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EL ETERNO DILEMA DEL CONTROL DE LA GESTIN

PBLICA EN AL Y EL CARIBE:
Desconfianza, control y castigo versus
Confianza, verificacin y estmulo
Una contribucin hacia
la contextualizacin del tema(*)

Eda Cleary(**)

NDICE

INTRODUCCIN

CONSIDERACIONES GENERALES

ORGENES HISTRICOS DEL CONTROL DE LA GESTIN PBLICA EN AL Y EL CARIBE

REFORMAS DEL ESTADO A PARTIR DE LOS 80: REFORMAS DE PRIMERA Y SEGUNDA


GENERACIN
Reforma de primera generacin
Reforma de segunda generacin

LAS REFORMAS EN AMRICA LATINA EN CONTRASTE CON LAS REFORMAS EN LOS


PASES DESARROLLADOS

ENFOQUE DE RESPONSABILIZACIN POR RESULTADOS EN LA REFORMA GERENCIAL


DEL ESTADO
Los Contratos de gestin
Presupuestacin por resultados: otro instrumento de control de la gestin pblica
Sistemas de responsabilizacin por rendimiento
Institucionalizacin de la gerencia pblica

CONDICIONES Y DESAFOS PARA LA REFORMA DE SEGUNDA GENERACIN Y EL


CONTROL DE LA GESTIN PBLICA

A PROPSITO DE BUENAS PRCTICAS DEL CONTROL DE GESTIN

ALGUNAS OBSERVACIONES FINALES

BIBLIOGRAFA

(*)
El presente trabajo se elabora en el marco de las actividades del Sistema Regional de Informacin de Buenas Prcticas en Amrica
Latina SIPAL, www.sipalonline.org , patrocinado por el BID/FLACSO/CLAD/PRYME. Las opiniones vertidas por la autora no
comprometen la visin del SIPAL
Biblioterca Virtual TOP sobre gestin Pblica www.top.org.ar, publicado con autorizacin de la autora.
(**)
Consultora Senior de SIPAL

Biblioteca Virtual TOP www.top.org.ar


INTRODUCCIN
El tema del control de las administraciones pblicas es tan antiguo como la misma
formacin de stas a partir de la colonia en nuestro continente1. Sin embargo, pareciera ser que el
concepto acuado en el marco de la reforma gerencial del estado de control de la gestin
pblica, o bien gestin por desempeo o gestin por resultados derivados del conjunto de
pensamientos generados a partir de la NGP2, fuera totalmente nuevo. A sto se suma una cierta
tendencia a considerar el control de la gestin pblica , sobre todo en la parte presupuestaria,
como una suerte de competencia tcnica pura, donde aplicando ciertas metodologas de control,
se solucionaran cuestiones claves como son, entre otras, la distribucin de los recursos, las
responsabilidades de ejecucin y el logro de las metas planteadas en un cierto perodo de tiempo
establecido3.
Para Amrica Latina y El Caribe, donde las materias de control de la administracin pblica,
chocan con la larga tradicin de burocratrismo, corrupcin, clientelismo, nepotismo, falta de un
servicio civil adecuado, transparencia de los controles y efectividad de stos, principalmente
impulsados, tolerados o bien negados por las elites polticas de turno, esta tendencia produce un
efecto tranquilizador en las personas de buena voluntad, en el sentido que la cuestin del control
de la gestin pblica sera abordable desde el terreno del manejo tcnico y no del debate poltico
y/o del juego de los diversos grupos de poder existentes en la esfera pblica.
Se trata obviamente de una ilusin, cuando se cree que la alta capacitacin y excelencia
tcnica para montar sistemas justos, transparentes y equitativos de control de la gestin pblica
seran suficientes o bien prioritarios al momento de querer mejorar el control de la gestin pblica
en forma eficiente y eficaz. Si bien es cierto, no se puede desistir de las capacidades tcnicas,
stas son solamente un instrumento que se mueven ms bien en el plano operativo y no
estratgico-poltico.
La dimensin poltica y cultural para la introduccin de cambios en materia de control de
gestin pblica es crucial cuando se inician estos procesos, principalmente al decidir por qu areas
es posible comenzar, cual es la velocidad de cambio que soporta el contexto socio-poltico, los
recursos que estn a disposicin para financiarlos, y si existen grupos de poder en el estado
,administracin y gobierno dispuestos , legitimados y capacitados para realizar estas tareas. La
modernizacin de los controles de la gestin pblica, por lo menos en Amrica Latina y El Caribe,
es as una problemtica multidisciplinaria que cruza muchas reas de la administracin y debe
trabajar con distintos actores ( estado, sociedad, gerentes y funcionarios pblicos, gobiernos,
grupos de intereses, etc.) en condiciones heterogneas de fragilidad, incertidumbre y presin
internacional derivada de la globalizacin y del posicionamiento del continente en materia de
desarrollo relativo a nivel mundial.
El predominio de engorrosos sistemas de control administrativos, cuyos objetivos estn
orientados a encontrar errores cometidos y castigar las fallas, conduce a la presencia de un
personal falto de iniciativa y tolerante frente a sus superiores porque quien nada hace, nada tiene
que temer . De esta manera la desconfianza sigue echando races en la administracin pblica
tradicional y al final del camino se produce una suerte de impunidad, donde nunca nadie se ve
obligado a asumir responsabilidades, debido a que stas radican en las capas directivas, que a su
vez son intocables debido a que a menudo sus nombramiento son de confianza.
Lo del desconfa, controla y castiga es en realidad slo una especie de amenaza en el
aire , pero que acta como paralizador de las iniciativas por parte de cualquier funcionario, que no

1
Vase: Lerner. Emilia/ Groisman, Enrique: responsabilizacin por medio de los controles clsicos. En: www.top.org.ar/publicac.htm.
En adelante ser citado como : Lerner/Groisman : Responsabilizacin clsica.
2
NGP: Nueva gestin Pblica. Concepto elaborado por el profesor ingls Michael Barzelay perteneciente al Centre for Analysis and
Regulation of Risk London School of Economics and Political Science (LSE). Vase: Barzelay, Michael: Diseando el proceso de
cambio en las polticas de gerenciamiento pblico ( Resumen Ejecutivo). En: www.top.org.ar/publicac.htm
3
Vase: Gault A., David : Dilemas y Potencialidades de los Presupuestos Orientados a Resultados : Lmites del gerencialismo en la
reforma presupuestal. Documento presentado en el VII Congreso Internacional del CLAD. Buenos Aires, 5-9 Noviembre 2001. En :
www.top.org.ar/publicac.htm . En adelante ser citado como : Gault A., D.: Dilemas y Potencialidades de los Presupuestos.

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sea de primera lnea 4. La idea de la NGP de avanzar hacia sistemas de control de la gestin y de
desempeo de carcter colaborativo y que busquen corregir situaciones durante la ejecucin de
las polticas y no al final, para corregirlas y obtener los resultados posibles, tiene un gran camino
por recorrer y quizs la entrega de estmulos materiales y la instalacin de un servicio civil por
mrito y/o resultados5 sea una forma de impulsar los incentivos para la formacin de funcionarios
proactivos en materia de elaboracin y evaluacin de polticas pblicas.
En el marco de las iniciativas modernizadoras del estado en la regin, el sitio de Internet de
SIARE del CLAD pone a disposicin de los usuarios que deseen conocer experiencias concretas
sobre los sistemas de control de la gestin pblica recientes una serie de estudios que
sistematizan las experiencias en ocho pases. Otro documento que ilustra una experiencia
sistemtica de introducir sistemas de control de la gestin pblica a travs de presupuestos por
resultados es el reciente trabajo de Mario Marcel, Director de Presupuesto del Ministerio de
Hacienda, donde ilustra las etapas, instrumentos, resultados y desafos futuros de este esfuerzo6.
El presente trabajo tiene como objetivo sistematizar algunas ideas ya presentadas en la
literatura especializada en una lgica de conjunto con el fin de dotar la discusin sobre tpicos del
control de la gestin pblica en el marco de la reforma administrativa en curso (reformas de
primera y segunda generacin) de algunas informaciones bsicas sobre orgenes histricos,
orientaciones tericas, polticas en curso y propuestas de cambio en Amrica Latina y El Caribe.
La intencin es entregar elementos de discusin para talleres de capacitacin sobre el tema
de la reforma gerencial del estado y el control de la gestin pblica desde un punto de vista crtico
e integral que permita comprender este tema en su dimensin multidisplinaria. Es por esta razn
que se abordarn tpicos que van desde lo terico-crtico hacia lo operativo en el marco de la
reforma gerencial del estado de segunda generacin que actualmente est en curso en la regin
en diferentes estadios.

