estado. Adems,
a finales de septiembre de 2016, el president de la Generalitat
Carles Puigdemont ha anunciado que, tras la culminacin de
los preparativos de las mencionadas estructuras, prevista para
el verano de 2017, se celebrar un referndum sobre la inde-
pendencia de Catalua, que en principio tiene la intencin, de
nuevo, de tratar de acordar con el Estado, pero que, de acuerdo
con lo anunciado, el Consell tiene la intencin de llevar a cabo
74
incluso en ausencia del mismo. Como es evidente, si llegado
el momento se produce algn avance en trminos unilaterales,
ya sea en forma de realizacin de un referndum no acordado
como incluso a partir de una posible declaracin unilateral de
independencia, es obvio que esta quiebra finalmente se pro-
ducira, con consecuencias imprevisibles. Vale la pena sea-
lar, por lo dems, que esta situacin, fruto de la imposibilidad
de transitar otras vas dentro del marco constitucional por la
inexistencia de stas o, ms bien, por la inexistencia de stas
como consecuencia de la rgida interpretacin del mismo, a
partir del momento en que conduzca a acciones unilaterales es
potencialmente incontrolable. Una vez producida una quiebra,
por ejemplo, los incentivos para llevar a cabo ms son grandes,
dado que una vez situados al margen de la legalidad estable-
cida, los rditos derivados de multiplicar las quiebras pueden
ser muchos. Pinsese, a estos efectos, en algo tan sencillo como
las posibles diferencias del rgimen jurdico de un referndum
acordado con el Estado, o realizado dentro del marco consti-
tucional interpretado con la suficiente flexibilidad, y de otro
unilateralmente organizado. En este ltimo caso, y cruzado el
Rubicn de la desconexin, es fcilmente asumible que las
reglas, procedimientos, determinacin del censo y cualesquiera
otras cuestiones que puedan imaginarse tenderan a ser defini-
dos sin tener ya en cuenta la legalidad espaola.
En el momento en que se produzcan acciones efectivas desti-
nadas a actuar en esta lnea estando las normas que le daran
cobertura suspendidas o, en su caso, anuladas, asistiremos, sin
duda, a nuevos episodios de rigidez y confrontacin que no tie-
nen una solucin sencilla exclusivamente en Derecho. Bsica-
mente, y pudiendo excluir por el momento que el independen-
tismo desaparezca polticamente en Catalua, las dos hiptesis
de futuro alternativas ms fcilmente concebibles pasan por que
comencemos a entrar en un ciclo de confrontacin con autori-
dades catalanas incumpliendo una legalidad, la espaola, que
ellos entienden que les vincula slo en la interpretacin propia
que realice el Parlament de Catalunya. Los riesgos inherentes a
una espiral de este tipo, as como sus inciertas consecuencias,
slo podran conjurarse, a da de hoy, con una reforma de la
Constitucin espaola de 1978. Esta reforma, a nuestro juicio,
es absolutamente imprescindible si Espaa no quiere asistir a
C
N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO

