Origen del Pensamiento Administrativo Público

El pensamiento administrativo público no se configura de manera espontánea, surge en el seno

de las civilizaciones más antiguas, que sienta las bases de la conformación de la administración
pública actual. Dichas civilizaciones pueden servirnos como antecedentes históricos y de
ejemplos sobre cómo éstas, con diferentes maneras de gobernar, establecieron sus respectivas
formas de administrar; cuestión que configura las primeras manifestaciones de la
administración pública, frente a los Estados modernos, con organizaciones muy complejas. A
continuación se describirá brevemente algunos casos que sirven de referencia, con la intención
de dejar claro que en la antigüedad existieron formas administrativas públicas, de acuerdo con
el desarrollo de los pueblos, que quedaron escritas y otras transmitidas por medio oral, las
cuales emergieron por los estudios arqueológicos, antropológicos, sociológicos o por otras
ciencias.
En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) época en que aparece el Arthasastra
(escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hindú Kautilya, el cual consiste en un resumen
enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI al IV a.C. que en palabras de su autor
“este Arthasastra, ciencia de la política, ha sido elaborado como compendio de todos aquellos
Arthasastras que, como guías de los reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por
antiguos maestros”[1][1]. Esta obra ha sido considerada como el primer texto escrito sobre
administración, además que su enfoque es muy similar al moderno, en el sentido de ver la
administración como una disciplina aplicada a los problemas gubernamentales.
En el medio oriente, los Árabes durante varios siglos d.C produjeron textos sobre los problemas
de la administración en las diferentes formas de gobierno. Dentro de los más sobresalientes se
menciona Espejos de Príncipes que pretende una enseñanza politico-administrativa para el
soberano y sus altos funcionarios. Otr4o famoso texto es Introducción a la Historia Universal,
Ibn Jaldúm, en el siglo XIV, donde desarrolla aspectos relacionados con la transformación de la
administración durante los cambios de los imperios islámicos frente a las dos formas de
regímenes políticos: el Califato y el Sultanato.
En la China se escribe el libro de los Exámenes que trata sobre la formación de una de las
burocracias más grande de la antigüedad; además de los cinco King que establece las normas
de comportamiento de las diferentes capas sociales.
El imperio de los Sumerios, el rey era considerado el “vicario” o representante de los dioses; La
voluntad del monarca era la Ley; él era el jefe político y militar, pero como la Mesopotamia no
facilitaba la unidad, el régimen predominante fue la descentralización política y administrativa.
Cada juez, jefe militar o gobernador local, administraba la justicia, recaudaba los tributos y
ejercía el gobierno de la región en nombre del rey. El único que impuso un sistema de rígida
centralización fue Hammurabi, quien expidió un código, que lleva su nombre y famoso por ser
muy severo; cualquier delito era sancionado con la pena de muerte o la correspondencia en el
daño, conocida como la “ley del talión”.
El imperio Egipcio, contó con una organización administrativa suficientemente desarrollada
que les permitió construir las famosas pirámides, las cuales requerían de un desarrollo de la
ingeniería y una gama de técnicas organizativas al nivel de los gobernantes.
Para comprender el surgimiento del pensamiento administrativo público, en su manifestación
más concreta, la administración pública moderna, se puede recurrir a la historia de los pueblos
y sus respectivas formas de gobierno; siendo de interés las correspondientes al Despotismo
Oriental (en su paso de oriente a occidente) el establecimiento del Feudalismo, la Monarquía
Absoluta (como transición hacia el capitalismo) y el Capitalismo, en vista que a cada una le
corresponde una forma de administración diferente, lo que nos permite apreciar la evolución y
primeros pasos de la misma.
Los pueblos del antiguo oriente conocieron gobiernos despóticos, altamente jerarquizados y
centralizados, con una composición aldeana en su estructura productiva, como sucedió con la
China, la India, Persia, Babilonia, Egipto, entre otros; fenómeno que fue asimilado por los
primeros grandes imperios de occidente como el de Roma, hasta que su estancamiento dio paso
a la edad media con la consolidación del feudalismo, con elementos fuertemente patrimoniales;
y el Bizantino, heredero del imperio romano del oriente, que duró aproximadamente diez
siglos, desde el VII al XV, con una organización política que si bien se fundamentaba en la
reestructuración del bajo imperio romano, tenía características del despotismo oriental.