CONSIDERACIONES GENERALES
La temtica del control de la gestin pblica o de la evaluacin del trabajo de las
administraciones pblicas gira esencialmente en torno al tipo de vinculacin que existe entre el
poder pblico y la sociedad a quien administra o con quien interacta en el mejor de los casos. El
juego entre la desconfianza y la confianza frente al poder pblico es tan antiguo como la sociedad
humana7.
Las posibilidades de control de la gestin pblica dependen de la configuracin de fuerzas
en la estructura del poder burocrtico, poltico y social prevaleciente. Asmismo, su aplicacin se

4
Con respecto a este tema, es interesante sealar la reciente experiencia de la Argentina en materia de responsabilizacin pblica.
Durante el perodo 1982-1992 se realizaron 2183 juicios administrativos de responsabilidad, de los cuales casi el 80 % recayeron sobre
empleados de menor jerarqua. Slo un ministro fue responsabilizado, y los costos administrativos de estos juicios no estaban en
relacin con sus resultados, constituyndose una deseconoma del control . Vase : Lerner/Groisman : controles clsicos, pg. 28.
Para el caso brasileo, Bresser Pereira plantea que hacia el ao 93 y luego de un sinnmero de reformas administrativas en el pas los
empleados pblicos estn desmotivados, sin perspectivas profesionales o existenciales atractivas del servicio ; la mayor parte de ellos
no se inserta en un plan de carrera. Los cuadros superiores no tienen estabilidad funcional, las instituciones de formacin y
entrenamiento no cumplen su papel. La remuneracin es baja, Vase : Bresser P., Carlos Luiz : De la Administracin Pblica
burocrtica a la gerencial. Ponencia presentada en Documentos debate CLAD: Estado, Administracin Pblica y Sociedad, N 2,
Caracas 1996, pg. 9. En adelante ser citado como: Bresser Pereira : de la administracin pblica a la gerencial.
5
Aqu conviene diferenciar entre servicio civil por mrito y por resultados. La primera es la de tipo weberiano, donde se exigen
condiciones de capacitacin tcnica, ttulos y/o antiguedades para acceder a los puestos dentro de una lgica de carrera funcionaria
previamente establecida. El servicio civil por resultados son aquellos gerentes pblicos que acceden a sus puestos por contratos de
gestin debidamente contraactualizados, donde se acuerdan entre mandante y contratado los resultados a conseguir despus de un
perodo de tiempo. Un porcentaje de los sueldos est sujeto a rendimiento. Para el caso de Amrica Latina, prcticamente, no existe ni
el weberiano y ni el por resultados, sino una mezcla en el marco de una administracin pblica todava muy sujeta a los vaivenes
polticos. Vase :; Rodrguez, Lorenzo Luis: Profesionalizacin de la Funcin Pblica en Amrica Latina ( Caso: Costa Rica).
Investigacin auspiciada por el CLAD en el marco del Proyecto Estudios sobre Profesionalizacin de la Funcin Pblica en el marco de
la nueva Gestin Pblica, 2002. Vase tambin: Bresser Pereira : de la administracin pblica a la gerencial, pg. 9.
6
Marcel, Mario: Presupuesto por resultados en Chile. Utopa o Realidad?. Ministerio de Hacienda de Chile. Santiago de Chile, 2005
7
Vase ODonell, Guillermo: Accountability Horizontal: La institucionalizacin Legal de la desconfianza poltica. Artculo publicado en
Postdata, revista de reflexin y Anlisis Poltico, N7, Buenos Aires, Mayo del 2001, pgs. 11-34. En adelante ser citado como:
ODonell, Guillermo: Accountability Horizontal.

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adeca a los contextos de los regmenes socio-polticos y econmicos en que tienen lugar, ya
sean regmenes burocrtico-autoritarios, patrimonialistas o bien democrtico-liberales8 .
Las formas en que se avala la administracin pblica tampoco constituyen un
instrumentario de tipo universal y con una lgica neutra, sino que responde a la etapa histrica en
que se aplican. As tenemos que existen controles de tipo clsico, como son las cuentas
administrativas, legislativas o judiciales y los controles de tipo moderno que son los sistemas de
contrapesos y balances de poderes, los sistemas de responsabilizacin por la gestin y ms
recientemente lo que se ha venido a llamar accountability pblica9.
Cuando evaluamos el sistema de funcionamiento entre la administracin pblica y la
sociedad, damos una mirada de tipo macro, ya que revisamos las estructuras de interaccin, sus
sistemas y sus prioridades poltico-estratgicas. Mientras que cuando evaluamos la ejecucin de
las polticas pblicas, ya sean sectoriales, territoriales, temporales y/o permanentes, nos movemos
en un plano de evaluacin meso y micro, donde lo que juega un papel son, por ejemplo, los roles
de los distintos actores, los instrumentos de control que aplican y sus metodologas.
Estos tres niveles, macro, meso y micro son interdependientes y su comprensin requiere
tanto de conocimiento general como de uno concreto y a veces altamente especializado en partes
especficas de los procesos de control de la gestin.
La idea clsica sobre la existencia de dos lgicas : una administrativa y otra poltica (
Wilson, 1887)10 parta de la base que exista una relacin jerrquica entre el plano poltico y
administrativo a travs de una clara separacin de funciones. Los polticos diseaban las polticas
pblicas definiendo una jerarqua de prioridades, y los administradores se hacan cargo de la
ejecucin de stas.
Lo que en un momento pareca una solucin ptima con el fin de separar los planos de la
accin pblica, condujo histricamente, a un cierto divorcio entre la racionalidad tcnica emanada
de un modelo de administracin de corte cientfico y la racionalidad poltica que iba ms all de
modelos previamente establecidos de administracin. De esta manera las prcticas reales de
administracin fueron conformando modelos diferentes de gestin pblica en base a la tradicin, la
inercia y la cultura efectiva de valores pblicos en los diferentes pases.
Curiosamente, En Amrica Latina y El Caribe, se persista, sin embargo, en la medicin de
la administracin pblica en base a los modelos tericos y no en base a las prcticas reales11, lo
que se traduca en propuestas de reformas desencajadas de la realidad y que muchas veces no
respondan a las necesidades y/o posibilidades de cambio.
Estas solan ser de alto nivel y con un gran calado reformador a nivel macro, pero que muy
pocas veces llegaron a tener xito en los niveles messo y micro, por lo que se estableca un
sentimiento de fracaso de los intentos renovadores prevaleciendo una suerte de fatalismo respecto
a las posibilidades de cambio y de control efectivo de la gestin pblica 12.

8
Vase: Oszlack, Oscar: Polticas y regmenes polticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas. En:
Documentos CEDES Vol. 3, N2, sin fecha, Buenos Aires. En adelante ser citado como : Oszlack : Regmenes polticos
latinomericanos.
9
Vase: Lerner/Groisman: responsabilizacin clsica, pg. 1-15
10
Vase: Oszlak: Regmenes latinoamericanos, pg. 3.
11
Bresser Pereira cita a Hlio Beltrao con el siguiente prrafo: existe entre nosotros una curiosa inclinacin a raciocinar, legislar y
administrar teniendo en cuenta un pas imaginario , que no es el nuestro ( Brasil, Nota de la autora) : un pas dominado por el ejercicio
fascinante de la planificacin abstracta, por la ilusin ptica de decisiones centralizadas , Vase: Bresser Pereira: de la administracin
pblica a la gerencial, pg. 9
12
Vase: Oszlak, Oscar: De menor a mejor: el desafo de la segunda reforma del estado. Artculo publicado en: Revista Nueva
Sociedad, N 160, Venezuela, 1999, pg. 3. En adelante ser citado como: Oszlack: De menor a mejor.

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ORGENES HISTRICOS DEL CONTROL DE LA GESTIN PBLICA EN AL Y EL CARIBE
La caracterstica principal del sistema colonial de control de cuentas en Amrica Latina y el
Caribe se expresaba en el famoso dicho popular de la ley se acata, pero no se cumple 13. La
corona espaola fund a partir de 1605 los as llamados Tribunales de Contadores de Cuentas14
en los nuevos territorios dictando minuciosas normas y ordenanzas pero que a pesar de ellas se
desatendan e incumplan sistemticamente. Esta tradicin sent las bases de valores pblicos
legitimados socialmente en la prctica y que tienen sus efectos hasta el presente. Importante es
destacar que estos sistemas de control ponan el nfasis en la defensa de los intereses de la
corona, dejando a sus sbditos casi en la indefensin con respecto al fisco ( o la corona).
Luego despus de la independencia y con el surgimiento de las nuevas repblicas se
crearon los Tribunales de Cuentas casi a imagen y semejanza de los tribunales de la corona,
introduciendo un sistema orientado al control formal y legalista de la recaudacin de impuestos o
tributos y a la rendicin de cuentas. El espritu de este sistema no cambi esencialmente la
estructura de los valores pblicos caracterizada por el incumplimiento de las normas.
La tradicin del reglamentarismo, de los procedimientos, la formalidad y el legalismo se
instal en ALC tambin cuando a principios de siglo XX el estado tuvo una expansin muy fuerte.
Lo importante era entonces cumplir con la ley y sus mandatos, ms que cumplir con ciertos
objetivos y trabajar por la consecucin de resultados. Temas como la eficiencia y eficacia pasaron
a un segundo plano. Estos sistemas tradicionales comenzaron a decaer y entraron en abierta crisis
hacia la dcada de los veinte y los treinta.
Muchos pases de la regin tomaron la iniciativa de contratar expertos norteamericanos
para modernizar la administracin pblica, lo que condujo a las famosas Misiones Kemmerer 15
a Chile, Colombia, Ecuador, Per y Bolivia. El Dr. Edwin Walter Kemmerer era un profesor de
economa norteamericano de la Universidad de Princeton que remodel los sistemas bancarios,
monetarios y fiscales en AL. La piedra angular de sus reformas era la creacin de los bancos
centrales dedicado a la preservacin del padrn de oro. El objetivo de los pases contratantes era
consolidar la estabilidad monetaria y poltica para asi atraer inversiones extranjeras, bajo la
premisa del crecimiento basado en el endeudamiento en una primera etapa en una economa
abierta. Los resultados posteriores a las reformas fueron buenos ya que en la dcada de los veinte
los pases pasaron por una etapa de gran prosperidad. Sin embargo, la gran crisis de los treinta
lanz a la regin a una situacin de endeudamiento nunca antes conocido sin instrumentos
adecuados ni la experiencia para defenderse frente a los acreedores y sus demandas. El captulo
protagonizado por las misiones Kemmerer en la regin ha sido hasta ahora poco considerado,
pero se trat de un esfuerzo realizado por varios gobiernos en materia de modernizacin de la
institucionalidad pblica ( creacin de servicios de aduanas, impuestos internos, bancos centrales,
entre otros) y tambin desde el punto de vista de los altos costos que significaba contratar estos
grupos de expertos. Luego a partir de la dcada de los treinta y los cuarenta Kemmerer viaj a
Argentina, Paraguay y Panam. En los cuarenta, en Brasil se estableci el Estado Novo de
Getulio Vargas y se realizaron una serie de reformas al servicio civil brasileo. En los cincuenta se
da inicio a un proceso de fundaciones de Escuelas de Administracin Pblica en Brasil ( EBAP), en