ese incremento de las tensiones que slo puede conducir a me-
dio y largo plazo a una desconexin total y definitiva, esto es,
a una independencia de facto de Catalua. Y no es superfluo re-
cordar que, en este contexto, como ha recordado recientemente
Mangas Martn (2014) no hemos de confiar en que el Derecho
internacional acuda al rescate del Estado espaol si Catalua
lograra, en la prctica, un efectivo control de su territorio y la
obediencia de la poblacin. La cuestin pasara a jugarse, senci-
llamente, en un terreno de juego diferente al jurdico.
El problema es que, en estos momentos, sin esa reforma consti-
tucional o sin un cambio radical en la interpretacin del texto
constitucional que hemos venido relatando no slo es que sea
imposible poner en marcha las estructuras de Estado que se
requieren para la independencia de forma legal, como tampoco
es posible en Derecho realizar una consulta constitucional en
Catalua; es que tambin resultara imposible cualquier mo-
vimiento para tratar de ofrecer una solucin alternativa a los
ciudadanos catalanes insatisfechos con el marco actual: desde
la realizacin de un referndum hasta la simple posibilidad de
recuperar los contenidos del Estatuto de 2006 si es que algo
as es a da de hoy an una solucin polticamente viable y ya bles y una reforma constitucional, como es obvio, ir en una
no digamos la exploracin de las alternativas que un verdadero
federalismo podra ofrecer en Espaa la mil y una veces esbo-
zada reforma federal en nuestro pas no parece nunca arrancar
del todo con contenidos mnimamente consistentes a pesar de
propuestas reiteradas y trabajadas de quienes como Aja Fer-
nndez (2014) llevan muchos aos proponindolas. Quizs
convenga, en este estadio de cosas, comenzar a asumir que
una hipottica ruptura de Espaa, sea este resultado dramtico
o no, cuestin indiferente a nuestros efectos, caso de que se
produzca, es ms probable que tenga que ver con las conse-
cuencias inevitables de esta interpretacin rgida que no deja
otro alternativa que la bsqueda de una separacin traumtica
y definitiva por la va de los hechos consumados.
V. RIGIDEZ CONSTITUCIONAL Y POSIBLES
SOLUCIONES, A PARTIR DEL CONTEXTO
CONSTITUCIONAL ESPAOL ACTUAL,
AL ENCAJE CATALN
Parece claro, en definitiva, como acabamos de referir, que cual-
quier solucin respecto de la cuestin catalana en clave no
independentista y, ms en general, respecto del papel de las
Comunidades Autnomas en la gobernacin de la cosa pblica
o respecto de cmo repartir territorialmente el poder requiere
a da de hoy, una vez demostrada una y otra vez la falta de fle-
xibilidad y ductilidad de nuestro texto constitucional o, ms
bien, de las interpretaciones dominantes sobre el mismo, de
una reforma constitucional. Es ms, podra decirse que esa ri-
gidez interpretativa aboca necesariamente a la independencia
de Catalua como nica salida posible del actual impasse caso
de que no se produzcan reformas. Es una conclusin que, por
ejemplo, ha desarrollado extensamente Muoz Machado en su
Catalua y las dems Espaas (2014). Y aunque este texto viene
defendiendo que no es la nica salida, dado que una flexibili-
zacin del entendimiento de ciertos preceptos constitucionales
actualmente vigentes perfectamente posible en Derecho per-
mitira indagar salidas alternativas quizs con menos esfuerzo,
es obvio que, dada la actual situacin, con todas esas vas ce-
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N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO
ANDRS BOIX PALOP
rradas, como la evolucin relatada se ha encargado de demos-
trar, parece cierto que la mencionada reforma constitucional
se antoja como el nico mecanismo desatascador a corto plazo
que resultara plausible y admisible al grueso de la comunidad
jurdica espaola y a sus rgano de control de la constitucio-
nalidad.
Cuestin distinta, y no jurdica sino poltica, es si es realista
pensar que algo as sea posible a corto o medio plazo. No tanto
por la dificultad intrnseca de toda reforma constitucional sin
duda, lograr evolucionar la interpretacin de un texto constitu-