La ampliación de contenidos de descripciones como las anteriores, nos muestra algunos
antecedentes de la administración pública en su forma primigenia; pero es a partir de la
conformación del Estado Absolutista[2][2], que se comienza a hablar de la administración
pública moderna.
De conformidad con lo anterior, este enfoque parte de la idea fundamental de que el
establecimiento de la Monarquía Absoluta sienta las bases para la formación del Estado
Capitalista y por ende la administración pública moderna; cuestión que es debidamente
explicada por Omar Guerrero en un texto ya clásico sobre el tema, el cual presentamos a
continuación para su estudio detenido.

Estado capitalista
La monarquía absoluta constituye la etapa formativa del Estado capitalista y, como tal, un
proceso constructivo que tiene lugar a base de otro proceso, pero destructivo. Es decir, como
período constructivo del Estado capitalista, la monarquía absoluta es edificada a base de
liquidar al feudalismo. Este proceso, iniciado en el siglo XVI, durará hasta el siglo XVIII en
que la burguesía comienza a establecer regímenes republicanos. Esta etapa, por tanto, es una
época de expropiación y consolidación.
Tan luego como la estructura económica feudal fue puesta en crisis y el Estado absoluto
demandó el monopolio de los medios de administración, la administración pública,
recientemente integrada por comisarios, inició la etapa de expropiación de aquello que estaba
en manos de los propietarios privados. Fue en Francia donde este proceso se manifestó en su
forma más pura. El conflicto latente entre el rey la aristocracia terrateniente, que tiene
principalmente lugar en los grandes cuerpos colegiados y las localidades, también incluye la
administración central del monarca. El ejército, las finanzas y otros ramos, pasan a ser un
monopolio del soberano y, a su vez, el control de la administración pública, está la
centralización gradual a que es sometida toda la organización del Estado.
El monarca absoluto reconoció el contenido estamental de los oficios como criterio de
distinción entre comisión y oficio; por ello realza el papel de sus comisarios frente a los
ministeriales. Esto explica la tolerancia regia de la venta de cargos y la persistencia de
elementos probendarios en la mayoría de los oficios ocupados por la aristocracia terrateniente.
Pero no sólo Francia y Prusia conocen la institución comisarial; también España, durante los
borbones, Dinamarca, Suecia e Inglaterra emplean comisarios como instrumentos del
absolutismo regio.
El comisario es la base de la administración del Estado absoluto en Europa y, erradicados los
resabios feudales y consolidados los fundamentos burocráticos, lo es también de la
administración del Estado capitalista moderno que lo ha convertido en oficial. Aunque la
institución comisarial se evidenció en la Edad Media, no fue sino hasta el siglo XVI cuando se
empezó a emplear de manera regular; probablemente los Commissaires Déportes y los Maitres
de Requetés franceses sean los antepasados remotos. En Prusia los comisarios se originan en
las encomiendas de revista del ejército y en las supervisiones territoriales; en España, en la
época de Carlos V, con la creación del Comisario General que integraba los cargos de Auditor
General, Teniente General y Jefe de Cuartel Maestro. Sin embargo, fue la Iglesia Católica la
que, recogiendo la tradición romano-bizantina, sirvió al Estado absoluto como ejemplo del
empleo regular de comisarios.

Estado capitalista
Como ya lo observamos, el Estado absoluto constituye la fase formativa del Estado capitalista;
del mismo modo, la administración comisarial del Estado absoluto constituye la fase formativa
de la administración oficial del Estado capitalista. En otras palabras, la estructura comisarial de
la administración del Estado absoluto tuvo como fundamento su carácter expropiador; una vez
liquidados los estertores feudales, la maquinaria comisarial del ancien régime es convertida por
el capitalismo en una maquinaria oficial. La revolución francesa, que proclama el nacimiento
del Estado capitalista moderno y la muerte del ancien régime, no hace sino aprovechar la
centralización creada por éste y reforzar el carácter leviatánico de aquél.