13
Vase: Lerner/ Groisman: responsabilizacin clsica. Este trabajo servir de base para la elaboracin de este prrafo.
14
En 1605 el Rey Felipe III cre tres Tribunales de Contadores de Cuentas en los actuales territorios de Mxico, Lima y Bogot. Luego
en 1767, el Rey Carlos III cre el Primer Tribunal Mayor de Cuentas disponiendo que las Cajas Reales de Buenos Aires, Tucumn y
Paraguay ya no rindieran sus cuentas al tribunal de Lima, sino que directamente al Tribunal Mayor de Cuentas del Ro de la Plata.
Vase op cit., pg. 23 y 24.
15
Vase : Drake, Paul W. : La Misin Kemmerer a Chile: consejeros norteamericanos, estabilizacin y endeudamiento 1925-1932. En:
Revista de estudios histricos de la Universidad de Chile. Facultad de Filosofa y Humanidades. Volumen 1, N 1, Agosto del 2004,
Santiago de Chile. En 1929, Kemmerer realiz una misin a Colombia con tres expertos ms por espacio de cuatro meses en total. La
tarifa que cobraron eran 100.000 US dlares de la poca. En : Banco de la Repblica, Biblioteca Luis Angel Arango , de Colombia.
En : www.lablaa.org/blaavirtual/economia/banrep1/ hbrep50.htm.

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Costa Rica ( ICAP) y en general en toda la regin se impulsa la instalacin de institutos y/o
escuelas nacionales de administracin pblica ( los INAPs o ENAPs)16 .
En este marco surgieron las teoras del desarrollo hacia adentro de la CEPAL en base a la
substitucin de importaciones que redefinan el rol del estado como impulsor/motor de la
industrializacin regional y su desarrollo econmico. La CEPAL instal la idea de lo importante que
era planificar el desarrollo e involucrar a los estados en este proceso.
Durante la dcada de los sesenta y los setenta surge la Alianza para el Progreso
impulsada desde los Estados Unidos a travs de su agencia para el desarrollo US-AID, que
contemplaba una serie de elementos tendientes a la modernizacin del estado y a la redefinicin
del vnculo entre Estados Unidos y Amrica Latina y el Caribe . En este contexto en 1961 veinte
repblicas americanas suscribieron la as llamada Carta de Punta del Este , donde se
comprometan a formular planes de desarrollo a largo plazo, donde se contemplaba la revisin
peridica de los programas nacionales de desarrollo econmico y social coherentes con los
principios, objetivos y principios contenidos en ese documento17. Interesante es destacar que
varios de estos pases ya posean una institucionalidad planificadora a nivel nacional que luego
reformularon en el espritu de la Carta del Este, y otros trece fundaron esta institucionalidad entre
1961 y 1963 en forma de ministerios, oficinas o consejos de planificacin18.
En la dcada de los setenta y ochenta se produce a veces un desmantelamiento de estos
sistemas de planificacin por distintas razones, o bien su reformulacin o readecuacin a las
nuevas necesidades de planificacin. Por un lado como efecto de la poltica de los regmenes de
facto, pero tambin por el otro lado por la misma inoperancia de estos sistemas y la reasignacin
de las funciones econmicas de los ministerios de hacienda, economa y de los bancos centrales
19
. Al analizar lo que se denomin como la crisis de la planificacin en Amrica Latina, se
concluy que entre las insuficiencias se contaba la excesiva normatividad de los planes-libro en
desmedro de un enfoque estratgico y las dificultades de la insercin de la planificacin en el
aparato de la poltica como en el aparato de la administracin pblica 20.
En 1974 se funda el CLAD ( Consejo Latinoamericano de la Administracin para el
Desarrollo) con sede en Caracas/Venezuela que acta hasta estos das como tanque de
pensamiento regional en torno a la cuestin de la administracin pblica como motor de desarrollo
y modernizacin en el continente21.
Luego de la gran crisis de desarrollo a partir de principios de los setenta en la regin, se
impone la dcada de los regmenes de facto, la anulacin de los logros democrticos y de
desarrollo alcanzados anteriormente en la mayora de los pases de la regin.
Si analizamos estas breves referencias histricas sobre los grandes hitos que conformaron
e intentaron reformar la administracin pblica en Amrica Latina, podemos observar que una gran
parte de ellas estaba influenciada por cuerpos de ideas provenientes desde afuera que no siempre
respondan a las necesidades de la regin, pero que deban aplicarse en contextos culturales
autctonos.

16
Vase: Oszlack, Oscar: de menor a major, pg. 2.
17
La Carta de Punta del este se puede visitor en: The Charter of Punta del Este, Establishing an Alliance for Progress Within the
Framework of Operation Pan America; August 17, 1961, En: http://www.yale.edu/lawweb/avalon/intdip/interam/intam16.htm. Citado en:
Lira , Luis A.:Revalorizacin de la planificacin del desarrollo. Borrador preliminar, Santiago de Chile, Enero 2006. En adelante ser
citado como: Lira: Revalorizacin de la Planificacin.
18
Aqu el ILPES del sistema de Naciones Unidas jug un importante papel de apoyo tcnico a los pases.
19
Vase: Lira: Revalorizacin de la Planificacin, pg. 7
20
Garca DAcua Eduardo: Pasado y Futuro de la Planificacin en Amrica Latina. En: Pensamento Iberoamericano N 2 Julio-
Diciembre 1982, pp.: 15-45. Citado por Lira: Revalorizacin de la Planificacin.
21
El CLAD realiza anualmente Congresos Internacionales sobre la reforma del estado y la Administracin Pblica, donde se invita a
participar a destacados expertos en estas materias y a los ejecutores de polticas que deseen presentar sus trabajos. El ltimo se
realiz en Santiago de Chile en el mes de noviembre de 2005 con ms de 1400 participantes y varios cientos de ponencias.

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Por otro lado, podemos decir, que las ideas cepalinas, si bien es cierto constituyeron una
gran iniciativa de origen regional para el desarrollo y una nueva propuesta para las funciones que
deba cumplir el estado, entregaron principalmente orientaciones de tipo macro, repitiendo con ello
la tradicional tendencia latinoamericana de desatender los aspectos meso y micro, que son los que
fundamentalmente estn ligados al cumplimiento ( ejecucin) de las macrodirecciones de las
decisiones poltico- estratgicas en la prctica.
Son justamente los temas pendientes de las reformas anteriores como la eficiencia y
eficacia, control de la gestin por resultados, calidad de los servicios pblicos, fortalecimiento
institucional pblico y su mejoramiento del vnculo con la ciudadana los temas que intenta abordar
ahora la reforma gerencial del estado de segunda de generacin.

REFORMAS DEL ESTADO A PARTIR DE LOS 80: REFORMAS DE PRIMERA Y SEGUNDA


GENERACIN
La denominacin de reformas de primera y segunda generacin en el marco de la reforma
gerencial del estado a partir de los conceptos de la NGP en los 80 conduce segn Oslack 22a
ciertas apreciaciones un tanto errneas y que insinan semnticamente la ausencia de esfuerzos
reformadores anteriores. Como vimos en el prrafo anterior, Amrica Latina y El Caribe ha estado
costantemente realizando esfuerzos de reforma sin grandes xitos, ya que sus logros fueron ms
bien escasos . No por ello, esta regin carece de una sistemtica trayectoria reformadora, sino
ms bien present hasta la dcada de los ochenta una fuerte resistencia al cambio sobre el papel
del estado tradicional como articulador principal de las relaciones sociales, polticas y econmicas
en sus distintas versiones. Ya en la dcada de los ochenta comenz a cambiar el clima ideolgico
con respecto al rol del estado , surgiendo posturas crticas en relacin a su gran tamao , que
habra sido ms bien un obstculo para su desarrollo que motor de l.
Una vez cumplida esta etapa se plantea que la cuestin de la reforma administrativa pasa
por construir un estado eficiente y eficaz, orientado a la necesidad de los usuarios del sistema.
Surgen con ello nuevos actores en la cuestin pblica, como son los gerentes pblicos y la
modalidad de usuario en vez de ciudadano para venir a completar el cuadro de los actores ya
tradicionales que eran los polticos y los funcionarios pblicos.
Algunos autores mencionan que esta reforma tuvo un fuerte rasgo presidencialista y se
realiz fuera de la discusin parlamentaria, por lo que se impuso rpido en el papel y/o en el
discurso, pero al mismo tiempo adoleci de la fragilidad de las medidas tomadas sin consenso
poltico social. Es el caso de la Argentina, donde incluso el presidente Menem en 1996 lanza con
bombos y platillos la segunda reforma del estado esperando que sto produjera un rpido
cambio, como cuando se jibariz al estado durante la reforma de primera generacin23.

Reforma de primera generacin


Luego de la dcada de las dictaduras, se inici en Amrica Latina y El Caribe una etapa de
ajuste econmico estructural dirigido por las instituciones financieras multilaterales como el Banco
Mundial y el FMI, con el objetivo de sanear las economas heredadas principalmente de los
regmenes de facto. La reforma de primera generacin surge del cuerpo de ideas planteadas en el
Consenso de Washington que principalmente impulsaba un severo proceso de ajuste econmico
estructural a raz de la alta deuda externa de la regin y que contemplaba la reduccin drstica del
estado.
La deuda externa apareca como un obstculo principal para la recuperacin de las
economas regionales, y en medio de esta lgica apareca el estado como la institucin que deba
reformarse completamente para pasar desde un estado productivo- interventor-benefactor hacia la
figura de un estado regulador de las fuerzas del mercado.