cional es menos trabajoso sino porque, adems, si se lograra
llevar a trmino una reforma en Espaa, est lejos de ser evi-
dente en qu sentido producira. Porque una reforma tanto po-
dra ir en la direccin de flexibilizar algunas de las normas que
se entiende que vedan la posibilidad de realizar un referndum
del mismo modo que se han realizado, por ejemplo, en Escocia
o hace aos en Quebec; como en la de realizar una suerte de
federalizacin light homognea o en el establecimiento de un
rgimen asimtrico o, incluso, de un blindaje y recentralizacin
ms potente. Todas estas alternativas son perfectamente posi-
u otra direccin, sencillamente, dependiendo del rgimen de
mayoras en el conjunto de Espaa y de cmo stas quieran ar-
ticular un nuevo pacto de convivencia. Cuestin bien diferente
y en el fondo opinativa es que, a mi juicio, resulte bastante
obvio en qu direccin debiera avanzarse: toda profundizacin
en las rigideces y medidas recentralizadoras no puede sino in-
crementar las tensiones ya existentes en Catalua y agravar la
situacin. Una evaluacin de la que ya parece que empieza a ser
consciente parte de la sociedad espaola, donde se abren cada
vez paso, una dcada despus, posiciones que si hubieran sido
ms frecuentes en 2006 habran permitido muy probablemente
la consolidacin de un Estatut de Catalunya que, visto retros-
pectivamente, es probablemente prudente en comparacin con
lo que a da de hoy exige como mnimo una gran parte de la
sociedad catalana (Cagiao Conde, 2015).
Sin embargo, conviene tener en cuenta que el hecho de que se
requiera que la mayora para el cambio constitucional lo sea
en el conjunto de Espaa, por un lado; y por otro, que el rgi-
men jurdico-constitucional de la reforma en la Constitucin
de 1978 sea tan complejo, apuntan ms bien en la lnea de un
determinado tipo de reforma que puede quedar muy lejos de
estas expectativas, lo que aadira, una vez ms, rigidez al siste-
ma y dejara como nica alternativa la ruptura.
1. Diversidad de posturas y dificultad de bsqueda
de puntos de encuentro
Como puede comprobarse en el mapa realizado por Sergi Cas-
ta a partir de la ltima gran encuesta en la materia, realizada
por el Centro de Investigaciones Sociolgicas -la encuesta pre-
electoral del CIS de noviembre de 2015, con casi 17.500 entre-
vistas en toda Espaa, por lo dems coincidente en sus resulta-
dos en este punto con la prctica totalidad de los estudios rea-
lizados sobre el particular en los ltimos aos-, las diferencias
entre las percepciones dominantes sobre estas cuestiones en las
distintas regiones y territorios de Espaa son de cierto calado.
Estas diferencias hacen que sea probablemente muy difcil en-
contrar, a la vez, una solucin poltica viable homogneamente
75
CATALUA Y LA RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
admisible en toda Espaa pero que, adems, tampoco haya vi-
sos de que pueda triunfar fcilmente una alternativa basada en
flexibilizar las exigencias de homogenizacin y permitir cierta
asimetra, aunque sea voluntaria.
Como puede verse, la demanda de mayor descentralizacin e
incluso de permitir la independencia de aquellas partes del Rei-
no de Espaa que la demandaren mayoritariamente es amplia-
mente hegemnica en Catalua y el Pas Vasco: en ambos casos
ms de un 60% de los ciudadanos se expresan en este sentido.
A continuacin hay una Espaa en la que esa demanda est
entre un 20 y un 40% de la poblacin y que, curiosamente, se
corresponde con regiones con una fuerte identidad lingstica
cercana a la catalana o vasca (Baleares, Pas Valenciano; Nava-
rra) y con la periferia insular (Baleares, Canarias), compren-
diendo adems esta geografa a los dos territorios que vieron
abortado en 1981 su proceso de trnsito a la autonoma por va
de referndum (Pas Valenciano, Canarias). En el resto de Espa-
a, estas posiciones son muy minoritarias, con las excepciones
de Galicia y, paradjicamente, Madrid (17% de la poblacin en
ambos casos). Con todo, y en relacin al dato de Madrid, hay
que sealar que estas posiciones son tambin ms frecuentes
en el mbito urbano y ms progresista, del mismo modo que