Y bien, ¿cuál es la obra del Estado absoluto? Su obra, a la par de destruir los poderes feudales,
consistió esencialmente en restaurar el despotismo oriental, pero modificado, adaptado a las
condiciones históricas capitalistas de la nueva sociedad, La obra del ancien régime consistió en
liquidar el feudalismo y crear la centralización política; tales condiciones fueron creadas
primero en Francia donde han sido borrados los poderes señoriales y liquidadas todas las
fronteras interiores; donde la centralización absolutista ha depuesto los poderes dispersos de
feudatarios y ministeriales.
Sólo ahí donde estuviera del todo ausente el feudalismo, donde el Estado implicara unidad
política, hegemonía de poder y unidad territorial, la burguesía estaba en condiciones de pugnar
por el control directo del Estado. En aquellas sociedades en las cuales el feudalismo aún
persistía, donde los campesinos aún estaban sujetos a la tierra y la corvée, donde aún existían
privilegios de poder e islas de autonomía territorial, el Estado absoluto, el antiguo régimen,
hasta ese momento no habían cumplido su misión histórica; en ellos, no hay condiciones para
revolución burguesa.
El Estado capitalista moderno existe ahí donde el Estado absoluto ha establecido la unidad
política y la centralización administrativa y, por tanto, ha desaparecido; el requisito del Estado
capitalista moderno es la centralización política y administrativa; y es la centralización, obra de
la administración comisarial absolutista, la que expropia el poder y los medios de
administración de manos de los más variados depositarios.
Del mismo modo, el Estado capitalista no es concebible sin la existencia de la tutela
administrativa creada por la monarquía absoluta. Esta, su misión expropiadora, afecta también
la estructura laboral y la distribución de la fuerza de trabajo en cada rama de la economía. El
antiguo régimen es un Estado tutelar; pero es tutelar por su propia condición de Leviatán
administrativo que explota y domina, a la vez que protege y sirve. Y es tutelar porque, como
Estado absoluto, impide el libre juego de las fuerzas sociales, pretende someter a su arbitrio las
clases sociales, hasta que termina por ser la víctima de las clases sociales a las que pretende
someter.

Estado capitalista
Desde el punto de vista del estudio de la Administración Pública, la monarquía absoluta es un
puente tendido entre el despotismo oriental y el Estado capitalista moderno; es el antiguo
régimen donde tiene lugar la restauración reformada de los métodos orientales de gobierno
aplicados bondadosamente en la sociedad civil. El antiguo régimen no ha hecho sino dejarse
llevar por la tendencia histórica que hace que todo gobierno se oriente al absolutismo y la
autocracia; ha respondido a la tendencia universal de la centralización en la que la Polis y el
feudalismo no son sino las excepciones que confirman la regla.
Pero, a base de vulnerar a la aristocracia terrateniente, el Estado absoluto ha vulnerado también
a otras clases sociales, a la burguesía misma. Ha entrado en contradicción con las relaciones de
producción existentes y la estructura económica prevaleciente; ha cumplido su misión y se
acerca su fin. El capitalismo requiere un Estado gobernado por capitalistas. Abolido totalmente
el feudalismo, la existencia del Estado antifeudal está fuera de lugar; pero esto no es todo. Lo
absurdo de la permanencia del ancien régime, consiste en su carácter absolutista y autocrático;
estos elementos, vitales contra el feudalismo, se han convertido en una camisa de fuerza para el
capital. En su proceso expropiatorio, la administración absolutista no sólo ha sido intolerante
con feudos y estamentos; ha terminado por serlo también con los gremios y las manufacturas
capitalistas, con comerciantes y banqueros burgueses que reclaman independencia.
Al régimen monárquico le sucede uno republicano. Ha muerto la monarquía absoluta.