22
Vase Oszlak, Oscar: de menor a mejor, pg. 1
23
Vase: Oszlak: de menor a mejor; pg. 9.

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El ncleo principal de reformas de primera generacin consisti entonces
fundamentalmente en achicar el estado, privatizar las empresas pblicas, descentralizar la
administracin pblica, desregular los mercados, terciarizar los servicios pblicos y declarar al
mercado como distribuidor principal de los recursos. De esta manera puede decirse que la
reforma de primera generacin se trat de una reforma de carcter estructural y a nivel macro.
La decisin sobre esta reforma prcticamente fue pensada desde el extranjero debido a
que su financiamiento dependa de las instituciones financieras internacionales y se aplic a
tabla rasa sin considerar las particularidades de los pases y partiendo de la base que todo lo
anterior haba sido negativo. Las medidas mencionadas brevemente en este prrafo, pasaron a ser
una especie de verdades intocables donde no hubo espacio, voluntad ni visin poltica por
parte de los lderes regionales para prever los efectos nefastos que estas medidas tendran sobre
la poblacin y que efectivamente dieron lugar a lo que ms tarde se llam la dcada perdida .
Oszlack, se refiere a esta primera ola de reformas como a la reforma fcil porque achicar
no es mejorar24.

Reforma de segunda generacin


La as llamada reforma de segunda generacin que se inici a principios de la dcada de
los noventa en toda la regin con mayor o menor intensidad de acuerdo a las circunstancias
socioeconmicas y polticas que prevalecan en los distintos pases de la regin, son en cierta
medida una respuesta a los dramticos efectos sociopolticos y econmicos que dej la reforma
macro.
Estos efectos estn suficientemente comprobados por la literatura especializada y son
principalmente : el descrdito de la democracia, aumento de la pobreza material,
desindustrializacin de los pases, estados empequeecidos y con dbiles capacidades
regulatorias del mercado, falta de recursos fiscales para compensar las secuelas de la
desintegracin social (pobreza vinculada al debilitamento de los valores tradicionales como la
familia, la solidaridad, el esfuerzo continuo, la austeridad etc. sin tener reemplazo por otros de
carcter positivo) y para abordar los retos de la globalizacin a nivel comercial, cultural y
tecnolgico.
La reforma de segunda generacin ya se impone automticamente a raz de la fuerza
con que se llev a cabo la reforma de primera generacin y la discusin se centra no en la
necesidad misma de la reforma, sino en el cmo hacerla y qu tipo de instrumentos se requeran
para la construccin de un estado moderno, eficiente y eficaz.
Sus elementos principales se ubican en un plano messo y micro, ya que son funcionales a
la reforma macro y son los siguientes : evaluacin de la gestin pblica por desempeo, contratos
de gestin, responsabilizacin por resultados, contratacin de gerentes pblicos para agilizar la
reforma administrativa, esfuerzos por crear el servicio civil por mrito/ o por resultados,
presupuestos ligados a metas, paso de la lgica normativa del estado a una relacional,
mejoramiento de la gestin y reformulacin del vnculo estado- ciudadano/usuario, y del
estado/mercado. Nuclear en esta reforma de segunda generacin es el convencimiento que el
mejoramiento del funcionamiento de las instituciones pblicas en materia de eficiencia y eficacia
llevara hacia condiciones ptimas para un desarrollo de nuevo tipo25.

24
Vase, Ibd: pg. 9
25
Esta temtica se deriva de la discusin en torno al nuevo institucionalismo que atribuye un papel ms autnomo a las instituciones
pblicas y que afirma incluso que el cambio institucional entregara la clave para comprender procesos de cambio histrico. Vase:
Rivas Leone, Jos Antonio : El neoinstitucionalismo y la revalorizacin de las instituciones. Reflexin Poltica Ao 5, Junio 2003, IEP-
UNAB, Colombia. En : http://editorial.unab.edu.co/revistas/reflexion/pdfs/pan_49_3_c.pdf

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LAS REFORMAS EN AMRICA LATINA EN CONTRASTE CON LAS REFORMAS EN LOS
PASES DESARROLLADOS
La ola de reformas de la administracin pblica en los pases desarrollados como, por
ejemplo, Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia y Canad se iniciaron a partir de los aos 70 y 80
para responder a crisis fiscales a raz de los altos precios del petrleo, los desafos de la
globalizacin y los obstculos al crecimiento econmico que se presentaban en esas sociedades
derivados del nuevo paradigma productivo basado en la informacin ( altos endeudamientos
fiscales, crisis de la educacin, salud, previsin y servicios pblicos en general, rigideces
burocrticas y de mercado, fuga de la inversin privada a otros continentes, entre otros
aspectos)26.
El proceso de reflexin en torno a las crisis se di en un marco propositivo y con
financiamiento propio. La reforma gerencial del estado surgi como un conjunto de ideas para
aplicarlas a un determinado nivel de desarrollo econmico, social e institucional por los que haban
atravesado la mayora de los pases despus de la segunda guerra mundial. Si bien estos pases
tambin se enfrentaron a fuertes resistencias por parte de sus aparatos burocrticos tradicionales,
la fuerza de la necesidad de la reforma administrativa como condicin fundamental para un
renovado impulso del crecimiento econmico termin imponindose.
Se podra afirmar que las reformas se dieron en un marco caracterizado por los siguientes
elementos:

! Una administracin pblica de tipo weberiano de larga trayectoria ( estricto cumplimiento de


las leyes, servicio civil por mrito).
! Clara separacin de los poderes pblicos.
! Existencia de un sistema de polticas sociales en base al estado de bienestar que haba
funcionado a satisfaccin de la poblacin durante dcadas anteriores hasta la crisis.
! Pleno funcionamiento de las economa sociales y/o libres de mercado.
! Estados fuertes en materia de regulacin, recaudacin y organizacin de las relaciones
sociales y polticas.

En contraste a esta situacin, los pases de Amrica Latina y el Caribe, debieron abordar
las reformas de primera y segunda generacin como reaccin a una crisis integral de
carcter poltico y socioeconmico, donde los patrones de desarrollo ya no respondan a los
requerimientos de los procesos de globalizacin en curso y a las demandas de la poblacin por
mayores niveles de bienestar. Por otro lado, estos pases no disponan de recursos financieros
propios para llevar a cabo las reformas, con lo cual el diseo estaba fuertemente intervenido por
experiencias exitosas llevadas a cabo en contextos totalmente diferentes a los de la regin, y por
la dependencia del financiamiento externo. La ideas de la reforma en s, no surgen de ncleos
intelectuales propios, sino que ms bien se alinean a los direccionamientos provenientes de los
pases industrializados. Algunos equipos reformadores de la regin han tenido ms xito y visin
que otros segn sus capacidades para adaptar las polticas y tcnicas reformadoras a las
particularidades de sus pases27. La experiencia chilena constituye un caso particular, donde se
inici una reforma del estado de carcter gradual y en sectores seleccionados de la administracin
pblica28.

26
Vase: Gault A., David/ Gil Garca, Jos R./ Ramrez Macas, Jos del Jess/ Aguilar Rojano, Angeles : Reformas
Presupuestales dirigidas a Resultados : Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y Mxico. Una aproximacin Crtica. Trabajo de
investigacin apoyado por CIDE y Fundacin Ford.
27
Vase: Barzelay, Michael: Diseando el proceso de cambio en las polticas de gerenciamiento pblico. ( resumen Esecutivo).
Documento elaborado en el marco del Dilogo Regional sobre Gobernabilidad y Transparencia del BID. Sin fecha ni lugar. En:
www.top.org.ar/publicac.htm. En este documento se revisan las experiencias de Brasil y Per. En adelante ser citado como :
Barzelay : Diseando el cambio.
28
Vase : Marcel, Mario ( Director de Presupuesto de Chile) : Las reformas para las opciones del estado de Chile. Santiago de Chile, 7
de septiembre del 2000.

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Los siguientes elementos conforman el marco en que se dieron las reformas en Amrica
Latina y El Caribe :

! Fragilidad poltica en medio de los procesos de transicin a la democracia.


! Administraciones pblicas debilitadas financiera y tcnicamente ( ausencia de servicios
civiles de tipo weberiano, dbiles capacidades regulatorias de mercado)
! Dbil separacin de poderes y reformas constitucionales en curso.
! Dbiles estados de derecho.
! Fuerte herencia autoritaria y clientelstica de la poltica ( corrupcin, nepotismo)
! Empresariado exportador de materias primas fuerte versus una ciudadana dbil y sistema
de partidos polticos deslegitimados.

En este contexto han surgido recientemente opiniones crticas con respecto a la aplicacin
de estas reformas . Ciertos autores han caracterizado a las actuales democracias en algunos
pases de Amrica Latina como defectuosas 29 o bien como sociedades de obediencia
porosa 30 , con lo cual podra iniciarse un interesante proceso de reflexin acerca de la
experiencia de las reformas bajo estas condiciones polticas y sobre qu tipo de resultados es
posible obtener dadas estas circunstancias.
Luego Oszlak , Gault y ODonnell revisan bajo una luz crtica lo realizado hasta ahora en
materia de reformas y contextualizan integralmente el significado de stas dando lugar a espacios
de reflexin necesaria para la aplicacin de reformas en contextos latinoamericanos y la
adaptacin de buenas prcticas de gestin considerando sus verdaderas potencialidades de
traslado31 desde contextos culturales ajenos.
Lerner y Groisman sealan, apoyndose en Meyers y Hood, que existen grandes
diferencias entre organizaciones que se adaptan y organizaciones que aprenden 32.
Mientras las administraciones pblicas en los pases desarrollados pertenecen al tipo de
organizaciones que aprenden , las latinoamericanas se ubican ms bien dentro de las
organizaciones que se adaptan . Esto porque mientras las primeras innovan , deliberan,
reflexionan y son capaces de prevenir hacia el futuro, las que se adaptan sufren un proceso
reactivo y esperan que el curso de la accin decida la situacin. El paso de la adaptacin al
aprendizaje es esencial en el camino hacia la verdadera modernizacin del estado.