se detecta un incremento en las ltimas encuestas en la can-
tidad de espaoles que estn a favor de la celebracin de un
referndum en Catalua, con cifras que comienzan a acercarse
al 40% y que ya empiezan a ser mayoritarias entre la poblacin
ms joven, ms urbana y con un posicionamiento ideolgico
ms a la izquierda. Aunque la distribucin de estos porcentajes
tambin vara mucho regionalmente, quizs hay una posibi-
lidad de dulcificacin de las soluciones gracias a esas nuevas
generaciones de votantes, como demuestra, por ejemplo, el in-
equvoco compromiso con la celebracin del referndum de
muchas de las nuevas fuerzas polticas que han irrumpido en
el parlamento espaol tanto en las elecciones legislativas de di-
ciembre de 2015 como de junio de 2016 -Podemos, las mareas
gallegas, la formacin de confluencia catalana En Com Podem
o la confluencia valenciana nucleada en torno a Comproms-.
Si bien este nuevo panorama poltico podra permitir albergar
esperanzas sobre la orientacin de esa futura reforma consti-
tucional, el panorama es ms sombro si miramos a las reglas
que van a ordenar ese proceso. Parece casi inevitable que las
mismas acaben por condicionar el proceso en la lnea de pro-
mover o facilitar un tipo de reforma muy concreta: una ms
bien conservadora y deudora de ese entendimiento rgido del
que venimos hablando.
76
2. Rigidez constitucional e incentivos para la ruptura
y la independencia
La ltima de las rigideces de nuestro sistema legada por la Tran-
sicin es la referida al propio proceso de reforma constitucional
que, aunque no sea quizs excesiva, s ha dificultado hasta la
fecha la adaptacin del texto constitucional a las nuevas nece-
sidades, con los riesgos que comporta toda falta de flexibilidad
al incentivar, a la hora de la verdad, la superacin del marco
constitucional (Muoz Machado, 2016). En un entorno en que
est sobre la mesa la necesidad de operar cambios profundos
en nuestro ordenamiento jurdico, de forma ya ineludible, para
afrontar muchos problemas acuciantes y, entre ellos, dar una
respuesta al proceso de desconexin cataln, los condicio-
nantes que genera esta arquitectura constitucional, introducida
en 1978 con la explcita intencin de promover una notable
estabilidad al sistema y de blindar muy particularmente algu-
nas instituciones particularmente, el modelo de Jefatura del
Estado-, van a acabar por cobrar gran relevancia.
El artculo 167 de la Constitucin de 1978 exige, como es sabi-
do, una mayora de 3/5 de los diputados y mayora absoluta en
el Senado, como mnimo, para poder reformar el texto consti-
tucional en partes como el Ttulo VIII, referido a la distribucin
territorial del poder entre el Estado y las Comunidades Autno-
mas. Lo cual significa que con 2/5 (117 diputados) o mayora
absoluta en el Senado es posible bloquear cualquier intento de
reforma. Se trata de una norma quizs no especialmente rgida,
a diferencia de lo que ocurre con el rgimen agravado del art.
168 CE, pero que combinada con los perversos efectos del siste-
ma electoral espaol, que prima a las regiones menos pobladas
de Espaa y ms rurales, particularmente en el Senado, dota
de una gran capacidad de bloqueo a los partidos polticos que
representan las sensibilidades ms extendidas en esas zonas del
pas. En nuestro caso, y en estos momentos, como por lo dems
ha sido siempre el caso, es el Partido Popular el ms beneficia-
do. En la medida en que el PP es el partido poltico que est
ms en la lnea, al igual que los ciudadanos de esas partes de
Espaa, de impulsar reformas de cariz ms bien recentralizador
y que, por ello, es mucho ms reacio a una apertura y flexibili-
zacin de muchas de las normas constitucionales que venimos
criticando por rgidas, parece difcil que la combinacin de la
arquitectura institucional de nuestro sistema de reforma, com-
binada con la sociologa poltica del pas, vayan a facilitar los
intentos de flexibilizacin. Si adems considerramos que, a fin
de alterar ciertas reglas constitucionales en esta materia, podra
C
N 65 EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO

incluso entenderse imprescindible modificar tambin los arts.
1.2 o 2 CE donde se encuentran las declaraciones retricas
sobre la soberana nacional entendida como nica-, que estn,
como es sabido, en el Ttulo Preliminar y por ello requieren
de reforma agravada, la capacidad de bloqueo sera en tal caso
prcticamente imposible de superar.
Hay que asumir, pues, a la hora de integrar la efectiva posibili-
dad de una reforma constitucional en el sentido defendido, por
ejemplo, por los trabajos de Tornos, Aja o Muoz Machado ya
mencionados, que sta slo es posible, al menos a corto plazo,
si cuenta con el concurso del Partido Popular y, ms genri-
camente, de los votantes de ciertas zonas de Espaa donde,
como hemos visto, los porcentajes de apoyo a mayores com-
petencias para las Comunidades Autnomas o para hipotticos
referndums de independencia son, al menos por el momento,
extraordinariamente bajos. Combinando ambos factores, pare-
ce complicado que se pueda articular una mayora de reforma
constitucional que aporte la necesaria flexibilidad que venimos
reclamando en este trabajo y que aspire a resolver algunos de
los muchos y muy graves problemas que tiene Espaa.
Las situaciones de bloqueo como la descrita, y ms cuando se
combinan con la existencia de unas preferencias territorialmen-
te tan diversas, son necesariamente de difcil composicin, pero
lo son ms todava cuando la capacidad de bloqueo, como en
el caso del modelo espaol, est asimtricamente distribuida.
Adicionalmente, si esa capacidad de bloqueo la tiene reconoci-
da quien menos insatisfecho est con el actual modelo, como es
tambin el caso en Espaa, las normas de reforma constitucio-
nal, que han de cumplir la funcin de ser una suerte de vlvula
de seguridad del sistema, dejan de funcionar bien. Por razones
semejantes, constatada la enorme dificultad de lograr un cam-
bio constitucional ambicioso aun contando con mayoras socia-
les amplias en favor del mismo, las demandas de ruptura cons-
titucional e iniciacin de un proceso constituyente empiezan a
ser cada vez ms comunes en Espaa. Es lo que ocurre cuando
los procedimientos de reforma, en lugar de permitir adecuar
las Constituciones y las normas jurdicas a las nuevas necesi-
dades sociales y a las aspiraciones de los ciudadanos, bloquean
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cambio, la aparicin de procesos de ruptura. El equivalente del
fenmeno en el plano territorial cuando hay desajustes en-
tre las preferencias que las mayoras de ciertos territorios se
ven incapaces de vehicular por medio de reformas es, si estas
demandas son lo suficientemente potentes, la bsqueda de la
independencia.
Estructuralmente, el Reino de Espaa se encuentra hoy en una
situacin en la que su modelo de distribucin del poder, some-
tido a una enorme presin por parte de la poblacin de ciertas
zonas del Estado, que parecen conformar ya la mayora de la
ciudadana al menos en Catalua, no tiene visos de ser modi-
ficado fcilmente en esa direccin gracias a la asimetra de las
preferencias y la desproporcionada capacidad de bloqueo de
otras zonas del pas. No parece, pues, fcil lograr una solucin
que estabilice satisfactoriamente la situacin a medio plazo
-ms all de medidas coyunturales o cambios a corto plazo que
puedan alejar el riesgo slo por un tiempo limitado- y, en au-
sencia de esas necesarias reformas, el proceso de desconexin
cataln est llamado a continuar. Paradjicamente, ser as en
gran parte gracias a la rigidez de la interpretacin dominante
en nuestra doctrina y al nulo intento por ofrecer soluciones de
composicin de los intereses en conflicto dentro del actual mar-
co constitucional. La combinacin de una interpretacin que
rechaza todas las soluciones planteadas para ello, de la reforma
estatutaria (2006-2010) a la realizacin de un referndum acor-
dado (2012-2013) o al desarrollo de un proceso participativo
consultivo (2014) con la extrema dificultad en la prctica de
lograr la flexibilizacin introduciendo cambios constitucionales
en la lnea necesaria para minimizar el conflicto es una bomba
de relojera poltica que permite augurar un incremento de la
tensin, al no ser capaz el Derecho pblico de cumplir satis-
factoriamente con su funcin de facilitar la resolucin de este
tipo conflictos. Ante un previsible choque, con placas tectni-
cas que se desplazan lenta pero inexorablemente en direcciones
opuestas, la funcin de estas reglas o de una reforma constitu-
cional, inteligentemente empleadas, debiera ser permitir liberar
presiones y no contribuir a acumularlas. No da la sensacin de
que lo estemos haciendo demasiado bien en Espaa. v
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Ridao Martn, Joan (2014), La consulta y el problema cataln, en El Cronista
del Estado Social y Democrtico de Derecho, n 42, pp. 66-77.
Solozbal, Juan Jos (2014) La ofensiva soberanista catalana ante el Tribunal
Constitucional, en El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho,
n 42, pp. 36-43.
Tornos Mas, Joaqun (2015a), El problema cataln: una solucin razonable,
en El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, n 42, pp.44-53
Tornos Mas, Joaqun (2015b), De Escocia a Catalua. Referndum y reforma
constitucional, Iustel.
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 HISTORIA DE LAS GRANDES LEYES
HISTORIA LEGAL DE LA JUSTICIA EN ESPAA
(1810-1978)
MARTA LORENTE SARIENA
FERNANDO MARTNEZ PREZ
MARA JULIA SOLLA SASTRE