Hemos llegado a la etapa superior de la administración pública en el capitalismo, etapa superior
del desarrollo de la sociedad. El desarrollo implicado en el movimiento de la administración
pública, de su origen al capitalismo, señala un avance ascendente, preñado de contradicciones
dialécticas desde las cuales brotan etapas siempre superiores; en este movimiento ha habido un
juego de factores, a veces combinables, a veces excluyentes.
Resumiendo los elementos principales en el desarrollo histórico de la administración pública,
hasta llegar al presente, puede afirmarse que consisten en formas de organización,
procedimientos decisorios y unidades orgánicas. Las formas de organización son el
patrimonialismo y la burocracia; los procedimientos decisorios son la colegialidad y la
monocracia; las unidades orgánicas son el oficio y la comisión. Es su combinación o exclusión
lo que explica las modalidades estructurales y funcionales que adopta la administración pública
en un momento histórico determinado.
La forma originaria de la administración tiene lugar en el despotismo oriental. La forma que
adopta la organización de la administración del despotismo oriental es el patrimonialismo. El
procedimiento decisorio correspondiente es la monocracia, es decir, el mando unipersonal
encarnado en el déspota. La unidad orgánica corresponde a la comisión. Egipto Fraraónico y
Lágida, Persia Sasánida, Babilonia, México y Perú prehispánicos, China e India, tuvieron este
tipo de administración.
 Estado capitalista
En la interconexión histórica habida entre pueblos de Asia y Europa, en la cuenca oriental del
Mediterráneo, se da una combinación de elementos. La Polis griega y la Civitas romana
tuvieron una organización excepcional: los honoratiores. Sus procedimientos decisorios eran
colegiados y sus unidades orgánicas, oficios. El Imperio Romano combina estos elementos con
los orientales, que son predominantes, dando a luz un régimen relativamente avanzado de la
burocracia. Bizancio, por su parte, consecuente con la gradual orientalización del Imperio,
conserva los logros romanos, pero predomina francamente el patrimonialismo.
Las monarquías medievales conservan lo esencial de los elementos patrimoniales, los mandos
colegiados y las unidades de oficios. Pero el sistema prebendario erosiona el régimen
patrimonial formándose en su lugar un tipo sin precedente: el patrimonialismo estamental;
como producto de este proceso, los oficios se cosifican y privatizan, reforzándose el sistema
colegiado. Los elementos burocráticos casi desaparecen, el procedimiento unipersonal está muy
atenuado y las comisiones sólo son virtualidades. Es como sí todos los avances de la
administración se los hubiera tragado la tierra; subsisten, sin embargo, en forma de gérmenes
que sobreviven la Edad Media.
El Estado absoluto recupera la forma burocrática y atenúa marcadamente el elemento
patrimonial. El procedimiento colegial coexiste marginalmente junto al mando unipersonal del
soberano y, del mismo modo, las unidades de oficio coexisten al margen de las unidades
principales: las comisiones. La monarquía absoluta es un Estado reivindicador; reivindicador
de la burocracia, de la monocracia, de la comisión, en fin, del despotismo oriental.
Finalmente, el Estado capitalista moderno resume los progresos alcanzados por el desarrollo de
la administración pública a lo largo de su historia. En su seno, la administración pública es
típicamente burocrática, monocrática y comisarial. Aunque el personal público ha llegado a
constituir un servicio civil e, inclusive, lograr cierto derecho de cargo, el Estado capitalista
moderno se ha cuidado de no reconocer la propiedad vitalicia y hereditaria de los puestos
públicos. La administración pública estimula el sentimiento de prestigio de los funcionarios,
pero no reconoce prerrogativas señoriales; auspicia el espíritu de servicio, pero no somete a sus
funcionarios a una calidad servil. La administración pública capitalista es, en suma, el producto
más acabado de cuantas formas de organización administrativa se han dado en la historia. En
ella encontramos todos los avances históricos del despotismo oriental, del Imperio Romano, de
las monarquías medievales y del Estado absoluto; la administración pública moderna es la
forma superior porque es el resultado de siglos de avance, el producto final y más elevado de
organización gubernamental.

Genesis de la administración pública

CIENCIAS DE LA POLICÍA Y CAMERALES.