ENFOQUE DE RESPONSABILIZACIN POR RESULTADOS EN LA REFORMA GERENCIAL


DEL ESTADO
Las consideracines generales realizadas en los prrafos anteriores sirven como marco de
orientacin hacia la reflexin crtica a nivel terico ligado a una cancha de accin , donde se
discute prcticamente slo sobre el instrumentario apropiado para la reforma de segunda
generacin. Por ello surge la necesidad de familiarizarse con sus principales ideas.
El tema de la responsabilizacin por resultados alude al tema central y al eterno dilema
del control de la gestin de la administracin pblica. Se han acuado hasta ahora una serie de
conceptos ligados a este tpico como son: el control de la gestin pblica por desempeo,

29
Vase: Puhle, Hans Jrgen: Problemas de la consolidacin democrtica y Democracias Defectuosas . En :
www.top.org.ar/publicac.htm.
30
Vase: Medelln, Pedro: La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para el estudio de las polticas
pblicas en pases de fragil institucionalidad. Serie Polticas Sociales N 93, Divisin de Desarrollo Social de CEPAL, Santiago de Chile,
Julio del 2004, pg. 25.
31
Vase las obras de estos autores en la lista bibliogrfica adjunta.
32
Esta idea es citada por Lerner y Groisman: responsabilizacin clsica, pg. 33 del trabajo escrito por: Meyers, L./Hood, Jamie :
Armonizar control y responsabilidad con poder de improvisacin. En : revista Internacional de Auditora gubernamental. INTOSAI, Enero
de 1994, sin lugar.

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accountability horizontal, vertical y por control social33, Planificacin por resultados,
responsabilizacin por el rendimiento y gerencia pblica por desempeo, entre otros.
La novedad de este enfoque se define, en el plano terico, en comparacin con los
conceptos tradicionales de responsabilizacin que se aplicaban histricamente en las
administraciones pblicas.
Mientras la responsabilizacin tradicional pona el nfasis en el control de los
procedimientos administrativos segn normas, funciones establecidas, recursos destinados y
actividades realizadas, la responsabilizacin por desempeo se basa en el control de los planes
acordados y las metas a alcanzar. Se controla la relacin inputs/outputs y se responsabiliza
individualmente a los gerentes pblicos en cuestin por su labor. Esto se realizara a travs de
contratos de gestin claramente establecidos previamente, importando los impactos logrados y no
las actividades realizadas sin resultados.
La composicin de los actores en el enfoque de responsabilizacin tradicional la forman los
polticos ( estrategas), los funcionarios pblicos ( ejecutores), el sector privado ( empresas) en
alguna medida y slo en segundo plano la ciudadana ( organizada y no organizada) debido a la
casi total ausencia de instrumentos eficaces para hacer vlidos sus derechos frente a una
administracin pblica encerrada en sus feudos.
En el enfoque de responsabilizacin por desempeo se mantienen los polticos, los
funcionarios en lnea, pero se fortalece , al menos en la teora, la ciudadana como actor dotado de
nuevos instrumentos para hacer eficaces sus derechos frente a una administracin que se
compromete a la provisin de ciertos servicios a travs de cartas ciudadanas o bien a travs de la
instalacin de oficinas de informacin y reclamos34. Asmismo se abren canales de trabajo en
conjunto entre el estado, el sector privador y el tercer sector ( fundaciones, organizaciones
sociales, iglesias etc) a travs de la tercerizacin de servicios que se someteran tambin a
controles por desempeo segn contratos35. En este enfoque aparece un nuevo actor que es el
gerente pblico y que viene a reconformar el sistema de relacionamiento dentro de la
administracin pblica tradicional, ya que los perfiles de estos gerentes debieran diferenciarse de
los de directivos pblicos en la medida en que sus contratos son temporales y estn sujetos al
cumplimiento de metas en periodos de tiempo establecido. La seleccin de este personal ya no
se basara solamente en criterios de mrito ( capacitacin tcnica, titulos acadmicos, antiguedad
y trayectoria), sino que se requeriran capacidades adicionales como son las habilidades de trabajo
en red, la orientacin al logro de resultados, el dinamismo, la flexibilidad y la comprensin global
de procesos administrativos en su contexto poltico y econmico. Por ello estos gerentes pblicos
deberan estar dotados de capacidades negociadoras polticas y tcnicas tales que permitan el
logro de las metas36.
La aparicin de este nuevo actor no est exento de conflictos, ya que debe entrar a actuar
dentro de la lgica administrativa tradicional con el fin de lograr una gestin por resultados e
involucrar al resto de los actores. Los peligros que se desprenden de la irrupcin de los gerentes
pblicos residen en el hecho que cuentan con mayores niveles de discrecionalidad y son
contratados en base a criterios hasta ahora ajenos a la lgica de la administracin pblica
tradicional producindo sentimientos de rivalidad con los directivos en lnea si no se organiza en

33
Vase : Cunill, Nuria : Responsabilizacin por el Control Social, CLAD.
34
Vase : Olas de Lima Gete, Blanca : Mejora y Calidad de los Servicios Pblicos : Las cartas de servicios. En :
www.scholar.google.com. En adelante ser citado como : Ola Lima, Blanca: Cartas de servicio.
35
Vase: Mas Sabat, Jordi : Gestin Privada de servicios pblicos: La externalizacin (Outsourcing) en la administracin pblica. V
Congreso del CLAD, 24-27 Oct. 2000, Santo Domingo , Repblica Dominicana.
36
Vase: Longo, Francisco: Institucionalizar la gerencia pblica: Retos y Dificultades. Ponencia presentada en el Primer Congreso
Cataln de Gestin Pblica, Barcelona, septiembre 2002. Grupo de trabajo Presente Y Futuro de la Direccin Pblica. ESADE. En:
www.top.org.ar/publicac.htm. En adelante ser citado como: Longo: Gerencia Pblica.

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forma adecuada los trabajos en equipo37. Los contratos de gestin son su carta de ingreso a la
administracin pblica38.

Los contratos de gestin


Los contratos de gestin se originan en el curso de las reformas administrativas en el Reino
Unido, Nueva zelanda, Holanda, Noruega y en Estados Unidos . Ellos constituyen un elemento
fundamental en la lgica moderna del control de la gestin pblica por resultados, ya que se
derivan de los esfuerzos por introducir paulatinamente una lgica relacional dentro de la
administracin pblica que viene a reemplazar a la lgica normativa y rgida. Lo relacional se
refiere a que los contratos de gestin se formulan en base a la confianza, flexibilidad y generalidad
de los compromisos entre un gerente pblico y su mandante en forma contraactualizada con el fin
de desarrollar tareas modernizadoras en forma autnoma y flexible39. Con este instrumento se ha
querido apoyar la introduccin de nuevas estructuras y mtodos de trabajo sin invadir las
responsabilidades y funciones de los directivos en lnea.
Los contratos de gestin pueden tomar distintas formas segn sean las reas en que se
acuerdan. Se pueden diferenciar los siguientes tipos40 :

! Contratos presupuestarios que se firman entre el ministerio responsable de finanzas y/o


hacienda y los ministerios sectoriales.
! Acuerdos de rendimiento organizativo que se firman entre ministros y sus subordinados.
! Contratos de rendimientos de los directivos que se firman entre los directivos y/o
gerentes pblicos y sus superiores.
! Acuerdos entre financistas y proveedores que se firman entre productores de servicios
y sus mandantes, y
! Acuerdos de servicios a los usuarios que se expresan por ejemplo en las Cartas
Ciudadanas de servicio, donde el estado se compromete a la entrega de ciertos servicios
bajo unas condiciones determinadas.

Los contratos de gestin se diferencian en cuanto a la posibilidad de hacerlos efectivos en


caso de no cumplimiento. Por ello debe establecerse un sistema de incentivos y/o castigos
monetarios ( bonos de sueldos) y no monetarios ( alejamiento del cargo o bien relocalizacin en la
jerarqua administrativa) que estimulen su cumplimiento. La eficacia de este instrumento depende
en gran medida de su monitoreo constante 41.

Presupuestacin por resultados : otro instrumento de control de la gestin pblica


El mal manejo de los recursos fiscales, la falta de transparencia y la desviacin de recursos
a fines ajenos para los que se estructura un presupuesto fiscal ha constitudo en Amrica Latina y

37
Vase : Olas Lima, Blanca : Cartas de Servicios.
38
Vase: Echebarra a., Koldo : Estrategias de cambio y contratos de gestin. Documento presentado en el VI Congreso Internacional
del CLAD sobre la reforma del estado y la Administracin Pblica, Buenos Aires, 5-9 noviembre 2001. En: www.top.org.ar/publicac.htm.
En adelante ser citado como : Echebarria : Contratos de gestin.
39
Vase: Ibd, pg. 2
40
Vase: Ibd, pgs. 5-7.
41
Interesante en relacin a la eficacia de los contratos de gestin en el logro de resultados, es lo que seala John M. Kamensky,
miembro de la direccin del Centro para la Responsabilizacin y el Desempeo del ASPA ( Sociedad Americana para la Administracin
Pblica), cuando relata que los contratos de gestin slo son eficaces con un seguimiento de los acuerdos firmados en ellos. As,por
ejemplo el presidente de los EEUU Clinton nunca realiz esta tarea con lo cual este instrumento perdi valor al menos para la primera
lnea por debajo del gabinete en la administracin pblica. Luego esta modalidad prendi en los niveles de menor jerarqua con xito.
En contraste con esta situacin, cuando Margaret Thatcher era la primera ministra en el Reino Unido, sola sentarse cada seis meses,
uno por uno con sus ministros para revisar los progresos logrados en los compromisos adquiridos. Vase: Kamensky, John M.:
Acuerdos de Desempeo orientados a resultados: Una herramienta clave para establecer espectativas claras. En:
www.top.org.ar/publicac.htm.