ISBN: 978-84-9890-176-4
(2012) 712 pginas. 76,00 euros (con IVA)

Esta obra contiene una historia de la dimensin normativa de ese complejo proceso de reforma de los
tribunales y diseo de la magistratura operada entre 1810 y 1978, fecha en la que la vigente Constitucin
convirti en histricas muchas de las disposiciones destinadas a levantar un nuevo aparato de justicia.
El lector encontrar en sus pginas no slo una seleccin, ordenacin y transcripcin de las normas ms
significativas, sino tambin una gua destinada a orientar la lectura de un complejo legado textual cuyo
conocimiento resulta imprescindible para la documentacin de nuestro ms reciente pasado judicial.

HISTORIA DE LA
LEGISLACIN DE
RGIMEN LOCAL
ENRIQUE ORDUA
REBOLLO
Estudio Preliminar y seleccin
de textos
LUIS COSCULLUELA
MONTANER
Estudio Preliminar
del Siglo XX
ISBN: 978-84-96717-94-7
(2008) 1.696 pginas. 155,00 euros (con IVA)
A lo largo de la obra se pueden comprobar las vicisitudes del
Rgimen local espaol, la frustracin de la autonoma local, el
intervencionismo gubernativo, la lucha por la democratizacin de
sus estructuras, la polmica centralizacin versus descentralizacin,
la presencia del caciquismo, la endmica carencia de recursos
y un largo cmulo de factores polticos, sociales, econmicos y
culturales que condicionaron el desarrollo de las instituciones
locales durante ms de dos siglos.
HISTORIA DE
LA LEGISLACIN
URBANSTICA
MARTA LORA-TAMAYO
VALLV
ISBN: 978-84-96717-04-6
(2007) 720 pginas.
75,00 euros (con IVA)
La presente obra recoge la Historia
de la Legislacin Urbanstica
precedida de un Estudio sobre la evolucin histrica de nuestro
sistema urbanstico, que hace un recorrido de nuestras leyes
urbansticas desde la segunda mitad del siglo XIX hasta nuestros
das. Al valor documental que, por si misma, tiene la recopilacin
legislativa, se aade la publicacin de los debates parlamentarios
que han precedido a la aprobacin de cada una de las leyes que se
incorporan.

HISTORIA LEGAL LOS ESTATUTOS

DE LA JURISDICCIN DE AUTONOMA
CONTENCIOSO- DE CATALUA
ADMINISTRATIVA
(1845-1998) JOAQUN TORNOS MAS
ISBN: 978-84-96717-23-7
JUAN RAMN FERNNDEZ (2007) 848 pginas.
TORRES 95,00 euros (con IVA).

ISBN: 978-84-96717-17-6 Catalua, a lo largo de su historia,

(2007) 928 pginas.
92,00 euros (con IVA)
Esta obra ofrece una indita y novedosa visin integral de la
evolucin histrica del contencioso-administrativo, desde su
arranque en 1845 hasta nuestros das, ahondando en los entresijos
de sus principales normas que integran sus hitos ms destacados
(1845, 1868, 1888 y 1956), y de sus autores e impulsores, as como
de sus motivaciones reales y su alcance prctico.
ha contado con tres Estatutos de
Autonoma, el de 15 de septiembre de
1932, el de 18 de diciembre de 1979 y el
de 19 de julio de 2006. La presente obra
ofrece al lector los principales textos relativos a la elaboracin de estos
tres Estatutos, as como una exhaustiva recopilacin en CD de todos los
documentos relativos al proceso de redaccin y aprobacin del Estatuto
de 2006.

Para ms informacin www.iustel.com

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