Una de las primeras manifestaciones, más sistemáticas, que hace parte de los orígenes de la administración pública
moderna es la denominada Ciencias de la Policía, considerada por muchos como una disciplina, se calcula su
nacimiento y desarrollo entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y España.
Los primeros autores entendieron por “policía” no una institución o mecanismo que funciona dentro el Estado,
sino una tecnología gubernamental característica del Estado; dominios, técnicas y objetivos donde interviene el
Estado. Hay una obra, Monarquie Aristodemocratique escrita por Turquet de Maynne, que presentó como un
programa posible a los Estados Generales Holandeses, (pero en realidad para muchos estudiosos fue considerado
como un programa – utopía) en el que mezcla democracia y la aristocracia, pero en el fondo se trata es del
mantenimiento de la monarquía.
La organización del Estado, en dicha obra, supone cuatro ramas. Cada cual bajo la responsabilidad de un
funcionario: justicia, ejército, tesorería y policía. A ésta última Mayenne le asigna, entre otros aspectos, un papel
moral, ya que debe promover: la caridad, modestia, lealtad, dedicación, cooperación amistosa y honestidad. El
esquema organizativo del Estado comprendería varias juntas dedicadas a la administración pública; dos para
atender a las “gentes”; y otras tantas para dedicarse a las “cosas”: La primera junta para la gente, dedicaría su
esfuerzo a la vigilancia de los aspectos “positivos, activos y productivos de la vida”; la segunda, se dedicaría a
aspectos “negativos de la vida” y, las juntas para las cosas, la primera se dedicaría a los asuntos concernientes a las
mercancías y bienes manufacturados; la otra, administraría el dominio o territorio.
Foucault, uno de los comentaristas de la obra, quien estima que la Policía es una forma racional de la acción del
Estado que administra el poder político sobre los hombres, considera que la obra en mención, está relacionada con
los debates en esos momentos sobre la razón del Estado y su organización administrativa. El comentario sobre la
obra se justifica dado que a pesar de ser considerada una utopía, implica un caudal teórico de su tiempo y un
producto de su época.
Otro enfoque, relacionado con el desarrollo de la Ciencia de la Policía, es del francés Delamare, quien en el siglo
XVIII compiló las disposiciones legales del Reino de Francia denominándolo Compendium o Tratado de Policía,
en el cual apunta que el término policía se refiere a la vigilancia dentro del Estado en cuanto a 11aspectos que
describe y analiza, pero que, en todo, caso son muy semejantes a los de Turquet; tanto, que los analistas
consideran que los autores se refieren a una monarquía absoluta consolidada frente al feudalismo.
En general, de acuerdo con el texto de Omar Guerrero, que se transcribe para el presente módulo, se ha
considerado cuatro autores: Turquet, Dalamare, Huhental y Willebrandt, como importantes de la Ciencia de la
Policía, dado que coinciden plenamente en lo que es su esfera de acción dentro de la sociedad; mientras que
Mosher y Cimmino tratan el tema de la Cameralística, la cual consideran como un elemento relevante dentro de la
Monarquía Absoluta, atribuyéndole características técnicas y prácticas administrativas, que permitió un desarrollo
positivo de asuntos reales y la conservación de su patrimonio.
Otro sobresaliente autor de la Ciencia de la Policía fue Von Justi, quien es considerado el que produjo en enlace
entre la antigua ciencia de la policía con la administración pública moderna. Trata diversos temas que podemos
considerar claves, como el relacionado con el asentamiento de la población; la relación campo – ciudad; los
aspectos demográficos, la movilidad, mortalidad, migración, economía, finanzas, crédito, producción, conducta
moral etc. Un comentarista como Foucault considera la obra de Justi mas adelantada que la de Delamare, por dos
aspectos en especial: Para Von Justi la policía debe buscar mantener felices a los ciudadanos; lo que actualmente
es considerado como el arte de gobernar: la racionalidad estatal o sea el desarrollo de los elementos constitutivos
de la vida de los individuos, lo cual nutre a su vez la fuerza del Estado. Así mismo, Von Justi distingue entre la
policía y la política. Y, el segundo aspecto, es la importancia que le da Von Justi a la población.
El tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración se había iniciado a mediados del siglo XVIII,
como se observa la obra de Von Justi (traducción francesa) pero, entre otros autores relevantes, que generan la
transición entre la Policy y el desarrollo de la administración son Lorenz Von Stein, cuya Teoría de la
Administración (Die Verwaltungs-Lebre) se publico hacia 1864, cuando prácticamente la ciencia de la policía se
encontraba en vía de extinción; y Charles-Jean Bonnin, quien en 1808, le dio un contenido distinto del que tuvo la
policía, y le agregó significativamente el calificativo de pública, época en que se encuentra emergiendo los
regímenes constitucionales.
Posteriormente aparecieron distintos autores que trataron el tema de la Ciencia de la Policía, aportes que se
detallan en los textos que se disponen para su estudio.
Por otra parte, hay autores que han dado un nuevo y renovado tratamiento a la ciencia de la pólicy, cuyo estudio se
ha referido a la investigación aplicada de los problemas sociales y los resultados de los procesos políticos. Aquí se
muestra una gran preocupación por los elementos que la definen, agrupándolas en dos: La Pólicy como curso de
acción y, otra, como la acción misma; en términos simbólicos, una como la causa y la otra como el fluido. Con
base en estas vertientes y aportes de distintos autores, Omar Guerrero plantea los múltiples problemas que hay que
resolver con fines explicativos y prácticos.

Genesis de la administración pública

Genesis de la administración pública
La palabras reflejan esencialmente el contenido de un fenómeno, pero ese reflejo no es idéntico ni perpetuo, sino
móvil y mutante. Tal es el caso del vocablo administración, un término que se usaba corrientemente en la antigua
Roma para los asuntos de gobierno. La evidencia más antigua que se conoce se debe a Sexto Julio Frontin, un
funcionario romano que tuvo a su cargo la gestión del agua potable de la ciudad. En un documento en el que
describía sus labores, que se remonta al año 70 d. C., Frontin explicó que desempeñaba una función delegada por
el emperador, cuyo objeto era la administración de los acueductos de Roma[2][2]. La administración ya reflejaba
desde entonces un fenómeno diferenciado, pero su diferenciación era relativa, pues en esa época las funciones
públicas estaban confiadas en cargos y no en órganos, pues sus titulares realizaban otros cometidos paralelos,
como la justicia, la fiscalización y la contraloría, así como deberes económicos. Tampoco existía un desarrollo
pleno de la separación entre el funcionario y los medios de administración, y persistía un fuerte contenido
patrimonial en el desempeño de las tareas gubernamentales.
La voz administración recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramos viva en el siglo XVIII dentro
del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre todo las herederas del latín, además de Alemania. Sin
embargo, administración consistía en una mera práctica hermanada con los usos y las costumbres de los servidores
públicos: era parte del tejido inherente al ritual de sus actividades cotidianas. No tenía aún la altura suficiente para
ser conceptuada, de modo que la fortuna académica le correspondió a una voz emparentada: policía.
Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernativas como
la justicia, la economía, las finanzas, y aun con aquello que los alemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst).
Por este motivo, cada organización del gobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo
actividades administrativas, económicas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII, un movimiento
administrativo conocido como cameralismo inundó Europa e incitó una fuerza intelectual de definición de lo
propiamente administrativo a través de la policía. Fue entonces que lo administrativo adquirió autonomía y
posibilitó un desarrollo científico autónomo.
Por otro lado, los fenómenos políticos han sido de antaño un tema de gran interés para la administración pública
desde la época de Platón y Aristóteles. Sus obras clásicas, tituladas respectivamente Politeia y Política, tratan de la
polis, entonces referida al Estado y la ciudadanía. Ambos términos: política y Politeia, permanecieron en la
civilización occidental como herencia de la cultura helénica. Entre los griegos, política denotaba las cosas
inherentes a la polis, en tanto que Politeia significaba la organización gubernamental específica en ella instituida.