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el Caribe una fuente de ingobernabilidad y de deslegitimacin del poder poltico y sus instituciones.
Por ello, para el caso de esta regin, el logro de una presupuestacin por resultados, como lo
propone la NGP, sera crucial dentro de las polticas de control de la gestin pblica. No obstante,
su introduccin requerira de una serie de condiciones que muchas veces no existen en los pases
de menor desarrollo relativo. Entre otros factores, no siempre se cuenta con informacin
actualizada sobre la disponibilidad de recursos, o bien el sistema de planificacin de presupuesto
est desfasado de las demandas del pas, con lo que se dificulta la definicin de metas claras y
realistas. Otro elemento es que en muchas oportunidades no se dispone de un flujo de informacin
comn que permita tener una base de datos objetivos sobre posibilidades presupuestarias en
manos de los distintos actores como son los polticos, los gerentes pblicos y los directivos en
lnea.
En general la presupuestacin por resultados busca organizar el gasto pblico de tal
manera que genere resultados previamente planificados y que tenga los impactos esperados en un
marco de responsabilizacin por rendimiento o desempeo. En teora , si esto funcionara
correctamente, tendra que producirse una retroalimentacin continua entre el logro de resultados
e impacto y la definicin del gasto y viceversa. Ello revertira la idea tradicional de definir el gasto
independientemente de los logros. Adems se dificultara el desvo de recursos fiscales para fines
ajenos.
Segn ciertas interpretaciones de la NGP , la presupuestacin por resultados garantizara
la eliminacin de la interferencia poltica sobre la actividad presupuestal. Sin embargo, no debe
olvidarse que la presupuestacin es justamente un acto poltico de primera lnea, ya que responde
a las priorizaciones de los polticos a cargo del gobierno y con ello de sus posturas ideolgicas o
intereses creados. La consecuencia de ello es que la ejecucin del presupuesto, si bien es cierto,
est a cargo de los funcionarios de la administracin y de los gerentes pblicos que interactan
con ellos, viene definido polticamente de antemano 42.
La idea de despolitizar la presupuestacin como una medida de transparencia y
saneamiento del manejo del gasto pblico, proviene de las experiencias negativas con polticos
corruptos y poco transparentes. Sin embargo, esta situacin no puede generalizarse planteando
que la interferencia poltica per se sera negativa en el proceso presupuestario, ya que ste
requiere de un gobierno y de un sistema de partidos polticos.
Las potencialidades de la presupuestacin por resultados residen en las mejores
posibilidades de seguimiento del gasto ya que obligan a una planificacin previa con metas e
impactos esperados, se responsabiliza a las instituciones y sus directivos por el gasto, se integra
tanto aspectos administrativos como polticos a la decisin del gasto pblico y se colocan los
recursos pblicos de tal manera que permitan tambin incorporar junto a la variable de gasto, la
del ahorro. Junto a estas ventajas tambin se hace posible fortalecer los vnculos entre la
planeacin, la presupuestacin , el seguimiento y la evaluacin.
Como todo proceso, la presupuestacin por resultados presenta dilemas a resolver, si se
quiere garantizar su buen funcionamiento. De esta manera las decisiones de reduccin de
presupuesto por bajo desempeo de un programa determinado, deben tomarse a la luz del hecho
que el logro de los impactos no slo dependen de factores internos, sino que tambin de los
externos. En otro plano, la experiencia de la presupuestacin por resultados indica que aumentan
los incentivos para reportar de manera equivocada sobre los impactos por temor al no
cumplimiento de los planes y sus posibles consecuencias. Otro dilema difcil de revolver es el tema
de la concatenacin entre gasto-resultado-impacto, ya que la atribucin del logro del impacto al
gasto no siempre es claramente definible43.

42
Aqu Gault recuerda que no slo los polticos tienen intereses creados, sino que los administradores pblicos son actores con
intereses particulares y esquemas racionales de maximizacin de beneficios que controlan recursos pblicos en condiciones de
monopolio. En otras palabras, son actores con mucho poder con ventajas sobre los ciudadanos ( e incluso sobre los agentes polticos
que se supone los controlan) en trminos de informacin y recursos. Por sto, ningn esquema que slo base la accin del gobierno
sobre principios ticos puede pasar la prueba de tratar y controlar efectivamente actores diversos y racionales ,Vase : Gault, A.
David : Dilemas y Potencialidades de los Presupuestos, pg. 2.
43
Vase Ibd, pg. 5.

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Otra cuestin fundamental en materia del cumplimiento de los valores pblicos, entre los
cuales est la equidad en la entrega de los servicios, son los posibles costos para los diferentes
grupos de intereses involucrados en el proceso de presupuestacin y quin define qu es eficiente
y qu es lo eficaz. La presupuestacin por resultados debe buscar la coordinacin ptima de estos
elementos para respetar la diversidad de intereses que entran en juego en el proceso y garantizar
la ejecucin apropiada del presupuesto y el logro de las metas. Justamente estos aspectos son los
que indican que se debe trabajar en la elaboracin de mecanismos de responsabilizacin que
conformen sistemas efectivos de control de la gestion pblica.

Sistemas de responsabilizacin por el rendimiento ( RPR)


La reforma gerencial del estado exige un nuevo tipo de responsabilizacin ya que trabaja
ahora tambin con gerentes pblicos que cuentan en teora con una mayor discrecionalidad que
los directivos en lnea para su actuacin. El objetivo de esta mayor discrecionalidad sera el logro
de una flexibilidad y dinamismo para reaccionar en forma oportuna frente a demandas o problemas
inesperados o bien para el cumplimiento mismo de las tareas asignadas. Es esta la razn por lo
cual los sistemas de responsabilizacin requieren de una reformulacin del vnculo entre
responsabilidades polticas y las de gestin propiamente tal.
Aqu se ha hablado del miedo a la discrecionalidad por parte de los polticos y los altos
funcionarios frente a los gerentes pblicos y de la posibilidad que sta abre a los polticos de
desatenderse de posibles efectos negartivos de decisiones, por ejemplo presupuestarias, ya que
su ejecucin se mueve en el radio de responsabilidad de los funcionarios en lnea y de los
gerentes pblicos44.
El paso hacia una lgica relacional en vez de la normativa en la administracin pblica
requiere sustituir el desconfa e investiga por el confa y verifica45. En este marco los contratos
de gestin juegan un papel importante, como se explicaba en prrafos anteriores.
La experiencia internacional ha demostrado que los diseos descentralizados de la gestin
de la reforma gerencial, conduciran de cierta manera hacia una dispersin de
responsabilidades46, por lo cual se hace necesario considerar mecanismos de verificacin y de
control que prevengan estas situaciones.
La introduccin de sistemas efectivos de responsabilizacin por rendimiento choca adems
con las dificultades propias de definir lo que es el rendimiento debido a las diferentes lgicas
de cumplimiento que conviven dentro de la administracin pblica.
De todas maneras, estos sistemas de RPR son ineludibles en el marco de la reforma
gerencial del estado, una de cuyas piedras angulares es el logro de la eficacia en la gestin
pblica y el reemplazo de los mecanismos tradicionales de rendimiento ( p.e. cumplimiento de
actividades independiente de los resultados y de los recursos involucrados) por mecanismos que
incluyan principios como la probidad y la equidad.
Adems la RPR no slo se refiere a responsabilidades de tipo genrica para las
instituciones, sino que aborda responsabilidades de tipo especfico por programas. Esta lgica
complejiza los sistemas de RPR debido a que exige una colaboracin interorganizativa, donde el

44
Vase: Olas Lima, Blanca, Cartas de Servicio.
45
Vase : Longo, Francisco : La responsabilizacin por el rendimiento en la gestin pblica: problemas y desafos. Ponencia
presentada en el VIII Congreso Internacional del CLAD sonbre la Reforma del estado y de la Administracin Pblica. Pnama, 28-31
Oct. 2003, pg. 16. En: www.scholar.google.com. En adelante ser contado como: Longo: Responsabilizacin, problemas y desafos.
46
Norman plantea que la fuerte experiencia de descentralizacin llevada a cabo en Nueva Zelanda y la intensa agencializacin en la
ejecucin de las polticas pblicas, llevo hacia una cierta dispersin de responsabilidades que se le escapaban a los organismos de
nivel nacional producindose una cierta descoordinacin entre diversos niveles jerrquicos de la administracin pblica a pesar de sus
logros. Actualmente estaran buscndose instrumentos de correccin a esta situacin. Vase: Richard, Norman: Recuperndose de
una Oleada. Nuevas direcciones para el gerenciamiento del desempeo en el sector pblico de Nueva Zelanda. En:
www.top.org.ar/publicac.htm

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logro de metas depende del buen desempeo de varios actores al mismo tiempo y va
diferenciando los niveles de exigencia segn los diversos escalafones jerrquicos.
Para Amrica Latina y el Caribe, la RPR constituye un desafo enorme, ya que su
realizacin exige la construccin de un entorno caracterizado por la confianza, la colaboracin y la
flexibilidad dentro de la administracin pblica. La responsabilizacin por rendimiento y/o por
resultados choca con el hermetismo tradicional de las administraciones pblicas de la regin, su
desconfianza y la escasa disposicin hacia el trabajo interinstitucional.

Institucionalizacin de la gerencia pblica


En el marco de la reforma gerencial del estado, no slo basta con la introduccin de una
serie de medidas que conduzcan al logro de una mayor eficiencia y eficacia de la gestin pblica,
sino que hace falta institucionalizar la nueva gerencia pblica en las estructuras de la
administracin a travs de la intervencin en varias reas.
As, Longo 47 propone cuatro reas de intervencin que son las siguientes:

! La estructura organizativa definiendo la ubicacin del poder de decisin adecuada dentro


del binomio centralizacin/descentralizacin y construyendo un sistema de planificacin y
control basado en resultados.
! Reglas Formales de la gerencia de Recursos Humanos introducindo un sistema
formal y profesional de gestin de RH con garantas jurdicas para proteger el manejo de la
gerencia pblica de la politizacin indebida y de posibles arbitrariedades.
! Capacitaciones en Competencias gerenciales expandiendo la cualificacin en
competencias directivas ms amplias que incluyan cuestiones como el carcter adecuado,
la alta motivacin, los conceptos de uno mismo, las actitudes, los valores, las destrezas y
las capacidades analticas, entre otros.
! Cultura poltica y cultura organizativa donde se promueva una cultura de autolimitacin
de la poltica para dar curso a un nuevo estilo de relacionamiento entre gerentes pblicos,
directivos pblicos en lnea y polticos.

La estrategia de intervencin en estas cuatro reas propuestas por Longo puede ser
aplicada con flexibilidad y puede decidirse si se comienza por las cuatro reas simultneamente o
bien si se comienza por algunas reas para seguir en las otras o bien si es por etapas y/o
gradualmente segn los contextos institucionales y sociopolticos en que se den.
Estos complejos cambios deben ser liderados con tenacidad con una visin a largo plazo y
creando la sensacin de la urgencia y necesidad de la reforma admistrativa en todos los sectores.
El gobierno debe constituirse en impulsor de la funcin directiva pblica y para ello debe crear un
marco estatutario especfico. De la misma manera debe velar por el desarrollo de una identidad
colectiva en la administracin pblica que integre a los nuevos actores como son los gerentes
pblicos junto a los directivos en lnea y los polticos.
La formacin del nmero adecuado de gerentes pblicos segn la demanda de la reforma
gerencial del estado es decisiva. En caso contrario se puede disparar la formacin de este tipo de
profesionales que luego no tendr espacios adecuados para desempearse y se transformarn
inevitablemente en sujetos desilusionados de la reforma y contribuirn a un sentimiento de fracaso
en torno a la reforma en la sociedad 48.
Una cuestin importante al consolidar la gerencia pblica es que genera liderazgos para el
manejo de la incertidumbre propia de los procesos de globalizacin y del paradigma productivo
basado en la informacin y con ello potencia la poltica como referente de conduccin.

47
Vase: Longo, Francisco: Institucionalizar la gerencia Pblica: Retos Desafios. Barcelona, sept. 2002 En:
www.top.org.ar/publicac.htm, pg. 13-15.
48
Vase, Ibd, pg. 18.

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CONDICIONES Y DESAFOS PARA LA REFORMA DE SEGUNDA GENERACIN Y EL
CONTROL DE LA GESTIN PBLICA
Conviene sealar que las reformas de segunda generacin de las administraciones
pblicas de la regin, se encuentran en distintas etapas y sus avances presentan diferentes
mezclas entre elementos de la primera y segunda generacin de reformas. Es as como, por
ejemplo, la presupuestacin por resultados , la creacin de un servicio civil adecuado o el nivel de
institucionalizacin de la gerencia pblica solo ha podido avanzar en ciertas reas o bien todava
no han comenzado. Es de todos conocido que en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe ni
siquiera alcanz a conformarse un servicio civil de tipo weberiano, por lo que la introduccin de
servicios civiles profesionalizados y por resultados se hace an ms lento y dificultoso49.
Otra rea en que los avances son muy dismiles es la instalacin de la sociedad de la
informacin en los distintos pases que permitira promover formas ms integrales de gobierno
electrnico y alcanzar mayores niveles de eficiencia y eficacia en la entrega de servicios pblicos a
la ciudadana y en darle mayor impulso a los flujos comerciales y de informacin en los mercados
internacionales desde el estado y con la colaboracin del sector privado50.
Se plantea, por ejemplo, que el control de la gestin pblica slo es posible en condiciones
de democratizacin plena de las sociedades, lo que significara que aquellas sociedades, como por
ejemplo, la chilena, que todava adolece de los amarres institucionales heredados por la dictadura
pinochetista ( sistema electoral binominal, garanta presupuestaria para las fuerzas armadas de
disponer automticamente del 10% de las ganancias de las ventas del cobre, entre otras), no
podra alcanzar niveles ptimos de control de la gestin pblica. Sobre este tpico habra que
revisar el estado de situacin democrtica de los diversos pases.
La discusin en torno al debilitamiento de la democracia a nivel mundial a raz de la
desarticulacin de los lazos solidarios, el creciente individualismo, apata poltica y predominio de
tendencias de opinin homogeneizantes como consecuencia de la concentracin de la propiedad
sobre los medios de comunicacin , no es de menor importancia al momento de plantear la
cuestin de fortalecer la capacidad de control de la ciudadana hacia el estado y su poder
organizativo y de crtica real para ejercer este derecho en forma efectiva. Los efectos del manejo
concentrado del conocimiento y de la complejizacin de los procesos tcnico-cientficos, dejan a la
ciudadana crecientemente en un estado de desorientacin, donde es difcil ejercer sus derechos
y/o compremder sus obligaciones.
Es difcil comprender los mecanismos que desencadenan , por ejemplo, los colapsos de la
bolsa, las ventas de empresas pblicas a grandes consorcios internacionales. El sentimiento de
dependencia de factores totalmente fuera del alcance de influencia del individuo mismo, merman la
disposicin a participar porque no se cree en la posibilidad de realizar cambios mediante la accin
propia. Edgar Morin, director del Centro Nacional de Investigacin Cientfica de Paris, plantea que
cuanto ms tcnica se vuelve la poltica, ms retrocede la capacidad democrtica51 . Por ello la
necesidad de abordar la reforma de la administracin pblica desde el concepto de cambio social o
cambio de las mentes, ya que la reforma del estado, la reforma del espritu y la reforma de la
sociedad se necesitan mutuamente52.
Desde luego, que la bsqueda de formas de control de la gestin pblica tanto desde su
interior ( vertical y horizontal), como desde fuera ( por control social) no slo se circunscribe al rea
del uso de los mecanismos tcnicos adecuados, sino que tambin a cuestiones de tipo polticos

49
Vase: Longo, Francisco: La gestin del empleo pblico en Amrica Latina: eje de un diagnstico institucional comparado. Ponencia
presentada en el X Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18-21
Oct. 2005.
50
Vase: Hilbert, Martin/Sebastin, Bustos/Ferraz, Joao Carlos: Estrategias Nacionales para la Sociedad de Informacin en America
Latina y El Caribe. Santiago de Chile, 2005. En: www.cepal.org
51
Vase: Morin, Edgar: Podemos reformar la administracin pblica?. En: IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2-5 Nov. 2004. En adelante ser citado como: Morin: Reforma.
52
Vase, Ibd, pg. 6

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como las nuevas formas de representacin, regulacin y defensa de intereses a nivel ciudadano,
estatal - privado/empresarial, de las etnias, de los gneros, entre otros.
Otra condicionalidad es el cambio cultural, que por su envergadura solo puede ser de largo
plazo, por lo que los nuevos mecanismos del control de la gestin pblica por resultados debern
convivir con los sistemas tradicionales por largos perodos hasta que se consoliden. La velocidad
con que se apliquen los cambios debern responder necesariamente a las particularidades propias
de las administraciones pblicas en cuestin53.
Un tpico de importancia central para el control moderno de la gestin pblica es la
introduccin de sistemas de planificacin de la gestin pblica de carcter integrado que
incorporen las variables polticas, gerenciales y administrativas al proceso. Este sistema debe
complementarse a travs del fortalecimiento de la accountabilitiy horizontal que es aquella que
permite el control mutuo entre instituciones que trabajan conjuntamente y de la accountability por
control social que requiere de una ciudadana fuerte y organizada capaz de pedir cuentas al estado
por programas realizados o bien de prevenir problemas por medio de la disuacin.

A PROPSITO DE BUENAS PRCTICAS DEL CONTROL DE GESTIN


Cuando hablamos de Buenas Prcticas ( mtodo superior e innovativo para realizar
trabajos), estamos hablando del instrumento principal que utiliza la metodologa del Benchmarking
comprendida como un proceso continuo de sistematizacin de informacin sobre procesos de
trabajo en organizaciones de los cuales es posible aprender y con ello mejorar los procesos de
organizacin. Se trata de aprender cmo se hacen las cosas, hacerles un seguimiento, identificar
los aspectos positivos y compararlos con otros para elegir la mejor alternativa de trabajo. En este
contexto se definen los mejores estndares de desempeo.
Como es sabido, el benchmarking surgi en el sector privado para mejorar procesos
organizativos empresariales y productivos con el fin de alcanzar un mejor posicionamiento en los
mercados internacionales y aumentar los niveles de competitividad en base a la observacin y
comparacin de procesos entre empresas. El traslado de estas tcnicas hacia la administracin
pblica impulsadas por el enfoque de la NGP no est exenta de problemas, ya que se aplican
tcnicas de gerenciamiento en un escenario, donde los actores son diferentes y sus finalidades se
refieren no al logro del lucro, sino que al logro de mayores niveles de bienestar pblico, donde la
competitividad, la eficiencia y la eficacia no bastan para definir estndares de desempeo
aceptables.
Esto vale para la bsqueda de Buenas Prcticas de control de la gestin pblica tambin.
Segn la experiencia internacional el instrumento de las Buenas Prcticas ha servido para dar a
conocer formas de trabajo que han dado resultado en diversos pases. Sin embargo, su
transferencia hacia contextos sociopoliticos y econmicos diferentes presenta dificultades de
aplicacin al momento en que se requiere de un detallado conocimiento del conjunto de los
factores que llevaron a su xito en su contexto de origen.
Por esta razn, Barzelay plantea que si bien es cierto la transferencia internacional de
Polticas y con ellos de Buenas Practicas puede ser fuente importante de conocimiento para la
reforma gerencial del estado en pases latinoamericanos, tambin debe considerarse la
transferencia domstica de Buenas Prcticas con el fin de rescatar las experiencias positivas
realizadas en los propios pases, como fue en el caso de Brasil.54
Las Buenas Prcticas, son para este autor un instrumento til de la especificacin de
alternativas en materia de polticas de gerenciamiento pblico. A su vez estas polticas de
gerenciamiento pblico presentan una gran diversidad en America Latina, con distintos perfiles
(alto o bajo), diferentes alcances (comprehensivo, mediano o estrecho) o ritmos de ejecucin que
van desde rpido hasta lento.