La cultura románica asimiló a la Politeia y la transformó en politia, legándola a los idiomas europeos como policía,
police, policey y policy, en español, francés, alemán e inglés, respectivamente.
En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Johann Heinrich Von Justi diferenció policey de otros fenómenos
gubernamentales, como la economía, las finanzas y la política[3][3], y así facilitó la definición primigenia de lo
que después fue la administración. De aquí también surgió la ciencia de la policía (Policey-Wissenschaft) como
eje de los estudios administrativos, que entonces se conocían como ciencias camerales. La ciencia de la policía era
la disciplina cuyas enseñanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funcionarios públicos para
comprender el modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar sus fuerzas interiores.
Esa disciplina se siguió cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como se puede constatar en el
libro de Robert Von Mohl La ciencia de la policía (Die Policey-Wissenschaft, cuya primera edición se remonta a
1832, y que volvió a imprimirse en 1866)[4][4]. Sin embargo, la ciencia de la policía se encontraba en vía de
extinción, pues ya estaba activo Lorenz Von Stein, cuya Teoría de la Administración (Die Verwaltungs-Lebre) se
había comenzado a publicar en 1864[5][5].
Sin embargo, el tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración ya se había iniciado a mediados
del siglo XVIII, como se observa en la traducción francesa de la obra de Von Justi. En efecto, al referirse a la
policía como una fuerza que incrementa el poder del Estado, utiliza el vocablo administración con referencia a la
necesidad de hacer un uso inteligente de los recursos económicos y financieros[6][6]. Pero la muestra más nítida
del cambio se ofreció posteriormente: un autor anónimo explicaba en 1786:
La administración (…) es esa dirección general que mantiene el orden de la sociedad política. Se relaciona con la
naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restablecer. Es relativa a la situación física del país, a su
clima frío o caliente, al temperamento de los habitantes y la calidad de las tierras. Ella está interesada por la
grandeza del país, por su producción y riqueza, así como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y
por las artes, comercio e industria de sus habitantes[7][7].
La voz administración no se ha independizado aún del contenido de policía, que se preserva plenamente, pero el
paso ya se ha dado.
La actual conceptuación de la voz administración no se realizó sino hasta la emergencia de
los regímenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-Jean Bonnin le dio un contenido distinto del que tuvo la
policía, y le agregó significativamente el calificativo de pública[8][8]. Al referirse a la policía a la que Bonnin ya
le atribuía el sentido de seguridad pública, explicó que es fácil reconocer que ella ya no era la inquisición política
establecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y formado por las monarquías absolutistas[9][9]. Se había
extinguido el uso de policía como ciencia y arte del gobierno en las sociedades absolutistas de Europa occidental,
y desde entonces se usa el concepto de administración, que en tanto pública se concebía como propia de un Estado
basado en los derechos del hombre y del ciudadano. El Estado había sido edificado con los materiales provistos
por lo público y era propiamente su personificación.
Bonnin creía que la administración es la que forma la acción propiamente del Estado, pues abraza todo lo que
constituye las relaciones de los administradores con el Estado dentro del interés del orden social[10][10]. La
administración no es un mero instrumento, está dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad ordenante,
sino ejecutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como ejecución, pues administrar es obrar directamente[11]
[11].
Con base en estas ideas, Charles-Jean Bonnin formuló la primera definición de administración pública que se
conserva como válida desde muchos aspectos:
La administración pública es la autoridad común que ejecuta las leyes de interés general, que se estatuyen sobre
las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como
sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden público
Con base en sus raíces grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la politeia, resulta evidente que la
administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales como una emanación de lo público,
pues el concepto así formulado la define a partir de ese público y de todo lo trascendental que entraña. Dicha
administración, por principio, es una cualidad del Estado, y sólo se puede explicar a partir del Estado como
organización política de la sociedad. Aunque esa cualidad comprende un conjunto complejo de atributos, el
carácter distintivo de la administración pública consiste en la capacidad del Estado para producir esa utilidad
común, que a partir del siglo XVIII se proyectó a través del desarrollo de la sociedad.