53
Con respecto al ritmo adecuado de las reformas, Barzelay habla de pautar el ritmo (pacing) para decidir los metodos de trabajo a
seguir. Eso depende de si el ritmo escogido es veloz o lento. Vase: Barzelay: Diseando el cambio, pg. 10
54
Vase: Barzelay: diseando el cambio, pg. 10.

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Al momento de identificar Buenas Prcticas, se hace necesario comprender entonces el
contexto en que surgen y dentro de qu perfil de reformas se estn dando para viavilizar su
transferencia a otros contextos y posibilitar el rescate de elementos que podran ser tiles para el
trabajo de otras instituciones.

ALGUNAS OBSERVACIONES FINALES


Cabe sealar que la ciudadana en Amrica Latina y el Caribe es una de las ms
desconfiadas del mundo segn el Latinobarmetro del 200555. An as, la confianza en la elite que
dirige a la regin ha aumentado lentamente en el perodo 2001 2005 desde 26% a 32%. Si se
considera que las reformas gerenciales del estado deben ser lideradas justamente por estas elites,
queda mucho por avanzar56.
En materia de confianza interpersonal, que es la base y requisito para una participacin
efectiva de la ciudadana en los destinos de sus pases, Amrica Latina pas desde un 20% en
1996 a un 16% en 2000 (Latinobarmetro 2000), mientras que en EEUU esa confianza era de 50%
y en Suecia de 68%. En promedio, en los pases desarrollados, la confianza interpersonal alcanza
un 60%. Para el 2005 se midi que el 80% de los latinos no confan en un tercero (
Latinobarmetro 2005).
En este sentido, los funcionarios pblicos latinoamericanos deben enfrentar la reforma
gerencial del estado desde un escenario cultural adverso , ya que sta requiere de mayores
niveles de confianza entre equipos, instituciones y ciudadana para impulsar los cambios que
propugna.
Por otro lado, la percepcin de la ciudadana sobre el porcentaje de funcionarios pblicos
corruptos en sus pases alcanzaba el alto promedio de 68% ( 2005), comenzando por Ecuador,
donde la poblacin cree que el 82% de sus funcionarios pblicos son corruptos, pasando por 63%
en Costa Rica hasta llegar a Uruguay, donde slo el 48% de los funcionarios pblicos es percibido
como corrupto por los encuestados.
El pleno funcionamiento democrtico de las sociedades y de sus instituciones, son, segn
el enfoque el NGP, condicin fundamental para el xito de la reforma gerencial del estado. En los
ltimos aos, el apoyo a la democracia en la regin se ha estancado en un 53% como mejor
modelo de gobierno, a pesar de que slo el 31% declara que est satisfecho con el desempeo
de la democracia. ( Latinobarmetro 2005).
Estos porcentajes indican que hay una baja confianza hacia las instituciones y un
estancamiento del apoyo hacia el modelo democrtico en la ltima dcada que no permite prevenir
a ciencia cierta cul ser el tipo de evolucin que tendr el desarrollo democrtico en la regin.
Asmismo se registra un aumento significativo en la confianza hacia los presidentes de la
Repblica (43%), con lo que se personaliza el apoyo a la democracia y con ello se fragiliza la
continuidad del apoyo a la democracia como sistema. En contraste con este fuerte aumento de
confianza en la figura de los presidentes, la confianza en la administracin pblica registra un
promedio de 30%, en el congreso un 28%, en los partidos polticos 19%, contra un 79% que
alcanza bomberos, la iglesia un 71% y la radio un 55%.
Estos datos, pueden entregar algunas orientaciones sobre cmo impulsar la reforma del
estado, cules pueden ser los socios estratgicos y cmo se pueden alcanzar mayores niveles de
confianza en el juego entre el estado, la ciudadana y sus redes organizacionales.
El control de la gestin pblica en todas sus dimensiones se encuentra en el corazn de la
reforma gerencial del estado. De su avance y de la percepcin que tiene la poblacin sobre la
posibilidades de controlar hechos considerados injustos o ilegales, depende el destino de la

55
Vase: Corporacin Latinobarmetro: Informa del Latinobarmetro 2005. 1995-2005 Diez aos de opinin pblica. 176.554
entrevistas. 10 mediciones en 18 pases. Santiago de Chile, 2005. En : www.latinobarmetro.org pg.78.En adelante ser citado como :
Latinobarmetro 2005.
56
Latinobarmetro 2005: pg.7

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reforma. No basta con que los mecanismos de control tcnicos funcionen efectivamente, sino que
la poblacin debe percibirlo as tambin y estar informada57.
Mientras la mayora de la poblacin se sienta en situacin de pobreza, mayor ser el
sentimiento que alguien est distribuyendo mal la riqueza. De una escala de 1( los ms pobres) a
10 ( los ms ricos), ningn pas de la regin se califica ms all del cinco. El pas que se percibe
como ms rico es Mxico con un 4,39, le sigue Costa Rica con un 4,28, Argentina con un 4,21 y
Chile con un 4,11. Sin embargo, en promedio para la regin, la poblacin se considera ubicada
en el peldao de 3,66 de pobreza, con lo que le quedaran prcticamente 7,44 peldaos para
avanzar hacia la riqueza o bien mayores niveles de bienestar58.
En la medida que la reforma de la administracin pblica contribuya a mejorar la entrega y
calidad de los servicios pblicos universales a los ms necesitados y a aquellos que buscan un
continuo mejoramiento de sus estndares de vida, aumentar la confianza en las instituciones y
con ello en el poder de la democracia.
El eterno dilema del control de la gestin pblica se debate entonces entre la lucha por
introducir sistemas efectivos de control a nivel de la administracin en materia , sobre todo, del
cumplimiento de las metas a alcanzar en las polticas y programas pblicos, y por otro lado
alcanzar mayores niveles de confianza entre el estado y la ciudadana, considerando las
circunstancias reales de avance de la democracia en la regin. Estos dos factores se condicionan
mutuamente y ser una tarea de largo alcance pasar desde los sistemas tradicionales de control
con fuerte sesgo punitivo de dudosa efectividad, hacia sistemas de control basados en la
confianza mutua y en la disposicin de revisar y corregir problemas para lograr los resultados que
se esperan. Aqu cobran crucial relevancia, los perfiles elegidos de la reforma gerencial, los ritmos
posibles de avance y la capacidad de rescatar las experiencias domsticas positivas con el fin de
elevar la autoestima de los funcionarios pblicos y su compromiso con la reforma59.

57
Es interesante sealar que en un estudio realizado en Espaa, se plantea que las personas se relacionan con el estado desde tres
perspectivas: cliente, contribuyente y ciudadano. Su percepcin de la accin pblica depende de la perspectiva en que se relaciona con
el estado y de los estereotipos negativos sobre la administracin pblica como corrupta e ineficaz. Su vinculo es de carcter racional y
emocional a la vez. Se hace necesario manejar estas variables para establecer un nuevo vnculo entre los actores. La imagen de la
administracin pblica no slo puede ser medida desde el punto de vista del usuario o cliente de los servicios pblicos. A ello debe
sumarse la percepcin de aquellos ciudadanos que slo se relacionan como contribuyentes con el estado. La poltica pblica moderna
debe garantizar unos niveles de satisfaccin tales que se garantice la gobernabilidad para evitar alcanzar el umbral de quiebre
sistmico. Vase : Arenilla, Sez, Manuel Dr. : El cambio en la funcin pblica: para altos responsables de la administracin pblica
o para los ciudadanos?. Ponencia presentada en el VII Congreso del CLAD, 8-11 Oct. 2002, Lisboa, pg. 20-23.
58
La pregunta que efectu el Latinobarmetro 2005 fue la siguiente: Imagnese una escala de 10 peldaos, en que en el 1 se ubican
las personas ms pobres y en el 10 se ubican las personas con mayor riqueza, Dnde se ubicara usted?.
59
Un interesante documento de trabajo presenta un balance y propuestas de futuro de la reforma del estado en Chile que recomiendo
leer, ya que entrega muchas pistas para comprender los desafos pendientes en materia del control de la gestin pblica y sus desafos
en el caso concreto de este pas ( Superacin de superposiciones funcionales de las instituciones del estado, reforma de la Contraloria,
apoyo a la participacin ciudadana, entre otros). Vase: Waissbluth, Mario con la colaboracin de Inostroza, Jos: La reforma del
estado en Chile 1990-2005. Balance y propuestas de futuro. Del balance del terror al Consenso Promisorio. Documentos de Trabajo,
Serie Gestin N 76 Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas de la Universidad de Chile, Departamento de Ingeniera Industrial,
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